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ARGUMENTOS
CONSTRUYENDO GOBERNANZA CLIMTICA:
Identificando los riesgos de corrupcin
en la gestin de recursos naturales
Christian Chiroque*
El fenmeno del cambio climtico comprende
la variacin del clima que es atribuible, de mane-
ra directa o indirecta, a actividades humanas, las
cuales alteran la composicin de la atmsfera que
se refeja en la variacin del clima a lo largo del
tiempo (ONU 2002: 3). Desde el mbito interna-
cional, diversos organismos han remarcado la ne-
cesidad de generar medidas desde el Estado para
resolver este problema que se plantea como inte-
rs pblico. As, desde 1992 la Convencin Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim-
tico, insta a los estados integrantes, que rene a
casi la totalidad de los pases del mundo, a tomar
medidas a fn de prever, prevenir y reducir al m-
nimo las causas del cambio climtico y sus efectos.
Uno de los objetivos a alcanzar es garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente, para lo cual
se requiere la construccin de un marco institucio-
nal para la gestin sostenible de los recursos na-
turales (biomasa, bosques, ocanos y ecosistemas
terrestres), la reduccin de la contaminacin y
emisin de gases, y la defensa de los derechos de
las comunidades afectadas por los proyectos de
las empresas extractivas. En esta lnea, en el caso
peruano, en los ltimos aos, se han desarrollado
una serie de iniciativas legales e institucionales,
que permitirn optimizar la toma de decisiones en
materia de adaptacin al cambio climtico
1
.
1 En esta materia, el Estado Peruano ha declarado el presen-
te ao, Ao de la promocin de la industria responsable y
del compromiso climtico. As tambin, recientemente se ha
creado el Comit de Investigaciones Cientfcas en Cambio
Climtico conformado por el Ministerio de Ambiente.
* Estudiante de ltimo ao de Ciencias Sociales, en la especiali-
dad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Pontifcia Universidad
Catlica del Per. Actualmente se desempea como Asistente
en la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin de la Presidencia
del Consejo de Ministros. Cabe precisar que el presente artculo
no refeja necesariamente la opinin de la CAN Anticorrupcin.
CAMBIO CLIMTICO Y CIENCIAS SOCIALES: DESAFOS Y APORTES
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ARGUMENTOS
Sin embargo, para la exitosa implementacin de
tales polticas pblicas se requiere un marco ins-
titucional estable y una gestin pblica efciente.
En este contexto uno de los riesgos ms grandes
que posee el desarrollo exitoso de polticas pbli-
cas en esta materia es la corrupcin. Dicho fen-
meno se manifesta debido a que el desarrollo de
polticas para la adaptacin del cambio climtico
y la mitigacin de sus efectos, comprende una
transformacin de la forma en que se desarrollan
las actividades econmicas en nuestra sociedad,
especfcamente en el uno de los aspectos ms re-
levantes, la gestin de recursos naturales. En el
presente artculo se brinda un acercamiento a la
identifcacin de riesgos de corrupcin, a fn de
asegurar el fomento de una gestin sostenible
de los recursos naturales y la construccin de un
sistema de gobernanza climtica. As tambin, se
analizarn las caractersticas de los pases en ma-
teria de gobernanza de recursos naturales y cmo
se pueden proponer iniciativas que reduzcan los
riesgos de corrupcin en este campo.
SOBRE LA CORRUPCIN EN LA GESTIN DE RECURSOS
NATURALES
La corrupcin es un fenmeno complejo que pue-
de manifestarse en cualquier mbito de la admi-
nistracin pblica, en cualquier estrato y a travs
de muchas modalidades. Las polticas de adapta-
cin del cambio climtico no son la excepcin. La
corrupcin puede atravesar la gestin de recursos
naturales tanto en sectores de recursos no renova-
bles (tales como petrleo, gas o minerales), como
en recursos renovables (bosques, pesca o agro).
Existen investigaciones que sostienen que donde
coexisten altas rentas o ingresos por las activida-
des vinculadas a la extraccin de recursos natura-
les junto con bajos niveles de calidad institucional,
la probabilidad de incidencia de actos de corrup-
cin es ms alta (Kolstad 2008: 2). De la misma
manera, siguiendo a Klitgaard, en procedimientos
en donde se presenta una alta discrecionalidad de
los funcionarios en la toma de decisin, junto con
poca transparencia y escasa rendicin de cuentas
y control de la ciudadana los riesgos que un acto
de corrupcin ocurra son mayores (1988).

