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GIOVANNI SARTORI

ELEMENTOS DE TEORIA
POLITICA
.1 '
Versin de
M.aLuz Morn
Alianza Editorial
Ttul o original:
El em enti d i teoria politica
320
Primera edicin: 2 0 0 2 &
Cuarta reimpresin: 2 0 1 2
I'Sl I T uCA - FLACSO-EC
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NBL3l>
fclOTECA - FLACSO
Giovanni Sat tori
de la traduccin: M.* Luz Morn
Ed. cast.: Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1992, 1999, 2002, 2005, 2007, 2008, 2010, 2012
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EN V E U N C O RREO EL EC T R N I C O A LA D I REC C I N :
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NDI CE
PREFACIO A LA EDICIN ESPAOLA................................................................................................ 9
FUENTES................................................................................................................................................................ 11
1. CONSTITUCIN...................................................................................................................................... 13
2. DEMOCRACIA.......................................................................................................................................... 29
3. DICTADURA............................................................................................................................................... 71
4. IGUALDAD,.................................................................................................................................................. 101
5. IDEOLOGA................................................................................................................................................ 115
6. LIBERALISMO............................................................................................................................................ 139
7. MERCADO................................................................................................................................................... 149
8. OPININ PBLICA................................................................................................................................. 169
9. PARLAMENTO.......................................................................................................................................... 201
10. POLTICA...................................................................................................................................................... 233
11. REPRESENTACIN................................................................................................................................. 2 5 7
12. SISTEMAS ELECTORALES.................................................................................................................. 279
13. SOCIEDAD LIBRE................................................................................................................................... 309
14. TCNICAS DE DECISIN.................................................................................................................. 321
15 VIDEOPODER............................................................................................................................................ 351
NDICE ONOMSTICO................................................................................................................................. 365
7
C A P T U L O 9
PARLAMENTO
El estudio del parlamento puede emprenderse desde eres puntos de vista. Pri
mero, en orden a los canales de acceso, es decir, de cmo y en qu condiciones
se llega a ser cargo electo del parlamento. Segundo, en referencia a la extrac
cin econmico-social de los parlamentarios (sociologa del parlamento pro
piamente dicha). Tercero, en razn a la funcin y el funcionamiento correlati
vo del subsistema parlamento dentro del sistema poltico en su conjunto.
Con respecto al primer aspecto se debate si los partidos operan como esla
bn, o bien como diafragma entre el pas real y el pas legal. En el segundo as
pecto se debate si el problema es de representatividad (de semejanza sociolgi
ca) o bien de sintona. Y nuestra conclusin es que puede existir ausencia de
semejanza y sintona. Si la sintona es defectuosa, como lo es en Italia, enton
ces la culpa es del bizantinismo del sistema de partidos Queda por em
prender la tercera investigacin, el estudio de las funciones y el funcionamien
to de los parlamentos. Pero primero me interesa estudiar un problema por s
mismo y relativamente nuevo: la profesionalizado!! de la poltica.
Profesionalizaciti y especializado}!
Qu se entiende por poltica profesional? En una primera aproximacin, es
una persona que se dedica de manera estable a la poltica. No son, por lo tan
to, polticos profesionales los que se ocupan de forma ocasional, o durante un
1Par: este anlisis debo rcmiiir a las pp. 286-322 (omitidas aqu) de (.. Sartori (ed.). I Paramiento
tlamo 946-1963, aples, Edi/ioni Scienrifiche Iraliane, 1963.
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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
perodo de tiempo limitado, y que provienen de una profesin privada que
continan ejerciendo a latere incluso cuando ingresan en el parlamento. No
obstante, tanto el caso del poltico profesional puro como el caso del poltico
no profesional puro (el Nebenruflicherpolitiker de Max Weber), no son los ms
frecuentes. Al menos hoy en da el grueso de los casos est constituido por po
lticos semiprofesionales, es decir, por personas que no son, en rigor, ni total
mente profesionales ni totalmente ocasionales. Debemos, pues, recurrir a una
clasificacin a tres voces: i) poltico no profesional; ii) poltico semiprofesion.il;
iii) poltico profesional.
El poltico no-profesional se identifica con bastante facilidad. Es el equiva
lente del poltico-gentilhombre de antao: el gran industrial, la personalidad
cultural, el patricio propietario agrcola, el rentista y otros casos similares. En
resumen, la persona para la cual la poltica es claramente una vocacin, no
una ocupacin en el sentido econmico del trmino. Las dificultades se plan
tean por la categora fluida de los semiprofesionales. Y estas dificultades reper
cuten tambin sobre la determinacin de la clase de los polticos profesionales.
De hecho, estos ltimos 110 estn constituidos slo por personal de origen par
tidista o sindical que entra en el parlamento. Un parlamentario que es elegido
consecutivamente durante tres-cuatro legislaturas se transforma, con toda pro
babilidad, en un poltico profesional de fado, incluso si no proviene de una ca
rrera de partido. Por otro lado, existen los notables y los fundadores de los
partidos, que con frecuencia tienen, o posean, una profesin privada. Pero se
ra absurdo considerarlos en bloque, por esta nica razn, como polticos se
miprofesionales.
El criterio seguido ha sido clasificar en la voz poltico semi-profesional a
aquellos que no provienen principalmente de una carrera de partido, que pose
en una profesin privada, y que en cierto modo continan ejercindola. Este
criterio 110 es taxativo, y por lo tanto en la voz poltico profesional se inclu
yen no slo aquellos que no han tenido nunca otra profesin y que, por lo tan
to, son un personal de estricta extraccin partidista, sino tambin una parte de
aquellos que no tienen ya posibilidad de retornar a su profesin civil . A este
: El significado que atribuyo a poltico profesional es, por lo tanto, mucho ms reducido del <|uc usa
D. K. Matthews en el Intnniitiomtl Scicnrc Jounutl, IV, 1961, cuando observa en su monografa sobre
el Senado de los listados Unidos que cerca del 55 por ciento de los Senadores de postguerra pueden
ser incluidos entre los polticos profesionales precisando que se trata en la mayora de los casos de aho
gados (p. 633). I-i cifra indicada por Matthews no debe, por lo tanto, impresionar, y no es susceptible
de compararse con las que nosostros hemos encontrado para Italia. Con respecto a nuestros criterios de
clasificacin, son polticos profesionales slo aquellos que han cortado definitivamente los lazos con la
abogaca o con otra prolesin civil. Y en esta acepcin Wahlke, Eulau et al., The Legisla ti ve System: Ex-
plomtiom tu LegisLtt/re Hchavior, Nueva York, Wiley. 1962, indican que slo el 42 por ciento de los
476 componentes de las cuatro legislaturas estatales all estudiadas pueden adscribirse a los polticos de
profesin (p. 76),
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ltimo respecto se debe proceder, sin embargo, con mucha cautela, y como
consecuencia hemos dejado los casos dudosos en el grupo de los semi-profesio-
nales. En el parlamento italiano los casos dudosos son numerosos, tambin
porque quince aos no es suficiente (especialmente si se considera que la legis
latura constituyente constituye por muchos aspectos un caso aparte) para esta
blecer cuntos semiprofesionales se han convertido de facto en profesionales
como consecuencia de elecciones repetidas.
Est ya claro, por lo general, que el crecimiento de la profesionalizacin es
sensible, grosso modo un 5 por ciento por legislatura: 22 por ciento en la Cons
tituyente, 26 por ciento en el ao 1948, 33 por ciento en el ao 1952, 38 por
ciento en el ao 1958 J . Si se tiene presente que hemos usado con moderacin
el criterio de la estabilidad, no est fuera de lugar avanzar la hiptesis de que
ya en la cmara de la I I I Legislatura se puede aadir al 38 por ciento de los
parlamentarios verdaderamente profesionales un 10 por ciento de parlamenta
rios que lo son potencialmente. Redondeando, despus de quince aos casi la
mitad de nuestros diputados est, o bien est muy prximo a estar constituida
por polticos de profesin, por profesionalizados.
Frente a este desarrollo se puede estar satisfecho y hablar bien de ello, o
bien no estar satisfecho y hablar mal 4. Ello porque la profesionalizacin del
hombre poltico puede interpretarse con dos significados bien distintos: en el
sentido de especializacin, de adquisicin de una competencia ad hoc, o bien
con una serie de significados negativos. En el primer sentido el poltico de pro
fesin es un experto, una persona que acaba por conocer el oficio que realiza,
uno que entiende de ello, y por lo tanto constituye un progreso sobre el polti
co diletante, improvisado, inexperto. En el segundo sentido el poltico profe
sional es slo una persona que no posee otro oficio. Su caracterstica no es la
de estar especializado en la propia profesin, sino la de transformar en oficio
una profesin que no es tal: ste hace poltica, pero no sabe de poltica. O me
jor dicho: sabe para hacer carrera y estar inmerso en ella, pero no sabe, en el
plano cognitivo, ms que los otros.
Evidentemente no puede echarse a suertes si el poltico profesional merece
o no ser apreciado como un experto. Se tratar de determinar si, en qu senti
do y en qu medida, el oficio dedicarse a la poltica desarrolla ciertas cualida
des y competencias que justifican la profesionalizacin del hombre poltico a la
luz de una exigencia de especializacin. Es verdad que no est muy claro lo
' Cfr. en // Parlamento Italiano 946-1963, op. cit., tabla p. 324.
* En todo caso se trata de un desarrollo inevitable. Max Weber sealaba en 191Nque la figura del pol
tico profesional puede amarse u odiarse: ello no obsta para que sea el producto inevitable de la racio
nalizacin y especial izacion del trabajo poltico de partido en el terreno del sufragio ampliado a las
multitudes, Parlamento y gobierno en una Alemania reorganizada** en M. Weber, Liscritos polticos,
Madrid, Alianza editorial, 1991,
PARLAMENTO_________________________________________________
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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
que debe encenderse en poltica por un experto. Una competencia mtioni
materiae, es decir, el conocimiento efectivo del contenido de los problemas del
que el legislador ha de estar investido? O bien un talento formal, como la ca
pacidad de decidir, la rapidez de percepcin, o un alto grado de habilidad en la
negociacin y la transaccin? Tampoco est claro, por otro lado, cules pueden
ser los criterios objetivos que permiten determinar si la profesionalizado!! im
plica o no una especializacin. I ndudablemente estas dificultades subsisten,
pero es necesario no exagerarlas creando un pretexto para eludir el problema.
No todos aquellos que se dedican a la poltica lo hacen del mismo modo.
Hay quien se ocupa de la cosa y quien lo hace del cmo. Los verdaderos dea-
sion-makers, es decir, los miembros del gobierno o los lderes del partido, de
ben tomar decisiones y poseer iniciativa y capacidad de persuasin; lo que
equivale a decir que a ellos no se les pide que sean verdaderos tcnicos, espe
cialistas. Por el contrario, los parlamentarios no son verdadera y propiamente
decision-makers. A ello se les pide especialmene cuando el trabajo se desa
rrolla cada vez ms en comisiones y menos en el pleno una competencia ra-
tione materiae que les capacite para controlar la calidad y la esencia de la legis
lacin de la que son responsables. De ello se desprende que mientras que para
el hombre de gobierno se puede mantener muy bien que lo que cuenta es so
bre todo el cmo, la capacidad de decidir, la rapidez de percepcin y un talen
to negociador, para el personal parlamentario el argumento se aplica bastante
menos. Si la estabilizacin del personal parlamentario ha de apreciarse, ser
ms bien porque permite adquirir una competencia especfica sobre la cosa. Si
esto es verdad, existe un criterio objetivo para determinar si, y en qu medida,
existe la exigencia de la especializacin es el criterio de asignacin y la asigna
cin sigue con demasiada frecuencia criterios que no tienen nada que ver con
la titulacin acadmica, el oficio o la experiencia anterior, y si al mismo tiem
po los cambios de comisin son frecuentes, tanto como para convertirse en
una praxis normal, entonces est claro que la exigencia de especializacin no
se siente y que la profesionalizacin no transforma al hombre poltico en un
experto.
