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DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR

EL LICENCIADO ARSTIDES FIGUEROA EN REPRESENTACIN DE SIMN


WIERZBICKI, CLAUDINA V. DE MARTNEZ Y DIANA G. BOYD DE MORGAN,
PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIN N 53!" DE #$
DE OCTUBRE DE #!!", DICTADA POR EL MINISTRO DE VIVIENDA, Y PARA
QUE SE %AGAN OTRAS DECLARACIONES. MAGISTRADA PONENTE& MIRTZA
ANG'LICA FRANCESC%I DE AGUILERA. PANAM(, QUINCE )#5* DE
NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO )#!!+*.
CORTE SUPREMA DE ,USTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
VISTOS:
El Licenciado Aristides Figueroa, actuando en nombre y representacin de SIM!
"IE#$%I&'I, &LA()I!A V* )E MA#T+!E$ , )IA!A -* %O,) )E MO#-A!, .a
interpuesto demanda contencioso administrati/a de nulidad para 0ue se declare
nulas, por ilegales, las #esoluciones !1 23456 de 78 de octubre de 7556 y !1 25456
de 72 de no/iembre de 7556, ambas dictadas por el Ministerio de Vi/ienda*
Mediante la #esolucin !1 23456 de 78 de octubre de 7556, dictada por el Ministro y
Viceministro de Vi/ienda, se aprueba el reglamento para reali9ar las audiencias de
consulta popular, relacionadas con la re9oni:cacin de ;reas urbanas< y por medio
de la #esolucin !1 25456 de 72 de no/iembre de 7556, se aprueba la re9oni:cacin
del &orregimiento de San Francisco*
La parte actora estima 0ue la #esolucin 23456, de 78 de octubre de 7556, /iola el
art=culo > de la Ley 33 de 75?@ y el art=culo 7 del )ecreto de -abinete !1 A8 de > de
Bebrero de 7556* El teCto de estos preceptos es el siguiente:
Ley 33 de ? de no/iembre de 75?@:
DA#T+&(LO SEFTIMO: Los Ministros y )irectores de Entidades Autnomas
deber;n reglamentar la tramitacin interna de las peticiones, reclamaciones,
consultas o 0ueGas 0ue le corresponda resol/er, seHalando los pla9os m;Cimos
segIn la categor=a o calidad de los negocios, y someterlos a la aprobacin del
rgano EGecuti/o o a las Juntas )irecti/as de las respecti/as Entidades
Autnomas, segIn sea el caso, a los treinta d=as de la /igencia de esta Ley* En
caso de eCistir procedimientos regulados por la Ley con eCcesi/os re0uisitos
burocr;ticos, deber; en/iarse al Fresidente de la #epIblica el Froyecto de Ley
respecti/o para su presentacin al &onseGo !acional de Legislacin o en su caso
a la ASAM%LEA LE-ISLATIVA, de conBormidad con los procedimientos
constitucionales pertinentes dentro del mismo pla9o antes establecido*D
)ecreto de -abinete !1 A8 de > de Bebrero de 7556:
DA#T+&(LO 71: La -aceta O:cial es el rgano de publicidad del Estado en el 0ue
se .ar; promulgacin de las leyes y decretos eCpedidos por el &onseGo de
-abinete, )ecretos EGecuti/o, #esoluciones, #esueltos, Acuerdos y cual0uier otro
acto normati/o reglamentario 0ue contenga actos de:niti/os de interKs
general ***D
La parte demandante alega 0ue la #esolucin !1 23456 /iola, por omisin, el art=culo
> de la Ley 33 de 75?@ por0ue dic.a resolucin, de car;cter reglamentario, no Bue
sometida a la aprobacin del rgano EGecuti/o*
El seHor Frocurador de la Administracin discrepa de la opinin del demandante, y
considera 0ue el contenido de la #esolucin !1 23456 de 78 de octubre de 7556 Dno
dice relacin con la Ltramitacin interna de peticiones, reclamaciones, consultas o
0ueGasL 0ue se le planteen en Borma indi/idual al Ministerio de Vi/ienda, cual es la
inteligencia de la norma en comento, sino 0ue estatuye una reglamentacin