Donde coexisten altas rentas o


ingresos por las actividades vin-
culadas a la extraccin de recur-
sos naturales junto con bajos
niveles de calidad institucional,
la probabilidad de incidencia de
actos de corrupcin es ms alta
Sobre este punto, cabe resaltar que gran parte
de los gobiernos (una muestra de 58 pases) que
cuentan con mayores niveles de exportacin de
recursos naturales en el mundo, presentan mayo-
res niveles de corrupcin. El Grfco N 01 pre-
senta un diagrama de dispersin que relaciona
los puntajes obtenidos en el ndice de Percepcin
de la Corrupcin de Transparencia Internacional
y los niveles de exportacin de recursos naturales
segn los Indicadores de Desarrollo Mundial del
Banco Mundial. De esta manera, podemos obser-
var que el 87% de los pases analizados poseen
una puntuacin por debajo de 50 en el IPC, hecho
que indica los serios problemas de corrupcin per-
cibidos entre los funcionarios pblicos, polticos,
empresarios y analistas en sus respectivos gobier-
nos. Por otro lado, slo el 13% presenta niveles
de corrupcin parciales o mnimos. Dentro de es-
tos, pases como Noruega y Australia sobresalen
por sus altos nivel de exportaciones de recursos
naturales y sus bajos niveles de corrupcin.
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ARGUMENTOS
La corrupcin es un fenmeno complejo, que im-
plica la interaccin de diversos actores e intereses
en espacios tanto de origen pblico como privado.
En el caso de las medidas vinculadas a la gestin de
recursos, las redes de corrupcin no se restringen
a la corrupcin pblica (demanda), o del sector
pblico, sino tambin a mecanismos de corrupcin
que perpetran o implican a empresas o corporacio-
nes (oferta) (Hodgson y Jiang 2008). En este sen-
tido, de la misma manera que otros estudios iden-
tifcan los riesgos de corrupcin en cada una de las
fases del ciclo de los procesos de compras o contra-
taciones pblicas
2
, tambin se pueden determinar
Norway
Australia Canada
United Kingdom
United States
Chile
Qatar
Botswana
Malaysia
Bahrain
Saudi Arabia Ghana
South Africa Brazil
Zambia Peru
Morocco
Algeria Colombia India
Ecuador
Bolivia Mexico
Tanzania
Indonesia Egypt
Vietnam
Mozambique Timor-Leste
Azerbaijan Russia
Kazakhstan
Nigeria Iran Papua New Guinea
Guinea
Angola
Congo (DRC)
Zimbabwe
Venezuela
Yemen
Turkmenistan
Iraq
Libya
South Sudan
0
2
0
4
0
6
0
8
0

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0
1
3
*
*
0 20 40 60 80 100
Nivel de Exportaciones de Recursos Naturales 2011*
Grfco 1: Nivel de exportacin de recursos naturales
2011 vs. clasifcacin del ndice de percepcin de la
corrupcin 2013
Elaboracin Propia.
Fuente: Estimaciones del equipo tcnico del FMI (2012), TI (2013), BM (World
Development Indicators)
* Calculado en base al % que representa las exportaciones de recursos natura-
les (Petrleo, metales y minerales) del total de exportaciones.
** Posee una escala de 0 (percepcin de altos niveles de corrupcin) a 100
(percepcin de muy bajos niveles de corrupcin).
los riesgos de corrupcin a lo largo de la cadena de
valor de la gestin de un recurso natural.
Un caso ilustrativo es la corrupcin en las acti-
vidades de las industrias extractivas. Para poder
analizar la corrupcin en este tipo de actividad, se
requiere identifcar las principales fases de la ex-
plotacin del recurso, es decir la cadena produc-
tiva o la cadena de valor, ya que algunas etapas
presentan mayores riesgos de corrupcin que otras
y pueden verse afectados por la corrupcin en dis-
tintas modalidades (Kolstad et al 2008: 3). Hay
que tener en cuenta que dicha tarea comprende
defnir un proceso sistemtico de identifcacin,
anlisis y medidas preventivas de los riesgos de 2 Vase Transparencia Internacional 2006
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corrupcin en cada una de las etapas. A grandes
rasgos podemos distinguir cuatro procesos rele-
vantes, mencionar sus caractersticas generales y
detallar los riesgos de corrupcin que se podran
presentarse. Segn un estudio del Banco Mundial
(2009), se puede observar fases bien marcadas en
las actividades de las industrias extractivas y que
estn relacionadas con la gestin pblica de los
recursos naturales.