Los datos convergen e indican que en el parlamento italiano no se advierte
el problema de la especializacin. A este respecto se debe tener tambin pre
sente la psicologa ministerial de nuestro parlamento. No se llega a ser minis
tro porque se sea especialista, por el contrario se llega por ser verstil. Por de
cirlo de otro modo, la prospectiva de la carrera ministerial genera, aunque
inconscientemente, una tendencia a cultivar no la competencia sino la ducribi-
lidad. Est claro que todo partido tiene inters en tener un representante esta
ble en cada comisin, que sea precisamente su experto en un determinado sec
tor de problemas. Es igualmente claro que algunos diputados tienen una
vocacin propia, y se hacen destinar a una cierta comisin con la clara deter
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PARLAMENTO
minacin de quedarse en ella. Sin embargo, el grueso de los diputados 110 pa
rece tenerle aprecio a la permanencia en una misma comisin, o no parece
atribuirle por lo general ninguna importancia a esta cuestin. Pero si esto es
as, entonces el aspecto sobresaliente de la profesionalizacin de nuestro uni
verso parlamentario no es el funcional (del parlamentario entendido como ex
perto, o como persona que, al profesionalizarse, acumula experiencia), sino el
de la ausencia de profesin alternativa.
La poltica como profesin
Dejando al poltico de profesin que se convierte en un experto y pasando al
poltico de profesin en sentido estricto (o tautolgico), que es simplemente
quien no dispone de otro oficio, las implicaciones de la profesionalizacin del
hombre poltico puede ser: i) menos representatividad, ii) mayor oportunismo,
iii) mayor dependencia.
A la luz de la relacin de representacin se intuye que, cuanto ms se profesio
naliza un parlamentario, tanto ms se despega de sus orgenes sociales y tambin
en muchos sentidos del electorado. A este respecto la profesionalizacin es
una ralentizacin de la relacin representativa, bien en referencia al significado
etimolgico de estar en lugar de, como al significado de pertenencia. El represen
tante profesional se plantea como una categora por s misma, en la cual la faceta
profesin prevalece sobre la faceta representacin. Lo que, con ciertas condi
ciones, permite suponer que un representante profesional deba preocuparse ms
por salvar su puesto que por actuar como representante. En qu condiciones?
Una observacin bastante obvia es que si la profesionalizacin del poltico
no equivale a su especializacin, sigue existiendo el becho de que sta equivale
a un ordenamiento. Ordenamiento como adquisicin de status, pero al mismo
tiempo ordenamiento econmico. Esto no quiere decir, necesariamente, que el
poltico profesional vive de la poltica, y que por lo tanto tiene necesidad de la
poltica para vivir. Un poltico adinerado podra vivir igual de bien, incluso si
al perder su puesto corriera el riesgo de quedarse desempleado profesio
nalmente. Pero, cuntos son hoy, en nuestro parlamento, los adinerados que
pueden vivir de las rentas? Entre los polticos profesionales no muchos''. Para
M. Weber, Wissenu'haft ah Beruj, Berln, Dunckcr unc Humboldt, 1919, distingua entre dos tipos
du poltico de profesin: el que vive (materialmente) de la poltica, y el que vive para la poltica, confor
me a los dos sentidos del trmino lientj, que significa tanto profesin como vocacin (vase El poltico
y el cientfico, Madrid, Alianza Editorial, 1968 y La institucin estatal racional y los partidos polticos y
parla me n tos modernos en Economa y Sociedad, op. cit.). En italiano [y en castellano] las dos nociones
estn, sin embargo, separadas. Y desde el momento en que la poltica ya no es una prerrogativa heredi
taria, y que la figura del poltico gentilhombre, del patrician poli t n i a n se ha convertido en totalmente
marginal, la idea de vocacin ya no tienen ningn valor de definicin.
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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
la gran mayora la situacin es, por consiguiente, sta: el poltico profesional
ejerce una profesin extremadamente peligrosa y precaria, cuya alternativa 110
es la de cambiar de trabajo sino quedarse en paro. Y, en muchos casos, la au
sencia de un oficio de recambio, de una profesin privada, los enfrenta al an-
gutioso dilema de salvar el puesto o encontrarse en la ms absoluta miseria.
No es una perspectiva alegre, pero es una perspectiva que explica muchas
cosas. Nuestros sistemas fueron concebidos cuando la actividad- poltica no
constitua un empleo a tiempo completo, y por lo general sobre el supuesto de
que la clase poltica fuese una clase acomodada; mientras que hoy la poltica se
ha convertido en una actividad a tiempo completo y los acomodados han sido
destronados. Cmo asombrarse, entonces, si el apego al puesto se convierte,
en ocasiones, en espasmdico? O cmo sorprenderse si la esfera del subgo-
bierno se extiende, incluso y precisamente en funcin de la necesidad de colo
car a los colegas que han sido derrotados en las urnas. Sorpresa o no, la polti
ca como profesin-colocacin est destinada a alentar un aumento de
oportunismo, y tambin a consolidar relaciones objetivas de dependencia entre
el representante y su partido.
Sera interesante determinar a este respecto en qu medida la rotacin de
los parlamentarios es voluntaria, es decir, en qu medida la renuncia al manda
to ha sido espontnea; y, en segundo lugar, qu les sucede a los que no lian
sido reelegidos. Pero no es fcil. La ausencia de reeleccin puede depender de
tres motivos: prdida de los votos del partido, lucha interna de partido, renun
cia espontnea. Nuestro anlisis ha revelado que un buen nmero de los que
supuestamente haban renunciado, por el contrario, se haban vuelto a presen
tar, y haban sido derrotados por una distancia bastante exigua de votos prefe-
renciales; lo que hace pensar que stos se implicaron en la campaa electoral, y
que su retiro no ha sido en modo alguno voluntario. El apego al puesto es, por
lo tanto, muy fuerte. I ncluso si es imposible contabilizarlos, aquellos que se re
tiran espontneamente, por cansancio o porque prefieren volver a su oficio (es
decir, prescindiendo de razones de fuerza mayor como la edad o la salud) no
son muchos. No obstante es ms difcil por razones obvias descubrir lo
que sucede con los no reelegidos. En lneas generales, casi todos los ex diputa
dos del PCI (Partido Comunista I taliano) fueron recuperados por el partido, y
un alto nmero de los ex diputados de la DC (Democracia Cristiana) se coloca
en la presidencia de entidades paraestatales, aseguradoras, bancos, asociaciones
diversas y organismos de apoyo. En un cierto sentido, para los comunistas no
se plantea el problema. Casi todos provienen del aparato, son enviados a
prueba al parlamento, y regresan disciplinadamente a las filas cuando el
partido decide su sustitucin volviendo a hacer lo que hacan antes: dirigen
te de federacin, de sindicato u otros puestos similares. El problema, por el
contrario, se plantea para todos las dems partidos, con esta diferencia: que la
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DC posee los medios para resolverlo desde el momento en que posee pues
tos para ofrecer mientras que los dems no los tienen. En particular, para los
ex diputados socialistas el problema de la ubicacin es angustioso'. Sea como
fuere, el destino ms favorable de los ex diputados de la DC 110 impide que to
dos los diputados profesionales de cualquiera de los partidos estn unidos por
un mismo problema: el de depender de su partido para ser repescados, salva
dos o colocados cuando pierden su mandato.
Con esto no pretendo decir que las acusaciones que se dirigen con tanta fre
cuencia a nuestros hombres polticos de ser personas sin principios, sometidos a
la voluntad del partido y caracterizado por el carrerismo, el oportunismo,
etc..., sean siempre fundadas. El oportunismo no es una novedad introducida
por la poltica como profesin. Tambin el poltico gentilhombre de otros tiem
pos o tambin el que no tienen necesidad de recabar su propio mantenimiento
de la poltica puede revelarse por razones de ambicin o de prestigio como
un camalen dispuesto a todo con tal de salvar su puesto y hacer carrera. Sin em
bargo, est fundamentada la sospecha de que la poltica como colocacin sin al
ternativa, sin posibilidad de retorno a una profesin civil, est destinada a hacer
ms frecuente el tipo oportunista, la persona obsesionada por la idea de tener
que mantenerse a flote a toda costa. Pero, como deca, se trata de sospechas. Por
el contrario, pasamos a un terreno ms slido cuando ponemos nuestra atencin
sobre otro aspecto del problema, el de la dependencia-independencia. Porque
la situacin de quien necesita la poltica para vivir crea una condicin objetiva de
subordinacin del parlamentario en sus relaciones con el partido del que depen
de su reeleccin o, por decirlo de otro modo, su colocacin. Y aqu es donde to
camos el punto doloroso de la evolucin partitocrtica del sistema.
Partitocracia y dependencia
Es necesario entenderse sobre el significado, o mejor dicho sobre los significa
dos, de partitocracia. En el curso de la exposicin hemos distinguido entre:
i) partitocracia electoral, es decir, el poder del partido de imponer al electora
do que lo vota el candidato preelegido por el partido; ii) partitocracia discipli
naria, es decir, el poder de imponer al propio grupo parlamentario una disci-
b Pongo en evidencia el caso del PSI porque los pequeos partidos poseen un nmero relativa mente
exiguo de diputados profesionales (con la excepcin del MSI). En la III Legislatura ms de la mitad de
su grupo parlamentario viva tic la poltica, y ello ayuda a explicar el inmovilismo de! PSI, paralizado
por el temor de que una poltica de separacin del PCI diera lugar a una hemorragia de votos que asu
mira para muchos un significado dramtico. Pot decirlo de otro modo, el PSI es hoy el partido que
est en menos medida que cualquier otro en condiciones de coirer riesgos electorales, y en particular
los riesgos vinculados con un rechazo abierto del slogan de la unidad de clase.
PARLAMENTO
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ELEMENTOS DE TEQUIA POLTICA
plina del partido, y ms exactamente, un comportamiento de voto que 110 es
decidido por el propio grupo parlamentario, sino por la direccin del partido;
iii) partitocracia literal, o integral, es decir, la fagocitacin partidista del perso
nal parlamentario: quiere decir que una representacin que "se afirma en pri
mera instancia en la vida civil es sustituida por una representacin de extrac
cin estrictamente partidista-sindical, burocrtica o de aparato. La diferencia
es que en las dos primeras acepciones el trmino partitocracia denota, no obs
tante, siempre una relacin de poder extrnseco, mientras que en la acepcin
literal el poder del partido sobre su grupo parlamentario ya no es externo,
sino intrnseco: se convierte en un poder que el partido ejerce sobre su copia
parlamentaria7.
Para clarificar mejor esta ltima distincin podemos observar al poder del
partido segn tres escalones o niveles de intensidad. El primer escaln es el
ms previsto y el ms inocuo; lo plantea la disciplina que el partido impone a
su grupo parlamentario (no aquella que el grupo parlamentario se impone a s
mismo). Digo ms inocuo porque mientras que el personal parlamentario es
un personal servido (electoralmente) por el partido, pero no de partido, es
probable que la disciplina en cuestin no est tan sometida como puede pare
cer desde fuera: es decir, que sta sea el fruto de acuerdos y transacciones en el
curso de las cuales todas han tenido que hacer concesiones para obtener algo.
El segundo escaln, el electoral, se plantea en trminos de eleccin de las can
didaturas, del orden de la lista y de las maniobras de las preferencias. Es en este
nivel en donde puede tener lugar el cambio: el cambio en el criterio de elegir
los candidatos tambin, si no sobre todo, en razn a su notoriedad y represen-
tatividad en la vida civil (y, por lo tanto, son candidatos del partido, pero 110
estrictamente de partido), al criterio de escoger un candidato cualquiera por
ser fiel, seguro, es decir, sobre todo por ser una criatura del partido. En la me
dida en la cual este cambio tienen lugar, un sistema partitocrtico pasa de una
intensidad mnima o media a una intensidad mxima. Mxima porque en este
punto el control del partido sobre el propio personal parlamentario ya no es
del tipo condicionamiento, sino que se transforma en el tipo dependencia.
