Descentralizacion en El Peru

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER: LOGROS Y DESAFOS
Economa Urbana Pgina 1

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERA
FACULTAD DE INGENIERA ECONMICA Y
CIENCIAS SOCIALES

PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
EN EL PER: LOGROS Y DESAFOS

Alumnos: Pariona Retamozo, Albert Jos

Cdigos: 20064052F
20021255B

Curso: Economa Urbana

Profesor: Julio Cesar Ismodes Alegra

NDICE

Pg.
I. INTRODUCCIN 4

II. PANORAMA GENERAL 6
2.1. Qu es descentralizacin? 6
2.2. Procesos de descentralizacin en Amrica Latina 7
2.3. Principios bsicos que debe adoptar la descentralizacin de un pas 8
2.4. Aspectos a considerar
8

2.4.1. Descentralizacin administrativa
9

2.4.2. Descentralizacin Fiscal
2.5. Los beneficios y riesgos de la descentralizacin 13

III. MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANLISIS 15
3.1. Determinantes del diseo institucional de la descentralizacin en el Per 16
3.2. Las lecciones aprendidas y el marco normativo peruano 17

IV. ETAPAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN 19
a. Etapa preparatoria 20
b. Primera etapa 20
c. Segunda etapa 20
d. Tercera etapa 20
e. Cuarta etapa 21

V. LA INSTITUCIONALIDAD 21
5.1. El CND y la organizacin de los gobiernos descentralizados 21

VI. LOS AVANCES Y LOS PROBLEMAS DE LA DESCENTRALIZACIN
EN EL PER 22

6.1 Los recursos para asegurar la implementacin 23

6.1.1. La relacin entre productos, recursos y organizacin 23
6.1.2. Recursos polticos 26
6.1.3. Participacin ciudadana y control social 27

VII. EL NUEVO PAPEL DEL GOBIERNO NACIONAL EN LA 28
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

7.1. Las reformas institucionales sectoriales 28

VIII. CONCLUSIONES 30
8.1. Anlisis de las reformas sectoriales 30
8.2. Proceso de descentralizacin 31
8.3. El nivel nacional 34

IX. ESTRATEGIAS 35
9.1. Para fortalecer el proceso de descentralizacin 35
9.2. Reglas para el financiamiento de las competencias: Una sola pelea

poltica
37

X. BIBLIOGRAFA
37


PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL PER:
LOGROS Y DESAFOS

I. INTRODUCCIN

El proceso de descentralizacin en el Per fue resultado de una decisin poltica
luego de una dcada de polticas centralistas en la cual se fueron eliminando una
serie de prerrogativas de las municipalidades, siendo stas asumidas por el
gobierno central el cual fue creando una serie de entidades que se encargaban de
brindar este tipo de servicios. A su vez, se fueron creando otras dependencias.,
muchas de las cuales tomaron la forma de organismos pblicos descentralizados,
que se encargaron de las polticas sociales estableciendo as un contacto directo
con la poblacin y que en algunos casos implicaron el desarrollo de una relacin
de clientelismo poltico entre la poblacin y el Estado. Todo esto minimiz el
rol de las municipalidades las cuales fueron perdiendo peso en la escena
nacional.

A nivel regional, luego de la accidentada descentralizacin de fines de los aos
ochenta, en 1992 se suspendieron las Regiones que se haban conformado de
manera arbitraria en muchos casos y las cuales, en medio de una de la peores
crisis econmicas que vivi el pas no contribuyeron a mejorar la calidad de los
servicios pblicos y agravaron la crisis econmicas debido a las potestades
tributarias que se les otorgaron. Ante este caos es que se decide, en abril de
1992, suspender las regiones y establecer los Consejos Transitorios de
Administracin Regional (CTAR) como entes desconcentrados del Ministerio
de la Presidencia que se volvi a conformar para tal fin. Los presidentes de los
CTARs fueron designados por el gobierno central y se encargaron de la
administracin de las direcciones regionales de los diversos ministerios y de
realizar algunas obras de infraestructura.

Ante este panorama, es que durante la campaa electoral del ao 2001, el tema
de la descentralizacin volvi a estar en el centro de la discusin poltica y los
principales candidatos de dicha justa electoral prometieron una
descentralizacin efectiva en la cual se fueran transfiriendo mayores
responsabilidades e ingresos a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la
discusin se centr en la constitucin de los Gobiernos Regionales. Esto gener
cierta controversia dado que algunos sostenan que la constitucin de Gobiernos
Regionales debera ser una etapa posterior luego de fortalecer a las
municipalidades y devolverle las facultades que les haban sido arrebatadas en la
dcada de los noventa.

Este debate no tomaba en cuenta que un proceso de descentralizacin implica
tomar en cuenta a los tres niveles de gobierno en cuanto a la asignacin de
responsabilidades polticas, administrativas y fiscales. No obstante lo anterior,
una vez iniciada la administracin del presente gobierno se decidi tomar el
camino de la regionalizacin. De hecho, los nuevos actores polticos como son
los Gobiernos Regionales y sus autoridades electas han captado mucha de la
atencin en las primeras fases del proceso de descentralizacin peruano.

Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que deban
primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder
transferir las responsabilidades de gasto y de generacin de ingresos a ellos. Sin
embargo, como en la mayora de estos procesos, se adopt la decisin poltica
de seguir adelante y a partir de all se plante el reto de darle contenido tcnico
al proceso poltico que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los
acadmicos y policy makers del pas porque el proceso implica ver desde
distinta perspectiva los hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores polticos
que han entrado en escena y nuevos problemas a resolver para asegurar que el
proceso transite por una senda sin muchas sorpresas y pueda mostrar sus
bondades a la poblacin y autoridades.
De esta forma el proceso podr consolidarse en el pas y no convertirse en un
intento voluntarista ms que por falta de mecanismos de participacin ciudadana
y contenido tcnico y un horizonte de largo plazo termine fracasando.

Como queda demostrado a travs de este informe el proceso de
descentralizacin en el Per, ha comenzado al menos hace ms de una dcada de
manera oficial atreves del intento de cohesionar de manera organizada e integral
los diversos niveles de gobierno, comenzando desde gobiernos municipales,
provinciales y claro los gobiernos regionales de esta manera logra dar un paso
ms en el proceso de desarrollo en la que nos encontramos encaminados.

Porque la descentralizacin ha cobrado una vital importancia en este ltimo
lustro, la respuesta parece saltar sobre nosotros; el desarrollo del ser humano
enfoca diferentes reas las cuales no se deben dejar de lado si se quiere llegar a
un desarrollo integral del cuerpo, de la misma manera para lograr un verdadero
desarrollo nacional el manejo de recursos y responsabilidades debe desarrollarse
de forma descentralizada es decir se debe desarrollar dentro de las reas o
territorio geogrfico en los cuales aparecen los problemas y no se debe tratar de
centralizar el poder en la capital lo cual ha estado sucediendo en los pases
latinoamericanos, sin duda para lograr la eficiencia en un pas hace falta
desarrollo tecnolgico y un buen manejo de los recursos, pero para lograr
alcanzar la equidad en el mismo: el procesos de descentralizacin es el primer
paso para poder escuchar y resolver los problemas de las personas que se
encuentran fuera de las ciudades principales.

II. PANORAMA GENERAL

2.1. QU ES DESCENTRALIZACIN?

La Descentralizacin para Luis Bustamante Belande es la transferencia de
competencias de decisin poltica desde la Capital Lima hacia las instancias
Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener dificultades a partir de
obstculos ideolgicos ya que nuestro pas desde la colonia siempre fue altamente
centralista, burocrticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el
agrado de transferir decisiones administrativas por razones de reduccin del poder y
polticos porque el parlamento siempre ha tomado decisiones a favor de Lima por
motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia
trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los
asuntos de descentralizacin.
Ahora bien, para lvaro Ugarte la descentralizacin debe considerarse como un
sistema poltico que tiende transferir la autoridad nacional a los dems niveles del
estado, vale decirse, Gobiernos Locales y Regionales.
Otro concepto de descentralizacin es entendida como los cambios profundos en
trminos de movilizacin de recursos, del diseo de competencias y atribuciones,
del redimensionamiento y reingeniera pblicas y de las relaciones entre los tres
niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepcin que
tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralizacin que el Premier
Carlos Ferrero incluy en su exposicin ante el Congreso de la Repblica del Per
tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las
Gobiernos Locales y Regionales mediante:
1) La transferencia de Funciones Polticas
2) La transferencia de Funciones Econmicas y
3) La transferencia de funciones administrativas.
La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel de participacin de
la ciudadana en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se
encuentran en las regiones y provincias del Per. Estos mecanismos de participacin
van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionales-
locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomar desde
instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo as un proceso de autonoma
por parte de ellas en relacin a la capital.
Finalmente la transferencia de funciones econmicas se refiere a las nuevas
competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los
Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones
Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.
Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la gnesis y las ideas
descentralistas en el Per.

2.2. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN EN AMRICA LATINA

Los pases de Latinoamrica y el Caribe han pasado por profundos cambios
polticos y econmicos desde la dcada de los ochenta. Entre ellos, y asociados al
retorno de la democracia en el continente, se encuentran la mayor apertura
econmica, la consolidacin de la estabilidad de precios, as como el nuevo anlisis
del tamao y de las funciones de las autoridades pblicas.
Una de las caractersticas ms comunes y destacadas de la reforma de Estado ha sido
la descentralizacin fiscal y financiera.
La descentralizacin se define como el proceso mediante el cual se transfiere poder
de decisin y responsabilidad desde el nivel central de una organizacin, a unidades
descentralizadas o alejadas del centro.
En la mayora de pases latinoamericanos los factores econmicos han tenido
prioridad en la determinacin del proceso de descentralizacin fiscal. La motivacin
surge de la bsqueda de ms eficiencia y eficacia en la distribucin de los recursos
pblicos, el intento por reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y
alentar el autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales.

De este modo, la descentralizacin fiscal es vista, principalmente, como un
instrumento de poltica econmica, un programa de gobierno federal que obedece a
etapas de planificacin, ejecucin y evaluacin de acciones3. Todo esto conduce a
que los planes de descentralizacin aparezcan despus del xito de la poltica de
estabilizacin de la economa y pase a ser pieza principal de una reforma de
modernizacin del Estado, como en el Per.

En algunos casos, como en Brasil y Mxico, predominan los factores polticos, y la
descentralizacin nace como una reaccin de los gobiernos subnacionales, o como
defensa contra los llamados poderes excesivos del gobierno central, en vez de ser
conducida por la accin de la poltica econmica.

