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Pr esupuest o Pbl i c o:
Pr oc eso y Tc ni c as
Pr esupuest al es

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CONTENIDO


INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 3
2.1 MARCO ANALTICO ............................................................................................................................. 4
2.2 EL PRESUPUESTO PBLICO ................................................................................................................. 7
2.3 TCNICAS PRESUPUESTARIAS ........................................................................................................... 12
2.3.1 PRESUPUESTO INERCIAL O INCREMENTALISMO PRESUPUESTARIO ....................................................................... 12
2.3.2 PRESUPUESTO POR PROGRAMAS ................................................................................................................. 13
2.3.3 PRESUPUESTO DE BASE CERO ..................................................................................................................... 14
2.3.4 PRESUPUESTO POR RESULTADOS ................................................................................................................. 17
2.4 CARACTERSTICAS DEL MANEJO PRESUPUESTAL EN EL PER ............................................................ 18
2.4.1 LA CONSTITUCIN Y LAS LEYES GENERALES DEL PRESUPUESTO ........................................................................... 18
2.4.2 EVOLUCIN DEL MANEJO PRESUPUESTAL EN EL PAS ....................................................................................... 20
i) Antes de los noventa ..................................................................................................................... 20
ii) Periodo de 1990 a 1993 ................................................................................................................. 20
iii) Periodo 1994- 1999 ....................................................................................................................... 22
iv) Periodo 2000 en adelante.............................................................................................................. 23
2.5 PRINCIPALES ACTORES EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO ............................................................... 25
2.5.1 EL PODER EJECUTIVO ............................................................................................................................... 26
2.5.2 EL PODER LEGISLATIVO ............................................................................................................................. 35
2.5.3 EL PODER JUDICIAL .................................................................................................................................. 41
2.5.4 LOS PARTIDOS POLTICOS .......................................................................................................................... 42
2.5.5 OTROS ACTORES ...................................................................................................................................... 43
2.6 LA INTERACCIN DE LOS ACTORES EN LAS ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTAL ............................... 45
2.6.1 PREPARACIN Y FORMULACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO ....................................................................... 47
2.6.2 APROBACIN DEL PRESUPUESTO POR EL CONGRESO ....................................................................................... 50
2.6.3 EJECUCIN DEL PRESUPUESTO .................................................................................................................... 54
2.6.4 CONTROL Y EVALUACIN DEL PRESUPUESTO .................................................................................................. 56
2.7 PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN EL PER ...................................................................................... 57




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Introduccin
El objetivo central del presente Mdulo es analizar los sistemas de presupuesto
pblico, la economa poltica del proceso presupuestario en el Per, as como una
introduccin a la metodologa de Presupuesto por Resultados. Para ello, se
identifican a los principales actores que tienen injerencia sobre el gasto pblico, los
incentivos y restricciones a los cuales se enfrentan, y los mecanismos formales y
principalmente los informales a travs de los cuales interactan. El nfasis de este
anlisis no est tanto en los resultados fiscales que son producto del proceso
presupuestario en s, sino en el proceso de elaboracin de polticas que est detrs
de este proceso y por ende de estos resultados.
Este estudio no slo tiene un inters acadmico, sino que tambin esperamos sea
til para promover la formulacin de polticas que persistan en el tiempo,
consistentes con los objetivos de sostenibilidad fiscal, eficiencia y
representatividad. Entre otros puntos, creemos que este tipo de anlisis nos da
luces sobre preguntas como las siguientes: Qu es el presupuesto pblico y cmo
ha evolucionado?, La alta rotacin de los principales agentes polticos afecta el
presupuesto?, Por qu el presupuesto ha tendido a seguir un comportamiento
procclico?, Este comportamiento se ha reducido? Por qu se ha violado
sistemticamente la ley de responsabilidad fiscal, con la anuencia del Congreso?,
Es posible que con un gobierno con minora parlamentaria ceda en la disciplina
fiscal?, Por qu los proyectos de inversin pblica demoran tanto en ejecutarse,
trayendo costos para la sociedad?, y las principales caractersticas de la
metodologa de Presupuesto por Resultados.



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2.1 Marco Analtico
La teora macroeconmica convencional no da muchas luces acerca de por qu
muchos pases mostraron un sesgo al dficit e incrementaron el gasto pblico en
buena parte de la segunda mitad del siglo XX, y por qu slo algunos pases han
podido adoptar una poltica fiscal responsable y sostenible mientras otros no. Con
el fin de tratar de explicar estos hechos, desde hace aos han proliferado estudios
que analizan el impacto de las instituciones presupuestarias sobre los resultados
fiscales, especialmente sus efectos sobre el sesgo al dficit y la permanencia de
una poltica procclicapudiendo verse, Scartascini y Filc (2004) para una revisin
reciente de este tipo de anlisis. Brevemente, estos estudios tienden a concluir que
instituciones fiscales que ayudan a la disciplina fiscal y a reducir el sesgo al dficit

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incluyen: i) una mayor jerarqua (mayor poder de decisin del Ejecutivo sobre el
Legislativo y del ministro de Economa o equivalente sobre los otros ministros), ii)
una mayor transparencia y rendicin de cuentas, y iii) mayores restricciones ex-
ante, como reglas fiscales y la prohibicin de crditos del banco central al sector
pblico. De igual forma, otros estudios han enfatizado que el proceso de
descentralizacin ha tendido a incrementar el gasto pblico y el dficit por lo
menos transitoriamente, explicado en buena medida por razones del problema de
los recursos comunes (common pool).
Asimismo, otras investigaciones tienden a coincidir que el fraccionamiento y la
polarizacin de los partidos en el Congreso, influenciados en s por las reglas
electorales pueden generar efectos fiscales adversos. Estos estudios sugieren que
tanto el gasto como el dficit tienden a ser mayores en gobiernos de coaliciones
dbilesproducto, por ejemplo, de regmenes de representacin proporcional en
distritos electorales ampliosen relacin a administraciones gobernadas por un
partido mayoritario, y que estos sesgos son mayores cuanto ms sean el nmero
de los partidos necesarios para conformar una mayora en el congreso.
Sin embargo, es tambin muy valioso incorporar explcitamente las caractersticas
propias que moldean a los polticos y otros diferentes actores en cada pas en
concreto. El presupuesto pblico es el reflejo financiero de acciones y
polticas producto de la interaccin entre polticos y otros agentes; es el
reflejo de las transacciones polticas entre los distintos actores que
intervienen, formal o informalmente, en la preparacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto pblico. Los resultados a que se llegue en las toma
de decisiones estn influenciados por la historia y las instituciones que subyacen al
proceso de toma de decisiones polticas. En esta visin, el proceso poltico queda
condicionado por los incentivos y las restricciones que enfrentan los distintos
actores y por las reglas institucionales que afectan sus interacciones. As, este
marco nos lleva a analizar en detalle a los principales actores que intervienen en el
proceso presupuestario, con sus incentivos y sus restricciones. Y, a la vez, entraa
analizar las reglas institucionales en las cuales se desarrollan las interacciones, en
las fases de preparacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
Siguiendo este marco conceptual, Spiller, et al. (2003) proponen relacionar las
caractersticas de las polticas pblicas a la capacidad institucional de imponer una
solucin cooperativa a las transacciones polticas. As, argumentan que un

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ambiente que facilite una solucin cooperativa en el tiempo probablemente
conlleve a resultados polticos ms deseablescomo, por ejemplo, en el rea
presupuestal a resultados ms eficientes, representativos, con mayor disciplina y a
la vez adaptables a cambios de circunstancias. A la vez, sostienen que la obtencin
de esta solucin cooperativa es ms probable que se presente si: i) el nmero de
actores polticos es reducido, ii) existen fuertes relaciones intertemporales durables
entre estos actores, iii) las acciones polticas son transparentes, iv) los compromiso
se dan dentro de entornos exigibles con confianza mutua, v) las transacciones se
llevan en arenas bien definidas, y vi) las ganancias de corto plazo por no cooperar
no son demasiadas altas, favoreciendo as arreglos de ms largo plazo.
Dada la alta fragmentacin poltica y la debilidad de los partidos polticos
en el Per es muy difcil plantear el proceso presupuestario como un
juego repetido que ayude a lograr soluciones cooperativas en base a
interacciones intertemporales entre los distintos actores polticospues
la tasa de descuento con la que valoran el futuro tiende a ser muy alta,
por la frecuente rotacin de los actores y la desconfianza en el
cumplimiento de los compromisos. Por el contrario, se tiende a presentar
mecanismos donde la resolucin de conflictos implica ampliaciones marginales en
el presupuesto que tienden a conllevar una poltica pro cclica, a perjudicar una
buena asignacin de recursos y a acentuar la rigidez del presupuesto para evitar
que se reviertan las mayores asignaciones obtenidas, dada la baja confianza entre
los actores. En este juego, donde los agentes tienen informacin asimtrica, se
agudiza el problema de recursos comunes (common pool), que dan lugar a un
comportamiento predatorio por parte de algunos agentes.
En la etapa de la aprobacin del presupuesto o en las circunstancias donde se
dan ampliaciones presupuestales (crditos suplementarios) por su naturaleza se
presenta un juego repetido entre el ejecutivo y el legislativo. En este juego, vemos
que las dimensiones de las modificaciones al presupuesto propuestos por el
legislativo y aceptadas por el ejecutivo (lo que Rubin [1998] denomina rabbit
gardens) dependern del tipo de gobierno (si es fuerte o dbil), del poder legal de
veto del ejecutivo y del tiempo que queda para el cambio de gobierno.