encaminada a darle publicidad a los estudios de 9oni:cacin o re49oni:cacin 0ue
realice la )ireccin -eneral de )esarrollo (rbano ***D< adem;s el Ministerio de
Vi/ienda est; Bacultado para regular a motu propio todo lo concerniente a las
9oni:caciones, urbani9aciones, plani:cacin urbana, etc, de all= 0ue resulte
innecesaria para eGercer esas Bacultades la obtencin de la aprobacin de la
#eglamentacin mencionada por el rgano EGecuti/o* MBs* @>N*
La Sala considera 0ue no le asiste ra9n a la parte actora, en cuanto al cargo de
/iolacin del art=culo > de la Ley 33 de 75?@, por0ue la #esolucin 23456 de 78 de
octubre de 7556 no regula lo reBerente a la tramitacin interna de peticiones,
reclamaciones, consultas o 0ueGas, sino 0ue conBorme lo seHala su art=culo primero,
Dadopta un mecanismo de audiencia de consulta popular antes de o:ciali9ar los
resultados de los estudios de 9oni:cacin, re9oni:cacin y planes reguladores 0ue
aBectan el destino de las propiedades pri/adas incluidas en las ;reas estudiadasD*
)ic.a audiencia de consulta popular debe reali9arse conBorme al procedimiento
consagrado en la misma resolucin, 0ue seHala los pla9os y la Borma como se lle/ar;
a cabo, adem;s del curso 0ue se le dar; a las e/aluaciones tKcnicas y a las
obser/aciones anotadas en el acta :nal de la audiencia*
Tal como se eCpresa en los considerandos de la #esolucin impugnada, es
competencia del Ministerio de Vi/ienda establecer, coordinar y asegurar de manera
eBecti/a la eGecucin de una pol=tica nacional de /i/ienda y desarrollo urbano< y este
Ministerio est; Bacultado para Dle/antar, regular y dirigir los planes reguladores,
loti:caciones, 9oni:caciones, urbani9aciones, mapas o:ciales 0ue re0uie4ra la
plani:cacin de las ciudades ***D, conBorme el art=4culo A literal 0N de la Ley !1 5 de
A2 de enero de 75>3*
Este cargo debe desestimarse por0ue, tal como se .a eCpuesto, la #esolucin !1 234
56 de 7556 0ue aprueba el reglamento para celebrar las audiencias de consulta
popular, Bue dictado por el Ministro de Vi/ienda a :n de eGercer las Bunciones 0ue
tiene de elaborar los planes de desarrollo urbano y como ente regulador de las
9oni:caciones, considerando 0ue este tipo de cambios ameritaba una consulta
popular, y no para reglamentar el procedimiento interno para tramitar las
reclamaciones, peticiones, consultas o 0ueGas 0ue le corresponda resol/er, a 0ue se
re:ere el art=culo > de la Ley 33 de 75?@*
La parte actora alega 0ue la #esolucin 23456 /iola el art=culo 7 del )ecreto de
-abinete !1 A8 de 7556 por0ue la misma no Bue publicada en la -aceta O:cial, y
siendo esto as=, no se .a cumplido con el deber de promulgarla*
En este sentido, mani:esta el seHor Frocurador de la Administracin 0ue si bien la
#esolucin 23456 de 7556 debi publicarse en la -aceta O:cial, por establecer un
procedimiento de car;cter general aplicable a todas las audiencias de consulta
popular reali9adas por el Ministerio de Vi/ienda, la omisin no in/alida dic.a
resolucin, sino 0ue en todo caso aBecta su e:cacia* MBs* @?N*
La Sala comparte el criterio del seHor Frocurador de la Administracin por0ue si bien
la #esolucin !1 23456 de 7556 debi ser publicada en la -aceta O:cial, antes de su
aplicacin en el caso en estudio, la omisin de dic.a publicacin 0ue Bue .ec.a
posteriormente en la -aceta O:cial !1 AA*836 de A8 de septiembre de 755@, no
/icia el acto de nulidad, sino 0ue aBecta su e:cacia, toda /e9 0ue la publicacin