Estas distinciones no agotan roda la causrica. EJ caso ingls, por ejemplo, es totalmente peculiar (si
guiendo, en su anomala, lina regla casi constante) hasta tal punto en que hace dudar si a pesar de la
estricta disciplina a la que est indudablemente sometido el btick-beucher, el dipumdo normal haya
de considerarse como un caso de partitocracia en nuestro significado del termino. En primer lugar d
grupo parlamentario se llama en Inglaterra partido parlamentario, y esta diferencia no es simplemente
nominal porque, precisamente, el partido est desdoblado: existe, por decirlo as, un parrido electora!
y existe un partido parlamentario. Ahora bien, puesto que es el segundo el que determina el lider ms
que el primero, y puesto que es precisamente en torno al lder donde gravita el sistema, de ello se des
prende que el partido parlamentario (especialmente el conservador, pero en muchas ocasiones tam
bin el I-aborista) tienen mayor peso que el partido electoral. La peculiaridad del sistema ingls ha de
ser comprendida teniendo presente que cuando el gobierno es monopartidista, no apoyar al propio par
tido en el gobierno es simplemente estpido.
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Sobre este tema, en relacin a la hiptesis de una partitocracia integral, es en
donde se necesita ver claro.
El criterio al cual se recurre con ms frecuencia para medir el poder de los
partidos es el de estudiar la disciplina de votos. Pero es un criterio que no me
convence, no slo porque permite captar un nico aspecto del fenmeno parti-
tocrtico (el disciplinario), sino porque es intil incluso a este respecto. El he
cho de que los parlamentarios de un determinado partido voten siempre al un
sono no demuestra de hecho que el partido manda y que el grupo parlamentario
obedece. Puede muy bien suceder que aquel voto unnime en la cmara se deri
ve de laboriosos compromisos de antecmara. Es decir, puede muy bien darse
que el voto en el pleno sea siempre unnime, y que un parlamento subsista
igualmente como centro de poder autnomo. Razn por la cual no se debe ob
servar la disciplina de voto, sino, previamente, la composicin del personal par
lamentario desde el perfil de su currculum de acceso y de su extraccin partidis
ta (o sindical)9.
En anlisis del currculum ofrece una indicacin fundamental sobre la pro
gresiva erosin partidista del personal parlamentario, pero no entra todava en
el corazn de la cuestin de la dependencia-independencia. A este respecto es
necesario tener psente que los lderes del partido (que constituyen un grupo
ms restringido con respecto a aquellos que han hecho una carrera de partido
en el nivel diligente intermedio), aunque casi siempre son polticos profesiona
les, son, por lo general, empleadores. Su posicin de fuerza en el partido equi
vale a una posicin de independencia. Por lo tanto, si el problema de la depen
dencia se agudiza con la profesionalizado!! del hombre poltico, de ello no se
deriva que todos los polticos de profesin se encuentren en una situacin de
dependencia. Por el contrario, un sistema partitocrtico produce un tipo de inde
pendencia sui generis: la de los partitcratas. Y puesto que los lderes del parti
do gozan de una independencia peculiar y predominante, llamar a esta situa
cin independencia activa (a falta de algo mejor).
Aquellos que se encuentran en una verdadera y autntica posicin de de
pendencia son, en el otro extremo, los funcionarios del partido (o del sindica
to), los cuales, aunque sean de rango bastante elevado, no pertenencen al gru
po de los decision-makers efectivos y no detentan posiciones claves. Este
segundo grupo no posee alternativas profesionales fuera del partido, pero tie
ne, no obstante, suficiente poder dentro de ese partido. Para el personal bu
rocrtico o de aparato la reeleccin constituye un problema vital, y esta reelec-
1Bien enrendido, en los pases en los que se vota normalmente por escrutinio nominal. Kl criterio no
es uiilizable en el caso italiano, donde normalmente se recurre al escrutinio secreto. Para las tcnicas de
construccin en base al voto del ndice de cohesin partidista, cfr Wahlke y liulau (eds.), Legisla
tive Behavior: A Reader, Glencoe, Free Press, 1953, la seccin IV.
9Par.i los datos en cuestin, vase II Parlamento Italiano, 946-1963, op. cit., pp. 332-36.
PARLAMENTO
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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
cin depende del plncet de los lderes del partido. El suyo es, pues, 1111papel su
balterno, el de ejecutor de las decisiones del partido.
Entre los lderes del partido y los funcionarios encontramos adems, en po
siciones intermedias, un tercer grupo, que acoge a un alto nmero de parla
mentarios semiprofesionales y a todos los no-profesionales. Este grupo est
formado por personas que al disponer de otro oficio son independientes
o lo son potencialmene. Por ellos estn en condiciones de resistir, si quieren, a
la directivas del partido, pero no pueden imponer al partido sus directivas: una
situacin que llamar independencia pasiva.
Los datos que hemos sealado 10indican una constante disminucin, en la
DC, en el PCI y en el PSI (Partido Socialista Italiano) de aquellos que estn en
condiciones de resistir el diktrtt del partido, y el constante y sensible aumento
de aquellos que 110 lo estn. A pesar de ello, las cifras indican que las propor
ciones entre los tres grupos o las tres situaciones son tales que todava hoy per
miten a la asamblea en su conjunto un amplio margen de autonoma en las re
laciones de los partidos. Italia no es todava, al pie de la letra, una repblica de
partidos. Naturalmente podra convertirse en tal si la distribucin entre los
que hay que adscribir a la independencia pasiva y los que caen en la dependen
cia contina desarrollndose en detrimento del primer grupo.
He afirmado que Italia podra convertirse en una repblica partitocrtica, no
he dicho que llegar a serlo. La cuestin 110 depende slo de la vulnerabilidad
del personal parlamentario y, por lo tanto, de la debilidad de uno de los trmi
nos de la relacin. Depende tambin de la fuerza del otro trmino, del krittosde
los partidos. Razn por la cual un sistema partiocrtico puede suplantar a un
sistema parlamentario slo con una condicin: que los partidos sean disciplina
dos y unitarios, es decir, guiados por un liderazgo fuerte 1 Ahora bien, el hecho
es que todos los partidos italianos (con excepcin de el PCI ) son desde el
punto de vista de su cohesin partidos desunidos y carentes de liderazgo. Ha
blar de las divisiones internas de nuestros partidos como de divisiones de co
rrientes es con frecuencia recurrir a un eufemismo. Si queremos ser realistas, el
trmino que mejor denota la situacin interna de nuestros partidos es el de fac-
cionalismo y el de faccin. Y esta situacin de conflicto 110 tienen el aire de
ser provisional. Como he sealado ya, es la consecuencia lgica de la naturaleza
de nuestro sistema de partidos. E11 unas condiciones como stas los partidos
son a su vez potencias carentes en gran medida de poder. Ms concretamente,
un partido que se resuelve iras su fachada unitaria en una confederacin
de sub-partidos es un partido dbil, cuyo potencial partitocrtico permanece en
Cfr. tvi, pp. 336- 340.
1 No aludo, evidentemente, a los partidos totalitarios caracterizados por relaciones verticales (el parti
do-clula y el partido-milicia de Ouverger). Cfr. Les Parts Poli tiques, Pars, Coln. 1954, espec. pp. 45-
V) [ed. casr.: Los Partidos Polticos, Mxico, FCK, 1974],
210
PARI.AMENTO
:stado potencial. Y es necesario estar atentos o no confundir el poder aquello
que se ejercita aqu y ahora, o bien no se ejerce con los nietos potenciales de
poder. Objetivamente hablando, no hay duda de que en Italia las premisas de
una partitocracia que asfixie al parlamento existen, o se perfilan. Pero siguen
siendo premisas. Y estas premisas estn destinadas a seguir siendo tales, es decir,
un potencial de poder ampliamente inoperante, mientras que la partitocracia
no se aplique para comenzar al propio partido, indicando un kratos que el
partido ejerce sobre s mismo. Fuerza y debilidad estn en relacin; e incluso un
parlamento dbil puede resultar fuerte, si tiene por antagonista una partitocra-
riacuya potencia exterior esconde una fragilidad interior.
Cul es la funcin del parlamento?
Los parlamentos no deben transmitir nicamente una voluntad; deben darle for
ma, y la forma transforma. Por otro lado, los parlamentarios no deben slo re
presentar tambin deben hacer. De ello se desprende que un parlamento puede
tener todos los papeles en regla sub especie raepresentationis, y funcionar muy mal,
o viceversa, no satisfacer las exigencias de proyeccin de la representacin y, sin
embargo, servir muy bien a los representantes. Por ello no basta saber quin entra
y cmo se entra en el parlamento; es necesario adems ver qu es lo que se hace y,
paralelamente, qu es o qu no se hace, y por parte de quin. El problema es, por
10tanto, el de la funcin y al mismo tiempo de la funcionalidad, de las asambleas
representativas. Y el observador debe plantearse en primer lugar esta pregunta:
cul es, o cul se piensa que debe ser, el rol de un parlamentario como tal?
Entendmonos sobre el concepto de rol. El rol es la percepcin que cada
uno tiene de s mismo en una ubicacin dada, es decir, en relacin a cmo el
actor espera que los dems se comporten en sus relaciones y, viceversa, a cmo
supone que los otros esperan que l se comporte con ellos l2. El concepto de
rol pone en evidencia cmo nuestros comportamientos se insertan en una red
deexpectativas estabilizadas que estn vinculadas al rol que cada uno siente
quedebe jugar en determinado puesto La diferencia entre un grupo social
11Para 1,1 teora del roU, vase R. K. Mcrton, Social Theory and Social S/rtictnre. Glencoe, l:ree Press,
1957, caps. VIH y IX [cil. cast., Teora y Estructura Sociales. Mxico, FCF 1972]; Gross et al., Explora
mm in Role Amilysis. Nueva York. Wiley, 1958; y Jean Viet, La Notion de Role en Politiquc, Rcime
.htn(,use de Science Volitiqtte, 2, 1960, pp. 309-334.
u Naturalmente cada persona desempea muchos roles, segn los puestos que ocupa en cada ocasin.
Potorro lado, el desempeo de un rol se modifica segn el interlocutor. Sin embargo, el asumir un rol
(nlr-uhiif) tiene una rigidez fundamental. Y ello porque nosotros asumimos un rol frente a un otro
pirralizactn. que en el caso del hombre poltico ser el electorado o la opinin pblica: el pblico del
kombre poltico, en suma."En particular, los parlamentarios se atribuyen determinados roles en funcin
cmo perciben a su pblico, y en consecuencia, de cmo piensen que son las expectativas pbli
os* con respecto a ellos mismos.
ELEMENTOS DE TEORA POLTICA
(es decir, adscrito a un orden social) y un mero agregado de personas es que en
el primer caso los particulares se insertan en una red institucionalizada de rola
a los que cada uno se siente vinculado, mientras que en el segundo caso no. Y i
este enfoque es verdaderamente taxativo para un organismo como el parlamen
to. Un parlamento est constituido por asambleas relativamente numerosas1
cuya composicin es al menos heterognea, al tiempo que est segmentada por
profundas rivalidades de partido y de diferencias ideolgicas. Cmo es que los
parlamentarios logran, a pesar de todo, convivir? Porque todos aceptan ciertas
reglas del jugo que son inherentes a la naturaleza de la institucin (y que no
son nicamente las reglas de procedimiento que disciplinan los trabajos de la
asamblea). Ahora bien, la aceptacin de estas reglas del juego 110 es ms que
uno de los muchos aspectos del role-taking, de la asuncin del rol de parlamen
tario. Si una asamblea como el parlamento logra funcionar como un conjunto
orgnico y ordenado es porque sta encuentra su principio invisible de orden y
una forma de organizacin espontnea en un sistema de roles. Y estas pocas
centenas de personas harn funcionar un parlamento de una manera o de otra
segn el tipo, o los tipos, de role-orientation, de orientacin de rol, que preva
lezcan.
Por lo general, a nosotros no nos interesan las asunciones de roles que per
miten la convivencia de los parlamentarios entre s; lo que interesa es el rol
bse. Ms exactamente, cul es la tarea y la funcin a la que se sienten asigna
dos los parlamentarios por el hecho de serlo? Parece una pregunta obvia. Pero
quien se pone a observar un parlamento no tarda en advertir que sobre este
tema no recabar ninguna luz por parte de los observados. Lo cual no debe
sorprender. Para ingresar en el parlamento es necesario ser un hombre ms ac
tivo que contemplativo. Y los hombres de accin no suelen reflexionar sobre lo
que hacen. El sentido, la razn de ser, la funcin ltima de un rgano repre
sentativo, constituyen materia de reflexin para el hombre contemplativo, para
la doctrina. Y, para comenzar, son problemas de competencia de la doctrina
constitucional y de la Staatslebre.
