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CIUDADANO

Un ciudadano es un miembro de una comunidad poltica. La condicin de miembro de dicha comunidad se


conoce como ciudadana, y conlleva una serie de deberes y una serie de derechos, de los cuales los ms
importantes son los derechos de participacin poltica, el principal de ellos el derecho al voto, que es la sea de
identidad de las modernas democracias representativas predominantes en el mundo occidental.
El concepto de ciudadana ha cambiado a lo largo de la historia, hacindose cada vez ms incluyente. En las
democracias ms antiguas, incluida la famosa democracia ateniense, slo eran considerados ciudadanos los
varones, y por tanto las mujeres tenan vedado todo tipo de participacin en la vida poltica. A veces era tambin
necesario disponer de un determinado nivel de renta econmica para ser considerado ciudadano. El concepto
fue adquirido y desarrollado posteriormente por el Imperio Romano.
En las democracias modernas normalmente tienen la condicin de ciudadanos todos los hombres y mujeres
mayores de edad (siendo la mayora de edad fijada generalmente en los 18 aos), aunque en algunos lugares
quienes han sido condenados por la justicia pierden dicha condicin, como sucede en algunos estados de
Estados Unidos.
En cuanto a su etimologa, el trmino tiene su origen en ciudad, ya que originalmente esta era la unidad poltica
ms importante. Con el tiempo la unidad poltica pas a ser el Estado, y hoy en da al referirnos a ciudadanos
suele ser respecto de un determinado Estado (por ejemplo, ciudadanos espaoles, o ciudadanos belgas).
Respecto del Derecho Administrativo, ciudadano es toda persona no sujeta a una relacin especial frente a la
Administracin (ya que si la tuviese pasara a ser lo que se conoce como "interesado").
ELEMENTOS JURDICOS E HISTRICOS PARA LA CONSTRUCCIN DE UN CONCEPTO DE CIUDADANA
EN EL PER
(Lima, Mayo de 1998)
www.cajpe.org.pe/
I. INTRODUCCIN
La ciudadana ha sido siempre, como concepto y contenido, un tema generalmente poco explorado desde la
perspectiva constitucional peruana. Este vaco se ha producido no obstante que el trmino ha estado presente
en las constituciones peruanas, desde la Carta de 1823.
Existen dos datos concretos con respecto a la ciudadana, que han estado presentes a lo largo de nuestra
historia republicana y que nos interesa estudiar en este punto. El primero de ellos, la relacin ciudadano-elector.
El segundo, el vnculo entre las condiciones jurdicas para adquirir la ciudadana y el ejercicio concreto de sta.
Resulta pertinente, adems, revisar brevemente la evolucin histrica de la ciudadana, siempre desde la
perspectiva jurdico-poltica. Esta revisin nos puede ayudar a entender como un trmino que ha recibido tantos
y tan diversos significados estuvo presente en el proceso de formacin del Estado constitucional de Derecho que
describieron los pensadores de los siglos XVIII y XIX.
Partimos de tres hiptesis que se complementan mutuamente:
a) La ciudadana no se agota en su definicin jurdico-poltica, sino que adquiere sentido en su
ejercicio cotidiano. La prctica de la ciudadana alimenta de manera permanente el concepto.
b) En el presente estudio buscamos demostrar que la evolucin del concepto jurdico de la ciudadana
ha estado marcado por una serie de factores sociales, especialmente aquellos referidos a la
organizacin econmica y a la discriminacin y marginacin como forma de construir el pas, desde
los sectores dominantes.
c) La relacin entre ciudadana y democracia nos lleva a mencionar reiteradamente los aspectos que
definen a una democracia participativa. En este sentido, enfrentamos hoy dilemas derivados de las
luchas entre una estrategia eficientista pro-mercado y las nuevas lgicas de los movimientos
sociales.( )
El presente trabajo tiene como objetivo acercarse lo ms posible hacia una definicin y ubicacin de la
ciudadana desde la ptica jurdico-constitucional, as como deslizar una serie de reflexiones en torno al ejercicio
concreto de aqulla. Para ello creemos importante apelar a la variable histrica, as como a ciertos conceptos de
la Ciencia Poltica, lo que ayudar a sustentar el anlisis constitucional. Al final, se hace indispensable analizar la
forma en que la discriminacin afecta estos conceptos en el ordenamiento jurdico, especialmente en la
marginacin de poblaciones indgenas, o discriminacin tnica.
Construir un concepto normativo de ciudadana implica un ejercicio de anlisis de los elementos del "deber ser" y
no exclusivamente del "ser. Este enfoque, sin embargo, deber ser construido posteriormente y este texto no
responde definitivamente esa inquietud. Aqu slo intentamos dar elementos para un proposicin legal sobre el
tema, pero tomando inevitablemente aspectos vinculados al "ser" de las cosas.
II. LA CIUDADANA EN EL CONTEXTO HISTRICO-POLTICO
Desde la concepcin aristotlica que valoraba a la "polis" como la ms importante de todas las comunidades, en
la bsqueda abstracta del "bien superior", la evolucin de las ideas polticas, en relacin al Estado, la
comunidad, y al ejercicio concreto de los derechos polticos, ha contemplado de una u otra manera la
participacin del ser humano en la gestin pblica.