marca el punto de partida para 0ue el acto surta eBectos y sea obligatoria u oponible
a los administrados* MFE!A-OS, -usta/o, DEl Acto Administrati/o, &uarta edicin,
Ediciones Librer=a del FroBesional, &olombia, 75?>, p* ?83N*
En este sentido cabe a:rmar 0ue la Balta de promulgacin de un acto administrati/o
no determina su nulidad< la DGurisprudencia y la doctrina se orientan a considerar
0ue los /icios eCtr=nsecos no son causales de nulidad, sino 0ue los Actos
Administrati/os carecen de Buer9a /inculante mientras no se cumplan las
Bormalidades eCternasD, por tanto, la Balta de promulgacin de una norma suGeta al
re0uisito de publicacin no determina su nulidad, por0ue las causas 0ue pro/ocan la
nulidad de los actos son las intr=nsecas* MFE!A-OS, Obra citada, p* ?2>4?2?N*
For lo eCpuesto, se desestima el cargo de /iolacin del art=culo 71 del )ecreto de
-abinete !1 A8 de > de Bebrero de 7556*
La parte demandante estima 0ue la #esolucin 25456 de 7556 /iola por omisin el
art=culo ? de la Ley 33 de 75?@, el cual preceptIa lo siguiente:
DA#T+&(LO ?: Se pro.=be establecer re0uisitos o tr;mites 0ue no se encuentren
pre/istos en las disposiciones legales y en los reglamentos a 0ue se re:ere el
art=culo >1 de esta Ley*D
&onsidera la parte actora 0ue se inBringi en Borma directa el art=culo ? de la Ley 33
de 75?@ por0ue, al 75 de septiembre de 7556, Bec.a en 0ue se public el a/iso de
con/ocatoria en el Fanam; AmKrica, no eCist=a ninguna disposicin legal o
reglamentaria 0ue autori9ara al Ministerio de Vi/ienda para poner en pr;ctica tal
procedimiento, por lo 0ue se estaba imponiendo un procedimiento ineCistente
cuando se .i9o la mencionada publicacin*
Opina el Frocurador de la Administracin 0ue no le asiste ra9n al demandante ya
0ue, de acuerdo con lo eCpresado por el propio demandante, no es la #esolucin !1
25456 de 7556 acusada, la 0ue supuestamente inBringe el art=culo ? de la Ley 33 de
75?@, sino la publicacin en el )iario El Fanam; AmKrica del d=a 75 de septiembre
de 7556, en /irtud de 0ue en esa Bec.a Dno eCist=a ninguna disposicin legal ni
reglamentaria 0ue autori9ara al Ministerio de Vi/ienda para poner en pr;ctica el
procedimiento anunciadoD* MBs* A?N*
Al eCaminar el cargo de /iolacin del art=culo 71 del )ecreto de -abinete !1 A8 de
7556, se llega a la conclusin de 0ue la Balta de promulgacin de la #esolucin 234
56 no aBecta su legalidad sino su e:cacia o sea 0ue no pod=a surtir sus eBectos y no
era obligatorio su cumplimiento* Si esto es as=, del .ec.o de .aberla aplicado sin
tener e:cacia se deri/a la ine:cacia de la audiencia celebrada, pero no la nulidad de
la resolucin 25456, por0ue la citada audiencia no es un re0uisito establecido en la
Ley, para su emisin* Se llega a esta conclusin si se toma en consideracin 0ue el
Ministerio de Vi/ienda tiene entre sus Bunciones las de le/antar, regular y dirigir los
planes reguladores, loti:caciones, 9oni:caciones, urbani9aciones y mapas o:ciales
0ue re0uiera la plani:cacin de las ciudades Mart=culo A de la Ley 5 de 75>3, ordinal
0N sin 0ue la ley lo obligue a una consulta popular pre/ia, y de .ec.o .a cumplido
con estas Bunciones .asta la Bec.a de la #esolucin 23456 de 7556, sin audiencias
de consulta popular*
&omo, en primer lugar, se aplic una resolucin no promulgada y por tanto ine:ca9,
y en segundo lugar esa resolucin ine:ca9 regula una audiencia cuya celebracin no