Sin embargo, los esfuerzos de descentralizacin an estn inconclusos y persisten
problemas de asignacin e independencia financiera de las regiones o
municipalidades. En los pases revisados la gran parte del presupuesto subnacional
se compone de transferencias del Gobierno Central, la mayor parte de las cuales est
condicionada al gasto en ciertos sectores (usualmente educacin y salud, por lo
dems, las transferencias se destinan a inversin en infraestructura o inversin
social). Otro problema importante es la asignacin de dichas transferencias,
usualmente dirigidas por criterios poblacionales y de pobreza, descuidan o dan poco
peso a criterios de eficiencia de gasto.

2.3. PRINCIPIOS BSICOS QUE DEBE ADOPTAR LA DESCENTRALIZACIN EN
UN PAS

Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre las
autoridades, la poblacin y la gestin de competencias y funciones en el mbito
intermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobierno
subnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendicin de cuentas, las
externalidades y las economas de escala presentes en las actividades de la
administracin.
El principio de subsidiariedad se aplica en la asignacin de competencias y
funciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pblica o nivel de
gobierno ms cercano a la poblacin como el ms idneo para ejercer la
competencia o funcin.
A travs de la rendicin de cuentas, la poblacin es capaz de identificar a los
responsables de la gestin de los servicios pblicos y de ejercer los mecanismos de
control necesarios. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa,
nacional o regional, del mbito especfico donde se ubica el ejercicio de
determinada competencia o funcin.
La asignacin de recursos en el sector pblico mejora en su eficacia dada la
descentralizacin fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre los
servicios pblicos y la multiplicidad de preferencias individuales, as como la
equidad.
Un proceso de descentralizacin debe conducir a una democratizacin del Estado al
llevar los servicios a los niveles de gobierno ms cercanos a los ciudadanos, de tal
modo que stos controlen la gestin de sus autoridades y ejerzan una vigilancia
ciudadana sobre las acciones de la administracin pblica, para lo cual la eleccin
directa de las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental.

8.2. ASPECTOS A CONSIDERAR

2.4.1. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

El primer paso en todo proceso de descentralizacin debe estar en la delimitacin
del papel y las competencias de cada nivel de gobierno. Si no existe claridad con
respecto a quien le corresponde hacer qu, nos encontraremos con instituciones y
organismos que realizan las mismas funciones o bien la no ejecucin de la funcin,
ante la indefinicin de responsabilidades, produciendo ineficiencias y un claro
desperdicio de recursos pblicos.
Las medidas previstas para la transferencia deben responder por lo tanto, a sustentos
tcnicos que consideren la viabilidad y razonabilidad de transferir determinada
competencia. Es decir, que el qu transferir debe considerar distinciones por
ejemplo en el nivel municipal, del tamao del municipio, la poblacin atendida, si es
rural o urbana, la dispersin geogrfica, etc. Resulta discutible por ejemplo, la
idoneidad de transferir empresas de agua potable y alcantarillado a municipios con
mercados insuficientes para garantizar los costos de inversin y provisin del
servicio, y cuando este es el caso se requiere buscar otros mecanismos como la

asociatividad para asegurar que la escala de provisin ser econmicamente
suficiente.
Establecida las competencias se debe definir cmo se van a transferir. Para ello, se
requiere la identificacin de las necesidades de recursos indispensables para el
cumplimiento de la funcin, debiendo estar la acreditacin de capacidades
directamente relacionada. La acreditacin debe ser ms que un simple chequeo de
requisitos y debe estar enfocada a una verificacin real de capacidades, para
determinar que efectivamente que quien recibe la funcin podr producir el bien y/o
servicio de manera eficiente. De igual forma, se debe considerar que las capacidades
a desarrollar no slo estn en quien recibe sino tambin en quien entrega, al deber
planificar y apoyar la entrega de competencias, ir desarrollando mecanismos para
hacerle seguimiento y readecuando su organizacin al papel que le corresponde
cumplir en el Estado.
Entre las dificultades que tambin es necesario considerar al definir el mapa de
competencias, est la necesidad de garantizar que las polticas sectoriales
continuarn siendo aplicadas, incluso si las estructuras de los gobiernos regionales o
locales se modifican con posterioridad a su transferencia. Para ello es necesario
afinar los mecanismos de coordinacin intersectoriales como intergubernamentales.

2.4.2. DESCENTRALIZACIN FISCAL

De igual forma se requiere una definicin de las relaciones fiscales
intergubernamentales, incluyendo la organizacin de las finanzas pblicas a travs
de:
(i) Impuestos descentralizados
(ii) Transferencias
(iii) Mecanismos o fondos de cofinanciacin
(iv) Regalas
(v) Endeudamiento subnacional

Todos estos factores representan los ingresos de los gobiernos descentralizados y
deben ser consistentes con el gasto correspondiente asignado en el modelo de
descentralizacin a cada nivel de gobierno: es decir, la disponibilidad de recursos
debe estar necesariamente asociada a la obligatoriedad de desempear una
determinada funcin o prestar un determinado servicio.

Experiencia de la Descentralizacin Fiscal

Brasil

Experiment un crecimiento desmedido del gasto
descentralizado que origin, a mediados de la dcada pasada, la
cesacin de pagos de la deuda de algunos Estados.
Recientemente, Brasil ha adoptado como correctivo una ley de
responsabilidad fiscal que incluye restricciones de gasto y
endeudamiento estadual.

Venezuela

Una caracterstica peculiar es que el proceso se basa en un
sistema rentista. Ya que la mayora de recursos pblicos

provienen del petrleo, los Gobiernos Descentralizados dependen
mayormente de las transferencias desde el Gobierno Nacional. A
pesar de ser un pas federal, paradjicamente no se observa
esfuerzos dirigidos a alcanzar una mayor autonoma
presupuestaria de los distintos Estados.

Argentina

Se caracteriza por el poder de sus provincias, las cuales surgieron
primero que la Nacin. Sin embargo, el sistema de relaciones
intergubernamentales en este pas federal est regido por un
complejo y nada predecible sistema de transferencias, objeto de
excesiva influencia poltica.

Colombia

La descentralizacin se profundiza con la nueva Constitucin de
1991, a partir de la cual se estableci competencias para los
municipios y departamentos, acompaadas de ingentes recursos.
Sin embargo, el gasto del Gobierno Nacional no disminuy con
las transferencias de competencias y los Gobiernos
Descentralizados incrementaron su gasto y deuda, lo que condujo
a una crisis fiscal desde 1998

Chile

El proceso chileno se inici hace un par de dcadas de forma
gradual, pasando primero por un perodo de desconcentracin
durante el cual el Gobierno Nacional mantena la competencia de
muchas de las funciones pblicas, si bien las ejecutaba a nivel
subnacional. Ello permiti incrementar la capacidad de gestin
subnacional antes del traslado definitivo de competencias.

Bolivia

La descentralizacin fue pieza importante dentro del marco de
reformas estructurales implantadas desde 1985. Posteriormente,
se profundiz el proceso con un esquema interesante de
participacin popular (Ley de 1994) y una descentralizacin
administrativa (Ley de 1996). La reforma aument la
participacin municipal sobre los ingresos nacionales del
Gobierno Nacional del 10% al 20%, facilit la generacin de
ingresos locales propios e increment las responsabilidades
municipales en sectores clave.

Ecuador

El proceso se profundiza desde fines de la dcada pasada, cuando
se establece que el 15% de los ingresos corrientes fueran
transferidos a los Gobiernos Descentralizados. Ecuador
experiment un incremento del gasto pblico debido a que la
transferencia de recursos no guard consistencia con el traspaso
de responsabilidades.

En este sentido, la descentralizacin fiscal tiene que ser consistente con los otros dos
elementos del proceso: la descentralizacin administrativa (competencias,
funciones) y la descentralizacin poltica (autonoma, accountability). En
particular, es vital la coordinacin con la parte administrativa, puesto que no se
puede definir los recursos con los que contarn los gobiernos descentralizados si no
se tiene claro cmo se usarn los mismos. Lo anterior se puede expresar en los

trminos de Gonzlez de Olarte (2004), quien seala que la economa fiscal es el
puente incuestionable entre la poltica y la economa.
Si bien esta consistencia disminuir el riesgo de duplicar el gasto fiscal, la
experiencia internacional revela que la descentralizacin no es un juego de suma
cero. En otras palabras es difcil, al menos en el corto plazo, que en la prctica la
descentralizacin de alguna competencia hacia el nivel subnacional suponga la
desaparicin total de esa competencia en el nivel nacional. El traslado de
competencias y los recursos involucrados, tanto humanos como materiales, no es
automtico y genera, en muchas ocasiones, duplicaciones e ineficiencias. El clculo
de las mismas es vital para ponderar el efecto fiscal agregado de la
descentralizacin.

En el tema de los impuestos descentralizados, las decisiones tienen que ver
principalmente con la capacidad de definir, recaudar, administrar o fiscalizar ciertos
tributos en el nivel local o regional. Para ello, hay que contrapesar los beneficios de
escala de recaudar impuestos de manera centralizada versus una mayor autonoma
subnacional en el manejo de sus finanzas. Por ejemplo, la mayora de pases
unitarios (e incluso en algunos federales) mantiene una recaudacin centralizada del
impuesto a las ventas o al valor agregado para evitar guerras fiscales internas y
maximizar las economas de escala de la recaudacin, definiendo el Gobierno
Nacional la poltica al respecto, e implantando despus un mecanismo de reparto 3.
La experiencia latinoamericana revela que la transferencia inmediata de estas
funciones no es recomendable si es que los gobiernos descentralizados no tienen una
mayor experiencia recaudatoria exitosa, siendo preferible un proceso gradual.
En cuanto a las transferencias, el debate surge principalmente entre el objetivo de las
mismas. Por un lado, se busca reducir el desbalance vertical, es decir, la diferencia
entre los recursos del Gobierno Nacional y los de los gobiernos descentralizados.