Una primera etapa, comprende el otorgamiento
por parte del gobierno de derechos de explora-
cin, desarrollo y explotacin en reas o sectores
particulares como minera, hidrocarburos o secto-
res forestales. Estos derechos se brindan a travs de
mecanismos establecidos por el marco normativo
tales como arrendamientos, concesiones, licencias
o contratos y se realizan entre el gobierno y las
empresas extractivas. En esta etapa, los procedi-
mientos de otorgamiento de concesiones, pueden
ser vulnerables a las infuencias indebidas, a las
actividades de lobby (informal) de las empresas
extractivas
3
en los centros de toma de decisiones
y al conficto de intereses realizados por funciona-
rios pblicos, hechos que pueden causar efectos
negativos en dicho proceso. Es decir, la corrupcin
puede ser realizada por todo actor (poltico, fun-
cionario pblico o empresa privada) relacionado
directamente con los procesos de asignacin de
permisos y licencias, hecho que generalmente ge-
nera la construccin de redes de corrupcin entre
los mismos. Por ejemplo, en el caso de la indus-
tria maderera en Papua Nueva Guinea, diversos
informes y estudios sostienen que en dicho sec-
tor la corrupcin se encuentra generalizada, sig-
nifcando mecanismos sistemticos de sobornos,
incumplimiento de reglamentaciones, violaciones
masivas de derechos de propietarios de tierras y

La corrupcin puede ser reali-


zada por todo actor (poltico,
funcionario pblico o empresa
privada) relacionado directa-
mente con los procesos de asig-
nacin de permisos y licencias,
hecho que generalmente gene-
ra la construccin de redes de
corrupcin entre los mismos.
destruccin ambiental extrema (TI 2011: 349). De
la misma manera, en Camern, el hijo del presi-
dente, Frank Biya, logro poseer una concesin para
la realizacin de actividades industriales de tala so-
bre 130 000 hectreas de bosques, hecho que de-
muestra claros indicios de una lgica patrimonia-
lista en la gestin del sector forestal en dicho pas.
3 Para mayor desarrollo ver un artculo de Francisco Durand
(2006) en el cual realiza un anlisis sobre el fenmeno de
captura del Estado y su incidencia en el caso peruano.
En segundo lugar, se encuentra la etapa de regula-
cin y fscalizacin de operaciones. En esta etapa,
entra en funcionamiento el marco regulatorio y
las entidades pblicas que tienen competencias
asignadas para fscalizar las actividades de las em-
presas extractivas, a fn de lograr un proceso de
explotacin del recurso seguro, saludable y con
medidas de proteccin ambiental. La fscalizacin
en este tipo de sector (en especial en el sector fo-
restal) es compleja, ya que las actividades se de-
sarrollan en zonas remotas, alejadas de los cen-
tros urbanos, lo que difculta el control (TI 2011:
37). En esta lnea, Monge sostiene que la debi-
lidad institucional de las autoridades en materia
ambiental, as como la escasa delimitacin de
competencias en materia de fscalizacin, podran
signifcar un riesgo para el correcto desempeo
de las actividades extractivas y la efciente gestin
sostenible de los recursos naturales.
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Por otro lado, un tercer proceso vulnerable a la co-
rrupcin es la generacin de renta y la recepcin de
tributos de las actividades extractivas por el gobier-
no. Este proceso comprende la recoleccin de los
impuestos y las regalas que genera la actividad ex-
tractiva, as como tambin, la realizacin de audi-
toras y procesos administrativos que aseguren una
efciente poltica fscal. En esta etapa, se presentan
riesgos en materia de evasin fscal. Por ejemplo,
Tabla 1. Mapeo de riesgos de corrupcin a lo largo de la cadena de valor de las industrias extractivas
Elaboracin propia. Fuente: Transparencia Internacional (2008), Banco Mundial (2009), Transparencia Internacional (2011), Transparencia
Internacional (2009)
Durand sostiene que debido a la captura del es-
tado y a la infuencia en el otorgamiento de exo-
neraciones fscales en la dcada del 90, en el Per
se registraron prdidas fscales importantes que se
estiman en $ 815 millones para el sector minero,
$ 577 millones en agricultura y $ 549 millones en
el sector de hidrocarburos (2012: 45). Por ltimo,
se encuentra la gestin de ingresos obtenidos de
la tributacin de las actividades de extraccin de
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recursos naturales y la asignacin del mismo a enti-
dades pblicas. En este caso, se presentan los ries-
gos no en el gobierno central, sino en los gobiernos
subnacionales que operan con los ingresos obteni-
dos de la tributacin de las actividades extractivas.