El hilo conductor de los pensadores antiguos y modernos respecto de la conformacin de lo que se conoca
como "comunidad" y que ms tarde se transform en "Estado", radica en la que todas estas formas de
organizacin requieren de actores polticos. En palabras de Francisco Surez, el "cuerpo poltico" era traduccin
primera y unitaria del vnculo social.
Para Bodino, la ciudadana consiste en la traslacin emprica de la experiencia y sustrato natural que, desde la
familia, conduca al individuo hacia un estadio superior. Este fenmeno se produca en un nivel asociativo, en el
que el Pater Familiae se incorporaba a la cosa pblica en condiciones de igualdad y dejando concientemente
ciertos niveles de libertad, en favor del poder poltico soberano. Se presenta as que la libertad y la igualdad son
dos condiciones para el acceso a la ciudadana. Aqulla relativa y sta tal vez absoluta -desde el punto de vista
formal- en el ejercicio concreto.
La tesis de Bodino sobre el origen, carcter y alcances de la ciudadana puede resumirse en los siguientes
puntos:
A) La persona que, motu propio, traspasa el lmite de las relaciones familiares, de derecho privado,
para incorporarse al cuerpo social y poltico, regentado por un soberano, suspendiendo la libertad
absoluta de la que est investido.
B) Aquella persona que se incorpora a la actividad pblica es igual, desde ese mismo momento, a
todas aquellas otras personas que ingresan a la esfera de lo pblico. En este contexto, la igualdad
es la premisa bsica de la ciudadana. Bodino avizora con realismo que existe una igualdad formal,
pero que no se puede negar, asimismo, una desigualdad fctica, de hecho, que surge como
resultado de las diferencias en la tenencia de bienes.
C) Un tercer elemento a tener en cuenta tiene relacin con la forma de acceder a la ciudadana. Para
Bodino, la ciudadana se adquiere, bsicamente, por nacimiento y por incorporacin. Es en este
planteamiento en el que surgen, todava precariamente, la nocin nacionalidad y naturalizacin.
El pensamiento de Bodino es fundacional respecto del concepto de ciudadana. El concepto se ir complejizando
por factores histricos y por la interaccin entre las nociones y las realidades diversas. Uno de los primeros que
aade argumentos centrales para la construccin del concepto es John Locke, de cuyos estudios puede
deducirse que la ciudadana es una consecuencia natural de la conformacin del Estado moderno. Es en la
ciudadana en donde los estamentos encuentran las formas ms adecuadas para defender la tenencia y
propiedad. Sin embargo, el mero asociacionismo no era suficiente para asegurar la viabilidad del Estado. Eran
necesarias nuevas categoras jurdicas.
Un giro fundacional en la evolucin del concepto de ciudadana se verifica por las argumentaciones de los
idelogos de las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII, especialmente por la revolucin francesa. La
adopcin de la Declaracin del Hombre y del Ciudadano abre por primera vez en la historia, el camino hacia el
reconocimiento de la libertad como componente esencial de la ciudadana.
La fundamentacin de la libertad se afirma en este nuevo escenario; en versin de Montesquieu, la libertad se
entiende como "el derecho de hacer lo que las leyes permiten". Este razonamiento lgico elemental marcar el
inicio de una nueva concepcin en el campo del Derecho, en virtud de la cual el hombre es naturalmente libre,
pero esa libertad est limitada por las normas y leyes que de comn acuerdo han sido adoptadas.
A partir de la Revolucin Francesa se abre un proceso, en permanente ampliacin y construccin, en el que la
ciudadana y los derechos fundamentales se entrelazan y se justifican mutuamente. Esta consideracin es
fundamental pues da inicio al proceso de universalizacin de los derechos humanos y la consideracin de que a
mayor ejercicio de derechos, mejor nivel de ciudadana. Se asienta as el principio de que la ciudadana es un
concepto fundamentalmente evolutivo y bsicamente en expansin. El Derecho tiene varias cosas que decir al
respecto.
III. LA CIUDADANA COMO CATEGORA JURDICO-EVOLUTIVA
Apunta Enrique BERNALES que la fundacin del Estado liberal tiene como primera caracterstica el ser un
proceso de constitucionalizacin. Ello significa que conforme se afirma la necesidad de institucionalizar las
conquistas polticas mediante el reconocimiento de un plexo normativo comn que reconociera los derechos y
libertades de los individuos, tambin se avizora la urgencia de fundar un Estado ms democrtico y moderno. El
proceso de constitucionalizacin, adems, implic una relacin simtrica entre derechos y ciudadana.
Andr Hauriou sostiene al respecto que ese proceso signific la formalizacin jurdica de la marcha hacia el
liberalismo y la democracia y que consisti, polticamente, en el esfuerzo de los ciudadanos para limitar el poder
de los gobernantes y jurdicamente la sumisin del Estado al Derecho. La arbitrariedad desaparece como
expresin unilateral. En su lugar aparece la ley.
Contemporneamente, el concepto de ciudadana aparece vinculado con los derechos humanos
internacionalmente reconocidos. La naturaleza de este vnculo tiene que ver con la habilitacin de poseer
derechos. No podemos encontrar, entonces, el concepto de ciudadana nicamente vinculado a la nacionalidad,
ni tampoco a condiciones formales para su ejercicio (edad, sexo, idioma, etc.).