Hace ya mucho tiempo que el propio constitucionalismo no se plantea in
terrogantes de este tipo 'A. Las nuevas constituciones de la postguerra no han
estado precedidas ni preparadas por un apreciable replanteamiento constitu
cional. No obstante las amargas experiencias, y a pesar del hecho de que los la-
La observacin tienen los defectos de todas las generalizaciones y se refiete sobre todo a la doctrina
italiana. Por ejemplo, la doctrina francesa del perodo 1920' 1940 segua siendo sensible a los proble
mas de fondo del constitucionalismo (aunque con escasa eficacia sobre los constituyentes de la IV Re
pblica). A pesar de las excepciones, la afirmacin anterior puede generalizarse. Sobre el empobreci
miento de la problemtica clsica de! constitucionalismo, y para matizar mejor mi reserva, permtaseme
remitir a G. Sartoii, Constitutionalism: A Preliminary Discussion, American Political Science Review,
4, 1962 (ahora recogido en este volumen).
212
PARLAMENTO
memos sobre el parlamentarismo o mejor dicho sobre las disfunciones y so
bre la degeneracin de la institucin fueran ya oportunas y elocuentes al final
del siglo pasado, el grueso de las nuevas constituciones de la postguerra euro
pea tras la Segunda Guerra Mundial repite los frutos de experiencias milena
rias; pero el mejor modo de servirlos no es fosilizarlos prestando una reveren
cia dogmtica a formas que han perdido su contenido. Que se deba pedir la
legislacin a los cuerpos representativos es un sabio principio; pero es necesario
recordar que aquel principio se afirma en relacin a una idea del derecho que
en el nterin ha cambiado profundamente. Que el parlamento deba controlar
el gobierno es tambin un principio sacrosanto; pero es necesario advertir que
en el nterin las ambiciones del parlamento han crecido, mientras que ya no
est claro, por otro lado, quin es el controlador y quin el controlado, quin
el custodio y quin el custodiado (por quin).
El desarrollo asambleario de los sistemas liberales-democrticos ha desplaza
do gradualmente el acento de la funcin de control a una funcin que se de
nomina de distinta forma gobernante, o de senrido o de direccin polti
ca; de todos modos una funcin que debera ser directiva y propulsora, no slo
de control. Despus de todo no hemos pensado mucho en la determinacin
en relacin al control de su naturaleza y sentido en nuestros das. F.s de
cir, control sobre qu, sobre quin y de qu modo? Por ejemplo, el control so
bre el gasto ya no existe; nuestros parlamentarios son totalmente proclives a
gastar. Y sin embargo frenar el gasto fue, en su momento, una de las atribu
ciones ms esenciales de las asambleas representativas. Y no se trata slo de las
materias que eran y ya no son objeto de control. Se trata, como veremos, de la
misma posibilidad de ejercer un control.
E,1discurso sobre la funcin y sobre la funcionalidad del parlamento debe,
por consiguiente, replantearse ab ovo. No es nicamente que los parlamenta
rios no se den cuenta del papel que deberan ejercer, o que en parte, de hecho,
ejercen. Es que ya nadie sabe bien cul es o debera ser este papel. Hemos ca
minado ms de lo que la doctrina ha tomado en cuenta. Y para comprender en
qu punto de la trayectoria nos encontramos, y por donde estamos andando,
es necesario volver a recorrer el camino realizado hasta hora: grosso modo el
camino recorrido desde la mitad del siglo XVII hasta hoy.
La ubicacin del parlamento en el sistema
Retroceder hasta la noche de los tiempos no ayuda a clarificar las ideas. No es
necesario, por ello, referirse a las diversas asambleas medievales que aparecen
bajo distintos nombres, y tambin bajo varias atribuciones, entre el siglo XII y
213
ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
el XIV IS. Estos preparlamentos, as como los contiguos y en ocasiones afines
Comilia Regis no slo se adscriben a una concepcin y a una estructura feudal
de la sociedad, sino que con la pequea excepcin del parlamento ingls
no estn vinculados por ninguna apreciable continuidad, ni ideal ni histrica,
con nuestros parlamentos l6. Ni ideal, porque en la mayora de los casos eran
cuerpos consultivos y judiciales l7, o incluso simples asambleas de contribuyen
tes l8. Ni histrica, porque las monarquas centralizadas y la edad del absolutis
mo no permitieron al menos en el continente que echaran races las semi
llas lanzadas por los preparlamentos medievales. No conviene, por lo tanto,
perderse en la oscura, multiforme y resbaladiza casustica histrica de los pre
cedentes. Lo que importa es reconstruir con claridad las etapas ideales del
proceso, teniendo presente a ttulo de orientacin cronolgica que la institu
cin que nosotros conocemos se fue formando en Inglaterra esencialmente en
tre 1689 y 1832.
El antecedente del parlamento en un significado del trmino comparable al
que hoy se le confiere se remonta al momento en que se dan estas tres condi
ciones: i) que el soberano se encuentre frente a un cuerpo colegial provisto de
autoridad representativa; ii) que esta autoridad representativa sea bastante
IS Como el parlamento ti el Reino de Sicilia, que se remonta a la poca normanda, el parlamento del
Eciuji. significativo por su iniciativa legislativa, en Italia: las Cortes en Espaa, el Parlenient de Pars y
los Etats Genera u x en Francia. (El parlamento ingls merece un tratamiento aparte, par lo cual vase la
nota siguiente.) No son ejemplos peitincntes. por el contrario, los parlamentos o asambleas de los Co
munes, que se adscriben a intentos de democracia directa, por lo general efmeros, y normalmente aje
nos a la problemtica del gobierno representativo. Sobre los parlamentos en Italia, vase A. Marongiu,
L sti tuto Parl/i menta re i ti Itilia dalle Origine al 1500, Roma, S. Barbara, 1949; y la contribucin de
Marongiu en el vol. I de las Relazioni le X Congreso int. di Science Storiche, Florencia, Sansn i, l )55,
pp. 65-73. En general, cr. en el mencionado I volumen de Relazioni. Cam. Marongiu, Stokl, Rece
Works and Presen t Views on tbe Origins and Developmen o f Representa ti ve Assemblies, p. 3-101.
' Incluso la excepcin inglesa no est exenta de profundas discontinuidades. Si es cierto que ya en
1295 nos encontramos con un parlianientuni que se denominar parlamento modelo, sin embargo el
mismo Stubbs (que en su clsica Constitutronal Misto/y ofEnglandaba ms valor a los precedentes me
dievales y al Parlamento de 1295) reconoce que en el parlamento del siglo XIV quedaba la letra, pero ya
no el espritu del programa constitucional. Y Maitland ha restablecido las distancias al mostrar cmo el
parlamento ingls de 1305 no era mucho ms que una reunin ocasional del King's Council como su
premo rgano judicial del Reino. No olvidemos, por otro lado, el eclipse de la institucin a partir del
final del siglo XV bajo el absolutismo de los Tudor. Para una sntesis que recorre la historia del parla
mento ingls en relacin a su significado constitucional, cfr. para todo N. Matteucci, Antologid de
Constituzionalisti Inglesi, Bolonia, II Molino, 1962, lntrodu/.ione.
1 As era, por ejemplo, el Parlement de Pars, cuya principal funcin fue la de registrar las ordenanzas
del soliera no. 1.a homonimia no debe, sin embargo, engaarnos.
,N Fueron as, en particular, los tan citados Estados Generales. En verdad, la idea de que lew Estados
Generales haban incubado las instituciones representativas francesas (idea implcita en las frecuemcs
comparaciones entre este cuerpo y el parlamento ingles) es slo fruto de una arbitraria anticipacin de
la fecha de los acontecimiento de 1789. La realidad es que entre 1302 y la ltima convocatoria de los
Estados Generales antes de la revolucin -la de 1614 la institucin no tuvo ni vitalidad, ni evolu
cin, ni mucho menos un desarrollo que permita clasificarla entre los precedentes de nuestros parla
mentos.
214
extensa como para permitir a un parlamento hablar en nombre y por cuenta
de los intereses generales del reino en su conjunto, es decir, de la parte ms no
table de la colectividad en su conjunto; iii) y que la autoridad del parlamento
10 situ en condiciones de tratar con el soberano, es decir, de obtener a cam
bio del propio consenso una cierta fraccin de poder soberano, o por lo menos
el derecho a intervenir en ejercicio de ste. En sntesis, un parlamento lo es
en nuestro significado del trmino en el momento en que se convierte en
una contraparte efectiva y en un interlocutor efectivo del soberano, y comienza,
por lo tanto, a funcionar de conexin o de puente de paso, entre los sbditos y
el monarca.
No quiero decir con esto que los ciudadanos puedan ser tutelados slo por un
cuerpo que los represente. Los cuerpos judiciales y los propios parlamentos
mientras que fueron, sobre todo, cortes superiores de justicia u rganos jurisdic
cionales no representaban a nadie; sin embargo, protegieron con eficacia, du
rante siglos y siglos, la vida y los bienes de los ciudadanos de las arbitrariedades
de los soberanos. Pero el hecho de no representar a nadie establece un lmite pre
ciso a la jurisdictio: el de no poder plantear exigencias en nombre y por cuenta de
lacolectividad. Los cuerpos judiciales no manifiestan una voluntad, o mejor
dicho su voluntad se manifiesta slo como voluntad de defender los derechos re
conocidos por la le.v terrae, por la tradiccin, o bien octroycs (otorgados) por el
Seor. El juez no es juez de la ley, sino secundum legem; a l le compete el tus di-
cerey no el ius dar, interpretar la ley, no crearla ' He aqu por qu el parlamen
to es algo profundamente distinto de un rgano judicial (incluso si sus orgenes
dieron comunes o casi indiferenciados); y he aqu por qu es necesario referirse,
para la historia de nuestros parlamentos, a la afirmacin de una autoridad repre
sentativa suficientemente generalizada y capaz, en concreto, de superar el esque
ma de divisin feudal de la sociedad en estados o clases autrquicas. Con esta
condicin, de hecho, un cuerpo colegial comienza a poder manifestar una vo
luntad que sea expresin de demandas que crean un nuevo derecho, y no simple
mente una voluntad que se remite al derecho ya creado.
Puede ocurrir que se llegue a una fase bastante avanzada en la elaboracin
de la idea de representacin, por el contrario, se supere la fase ms embriona
riade la organizacin electoral. Al menos desde el punto de vista de la historia
de la institucin no es necesario, en rigor, que la representacin en cuestin
este constituida de modo electivo: puede ser virtual como deca Burke. Si
existe dem sentir, existe representacin. La eleccin del representante es una
precaucin bien entendida, muy esencial que aade a la idea de represen-
11 Bien entendido, a fuerza de interpretar las leyes ios jueces acaban por transfoimarlas y tambin por
ctcarl.is; pero el resultado es distinto de las intenciones, y la intencin del juez, en el momento en el
que haca justicia, era aplicar el derecho, no crearlo.
PARLAMENTO
215
ELEMENTOS DE TEORA POLTICA
racin la nocin de responsabilidad, y que provee a la obligacin de responder
del representante de un mecanismo de sancin (la no reeleccin). Por consi
guiente no se debe examinar con excesiva sutileza cuando, durante y des
pus de las revoluciones del siglo XVI I , el parlamento ingls se afirma como de
positario de la voluntad del pas cuntos fueron, y quines fueron los
representantes efectivos. A partir del siglo XVII los Comunes y la Cmara de los
Lores han establecido los cimientos de nuestros sistemas constitucionales a pe
sar de los burgos podridos y de lo exiguo y la muy desigual distribucin del
electorado activo. La inercia nos lleva a preguntarnos hoy en inters de
quin?, pero ello no debe hacernos perder de vista el hecho de que ante el
parlamento ingls en los siglos XVII y XVIII la pregunta no tienen mucho senti
do. Pinsese en la Peticin de derechos de 1610, vuelta a presentar en 1628, o
en el Bill de los derechos de 1689 y pongmoslo en relacin con los debates
que los ilustraron o acompaaron. En inters de quin se oponan los Comu
nes al soberno? Puede decirse, si nos place, que en nombre de intereses parti
culares; pero unos intereses particulares que no se distinguen del inters gene
ral. Y ello por la simple razn de que un principio que se afirma como tal vale
indistintamente para todos.