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La forma de interaccin de los actores polticos que intervienen en el proceso
presupuestario afectarn los resultados obtenidos, pudiendo perjudicar la
sostenibilidad fiscal por ejemplo, con una poltica oportunista con una visin de
corto plazo o por una deficiente asignacin de los recursos pblicos si es que
actan con incentivos contrapuestos y con ausencia de mecanismos que impulsan
una cooperacin prolongada, que asistan en la obtencin de adecuadas relaciones
intertemporales (ms de un perodo).

2.2 El Presupuesto Pblico
El presupuesto es un instrumento altamente institucionalizado, en el que se
resume la disponibilidad de recursos para prcticamente cada rea, unidad y
programa del Estado. Los presupuestos no existen desde siempre, sino que son
producto de la propia evolucin de las instituciones pblicas en el mundo. En
particular, los presupuestos surgieron en el curso del siglo XIX para limitar el
poder, las ambiciones y la extravagancia de los monarcas a costa del pueblo.
Desde entonces, los presupuestos gubernamentales han ido desempeando
diversos roles a lo largo del tiempo.
En un principio, el presupuesto se concibi como un plan financiero anual a travs
del cual se estableca la distribucin de los recursos pblicos y los mecanismos de
pago, para su posterior fiscalizacin. En esta etapa temprana, la mayor parte de
los gastos gubernamentales corresponda a la gestin de un nmero relativamente
reducido de instituciones pblicas, que cumplan funciones esencialmente
administrativas.
Con la ampliacin de las funciones del gobierno, el aumento del gasto pblico y la
carga tributaria de mediados del siglo XX, se reconocieron las implicancias
econmicas del presupuesto, y este pas a ser percibido como un instrumento
fundamental de gestin macroeconmica y de planificacin. A la expansin de las
funciones y del tamao del Estado durante este perodo le siguieron, durante la

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dcada de 1970 y 1980, graves episodios de crisis fiscal en los cuales primaron las
necesidades del ajuste macroeconmico. En esta etapa, en aquellos pases en los
que el presupuesto mantuvo su validez, este fue visto como un mecanismo de
disciplina financiera sobre el aparato pblico.
En aos ms recientes, algunos pases retuvieron la preocupacin por un uso ms
eficiente de los recursos pblicos y por contener la expansin del Estado incluso
despus de haber superado las emergencias fiscales. En tales circunstancias, el
presupuesto ha sido visto como un ejercicio comprehensivo de asignacin de
recursos y gestin pblica, donde se debe poner especial nfasis en relacionar
costos y desempeo.
Esta evolucin de los presupuestos ilustra el hecho de que, a pesar de ser estos
instrumentos de carcter esencialmente poltico e institucional, sobre ellos tambin
se vuelcan responsabilidades en el mbito econmico y gerencial. Entonces, la
cuestin es cmo pueden orientarse, desde el presupuesto, las funciones
econmicas, institucionales y gerenciales para fortalecer la gobernabilidad fiscal.
En otras palabras, no se trata solo de saber si la gestin econmica, institucional y
gerencial de los Estados puede fortalecerse, sino de saber si esto puede hacerse
desde las dimensiones econmicas, institucionales y gerenciales de los
presupuestos. Esto requiere entender la gestin presupuestaria como algo ms
que una cuestin tcnica o econmica. En particular, de este anlisis se desprende
una definicin de la calidad de la gestin financiera pblica compuesta por cuatro
elementos:
Efectividad macro: lograr los objetivos de la poltica fiscal macroeconmica,
expresados normalmente en funcin de los grandes agregados fiscales que
inciden sobre la demanda y la actividad econmica.

Eficiencia en la asignacin de recursos: distribuir los recursos pblicos de
modo que se reflejen las prioridades y preferencias de la ciudadana,
expresadas a travs del sistema de representacin poltica.

Eficiencia en el uso de los recursos: lograr que las instituciones pblicas
optimicen el uso de los fondos asignados y los recursos humanos y tcnicos
con que cuentan para alcanzar las metas comprometidas en el proceso de
asignacin de recursos.

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Transparencia en la generacin y el uso de los recursos fiscales: esto
implica reconocer que dichos recursos se obtienen de la ciudadana en el
ejercicio de potestades pblicas, las cuales son otorgadas a travs de la
legislacin.

El Presupuesto del Sector Pblico



Otro aspecto fundamental en relacin al Presupuesto Pblico est referido al ciclo
presupuestario. Parte importante de la tecnologa y la atencin pblica en torno al
presupuesto se concentra en su etapa de formulacin o, a lo ms, en la discusin
legislativa. Si esas etapas fueran los nicos focos de atencin, entonces lograr
eficacia macro, eficiencia en la generacin y el uso de los recursos y transparencia
sera una tarea prcticamente imposible, pues la formulacin y aprobacin del
presupuesto ocurren varios meses antes del inicio del ao fiscal. Un presupuesto
no puede anticipar cada circunstancia y necesidad. Para garantizar una buena
gestin financiera pblica es necesario no solo actuar sobre todo el ciclo
presupuestario sino tambin aprovechar su carcter secuencial y repetitivo. Esto
significa que debe partirse por concebir el presupuesto como un proceso que se
extiende a lo largo de todo el ejercicio fiscal, que est estructurado en etapas

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sucesivas y marcado por procesos, rutinas, plazos perentorios y productos
concretos.
El presupuesto es una rutina institucional porque las miles de decisiones y acciones
que involucra solo pueden encajarse de ese modo dentro de plazos limitados por el
proceso institucional. A este respecto vale la pena reconocer que, pese a los
recurrentes debates sobre la inconveniencia de un presupuesto anual para la
gestin de las instituciones pblicas, no hay ninguna democracia en el mundo que
haya sido capaz de convencer a la Legislatura de abandonar el tradicional ciclo
anual.
Por lo general, el ciclo presupuestario se estructura en cinco etapas:
Programacin: fase en la que se establecen las prioridades y la estructura
que adoptar el presupuesto, previo a su formulacin.
Formulacin: etapa que tiene lugar al interior del Ejecutivo, donde se
producen las principales negociaciones entre los ministerios sectoriales y la
autoridad central sea esta el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de
Planificacin, la Casa Presidencial o el Gabinete, o una combinacin de
ellos hasta generar una propuesta de presupuesto.
Aprobacin: fase que involucra el anlisis y la discusin del proyecto de
presupuesto en la Legislatura, organizada normalmente en comisiones
especiales y con comparecencias del Ejecutivo.
Ejecucin: puesta en marcha del presupuesto aprobado por la Legislatura
por parte de los ministerios y organismos a lo largo del ao fiscal, sobre la
base de las asignaciones, las normas y los mandatos generados por la
Legislatura.
Control y evaluacin del uso de los recursos pblicos una vez que estos
han sido ejecutados, los que, en principio, sirven de base para la rendicin
de cuentas sobre la ejecucin presupuestaria y para formular el presupuesto
siguiente.



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Etapas del Proceso Presupuestario


Como se puede apreciar en el siguiente grfico, el sistema presupuestario pblico
es para pare del sistema administrativo del Estado que incluye, adems del
presupuesto, Contabilidad, Endeudamiento, Adquisiciones, Personal, Patrimonio,
Planeamiento e Inversiones, Tesorera y Control; todos estos sistemas como parte
de la gestin pblica.
Sistemas Administrativos



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2.3 Tcnicas Presupuestarias
2.3.1 Presupuesto inercial o incrementalismo presupuestario
Los aos 70 y 80 se caracteriz al proceso presupuestario como incrementalista, es
decir, bajo este esquema, se busc sintetizar la tendencia a discutir los
presupuestos en base a sus variaciones respecto del perodo anterior, en lugar de
hacerlo en relacin con la totalidad de los recursos asignados. El principal aporte
de quienes estudiaron este fenmeno fue reconocerlo como un comportamiento
racional y no como una anomala institucional. En su visin, las funciones del
gobierno eran suficientemente numerosas, y tan variados los actores e intereses
involucrados a su alrededor, que las decisiones sobre recursos no podan
resolverse en los plazos limitados de la formulacin y aprobacin de un
presupuesto, sino de modo incremental, es decir: a travs de decisiones anuales
limitadas a las variaciones marginales de los gastos respecto del ao anterior, ms
que respecto del nivel de dichos gastos o la justificacin de los programas
financiados por ellos.
Sea esto intrnseco o no a la toma de decisiones en el sector pblico, es evidente
que dicho concepto retrata la realidad del proceso presupuestario en muchos
pases. El incrementalismo presupuestario ha sido la prctica ms comn en la
discusin de los presupuestos a nivel agregado, institucional y programtico en
todos los pases del mundo. Aunque puede ser una respuesta pragmtica al
problema de la adopcin colectiva de mltiples decisiones en un proceso peridico,
el incrementalismo presupuestario no es un mecanismo ptimo para la asignacin
eficiente de los recursos pblicos y la programacin financiera. Ms an: el
incrementalismo presupuestario tiende a profundizar en el proceso presupuestario
las fallas del Estado, ya que transforma decisiones generadas como producto de
problemas de agencia, de fondo comn o de inconsistencia intertemporal en
componentes intramarginales del presupuesto, protegidos del escrutinio externo
durante el ejercicio presupuestario.
Por esta razn, a partir de la dcada de 1960 surgieron tcnicas presupuestarias
destinadas a combatir el incrementalismo, introduciendo elementos de mayor
racionalidad en la asignacin de los recursos pblicos, y a complementar la

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planificacin de la accin del Estado. Las tcnicas ms conocidas a este respecto
son el presupuesto por programas (PPP) y el presupuesto de base cero (PBC).