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos (rama del Derecho que versa sobre la internacionalizacin
de los derechos humanos) explica que todo ser humano tiene derechos por el mero hecho de ser tal. Si
revisamos los textos ms modernos en la materia, encontramos que las condiciones al ejercicio de los derechos
se relacionan nicamente con la naturaleza humana. As, por ejemplo, la Convencin Americana de Derechos
Humanos afirma que los Estados respetarn y promovern los derechos de toda persona sometida a su
jurisdiccin.
Vital en esta discusin es lo que se ha venido a llamara la "clusula de no discriminacin" Segn esta clusula,
el ejercicio de los derechos no puede verse limitado por consideraciones que impliquen desigualdad por motivos
de raza, sexo, idioma, origen nacional, condicin social o econmica y cualquier otra consideracin anloga. Las
clusulas de interpretacin en materia de derechos humanos reafirman este principio, al sostener que al
interpretar una situacin concreta que implica una violacin de derechos, no pueden argirse diferencias
personales para perjudicar una posicin determinada. Este es el sentido de normas positivas, tales como las
contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana de Derechos
Humanos.
En resumen, y arriesgando una definicin preliminar, podemos entender a la ciudadana como el medio
por el cul todo ser humano goza de los derechos y las libertades reconocidos y reconocibles, en razn
de su propia naturaleza y sin discriminacin alguna.
Obviamente que esta definicin nos remite a analizar si el medio cumple con los fines, pero creo que esta
aproximacin nos ayuda a descartar el vnculo forzado que muchas veces se hace entre ciudadana y ciertas
condiciones para su ejercicio. Los derechos son preexistentes, la ciudadana hay que construirla y mejorarla
permanentemente.
1. DERECHOS HUMANOS Y CIUDADANA
La construccin de la ciudadana, como lo hemos afirmado de manera preliminar, ha estado relacionada con la
consecucin de espacios cada vez mejores para el ejercicio de los derechos humanos. Estos derechos,
histricamente adquiridos y jurdicamente ejercidos han atravesado por tres etapas, ms o menos diferenciadas.
A) Primero fueron las "declaraciones de derechos", documentos solemnes, de carcter filosfico-
poltico, antes que jurdico, que se dieron en los procesos de la independencia de los Estados
Unidos, la afirmacin del Parlamento en Inglaterra y la Revolucin Francesa. La ms clebre y an
vigente de estas declaraciones es la de los "Derechos del Hombre y del Ciudadano", aprobada en
1789. En nuestro medio, las constituciones latinoamericanas del siglo XIX se caracterizaron, en su
vertiente liberal, por esas declaraciones.
B) En segundo lugar, la influencia de estas declaraciones invadi el campo jurdico y paulatinamente
los "derechos del hombre y del ciudadano", fueron incorporados al texto de las constituciones y de
la legislacin, adquiriendo propiamente el carcter de "derechos" en un sentido jurdico-positivo. La
enumeracin de tales derechos integran un aspecto sustancial del contenido de toda Constitucin.
C) En tercer lugar, los derechos humanos se "internacionalizan", al convenir los Estados una serie de
declaraciones, tratados y convenciones que han otorgado a los derechos civiles y polticos de la
persona humana una dimensin universal que comprende no slo su enunciado, sino mecanismos
internacionales para garantizar su vigencia y respeto efectivos.
Al mismo tiempo, y muchas veces de manera simultnea, la forma en que evolucionan los derechos tambin
concierne a su propia naturaleza. Se ha hablado de generaciones de derechos, aunque me sumo a la corriente
que prefiere hablar de conquistas y ampliaciones progresivas. En esta lnea se ubican los derechos civiles,
polticos, econmicos, sociales, culturales, de medio ambiente, al desarrollo, entre otros. El ntegro de estos
derechos se canaliza por medio de la ciudadana, de acuerdo a cada momento histrico.
Una clasificacin es asumida en un estudio que, con Gladys Acosta, desarroll para el Centro Internacional de
Derechos Humanos y Desarrollo Democrtico del Canad. La clasificacin proviene de David Gillies y consiste
en agrupar los derechos, no por su evolucin histrica, sino por su naturaleza. As tenemos:
1. Derechos de Seguridad Personal. Bsicamente individuales. Se refieren a la preservacin de las
condiciones personalsimas de sobrevivencia e integridad fsica y moral.
2. Derechos de Participacin. Individuales y colectivos. Consisten en los mecanismos que se
proponen para asegurar que la gestin pblica reconozca la influencia del ciudadano, en el plano
formal (derechos electorales, entre otros).
3. Derechos de Bienestar. Bsicamente colectivos pero con expresiones y exigencias individuales.
Aqu ubicamos a las condiciones materiales para el ejercicio de la ciudadana, especialmente en
los aspectos econmicos, sociales y culturales.
4. Derechos de No Discriminacin. Gillies aqu plantea la concrecin del principio en ciertos derechos
especficos. Suele ubicarse aqu, como exclusiva finalidad de anlisis, los derechos de la mujer, los
de los pueblos indgenas y otros sectores de la poblacin que acceden con menor facilidad a la
ciudadana.
La definicin de Gillies, desarrolla e interpretada aqu, nos ayuda a situar mejor el concepto de ciudadana y
desarrollarlo en sus mltiples aspectos. Esto ser especialmente importante cuando analicemos los
interminables obstculos para el ciudadano en el Per.