Por otra parte, tambin se busca reducir el desequilibrio horizontal, es decir, las
diferencias entre los distintos gobiernos descentralizados. En la mayora de casos,
estos objetivos de eficiencia y equidad no son compatibles dentro de una misma
frmula de transferencias. A ello hay que incorporar la economa poltica de las
decisiones de transferencias, donde el Congreso juega un papel importante. La
experiencia internacional permite recomendar que, para determinar los montos a
transferirse, debe empezarse con el valor histrico y crear una frmula que destine
recursos en funcin del PBI del ao anterior (no en funcin de los ingresos pblicos)
y a los criterios de equidad y eficiencia. Paralelamente, tambin debe definirse el
uso de los recursos transferidos para que guarden correlacin con las funciones o
competencias descentralizadas.
Una clara determinacin del carcter de las transferencias, pre-existente a la entrega
de funciones, reduce el nivel de conflicto producto de la indefinicin del destino y
forma de gasto de los recursos. El tipo apropiado transferencia de recursos que
corresponde a cada tipo de funcin que ser transferida, se debe definir de acuerdo
con la naturaleza de stas (o del bien o servicio a entregar), estableciendo si son
condicionadas, no condicionadas, compensatorias o concursables.
Las transferencias condicionadas deben servir para asegurar que bienes pblicos o
bienes privados socialmente preferentes sean efectivamente prestados es decir que
no se pueden dedicar a otro fin-. Los recursos no condicionados dan plena libertad a
los Gobiernos Regionales o Locales para decidir en qu gastar, y por lo general se

usan en funciones exclusivas del gobierno, tal y como el planeamiento de su
desarrollo o bien tareas de soporte administrativo.
Las transferencias de tipo compensatorio cumplen un papel redistributivo para
equiparar realidades econmicas dismiles al interior del conjunto de gobiernos
regionales o locales. Como su nombre lo indica compensan desigualdades. Por
ltimo los recursos concursables buscan fomentar cierto tipo de inversiones o gastos
para inducir el cumplimiento de polticas pblicas, y alcanzar resultados deseables
en lo nacional. De igual forma sirven para otorgar incentivos a los gobiernos locales
o regionales que alcancen ciertos niveles de eficiencia en su gestin.
La importancia de una adecuada definicin est en la separacin de los lmites a las
autonomas, de manera que el financiamiento de las necesidades y prioridades
regionales y locales de corto plazo, no entren en conflicto con las polticas generales
de largo plazo.
Adems, se debe definir modelos generales de transferencias con lineamientos
especficos de manera que no se deba negociar sector por sector generando de esta
manera un costo poltico. El modelo debe considerar, por ejemplo, ndice de
distribucin que considere el nivel de pobreza, nivel de infraestructura al momento
de estimar los montos de transferencias a cada regin, para cada uno de los sectores.
Los fondos de cofinanciacin se crean con el fin de apalancar las inversiones
subnacionales en temas de inters nacional, deben tener reglas claras de acceso
(generalmente por alguna forma de concurso) y rendicin de cuentas
(accountability) y deberan tratar de corregir las distintas capacidades subnacionales
para preparar proyectos y acceder a dichos fondos. Las reglas del fondo deben
promover la competencia entre los gobiernos descentralizados para promover la
elaboracin de proyectos desde ms abajo, de tal manera que se satisfagan las
necesidades locales y regionales.
Las regalas o cnones deben definirse en funcin de los objetivos nacionales,
llegando a un acuerdo sobre los porcentajes que corresponde al gobierno
subnacional poseedor del bien no renovable, al Gobierno Nacional y al resto de
gobiernos. Por lo general, cada bien no renovable cuenta con sus propios
porcentajes de reparto. En ocasiones se crea paralelamente un Fondo Nacional de
Regalas de libre acceso para financiar inversiones relacionadas con el sostenimiento
ambiental y la explotacin de los recursos no renovables.
Los desbalances tambin se cubren mediante el endeudamiento de los Gobiernos
Descentralizados. Los gobiernos de orden nacional, al respecto, pueden o no
imponer ciertos controles para evitar que se genere un sobreendeudamiento de las
instancias subnacionales del gobierno. En otros casos, los gobiernos nacionales no
imponen ningn control y se deja que el mercado sea el que imponga los topes de
endeudamiento, tal como se observ en Brasil hasta hace algunos aos y que
ocasion un serio problema de insostenibilidad de las finanzas estatales, o en el caso
de Colombia que ha tenido que implantar esquemas de salvataje territorial, pues
aunque los lmites legales existan, no eran verificados.
En lo que respecta a los controles, stos pueden estar basados en algn tipo de regla,
usualmente la regla de oro (Estados Unidos, Alemania, entre otros); que dispone
no pasar competencias sin recursos, o pueden ser lmites estrictos fijados de manera
centralizada (es el caso ms usual en regmenes unitarios tales Inglaterra, Francia,
entre otros).

Como recomendacin, se debe buscar que el marco legal minimice los incentivos
que generan despus los bail-out del Gobierno Nacional, es decir, situaciones en
las que el Gobierno Nacional tiene que asumir responsabilidades por los gobiernos
Descentralizados. La experiencia revela la conveniencia de contar con leyes de
transparencia y prudencia fiscal que alcancen el nivel subnacional (demanda), as
como reglas que afecten la capacidad de prstamos del sistema financiero (oferta).
Por ltimo, existen dos temas transversales sobre los cuales debe descansar un
marco apropiado de la descentralizacin.
El primero se refiere al desarrollo de la capacidad institucional subnacional, que
inicialmente debe contar con el apoyo del Gobierno Nacional en temas como por
ejemplo la administracin financiera y el manejo administrativo.
El segundo tiene que ver con la necesidad de desarrollar un sistema de informacin
descentralizado, que permita hacer un seguimiento constante del proceso basado en
cifras actualizadas y fidedignas. Las provincias podran recabar la informacin de
sus distritos, y las regiones de sus respectivas provincias, lo que puede funcionar de
forma paralela al SIAF-municipal.
Cabe sealar que muchos proyectos descentralizadores pecan al focalizarse
nicamente en la definicin del marco normativo y no toman en cuenta las
limitaciones que surgirn en la implementacin. Por ejemplo, la existencia de datos
socio-econmicos fidedignos, completos, precisos y actualizados resulta clave para
implementar los mecanismos de transferencias de recursos (reparto y seguimiento) y
para ejercer un adecuado control sobre el endeudamiento subnacional.
Por lo tanto, a nivel de gestin del Estado, se podran alcanzar mejoras en las
estructuras organizativas y en la calidad de la informacin, factores que influyen en
la eficiencia de la asignacin de recursos. El proceso supone entonces, un cambio en
la asignacin de recursos y responsabilidades en la administracin pblica, que
respete la diversidad de capacidades y donde la lectura de las intervenciones del
sector pblico, sea de ndole territorial y ya no con una lgica sectorial. Es decir,
implica una nueva forma de atender las necesidades de la poblacin para no caer en
una mera reproduccin de la estructura organizativa que caracteriza al nivel
nacional.

2.5. LOS BENEFICIOS Y RIESGOS DE UNA DESCENTRALIZACIN

Una descentralizacin exitosa puede mejorar la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad del sector pblico, conduciendo a un fortalecimiento del Estado5.
De esta manera, cada gobierno subnacional puede ajustar mejor sus polticas a la
combinacin de bienes y servicios que desea la poblacin local. Mediante estos
aspectos, se impulsa una mayor eficiencia de las polticas pblicas, al permitir un
mejoramiento en la capacidad de los gobiernos locales y regionales para identificar
problemas, prioridades, de manera rpida y acorde a las situaciones locales.

Respecto a la gestin del estado, la descentralizacin puede mejorar la calidad de la
informacin y de las estructuras organizativas, logrando, de esta manera, un
aumento en la eficiencia del gasto pblico. Esto ltimo se da porque los procesos de
descentralizacin promueven un manejo responsable de los funcionarios locales
sobre las reas que gestionan y adems, facilita el desarrollo econmico de un pas,

sin necesidad de aumentar la participacin del sector pblico en la actividad
econmica6. Adems, relacionado con lo anterior, entre los beneficios polticos de
la descentralizacin se encuentran el otorgar una mayor estabilidad a las estructuras
polticas en las nuevas democracias, facilitando la responsabilidad de los gobiernos
locales y regionales, junto a un mayor control de los ciudadanos sobre stos.

Los procesos de descentralizacin, en muchos casos han generado las condiciones
para el desarrollo subnacional y un incremento de los servicios ofrecidos por el
gobierno local, con mayor participacin ciudadana, evitando aparatos estatales con
tradiciones de intervencin pblica centralizadas y autoritarias.

En el mbito macroeconmico, uno de los posibles beneficios de la
descentralizacin es que logre mejorar el rendimiento macroeconmico general del
sector pblico haciendo participar ms estrechamente al contribuyente en las
decisiones de gasto7. Puesto que, diversos estudiosos del proceso de
descentralizacin sealan que los ciudadanos son ms renuentes a pagar impuestos
por el gobierno central, con el resultado de que cuando el gasto se descentraliza, el
gasto del sector pblico agregado ser menor. Tambin se cree que los acreedores
sern ms conservadores al prestar a los gobiernos locales que a los gobiernos
centrales. En cuanto a los riesgos del proceso de descentralizacin se encuentra la
posible reduccin de los servicios pblicos, dada la menor capacidad de gestin, por
decisiones polticas errneas o por la excesiva influencia de grupos de inters
locales.

La literatura econmica muestra los riesgos macroeconmicos de la
descentralizacin, en especial los efectos que puede producir el endeudamiento de
los entes subnacionales. Un peligro latente para los gobiernos centrales es que los
gobiernos subnacionales se endeuden y no cumplan sus pagos, el cual se ha
producido en diversas ocasiones en algunos pases de la regin, muy especialmente
en los grandes estados federales como Brasil y Argentina.

Otro riesgo frecuente de la descentralizacin es la aparicin de una intensa
competencia fiscal para atraer inversiones entre distintas regiones o localidades, ya
que puede provocar una carrera hacia niveles impositivos cada vez ms bajos,
conllevando la prdida colectiva de los recursos fiscales necesarios.

Por ltimo, la evidencia emprica seala que la descentralizacin a menudo
ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y recaudacin8. Lo anterior es
posible en caso los gobiernos subnacionales reciban transferencias desde el gobierno
central como fuente principal de financiamiento, tal como sucede en gran parte de
Amrica Latina. Tales gobiernos subnacionales podran excederse en sus gastos si
esperan obtener ms recursos del fondo comn de recursos nacionales, ya sea
mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates.

III. MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANLISIS

El Per se ha caracterizado por ser un pas fuertemente centralista, que convive al
mismo tiempo con un gran nivel de atomizacin en los gobiernos locales. Esta
atomizacin tambin se aprecia en la conversin de 25 departamentos en regiones,
que desde la perspectiva de la gestin pblica, son desiguales (en poblacin,
recursos, etc.) y con capacidades de gestin limitada.
El centralismo se ha evidenciado en un patrn de concentracin de la poblacin (9
ciudades concentran cerca del 40% de la poblacin del pas), de la produccin (5
departamentos concentran 2/3 partes del PIB nacional) y del poder poltico (10
provincias concentran el 53% de los electores) en unas pocas ciudades o
departamentos del pas 5. Desde hace seis dcadas, el Per es escenario de un
intenso flujo migratorio de las reas rurales a las urbanas y de la sierra a la costa,
preponderante hacia Lima.
Por otro lado, al no obedecer a planeamiento alguno, este patrn migratorio ha
significado que las ciudades no se encuentren preparadas para absorber la demanda
por servicios que requiere la poblacin adicional que reciben y, por el contrario, que
vean deteriorados sus niveles de ingreso por efecto de la sobreoferta laboral, la que a
su vez fomenta la informalidad econmica y el deterioro de los servicios.
Paulatinamente, la concentracin de la poblacin y de la actividad econmica en
ciertos departamentos y provincias, y en especial, en algunas pocas grandes
ciudades, ha condicionado una prdida de perspectiva sobre la integracin
econmica y productiva del pas y sobre la asignacin del gasto pblico; as como,
una inequidad relativa en cuanto a la distribucin de los servicios y, naturalmente,
en cuanto a la creacin territorial de la riqueza.
Esta realidad a su vez ha determinado un desarrollo urbano muy desigual que
implica disparidades en el poblamiento urbano y rural. Como consecuencia, las
relaciones entre ciudad y campo en cada regin han sido relativamente dbiles y han
contribuido a un desarrollo desigual entre los dos mbitos 6. Los resultados, por lo
tanto, con un Estado centralista, no son satisfactorios toda vez que ha dado cuenta
de una estructura poco funcional que no termina de proveer servicios adecuados a
gran parte de la poblacin.
La administracin nacional, en adicin, ha desarrollado fuertemente una lgica
sectorial, por la que desde ministerios centrales se organizan, gestionan y financian
casi todos los servicios del Estado. Esta situacin ha afectado negativamente la
capacidad regional y local de gestin porque, por ejemplo, las decisiones se han
centralizado alejndose en este proceso de las preferencias y necesidades locales, o
por el hecho que las decisiones no recogen la heterogeneidad de capacidades de los
aparatos administrativos responsables de la implementacin, entre otros efectos.
El Estado centralista se convierte, entonces, en una limitacin para el desarrollo de
otras fuerzas motoras del crecimiento y la ciudadana plena. Dammert (2003) seala
en ese sentido que la democracia territorial supone que los derechos de los
ciudadanos estn plenamente ejercidos y sus potencialidades sean liberadas, lo que
requiere la reforma institucional que posibilite que en el poder estatal existan
tambin contrapesos territoriales y no slo funcionales. De all que adems de la
clsica divisin de poderes del Gobierno Nacional (Ejecutivo, Legislativo, y
Judicial) se proponga la imprescindible redistribucin del poder en niveles
territoriales de gobierno, como expresin y garanta de la participacin ciudadana en
los asuntos pblicos

3.1. DETERMINANTES DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LA
DESCENTRALIZACIN EN EL PER

La organizacin del Estado Peruano responde al principio de separacin de
competencias, que se traduce en la separacin de funciones entre las diferentes
entidades que lo conforman. La indivisibilidad del poder estatal se mantiene sin que
se altere su unidad funcional, a pesar de la distincin que pudiera hacerse entre las
actividades estatales y la existencia de competencias de ndole poltica y
administrativa, bajo responsabilidad de distintos niveles de gobierno.

En el Per la distribucin del poder poltico se manifiesta en dos niveles. Un primer nivel
corresponde a la dimensin vertical que constituye una redistribucin del poder en distintos
niveles de gobierno (nacional, regional y municipal) que son autnomos en su ejercicio y
que tienen bajo su responsabilidad competencias exclusivas, compartidas y delegables. Una
segunda dimensin de la distribucin de competencias se manifiesta a nivel horizontal
donde existen por un lado tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) que se controlan
entre s; y, propiamente en los niveles regionales y locales con instancias que buscan
mantener un equilibrio de las funciones de planeacin, ejecucin y control.

El cumplimiento de las polticas y objetivos est limitado por la existencia de recursos
pblicos escasos, que tienen una distribucin predeterminada que restringe an ms la
capacidad del Estado de actuar para modificar las condiciones de la sociedad. Del total de
los recursos que administra el Estado, cerca del 65% del presupuesto se destina al pago de
sueldos y pensiones, un 25% al pago de deuda y el 10% restante a educacin, salud, defensa,
justicia, infraestructura, etc.

Con esta cantidad de recursos disponibles, en los distintos gobiernos se ha enfatizado en
cmo organizarse mejor para maximizarlos y prestar servicios de calidad. El relativamente
alto grado de centralizacin pudo convertirse en una ventaja al inicio del proceso de
descentralizacin, puesto que permita plantear una estrategia global que contemplara
distintas facetas y tomara como referencia otras experiencias para minimizar los riesgos de
su ejecucin, como la chilena que desconcentr servicios hacia los municipios y luego de
avanzar en su organizacin realiz el proceso de descentralizacin poltica. Sin embargo,
por un lado, la demanda desde las regiones por recibir el poder poltico y contar con
mayores recursos para tomar decisiones en sus territorios, as como la resistencia de los
sectores para trasladar competencias, llev a que sobre la marcha se fueran definiendo
algunos temas o aprobando normativa, que lejos de ser reflejo de una planificacin integral
de proceso, ha sido el resultado de negociaciones polticas y no de planteamientos de orden
tcnico.

En esta etapa, en que la decisin de descentralizar ya est tomada, el Estado unitario, con
polticas y objetivos de mbito nacional, deber recurrir en adelante a autoridades que tienen
el mismo nivel de autonoma, independencia y respaldo poltico, a fin de garantizar la
ejecucin y cumplimiento de los objetivos nacionales que compiten con las metas
priorizadas y recursos en el nivel regional y local. Ello conllevar a importantes cambios del
modelo de toma de decisiones pblicas que afectarn la actual estructura y funcionamiento
del Estado.

3.2. LECCIONES APRENDIDAS Y EL MARCO NORMATIVO PERUANO

La literatura tcnica recoge de las diversas experiencias de descentralizacin (no slo
de Amrica Latina), algunas lecciones que podran calificarse como transversales a
los procesos de descentralizacin. Estas lecciones constituyen una constatacin de
las caractersticas que presentan procesos exitosos y problemticos de
descentralizacin. Someramente, stas se presentan a continuacin:

Los procesos exitosos han logrado: Los procesos problemticos han sufrido:
Financiamiento asociado a
funciones
Captura por parte de elites locales
Decisiones informadas Corrupcin
Clara delimitacin de
competencias (reduccin de
conflictos)
Mayor desequilibrio entre regiones ricas
y pobres
Adherencia a prioridades locales Descuido de los programas
redistributivos (y con externalidades) a
nivel local
Rendicin de cuentas
(accountability)
Desequilibrios macroeconmicos por
endeudamiento subnacional excesivo
Instrumentos ad-hoc a la realidad
de cada pas
Gasto pblico excesivo por duplicacin
de funciones
Equilibrio fiscal

En esta lnea, el caso peruano ha tratado de anticiparse a algunos de los problemas
antes reseados estableciendo en el cuerpo normativo que desarrolla la
descentralizacin, algunas reglas o parmetros que eviten los riesgos, como por
ejemplo la previsin de un proceso de transferencia gradual sujeto a acreditacin de
competencias por parte de los receptores o reglas para evitar el sobre endeudamiento,
pero no se ha pronunciado sobre otros como el desarrollo de un marco normativo
suficiente para la coordinacin de actividades y cooperacin entre niveles de
gobierno en el financiamiento de las denominadas competencias compartidas, entre
otros. Sobre stos se tratar ms adelante, pero el siguiente esquema muestra los
avances en materia normativa que ya se han dado, pero sobre todo intenta resaltar la
complejidad que la implementacin de la descentralizacin conlleva, as como el
hecho que la naturaleza transversal del proceso afectar necesariamente la mayora
de las funciones que realiza el Estado (y que se ven reflejadas en las normas
sectoriales), sea en su papel ejecutor, sea en el regulador o garante de condiciones
para la actividad privada.

Como se puede apreciar en el grfico, hasta hoy el esfuerzo normativo se ha centrado
en las normas propias del proceso de descentralizacin, pero paulatinamente, segn
avance la redistribucin de competencias, los efectos de ste se sentirn tambin en
los mbitos sectoriales, haciendo cada vez ms necesaria la creacin y consolidacin
de mecanismos de coordinacin entre polticas nacionales, sectoriales y regionales y
locales. De la claridad y consistencia entre la asignacin de jurisdiccin territorial,
competencia de cada autoridad, mecanismos de coordinacin entre stas, y
necesidades sectoriales, depender que el proceso sea ms o menos exitoso para
lograr un Estado eficiente en entregar servicios adecuados a su poblacin o generar
condiciones para el desarrollo de la actividad privada. A modo de ejemplo sobre la
complejidad que conlleva el diseo de la descentralizacin, se puede sealar que
mbitos de accin del Estado como medio ambiente, en el que la accin del ste es
sumamente fraccionada (Arguedas, 2005b) requieren enfrentar la definicin de los
elementos anteriores desde una visin integral orientada a reducir la necesidad de
coordinacin entre autoridades al mnimo indispensable, ya que stas se reflejan en la
cantidad de trmites, autorizaciones, requisitos, etc. Que se exigen a la actividad
privada, sin que ello implique una disminucin en la efectividad del Estado para
cuidar el medio ambiente. En cambio, para mbitos como Educacin o Salud en los
que el Estado es el principal proveedor, el reto es distinto y los desarrollos
normativos deberan recoger la necesidad de establecer mecanismos que faciliten el
incremento de la productividad del Estado, la rendicin de cuentas y el
fortalecimiento de los mecanismos de coordinacin y cooperacin para garantizar
que se atendern prioridades nacionales (que podran no coincidir con las regionales
o locales).

IV. ETAPAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

La Ley de Bases estableci los niveles de complementariedad que deban existir
entre los tres niveles de gobierno. As, seal que al momento de definir quin har
que, se deber tomar en consideracin criterios de eficiencia como las economas de
escala, la subsidiariedad, etc. Cuya aplicacin debe dar lugar a los tipos de
competencias que existirn en adelante: exclusivas, compartidas y delegables. As, la
Ley opta por un modelo de descentralizacin gradual en el tiempo, basado en
criterios de asignacin y transferencia de competencias, que deben servir de base
para determinar las tareas concretas que realizar cada nivel de gobierno, segn la
capacidad de los rganos de gobierno receptores y la razonabilidad de la
transferencia.

Tipos de competencias
Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de
manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin
y la ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o ms
niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
La ley no indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada
nivel, quedando en manos de los sectores esta delimitacin.

Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de
distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o
funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la
competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el perodo de la
delegacin.

El proceso adems se previ en cuatro etapas, que establecen una secuencia lgica de
actividades necesarias para generar las capacidades nuevas que los tres niveles van a
requerir, as como las reglas especficas de juego que utilizarn para relacionarse. El
grfico siguiente, muestra el recuento oficial de avances en el cumplimiento de stas
etapas.

Etapa Preparatoria: Deba servir para completar el marco normativo y operacional
del proceso de descentralizacin, estableciendo las reglas bsicas de juego,
diseando y ensayando instrumentos nuevos como el presupuesto participativo,
fortaleciendo los instrumentos de gestin que se requeriran para asegurar un proceso
sostenible de descentralizacin, como la creacin de sistemas de informacin o el
fortalecimiento de los sistemas administrativos del Estado. Para esta etapa se
previeron ocho meses a partir de la vigencia de la Ley de Bases, y poda ser
simultnea al inicio de la primera etapa.

