N31 - AO 4/ NOVIEMBRE 2012

INSTITUTO DE ECONOMIA
DE LA USFQ
INSTITUTO DE ECONOMIA
DE LA USFQ
Sebastian Oleas Profesor de Economa USFQ
soleas@usfq.edu.ec
Agradecimiento a Daniel Baquero por la asistencia en la recopilacin de la informacin.
Bonos, bancos e impuestos:
Una mirada a la dcima reforma tributaria
A nales de octubre, el Ejecutivo envi a
la Asamblea Nacional (AN) una nueva pro-
puesta de ley econmica con carcter urgen-
te. Se trata de una nueva reforma tributaria,
la dcima desde que Rafael Correa asumiera
como presidente en 2007. Esta ley, que solo
cont con 30 das para ser debatida, apro-
bada o rechazada por la AN (de lo contrario
entrara al registro ocial por el ministerio
de la ley), llevaba el nombre de Ley de Re-
distribucin del Gasto social.
La razn para el envio del proyecto con tan-
ta celeridad tiene su origen en la agenda
poltica vigente. Por un lado, la alternativa
electoral de centro derecha, encabezada por
Guillermo Lasso del partido CREO, lanz
la pelota populista el da de su proclama
como candidato: si llegara al poder, el Bono
de Desarrollo Humano (BDH) subira a $50
(de los actuales $35). La riposta ocial vino
entonces empacada dentro de la dcima re-
forma tributaria ya aprobada por la AN: los
pobres son mos, el BDH sube a $50 a partir
de enero 2013 y los principales nancistas
de la reforma para el incremento del bono
sern los bancos y emisores de tarjetas de
crdito ecuatorianos. Sin embargo, incluye
no slo un incremento de los impuestos para
los banqueros, sino tambin otros elementos
que exceden el mbito tributario-scal. Por
un lado, llama la atencin el artculo 3 de la
Nueva Ley que modica los artculos 91 y 175
de la Ley General de Instituciones del Siste-
ma Financiero, abriendo la puerta para que
el Servicio de Rentas Internas (SRI) pueda
visitar libremente las cuentas de los aproxi-
madamente 7 millones de depositantes del
sistema nanciero ecuatoriano. A partir de
este punto, el SRI puede exigir la informa-
cin a los bancos en el formato que desee sin
que medie una orden judicial o la participa-
cin de la Superintendencia de Bancos y Se-
guros, tal y como ha ocurrido hasta ahora.
Otra modicacin extra tributaria es la po-
testad que tendra la Junta Bancaria sobre
las remuneraciones de los administradores
y directivos de las instituciones nancieras
privadas. Una intervencin gubernamental
para regular transacciones exclusivamente
privadas? Poner topes a los de arriba me-
jora la situacin de los de abajo? Es sta la
mejor forma de redistribuir?
En el presente ejemplar de Koyuntura, revi-
samos la ley que acaba de ser aprobada por
la AN (y que estar esperando la raticacin
o el veto del Ejecutivo). Incorpora elementos
vinculados a la misma como son los impues-
tos como mecanismo de redistribucin de
ingresos, los bancos (y con ellos sus clientes)
como responsables de la factura y el BDH
como la principal poltica social del pas des-
de hace ms de 14 aos.
La 10ma reforma y los bancos
La motivacin de la dcima reforma tributa-
ria, aprobada por 79 votos en la AN, es nan-
ciar el incremento del BDH; al menos eso fue
parte de la discusin populista inicial entre
opositores y gobierno; aunque despus, du-
rante la discusin de la ley, todos se suma-
ron al frenes y estaban listos a aprobarla.
La Ley de Redistribucin del Gasto social
ha decidido que los fondos para nanciar el
incremento del BDH provendrn de las uti-
lidades del sistema nanciero bsicamente
porque, de acuerdo al mismo texto, un sector
de profuso crecimiento econmico en los dos ltimos
aos son las instituciones fnancieras del Ecuador,
quienes registraron utilidades contables por 601 mi-
llones de dlares en el ejercicio 2011, equivalentes a
28%
25%
22%
21%
19% 19%
17%
16% 16% 16% 16%
15%
13%
13%
11%
10%
-4%
Grafico 1: Rentabilidad financiera
promedio de la banca en LA 2011
Fuente: Amrica Economa
2
un alza de 36 por ciento frente a las registra-
das en el ejercicio 2010....