IV. LA CIUDADANA EN EL PER
1. UNA DEMOCRACIA PRECARIA
Es bien sabido que en el Per, el sistema poltico diseado a partir de una incipiente institucionalidad, no ha
logrado consolidar un modelo estable de rgimen poltico capaz de sentar las bases de una democracia slida,
estable y, sobre todo, articulada con las expectativas populares. La forma en que se estructura el Estado
peruano se ha basado en la precariedad de la democracia institucional, la marginacin de la mayor parte de la
poblacin y la escasa representatividad de los modelos escogidos.
Nunca la institucionalidad democrtica tuvo un espacio claro en el pas. Desde el predominio del gamonalismo,
la repblica aristocrtica y los intentos de modernidad, el Per ha sufrido de precariedad institucional. A partir de
1980 se abre un perodo de expectativa popular en que la democracia atacara los principales problemas
nacionales. 12 aos despus, esa institucionalidad se ve en crisis abierta.
Fue con lo que Basadre denomin "la iniciacin de la Repblica" que se configur un complicado engranaje de
conflictos cuyas consecuencias marcaron el derrotero de las relaciones de poder en el Per. Desde los albores
de la Repblica se consagraba formalmente el Estado de Derecho, el respeto a la ley y la primaca de la
Constitucin, pero la irrupcin de los caudillos y el enfrentamiento permanente entre el Ejecutivo y el Legislativo
destruan toda posibilidad de funcionamiento continuo del Estado, con sujecin a la legalidad.
Los intentos por organizar un Estado que encarne a su vez un proyecto nacional se estrellaron con marcadas
formas de despotismo, anarqua y, por supuesto, corrupcin. Vctor Andrs Belande escribe que de esta
situacin slo sacaron provecho, en su momento, la plutocracia costea, la burocracia militar y el caciquismo
serrano. Esta crisis permanente origin la desarticulacin del Estado y la falta de integracin de la Nacin. Todo
el proceso histrico de formacin del Estado peruano ha estado marcado por la presencia de factores
traumticos y conflictivos.
El advenimiento del siglo XX no cambi sustantivamente el panorama. Las crecientes demandas populares
originadas por una presin constante de los actores sociales no encontraron respuesta en un Estado cada vez
ms desarticulado. Se debe observar que gran parte del siglo ha estado marcado por las dictaduras y
despotismos personalistas. La tesis que subyace a este planteamiento es que la falta de participacin ciudadana
ha sido un lastre que se ha venido arrastrando desde la fundacin misma del Estado peruano y que la
inestabilidad poltica, independientemente de la naturaleza de los regmenes instalados en el poder, se convirti
paulatinamente en el molde adecuado para ese desarraigo.
Pedro Planas describe con precisin esta situacin de exclusin estructural sealando que no fue sino hasta
1956 en que la poblacin electoral incluy a las mujeres y slo en 1980 debutan los analfabetos. Pero adems,
el anlisis que Planas hace del rgimen de Augusto B. Legua nos permite sealar, muy esquemticamente, tres
elementos importantes en relacin a este trabajo:
a. El pluralismo incipiente que se evidencia en la historia poltica del Per en la primera parte del siglo
XX no alcanza para sustentar instituciones democrticas slidas.
b. El Estado peruano surge de una conjuncin de intereses econmicos, personales e ideolgicos
recin a partir de las dos primeras dcadas del siglo XX.
c. La exclusin del indgena del escenario poltico oficial se verifica a pesar del discurso pro indgena o
de reconocimiento de derechos. La autocracia, los conflictos urbanos y el populismo postergan el tema
de manera permanente en nuestra historia.
2. LA CRISIS A PARTIR DE 1980
En 1980 se abre un perodo bastante complejo en lo que se refiere a la construccin de la ciudadana en el Per.
Luego de doce aos de gobierno autoritario, las expectativas sociales eran grandes, como grande fue el
movimiento social producido en el contexto del gobierno militar. La formacin de una sociedad civil organizada
(aunque el trmino sea algo difuso) fue una caracterstica que diferenci al Per de 1980 de lo que ocurri antes
de 1968. Las perspectivas para el reconocimiento de derechos y el ejercicio de la ciudadana eran mejores que
antes y quizs eran tambin mejor que 18 aos despus.
La Constitucin de 1979 incorpora un consenso poltico que, al mismo tiempo, generaba dificultades para su
concrecin. Desde la perspectiva constitucional, un punto central para la explicacin del fenmeno descrito -
entendemos- se encuentra en la deficiente configuracin del rgimen poltico peruano. En efecto, al no funcionar
el sistema poltico diseado por la Constitucin de 1979 -en realidad este fracaso abarca a todo el
constitucionalismo histrico peruano- tampoco funcionaron una serie de instituciones incorporadas en las
democracias ms avanzadas del mundo. Las dbiles relaciones entre pretensin social y norma jurdica pueden
contribuir a explicar este fracaso.
Una de las principales dificultades del sistema constitucional peruano fue asegurar un eficaz control sobre los
actos de gobierno.
Apunta Karl Loewenstein que la funcin de control en el Estado constitucional es doble: por distribucin del
poder, o por acto especfico de uno de los rganos del Estado que impida legtimamente la realizacin de un
acto estatal a otro. El control de la legalidad, sostiene a su vez Manuel Garca-Pelayo, no es hoy ms que una
dimensin del control de la accin estatal. Sensiblemente, en la reinstalada democracia peruana no surti efecto
ninguna forma de control, a pesar de su reconocimiento orgnico constitucional. Ello afect, como es obvio, la
posibilidad de un acercamiento ms efectivo entre ciudadana y participacin poltica, lo cual le hubiera dado,
quiz, ms estabilidad al sistema democrtico.