2.3.2 Presupuesto por programas
El presupuesto por programas surgi como un procedimiento estructurado de
decisin y planificacin gubernamental (Schick, 1966). Dicha tcnica buscaba
ordenar el gasto pblico en torno a programas gubernamentales, incorporando
recursos de fuentes e instituciones diversas. Dichos recursos podran entonces
ligarse a determinados objetivos de poltica de modo de permitir que las
autoridades pudiesen priorizar los programas en la asignacin de recursos fiscales
y definir una canasta de servicios pblicos en base a los niveles de actividad
alcanzables con los recursos asignados a cada programa.
En particular, el presupuesto por programas se basa en tres componentes
fundamentales: i) un componente conceptual, que consiste en caracterizar la
accin del Estado en la forma de programas, con objetivos y mecanismos de
ejecucin especficos; ii) un componente contable, que consiste en ordenar los
recursos presupuestarios en torno a dichos programas, y iii) un componente
cuantitativo, que consiste en medir, de la manera ms estandarizada posible, los
niveles de actividad o produccin de bienes y servicios generados por los
programas pblicos. Sobre la base de estos componentes sera posible
fundamentar decisiones de asignacin de recursos y evaluar el rendimiento de los
fondos estatales mediante comparaciones de costos y productividad entre
instituciones pblicas, adems de prestar servicios similares en el sector privado.
El presupuesto por programas tuvo su origen en Estados Unidos en la dcada de
1960 y se expandi rpidamente por todo el mundo. Sin embargo, en las
experiencias prcticas de implementacin los pases encontraron dificultades
respecto de cada uno de sus tres componentes. En la prctica, no todas las
actividades y funciones gubernamentales eran factibles de expresarse como
programas; la contabilidad programtica presentaba ambigedades en la
clasificacin de ciertos tems, especialmente en el caso de programas que excedan
el mbito de una sola institucin, y parte importante de los bienes y servicios

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pblicos no eran factibles de medirse a travs de indicadores de produccin con
contenido sustantivo. Ello hizo que la implementacin del presupuesto por
programas fuera incompleta, y que sus beneficios resultaran ms modestos en
relacin con los costos incurridos. En otros casos, los lmites al desarrollo del
presupuesto por programas fueron impuestos por el propio proceso poltico de
decisin sobre la asignacin de los recursos pblicos y la estructuracin de
prioridades gubernamentales. No obstante, pese a que muchas de las experiencias
de presupuesto por programas derivaron en desencanto respecto de la capacidad
de implementacin y los efectos esperados de la tcnica, hoy en da muchos
gobiernos o instituciones pblicas siguen aplicando esta tcnica o la han
transformado en una clasificacin programtica del presupuesto, que se presenta
juntamente con las clsicas clasificaciones institucionales y por objeto del gasto.

2.3.3 Presupuesto de Base Cero
En la dcada de 1970, la atencin recibida inicialmente por el presupuesto por
programas se volc hacia una nueva tcnica presupuestaria: el presupuesto de
base cero. Esta tcnica pretendi reordenar el proceso presupuestario con el
objeto de que este se orientara a revisar los programas gubernamentales desde
sus fundamentos, evaluando su justificacin real (Sarant, 1978; Lynch, 1990).
En particular, el presupuesto de base cero toma como referencia los objetivos de
las polticas, programas e instituciones pblicas e identifica la forma ms eficiente
de alcanzarlos, construyendo los presupuestos en base a un estricto costeo de las
actividades necesarias para la provisin bajo estas configuraciones. En
consecuencia, el presupuesto de base cero involucra un cuestionamiento de los
programas pblicos vigentes, y se pregunta, en primer lugar, sobre la necesidad
de llevarlos a cabo, y luego sobre la existencia de alternativas ms eficientes, tanto
dentro como fuera del sector pblico, as como tambin sobre fuentes potenciales
de reduccin de costos y aumento de la eficiencia. De esta manera, el presupuesto
de base cero busca generar presupuestos en los que: i) se ha optimizado el uso de
recursos, y ii) el gasto se encuentra justificado en base al conjunto de actividades
necesarias para la provisin de bienes y servicios bajo dicha configuracin
operacional ptima.

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Sin embargo, el esfuerzo necesario para obtener estos resultados es significativo.
Un ejercicio de presupuestacin de base cero requiere una preparacin previa, que
implica la generacin de la informacin y los estudios necesarios para el escrutinio
operativo e institucional perseguido. Asimismo, este ejercicio requiere tiempo para
realizarse y, posiblemente, ms tiempo an para implementar sus conclusiones,
dado que una vez identificada la configuracin ptima de los programas, an debe
hacerse la transicin desde la situacin vigente. Adems, estos costos deben
compararse con beneficios que pueden estar por debajo de las expectativas. Es
posible que el escrutinio operativo e institucional propio de un presupuesto de
base cero identifique actividades necesarias para una operacin ptima que no se
estn cumpliendo, que los costos de transicin desde la situacin actual sean
significativos o que existan resistencias institucionales importantes tanto para la
realizacin del ejercicio como para su implementacin.
En este sentido, la principal crtica que se le ha hecho al presupuesto de base cero
reside en su carcter ahistrico, que desconoce las causas por las cuales los
programas e instituciones han llegado a sus actuales configuraciones a favor de
una racionalidad tcnica u objetiva, al margen de los procesos polticos y
organizacionales propios de la gestin pblica.
El presupuesto de base cero nunca ha llegado a aplicarse a la formulacin
completa de un presupuesto pblico, pues los plazos propios del ejercicio
presupuestario anual son incompatibles con los requerimientos del presupuesto de
base cero. Por eso, con el correr del tiempo, el presupuesto de base cero ha
evolucionado en tres direcciones. Una primera versin, que puede llamarse blanda,
consiste en una completa desagregacin de las asignaciones presupuestarias en
los costos correspondientes a cada una de las actividades necesarias para la
justificacin de un programa. Esto significa que un presupuesto, en lugar de
construirse como la agregacin de asignaciones a tems por objeto del gasto,
puede hacerse como agregacin de costos de actividades necesarias para la
produccin de los bienes y servicios correspondientes. En una segunda versin, los
objetivos del presupuesto de base cero se han recogido en procesos transversales
de bsqueda de eficiencia que, sin entrar en escrutinios de la profundidad del
modelo de presupuesto de base cero, buscan identificar posibles fuentes de ahorro
y ganancias de eficiencia. Esta es la caracterstica de las revisiones
comprehensivas del gasto que cada cuatro o cinco aos se realizan en pases como
Reino Unido y Canad.

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En una tercera versin, el presupuesto de base cero se aplica, en su modalidad
ms rigurosa, de modo selectivo a un subconjunto de programas e instituciones, el
que puede ir abarcando buena parte del presupuesto pblico sobre la base de
alternar estos ejercicios en el tiempo. Tanto el Presupuesto por Programas como el
presupuesto de base cero buscaron recuperar para el presupuesto un lugar central
en el proceso de decisin gubernamental ante cambios en el entorno econmico,
establecer una base racional para la asignacin de los recursos, y un punto de
partida para la evaluacin de la gestin pblica. Mientras que el Presupuesto por
Programas surgi en un momento de fuerte expansin del gasto y de las funciones
pblicas, en procura de equilibrar al presupuesto con la planificacin como
mecanismo de priorizacin y programacin gubernamental, el presupuesto de base
cero emergi al trmino de dicha etapa de expansin, cuando las restricciones
presupuestarias comenzaban a hacerse ms patentes, y se requera un sistema
que permitiera identificar fuentes de ahorro y ganancias de eficiencia.
Tras desarrollarse inicialmente en Estados Unidos y exportarse a otros pases, el
Presupuesto por Programas y el presupuesto de base cero fueron perdiendo
atractivo, y fueron abandonados o adaptados sustancialmente para responder a
aspectos centrales de la dimensin institucional y econmica del presupuesto. En
particular, desde la funcin econmica, se los percibi como fuentes de rigidez
presupuestaria, ya que establecen una relacin directa entre financiamiento y
productos, lo que eleva el costo poltico de las reasignaciones presupuestarias.
Este costo se exacerba como resultado de la aplicacin de tcnicas que admiten
poco espacio para la negociacin y los compromisos asociados a la funcin poltico-
institucional del presupuesto. Por ltimo, el nfasis del Presupuesto por Programas
en niveles de actividad y coeficientes tcnicos, y el del presupuesto de base cero
en la optimizacin tcnica, deja poco espacio para la innovacin y la gestin
propias de la funcin gerencial del presupuesto.
Aun as, las experiencias del Presupuesto por Programas y presupuesto de base
cero sirvieron para realzar la necesidad de una vinculacin ms slida entre el
presupuesto y los resultados de la gestin pblica y demostrar que existan
alternativas al incrementalismo presupuestario. Por eso, estas tcnicas constituyen,
en buena medida, antecesores del Presupuesto por Programas, el que como se
ver puede recoger muchos de sus elementos en un diseo ms flexible y
realista que no requiere suponer relaciones mecnicas o cientficas entre
presupuesto y resultados.

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2.3.4 Presupuesto por Resultados
Es una metodologa que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y
que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin del presupuesto, en una visin de logro de productos, resultados y uso
eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la poblacin
((Art. 79-Ley 28411, Ley General del Sistema de Nacional de Presupuesto). El
Presupuesto por Resultados tiene las siguientes orientaciones:
Orientado a resultados, las intervenciones del Estado deben estar alineadas
con resultados vinculados a los objetivos nacionales del Plan Estratgico
Nacional, que a su vez dan respuesta a prioridades de polticas pblicas y
stas a la misin y visin de desarrollo del pas.

Orientado al ciudadano, su finalidad es el bienestar del ciudadano y no la
eficiencia o efectividad de las instituciones per-se.

Claridad de roles en el Estado, Se sustenta en una divisin clara y coherente
de los roles de los niveles de gobierno y sus respectivas instancias para la
prestacin de los bienes y servicios pblicos.