Una vez establecido con claridad el punto de partida, es fcil darse cuenta
de cmo ha cambiado radicalmente la ubicacin del parlamento en el sistema.
En su primera fase el parlamento se encuentra situado en el exterior del Esta
do, y con la funcin precisa de primar sobre ste desde el exterior. Pero a me
dida que crece el poder del parlamento, tambin el rgano representativo
avanza sobre la pasarela que haba lanzado entre la orilla de la obediencia y la
del mando. Metforas aparte, con el paso del tiempo, el parlamento se trans
forma gradualmene de un rgano externo en un rgano interno del Estado. El
punto crucial de este proceso est marcado por la afirmacin del principio del
king in Parliament, el rey en el parlamento. El poder ejecutivo sigue siendo una
prerrogativa del soberano; pero los impuestos deben ser votados en las cmaras
y las leyes pueden ser promulgadas (enacted) solo por el rey en el parlamento,
es decir, con la aprobacin de los Lores y los Comunes20. El Estado es, por lo
tanto, el Rey en el Parlamento; lo que equivale a decir que el parlamento ya
es parte del Estado. Sin embargo, si el monarca y la asamblea ejercitan en algu-
H:iy que tener en cuenta esta diferencia. En Francia las ordo nances del rey no se convertan en ejecu
tivas si no estaban registradas por el Parltment de Pars, el cual tena, por consiguiente, el poder, si
quera, de ejercer el que ser denominado despus judicial review, el control judicial de las leyes, y por
esra va el poder de bloquear la voluntad arbitraria (es decir, deformadora de Ja constitucin eh sentido
material) del soberano; pero no el poder de concurrir a la formacin de su voluntad. La frmula ingle
sa. por el contrario, es que para convertirse en ley vinculante, una norma debe ser formalmente pro
mulgada by (fie advice and consent o f the King, the Lords, and Commons in chis presenr Parliament
assembled and by the authority of the same Cit. en Mcllwain. Constitntional/sm and the Chttnging
World, Cambridge, Cambridge Univcrsity Press, 1939, p. 227).
216
PARLAMENTO
nos aspectos decisivos un poder conjunto, lo ejercen siempre en frentes opues
tos. Lis posiciones estn todava bien definidas, el rol del parlamento es claro e
inequvoco: ste condiciona el poder votando los impuestos y aprobando las
leyes, pero no gobierna. Estamos, por decirlo as, en la mitad del puente.
Una vez sobrepasada esta mitad, el papel del parlamento se hace, poco a
poco, cada vez menos claro y cada vez menos unvoco. A partir de este punto el
parlamento se transforma cada vez ms, inevitablemente, en un rgano bifronte
que debe ser muy diestro en una posicin de equilibrio nada fcil. Los parlamen
tos deben representar siempre a los representados, de acuerdo; pero tambin de
ben representar y tutelar las exigencias del Estado. Se deben identificar con los
gobernados, de acuerdo; pero se deben identificar tambin con las necesidades
del gobierno. Se convierten, as, en el portavoz del pas ante el Estado; pero des
pus deben dar media vuelta y funcionar como portavoz del Estado ante el pas.
En esencia ha sucedido lo siguiente: una vez que se ha echado el puente entre
gobernantes y gobernados, los parlamentos lo han atravesado completamente,
movindose desde una situacin inicial de asambleas de representantes acredita
dos ante el soberano, a la situacin de rgano interno del Estado. Los primeros
parlamentos trataban con el Estado para la defensa de los intereses de los contri
buyentes; nuestros parlamentarios son el Estado. De este modo, hoy los parla
mentos se encuentran detrs, justamente detrs del gobierno. Han completado
tan bien la trayectoria como para encontrarse situados dentro del sistema
en una posicin que se superpone con la que ocupa el gobierno. De hecho, de
searan gobernar, o compiten con el gobierno, o gobiernan a medias, o desgo
biernan. En todo caso, el papel del parlamento y deL gobierno al menos en los
sistemas asamblearios ya no se pueden diferenciar: de este modo han formado
un ovillo inextrincable. El hecho de que este estado de cosas no nos turbe excesi
vamente no obsta para que la traslacin que se ha descrito suscintameme modifi
que por completo el funcionamiento del sistema; en cuanto que estamos todava
en Montesquieu, ciertamente no damos grandes muestras de haber comprendi
do que tenemos en las manos un hijo que el padre no podra reconocer.
Para calificar mejor esta conclusin es necesario apuntar la otra novedad: el
nacimiento de otro subsistema, el partidista. Podramos estar tentados de ob
servar que es la translacin del parlamento en el interior del sistema la que ha
dejado vacante el espacio ocupado por otro subsistema. Hay algo de verdad en
esa observacin, en el sentido de que los partidos estn situados a medio ca
mino entre el pas y el gobierno, un poco como los parlamentos del pasado.
Sin embargo, slo en parte, y en una parte bien pequea, los partidos juegan
un rol anlogo que el que, fuera del Estado, jugaban los primeros parlamentos.
En verdad los partidos se plantean como un subsistema totalmente indito,
que responde, por un lado, a la necesidad de controlar un electorado cada vez
ms numeroso, y por otro lado, a la necesidad de controlar un parlamento que
217
ELEMENTOS DF. TEORIA POLTICA
en virtud de su actual ubicacin en el sistema se inclinara a desautorizar
al gobierno para gobernar en su lugar. Y en esta situacin la pal titocracia, en
tendida como control disciplinar del partido sobre el propio grupo parlamen
tario, se convierte en un sustituto de la divisin de poderes. No porque vuelva
a dividir las respectivas competencias del parlamento y del gobierno, sino por
que permite a un subsistema de superposicin y de confusin de poderes fun
cionar a pesar de la confusin. La transformacin de la ubicacin del parla
mento, por consiguiente, no ha generado la partitocracia -que hubiera nacido
de todos modos pero ciertamente la justifica. Sin embargo, sta no es la
consecuencia ms importante. Si los partidos son un mal, son un mal necesa
rio. Por el contrario, hay otros males que son innecesarios. Y son estos ltimos
los que merecen una atenta consideracin.
Una vez que parlamento y gobierno se disputan una misma ubicacin, y por
consiguiente intentan conseguir funciones y atribuciones no bien diferenciadas,
de ello se deriva o de hecho se han derivado extraas mezclas de ideas: so
bre todo la extraa y confusa idea de que gobernar equivale, grosso modo, a legis
lar. Desde el punto de vista legislativo, ello significa que el parlamento se atribu
ye el derecho y el deber de legislar sobre una enorme cantidad de procedimientos
de naturaleza particular, administrativa o meramente reglamentaria. Desde ti
punto de vista del ejecutivo ello significa que el gobierno se siente obligado a go
bernar legislando, es decir, a hacer ejecutivas sus decisiones polticas (aunque 110
todas, bien entendido) bajo la forma de normas jurdicas. Ahora est claro que la
praxis de gobernar legislando, y viceversa, equivale a mal gobernar y mal legislar;
que ello desacredita al derecho y acaba por desautorizar, de hecho, al parlamen
to; y que, de este modo, el principio de un gobierno controlado por las leyes y
sometido a las leyes se ha transformado en el principio bien distinto de gobernar
bajo forma de leyes, multiplicando e inflacionando las leyes.
Que el vino sea nuevo, aunque los odres sigan teniendo una factura del si
glo XVlll, no debe sorprendernos. Lo que sera ms sorprendente es lo contra
rio. Lo desastroso es que el trasvase ha sucedido sin preguntarse si nuestro vino
se ha adaptado a aquellos odres: es decir, si estos desarrollos son compatibles
con la justificacin que se contina dando y con la propia naturaleza de un r
gano representativo.
Un excursus en materia de ley y de sobrecarga
Existen preguntas que, por el hecho de parecer demasiado obvias, yacen olvi
dadas en el polvo de los siglos. Por ejemplo sta: por qu la competencia legis
lativa es una prerrogativa de los parlamentos? En qu sentido y cmo los re
presentantes se han transformado poco a poco en legisladores. La respuesta no
218
PARLAMENTO
es la de que una asamblea de representantes es el cuerpo ms cualificado, ms
capaz y r.ss idneo para crear las leyes. Que los legisladores se denominen as
porque saben legislares una tontera; se llaman as porque se les ha atribuido el
poder de aprobar o rechazar una legislacin. Lo que es algo totalmente distinto.
En realidad los parlamentarios asumieron el control de la ley por objetivos y
razones que son muy distintos, cuando no, adems, opuestos a los que infor
man la praxis legislativa de los parlamentos modernos.
En primer lugar, hay que recordar que cuando el parlamento ingls se otorg
as mismo el poder de promulgar las leyes, o al menos oblig al monarca a no
promulgarlas sin su propio consentimiento, la lex no era ms que una peque
sima parte el orden jurdico y del sistema legal. Tan pequea que, hasta el final
del siglo XVI no se mantena que el poder del soberano estuviera caracterizado
por la facultad de promulgar edictos u ordenanzas: el priman ac praecipitum ca-
put majestatis consista en el poder de determinar y de nombrar los jueces Y
esto porque en aquel momento el derecho se resuma casi totalmente a un dere
cho consuetudinario de produccin jurdica, al common law. Lo que significa
que cuando el parlamento ingls afirm a lo largo del siglo XVII su propia com
petencia sobre la lex, no pretenda en ningn caso otorgarse la tarea de crear c
derecho. No haba que crear derecho, haba que encontrarlo en la consuetudi-
ney en las costumbres, y tena que ser aceptado por medio de las decisiones
de los jueces. Usando nuestra terminologa, el parlamento no se convierte en un
cuerpo legislativo para resolver el derecho en su legislacin, sino ms bien para
sustraer el derecho a las intromisiones legislativas del monarca: por lo tanto, no
para hacer leyes, sino para impedir que el rey las hiciera a su discrecin. Deten
gmonos sobre este punto: el poder legislativo del parlamento nace como un
control poltico sobre aquel componente poltico del sistema legal que esta
baconstituido por la facultad del soberano para emanar normas vinculantes
er^it omites, derogando el principio sobre el que se fundamenta un derecho con
suetudinario, de produccin judicial.
No debemos ser desviados por el principio de la omnipotencia del parla
mento, es decir, no debemos referir este eprincipio a la idea de una discrecio-
nalidad y voracidad legislativa del parlamento. En el lxico ingls el parlamen
to est constituido por los lores, los comunes y el soberano (recurdese la
frmula del king in Parliament), as que, histricamente, el objetivo del princi
pio de la omnipotencia del parlamento era atrapar al rey en el parlamento.
Con este principio no se entenda que el parlamento ingls estuviera investido
del deber y del poder de hacer cualquier cosa legislando a su arbitrio, sino ms
bien se deseaba obtener que el soberano no hiciese nada fuera del parlamento.
' 11 Baste recordar, a modo de confirmacin, que el mismo Bodino, en su Mctlwdus de 1566 mantena
eta tesis. Slo en 1576 Dodino, por primera vez, reconduce la soberana al poder de promulgar las leyes.
219
ELEMENTOS DE TEORA POLTICA
No debemos tampoco creer, por otra parte, que en el continente el modo de
entender la ley y la legislacin fuese muy distinto. Tomemos a Rousseau, que
aborreca las instituciones inglesas (lo que le convierte en un testimoni no sos
pechoso), pero no obstante sigue siendo uno de los difusores ms firmes y efica
ces de todos los tiempos de la frmula gobierno de las leyes, no de los hom
bres. Ahora bien, Rousseau entenda por la ley algo opuesto a lo que nosotros
entendemos. Las leyes eran, para Rousseau, unas pocas, fundamentalsimas, re
verenciadas y casi intocables reglas generales. Rousseau era todava totalmente
ajeno a la concepcin legislativa del derecho, y en particular a la idea de que el
pueblo debera autogobernarse legislando En verdad la idea de que el dere
cho se resuelve en la legislacin se asoma nicamente con las codificaciones del
siglo siguiente3. Y digo se asoma porque tambin aqu es necesario entenderse.