Efectivamente, el sector ha registra-
do importantes utilidades aunque no
necesariamente constituye el sector
ms rentable de la economa ecua-
toriana (en trminos de actividades
legales, por supuesto). Segn datos
de la Superintendencia de Bancos y
Seguros, Superintendencia de Com-
paas y la Bolsa de Valores de Qui-
to (presentados por la Asociacin de
Bancos Privados del Ecuador en su
alegato contra la ley), el sector de
bancos privados registr una ren-
tabilidad nanciera
1
de 19%. Como
ejemplo, durante el mismo periodo,
en Ecuador, la industria manufactu-
rera tuvo una rentabilidad nanciera
de 21% al igual que la industria de los
seguros. Es ms, estos niveles de ren-
tabilidad son similares (en inclusive
menores) a los observados por otros
bancos e instituciones nancieras de
la regin. En este sentido, de acuerdo
a la revista Amrica Economa en su
ranking sobre el sector bancario de
Latino Amrica en 2011, el retorno
nanciero promedio lo encabeza la
banca panamea con 27,5% y, Ecua-
dor junto con Per se encuentra en
19,4% (ver grco 1).
La dcima reforma tributaria, que
fue rebautizada por el presidente de
la AN Fernando Cordero como Ley
Orgnica de Redistribucin de los In-
gresos para el Gasto Social el da de
su aprobacin, no es la primera he-
rramienta de regulacin implemen-
tada para el sistema nanciero en los
ltimos aos. Se pueden contabilizar,
entre los aos 2007 y 2012, 43 cambios
a las normativas bancarias que van
desde la regulacin del costo mxi-
mo del crdito en 2007 pasando por
Consulta Popular de 2011 hasta llegar
a la ley que elimina los burs de cr-
dito en 2012. A pesar de la regulacin
instituida, las utilidades de los ban-
cos (y de las instituciones nancieras
1 La rentabilidad fnanciera es una medida de los
benefcios de una compaa. Esta medida se expresa
como porcentaje y mide cunto de los recursos de
los propietarios de la compaa son necesarios para
generar estas ganancias despus de pagar impuestos.
en general) han ido creciendo, al me-
nos desde la estabilizacin que trajo
la dolarizacin de la economa ecua-
toriana en el ao 2000. De esta forma,
entre 2007 y 2011, las utilidades au-
mentaron de $314 millones hasta $519
millones, como lo reporta la Superin-
tendencia de Bancos y Seguros. Estas
utilidades son un reejo, a su vez, de
cmo ha crecido el negocio bancario
tanto como colocadores de crdito as
como captadores de ahorro.
Es importante notar que la actividad
bancaria, al estar extremadamente
conectada con todas las actividades
econmicas (como un canal entre
ahorristas e inversores), reeja los
movimientos de la economa. En este
sentido, en los ltimos aos, el veh-
culo que mueve la economa ha sido
el gasto pblico (ver grco 3).
Finalmente, es importante reconocer
que el sistema nanciero ecuatoria-
no no es el mismo que previo al cam-
bio estructural que representa la do-
larizacin. Un indicador claro de esta
evolucin es el cambio en los actores
relevantes as como su participacin
en la industria. En este sentido, en el
ao 1992, la industria bancaria estaba
caracterizada por 31 bancos entre los
cuales, los 4 primeros concentraban
42% del patrimonio total y 45% de
los depsitos a la vista. Para 1998, el
nmero de bancos haba aumentado
a 40, con los 4 primeras concentrando
45,8% del patrimonio total y 55,4% de
los depsitos. La crisis profunda de
los aos 1999-2000 trajo consigo una
reduccin sustancial en el nmero
de bancos as como un incremento
en la concentracin de los depsitos
y el patrimonio: para 2005 son 22 los
bancos con los 4 primeros concen-
trando 59,8% del patrimonio total de
la industria y 64,5% de los depsitos
a la vista, y nalmente en el 2010 son
22 bancos, los 4 principales concen-
trando 63% del patrimonio y 66% de
los depsitos a la vista. Mucho del
espacio dejado por las instituciones
que quebraron durante la crisis fue
ocupado por las instituciones que so-
brevivieron, algo que es aupado por
una recuperacin de la conanza de
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
45.00%
50.00%
55.00%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Grfico3: Evolucin depsitos y gastos del SPNF
Depsitos (% PIB) Gasto SPNF (% PIB)
Fuente: SBS y BCE
Qu es el bono?