puede surtir eBectos y es legalmente innecesaria para tomar la decisin de
re9oni:cacin a 0ue se re:ere la #esolucin !1 25456, debe concluirse 0ue no se .a
/iolado el art=culo ?1 de la Ley 33 de 75?@*
Finalmente, la parte actora sostiene 0ue el art=culo primero y segundo, de la parte
resoluti/a de la #esolucin 25456 de 7556, constituyen actos de des/iacin de poder
por parte del Ministerio de Vi/ienda* Estas normas son del tenor siguiente:
DA#T+&(LO F#IME#O: Aprobar en todas sus partes el plano de re9oni:cacin del
sector del &orregimiento de %ella Vista, conBormado por las (rbani9aciones Juan
Franco, Obarrio y &ampo Alegre*
A#T+&(LO SE-(!)O: A partir de la presente aprobacin y durante un per=odo de
cinco M2N aHos, el Ministerio de Vi/ienda se abstendr; de otorgar cambios de
9oni:cacin dentro del citado sector*D
&onsidera el recurrente 0ue el art=culo primero, 0ue aprueba el plano de
re9oni:cacin, est; basado en considerandos y premisas Balsas, tales como el .ec.o
de 0ue no es cierto 0ue se .ayan recibido solicitudes de modi:cacin a la
9oni:cacin /igentes, sino 0ue se trata de situaciones ya resueltas por la )ireccin
-eneral de )esarrollo (rbano* TambiKn a:rma 0ue el .ec.o de 0ue el Ministerio de
Vi/ienda procediera a incluir en la re9oni:cacin la :nca !1 A8,55?, cuya
re9oni:cacin Bue aprobada a peticin de parte interesada mediante una resolucin
impugnada por medio de recursos no resueltos, constituye un acto de des/iacin de
poder, por0ue se utili9 el poder pIblico con :nes distintos de a0uellos para los
cuales se le otorg al Ministerio de Vi/ienda a tra/Ks de la Ley 5 de 75>3*
Mani:esta el recurrente 0ue el art=culo A1 de la #esolucin !1 25456 de 7556
constituye un acto de des/iacin de poder, por0ue si bien al Ministerio de Vi/ienda
se le Baculta para proceder al planeamiento y desarrollo ordenado de las ;reas
urbanas, Dno lo Baculta para imponer limitaciones de tiempo dentro de las cuales el
Ministerio de Vi/ienda deba abstenerse de eGecutar una de las Bunciones para la cual
Bue creado*D Agrega adem;s, 0ue este art=culo lesiona el interKs general de la
sociedad, ya 0ue impide 0ue por un tKrmino de cinco aHos puedan solicitarse
cambios de uso de suelo, incluyendo a 0uienes .an sido perGudicados con la
9oni:cacin impuesta en el sector aludido del corregimiento de %ella Vista* MBs* A3N*
En cuanto a estos cargos de /iolacin el seHor Frocurador de la Administracin
mani:esta 0ue Dsin perGuicio de 0ue el demandante omiti seHalar art=culos
espec=:cos de la Ley !1 5 de 75>3, 0ue pudieran .aber sido /iolados por la
#esolucin acusada, no compartimos la opinin de Kste ***, toda /e9 0ue en dic.o
sector en los Iltimos lustros se .an autori9ado una gran cantidad de cambios de uso
de suelo indi/iduales M22N, a la /e9 0ue se /isuali9an las tendencias de desarrollo del
mismo, Bactores Kstos 0ue Bueron e/aluados por el Ministerio antes de aprobar las
nue/as normas de 9oni:cacin 0ue se contienen en la #esolucin !1 25456*D MBs* 2AN*

En cuanto al Art=culo Segundo de la #esolucin 25456, el seHor Frocurador le .ace la
misma obGecin de car;cter Bormal, pero concuerda con la a:rmacin 0ue .ace el
demandante de 0ue es un precepto contrario al 0uerer del legislador Dya 0ue el
Ministerio de Vi/ienda est; obligado a atender en Borma continIa las solicitudes 0ue
le .agan los particulares en el eGercicio de las Bunciones 0ue le son propiasD*
En reBerencia al art=culo primero de la #esolucin 25456, estima la Sala 0ue los