Relacin causal de la prestacin. Define y establece una relacin de
causalidad entre los productos (bienes y servicios) entregados y los
resultados esperados, sobre la base de evidencia disponible.

Visin de Proceso. Presenta un ciclo continuo e integrado de la
programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin
del presupuesto.
El presupuesto tradicional asigna recursos a un organismo para gastarlo en ciertos
insumos. El presupuesto tradicional informa sobre qu insumos utilizan los
organismos pblicos y cunto gastan en insumos los organismos pblicos. El
control presupuestario tradicional vigila que los actos sean legales y que el gasto
se encuentre dentro de los lmites autorizados.
Insumos Productos

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El presupuesto por resultados otorga recursos a los organismos para que los
gasten en insumos con el fin de generar un cierto volumen de productos previsto.
Esos productos, a su vez, generarn ciertos resultados en la sociedad. El
presupuesto por resultados brinda informacin adicional sobre qu se produce en
los organismos pblicos, quin produce los bienes pblicos, cuntos bienes se
producen, qu resultados se planea lograr con esos bienes y cunto cuesta lograr
dichos resultados.
Insumos Productos Resultados
Fuente: Tavares y Berretta (2006)

2.4 Caractersticas del manejo presupuestal
en el Per
Para enmarcar mejor los roles de los distintos actores, sus incentivos y sus
interrelaciones en el proceso presupuestario, consideramos til resear el entorno
institucional en el que se ha estado desarrollando la poltica fiscal en el pas. Aqu
no slo se va a resear el entorno legal sino se intenta transmitir la prctica
presupuestal y las modificaciones que sta ha sufrido en los ltimos aos.
2.4.1 La constitucin y las leyes generales del presupuesto
El cambio de Constitucin en 1993 no introdujo mayores cambios en las reglas de
juego del proceso presupuestario: tanto la Constitucin de 1979 como la de
1993 le otorgaron un rol preponderante al poder Ejecutivo en la preparacin,
formulacin y ejecucin del Presupuesto de la Repblica, a la vez que restringieron
el grado de discrecionalidad por parte del Congreso en la etapa de su aprobacin.
As, ambas constituciones establecen que el Legislativo no tiene iniciativa de
gasto, con lo que no pueden aumentar el monto total del proyecto de presupuesto
presentado por el Ejecutivo, pero si puede modificar su asignacin (Como
excepcin, el Legislativo tiene facultad para determinar el tamao del Presupuesto
de su institucin). De igual manera, en ambos textos se especifica que si el

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Legislativo no aprueba un Presupuesto dentro del plazo previsto (15 de diciembre
segn la Constitucin de 1979 y 30 de noviembre segn la Constitucin de 1993)
automticamente entra en vigencia el proyecto presentado del Ejecutivo.
Asimismo, la legislacin permite modificaciones al presupuesto por decreto del
Ejecutivo, teniendo bastante discrecionalidad tanto el Ministerio de Economa
(MEF) como los pliegos presupuestarios15 en efectuar reasignaciones entre
proyectos o actividades.
Sin embargo, la Constitucin de 1993 introdujo un cambio drstico y efectivo en
trminos del manejo fiscal: la prohibicin que el Banco Central de Reserva del Per
(BCRP) otorgue crditos al sector pblico. Esta prohibicin se incluy en la
Constitucin de 1993, cuyo artculo 84 seala: El Banco [BCRP] est prohibido
de conceder financiamiento al erario, salvo la compra, en el mercado secundario,
de valores emitidos por el Tesoro Pblico, dentro del lmite que seale su Ley
Orgnica. La ley orgnica del Banco Central ratifica esta prohibicin de todo tipo
de financiamiento o incluso aval al sector pblico, excepto por compras de bonos y
otros ttulos del gobierno en el mercado secundario para su manejo monetario de
operaciones en mercado abierto, y limitando las compras netas anuales de estos
ttulos a no ms de 5% de la base monetaria de fin del ao anterior (artculos 61
y 77). Anteriormente era prctica usual que cualquier faltante en el presupuesto
sea financiado de manera casi automtica por el BCRP. Incluso, en la prctica, ello
representaba una donacin, pues tambin era usual que la ley anual del
Presupuesto ordenara la refinanciacin de estos crditos a una tasa simblica de
0.1% anual, y pagadera en cien aos, trayendo ello fuertes prdidas al BCRP.
Por otro lado, si bien hasta 1992 rigi una ley marco del Presupuesto dada en la
dcada de los sesenta (Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la Repblica del
Per), en la prctica las leyes anuales especificaban todos los aspectos relevantes
a tomar en cuenta para el proceso presupuestario de dicho aoconllevando ello
incertidumbre y daando la toma de decisiones de largo plazo. Para remediar esta
situacin, en 1992 se introdujo una nueva ley marco, que en buena medida
recogi las prcticas usuales contenidas en las ltimas leyes anuales de
presupuesto. A pesar que intentaron incorporar en la legislacin supuestamente
permanente las prcticas presupuestarias, su continuo cambio y la persistencia de
incluir normas especficas en las leyes anuales han trado inseguridad y menor
transparencia presupuestal (IMF, 2004). La ley marco ms reciente (Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley 28411) forma parte de la una ley

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paraguas que regula el presupuesto, el endeudamiento, la tesorera y contabilidad
(Ley SAFI). Sin embargo, esta ley paraguas es muy general, y existen limitaciones
al coexistir varias leyes con diferentes definiciones operativas y coberturas poco
claras.
2.4.2 Evolucin del manejo presupuestal en el pas
i) Antes de los noventa
Si bien el MEF tena cierto poder tanto en relacin al monto total como a su
asignacin, era usual que los distintos pliegos y unidades ejecutoras efectuaran
gastos menos prioritarios con los recursos asignados con la finalidad de obtener
incrementos posteriores, en un ambiente donde no prevaleca una fuerte
restriccin presupuestaria. El MEF trataba de conciliar las demandas mensuales de
los pliegos, con el tope presupuestal (que era en buena medida muy flexible con
constantes ampliaciones) y la presin del BCRP a limitar su nuevo crdito.
En las reuniones mensuales del Comit de Caja que antes de los noventa era
una institucin informal se trataba de conciliar estas diferencias pero sin
restricciones fuertes ni mandatos claros, como se ilustra por los continuos cambios
en los flujos de caja que all se elaboraban. Ello demandaba continuas
ampliaciones presupuestales, que se daban sin mayor problema al tenerse amplia
mayora en el Congreso. Las altsimas inflaciones as como la reduccin sustancial
de los ingresos de fines de los ochenta hicieron que con las pocas disponibilidades
slo se atendiera los gastos ms apremiantes, a pesar de la continuacin de
fuertes crditos del BCRP.

ii) Periodo de 1990 a 1993
En 1990 se rompi con el entonces tradicional financiamiento ilimitado con
recursos del Banco Central, reduciendo as sustancialmente el dficit fiscal. Como
ya se mencion, estas limitaciones se instituyeron formalmente al incluirse esta
prohibicin tanto en la Constitucin de 1993 como en la ley orgnica del ente

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emisor. Asimismo, el denominado Comit de Caja comenz a jugar un papel
decisivo a partir de 1990 al limitar el gasto a las disponibilidades financieras de
caja, que en los primeros aos de los noventa se circunscriban a unos magros
ingresos tributarios y algunos desembolsos oficiales. Este manejo era consistente
con las metas fiscales establecidas en los programas negociados con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), que en esos aos consista en que el financiamiento
domstico no fuera positivo, y ayud enormemente a introducir una disciplina
fiscal y reducir la altsima inflacin reinante.
Sin embargo llevaba ciertas limitaciones severas, pues al estar basada en la
capacidad financiera tenda a una poltica fiscal bastante procclica, permitiendo
autorizar gastos en funcin de los ingresos disponibles en base caja.
Adicionalmente, lo aprobado en el Presupuesto anual era prcticamente irrelevante
en estos aos siendo lo relevante el monto del calendario (monto mximo que
los pliegos pueden autorizar a gastar en el respectivo mes, sobre el cual despus
pueden devengar y efectuar el pago) que era aprobado mensualmente en el
Comit de Caja trayendo una fuerte inseguridad a las unidades ejecutoras sobre
los recursos con los que podan contar aun en un breve horizonte.
El Comit de Caja, cuya organizacin y composicin no ha cambiado desde inicios
de los noventa, est formado por funcionarios dentro del entorno del MEF. Se
rene por lo menos una vez al mes y estableca el tope mensual (en la actualidad
establece los topes mensuales del trimestre que se inicia) del monto total de
compromisos financiados con los recursos ordinarios del Presupuesto (el grueso de
los ingresos fiscales), adems de otras decisiones sobre el servicio de la deuda y
tesorera. En base al tope establecido mensualmente, la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico (DNPP) distribuye el monto entre los distintos pliegos (y a la
vez la Direccin Nacional del Tesoro Pblico instruye las autorizaciones de pago
para que los entes puedan cumplir con las siguientes etapas del gasto: devengar y
pagar dentro de estos topes). El Comit de Caja est integrado por el Vice Ministro
de Hacienda (quien lo preside), el Director de Presupuesto, el Vice Ministro de
Economa, y los gerentes generales del Banco Central y del Banco de la Nacin.
Formalmente el Comit de Caja se crea por un artculo de la ley anual de
presupuesto para el ao 1991, que se reglament en 1992 (RM 325-92-EF/11).
As, en estos aos el manejo de la ejecucin presupuestaria era claramente
dominado por los funcionarios del MEF con amplios mrgenes de discrecionalidad