El programa del BDH tiene su ori-
gen en 1998 con el llamado Bono
Solidario que surgi como un
modo de compensacin para las
familias pobres por la eliminacin
de los subsidios al gas y la electri-
cidad. Inicialmente, el programa
estaba dirigido a madres con in-
gresos por debajo de US$40 men-
suales, personas con discapacida-
des y adultos mayores. Aunque la
justicacin ocial del programa
era la compensacin por el incre-
mento de precios en derivados del
petrleo y gas natural (dos secto-
res con subsidios gigantescos),
el programa cobr autonoma
1
.
Cuando el programa se inicia, las
madres reciben S.100.000 men-
suales (US$15 aproximadamen-
te a esa fecha), mientras que los
discapacitados y adultos mayores
reciban S/50.000. A mediados de
1999, el bono aumenta en 50%
para compensar la inacin cre-
ciente a medida que la crisis de
mediados de siglo se incubaba. Se
estimaba que en promedio, la par-
ticipacin del bono en el gasto
total de las familias beneciarias
era de alrededor de 11% en 1999,
y que para el ao 2000 (en pleno
auge de la crisis econmica), el
45% de los hogares ecuatorianos
eran beneciarios del bono
2
.
A partir del ao 2003, el bono es
rebautizado como Bono de Desa-
rrollo Humano (BDH). Con este
cambio de nombre, el bono se
fusiona con el programa de Beca
Escolar y se transforma en una
transferencia condicionada de
efectivo. El objetivo del nuevo
programa es la acumulacin de
capital humano entre las fami-
lias pobres del Ecuador. El BDH
incorpora ahora dos dimensiones
1 Juan Ponce Arjun S. Bedi, The Impact of a Cash
Transfer Program on Cognitve Achievement: The
Bono de Desarrollo Humano of Ecuador, IZA DP
No. 3658 August 2008
2 Mauricio Len G., Rob Vos y Wladymir
Brborich, Son efectvos los programas de
transferencias monetarias para combatr la
pobreza? Evaluacin de impacto del bono
solidario en el Ecuador, SIISE-ISS Quito - La Haya,
Abril 2001
de condicionalidad: salud y edu-
cacin. En trminos de salud, la
condicin para la transferencia
del bono requiere que en los ho-
gares donde hay nios menores
de 6 aos, estos visiten un centro
de salud dos veces al mes para
controles mdicos, que miden
crecimiento y desarrollo a la vez
que reciben inmunizaciones y
suplementos nutricionales. La
dimensin de educacin obliga
a los nios de entre 6 y 15 aos a
estar enrolados en alguna escuela
y demostrar una asistencia de al
menos 90%.
En la actualidad, los benecia-
rios del BDH (segn datos del Mi-
nisterio de Inclusin Econmica
y Social, MIES) son 1.905.873 per-
sonas, divididas entre mujeres
jefas de hogar que representan el
63% de recipientes, adultos ma-
yores con un 31% y personas con
discapacidad el 7%. El nmero de
beneciarios del BDH se ha in-
crementado de forma sostenida
desde el ao 2006, pasando de 1,06
millones de beneciarios a los ac-
tuales 1,9 millones (ver grco 5).
De igual manera, junto con el n-
mero de beneciarios del bono, se
ha incrementado tambin el cos-
to del programa; no solo debido al
incremento del nmero de bene-
ciarios sino tambin por el au-
mento del valor del bono. De esta
forma (en dlares corrientes), el
costo del programa del BDH al-
canza los $778 millones en 2012
(Ver grco 5). En trminos rela-
tivos, el BDH es un programa ba-
rato y focalizado si se lo compara
con otros programas de subsidios
como el de subsidios a la energa,
que es indiscriminado y regresi-
vo.