argumentos /ertidos por la parte actora carecen de Bundamento Gur=dico* Esto es as=
por0ue el Ministerio de Vi/ienda est; Bacultado para le/antar, regular y dirigir los
planes reguladores, loti:caciones, 9oni:caciones, urbani9aciones, mapas o:ciales
0ue re0uiera la plani:cacin de las ciudades< y el art=culo > literal aN de la Ley !1 5
de A2 de enero de 75>3, otorga a la )ireccin -eneral de )esarrollo (rbano
Bunciones para Dproponer normas reglamentarias sobre desarrollo urbano y /i/ienda,
y aplicar las medidas necesarias para su cumplimientoD* Fara cumplir con estas
Bunciones, en el caso en estudio, se prepar por parte de la )ireccin de )esarrollo
(rbano, Subdireccin de (rbanismo, )epartamento de (sos de Suelo y Oreas de
#ecepcin, un estudio del sector del &orregimiento de %ella Vista MObarrio, Juan
Franco y &ampo AlegreN 0ue iba a ser re9oni:cado* )ic.o estudio incluye los
antecedentes, problem;tica, diagnstico, las caracter=sticas, Buncin y tendencia del
sector< la propuesta de 9oni:cacin< el proyecto de instrumentacin legal y el
programa para la o:ciali9acin, con la di/ulgacin, discusin y aprobacin* For
tanto, el art=culo primero de la #esolucin !1 25456 de 7556 no constituye un acto
de des/iacin de poder* La resolucin impugnada Bue debida y responsablemente
Bundamentada con base en ese inBorme y el .ec.o de 0ue la resolucin de
9oni:cacin incluyera una :nca cuya re9oni:cacin .ab=a sido impugnada, no la
.ace ilegal* !o eCiste ningIn precepto 0ue pro.=ba al Ministerio de Vi/ienda dictar
resoluciones generales de re9oni:cacin cuando eCistan re9oni:caciones
particulares impugnadas y pendientes de resol/er*
La des/iacin de poder se da cuando la administracin usa sus poderes para un :n
diBerente de a0uel en /irtud del cual le Bueron conBeridos* Signi:ca Ksto 0ue la
Bacultad discrecional con 0ue pueden obrar los rganos de poder en eGercicio de sus
atribuciones no es Gam;s ilimitada, y debe ser siempre moti/ada por ra9ones de
buen ser/icio, y no por m/iles de aBecto o desaBecto personal, de male/olencia o
de Ba/oritismo, en contra o en bene:cio de alguien* MFE!A-OS, obra citada, p* 5AAN*
En el caso 0ue nos ocupa el Ministerio de Vi/ienda est; Bacultado, por ley, para
regular todo lo concerniente a las 9oni:caciones 4art=culo A de la Ley 5 de A2 de
enero de 75>34, como ente administrati/o especiali9ado y tKcnico en la materia*
Estas Bunciones Bueron cumplidas por el ente administrati/o 0ue procedi a dictar la
resolucin !1 25456 impugnada despuKs de .acer el Estudio de #e9oni:cacin 0ue
se lee de BoGas >? a 735 del eCpediente administrati/o*
Sin embargo, considera la Sala, 0ue la autori9acin otorgada al Ministerio de
Vi/ienda para no atender una de sus Bunciones durante un per=odo de tiempo y la
limitacin 0ue impone a los propietarios del sector re9oni:cado, el art=culo A1 de la
#esolucin !1 25456 de 7556, constituyen des/iaciones de las Bacultades conBeridas
al Ministerio de Vi/ienda en la Ley 5 de 75>3 ya 0ue no corresponden a la :nalidad
con 0ue la ley se las otorg* Si bien, la #esolucin !1 25456 est; moti/ada y en la
misma se in/oca las normas en cumplimiento de las cuales se aprueba, mediante el
art=culo primero, el plano de re9oni:cacin, a Guicio de la Sala no est; entre los :nes
para los cuales Bue creado el Ministerio de Vi/ienda lo preceptuado en el art=culo
segundo* La administracin .a usado el poder 0ue se le otorg con la :nalidad de