Primera etapa: Iniciada con la instalacin de los nuevos Gobiernos Regionales y el
comienzo del proceso de transferencia y recepcin de activos y pasivos de los
antiguos Consejos Transitorios de Administracin Regional, sobre cuya base se
construira cada nuevo gobierno, esta etapa deba servir para ordenar la casa y
prepararse para recibir nuevas competencias. Desde el modelo original de la Ley de
Bases de Descentralizacin, en esta fase ya se deba contar con instrumentos
mnimos que permitieran transferir. Adems, todos los niveles deban realizar el
proceso de definicin de qu iban a querer recibir (gobiernos descentralizados) y qu
era posible dar y cmo (Gobierno Nacional). Es en esta etapa en que se deba
consolidar los instrumentos del proceso tales como el Plan de Transferencias, el de
Capacitacin y Asistencia Tcnica para generar capacidades, los planes de Desarrollo
Regional y Local, etc.

Segunda etapa: Como ya se mencionara antes, la conformacin de regiones sobre la
base de los Departamentos era un esquema temporal, hasta que se definieran los
incentivos para la unin de stos, y ellos mismos solicitaran realizar los referendos
para su conversin en regiones de mayor tamao. La lgica de esta agregacin era
lograr unidades territoriales sostenibles a las cuales se pasaran las competencias a
ser descentralizadas. Asimismo, como parte de los mecanismos del proceso para
fomentar esta agregacin se previ la aprobacin de un Plan de Regionalizacin y de
Inversin Descentralizada.

Tercera etapa: En esta etapa se hara la transferencia de las funciones y servicios en
materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda,
saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, circulacin y trnsito,
turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin
y deporte, hacia los gobiernos regionales y locales, segn lo que se hubiere
establecido en las etapas anteriores como los nuevos modelos de prestacin. Es
decir, que de acuerdo con la secuencia lgica propuesta por la ley, deberan acceder a
transferencias aquellas Regiones y Gobiernos Municipales que al menos hubieren
avanzado en prepararse (tanto en capacidades como en organizacin) para realizar las
tareas originadas en las competencias que soliciten y acrediten, y en la medida de lo
posible deban estar disponibles los incentivos y mecanismos para permitir por lo
menos la administracin compartida de los servicios, va la figura de Juntas de
Coordinacin Regional.

Cuarta Etapa: Para esta fase se dej la transferencia de competencias en salud y
educacin, por ser stos los sectores socialmente ms sensibles por un lado, pero
tambin polticamente ms complicados, ya que agrupan a una gran sector del
empleo pblico, que es muy probable que represente una fuerte oposicin.

Cabe reiterar que, si bien la Ley de Bases no hace explcita una periodicidad en las
etapas, ni obliga seguir la secuencia lgica, sta hubiera sido deseable, ya que
imprimira orden a un proceso de por s complejo y difcil de implementar que
demandar muchos recursos tcnicos y polticos para su xito. Es decir, que cada
Gobierno Regional o Local o grupo de stos deba transitar el camino sealado por
las etapas, de acuerdo a sus propias necesidades de tiempo, dando as oportunidad
para aprender de las experiencias, en lugar de la confusin que se vive hoy,
especialmente para la poblacin. As, aunque las etapas, desde el punto de vista del
Gobierno Nacional hubiesen sucedido de forma simultnea, desde el nivel
descentralizado se habra mantenido la lgica propuesta por la Ley de Bases.

V. INSTITUCIONALIDAD

5.1. EL CND Y LA ORGANIZACIN DE LOS GOBIERNOS
DESCENTRALIZADOS

Para organizar todo este complejo proceso de planificacin, coordinacin,
negociacin y hasta control que implica la descentralizacin, se cre en el ao 2002
con la Ley de Bases el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) como ente
tcnico, que reunira en su directiva a los tres niveles de gobierno.

Desde el lado de los Gobiernos Regionales y Locales, se opt por establecer
estructuras mnimas de organizacin que permitieran, al menos al inicio, establecer
un orden bsico para la relacin entre los diferentes niveles de gobierno.

Para el Poder Ejecutivo, se orden desde la Ley de Bases la reforma de su Ley
Orgnica, puesto que el aparato central iba a requerir de instrumentos que le
permitieran mutar en concordancia con las necesidades del proceso. Asimismo, y con
efectos en todo el Estado, tambin se orden la reforma de los sistemas
administrativos de presupuesto, personal, tesorera, contabilidad, crdito,
contrataciones y adquisiciones, e inversin pblica. Hasta noviembre de 2005,
ninguno de estos supuestos previstos en la Ley de Bases se haba cumplido.

El siguiente cuadro nos muestra el esquema planteado en cuanto a la estructura y
funcionamiento de los gobiernos regionales y locales:

Estructura y Funcionamiento de los Gobiernos Regionales

Organizacin de los Gobiernos
Regionales:

1. Presidente Regional, es el rgano ejecutivo del
Gobierno Regional, elegido por cuatro aos.

2. El Consejo Regional, es el rgano normativo y
fiscalizador del Gobierno Regional. Integrado por el
Presidente y Vicepresidente Regional y por los
Consejeros de las provincias de cada regin elegidos por
cuatro aos.

3. Consejo de Coordinacin Regional, es el rgano
consultivo y de coordinacin del Gobierno Regional, junto
con las municipalidades. Integrado por los Alcaldes
Provinciales (60%) y los integrantes de las sociedad civil
(40%).

Organizacin de los Gobiernos
Locales:

1. La Alcalda, es el rgano ejecutivo del Gobierno Local.

2. Consejo Municipal, es el rgano normativo y
fiscalizador del Gobierno Local. Integrado por el alcalde y
el nmero de regidores que establezca el Jurado Nacional
de Elecciones.

3. rganos de Coordinacin, son los rganos consultivos
del Gobierno Local, integrados por los alcaldes y
regidores respectivos (60%) y los integrantes de la
sociedad civil (40%); y pueden ser:

a) El Consejo de Coordinacin Local Provincial.

b) El Consejo de Coordinacin Local Distrital.

c) Las Juntas de Delegados Vecinales, estn integradas
por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales
distritales, reguladas por las municipalidades.

d) Comits de Gestin, la nueva ley orgnica de
municipalidades seala que los Consejos Municipales
pueden crear Municipalidades de Centros Poblados.

Fuente: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y Ley Orgnica de Municipalidades

VI. LOS AVANCES Y PROBLEMAS DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN EN EL PER

Se parte de la premisa que la descentralizacin no es un proceso cerrado, que no
acepta giros de timn, sino por el contrario se encuentra en una fase inicial, al
interior de un proceso poltico y econmico an mayor, y que por ende, se desarrolla
en una dinmica social y poltica de gran complejidad, donde convergen una serie de
factores no slo de ndole econmico, fiscal y poltico, sino tambin institucional y
cultural.

Cabe hacer la anotacin, antes de entrar en los temas especficos, que gran parte de
los problemas que se enfrentan hoy, pudieron evitarse de haber existido mayor
claridad poltica sobre lo que se esperaba del proceso. Es decir, no era suficiente que
el Congreso diera normas iniciales, se requera de mayor participacin institucional,
poltica y social en la definicin de la implementacin. En ese sentido, la inexistencia
de un modelo o diseo orientador que fijara las polticas y estrategias sostenidas que
permitieran transitar ms ordenadamente hacia un Estado descentralizado, es
responsabilidad de los partidos polticos primero, del aparato administrativo-tcnico
del Estado y tambin de la sociedad en su conjunto. Esta carencia ha hecho que la
definicin de la descentralizacin como un proceso gradual haya originado las ms
diversas interpretaciones y planteamientos, que han contribuido a complicar an ms
el proceso.

El papel del CND como instancia articuladora de ste ha sido dbil, pero hay que
reconocer que era excesivo imponer a una institucin en proceso de formacin toda
la responsabilidad. El aparato nacional por su parte, hasta hace poco ha venido
ignorando el proceso, como una forma de postergar las definiciones que tendr que
tomar. Hoy se encuentra frente a la necesidad de negociar sin herramientas tcnicas
ni polticas suficientes frente a las demandas de los gobiernos descentralizados y
sobre todo, al haberse convertido este proceso en un mano a mano sectorial pues
cada entidad planifica desde su particular punto de vista e inters-, no se est
aprovechando la ptica territorial o de conjunto que es una de las justificaciones de
un proceso como ste.

6.1. LOS RECURSOS PARA ASEGURAR LA IMPLEMENTACIN

Uno de los mayores retos que el pas enfrentar en los aos siguientes ser implementar el
proceso de descentralizacin. Las normas y el inicio del proceso no son suficientes para
asegurar el xito, y en esta seccin se presentarn algunas de las fortalezas y carencias
identificadas para esta etapa.

6.1.1. RELACIN ENTRE PRODUCTOS, RECURSOS Y ORGANIZACIN

Al analizar el Plan de Transferencia de Competencias 2005-2009 resulta evidente
que en la mayora de casos, los sectores del Gobierno Nacional con probablemente
la nica excepcin del sector salud-, no han seguido un proceso lgico de
transformar lo que las normas funcionales de las entidades pblicas establecen como
competencias que no son otra cosa que el mandato legal dado a una entidad del
Estado para realizar una determinada actividad-, en una cadena o funcin de
produccin de bienes y servicios del Estado hacia los ciudadanos.

Como sealan Arguedas y Ugarte (2005) Descentralizar un servicio o producto del
Estado es, una vez definido cul es ste, una tarea de ingeniera de procesos. Para
ello la secuencia lgica es identificar el o los productos concretos que se espera que

el ente que recibe realice, y a partir de ellos identificar el proceso de produccin por
medio del cual se viene haciendo.

A este proceso se le deben asociar los recursos utilizados, a fin de poder asignar el
costo de la tarea (que debera ser transferido), pero sobre todo para identificar que
partes de esa cadena de actividades son posibles o siendo posibles- son razonables o
deseables de transferir. La razonabilidad detrs de la decisin de transferir un
servicio o parte de l est basada en factores como economas (o deseconomas) de
escala, mecanismos de control, capacidad del que recibe, y elementos prcticos como
existencia de recursos. Sin este anlisis bsico, resultara prcticamente imposible
establecer en las entidades del Estado, que no se rigen por una lgica de mercado,
cul ser el resultado esperado, y por ende los sistemas de monitoreo para asegurar la
calidad del servicio que se brindar por medio del ente descentralizado.

Esta metodologa bsica y hasta obvia, no est siendo utilizada por la mayora de
entidades transferentes, lo que traer problemas importantes al momento de
implementar el referido plan, tales como imposibilidad de identificar los recursos
requeridos, duplicacin de recursos humanos demandados por el conjunto de
transferentes 23, imposibilidad de contratar todo el personal demandado y de los
niveles de especializacin solicitados, entre otras.