3. CIUDADANA Y CRISIS DEL ESTADO DE DERECHO
La democracia en el Per no ha tenido patrones definidos y consolidados. El sistema poltico vigente, al carecer
de una democracia institucionalizada como marco de referencia, est basado en una serie de elementos de
vigencia parcial. En realidad, son otras las verdaderas dimensiones del sistema: la elitizacin del poder, la
representacin restringida, la conducta parcializada de la autoridad en favor de los grupos econmicos ms
poderosos, la presencia tutelar, arbitral y excesivamente poderosa de las Fuerzas Armadas; todos estos factores
representan, de una u otra forma, un modelo de democracia limitada. Sin perjuicio de que estos elementos los
podemos encontrar en toda democracia, en el Per (como en otros pases de Amrica Latina) estos elementos
se agudizan a partir de modelos excluyentes de distribucin del poder.
En este contexto, la poblacin -que mayoritariamente no participa en la "gestin" de la democracia- no ve
expresadas sus demandas en la representacin restringida que en su nombre se ejerce desde los poderes del
Estado. La crisis de la democracia en el Per afecta sustantivamente al sistema de gobierno; se ha llegado a un
nivel de grave tensin en las relaciones entre clase poltica y sociedad que ha puesto en cuestin la
representatividad de aqulla en el poder, as como la legitimidad del sistema mismo en cuanto capacidad y
eficacia para responder a las demandas de la sociedad.
Veamos el caso peruano. Una de las principales deficiencias del rgimen poltico diseado por las sucesivas
constituciones del presente siglo ha sido la poca o nula participacin de los actores sociales en el ejercicio
mismo del rgimen democrtico. No se puede alejar del presente anlisis el carcter elitista de la democracia
peruana, en la que slo participan quienes detentan posiciones de poder. En esa medida, el acceso de las
grandes mayoras al ejercicio democrtico del poder y todos los beneficios que ello conlleva -unidad, desarrollo,
participacin, identidad cultural- ha estado siempre negado.
Por otro lado, nunca ha funcionado un verdadero sistema de pesos y contrapesos polticos, en el que cada
rgano de gobierno tenga determinadas funciones y se evite, a decir de Jos Roberto Dromi, la omnipotencia
estatal y el abuso del poder, derivado de la concentracin de todas la funciones en un solo rgano. Ejemplo
concreto de ello es el tratamiento que la nueva Constitucin de 1993 le otorga a la estructura del Estado y al
rgimen poltico, marcadamente concentrador de poder en el Presidente de la Repblica.
En un panorama como el descrito era inevitable que se presenten sntomas deformativos de la ciudadana. La
marginacin sistemtica de la poblacin en lo que se refiere a participacin y fiscalizacin de la gestin pblica, y
el negado control inter-rganos en el sistema poltico, son grandes ejemplos de lo sostenido.
Resulta importante para ensayar una visin ms global de la democracia y su corrosiva relacin con la ausencia
de una ciudadana plena, referirse -aunque sea tangencialmente- al tema educativo. Como se sabe, la educacin
como derecho inherente a la persona humana e instrumento que sirve para el desarrollo integral de la
personalidad, es una conquista histrica que corresponde con la tesis de la libertad, igualdad y la racionalizacin
del ser humano.
Gran parte de la crisis de la ciudadana se origina en el trastocamiento de valores ticos, que relativiza el respeto
por las instituciones. Es lamentable constatar que en las relaciones Estado-sociedad no se tienen delimitadas las
fronteras entre lo permitido y lo prohibido. Subsiste una conciencia colectiva que fomenta y acepta la
transgresin de normas y valores ticos, que relativiza la transparencia de los actos pblicos y privados, creando
adicionalmente las condiciones para que se instalen formas abiertas de inmoralidad y corrupcin.
Ello se evidencia en todos los niveles. En el hogar, el acto vedado es asumido como necesario y justificado. El
ascenso social y la posesin de bienes materiales deben conseguirse cualquiera sea el costo. En los actos
pblicos tal situacin de multiplica: la lucha por acaparar posiciones de poder e influenciar desde ellas; el uso
inadecuado de cargos pblicos; el cada vez ms elaborado recetario que orienta sobre cmo evadir el control y
la transparencia, son datos que evidencian una crisis de valores originada por la ausencia de una estructura
educativa que vaya a la par del desarrollo econmico y poltico del pas.
La educacin peruana, en suma, ha renunciado a un conocimiento que despierte la inquietud sobre alternativas
que corrijan errores; ha adoptado como objetivos la transmisin pasiva de patrones y paradigmas destinados a la
reproduccin de una sociedad injusta, poco participativa y con mrgenes de permisibilidad para la corrupcin.
La anomia social ha sido calificada por la Comisin Especial del Senado como una situacin de disloque, que
significa sociolgicamente la desorganizacin de las normas que rigen a un sistema social; es por tanto el estado
ms crtico y expresivo de descomposicin a que puede llegar un sistema social. Bajo la anomia, hace crisis la
institucionalidad y la interaccin, configurndose un quebrantamiento de orden normativo.