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de jure pero con serias restricciones de facto por las limitaciones financieras, y con
una visin de muy corto plazo, donde lo aprobado en el Presupuesto anual era en
buena medida irrelevante. En este perodo el papel de los programas con el FMI
jugaban un rol preponderante en el manejo presupuestal, dada la limitacin
financiera y baja credibilidad existente. Su influencia fue disminuyendo
paulatinamente luego de este perodo.

iii) Periodo 1994- 1999
La mecnica descrita anteriormente tuvo que ajustarse especialmente con la
entrada de fuertes ingresos de capital producto de las privatizaciones adems de
los mayores ingresos tributarios ligados a la recuperacin de la economa y la
reforma tributaria adoptada. Ah, el nfasis estuvo en restringir el gasto mximo
que se poda dar con los fondos de privatizacin, limitando el porcentaje de estos
fondos que se poda usar dentro de gastos no financieros regulares del
presupuesto, y as decidiendo en el monto que se deba atesorar (destinndose un
monto importante a compromisos ligados a la reforma pensionaria cuyas
erogaciones se efectivizaban en un futuro distante). En este contexto, a fines de
1996 se aprob una nueva ley de gestin presupuestaria con la intencin de
mejorar la formulacin y ejecucin presupuestaria y darle un mayor rol al
presupuesto en s, especialmente tratando de que ste sirva mejor en la
asignacin presupuestal y permita un mejor manejo de los recursos por las
unidades ejecutoras, permitindoles mayor flexibilidad para adaptarse a
imprevistos y un mayor horizonte para reforzar su planificacin y la eficacia en el
gasto.
En este perodo se inicia un intento ms serio para que la formulacin del
presupuesto tenga una relacin ms consistente con el programa
macroeconmico, no slo en relacin a los supuestos generales sino tambin a los
objetivos generales macroeconmicos. Sin embargo, esta relacin en este perodo
era totalmente informal.


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iv) Periodo 2000 en adelante
Luego de lo que algunos consideran un abuso de una poltica anticclica para
responder a las crisis internacionales y los efectos de El Nio, a fines de 1999 se
aprob una ley de responsabilidad fiscal (Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal).
De un lado, esta ley introdujo reglas fiscales tanto en relacin al dficit como al
incremento anual al gasto no financiero, adems de normas para los aos de
elecciones y un fondo de estabilizacin. De otro lado, introdujeron normas sobre la
aprobacin del presupuesto (introduciendo un marco presupuestal multianual que
debe ser aprobado con anterioridad a la discusin y aprobacin del presupuesto en
s) as como algunas normas sobre el control y su monitoreo luego de su
aprobacin.
Esta ley fue complementada por una norma sobre transparencia y acceso
ciudadano a la informacin fiscal (al estilo de las normas sunshine estatales en
EE.UU.) dada en el 2001, y fue modificada en el 2003para adecuarla al proceso
de descentralizacin que comenzaba, introducir una mayor gradualidad en sus
primeros aos y en los ajustes en pocas de crisis, pero en la cual tambin
intentaba poner en marcha un sistema de monitoreo ms continuo dentro del ao
fiscal. Si bien la ley parece que ha servido como un benchmark que ha limitado
abusos en la poltica fiscal, sus reglas fiscales no han sido respetadas en estricto
en todos los aos de su aplicacin. As, luego de un fuerte incumplimiento en la
meta del dficit en el 2000, el Congreso acept el pedido del Ejecutivo de
dispensar el lmite sobre el dficit en los aos 2001 y 2002. A la vez que introduca
su relanzamiento en el 2003, el Ejecutivo solicitaba al Congreso y obtena la
dispensa para la meta del aumento del gasto, que se ha repetido en los tres aos
siguientes.
As, luego del 2000, la ley se ha cumplido pero slo formalmente pues siempre el
Congreso aprob el pedido de dispensa que le presentaba el Ejecutivo
hacindose un uso abusivo de la clusula de excepcin. La ley de responsabilidad
fiscal es desafortunadamente una ley ordinaria, que puede ser modificada por
mayora simple. Por ello, muchos hemos recomendado que la norma tenga una
jerarqua mayor y que el uso de la regla de excepcin requiera de una mayora
calificada. An si por consideraciones legales no es posible que la ley tenga una
jerarqua mayor (como concuerdan los abogados consultados), el solicitar una
amplia mayora (por ejemplo, de dos tercios) podra reducir el abuso de esta

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clusula, por el mayor costo reputacional que trae. Un mayor compromiso sobre el
cumplimiento de las metas fiscales por el Ejecutivo, y su monitoreo por entes
independientes, puede ayudar en esta direccin.
A pesar del incumplimiento estricto de las reglas, su introduccin probablemente
tuvo un efecto favorable en evitar desvos ms significativos en relacin al dficit y
al gasto. Como se desprende de Drazen (2004), la presencia de una regla formal
puede servir para hacer visible un desvo y por lo menos reducir el margen de
incumplimiento, y gracias a ello creemos que la introduccin de las reglas fiscales y
las normas de transparencia en el Per ha jugado un papel positivo importante en
el manejo fiscal. Una amplia mayora de las entidades polticas y gremiales
consideran que debe mantenerse esta ley en el futuro, e incluso solicitan
mecanismos para reforzar su cumplimiento. Sin embargo es plausible que se vaya
a necesitar una nueva modificacin (o por lo menos nuevas dispensas) en los
prximos aos, especialmente si la economa pasa a una coyuntura desfavorable
en forma abrupta.
A pesar del cierto consenso en tener una ley que refuerce el cumplimiento, una
nueva modificacin podra afectar la percepcin de su permanencia y eficacia. Por
eso, antes de introducir nuevas modificaciones en forma apresurada sera
recomendable incorporar en su discusin a los diferentes actores para que
internalicen y hagan propia las consecuencias de los desvos a estas reglas.
Asimismo, se han introducido modificaciones en otras dos direcciones que afectan
al presupuesto. El primero tiene que ver con el proceso de descentralizacin y la
eleccin de autoridades regionales y por la dacin de una serie de normas, muchas
de las cuales afectan el proceso presupuestario y pueden influenciar la poltica
fiscal. Dentro de estar normas, destacan para nuestros propsitos las que crean los
presupuestos participativos a nivel subnacional, que incentiva un mecanismo de
abajo hacia arriba para la asignacin presupuestaria en las inversiones regionales y
locales; la ley de descentralizacin fiscal, sobre ingresos, transferencias y lmites al
endeudamiento de los entes subnacionales; la ley sobre acreditaciones y planes
anuales de transferencia de funciones; y la ley sobre incentivos para la unificacin
de regiones.
Segundo, se aprob una ley marco sobre la administracin financiera del gobierno,
para que luego se promulguen leyes especficas que regulen el presupuesto, el
endeudamiento, la tesorera y la contabilidad. Tanto la descentralizacin con

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nuevos actores as como la nueva estructura legal del manejo presupuestal con
una nueva serie de normas (con posibles conflictos y dificultades de interpretacin)
probablemente van a cambiar las reglas de juego y la importancia de los actores,
las cuales debemos tener presente. La ley de responsabilidad fiscal es
desafortunadamente una ley ordinaria, que puede ser modificada por mayora
simple. Por ello, muchos hemos recomendado que la norma tenga una jerarqua
mayor y que el uso de la regla de excepcin requiera de una mayora calificada.
An si por consideraciones legales no es posible que la ley tenga una jerarqua
mayor (como concuerdan los abogados consultados), el solicitar una amplia
mayora (por ejemplo, de dos tercios) podra reducir el abuso de esta clusula, por
el mayor costo reputacional que trae. Un mayor compromiso sobre el cumplimiento
de las metas fiscales por el Ejecutivo, y su monitoreo por entes independientes,
puede ayudar en esta direccin.



2.5 Principales actores en el proceso
presupuestario
Tal como se desprende de Rubin (1998), dada la escasez de recursos frente a las
amplias necesidad de gasto y los costostanto polticos como econmicosde
incrementar las cargas tributarias, las relaciones entre los actores que participan
del proceso presupuestario estn plagadas de conflicto. Teniendo esta
particularidad en mente, realizamos una descripcin detallada de los principales
actores polticos que intervienen en el proceso presupuestario, poniendo nfasis en
las instituciones o poderes del estado, pero sin perder de vistaen casos
concretosla existencia de las personas que estn detrs de dichas instituciones o
poderes. Especialmente se debe tener en cuenta que los intereses de los
individuos agrupados en un mismo poder o sector muchas veces entran en
conflicto entre s, con importantes implicancias en la distribucin de recursos y en
la aplicacin de las polticas pblicas. Por esta razn es fundamental analizar los

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objetivos y restricciones de cada actor para visualizar el tipo de comportamiento
estratgico que seguir, el cual tendr efecto sobre el monto total a gastar, su
distribucin y la eficiencia del gasto.
En el caso peruano, consideramos la existencia de 10 tipos de jugadores (al
desagregar 3 grupos dentro del propio Ejecutivo) los cuales se encuentran en
cuatro esferas: el poder Ejecutivo, el Congreso, el Poder J udicial y la sociedad civil.
A continuacin presentamos una descripcin de los principales rasgos de cada una
de estas esferas, los agentes que se encuentran en stas y las caractersticas que
adoptan en el proceso de elaboracin de polticas (PMP).