Por otro lado, analizando el punto de partida de los Gobiernos Regionales y Locales
al iniciar el proceso de descentralizacin, se aprecia que esta disociacin entre tareas
y necesidades de la organizacin se arrastra prcticamente desde esa temprana etapa.
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales orden una estructura mnima (con cinco
gerencias), sin que ello haya implicado la transferencia de recursos adicionales para
su financiamiento (incluidos los recursos humanos), con el agravante de un rgimen
laboral pblico que limita la recomposicin de la estructura de personal, que fue
heredado de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs). Las
capacidades con las que partieron los Gobiernos Regionales fueron principalmente
de orden administrativo, ya que hasta ese momento, eran simples ejecutores
encargados de administrar presupuestos y rendir cuentas de los gastos. La
planeacin, el diseo de polticas y la interaccin con el sector privado, estaban
concentrados en el nivel nacional.

Como resultado, se ha visto que conforme se han ido asumiendo funciones desde la
vigencia de la Ley Orgnica de Gobiernos regionales, el gasto de personal de las
regiones ha ido en aumento en forma justificada, al no contar con recursos humanos
adecuados para realizar las nuevas tareas de promocin de inversin y de desarrollo
socioeconmico en su territorio. A estos problemas iniciales, ha contribuido el que el
sistema de acreditacin 24 tenga como principal requisito la calificacin del personal
para la operativizacin de las transferencias.

En el nivel nacional, se han producido en lo que va del proceso, cambios sucesivos
en las cabezas de los sectores que, al no existir un sistema de carrera pblica que
garantice la continuidad del personal, inevitablemente van acompaados de la
recomposicin de sus equipos tcnicos. De esta forma, el proceso de aprendizaje del
sector pblico ha ido de la mano con el reto de disear la particin de las
competencias pblicas y monitorear el proceso. ste es de tal magnitud que, a pesar
de haberse constituido un organismo tcnico para dar coherencia y ordenamiento al
proceso de descentralizacin CND-, no se ha alcanzado a desarrollar todas las
capacidades necesarias para apoyar simultneamente a las entidades que deben
entregar competencias, como a las que las reciben.

Las medidas adoptadas para la transferencia de competencias por lo tanto, no estn
siendo sustentadas sobre bases tcnicas suficientes. Otro ejemplo de los instrumentos
que se pueden introducir para adecuar el diseo institucional y organizativo, e
incorporar en stos las enormes diferencias existentes especialmente en el nivel local,
mediante una clasificacin por el tamao y capacidad de los distintos municipios. A
partir de ella, y a fin de identificar, sobre la base de los criterios y principios que
enmarcan el proceso, si realmente en todos los casos ser viable y razonable
transferir homogneamente las funciones establecidas en los Planes de
Transferencias.

6.1.2. RECURSOS POLTICOS

El proceso de descentralizacin cuenta con importantes avances en lo que a recursos
polticos se refiere. Las normas han previsto la participacin ciudadana como una
forma de control de las decisiones de las autoridades, a fin que stas converjan con
sus demandas. Los espacios de encuentro entre la sociedad civil y los gobiernos
regionales y locales se han generado a travs de Asambleas Ciudadanas, Audiencias
Pblicas, Comits Vecinales, Mesas de Dilogo, Mesas de Concertacin de Lucha
contra la Pobreza, dilogos para los Planes Concertados de Desarrollo Regional y
Local, as como con los presupuestos participativos. Estos ltimos se constituyen en
el principal instrumento de participacin de la comunidad en la gestin pblica del
presupuesto, permitiendo un involucramiento de la poblacin en el diseo,
construccin, seguimiento y control de las decisiones y polticas a ser aplicadas en
sus jurisdicciones. Sigue siendo preocupante, sin embargo que desde los niveles
regional y local con respecto del nacional y tambin al interior de ste-, la discusin
poltica se haya reducido a cmo obtener mayores recursos para ganar favor poltico
en sus territorios, sin entrar a discutir cmo implementar un nuevo esquema de
distribucin del poder a futuro, o cmo mejorar realmente la prestacin de bienes y
servicios para sus ciudadanos.

Es necesario reconocer, mxime si se estn analizando los espacios polticos, que en
el nivel local los acontecimientos sucedidos en Ilave que llevaron a la muerte del
Alcalde, han puesto en cuestionamiento la construccin de la democracia en los
espacios locales, los procedimientos para la eleccin y revocatoria de los
representantes y los mecanismos de control y participacin ciudadana. Los recursos
que ingresan al municipio como consecuencia de las transferencias constituyen un
incentivo para que grupos locales busquen insertarse en los espacios de
administracin para ganar poder poltico. Al no existir partidos polticos nacionales o
regionales consolidados, la disputa por poder recae en intermediarios locales que
funcionan sobre costumbres clientelistas.

La deslegitimacin de la poltica formal y la fragilidad institucional podra conllevar,
como en el caso de Ilave, al desconocimiento de procedimientos democrticos o
propios del estado de derecho, favoreciendo la bsqueda de soluciones rpidas por la
fuerza, al existir disconformidad con la forma en que se gastan los recursos
transferidos, con el agravante de una lenta reaccin del nivel nacional y sus
instituciones, dada la desarticulacin de las mismas. Los incentivos implcitos del
sistema de revocatoria de autoridades pueden enfrentar incluso a aqullas
pertenecientes a un mismo grupo poltico, como el Alcalde y su Teniente Alcalde,
puesto que en caso de producirse sta, l tomara el poder en su lugar.

6.1.3. PARTICIPACIN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL

Si bien se dice con frecuencia que una de las ventajas de la descentralizacin es que
sta abre las posibilidades de participacin ciudadana, es necesario pensar en los
mecanismos para que esa participacin sea efectiva, aportando a la mejora de la
gestin del Estado a travs de una ms eficiente provisin de servicios.

En general, la participacin ciudadana puede darse a travs de instituciones estatales
y no estatales, que se organicen con criterios territoriales (que recogen intereses
generales) o funcionales (que recogen intereses particulares). En el marco de un
Estado descentralizado, las diferentes organizaciones y mecanismos de participacin
deberan estar estructurados de forma tal que su jerarqua permita hacer prevalecer el
inters general. Le correspondera al Estado, entonces, garantizar que estos espacios
se vayan acomodando de la forma descrita.

Lo cierto es que los mecanismos vigentes de participacin no slo no incorporan a la
poblacin en cantidad suficiente, sino que cualitativamente tampoco significan
grandes aportes.

Sobre lo primero, es necesario repensar a qu parte de la sociedad civil se est
involucrando y a quines habra que convocar. La participacin ciudadana debe
involucrar en la toma de decisiones pblicas a cualquier actor individual o
colectivo- que acte en funcin de intereses pblicos o susceptibles de ser defendidos
como tales 32. Sin restarles importancia ni desvalorar su aporte, las mesas de
concertacin, los Consejos de Coordinacin regionales y locales, las mesas de lucha
contra la pobreza y otros mecanismos participativos, suelen ser discusiones entre el
Estado y slo algunos sectores de la poblacin, centradas en cmo repartir los
recursos disponibles. Cuando una estructura de tejido social es muy dbil, estos tipos
de espacios se vuelven vulnerables de ser capturados polticamente como formas de
clientelismo e incluso corrupcin.

Asimismo, hay que profundizar la discusin y pensar en qu materias es relevante y
beneficiosa la participacin. La experiencia en el Per en el presupuesto participativo
es sumamente alentadora y demuestra que es razonable incorporar las preferencias
ciudadanas a las decisiones de inversin. Experiencias en Argentina, Brasil y
Colombia tambin han tenido buenos resultados en materia de planificacin,
asimismo hay buenas experiencias en materia de control de servicios privatizados en
Brasil y Argentina 33. De otro lado, existen mbitos que por el nivel de
especializacin tcnica requieren ser reservados a los especialistas, sin por supuesto,
afectar el principio de transparencia.

En lo que respecta al control social, los mecanismos hasta ahora desarrollados
identifican transparencia con la puesta a disposicin de informacin en portales de
Internet, los cuales, aunque definitivamente representan un avance, son
absolutamente insuficientes para proveer informacin suficiente que haga posible el
seguimiento de las actividades de las autoridades, el destino de los recursos, la

calidad de la gestin, etc. En ese sentido, las teoras tradicionales que identifican el
control social con el control burocrtico, es decir, el control de los votantes al
desempeo de sus autoridades; o con el accountability o exigencias de los
consumidores a travs del mercado como mecanismo para expresar preferencias, han
demostrado ser necesarios pero absolutamente insuficientes 34. De un lado, las
elecciones son un mecanismo imperfecto de responsabilizacin de los polticos,
especialmente por la temporalidad de los procesos, agendas, intensidad de
preferencias, etc. Asimismo, no siempre es posible introducir mecanismos de
mercado en las esferas de la administracin pblica y, en todo caso, stos son
exclusivos de los ciudadanos que tienen acceso a recursos que pueden asignar segn
sus preferencias.

La pregunta entonces consiste en cmo convocar a esos otros actores que, por su
capacidad de accin en las esferas empresarial, acadmica o social, podran
representar un mayor aporte, mediante el compromiso con la prestacin de ciertos
servicios o realizando un mayor control de las acciones del Estado. A respecto, la
posibilidad de ejercer un control efectivo del Estado est estrechamente ligada a la
definicin de reglas claras que permitan saber qu es lo que cada agente del Estado
debera hacer como modelo con el cual comparar lo que se est haciendo en la
prctica- y el desarrollo de los sistemas administrativos que brinden informacin de
calidad para ese seguimiento social.

En lo relativo a la informacin, es necesario realizar esfuerzos significativos por
mejorar el acceso a informacin pblica y generar una cultura de exigencia de la
rendicin de cuentas (tanto del lado de la demanda por parte de la ciudadana, como
del lado de la rendicin por parte de las entidades pblicas). La descentralizacin no
garantiza que esto suceder automticamente, ni tiene incentivos intrnsecos para que
as sea, sin embargo genera condiciones que facilitan la implementacin de polticas
en este sentido.

VII. EL NUEVO PAPEL DEL GOBIERNO NACIONAL EN LA
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

7.1. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES SECTORIALES

Como ya se ha sealado, el proceso peruano de descentralizacin administrativa
supone la entrega de poder de decisin a gobiernos distintos del nacional, y por ende
un correlato en la reestructuracin de ste para asegurar que las polticas y objetivos
nacionales seguirn siendo pasibles de realizar. El grfico siguiente muestra los
paradigmas de organizacin sectorial que domin la relacin Gobierno Nacional
Consejos Transitorios de Administracin Regional, versus el esquema territorial que
conlleva la descentralizacin.