La idea de un derecho creado de forma legislativa no era entendida en el
sentido de que las 'asambleas legislativas recondujeran el jus a su jitssum, a su
mando. En efecto, las codificaciones fueron encargas a los juristas, y tanto los
legisladores que las aprobaron como los juristas que las prepararon pretendan
sobre todo dar una racionalidad, una coherencia y una certeza escrita al corpas
juris preexistente, es decir, al ya catico desarrollo de la tradicin romana, de
las consuetudini y del derecho judicial. Hay que comprender que los codifi
cadores no se limitaron a ordenar el pasado, sino que innovaron (con frecuen
cia profundamente) sobre el pasado; pero no con el criterio esto es derecho yo
lo quiero as. Por decirlo de otra manera, los parlamentarios decimonnicos
estaban todava muy lejos de una concepcin voluntarista del derecho, y en
particular de la idea de que las asambleas legislativas tuvieran el deber y la ca
pacidad de crear un sistema de legislacin de la nada y en base a su propio fat.
Para encontrar verdaderamente la idea de que el jus se resuelve en unjussitm, es
decir, que el derecho posee su fuente en la voluntad de los legisladores, y no
en el saber de los expertos jurdicos, hay que llegar a los parlamentos elegidos
por sufragio universal y a la cancelacin en los sistemas asamblearios de
toda clara demarcacin enere jus dar y gubernacuturn, entre derecho y poltica.
Se trata, por lo tanto, de un paso realtivamente reciente. Tan reciente que, qui
z por esto, se nos escapa todava su excepcional gravedad24.
:: Me derengo en esce punto en Democrazia t Defiuizioui, Bolonia, II MuJino, 2.a ed., 1958, pp. 185-198.
Me querr aducir, supongo, que olvido la Convencin. Si bien la Convencin pertenece a la historia
de las revoluciones ms que a la del constitucionalismo; y un rgano constituyente no es un rgano
constituido. Una asamblea constituyente es un rgano extraordinario y provisional creado para crear ex
novo un nuevo derecho. FJ parlamento no es un rgano constituyente, sino un rgano ordinario que
opera en el interior de un orden constituido. Razn por la cual el problema que se discute no se plantea
para el primer fenmeno en el plano ordo ordinam, sino para el segundo, en el plano de ordo or-
dinttm.
Una gravedad que perspicazmente subraya B. Len i, Freedont and the Lnw, Nueva York, Van Nos
trand, 1961.
220
PARLAMENTO
Las asambleas legislativas no lo son porque sean, o hayan sido, asambleas de
xperros en ciencia de la legislacin. La implicacin es que la intermediacin
del experto jurdico no importa si es reconocido abiertamente o bien clan
destina es necesaria. Mientras que esta intermediacin exista, incluso en la
reforma ms innovadora de un ordenamiento jurdico, la fase terica de la in
vestigacin del derecho, del law finding, precede siempre al momento prctico
de la fabricacin de la ley, de law makitig. Pero, en la medida en que esta inter
mediacin viene a menos, y en el momento en que un parlamento se toma en
serio su propia competencia y capacidad de legislar, se salta intencionadamente
lafase del law fmding, y, por lo tanto, queda slo un improvisado law making.
Desaparece, en realidad, el saber fabricar, y permanece el crudo acto de fa
bricar quia nominor leo, en virtud del principio de que quien posee la mayora
tiene el derecho de hacer lo que quiere, de dictar leyes como quiera.
Deca que los parlamentos se convirtieron y se denominaron cuerpos legis
lativos por razones que no tienen nada que ver cuando no son, adems,
opuestas a las manifestadas por la praxis legislativa actual. Para resumir, la di
ferencia entre ayer y hoy puede recapitularse en cinco puntos: a) cuando los
parlamentos asumieron la competencia legislativa, se entenda por ley una
cosa totalmente distinta de la que se entiende hoy; b) la facultad de crear las le
yes no equivala de hecho a la facultad de crear el derecho; c) incluso conci
biendo de un modo limitado a la lex, los parlamentos no se convirtieron el
cuerpos legislativos para hacer leyes continuamente, produciendo una inflacin
en la esfera de la ley sino, por el contrario, para impedir al monarca que hiciera
y deshiciera leyes a su arbitrio; d) el sentido originario de todo el edificio consti
tucional al que todava hoy nos referimos es el de impedir la arbitrariedad en la
creacin de la ley; c) y, por lo tanto, por esta va, llegar concretamente a un esta
do de derecho en el que los gobernantes estuvieran sometidos a las leyes.
Si stas eran las intenciones, hoy los hechos son, par el contrario: a) la ley
ha absorbido todas las dems fuentes del proceso de creacin del derecho; b)
por lo tanto, los parlamentos se sienten investidos de la tarea de crear del de
recho; c) nuestros parlamentos no frenan, sino que por el contrario producen
una inflacin en la legislacin; d) la afirmacin de una concepcin voltintarista
del derecho implcita en la promiscuidad entre legislar y gobernar vuelve
areinsertar un elemento peculiar de arbitrio en el proceso legislativo; e) y por
lo general, el gobierno de la ley ha sido sustituido por la realidad bien distinta
del gobierno de los legisladores1.
El significado de estas diferencias, que con frecuencia son verdaderas y par
ticulares inversiones, no es difcil de percibir. El ideal ltimo y la misma razn
Sobre es ce ltimo punco, vase ms ampliamente en mi volumen Demcrata' Thcory. Detroit, Way-
neState University Press, 1962, cap. XIII, y especialmente pp. 306-313.
221
de ser del constitucionalismo se resume en la frmula proteccin de la ley. Y el
presupuesto de la proteccin de la ley es la subordinacin de los gobernantes a
las leyes. Se entiende que, en este ltimo anlisis, son siempre los hombres los
que hacen las leyes. Pero esto no significa que el ideal del gobierno de las le
yes, no gobierno de los hombres d lugar a una distincin irreal. La distin
cin subsiste con dos condiciones: que aquellos que hacen las leyes 110 se
identifiquen totalmente con los detentadores del poder del gobierno, y que,
por lo general, la modificacin y la creacin de las leyes se convierta en relati
vamente lenta y difcil. Por lo tanto el Estado de derecho no es (al menos de
que se entienda como una mera tautologa) el Estado que crea a su albedro
un nuevo derecho, sino un Estado en el que el ejercicio del poder est limita
do por vnculos jurdicos precisos. De ello se desprende que la praxis de go
bernar legislando est vaciando, en concreto, el Estado de derecho. Aunque
se contine invocando el gobierno de la ley, es cierto que nos estamos aproxi
mando cada vez ms al punto en el que se tienen simplemente un gobierno
de los hombres en nombre de la ley. Y, que quede claro, cuando los gobernan
tes pueden hacer y deshacer todas las leyes que desean, la proteccin de la ley
ya no existe. Mejor dicho, 110 existe ya en el nivel constitucional; lo que no
significa que la proteccin de la ley no pueda subsistir a causa de determina
das circunstancias polticas. Pero dos barreras son mejores que una sola, y una
vez cada la barrera constitucional, la poltica no proporciona, por s misma,
mucha confianza.
Si queremos dar cuenta concretamente de las implicaciones corrosivas y au-
todestructivas de este desarrollo, basta pensar en la facilidad con la que los re
gmenes democrtico-liberales son seguidos por regmenes dictatoriales. Las
dictaduras contemporneas no tienen el problema de cambiar la constitucin,
sino slo el problema de ahuyentar o de domesticar al exiguo nmero de per
sonas que estn destinadas en los rganos de control constitucional; por lo de
ms, pueden continuar haciendo tranquilamente lo que estaban haciendo has
ta pocos das antes, es decir, mandar bajo forma de leyes. Y ello gracias a la
reduccin del derecho a la legislacin, a la consiguiente inflacin-devaluacin
de leyes y a la correlativa aceptacin de una definicin puramente formal del
derecho. Cuando el jus se resuelve cada vez ms en un jussum y pierde todo
vnculo necesario con el justum, y por ello cuando el imperio de la ley 110 es
otro que el imperio de la voluntad de los legisladores (aunque est condiciona
do por el respeto a 1111 cierto procedimiento; pero un procedimiento que ha
sido establecido por los propios legisladores), se ha allanado el camino para el
ejercicio ms insidioso y absoluto del poder en nombre de la ley; es decir, sin
que los destinatarios de la ley adviertan una ruptura entre las leyes anteriores y
las posteriores, entre la ley de un parlamento y la de un dspota. Y ello porque
hemos perdido de vista la verdad elemental de que la ley tiene tanto mayor va-
ELEMENTOS DE TEORA POLTICA
222
rARLAMP.NTO
ir cuanto menos se identifica con el gubernaculum y en la medida en que re-
rescnta su contrapeso 6.
Rousseau, al que con tanta frecuencia atribuimos la paternidad ideal de
uestras democracias, haba concebido un sistema en el cual las leyes lucran
ocas, relativamente inmutables y reverenciadas: reverenciadas porque son r-
enes justos. Nosotros hemos realizado un sistema en el que las leyes son nu-
erossimas, muy mutables, son slo obedecidas, y son nicamente rdenes.
Jo nos hagamos ilusiones: de este modo no se libera al hombre de las cadenas,
ils bien se le expone a traicin al ms ferreo de los despotismos: el despotis-
(iolegal.
Hasta ahora hemos subrayado que la praxis de gobernar legislando es psi-
na, prescindiendo del hecho de que las leyes en cuestin sean buenas o malas,
stn bien hechas o mal hechas. Queda por constatar lo que todos advierten
lor s mismos, es decir, que el sistema produce tambin una mala legislacin,
ilala en muchos sentidos, y tanto en relacin a las leyes que se hacen (que son
ragnientarias, desorganizadas, con frecuencia improvisadas y tcnicamente
nal redactadas) como en relacin a las leyes que no se hacen, y que, sin em-
largo, seran necesarias y urgentes. Porque ocurre lo siguiente: las leyes de se-
undo orden (legine) ocupan el tiempo y el puesto destinado a las leyes de pri-
ncr orden. Es un viaje demasiado pequeo para tantas alforjas. Las verdaderas
tyes, las leyes generales, por consiguiente, se dejan de un ao a otro y de
inalegislatura a la siguiente. El sistema de condominio de gobernar legislan-
lo, y viceversa de legislar sub-gobernando, no es por consiguiente slo un sis-
cma peligroso por sus implicaciones venideras, es tambin un sistema que
imeiona con graves disfunciones aqu y ahora.
Una pregunta: por qu perseveramos en el error? Es decir, por qu el sis-
:ema110 muestra capacidad de recuperacin? Se podra responder que los le
vadores, los de ayer y los de hoy, estn poco inclinados a la previsin; que
stos son tan poco sensibles a la perspectiva del diluvio como lo era Luis XI V;
pen suma, que su caracterstica es la de vivir el presente, y en su presente ms
inmediato. Salvo excepciones, esto es as. Pero lo que importa es comprender
por qu es as. Para m, arremeter contra nuestros legisladores es injusto. La
rulpa no es suya. La culpa es del sistema, en el sentido en que se les atribuye
unatarea ultra vires, que sobrepasa la medida del hombre. Cmo asombrar
se, por ello y, para comenzar, si una vida cotidiana angustiosa y preocupada
y la del parlamentario lo es no deja tiempo y sitio para una visin a largo
plazo?
* Es ciertamente por esto por lo que en la Edad Media la comuctudo vuelve a equipararse con la ex, y
pot csia va se retorna a un derecho extra-estatal, es decir, a la superposicin del derecho comn, del
nmmoti htw, sobre el derecho estatal. Quien ve en esta solucin una involucin no advierte que la su
perposicin de la consuctndo sobre la l exsalvaba el derecho.
223
ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
Dejemos a un lado la legislacin y pasemos a los hombres que la crean. Y
recordemos un hecho: que el parlamentario no est ocupado slo por el par
ment. Tiene una infinidad de actividades a desarrollar fuera del parlamento o
que por lo general no entran en el orden del da de los trabajos parlamentarios.