Algunos de los riesgos comprenden el control no
fscalizado sobre las fnanzas a nivel subnacional, la
interaccin de las autoridades con proveedores de
bienes o recursos a nivel local, junto con la creacin
de redes de patronazgo y clientelismo poltico con
las industrias extractivas que operan localmente.
GOBERNANZA CLIMTICA Y CAMBIO CLIMTICO

Qu signifca contar con una gobernanza climtica?
Segn Joan Prats, en un estudio sobre gobernabilidad
democrtica y su vnculo con el desarrollo humano, la
gobernanza implica aquellas estructura y procesos de
coordinacin entre diferentes actores, sean individuos
u organizaciones, que generan los marco de reglas,
instituciones y prcticas establecidas que sientan los
lmites y los incentivos para el comportamiento de los
individuos, las organizaciones y las empresas (Prats
2001). Cabe resaltar, que a diferencia de otras acep-
ciones del trmino gobernanza, el trmino no se limi-
ta al mbito estatal, sino que incluye a sectores que
han incrementado su papel en los ltimos tiempos
tanto en la dinmica poltica, como la economa y la
sociedad en general: el sector empresarial. Siguiendo
esta lnea, para poder enfrentar un problema pbli-
co de carcter global, como el cambio climtico, es
necesario poseer una gobernanza climtica que com-
prenda el conjunto de polticas soberanas, reglas e
instituciones que regulen el manejo de los recursos
naturales y las actividades que posean impacto en los
mismos, a fn de conseguir un desarrollo sostenible
que enfrente las causas y mitigue los efectos del cam-
bio climtico (TI 2011, Cepal 2012).
Una medicin reciente de la gobernanza en este
sector fue realizada por el Revenue Watch Institute.
En el ndice de gobernanza de los recursos natura-
les propuesto por la entidad califca y clasifca a una
muestra de pases con mayor porcentaje de exporta-
ciones de recursos naturales (petrleo, gas y minera-
les)
4
, segn cuatro dimensiones especfcas. En primer
lugar, el grado de cumplimiento del marco legal e
institucional (leyes, reglamentos, entre otros.) de las
actividades extractivas y que facilitan la transparencia
y rendicin de cuentas (1). As tambin, las prcti-
cas de transparencia realizadas por los gobiernos y
el grado de accesibilidad de la informacin pblica
por la ciudadana (2), junto los controles de calidad y
seguridad (3) que fomenten la integridad y eviten la
incidencia de conficto de intereses (revolving door).
Finalmente, la gobernanza comprende caractersticas
del sistema poltico, entendida como efcacia del go-
bierno, estado de derecho y democracia.
Realizando un anlisis comparado, podemos encon-
trar una clara relacin entre los resultados del ndice
de gobernanza en Recursos Naturales y la corrupcin
percibida en los distintos pases (IPC). En el Grfco
N 02 se muestra un diagrama de dispersin que
nos permite observar que pases como Noruega, In-
glaterra, o Australia, poseen altos niveles de gober-
nanza de los recursos naturales (puntajes de 98, 88
y 85 respectivamente) y presentan mejores puntajes
respecto a la baja percepcin de la corrupcin en
sus gobiernos (98, 90 y 97 puntos). Por el contrario,
pases como Libia o Guinea Ecuatorial, presentan ni-
veles bajos de gobernanza de recursos naturales (18
y 12 puntos) hecho que se refeja en la percepcin
que poseen como gobiernos muy corruptos (15 y 17
puntos). En general se puede evidenciar una fuerte
correlacin (0.65) entre aquellos pases que poseen
altos niveles de gobernanza de recursos naturales y
menor percepcin de existencia de corrupcin en el
gobierno.
4 Cabe mencionar que los pases mencionados concentran el
85% de la produccin de petrleo en el mundo, 90% de los
diamantes y el 80% del cobre.
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ARGUMENTOS
Segn Revenue Watch Institute, slo el 18% (11)
de los pases estudiados obtienen una califcacin
satisfactoria, mientras ms del 55% presentan
una gobernanza dbil o muy dbil. Actualmente,
ante este escenario, diversas organizaciones, tan-
to pblico como privadas, se encuentran imple-
mentando iniciativas que fomenten la goberna-
bilidad sobre la riqueza de los estados mediante
el fomento de la transparencia, la rendicin de
cuentas y la participacin ciudadana, as como
la lucha contra la corrupcin en la gestin de
recursos naturales. De esta manera, la Iniciativa
de Transparencia en Industrias Extractivas (EITI),
desarrollado por el Banco Mundial, desde el ao
2002, desempea un papel crucial en los proce-
sos de generacin y tributacin transparente de
las actividades extractivas. Dicha iniciativa hace
un llamado a los gobiernos y a las empresas a
publicar regularmente todas las transacciones,
pagos e ingresos de dinero que provienen de las
actividades de industrias extractivas. De esta ma-
nera, haciendo una comparacin entre los repor-
tes otorgados por el gobierno y por las empresas
pblicas se puede verifcar la coincidencia en los
Grfco 2: ndice de percepcin de la corrupcin vs. clasifcacin del ndice de
gobernanza de los recursos naturales 2013
Elaboracin Propia.