El BDH se enmarca dentro de lo
que se conoce como transferen-
cias condicionadas de efectivo y
de acuerdo a Simone Cecchini de
Cepal
3
...los programas de trans-
ferencias condicionadas (PTC)
3 Simone Cecchini, Reduccin de la pobreza:
los distntos modelos de programas de
transferencias condicionadas en Amrica Latna
y el Caribe, Cordes, Carta Econmica, No. 2
Febrero 2012.
La excusa: el Bono de
Desarrollo Humano (BDH)
$0
$2,000
$4,000
$6,000
$8,000
$10,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Grafico 2: Evolucin crditos
2004-2011 (en millones de $)
Comercial Consumo Microcrditos Vivienda
Fuente: SBS
los depositantes en el sistema nan-
ciero privado luego de la debacle -
nanciera de n de los aos 90 (ver
grco 4).
Al nal, a manera de corolario y de
forma general, la 10ma reforma tri-
butaria sienta un mal precedente en
el sentido que se justica subir los
impuestos de las industrias que tie-
nen ganancias que se pueden consi-
derar excesivas (cualquiera que
pueda ser ese nivel y quienquiera
que lo dena). Esta reforma abre la
puerta para la discrecionalidad de
los impuestos en un esquema que
va en contra de la misma Consti-
tucin (si es que se nos ocurriera
respetarla): equidad y generalidad
tributaria (art. 300).
3
0.42
0.38
0.37
0.35
0.36
0.33
0.286
0.25
0.3
0.35
0.4
0.45
800000
900000
1000000
1100000
1200000
1300000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Grfico 6: Receptores del bono y
pobreza
Receptores del bono Pobreza por ingresos
Fuente: MIES e INEC
$-
$200,000,000
$400,000,000
$600,000,000
$800,000,000
$1,000,000,000
-
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Grfico 5: Nmero de benficiarios del BDH y costo del programa
(2006-2012)
Costo del programa Mujeres Adultos Mayores
Personas con Discapacidad Total
Fuente: MIES y SIISE
han sido los programas sociales privi-
legiados para emprender acciones de
reduccin de la pobreza en la mayora
de los pases de Amrica Latina y el
Caribe, donde a la fecha alcanzan a 25
millones de familias (113 millones de
personas), cerca de un quinto de la po-
blacin de la regin. Ejemplos de ello
son Oportunidades de Mxico, Bolsa
Famlia de Brasil y el Bono de Desa-
rrollo Humano del Ecuador. Estos
programas dieren, en general, en el
tipo de nfasis que tienen. De esta for-
ma hay programas que tienen el objeti-
vo de aumentar el nivel de consumo de
las familias, fortalecer sus capacidades
humanas o vincularlas con la red exis-
tente de servicios y programas socia-
les.
En cuanto a la seleccin de los bene-
ciarios, el programa utiliza una aproxi-
macin por necesidades. Los benecia-
rios reciben una calicacin llamada
Selben (seleccin de beneciarios)
de programas sociales. Las familias en
quintiles de gasto 1 y 2 son elegibles
para recibir los benecios del BDH.
La pregunta siguiente es entonces si
es que los PTC sirven para el propsito
para el cual fueron diseados. Partien-
do del problema, al menos en Ecuador,
de que nunca se realiz una lnea de
base antes de introducir el BDH, existe
evidencia que es poco concluyente. Por
un lado, Ponce y Bedi (2008)
4
reportan
que el impacto del BDH sobre los resul-
tados escolares (medidos por pruebas
cognitivas de lenguaje en nios de 2do
grado de educacin bsica) es limitado.
Los autores encuentran que no existe
impacto del programa en los resulta-
4 Juan Ponce, Educaton Policy and Performance.
Evaluatng the Impact of Targeted Educaton Programs in
Ecuador. Maastricht: Shaker Publishing 2008.
dos de los test escolares, con lo que,
los intentos de construir y acumular
capital humano a travs de esta estra-
tegia, son limitados. El mismo Ponce
(2008) encuentra que el BDH incremen-
ta el enrolamiento escolar al tiempo
que, entre las familias beneciarias,
el gasto en alimentacin tambin au-
menta 25%. Por su parte, Schady y
Araujo (2006) conrman algunas de
estas conclusiones con resultados que,
usando una evaluacin experimental,
indican un 10% de incremento en el
enrolamiento escolar en el grupo de
edad de 6 a 17 aos. Estos mismos au-
tores encuentran tambin que el BDH
redujo el trabajo infantil en 17 puntos
porcentuales.