Un diputado o senador debe ocuparse del partido (y de su posicin en el para
do), de su circunscripcin, y de diversas clientelas (electorales o de otro tipo);
al mismo tiempo debe hacer frente a una voluminosa correspondencia, hacer
solicitudes y recomendaciones, participar en diversos actos, preparar discursos
y etc... Brevemente, el parlamentario no es slo un legislador, es tambin un
representante que est afectado por mil problemas extra-legislativos, y que
debe ocuparse y preocuparse de ser reelegido. El suyo es, pues, un oficio preca
rio y terriblemente disperso. Est obligado a hacer mil cosas distintas y de dis
tinta importancia. Termina por tener que hacerlas todas corriendo, y, con fre
cuencia, dedicando ms tiempo y energa a las minucias o a las actividades
extra-parlamentarias que a las cosas importantes que tienen que hacer en d
parlamento. Y no por mala voluntad. Es que de las minucias tiene que ocupar
se l mismo, solo; mientras que el trabajo parlamentario es un trabajo colegia
do: existen siempre otros que pueden proceder en nuestra ausencia, o que es
tarn atentos (se espera) cuando nosotros estemos distrados.
La leccin que se extrae de estas consideraciones est clara: el parlamentario
de la segunda mitad del siglo XX vive en un estado de ntrmennge clnico. Y este
es el mal invisible que est en el origen de los niales visibles. Porque en estas
condiciones el parlamentario es ipso facto absorbido, si no triturado por el en
granaje. Que no se me responda que exagero porque, a pesar de todo, nuestros
parlamentarios logran en cierto modo mantener el paso, aunque sea jadeando.
Aparte del hecho de que esta tesis puede demoscrarse nicamente mostrando
que no hay casos relevantes en los que esto no ocurra (que, por el contrario,
existen y son muy relevantes), el centro de la cuestin no consiste en la capaci
dad con que se desempea materialmente el trabajo, sino en el modo mental de
afrontarlo. Se lamenta, y justamente, que nuestros parlamentarios no tengan a
su disposicin una infraestructura capaz de informarlos y documentarlos sobre
las cuestiones a examen. Pero dudo mucho de que, si existiese la infraestructu
ra, sta se aprovechase. Porque los parlamentarios no tienen un minuto de
tiempo para aislarse, para pensar, para reflexionar, para profundizar en un pro
blema, para informarse. Son personas mentalmente extenuadas. Hace medio
siglo los diputados hacan las mismas cosas que hoy, pero en una escala infini
tamente ms pequea; ni el electorado ni los partidos, ni el Estado de entonces
son comparables con el de hoy. Sobre todo el Estado.
Hasta ahora hemos analizado el Estado democrtico, y por ello la relacin
entre los partidos, el parlamento y el gobierno. Pero junto al Estado democr
tico no hay que olvidarlo est el Estado btiiocrtico; y un Estado buro-
224
PARLAMENTO
crtico siempre en permanente expansin, al cual los propios polticos solicitan
que se ocupe cada vez ms de todo y de todos. Desde esta perspectiva la confu
sa cuestin de quin controla qu en el interior del Estado democrtico asu
me el sabor de una modesta pelea en familia. Cuando hayamos establecido
bien si es el parlamento el que controla al gobierno o si son los partidos los
que controlan al parlamento, y si en general el gobierno est controlado real
mente (algo distinto a la impotencia), queda el hecho de que sectores decisivos
de poder han escapado desde hace tiempo tanto al control del parlamento
como al del gobierno y al de los partidos. Por consiguiente, el hecho es que la
mole del custodiado corre el riesgo de aplastar por s misma al custodio, la ele
fantiasis del Estado burocrtico (incluyendo aqu, bien entendido, sus ramifi
caciones paraestatales), cada vez se escapa ms, en virtud de su propia dimen
sin, al mbito del Estado democrtico. Y, sin embargo, el Estado democrtico
no reacciona. En particular, los parlamentos ya no slo no hacen nada para ha
cer frente al crecimiento de un poder burocrtico descontrolado, sino que
tampoco dan muestras de advertirlo. Por qu los parlamentos no desisten m
nimamente del antiguo juego de asalto a los ministerios cuya implicacin es
que mandar cada vez ms la burocracia (o nadie) y cada vez menos aquella
evanescente figura en perpetuo trnsito que es el ministro; y entre una masacre
y otra perseveran impertrritos en la idea de poder desecar un ro (que crece)
bebindose el agua, y por lo tanto sin dar muestras de advertir que la solucin
del gobernar legislando no slo es contraproducente, sino errnea.
Por qu no reacciona el Estado democrtico? Acaso no saben los parla
mentarios lo que todos sabemos, es decir, que la inestabilidad gubernativa au
menta la acumulacin de los problemas no resueltos? Por otra parte, es real
mente cierto que los parlamentarios no son ni siquera conscientes de la
sospecha de que un parlamento que inflaciona la legislacin resuelve sus pro
pios problemas exactamente igual que cuando un Estado hace frente a sus deu
das acuando moneda? Yo creo que los parlamentarios intuyen muy bien estas
cosas. Sin embargo, no actan en consecuencia. Y ello por la simple razn que
he apuntado, por un fenmeno de extenuacin. Para cambiar, para reaccionar,
para innovar son necesarias energas, y no existe energa fresca, es decir, dispo
nible. Todo el potencial de energa que una asamblea puede prodigar humana
mente est ya empleado en seguir la lnea de menor resistencia: la de continuar
haciendo desde hace un siglo hasta nuestros das lo que siempre se ha he-
Digamos la verdad: no tenemos ninguna necesidad de un parlamento que
como un nuevo Saturno despus de haber devorado al monarca contina
de modo anacrnico devorando a sus propios hijos, es decir, a aquellos gobier
nos que son su expresin. Por el contrario, tenemos una gran necesidad de un
parlamento que liberado de la sobrecarga del trabajo superfluo que lo sofoca
225
ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
ms que nunca est en disposicin de ayudar al Estado democrtico a resol
ver la parlisis y la impotencia que lo aflige; es decir, que consolide el gobier
no, y que colabore con ste mediante una distribucin racional de las tareas en
la empresa de hacer frente a la elefantiasis del Estado burocrtico. Es cierto que
nuestros legisladores no tienen tiempo, y tampoco aptitudes, para mirar de le
jos. Pero incluso limitndose a mirar de cerca, los sntomas de crisis y las mani
festaciones de disfuncin estn al alcance de la mano da a da. Al querer con
tinuar hacindolo todo 27, nuestros parlamentarios se arriesgan a hacer poco y
mal. Al querer parecer omnipotentes, el resultado final est muy prximo a la
impotencia. Y en su estril intento de hacer ms de lo necesario paralizan toda
la maquinaria del Estado, comenzando por el gobierno. No es necesario, por
lo tanto, ser un lince para comprender que el dilema es preciso; hay que esco
ger entre la cantidad que devala una legislacin y la calidad que la revala. Es
necesario, en primer lugar, liberarse de las leyes de segundo orden (legitie).
Control legislativo y control poltico
Si mantengo que el trabajo legislativo debe ser drsticamente aligerado vol
viendo de la cantidad a la calidad, no es para llegar a la conclusin de que el
parlamento debe recuperar la iniciativa efectiva de la legislacin. Esta es una
idea errnea que induce a equvocos. Cuando se dice, como se oye decir con
un tono de lamento, que antes las leyes se hacan en el parlamento, mientras
que hoy transitan a travs del parlamento, se mantiene un mito. Porque ese
antes es totalmente mi tol gi coN i ngn parlamento ha sido jams el crea
dor y el verdadero iniciador de la legislacin.
Existe sin duda una grandsima diferencia entre la forma en que los parla
mentos de hoy en da conciben la funcin legislativa con respecto a los parla-
27 Higo queriendo continu.ir, porque este comportamiento se basa tambin sobre un preciso demento
volitivo, aunque tiene su origen en la inercia. Basta con pensar en el hccho de que nuestro parlamento
rehsa valerse de los instrumentos auxiliares que, sin embargo, estn a su disposicin, como por ejem
plo el Consejo Nacional de Economa y Trabajo; y en la resistencia con la que concede delegaciones Ifr
gislntivas.
Entendmonos, siempre puede encontrarse una primera; pero es necesario referirse a cuando toda
va no se tena una concepcin legislativa del derecho. Entre los siglos X III y X V l l l las leyes en el v er da df r
ro y especfico sentido del trmino no pertenecan a la especie legislacin, sino a la especie -peticin
de derechos. As fue el primer estatuto del Statutc Bool la Magna Charui, revisada en 1225 que
nace de una peticin, y que plante el precedente en el que durante siglos se inspirar la legislacin
constitucional inglesa (cfr. Faith Thompson, Magna Chavta, fts Role in the Makingofthc English Con-
(tution 1300- 629, Minnesota University Press, 1948); as son adems, en esencia, el Haheas ('jorfmft
Act de 1679, el Bill o f Rights de 1689 (y los dems), el Act o f Setllemcnt de 1701: que fueron aincretkj
mente, cartas, declaraciones de principios que firmaban reivindicaciones, no leyes en nuestro i i f j
n i Picado del termino.
226
PARLAMENTO
mcntos de ayer. Pero, en codo caso, el parlamento ha aprobado siempre o 110
aprobado nicamente las leyes. La diferencia entre el pasado y el presente
no se plantea como una diferencia entre leyes generadas y leyes simplemente
ratificadas por los parlamentos. Se plantea, por el contrario, observando que
hay modos y modos de aprobar, igual que hay modos y modos de entender lo
que se aprueba (es decir, la nocin de ley). Existe una aprobacin que implica
un control efectivo, un juicio meditado sobre el mrito, sobre la oportunidad y
sobre las probables consecuencias de una cierta norma formulada de una de
terminada manera; y una aprobacin que lo hace todo (ratifica, distorsiona,
chapucea) salvo controlar verdaderamente. Pero en ningn caso la funcin le
gislativa puede ser algo ms que una fitncin de control de la legislacin. No
puede ser ms que eso (pero, cuidado, no es poco) poque los parlamentos ya
no son ni podrn ser nunca ms que rganos idneos y cualificados con el fin
de crear \in sistema de legislacin. Cuando se habla de competencia legislativa,
lapalabra competencia se usa en su significado jurdico: es decir, se alude a
una prerrogativa, no a una habilidad o capacidad tcnica. Por consiguiente, no
es que el parlamento haya perdido una supuesta potencia creadora y una capa
cidad de idear en materia de legislacin: no la ha perdido porque nunca la ha
posedo. Lo que el parlamento ha perdido es el control sobre la legislacin. Y
lo ha perdido porque ha confundido cosas distintas: no slo la legislacin con
el control sobre la legislacin, sino tambin el control legislativo con el control
poltico. Y ste es el punto sobre el que es necesario meditar.
E11los parlamentos de nuestro tiempo, de hecho, se ha ofuscado gradual
mente la distincin entre el control de la legislacin y el control de la actividad
de direccin poltica del gobierno (que denomino por brevedad control polti
co). Esta distincin ha venido a menos en el sentido de que el control poltico
y su funcin asociada de inspeccin ha sido progresivamente fagocitada
por el control legislativo. Quiz tambin porque los parlamentarios han acaba
do por tomar demasiado en serio su propio apelativo de legisladores, el hecho
es que ellos han desarrollado poco a poco esta curiosa conviccin: el modo
ms seguro y consecuente de ejercer un control es el de dar formas de ley a
cualquier tipo de normativizacin. Ahora bien, lo que es verdad es lo contra
rio. Pretendo decir que cuanto ms se generaliza esta prctica, menos constitu
ye una garanta de control efectivo el control sub specie legis. No es slo que no
sepueda controlar todo y a todos; es tambin que la eficacia ci un control de
pende de la probabilidad o no de que un cierto potencial de control se ponga en
accin. Un parlamento sobrecargado de trabajo no asusta a nadie. Por el con
trario, un parlamento que se reserva el tiempo y las energas para poder con
trolar se convierte eo ipso en un controlador temible. Lo que es necesario, por
(consiguiente, no es controlarlo todo, que es un modo de dispersarse y de no
controlar nada, sino descentralizar el trabajo y la responsabilidad reservndose
227
ELEMENTOS DE TEORA POLTICA
una rpida y libre disponibilidad en un potencial de control. Esta es la fuerza
que un parlamento puede y debe preocuparse de recuperar.