establecer, coordinar y asegurar de manera eBecti/a la pol=tica nacional de /i/ienda
y desarrollo urbano, con un :n distinto, como lo es el de preceptuar 0ue se
abstendr; de aprobar cambios de 9oni:cacin en un sector de la ciudad por cinco
aHos, precepto de car;cter general 0ue limita los derec.os de los propietarios de
esa 9ona y autori9a al Ministerio de Vi/ienda para abstenerse de cumplir con una de
sus obligaciones por un per=odo de tiempo* Siendo esto as= se .a producido la
/iolacin alegada por des/iacin de poder*
Le asiste la ra9n al seHor Frocurador de la Administracin cuando a:rma 0ue la
parte demandante no eCpresa las disposiciones 0ue estima /ioladas por los art=culos
primero y segundo de la #esolucin 25456, sin embargo como la presente es una
accin de nulidad cuyo obGeto es la guarda del ordenamiento legal, y en el caso en
estudio se in/oca como moti/o de ilegalidad la des/iacin de poder, a Guicio de la
Sala, puede estimarse el cargo aIn cuando no se seHale la norma de la Ley 5 de
75>3 0ue se estima /iolada* Esta opinin est; a/alada tanto por la doctrina
panameHa, como por la Gurisprudencia colombiana, tal como /eremos a
continuacin*
El doctor JosK A* &arrasco estima 0ue cuando se alega como moti/o de nulidad la
des/iacin de poder Del Gue9 se encuentra obligado a buscar y determinar las
intenciones subGeti/as del agente administrati/o 0ue busca el acto *** En Fanam;, la
des/iacin de poder deber=a constituir uno de los moti/os de ilegalidad m;s
importantes dentro de la denominada Gurisdiccin contencioso4administrati/a,
puesto 0ue la /iolacin LliteralL de la Ley no puede ser utili9ada para controlar la
/iolacin al esp=ritu de la Ley*D MJosK A* &arrasco* Es importante la Jurisdiccin
&ontencioso Administrati/a en Fanam;, Francia, !o/iembre de 75>?, Impresora La
!acin, I!A&, Fanam;, p* 7@>N*
Es decir 0ue cuando se alega 0ue la administracin .a Ddes/iadoD el poder 0ue le .a
dado la ley, el Gu9gador debe conBrontar el acto acusado no con un precepto
determinado de la ley, sino con esta en su conGunto para determinar si a0uel Bue
emitido en cumplimiento de la :nalidad 0ue la ley persigue*
As= lo .a considerado tambiKn el &onseGo de Estado &olombiano, en sentencia
dictada el A2 de no/iembre de 75>7, en la cual, re:riKndose a la des/iacin de
poder, eCpres:
DAIn cuando originalmente Bue solo una modalidad del abuso de poder, este
cuarto moti/o de anulabilidad .a ad0uirido en la doctrina caracteres propios*
Viene Kl a ser el Inico 0ue no implica /iolacin, al menos directa, de una norma
de derec.o positi/o, puesto 0ue si la implicara la causa de la accin no
pertenecer=a a esta clase sino a una de las anteriores*D MFE!A-OS, obra citada,
p* 5A7N*
For las anteriores consideraciones la Sala estima 0ue prospera el cargo de /iolacin
de la Ley 5 de 75>3 por el art=culo A de la #esolucin !1 25456 de 72 de no/iembre
de 7556, y as= debe declararlo*
)e consiguiente, la &orte Suprema de Justicia, Sala de lo &ontencioso
Administrati/o, administrando Gusticia en nombre de la #epIblica y por autoridad de
la Ley, )E&LA#A P(E ES !(LO FO# ILE-AL, el art=culo segundo de la #esolucin !1
25456 de 72 de no/iembre de 7556, dictada por el Ministerio de Vi/ienda, y !IE-A
las otras declaraciones pedidas por la parte actora*
!otiB=0uese*

MBdo*N MI#T$A A!-ELI&A F#A!&ES&QI )E A-(ILE#A
MBdo*N A#T(#O QO,OS
MBdo*N E)-A#)O MOLI!O MOLA
A!AIS %O,) )E -E#!A)O

MBdo*N Secretaria Encargada