2.5.1 El Poder Ejecutivo
Para nuestros propsitos, descompondremos al Ejecutivo de una manera muy
general entre la Presidencia, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), y las
distintas unidades ejecutoras de gasto, cada una con sus respectivos titulares
como cabeza de los respectivos grupos. Si bien es cierto que, en principio, existen
objetivos centrales comunes del Ejecutivo que se plasman en el marco
presupuestal (Marco Macroeconmico Multianual), los planes sectoriales (Planes
Estratgicos Sectoriales Multianuales, PESEM) y que tienen su correlato financiero
en el presupuesto pblico, los individuos encargados de llevar a cabo estos
planesparticularmente los titulares de los pliegos tienen objetivos de carcter
personal o institucional que no necesariamente estn en lnea con los del gobierno
central como un todo. De este modo, en caso de existir conflictos entre los
objetivos de estos agentes, pueden darse situaciones de friccin.
En la prctica, la mayora de estos conflictos se han manejado al interior del
presupuesto institucional, reconocindose que en general el pliego tiene un mayor
control al tal tener mayor informacin que el MEF. El rgimen poltico peruano,
consagrado en la Constitucin, es de carcter presidencialista, donde la figura
presidencial es investida de fuertes poderes. Dentro del rgimen constitucional
peruano, el Presidente tiene amplios poderes legislativos, tales como vetar
proyectos de leyes aprobadas por el Congreso, emitir leyes de facto va Decretos
de Urgencia, adems de regulaciones; y poderes no legislativos, tales como
nombrar a los ministros, definir las prioridades de su gobierno, entre otros.

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Asimismo, los presidentes pueden solicitar al Congreso la delegacin de la
autoridad para legislar, la cual se da en distintas formas y grados, incluyendo la
extensin constitucional de la autoridad formal y la delegacin temporal.
Algunas reglas electorales vigentes en el Peren particular la simultaneidad de
las elecciones legislativas con las presidencialeshan favorecido a que el partido
del Presidente tenga mayora relativa en el Congreso o que le haya sido
relativamente fcil constituir alianzas que le permitan una mayora en el Congreso.
Como sealan Morn y Sanborn (2005), el Presidente mantiene un significativo
control sobre las finanzas pblicas en el Per al tener la iniciativa en el proceso
presupuesto, y al haber ejercido de facto el Ejecutivo la autoridad para crear,
modificar y eliminar impuestos, mediante la ya referida delegacin de facultades.
De esta manera, el Ejecutivo es quien domina jerrquicamente sobre el legislativo
en estos temas, ycomo ya se mencionen caso de incapacidad del Congreso
para aprobar un presupuesto hasta el 30 de noviembre, el proyecto de
presupuesto del Ejecutivo empieza a regir desde el 1 de enero siguiente. Aunque
formalmente el Legislativo tiene la opcin de aprobar un presupuesto con
diferentes asignaciones en relacin al proyecto del Ejecutivo, en la prctica existen
razones de debilidad institucional y de manejo estratgico que hacen que en la
etapa de aprobacin, el Congreso usualmente se limite a aprobar el proyecto del
Ejecutivo con slo ligeras modificaciones (como se discute con mayor profundidad
ms adelante).
La figura del Presidente puede ser interpretada como la de un actor que tiene
como objetivo maximizar su aceptacin popular y la sostenibilidad poltica de su
gobierno, para lo cual tiene el incentivo a incrementar el gasto en aquellos
sectores con mayores poderes de presin poltica y con ms apoyo de la opinin
pblica (o a otorgar beneficios tributarios a estos sectores, reduciendo as los
ingresos fiscales totales). La maximizacin de estos objetivos est sujeta a
restricciones de carcter econmico-financieras y de carcter institucional. Por un
lado, los mayores gastos (o menores ingresos) tienen que ser financiados de
alguna manera, pero con mercados de capitales voltiles y sensibles y con bases
impositivas poco amplias (debido a la alta informalidad y la evasin), la restriccin
econmica-financiera impide un incremento exagerado de los gastos en pocas
normales; y la reasignacin del gasto es limitada dado que la estructura de gastos
es bastante rgida. Estas restricciones se dieron con mayor fuerza en los primeros
aos de los noventa en el caso peruano, por estar cerrados los mercados

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crediticios y al darse un consenso de no recurrir al impuesto inflacionario luego de
la experiencia de fines de los ochenta, en un escenario de bajos ingresos
tributarios.
Adems de esta restriccin econmica-financiera, el Presidente enfrenta una
restriccin de carcter institucional. En los noventa la necesidad del cumplimiento
de los acuerdos con el FMI fue un elemento importante en esta direccin. En aos
ms recientes los lmites al dficit fiscal y al incremento anual del gasto de la ley
de responsabilidad fiscal estn reemplazando a los de los programas con el FMI
como instrumentos para limitar las posibilidades del Presidente de incrementar el
gasto y el dficitello en adicin al mandato constitucional que prohbe los
crditos del banco central. La restriccin institucional aumenta el costo poltico de
ampliar en forma significativa el presupuesto pblico a lo largo del ao, por lo
menos por la prdida de confianza que implica un incumplimiento exagerado,
especialmente en relacin a la meta del dficit.
Sin embargo, los rezagos en manifestarse las consecuencias de estas restricciones
conllevan a que en pocas electorales el Ejecutivo tenga el incentivo a incrementar
ms el gasto, generndose un ciclo econmico electoral oportunista, segn la
denominacin de Nordhaus (1975). Como vimos en la seccin 3, este
comportamiento oportunista-electoral en el presupuesto fue evidente en el caso
peruano, en las elecciones presidenciales de mediados y fines de los noventa. Es
importante recordar que ste comportamiento se dio con mayor fuerza en los
noventa en relacin a los ochenta, lo que atribuimos a que la restriccin financiera
disminuy en los noventa de un lado y a la posibilidad de la reeleccin del otro
lado. Tampoco se puede descartar la presencia de un comportamiento
oportunista-cclico26 que implica que si se presentan mayores ingresos fiscales
(por un boom econmico) todava hay un incentivo a incrementar el gasto en
mayor porcentaje al usual.
El segundo actor dentro del Ejecutivo es el MEF, del que se puede decir que tiene
como objetivo central la sostenibilidad de las cuentas fiscales.27 Operativamente
se puede conceptualizar al MEF como si tuviera la intencin de cumplir con lo
estipulado en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y especialmente
con los objetivos y compromisos que asume en el marco presupuestal, sujeto a las
presiones existentes de otros sectores del Ejecutivo (incluido el mismo Presidente)
y de otros actores polticos para incrementar el gasto. Es evidente que en la etapa

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de la elaboracin del Presupuesto, as como en la etapa de ejecucin
especialmente cuando se esperan ingresos mayores a los estimados, el
responsable del MEF debe resolver el problema de recursos comunes (common
pool) que surge entre los otros Ministros.
Este problema se da debido a que cada uno de los responsables de pliegos de
gasto tendr el incentivo de apropiarse de la mayor cantidad de recursos para su
sector en la fase de aprobacin y tambin a lo largo del proceso de ejecucin
presupuestal, por medios formales (presentacin de demandas dentro de un
crdito suplementario) o por medios ms informales, como asegurar que todo el
tope presupuestal aprobado para su sector sea efectivamente otorgado. Por ello,
no es de extraar que el MEF haya tendido continuamente a apoyar la puesta de
candados que lo apoyen con este objetivo, por medio de impulsar un rol ms
jerrquico en relacin a las decisiones sobre los montos de gastos, mayor
transparencia que ayude a ser ms evidente las incompatibilidades con un manejo
fiscal responsable y en algunos casos la adopcin de reglas que justifiquen su
negacin ante las demandas de los otros actores (especialmente cuando ve que
est en una posicin dbil en relacin a los otros principales actores,
particularmente con el Presidente).
El tercer grupo de actores que componen el Ejecutivo est representado por los
responsables de los pliegos con capacidad de ejecucin de gasto. Estos tienen
como objetivo incrementar los gastos en su sector puesto que son evaluados
fundamentalmente en funcin a las mayores obras que puedan realizar, a los
mayores servicios que puedan brindar y a las mejoras econmicas que otorgue a
los servidores pblicos de su sector, siendo su principal limitante la restriccin
presupuestaria. Estos actores usan especialmente la discusin bilateral con el MEF
en la etapa de la formulacin, de ser posible con el apoyo del Presidente, para que
se le incremente su asignacin con la esperanza de que sus demandas sean
atendidas con recursos adicionales. En general evitan competir explcitamente
entre si por las asignaciones con los otros sectores. Tambin tienden a usar una
negociacin bilateral en la etapa de ejecucin, tanto para recibir todo el monto
asignado en el presupuesto ya aprobado as como con la esperanza de ampliar su
presupuesto. Asimismo, han comenzado a proliferar negociaciones bilaterales
donde se definen compromisos presupuestales de aos futuros con algunos
sectorestales como atender en forma gradual las demandas por homologaciones
salariales, y los proyectos a travs de asociaciones pblicas privadas con contratos

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difciles de revertirdndose as una especie de predacin intertemporal del
marco presupuestal.
Uno esperara que en la medida que los ministros de entes ejecutoras tengan
ambiciones polticas propias de corto plazo o tengan una baja rotacin (alta
permanencia) los aumentos de gasto que demanden o puedan obtener sean
mayores. Entre los aos 1980-2005 en el Per, la permanencia promedio de los
ministros (dentro de un grupo de ministerios que se detalla en la siguiente Tabla
ha sido de aproximadamente 14 meses, aunque con una alta dispersin. Para los
ltimos 8 aos (para los cuales se tiene la informacin de gasto desagregada por
sectores) se perciben correlaciones positivas aunque no significativasentre un
lado la permanencia en el cargo del ministro y del otro tanto el grado de
ampliacin presupuestal obtenido como el grado de ejecucin en relacin a lo
programado (0.1 y 0.3, respectivamente). Pero, como ya mencionamos, las
razones de la permanencia en el cargo responden a diversos factores y slo se
debera esperar una relacin tenue al respecto. Asimismo, es de esperar que en
sectores con mejor y ms permanente equipo tcnico burocrtico la rotacin de los
ministros sea menos importante. Desafortunadamente, no se cuenta con
elementos cuantitativos que ayuden a verificar esta apreciacin, que s es
compartida por anteriores directores de presupuesto.