Tiene incidencia la situacin descrita con el avanzado proceso de "desinstitucionalizacin" de la ciudadana en
el Per? Negarlo sera irreal. A la fragilidad del sistema democrtico debe agregarse un proceso de
desentendimiento de la sociedad para con los valores cvicos y democrticos. Sostiene Marcial Rubio que en el
Per la sociedad civil tiene un bajo grado de organizacin, dejando al aparato del Estado el control del poder
frente al ciudadano individualmente considerado. Ello produce, segn el propio Rubio, una aguda concentracin
de fuerza en el Estado entendido como aparato de gobierno y de administracin, e imposibilita el establecimiento
de contrafuertes sociales al arbitrio del poder pblico.
Cuando la anomia se presenta en una sociedad, la conciencia cvica se torna frgil; en ese contexto, la
corrupcin y el conformismo con lo que venga se convierten en patrones de vida, pues se asume que mediante
su imposicin todo est permitido. Al no funcionar los sistemas de control poltico e insurgir comportamientos
sociales desvariados y poco comprometidos con los valores democrticos, la crisis de la ciudadana aparece
desnuda y real.
Otro elemento concurrente a la crisis de la ciudadana, est representado por la debilidad de los partidos
polticos y su dificultad para retomar un papel intermediador en las relaciones Estado-sociedad.
Es muy comn escuchar que no hay democracia sin partidos. Esta afirmacin no carece de valor y actualidad.
Empero, es fcil constatar que en el Per fueron los partidos los que contribuyeron a la cada de una democracia
que de representativa slo tena el nombre. Cuando tuvieron el monopolio de la representacin, los partidos no
supieron ejercerla bien; perdieron legitimidad. Este es el primer aspecto de su crisis.
Ms all de sus deficiencias de organizacin, el atraso programtico o la falta de democratizacin interna, la
atencin y el juicio sobre los partidos estuvieron centrados en su capacidad para gobernar y para satisfacer
elementales demandas sociales. Fracasaron en este aspecto. Encontramos entonces que un segundo nivel de
su crisis es la prdida de la confianza en su capacidad de gobernar. Pero tambin prim la incapacidad para
hacer oposicin. Y en ello tuvo mucho que ver la fragmentacin ideolgica y la ausencia objetiva de las
alternativas viables de gobierno. Muchos partidos actuaron como cpulas de intereses personales; prim en ellos
el cortoplacismo e, inclusive, trayendo a colacin una definicin de Giovanni Sartori, fueron partidos antisistema,
pues muchos de ellos socavaron la propia legitimidad del sistema que les otorg la representacin.
Era evidente que la democracia en el Per exiga que los partidos actuaran dentro de un sistema, entendido
como un conjunto de interacciones para encausar las relaciones Estado-sociedad. Lamentablemente, los
partidos no pudieron articular un sistema adecuado, fuerte y permanente, compenetrado con los avances de la
modernidad y el impulso renovador de nuevas vertientes sociales. La crisis alude a la debilidad y atomizacin
partidaria; a su impotencia para estructurar un sistema.
A la imposibilidad de estructurar un sistema de partidos estable, debe agregarse la ausencia de renovacin y el
boicot interno a los recambios generacionales. Los partidos en el Per, ideolgica y programticamente, no
estaban en capacidad de asumir los retos de la nueva apertura democrtica. Tampoco estaban preparados para
enfrentar los desafos mayores de los cambios cientficos y tecnolgicos, la reformulacin de la economa
mundial o la aparicin del fenmeno de la globalizacin a fines de los ochenta. Estos eran los nuevos retos de
una ciudadana en formacin.
Resulta en cierto modo ocioso sostener que de ello se aprovecharon las tendencias personalistas del poder que
bajo el pretexto de corregir radicalmente esta situacin emprendieron un camino igualmente pernicioso para la
democracia: el autoritarismo poltico que, como queda demostrado de otras experiencias, puede fulminar todo lo
que se refiera al ejercicio democrtico de la ciudadana.
IV. EVOLUCIN CONSTITUCIONAL DE LA CIUDADANA EN EL PER
1. ANTECEDENTES
Una primera idea que podemos formular, es que la ciudadana es una materia que pertenece al
constitucionalismo histrico peruano. Este ltimo, a decir de Pedro Planas, es el "espacio valorativo
extranormativo, construido por varias generaciones...fruto del consenso, que constituye nuestra tradicin
democrtica y republicana; son aquellos fundamentos en los cuales reposa la continuidad de nuestras
instituciones".
Desde una perspectiva histrica- an cuando suene redundante- el profesor Domingo Garca Belaunde apunta
que "nuestro constitucionalismo histrico es lo que pas en nuestro acontecer constitucional, desde 1920 hasta
el presente. Si la historia es, como quera Croce, lo sucedido (accaduto), entonces el 'constitucionalismo
histrico' es nuestro proceso histrico a nivel constitucional".
Siempre con Garca Belaunde, debemos subrayar que este proceso histrico constitucional tiene ciertas
constantes, referidas a instituciones, que nacieron en un determinado momento y que luego se han ido
desarrollando a travs de diversas acciones en un largo perodo. Una de ellas es la ciudadana.