Fuente: Estimaciones del equipo tcnico del FMI (2012), Revenue Watch Institute (2013), TI (2013)
* Calculado en una escala de 0 a 100 puntos, donde 0 equivale a menor gobernanza y 100 a mayor gobernanza.
Compuesto por 4 dimensiones: Entorno Legal (20%), Acceso a la Informacin (40%), Gobernabilidad (20%)
** Calculado en una escala de 0 a 100 puntos, donde 0 equivale a percepcin de altos niveles de corrupcin y 100
a la percepcin de muy bajos niveles de corrupcin.
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ARGUMENTOS
reportes y analizar detalladamente las discrepan-
cias, a fn de evitar la transferencia de dinero que
sustente un acto de corrupcin (Banco Mundial
2009). En el Per, desde el ao 2006, se est im-
plementando dicha iniciativa con la fnalidad de
aumentar la transparencia de los pagos tributarios
y no tributarios que realizan las empresas mineras
y de hidrocarburos al Estado y los ingresos que se
registran por dichos pagos (RWI 2011).
rrollo de capacidades para mitigar dichos riesgos
y asegurar el cumplimiento de los objetivos de
dicha iniciativa (2012: 6).
En conclusin, con este breve acercamiento a la
problemtica de la construccin de gobernanza
climtica se puede afrmar que para la efcien-
te implementacin de polticas de adaptacin al
cambio climtico es necesario resaltar la nece-
sidad de desarrollar una institucionalidad slida
y mecanismos de gestin efciente, transparente
y libre de corrupcin. En el presente artculo se
ha podido identifcar los riesgos de corrupcin
que pueden presentarse tanto en la cadena de
valor de actividades extractivas, as como en los
mismos programas de fnanciacin para la mi-
tigacin del cambio climtico. Dicho hecho de-
muestra la necesidad de desarrollar iniciativas en
materia anticorrupcin en la gestin de recursos
naturales, diagnsticos de riesgos de corrupcin
y la preparacin de planes de accin concretos
que fomenten la transparencia e integridad en el
sector a fn de lograr el mximo benefcio social
y desarrollo econmico, manteniendo la sosteni-
bilidad ambiental.
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Realizando un anlisis compa-


rado, podemos encontrar una
clara relacin entre los resulta-
dos del ndice de gobernanza
en Recursos Naturales y la co-
rrupcin percibida en los distin-
tos pases (IPC).
Sin embargo, estudios han puestos nfasis en que
los proyectos o programas que tienen por obje-
tivo el desarrollo de sistemas de gobernanza en
sectores de recursos naturales tambin pueden
ser vulnerables a la corrupcin. Por ejemplo, el
Programa de Reduccin de Emisiones por defo-
restacin y la degradacin forestal REDD+, que
est orientado a reducir las prcticas generadoras
de procesos de degradacin de suelo y la emisin
de gases de efecto invernadero, asegurando la
biodiversidad y salvaguardando las reservas de
carbono que prestan los bosques, presenta ries-
gos como el acaparamiento de tierras, el fraude,
confictos de intereses o la malversacin de fon-
dos de los ingresos derivados del propio progra-
ma. Ante ello, la ONU ha emitido una gua para
la evaluacin de riesgos de corrupcin en dicho
programa que contiene una matriz con la cual se
podrn realizar identifcaciones de los riesgos de
corrupcin y el desarrollo de sistemas de desa-
CAMBIO CLIMTICO Y CIENCIAS SOCIALES: DESAFOS Y APORTES
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ARGUMENTOS
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Este artculo debe citarse de la siguiente manera:
Chiroque, Christian Construyendo gobernanza cli-
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mentos, ao 8, n. 4 Setiembre 2014. Disponible
en http://www.revistargumentos.org.pe/gobernan-
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ISSN 2076-7722
CAMBIO CLIMTICO Y CIENCIAS SOCIALES: DESAFOS Y APORTES

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