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Una discusin ms colegiada sobre la asignacin relativa entre sectores no es
prctica usual, aunque legalmente tanto el marco presupuestal como el proyecto
de presupuesto se aprueban por el Consejo de Ministros en pleno, donde estn
presentes los titulares de los principales pliegos del Ejecutivo. Si bien ac hemos
agregado dentro de un mismo grupo a todos las unidades ejecutoras hay ciertas
diferencias entre stas, especialmente entre las que son legalmente ms
independientes del Ejecutivo donde destacan las del Poder J udicial y los
gobiernos subnacionales de las que son parte inherente del mismo. Estas
ltimas tienen por lo general como cabeza a un ministro, que en principio ha
aprobado en forma colectiva el proyecto de Presupuesto del Ejecutivo.
Por ello es de esperar que sus demandas en temas presupuestarios sean en
general menos abierta al pblico, como de hecho sucedi en los noventa. Sin
embargo, ms recientemente incluso los ministros tienden a manifestar
abiertamente su insatisfaccin por las asignaciones a su sector y demandan
mayores recursos en sus presentaciones ante la Comisin de Presupuesto del
Congreso, entre otros foros pblicos.

La descentralizacin y nuevos actores en el proceso Presupuestario
En nuestro esquema hemos incluido dentro de la categora de unidades ejecutoras
a los gobiernos regionales y locales. En el ao 2002 se inicia un proceso de
descentralizacin poltica con la creacin de los gobiernos regionales, sobre la base

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de la antigua demarcacin departamental y de los denominados Comits
Transitorios de Administracin Regional (CTAR). El marco normativo que regula la
descentralizacin poltica se compone de la ley marco denominada Ley de Bases de
la Descentralizacin y por distintas leyes que regulan el funcionamiento y las
principales competencias de los gobiernos subnacionales, la descentralizacin
fiscal, los presupuestos participativos, y las que definen incentivos por la unin de
regiones, entre otras. La rapidez con que las se promulgaron estas leyes explica
las inconsistencias y las reas grises existentes en cuanto a la demarcacin de las
competencias y funciones de estos niveles de gobierno y las interrelaciones con el
gobierno central.
Tngase presente que prcticamente todos los recursos de los nuevos gobiernos
regionales provienen de transferencias del gobierno centralmuchos de ellos
predeterminados, como por ejemplo para sufragar los sueldos en educacin donde
el gobierno central mantiene el control sobre el salario y el nmero de profesores.
As mismo, cerca del 50% de los recursos de los gobiernos locales provienen de
transferencias del gobierno central. La mayora de las transferencias a los
gobiernos locales se hacen en funcin de porcentajes determinados de algunos
impuestos a nivel del gobierno central, en particular corresponden a 2 puntos
porcentuales del IVA para el FONCOMUN y al 50% de los ingresos a la renta de
empresas que extraen recursos naturales (denominado canon) y sus regalas.

En contraste, la mayora de los recursos que se transfieren a los gobiernos
regionales provienen de partidas discrecionales incluidas en el Presupuesto de la
Repblica, posibles de modificar ao a ao. Se ha aprobado que cuando los
actuales gobiernos regionales se unan en regiones ms amplias tendrn derecho a
recibir un monto ms importante de transferencia sobre los ingresos que
supuestamente se generan en sus jurisdicciones (50% del IVA, de los impuestos
selectivos y de la renta a personas naturales).
Este marco normativo adicionalmente se complement con modificaciones en la
ley anual de presupuesto, donde adems de las fuentes de financiamiento
separadas para los gobiernos subnacionales provenientes del canon y similares, se
crearon otras especiales para estos estratos con el uso de recursos ordinarios del
Tesoro. Estas nuevas fuentes de no ser utilizados (devengados) en un ao
permanecen como saldo de balance para el siguiente ao en forma automtica.

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Ello a diferencia de los recursos otorgados a otras unidades ejecutoras, que de no
devengarse revierten al Tesoro al final de ao.
Hasta el momento, el proceso de descentralizacin iniciado en el 2003 no ha
presionado hacia a un mayor dficit fiscal, en parte atribuible al gradualismo del
proceso y en parte a la coyuntura particular. En particular, los altos precios
internacionales de los minerales (adems de cambios en la participacin que
reciben de los ingresos por impuestos) han hecho que las transferencias por canon
y regalas mineras a los gobiernos subnacionales se incrementen
considerablemente en los ltimos aos.
En efecto, en los ltimos aos, como resultado del crecimiento econmico, los
mayores precios de los principales productos exportables del pas (minerales e
hidrocarburos) y el proceso de descentralizacin (Ley 27783, Ley Bases de
Descentralizacin publicada en J unio del 2002), las instituciones pblicas del pas
en sus tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) han percibido mayores
recursos presupustales. Este boom econmico del sector pblico se puede
corroborar cuando se analiza las evolucin del prepuesto pblico nacional que se
ha incrementado de S/. 44.5 mil millones en el ao 2003 a alrededor de S/. 108.4
mil millones en el 2013, es decir, un incremento de ms de 140%.
Los tres niveles de gobierno han visto incrementado sus presupuestos, siendo los
ms favorecidos los gobiernos subnacionales, principalmente asociado a las
mayores transferencias de los seis tipos de canon existentes en el pas (Ley de
Canon, Ley 27506 publicada en J ulio del 2001): Canon Minero, Gasfero, Petrolero,
Hidroenergtico, Pesquero y Forestal. De todos ellos, los tres primeros Canons son
los que ms se han incrementado explicados fundamentalmente por los mayores
precios de los commodities en el mercado internacional. De las tres instancias de
gobierno, los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) del pas
han percibido el mayor incremento, de S/. 1.8 mil millones en el ao 2003 a S/.
18.2 mil millones en el 2013, es decir, un incremento de ms de 900% entre
ambos aos.
Asimismo, de acuerdo a la Ley de 28928, Ley de Presupuesto del Sector Pblico
para el ao fiscal 2007, los gobiernos locales pueden utilizar los recursos
provenientes de los Canon y Sobrecanon y la Regala Minera en el financiamiento o
cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica que comprendan
intervenciones orientadas a brindar servicios pblicos y que generen beneficios a la

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comunidad y se enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno o en el
cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica de competencia de otros
niveles de gobierno que sean ejecutados por estos ltimos. Estos proyectos no
pueden considerar, en ningn caso, intervenciones con fines empresariales o que
puedan ser realizados por el sector privado.
De la misma forma, la norma sealada en el prrafo precedente, faculta a los
gobiernos locales a utilizar hasta un 20% de los recursos provenientes del Canon y
Sobrecanon y Regala Minera en gasto corriente para ser destinados al
mantenimiento de la infraestructura generada por los proyectos de impacto
regional y local y los gastos que demanden los procesos de seleccin para la
ejecucin de proyectos de inversin pblica. Asimismo, los gobiernos locales
pueden destinar hasta el 5% de los recursos provenientes de los Canon y
Sobrecanon y la Regala Minera para financiar la elaboracin de perfiles de los
proyectos de inversin pblica que se enmarquen en los respectivos planes de
desarrollo concertados.
El fuerte aumento de estos recursos, su limitacin en el uso (bsicamente para
inversiones), su concentracin en las zonas con recursos mineros y de
hidrocarburos, y la posibilidad de desfasar su gasto (y en algunos casos la
dificultad de generar proyectos que pasen el control de calidad que impone el
SNIP) han hecho que estos gobiernos subnacionales obtengan elevados supervit,
acumulando depsitos en el sistema financiero nacional.

Tradicionalmente, en la literatura se realza el conflicto entre el Ejecutivo y el poder
legislativo y en algunos pases entre el Ejecutivo y los principales entes
regionales. Si bien es importante la relacin entre el Ejecutivo y el Congreso (y
muy posiblemente en un futuro las interacciones con los gobiernos subnacionales
se vuelvan ms significativas), en el caso peruano es ms importante resaltar los
conflictos dentro del mismo Ejecutivo, como ya lo hemos estado presentando.
Muchos de los grandes problemas y los incentivos perversos se encuentran y son
explicados por el comportamiento de actores al interior del Ejecutivo en el caso
peruano.