Es por ello que en el Per el derecho a la ciudadana plena tard ms en incorporarse. Diversas constituciones
la equipararon, en un primer momento, con el derecho al voto, el que, igualmente, no era absoluto, sino limitado
a la capacidad econmica de quien deba ejercer este derecho. Posteriormente, al imponerse el sufragio
universal, el concepto de ciudadana fue amplindose, primero, hacia una determinada edad (21 aos) y luego
hacia todos los que la cumplan, incluidas las mujeres. Fue finalmente con la Constitucin de 1979 que se
garantizaron los derechos ciudadanos universalmente reconocidos y se otorgaron garantas para su pleno
ejercicio.
Slo a manera de ejemplo, los requisitos que estableca la Constitucin de 1823 para acceder a la ciudadana
eran los siguientes (art. 17): ser peruano; ser casado, o mayor de veinticinco aos; saber leer y escribir, cuya
calidad "no se exigir hasta despus del ao de 1840"; y, "tener una propiedad, o ejercer cualquiera profesin, o
arte con ttulo pblico, u ocuparse en alguna industria til, sin sujecin a otro en clase de sirviente o jornalero".
La misma Carta recordaba, en su art. 22: "Slo la ciudadana abre la puerta a los empleos, cargos o destinos de
la Repblica, y da el derecho de eleccin en los casos prefijados por la ley...".
Posteriormente, la Constitucin de 1826 distingue, por primera vez, los derechos civiles de los derechos
polticos, para luego fijar los requisitos de la ciudadana, que en sustancia eran los mismos de su precedente,
con el agregado de que tambin se incorporaban a este status, los libertadores de la Repblica, los extranjeros
que obtuvieran carta de ciudadana y los extranjeros casados con peruana.
La Constitucin de 1860, quiz una de las ms logradas del siglo pasado, rebaj los criterios discriminatorios,
pues estableca como nicos requisitos para adoptar la ciudadana, la mayora de edad (21 aos) y el estar
casado. Sin embargo, el derecho de sufragio, consustancial a la ciudadana, mantena vetos implcitos, pues slo
lo podan ejercer los ciudadanos que supieran leer y escribir, o los "jefes de taller", o quienes tuviesen alguna
propiedad o pagaran al Tesoro Pblico alguna contribucin.
La Constitucin de 1920 mantuvo los mismos requisitos. Fue con la Carta de 1933 que la situacin empez a
variar sustantivamente. En efecto, el art. 84 estableca que eran ciudadanos los peruanos varones mayores de
edad, los casados mayores de 18 aos y los emancipados. Esta norma fue modificada por la Ley N 12391, que
reconoci la ciudadana a las mujeres y regul el derecho al voto de los ciudadanos y el rgimen de
otorgamiento de representacin, incluyendo a las minoras y con tendencia a la proporcionalidad.
Finalmente, la Constitucin de 1979 fue la que marc un hito trascendental en el tema de la ciudadana, pues
rompi los criterios discriminatorios para su acceso, adems de proteger su pleno ejercicio. El art. 65 de la
referida Carta deca: "Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho aos. Para el ejercicio de la
ciudadana se requiere estar inscrito en el Registro Electoral".
2. La Constitucin de 1993 Dice el art. 30 de la Carta de 1993: "Son ciudadanos los peruanos mayores de
dieciocho aos. Para el ejercicio de la ciudadana se requiere la inscripcin electoral".
En correcta lectura, el artculo materia de glosa establece que son ciudadanos los peruanos mayores de
dieciocho aos, pero aade el requisito de que para poder ejercer la ciudadana hay que estar inscrito en el
Registro Electoral. No basta pues cumplir la edad: hay que registrarse ante el Registro Nacional de Identificacin
y Estado Civil, al que se refiere el artculo 183 de la Constitucin. Con esta inscripcin se recibe e Documento de
Identidad, nico documento que acredita la ciudadana.
En prrafos anteriores ya hemos formulado una aproximacin jurdica a la definicin de ciudadana. Bstenos
con recordar que sta implica un vnculo poltico entre un ser humano y un Estado, mediante el cual dicho
ciudadano forma parte de la comunidad poltica, es decir, del pueblo del Estado. En consecuencia, puede
ejercitar derechos polticos dentro de l. El ciudadano es el ser humano que tiene ciudadana.
La anterior explicacin, recogida de un completsimo y todava indito trabajo del profesor Marcial Rubio , nos
permitir identificar cuatro variables, planteadas por Rubio e incorporadas tambin por el profesor Enrique
Bernales , que creemos ayudarn a concluir el presente enfoque:
A) CIUDADANO Y PERSONA
Todo ciudadano es una persona, que significa reconocer que el ser humano es un sujeto de Derecho con plena
capacidad de goce y con responsabilidad para cumplir los deberes. La persona puede tener o no capacidad de
ejercicio segn distintas hiptesis que trabaja el Derecho Civil. Pero sea directamente o a travs de
representantes, la persona tiene derechos y deberes.
B) CIUDADANA Y NACIONALIDAD
Todo ciudadano tiene la condicin de nacional, que es el vnculo jurdico de pertenencia de una persona a un
Estado. Este vnculo puede producirse de diversas formas. Normalmente por el nacimiento en un territorio
determinado o por ser de padres con una identidad nacional, que puede ser transmitida a su descendencia. Son
nacionales todas las personas, independientemente de su condicin, edad, capacidad y dems caractersticas.
Debe tenerse presente que no todo nacional es ciudadano. En el Per, y por efectos del art. 30 de la
Constitucin, slo pueden acceder a la ciudadana los nacionales mayores de dieciocho aos.