El cambio en el paradigma de organizacin, representa a la vez oportunidades y
riesgos para las polticas nacionales. Oportunidades en cuanto en la ejecucin de
programas y proyectos se facilitar la coordinacin territorial evitando
superposiciones en los mbitos de atencin de los programas y permitiendo
aprovechar sinergias entre sectores. Tambin representa un riesgo dado que las
polticas sectoriales nacionales competirn con las prioridades regionales y locales
por recursos, y se incrementar la necesidad de coordinacin entre niveles de
gobierno para implementarlas.

El cambio de esquema y la transferencia de funciones tambin conllevan la
necesidad de reformas en el nivel nacional de varios tipos (Weimer y Vining 1999) :

Creacin de nuevas capacidades en el personal como la negociacin poltica, para
relacionarse con otros niveles de gobierno.

Rediseo de los mecanismos de financiamiento de funciones para introducir
incentivos que faciliten la adopcin de prioridades nacionales en los niveles
desconcentrados (i.e. fondos de cofinanciamiento, transferencias por resultados, etc.)

Fortalecimiento de sistemas de informacin y capacidades de monitoreo y
evaluacin, como herramientas de poltica.

Desarrollo normativo de polticas sectoriales para garantizar su obligatoriedad, pese
a la prestacin descentralizada (i.e. fijacin de estndares, protocolos, etc.).

VIII. CONCLUSIONES

8.1. ANLISIS DE LAS REFORMAS SECTORIALES

El anlisis de la organizacin y funcionamiento del Estado, desde la perspectiva del
proceso de descentralizacin y la reforma de los sistemas administrativos, busca
contribuir a profundizar y comprender la discusin sobre esta materia; orientndola
hacia la formulacin de propuestas que tengan como finalidad la mejora en la
calidad y eficiencia de los servicios que provee el Estado.

A partir de las conclusiones del anlisis efectuado, se formula una serie de
estrategias tendientes a repensar la funcin que debe desempear el Estado en sus
distintos niveles de gobierno, ordenar el proceso de descentralizacin mediante la
identificacin de aspectos crticos que requieren una pronta accin y dar coherencia
a los componentes de la reforma del Estado.

Los lineamientos de poltica que se proponen en este documento, deben articularse
en una agenda poltica garanticen que stos sean tcnicamente correctos, pero
adems, polticamente viables. Fuera de ese marco, cualquier esfuerzo de reforma
ser intil. Las propuestas de cambio tambin requieren ajustarse a la realidad de las
capacidades con las que un determinado gobierno cuente tanto en lo poltico (capital
poltico proveniente del apoyo a sus propuestas por ejemplo), como en lo tcnico
(equipos tcnicos, recursos econmicos, etc.). Ante este escenario, la
descentralizacin abre una ventana de oportunidad al introducir nuevos actores en el
mapa poltico o reparto y organizacin del poder, acercando al ciudadano la
posibilidad de controlar su ejercicio y exigir mejores servicios. De esta forma, las
decisiones concernientes al desarrollo del territorio podrn ser producto de un
proceso concertado que recoja los intereses y las necesidades de la ciudadana; a la
vez que ejercen vigilancia sobre el cumplimiento de obligaciones, compromisos,
competencias y funciones.

Del mismo modo y a pesar de que ya est en marcha, el proceso de
descentralizacin brinda la posibilidad de iniciar en unos casos y profundizar en
otros, no slo sobre el modelo de descentralizacin que se est desarrollando, sino
sobre el modelo econmico y el papel que queremos que desarrolle el Estado. El
cambio de gobierno (del nivel nacional en el 2006 y de los niveles regional y local
en el 2007), as como el proceso de conformacin de regiones pendiente para el ao
2009, representan ventanas de oportunidad para poner en la agenda de discusin
pblica estas materias.

Tomando en cuenta los elementos reseados previamente sobre la necesidad de
contar con capital tcnico y poltico para implementar las reformas, en esta seccin
se presenta el conjunto de propuestas que se considera que seran viables en el
mediano plazo. Todas ellas apuntan a avanzar en el camino de reformar la
administracin pblica y lograr un proceso exitoso de descentralizacin. As por

ejemplo, aunque en el texto precedente se ha sealado que sera conveniente
alcanzar un sistema de presupuesto basado en resultados, al reconocer la
complejidad de ste ltimo, se propone enfrentar una primera y muy compleja-
etapa de presupuestacin por productos que permitir desarrollar parte de las
capacidades de las que hoy adolece la administracin pblica y que seran
necesarias para logrado el presupuesto por resultados ms adelante.

8.2. PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Asignacin de competencias no responde a un enfoque adecuado: Si bien se han
establecido las funciones a ser transferidas a travs de distintos planes anuales y
quinquenales, no es posible identificar con claridad los bienes, productos o servicios
que se estn trasladando. El enfoque est determinado en funcin de una repeticin
literal de la Ley de Bases y de las leyes orgnicas de los gobiernos regionales y
locales, sin que, por ejemplo, se pueda determinar qu se entiende por
promocionar o por garantizar. Tampoco est claramente determinada la
dimensin temporal del proceso, ni los mecanismos de transferencia (es decir
generacin de competencias, sistemas de acreditacin, transferencias graduales por
delegacin, mecanismos de monitoreo y seguimiento, incentivos e instrumentos de
asistencia tcnica, entre otros). Falta claridad sobre los recursos para las
transferencias, tanto de tipo financiero, como de tipo humano o tcnico, etc.

Ello impide que el proceso sea predecible, de modo que los niveles descentralizados
puedan formular planes serios de desarrollo de capacidades para recibir las
competencias.

Del mismo modo y de mantenerse la incertidumbre, al introducir ms actores con
responsabilidades difusas, los dbiles esquemas de responsabilidad se debilitan an
ms y hacen imposible identificar qu entidad o funcionario responde ante la mala
calidad de un servicio. Ello puede tener un impacto significativo en el incremento de
la corrupcin, estrechamente ligada a la confusin de las esferas pblico y privada y
a la atribucin incierta de responsabilidades.

Ausencia de reformulacin de los procesos de produccin de servicios por
parte del Estado: Ello sumado a que no se ha replanteado la forma de provisin de
los servicios, replicando las formas de prestacin usualmente ineficientes- que
viene aplicando el nivel central, tendra como consecuencia muy probable una
reduccin en la calidad de los servicios que presta el Estado.

Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en las deficiencias del sistema de acreditacin
aplicado, que responde a una lgica meramente formalista, limitada a la verificacin
de la disponibilidad de factores (recursos humanos, insumos, equipo) que se reputan
necesarios para la prestacin de un servicio, pero sin el respaldo de un proceso de

definicin clara de cules son las capacidades requeridas para poder desempear
cada tarea.

Muy dbil incorporacin de agentes privados: Entendiendo la descentralizacin
como una nueva forma de organizacin para la prestacin de servicios, del mismo
modo como el nivel central puede transferir competencias a los niveles
descentralizados del mismo Estado, es perfectamente posible (y deseable) que se
aproveche el proceso de descentralizacin para incorporar a organizaciones privadas
en la generacin y provisin de estos bienes.

Ms aun, si son tan evidentes los fracasos del Estado en la prestacin determinados
servicios, se est dejando pasar una oportunidad extraordinaria para cambiar el
esquema de respuesta a las demandas ciudadanas.

Muy limitada participacin ciudadana: En el mismo sentido, la participacin
ciudadana en los procesos de descentralizacin tambin est siendo muy limitada.
Los mecanismos existentes no slo no incorporan a la poblacin en cantidad
suficiente, sino que cualitativamente tampoco significan grandes aportes. Los
espacios de discusin estn limitados a contraponer al Estado con slo algunos
sectores de la poblacin, y se centran en cmo repartir los recursos disponibles, ms
no en cmo mejorar los esquemas de control ciudadano o incorporar las preferencias
a las decisiones pblicas.

Lo anterior es una negacin de los principios que inspiran el proceso de
descentralizacin, porque est restringiendo las posibilidades de incluir a las
organizaciones ciudadanas en las funciones del Estado.

Los avances en descentralizacin slo han servido para posponer el conflicto:
Factores como el alto costo poltico que tendra el hacer explcitos los costos y
lmites del proceso de descentralizacin administrativa y la resistencia centralista
profundamente arraigada en el sistema econmico y el intelectual de los grupos que
influyen en la definicin de las polticas pblicas-, no han permitido que se d una
discusin seria sobre el modelo de descentralizacin. Los avances responden a
demandas de los niveles descentralizados por recibir mayores recursos y han sido
producto de negociaciones polticas con visin de corto plazo.

El consenso sobre modelo econmico y el papel del Estado slo se da entre los
grupos que influyen en la definicin de polticas pblicas, por ende, es probable que
los conflictos sociales derivados de esta falta de consenso general se agraven en la
medida en que los grupos de inters de la periferia se empoderen. As, se podra
asistir a un crecimiento del Estado de bienestar en el nivel regional contrapuesto al
Estado promotor en el nivel nacional.

La decisin de transferir responde a la negociacin poltica circunstancial: Las
transferencias son resultado de negociaciones polticas y responden a una lgica de
trasladar o dividir problemas, ms no se ha incorporado mecanismos de mejora de

los servicios. Existe resistencia a transferir lo que genera recursos financieros y
rdito polticos.

La distribucin de los recursos no incluye mecanismos compensatorios de
distribucin, ni incentivos claros al desempeo de los gobiernos
descentralizados: Los mecanismos de asignacin de recursos para los niveles
descentralizados no han sido discutidos en funcin de esquemas razonables de
compensacin e incentivos, ni como mecanismos efectivos para superar los
desbalances verticales y horizontales. La distribucin de los recursos al igual que la
transferencia de competencias- responde a las negociaciones polticas coyunturales
y a la inercia de un sistema que no ha sido replanteado (o siquiera discutido) con
seriedad.

Asignacin de recursos no responde a las necesidades para la ejecucin de
competencias: Es recin en el proceso de transferencia en que cada sector, de forma
aislada, establece cules son los recursos asociados a la ejecucin de una
determinada competencia. Ello es una actividad compleja, dada la dificultad de
identificar el costo de la provisin de productos o servicios.

Continuando con la estructura presupuestal de las Direcciones Regionales
sectoriales del Gobierno Regional, ste se utiliza para el cumplimiento de las
competencias sectoriales delegadas, sin cuestionar si los recursos asignados en la
actualidad son adecuados para ejecutar las competencias transferidas, atendiendo a
factores tales como nivel de pobreza, de infraestructura, dispersin geogrfica, etc.

De esta forma, el traslado de competencias y sus recursos es una negociacin que se
da sector por sector donde el carcter de las transferencias (compensatorias,
concursables, no condicionadas o compensatorias) no est pre-estrablecido,
pudiendo llegar a enfrentamientos entre el sector y los niveles descentralizados que
terminan resolvindose con la aprobacin de normas por el Congreso que adoptan
reglas particulares segn cada caso73.