En cuanto a los resultados en salud,
Paxson y Schady (2010)
5
encuentran
que el BDH tiene efectos positivos
sobre los nios de reas rurales del
Ecuador en trminos de dimensiones
fsicas, cognitivas y de desarrollo so-
cio emocional. Estos efectos, segn
los autores, son mayores en los nios
ms pobres.
En un plano operativo, el BDH ha te-
nido algunas dicultades recurrentes
como son la falta de actualizacin fre-
cuente del padrn de beneciarios, ex-
clusin de beneciarios que calican
por Selben (metodologa para seleccio-
nar beneciarios) e inclusin de bene-
ciarios descalicados por Selben. Al
mismo tiempo, el seguimiento a las
familias beneciarias es limitado a un
pequeo porcentaje y se desconoce el
destino que tiene la transferencia con-
dicionada.
5 Norbert Schady, and Araujo, Mara. (2006). Cash
transfers, conditons, school enrolment, and
child work: Evidence from a randomized experiment in
Ecuador. World Bank, Policy
Research Working Paper No. 3930
Finalmente, ahora que se incremen-
tar el BDH a $50, el gobierno ha esti-
mado que el costo de este aumento es
cercano a $340 millones ($217 millones
solo considerando el programa dirigi-
do a las mujeres). Las preguntas que se
deberan contestar son varias (aunque
de seguro existen ms). Primeramente,
se ha estimado cul ser el impacto de
este incremento sobre los receptores
del bono? Dado que la piata que se ha
escogido para golpear es la banca pri-
vada ecuatoriana, cabra preguntarse
si es que los benecios sobre los recep-
tores del bono (y la sociedad en gene-
ral) sobrepasan los costos de empujar
la dcima reforma tributaria en 5 aos,
descontando el n de la privacidad ban-
caria y la jacin de compensaciones
de parte del estado en relaciones ex-
clusivamente privadas. Otra pregunta
pertinente se reere a las alternativas
que tienen los receptores del BDH para
salir del esquema de este subsidio y lo-
grar niveles de ingreso necesarios por
otras vas, dgase un empleo o una ocu-
pacin independiente. Esta pregunta
es relevante si es que observamos de la
mano del incremento de los receptores
del BDH, que la proporcin de las per-
sonas viviendo debajo de la lnea de la
pobreza ha ido cayendo sostenidamen-
te (ver grco 6).
El incremento del bono har que ms
personas estn en capacidad de salir de
la pobreza? Tendrn los beneciarios
incentivos a buscar otra alternativa
para salir del bono ahora que el BDH
ha aumentado?. Podra ser ahora una
buena idea realizar una lnea de base
y medir el impacto de este incremento.
Es lo mnimo que se les debe a los con-
tribuyentes.
4
Desde hace 5 aos, la estructura tribu-
taria del pas ha sido modicada en 9
ocasiones. Empezando por Ley Refor-
matoria para la Equidad Tributaria en
el Ecuador de diciembre de 2007 hasta
llegar al reciclable Reglamento a Ley
Fomento Ambiental y Optimizacin de
Ingresos del Estado de noviembre 2011,
por nueve ocasiones el impuesto a la
renta (IR), impuesto al valor agregado
(IVA), impuesto a los consumos especia-
les (ICE) e impuesto a la salida de divi-
sas (ISD) han sido modicados de una
u otra forma; e inclusive se han creado
nuevos tributos (ver graco 7).
Grco 7: Secuencia de reformas tribu-
tarias 2007-2012
De la mano de los mltiples cambios a
las leyes tributarias y el crecimiento
econmico de los ltimos aos, los in-
gresos del gobierno por concepto de im-
puestos tambin han ido en aumento.
Las estrellas de show son el impuesto al
valor agregado (que es un impuesto al
consumo y por lo tanto tiende a ser re-
gresivo) y el impuesto a la renta (que es
proporcional al ingreso de las personas
y en principio progresivo). El tercer lu-
gar, al ao 2012, lo ocupa un recin llega-
do. Se trata del ISD que inici modesta-
mente con una tasa 0,5% en 2007 hasta
llegar al 5% en el 2011 con la reforma
tributaria verde (ver grcos 8 y 9).