C) CIUDADANA Y PERSONALIDAD JURDICA
La personalidad jurdica, como lo anota Rubio, es la capacidad de tener derechos y deberes, en tanto que la
ciudadana consiste en la capacidad de poder ejercitar derechos polticos: "La diferencia entre ambos conceptos
es de gnero a especie: la personalidad jurdica es el gnero y la ciudadana una especie. La personalidad
jurdica permite el ejercicio de todos los derechos en tanto que la ciudadana slo el ejercicio de los derechos
polticos.
Debe recordarse que la condicin de ciudadano que es el posicionamiento y actividad del ser humano en la
sociedad poltica a la que pertenece. En tanto ciudadano, el ser humano tiene derechos y obligaciones polticas
para con su sociedad y su Estado. Es un vnculo esencialmente poltico.
D) CIUDADANA Y PLENA CAPACIDAD DE EJERCICIO DE LOS DERECHOS CIVILES
La ciudadana y los derechos civiles tienen una relacin jurdica integrada. Esto quiere decir, en primer lugar, que
el requisito de la edad (dieciocho aos) es inherente a ambas; la plena capacidad de ejercicio civil se alcanza a
los dieciocho aos (art. 42 del Cdigo Civil), lo mismo que para el ejercicio de la ciudadana (art. 30 de la
Constitucin). Marcial Rubio agrega, adicionalmente, que ambas permiten ejercitar derechos por s mismo: la
capacidad civil los derechos civiles y la ciudadana los polticos. Debe recordarse, finalmente, que para ejercer la
ciudadana se debe tener capacidad de ejercicio civil.
V. NOTA ESPECIAL SOBRE LA DISCRIMINACIN TNICA: LOS CIUDADANOS INDGENAS.
Es reiterativo sealar la existencia de patrones de discriminacin profundamente arraigados en nuestra
sociedad. Pero no por ello deja de ser importante enfocar problemas como el que abordamos desde una
perspectiva de los derechos de los pueblos indgenas. Hace poco sealbamos:
"Las discriminaciones tnico-cultural y de gnero, conforman un complejo sistema interrelacionado que acta
restando derechos a las personas afectadas o bloquendoles las posibilidades de reclamo. Los cambios
jurdicos tienen poca incidencia para alterar la realidad porque no se integran en polticas de mayor alcance (...)
La comprensin de los fenmenos discriminatorios est condicionada al entendimiento de lo que sucede en
determinado momento histrico".
La ciudadana encuentra en este tema un punto de quiebre en la historia peruana. Desde el reduccionismo
indigenista hasta las declaraciones de derechos en sucesivas constituciones, hemos presenciado como el
discurso indigenista se ha traducido en normas positivas de avanzado carcter junto con una permanente
pretensin de uniformizar conductas y prcticas concretas.
Mara Isabel Remy seal hace poco que en el Per no parece posible hablar de movimientos indgenas,
aunque s de una agenda de problemas tnicos pendiente de solucin. Esto es particularmente cierto en las
comunidades andinas (aymara y quechua). El profundo mestizaje producido unido a la incorporacin al mercado
occidental de buena parte de las poblaciones "originarias" generan diferencias sustanciales con la agenda
indgena de otros pases lationamericanos (los "focos indgenas" en Chile o Venezuela o la masividad indgena
en Bolivia o Guatemala).
Es en este complejo escenario en donde se mueven las "ausencias" del Estado en relacin al establecimiento de
condiciones idneas para asegurar el acceso del indgena a la ciudadana. Si entendemos a sta como el medio
por el cul se ejercen derechos, es fcil deducir que el indgena tiene poco de ciudadano en la prctica. Ms all
de que el analfabeto (la mayor parte de los indgenas) recin votaron a partir de 1980, es en el tema de los
derechos sociales o de bienestar en donde podemos encontrar las mayores carencias.
REFLEXIONES FINALES: LA PROMOCIN DE LOS DERECHOS COMO MEDIO PARA CONSTRUIR
CIUDADANA
Podemos entender a partir de lo dicho que el sistema poltico-institucional peruano ha carecido de las energas
suficientes como para impulsar la ciudadana ms all de trminos poltico-electorales, y an en este especfico
tema, nuestra patria slo cuenta con 18 aos de sufragio universal y episdicos eventos de participacin directa
en la toma de decisiones. La exclusin de gruesos sectores de nuestra sociedad explica las crisis de los
interlocutores, como tambin es importante el factor relacionado con la debilidad institucional y las distancias
entre norma y realidad.
Fallas tectnicas en nuestro sistema democrtico conducen a crisis cclicas, una de las cules la vivimos hoy. La
democracia representativa no responde a las inquietudes sociales no porque el modelo sea malo sino porque la
materia prima es escasa, para arriba y para abajo. El constitucionalismo peruano adolece de las fortalezas
necesarias para incorporar ciudadanos, en trminos de mejores derechos para todos. En este escenario, la
discriminacin (especialmente la tnica) agrega nuevos obstculos al desarrollo institucional.
La debilidad del ciudadano es, en suma, la debilidad del ejercicio de los derechos de los que est investido. Las
relaciones de poder en lo poltico son trasladadas a lo social y lo econmico. El sistema de libre mercado supone
la libre circulacin de bienes, pero tambin el libre ejercicio de los derechos del ciudadano.
Una visin global de los derechos humanos es indispensable. La diversidad en los referentes sociales y polticos
puede ser un punto de partida.