Las transferencias conducen a la atomizacin de los procesos productivos del
Estado: No habindose replanteado o imaginado modelos diferentes de prestacin
de servicios, en vez de devolver la capacidad de decidir sobre el desarrollo local, las
competencias estn siendo entregadas por cada sector en forma aislada,
prescindiendo del traslado de responsabilidad global por un servicio. El que recibe
no tiene poder para modificar lo existente, ms bien se concibe a s mismo como
ejecutor de tareas especficas que forman parte de un proceso mayor sobre el cual no
tiene ninguna discrecionalidad. En otras palabras, no hay una dispersin real del
poder.

Ello no slo bloquea los objetivos del proceso sino que repercute en una reduccin
de la calidad de los servicios, que se prestan sin contar con recursos de soporte que
se mantienen en el nivel nacional, tales como personal especializado, recursos
econmicos para atender crisis en servicios, etc.

8.3. EL NIVEL NACIONAL

El nivel nacional no ha asumido plenamente los cambios que el proceso de
descentralizacin le impone como ente rector en materia sectorial. Tanto por
una suerte de resistencia pasiva, como por falta de voluntad poltica, el nivel
nacional no ha dedicado grandes recursos a replantear su nuevo papel en un
esquema territorial de prestacin de servicios, ni a disear e implementar los
mecanismos que le permitirn cumplir con ste, tales como sistemas de informacin,
mejorar legislacin sectorial, sistemas de incentivos, etc.

Sistemas administrativos introducen controles ineficientes que adems
entorpecen las decisiones de gestin: No existen sistemas administrativos (de
informacin, de seguimiento y monitoreo, de planeamiento, de control, etc.)
eficientes y su potencial como instrumento de gestin est siendo subutilizado en la
administracin pblica. En lugar de ser tiles para incrementar la eficiencia, dar
coherencia a las polticas pblicas, servir como fuente de informacin para verificar
si los bienes y servicios del Estado estn siendo provistos o para evaluar su calidad,
son identificados como un problema que limita la gestin pblica.

Estos sistemas tienen problemas estructurales en su concepcin 74. Las debilidades
actuales se acentan por una lgica meramente formalista y por la incapacidad
general para entender decisiones de gerencia. La existencia de sistemas de control
(incluso de adquisiciones como una forma de control ex-ante) tan restrictivo de las
decisiones genera incentivos perversos, pues los funcionarios prefieren inhibirse de
tomar decisiones audaces ante la posibilidad de ser perseguidos por un aparato
estatal que reprime conductas innovadoras. De otro lado, el sistema incentiva
mayores ineficiencias y favorece la subsistencia de esquemas clientelistas en la
gestin.

Los sistemas administrativos tienen que llegar a ser herramientas de gestin y
seguimiento de las polticas, con reglas claras y sencillas de aplicar por cualquier
funcionario de los distintos niveles de gobierno. En primer trmino deben promover
la eficiencia y agilidad de la gestin y, como objetivo secundario, servir como
instrumentos de control.

El planeamiento y el presupuesto no contribuyen lo suficiente a mejorar la
gestin del Estado. El primero porque prcticamente no existe y el segundo resulta
insuficiente como instrumento de microgestin dado que no permite asociar gasto a
producto por lo que slo se controlan los insumos y no los resultados-, pese a sus
cualidades como instrumento macro para el estado. De cara al proceso de
transferencia de funciones, la posibilidad de estructurar la asignacin de recursos en
funcin de actividades especficas de las entidades pblicas es ms importante an
que antes de la descentralizacin, dado que para hacer seguimiento del proceso se va
a requerir desarrollar un conjunto de instrumentos de incentivo y control que
requieren partir de esta base de informacin.

Crisis de la carrera pblica: El servicio civil est des institucionalizado y
perforado por esquemas clientelistas, lo que impide un desempeo cualitativo de los
funcionarios a favor de los intereses del Estado. Los sistemas de remuneracin estn
sumamente distorsionados y son materia de negociaciones polticas que tienen como
fin maximizar los beneficios individuales de los trabajadores, posponiendo la
prioridad que debera ser la bsqueda de la eficiencia del Estado.

El consecuencia ms grave de todo esto es la progresiva y constante descalificacin
que ha sufrido el aparato tcnico de la administracin pblica, al punto que hoy
resulta no solo ineficiente e incapaz de cumplir sus tareas, sino propenso a tomar
decisiones con efectos negativos para la sociedad.

Los riesgos de un sistema de carrera tan dbil se potencian con miras a la
descentralizacin del Estado: con una mayor dispersin de los trabajadores pblicos,
si no se implementa una reforma seria de la carrera, la tendencia ser a incrementar
los patrones de parentesco, clientelismo y compadrazgo, y a ampliar los espacios de
corrupcin. Esto se agrava por la ausencia de sistemas de evaluacin que
introduzcan premios y castigos al desempeo.

Las decisiones de inversin pueden ser mejoradas, lo mismo que el seguimiento
de sus resultados. El sistema nacional de inversin pblica an requiere afinar sus
instrumentos, pero sobre todo replantear el tratamiento que se dar a los proyectos
que correspondan a las llamadas decisiones de estado que no siempre se ajustan a
los parmetros definidos por el sistema para justificar la inversin, e incorporar la
evaluacin ex-post.

IX. LAS ESTRATEGIAS

9.1. PARA FORTALECER EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

En aras de una gestin ms eficiente de los servicios se puede optar por una amplia
variedad de frmulas entre los niveles descentralizados, tendientes a otorgar ms o
menos poder al nivel de gobierno inmediatamente superior, o bien mediante la
incorporacin del sector privado en la produccin de los bienes y servicios.
Adems de optar por un modelo de organizacin para los servicios, es indispensable
la definicin de criterios para su prestacin, destinados a maximizar la eficiencia en
la provisin. Algunos principios que se deben tomar en cuenta, adems de los
definidos por la normatividad como equidad, eficiencia y subsidiariedad, son:

Tercerizacin de tareas y de recursos: Algunas de las tareas que desempea el
Estado, sobre todo las que sirven de soporte a otros procesos productivos, cumplen
simultneamente dos caractersticas: requieren un alto grado de especializacin y no
siempre cuentan con recursos de forma permanente (suelen ser de las primeras a las

que se recorta recursos cuando hay restricciones presupuestales). En estos casos, es
necesario identificar qu parte de estas tareas debe mantenerse en el Estado y qu
parte puede ser trasladada a agentes privados que las desarrollen en condiciones de
mercado. Algunas reas de especializacin podran ser la elaboracin de estudios de
inversin, la evaluacin de personal, la evaluacin ex post de proyectos, entre otros,
manteniendo en el Estado la definicin de necesidades, el financiamiento; y la
supervisin, monitoreo y seguimiento.
El caso de las contrataciones y adquisiciones del Estado es un claro ejemplo en el
que se podra tercerizar algunas funciones, con miras a obtener mejores productos y
servicios a un menor precio, bajo los principios de transparencia y economicidad.
Sin cuestionar que la decisin de comprar es indelegable, ello no ocurre con la
operacin, por lo que la contratacin de externos que administren los procesos de
compras gubernamentales es una alternativa para alcanzar una gestin ms eficiente.

Incentivos a la asociatividad municipal y regional: En vista de la existencia de casi
dos mil municipalidades a nivel nacional, es necesario incentivar las economas de
escala y la administracin del territorio por tamaos ptimos. Para ello est prevista
la conformacin de regiones, como autoridades administrativas de un territorio
mayor que el departamental. Sin embargo, en el mbito municipal, se viene
produciendo el efecto contrario ya que los incentivos orientan las decisiones a una
divisin an mayor del territorio (municipios delegados). Desde la perspectiva de las
autoridades locales y de la poblacin, estos mecanismos implican un mayor acceso a
recursos, que hoy son recibidos y administrados por las cabeceras de cada distrito o
provincia en donde se centraliza su ejecucin. Para revertir esta tendencia ser
necesario crear incentivos para la asociacin y unin de gobiernos locales, como por
ejemplo, la creacin de fondos de inversin o cofinanciacin que premien los
proyectos que involucren a ms de un municipio o la inclusin en el sistema de
acreditacin de incentivos a la administracin compartida de funciones a ser
transferidas.
Buscar economas de escala: Descentralizacin no debe ser sinnimo de
atomizacin o fragmentacin. El que las competencias y recursos se trasladen a los
niveles descentralizados no debe ser excusa para duplicar (multiplicar) funciones en
el Estado, sino deben encontrarse mecanismos para desarrollar economas de escala.
De hecho el marco normativo permite una suerte de delegacin hacia arriba de
funciones entre municipios y de stos a las Regiones cuando no puedan cumplir con
estas tareas. Sin embargo esta posibilidad no se ha explotado y no existen incentivos
para recurrir a ella.
Necesidad de clasificar municipios: Como ya se ha mencionado las reglas de la
administracin pblica suponen un tamao y capacidad mnimas de las entidades del
Estado. Hasta el momento no se han hecho distinciones en el proceso de
descentralizacin respecto a si las competencias previstas en los Planes de
Transferencia deben ser trasladadas en forma homognea a los municipios. Si se
reconoce la gran heterogeneidad de tamaos, poblacin asignada, recursos humanos,
etc., entre municipios, entonces se requiere hacer distinciones no solo en trminos de

brechas de capacidades sino en la viabilidad y sostenibilidad para la prestacin. Por
lo tanto, uno de los instrumentos necesarios es una clasificacin de municipios que
sirva de base para disear los programas de acreditacin, capacitacin y monitoreo
del proceso a futuro.

9.2. REGLAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAS COMPETENCIAS: UNA
SOLA PELEA POLTICA

Se debera partir de reglas generales aplicables a todos los sectores respecto a las
formas de asignar el financiamiento segn el tipo de bien o servicio que est siendo
transferido. As, si la transferencia va asociada a la prestacin directa de un servicio,
los recursos podran estar condicionados, mientras que las actividades de inversin
podran financiarse con recursos concursables.
Con un marco de reglas generales aplicables a todos los sectores, le correspondera a
cada uno identificar las particularidades, asociando por ejemplo el financiamiento de
competencias al costo por provisin del servicio por habitante con sus
correspondientes ajustes ( costo por alumno de la educacin primaria en zona urbana
vs rural), que respondan a formas de operacin, grados de complejidad, volumen de
recursos, entre otros; e inclusive determinando ndices regionales para compensar
desigualdades.
De esta forma, la pelea poltica pasara a ser una sola ya que al haber fijado el
marco general para el financiamiento segn el tipo de competencias, la negociacin
de los niveles descentralizados con los sectores se circunscribira a los criterios
utilizados para la determinacin del ndice que se defina. Ello reducira el nivel de
conflicto.

X. BIBLIOGRAFA

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