Junto con la recaudacin tributaria, ha
crecido tambin el nivel de gasto pbli-
co. Al ao 2011, el gasto pblico como
porcentaje del Producto Interno Bruto
(PIB) fue de 48%. Este porcentaje es del
doble de lo que representaba en el ao
2006.
La dcima reforma tributaria est
orientada a nanciar los 340 millones
del incremento del BDH de $35 a $50.En
trminos proporcionales, cunto repre-
sentan estos $340 millones? Con respec-
to al PIB de 2011, apenas alcanza un me-
dio punto porcentual. Con respecto al
gasto del gobierno, tambin en el 2011,
$340 millones es 1,1%. Con respecto a
la recaudacin tributaria total del 2011,
$340 millones es 3,5% y con respecto a
los ingresos petroleros de ese mismo
ao, representa un 2,6% (ver grco 9).
Cabe entonces preguntarse si es que,
desde un punto de vista econmico, es
realmente necesario impulsar un pa-
quete tributario tan solo para recaudar
$340 millones, con todos los costos que
esto acarrea. Al margen de las ganan-
cias polticas que esta iniciativa pueda
tener para el gobierno, es bueno recor-
dar que el Cdigo Orgnico de Planica-
cin y Finanzas Pblicas, vigente desde
2010, permite al ministerio de Finanzas
reorientar hasta un 15% del presupues-
to sin requerir autorizacin alguna.
Para un presupuesto de cercano a $26
mil millones en 2012, esto es casi $3.900
millones. El incremento requerido para
el BDH, representa un 9% de esta reor-
ganizacin. No podra eso sustituir al
paquete tributario?
En conclusin, cuando hablamos de fal-
ta de institucionalidad en el pas, este es
un claro ejemplo. Una propuesta polti-
ca de un candidato, una respuesta del
Gobierno en el mismo plano, y en algo
ms de un mes: la reaccin, la propues-
ta y la aprobacin de un nuevo paquete
tributario. Sin ninguna discusin na-
cional ni sobre el bono, los bancos o los
impuestos.
$0
$1,000,000
$2,000,000
$3,000,000
$4,000,000
$5,000,000
$6,000,000
$7,000,000
$8,000,000
$9,000,000
Grfico 8: Recaudacin tributaria 2012
(Ene-Sept, miles de dlares)
Fuente: SRI
$ 13.032
$ 9.561
$ 340
$ 32.170
Grfico 7: Secuencia de reformas tributarias 2007-2012

1. Ley Reformatoria para la Equidad
Tributaria en el Ecuador R.O. 242 (3er
Suplemento)
29-diciembre-2007
2. Ley Orgnica Reformatoria e
InterpretaJva a la Ley de Rgimen
Tributario Interno, al Cdigo Tributario, a
la Ley Reformatoria para la Equidad
Tributaria y a la Ley de Rgimen del Sector
Ectrico R.O. 392 (Segundo Suplemento)
30-julio-2008
3. Mandato ConsJtuyente 16
R.O. 393 (Primer Suplemento)
31-julio-2008
4. Ley Reformatoria a la Ley de Rgimen
Tributario Interno y a la Ley Reformatoria
para la Equidad Tributaria del EcuadorR.O.
497 (Primer Suplemento)
30-diciembre-2008
5. Ley de Empresas Pblicas R.O. 48
(Primer Suplemento)
16-octubre-2009
6. Ley Reformatoria a la Ley de Rgimen
Tributario Interno y a la Ley Reformatoria
para la Equidad Tributaria del Ecuador
R.O. 94 (Primer Suplemento)
23-diciembre-2009

7. Cdigo Orgnico de Ordenamiento
Territorial, Autonoma y Descentralizacin
R.O. 303 (Primer Suplemento)
19-octubre-2010

8. Cdigo Orgnico de la Produccin
R.O. 351 (Primer Suplemento)
29-diciembre-2010

9. Ley Fomento Ambiental y Op1mizacin
de Ingresos del
Estado R.O. 358 (Primer Suplemento)
24-noviembre-2011
BDH de
$35 a $50
Ingresos
petroleros
Gasto
pblico
PIB
$ 65.945
PIB