A la espera de los remedios, cul es la conclusin? Que el sistema no fun
ciona? No, sera una conclusin precipitada. Todo lo que he dicho hasta ahora
es que 110 funciona en materia legislativa. No he dicho que no funcione en
ningn campo. No existen slo funciones que requieren una actuacin; existen
tambin funciones preventivas que presuponen nicamente una existencia
(bien entendido, disponiendo de un potencial de poder: no una existencia lar-
vada o meramente decorativa). Y el hecho de que las funciones preventivas re
sulten invisibles, o por lo general que escapen fcilmente a la atencin, no obs
ta para que stas sean a veces ms importantes que las visibles. Desde esta
perspectiva, incluso el parlamento que funcionara peor no sera ya intil. Se
puede estar desilusionado por la actuacin de los parlamentos en la misma me
dida en que se puede estar desilusionado por los comportamientos electorales.
Pero una vez admitido que el electorado vota por combinaciones, sin saber y
dejndose engaar ampliamente, de ello no se desprende que las elecciones
sean intiles. Siguen siendo indispensables no por lo que hacen los electores,
sino por lo que stos hacen hacer, o impiden hacer, a los elegidos. Del mismo
modo, el parlamento es indispensable incluso en principio no por lo que
hace, sino por lo que hace hacer, o impide hacer, a los gobernantes. Por el slo
hecho de existir, un parlamento condiciona el poder, y en este sentido ejerce
una funcin preventiva invisible pero, sin embargo, preventiva en un sentido
cautelar y limitativo del poder. Lo que no es poco.
Elegir bien un gobierno
E11 el curso de esta exposicin hemos puesto en evidencia que las funciones
asignadas por el sistema al sub-sistema son esencialmente tres: a) funcin re
presentativa; b) funcin de control legislativo; c) funcin de control poltico.
No es una lista completa. De hecho falta en concreto aquella tarea que Bage-
hot pona en cabeza de la lista cuando, en su clebre obra The English Constitu
tion, indicaba lo que era necesario a fin de que una Cmara de los Comunes
funcione como debe. La primera condicin para Bagehot era la siguiente: el
parlamento debe elegir un buen gobierno '. De hecho, no hay que olvidar
que el parlamento debe, sobre todo, elegir bien un gobierno. Y me gusta recordar
a Bagehot (cuyo precepto, sin embargo, se aplica mejor a los sistemas continen
tales que a los ingleses) porque con el correr del tiempo se ha hablado cada vez
ms de reelegir a los gobiernos y, en consecuencia, de revocar la confianza
24 Ciro de N. Sr. John-Stevas (ed.), Walter Bagehot, Londres, Ryre Sporriswoode, 1959, p. 322.
228
PARLAMENTO
registrndose as el hecho de que los sistemas asamblearios se han ocupado ms
de deshacer que de hacer, de destruirlos ms que de consolidarlos.
He constatado al comienzo una situacin de desorientacin de rol de
nuestros parlamentarios con respecto a su propio rol-base. Esta desorien
tacin genera (y a su vez es rebatida por) una asuncin de rol totalmente abe
rrante: la carrera ministerial. Puesto que no est claro qu es lo que se supo
ne que el parlamentario como tal tiene que hacer o no hacer, y puesto que en
nuestros das el parlamento se sita a muy escasa distancia bajo el gobierno, de
ello se desprende que un buen nmero (no todos, se entiende) de los parla
mentarios se sientan en el parlamento no tanto para actuar como parlamenta
rios como para ser promocionados a gobernantes. Ya he sealado este doloroso
hecho (dolorossimo en Italia), pero es necesario insistir, porque un parlamen
to no puede sino crear disfunciones gravsimas en rodo el sistema, si 110 se
obliga a los parlamentarios a hacer su oficio y se sienten, por el contrario, en
una especie de antecmara ministerial: es decir, se sienten obligados a conver
tirse en ministros o al menos en subsecretarios para demostrar que son
parlamentarios con xito, seoras de primera fila. Para la mana legislativa y
para las dems deformaciones de las que se ha hablado hasta ahora, el remedio
puede ser tcito, es decir, no son necesarias intervenciones normativas sustan
ciales. Pero en relacin a la psicologa ministerial la denuncia de esta mala cos
tumbre no llevar seguramente a nada, y todo continuar exactamente como
antes si el remedio no es drstico y est sancionado por una precisa reforma
constitucional.
Cul? Muchos notables observadores miran la disposicin de la Constitu
cin de Bonn, que codifica el principio de la desconfianza constructiva 3".
Tcnicamente, la innovacin se reducira a lo siguiente: a exigir que el voto de
confianza comporte la designacin del nuevo jefe de gobierno. Pero por ello
est claro que esta disposicin reenva a un particular modo de entender la re
lacin entre parlamento y gobierno. En caso de conflicto entre los dos rga
nos, la nica solucin no es la de hacer dimitir al gobierno; est tambin la so
lucin de que el gobierno se someta. Es la solucin suiza por excelencia, que
asegura la estabilidad del Consejo Federal sin por ello desautorizar en modo al
guno a la Asamblea Federal, cuyo derecho queda asegurado por el derecho de
imposicin. Pero ser posible persuadir a nuestros parlamentarios de que la
solucin no es la de hacer caer a los gobiernos? Lo dudo. Y por ello dudo de
que aunque se introdujese el principio de la desconfianza constructiva en
Se puede subrayar que, este principio se ha puesto en prctica desde hace tiempo en Suecia, Norue-
ga, Dinamarca, Holanda y Blgica. Los gobiernos de Europa del norte escribe Fusilier no logra
ron v no se basaron canto en la confianza de las Cmaras, como en la no man i fes racin de una confia l i
za expresa {...] Lo esencial [...] es que si se impone la dimisin de un ministro, ste tenga un sucesor, cfr.
Les Monarchies Pnrlumentttires, Pars, Editions Gim ieres, 1960, pp. 12-13 y pnssim.
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ELEMENTOS DE TEORIA POLITICA
nuestro ordenamiento ste se convirtiera en un lmite suficiente. Se impedi
ran las crisis ministeriales rpidas, eso s. Pero me temo que permaneceran las
crisis, y que la rapidez de su resolucin no impedira su larga y no menos para
lizante gestacin. Ser pesimista, pero en el punto en el que estamos el reme
dio debe ser ms drstico.
Si miramos a otros pases y modelos, el menos imitable de todos es el siste
ma ingls. El primer ministro ingls tiene verdaderamente primaca por encima
de sus ministros (y no un simple primtts nter pares)-, pero lo es en virtud de una
evolucin constitucional que lo hace descender, idealmente, de la figura del rey
en el parlamento, y sobre todo, lo es en virtud del principio del liderazgo, y por
ello de la regla que designa al jefe del gobierno, al lder del partido (vencedor)31.
Por lo tanto, el primer ministro ingls permanece en el cargo a lo largo de 1.a
duracin de la legislatura y tiene las manos libres en la remodelacin del gobier
no y en la sustitucin de sus propios ministros. El sistema lia dado, en conjun
to, buena prueba de s mismo; pero, repito, no puede ser imitado y recreado
por medio de un fat legislativo. Tambin el sistema presidencial americano, ba
sado totalmente en una divisin de poderes que el constitucionalismo ingles 110
lia practicado nunca 2, es difcil de imitar, y tampoco est claro que sea un
buen sistema *\ Pero es necesario alargarse tanto en este punto? No lo creo.
A mi modesto parecer, bastara con establecer la incompatibilidad entre la
carrera parlamentaria y la de ministro, con la excepcin del jefe del gobierno.
Qu sucedera, por ejemplo, si las cmaras fueran llamadas para expresar su
confianza slo al presidente del consejo? Nada, o mejor dicho la responsabili
dad del gobierno en las relaciones con las cmaras permanecera intacta, la dis
tribucin de carteras tendra lugar con criterios ms sensantos, y sobre todo, el
juego poltico no se falseara ms y en profundidad por la invisible pero
poderosa administracin del principio ahora basta, nos toca a nosotros. Prin
cipio que ha minado y paralizado tanto la I I I como la I V Repblica en Fran
cia, como la Alemania de Weimar, y que hoy caracteriza a Italia.
11 Es verdad que el lder ingls no era inamovible; pero es rarsimo que hiera sustituido cuando csubi
en el gobierno; y la mayora de las veces sigue al frente del partido incluso despus de haber perdido
una o bien ms elecciones. Esta concepcin y estructuracin vertical del partido lia sido instituida pac
los conservadores; pero se lia impuesto (a pesar de las disposiciones contrarias de los estatutos) induio
en el partido Laborista.
En el caso ingls se puede adems hablar con Bagehot de fusin de los poderes. El secreto
que hace eficiente a la constitucin inglesa escriba es la estrecha unin, adems de la casi complt;
ta fusin del poder ejecutivo y legislativo {.loe. cit., p. 234). Pero se trata de una fusin que 110 debilita
sino que consolida el gobierno, es decir, una fusin que 110 se convierte en confusin en virtud deU
autoridad y duracin de liderazgo.
" La rgida separacin de les poderes que existe en los Estados Unidos 110 bloquea el sistema sobre
todo porque los partidos estn separados; pero si los partidos americanos fueran, en el Congreso y d
Senado, disciplinados y estuvieran verdaderamente sometidos .1 la disciplina de voto, entonces el siste
ma presidencial americano estara igualmente expuesto a la parlisis.
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Se dir que no hemos tocado el lmite de peligrosidad indicado por el ejem-
lo francs y por el caso de la Repblica de Weirnar (en la que la duracin me-
ia de los gobiernos fue de ocho meses). Pero yo no estara tan seguro, en el
:ntido de que la zona de peligro no puede circunscribirse por una medicin
ronolgica. El peligro reside en la ndole expresada por el principio: ahora
ic toca a m. Porque cuando se calma el cfiro como es humano, si una
samblea no est vacunada contra la tentacin de las poltronas ministeriales
I hecho de que un gobierno dure seis meses o doce no cambia gran cosa. Pasa
os los primeros meses u, se vuelve a conspirar. Sin contar con que desde el
rimer da cada uno de los excluidos de turno se preocupa de que el gobierno
n el cargo no tenga demasiado xito o demasiada fuerza para afirmarse y con-
olidarse de forma duradera. En estas condiciones los gobiernos logran tener
mcierto dinamismo nicamente a sus expensas, cuando es demasiado pronto
'ara poderlos derrocar decentemente?; despus de lo cual tratan de durar con
I inmovilismo, difiriendo cada problema que pueda dar a los impacientes el
texto de hacer caer al ministerio (con el realmente desleal sofisma de que es
lecesario un ministerio ms dinmico). Se objetar que nuestras crisis ministe-
iales no pueden ser reducidas solamente a motivos de trastienda. Es muy cier-
o. Pero el hecho de que la inestabilidad ministerial en Italia se derive tambin
lerazones de fondo recuerza el argumento de que es todava ms necesario de-
embarazarse de las razones frvolas. De otro modo, corremos el riesgo de no
esolver los verdaderos problemas, los de fondo, precisamente por razones fr-
'olas.
Adonde va, entonces, el parlamento? El parlamento es indispensable si se
lesea un rgimen democrtico. Pero si queremos que la institucin resista la
Jtueba y sea vital, es necesario advertir lo que hay de anacrnico en nuestro
nodo de concebir los parlamentos actuales a la luz de principios y criterios de
lyer; cun peligrosos y contraproducentes son los desarrollos degenerativos del
:ipo gobernar legislando, cun urgente es aliviar a la institucin de la sobre-
arga de trabajo superfluo o mal planteado que lo entorpece, redefiniendo ra-
licalmente el control legislativo y restituyendo el sobrante al control poltico.
Finalmente lo vital que es no permitir que el papel del parlamentario se defor
measumiendo un rol ministerial, y por lo tanto poner un freno al asalto de los
ministerios. En la mayora de los casos no se trata de situaciones que requieran
laintervencin del cirujano. Se trata sobre todo de instaurar una praxis con
forme a una toma de conciencia ms prevenida y puesta al da.
PARLAMENTO
1Segn Duverger, apenas 2 o 3. Este autor escribe: Dos o tres meses despus de la investidura, lie
qui el nico perodo en el que el presidente del Consejo francs tena un poder real y poda hacer
uilquicr cosa (M. Duverger, La Repubblica Tradita, Miln, Comunit, 1960, pp. 60-61).
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