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2.5.2 El Poder Legislativo
Tras su disolucin en 1992 y el cambio de constitucin en 1993, el poder
legislativo peruano es unicameral y cuenta con 120 miembros elegidos en un
sistema electoral de representacin proporcional mediante listas abiertas (con voto
preferencial). En la dcada de los noventa, los congresos elegidos tenan
representacin nacional (elegidos bajo distrito nico). A partir del 2001, se retorn
a un sistema de distrito mltiple, dividiendo al pas en 25 distritos electorales, uno
por departamento (incluida la provincia constitucional del Callao). La labor
legislativa se organiza en comisiones de trabajo que son grupos cuya funcin
principal es el estudio y dictamen de proyectos de ley y la absolucin de consultas
en asuntos especializados.
El Pleno del Congreso aprueba anualmente el cuadro de las comisiones dentro de
los cinco das hbiles posteriores a la instalacin del perodo anual de sesiones a
fines del mes de J ulio. Ningn congresista puede pertenecer a ms de tres
comisiones. Existen tres clases de comisiones: i) ordinarias, que son las
encargadas del estudio y dictamen de los asuntos ordinarios de la agenda del
Congreso, donde se encuentra la de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica
(comisin de Presupuesto en adelante); ii) de investigacin, que estn encargadas
de dictaminar sobre asuntos puestos en su conocimiento (por lo general denuncias
especficas); y iii) especiales, constituidas con fines protocolares o ceremoniales o
para la realizacin de cualquier estudio especial o trabajo conjunto. Cabe sealar
que de acuerdo al BID (2005), un congresista peruano participa en promedio en
2.4 comisiones, nivel superior al promedio de pases de la regin, y que denotara
un bajo nivel de especializacin.

i) El sistema electoral y el Congreso peruano
Si bien, tal como mencionamos en la seccin anterior, el Congreso ha tendido a
estar dominado por el partido del Ejecutivo, aunque no necesariamente con
mayora absoluta, las caractersticas propias de la poltica nacional (como la
debilidad de los partidos) hacen que este apoyo partisano no sea incondicional y
que exista una relacin llena de conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo. Esta

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situacin puede ser mejor entendida si se tiene en cuenta las reglas electorales
vigentes en el Per.
La existencia de una nica cmara de representantes, elegidos bajo un sistema
proporcional con listas abiertas favorece la representatividad de mltiples grupos
polticos en el Congreso pero a su vez incentiva el voto hacia la persona en
desmedro del voto al partido35. As, tal como se menciona ampliamente en
Hallerger y Marier (2004), Scartascini y Crain (2001) y Whytock (2006), estas
reglas favorecen la fragmentacin del legislativo e incentivan prcticas de pork
barrel politics. Los partidos terminan invitando a figuras pblicas (artistas,
deportistas, etc.) a participar en las elecciones con el fin de jalar votos, por lo
que el Congreso peruano se ha caracterizado por tener figuras pblicas que hacen
labor poltica y no polticos que hagan labor pblica. Asimismo, proliferan
propuestas parlamentarias por el deseo de ser reelegido o figurar, acentuando la
dacin de normas populistas con beneficios geogrfica o sectorialmente
concentradosque tienen impacto en el presupuesto pblico e impiden la
formacin de polticas constructivas de largo plazo.
La facultad de los legisladores a presentar iniciativas (proyectos de ley) a ttulo
personal, sin el necesario respaldo de su partido o bancada poltica, ha sido un
factor que contribuy a estos resultados negativos. Recientemente se ha eliminado
esta facultad, haciendo obligatoria la aprobacin previa de la bancada del
legislador. Uno supondra que cuanto mayor sea la fragmentacin parlamentaria y
menor la disciplina de la misma, el nmero de iniciativas que se propongan en el
Congreso sea mayor. Ello explicara el fuerte incremento en el nmero de
proyectos en aos recientes que pasan por distintas comisiones, incluida las de la
Comisin de Presupuesto.
Un punto adicional que es relevante para entender el funcionamiento de los
legisladores peruanos es la relativa corta duracin de la carrera parlamentaria.
Segn Muiz y Gallardo (2004), la duracin promedio de un congresista en el
cargo en el periodo de 1978 al 2001 fue de tan slo 5.5 aosconsiderando que
desde 1980 los Congresos deberan tener una duracin de 5 aos, aunque tuvieron
una menor a ella las asambleas constitucionales de 1978 y 1992, los electos en
1990 por el autogolpe de 1992 y los electos en el 2000 por la vacancia del
Presidente. Como se ilustra en la Tabla siguiente, en las 8 elecciones legislativas
que se dieron en ese perodo, el porcentaje de congresistas nuevos fue en

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promedio 69 por ciento del total, mientras que los congresistas inmediatamente
reelectos alcanzaron nicamente el 27 por ciento y el restante lo constituye
congresistas con reeleccin pero no inmediata. Otra manera de ver la alta rotacin
de los congresistas es considerar su experiencia previa, es decir el nmero de aos
anteriores a su eleccin en los que se desempe como legislador. Este indicador
ha sido de tan slo 2.19 aos como promedio en el periodo 1980 2001, como se
ilustra en la ltima fila de la tabla.

As, en la medida en que la eleccin de un congresista dependa ms de su propia
imagen pblica y menos de su militancia partidaria, existe mayor propensin que
se produzcan cambios de bancada, y por la reducida expectativa de permanencia
es plausible que se vean ms influenciados por los grupos de inters y por el lobby
legislativo. Ms an, la alta rotacin del cargo de congresista reduce los beneficios
de entablar cualquier relacin de cooperacin intertemporal. En este contexto, los
actores preferirn asegurar su beneficio individual ms inmediato en lugar de
buscar la cooperacin con los dems congresistas y el ejecutivo que le redite
beneficios en el largo plazo.
Si bien en lnea con la literatura tradicional, tal como se presenta en Austen-Mith
(1997) o Snyder (1991), se considera que la influencia legislativa se da a nivel
bsicamente microeconmico, afectando mercados o proyectos especficos con
poco efecto a nivel macro, en el caso del Per se han dado casos con implicancias
fiscales macroeconmicas. Presiones de congresistas para ampliar exoneraciones

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tributarias (gastos tributarios) y para aprobar legislacin que indirectamente
impacta el Presupuesto al conllevar mayores gastos futuros (especialmente en
contratacin de personal y homologacin de remuneraciones) han sido frecuentes,
a pesar de la prohibicin constitucional de iniciativa de gasto. Esto ha llevado al
Ejecutivo a objetar una cantidad histricamente alta de propuestas legislativas del
Congreso, pero curiosamente no ha acudido al Tribunal Constitucional para evitar
esta prctica.
En trminos de la teora de costos de transaccin polticos (Dixit, 1996; North,
1990), la existencia de un Congreso fragmentado y con bajas expectativas de los
congresistas a ser reelectos hacen ms costosas las transacciones polticas entre el
Ejecutivo y el Legislativo. Dada las limitaciones legales sobre aumentos del gasto
del Congreso y los problemas de inconsistencia dinmica, la desconfianza favorece
la adopcin de medidas que reduzcan la flexibilidad en el manejo presupuesto, al
incrementar por ejemplo los ingresos preasignados o dando mayor autonoma a los
pliegos o sectores sobre los recursos directamente recaudados. Si bien es cierto
que esto resuelve muchas veces el conflicto entre Ejecutivo-Legislativo, vulnera el
principio de caja nica, y muchas veces ha generado un gasto excesivo en
determinados sectores o rubros, y en otros la existencia de saldos ociosos. As
tenemos que la fuente de recursos ordinarios (que son los ingresos al Tesoro de
amplia disponibilidad), que representaban cerca del 80% del presupuesto
aprobado a inicios de la dcada, han pasado a ser slo cerca del 50% en el
presupuesto aprobado del 2005, por el aumento de fuentes de financiamiento
especiales con destinos ms especficos. Otros ejemplos que reflejan esta
tendencia incluyen la creacin de un fondo destinado exclusivamente a defensa en
el 2004 (con fondos directamente derivados de los recursos de regalas del gas de
Camisea), la ampliacin de la participacin en ingresos tributarios de los recursos
naturales para los gobiernos subnacionales, y la creacin de fideicomisos para
financiar gastos regionales a partir de los recursos de nuevas concesiones mineras.

ii) La Comisin de Presupuesto
El proyecto de ley de Presupuesto presentado por el ejecutivo a fines de agosto de
cada ao es materia de anlisis de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General
de la Repblica (en adelante, Comisin de Presupuesto), la cual elabora su
dictamen y lo presenta al pleno el 15 de noviembre de cada ao. En estos 2 meses

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y medio se rene con los diferentes titulares de pliegos, funcionarios del MEF y de
otras instituciones pblicas que puedan aportar a la discusin. No obstante, como
sealan Francke (2003), Santiso y Garca (2004), y Schack (2005), esta comisin
enfrenta una seria restriccin de capacidad tcnica, toda vez que no cuenta con un
equipo de asesores permanentes y suficientemente especializados en temas
presupuestales ni, en general, sobre temas fiscales. Para realizar cualquier cambio
en la estructura del proyecto de presupuesto, dependen de la asistencia de los
funcionarios de la DNPP.
Al igual que todas las comisiones ordinarias del Congreso, la Comisin de
Presupuesto se recompone todos los aos como resultado de un proceso de
negociacin entre las diferentes bancadas. Sin embargo, hay unos pocos miembros
que muestran cierta permanencia en la Comisin, en algunos casos incluso en
distintos gobiernos, aunque no necesariamente de manera consecutiva. De hecho,
la tendencia de los congresistas a mantenerse en la Comisin ha aumentado
recientemente como se observa en la figura siguiente, que muestra el nmero de
congresistas que ha sido miembro activo de la Comisin de Presupuesto, segn el
nmero de aos en el que particip. Puede observarse que, a diferencia del
periodo 1995 1999, en el periodo 2001 2006 el nmero de congresistas que ha
participado ms de 3 aos ha sido mayor.


En el Per, la participacin de congresistas en la Comisin de Presupuestocomo
en el resto de comisiones ordinariases, en principio, proporcional al nmero de
integrantes de cada bancada. La bancada mayoritaria ha tendido a presidir la
Comisin de Presupuesto, lo cual revela la importancia que se le da. En el periodo
1992 2000, la Comisin de Presupuesto estuvo ampliamente dominada por
miembros del partido de gobierno (con una participacin de 60% en promedio) y
los cambios en la etapa de aprobacin presupuestal eran prcticamente
inexistentes. Por otra parte, durante el gobierno de 2001 2006 al slo contarse
con una mayora parlamentaria precaria y un congreso altamente fragmentado, el
partido de gobierno (con su aliado el FIM) no mantuvo mayora (en promedio su
participacin fue de 40%) y a la vez se increment el nmero de miembros de la
comisin.

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Esta situacin trajo como consecuencia un mayor poder a la comisin, la necesidad
del Ejecutivo de comenzar a otorgar ciertas recompensas a sus miembros con el
fin de alcanzar un acuerdo comn, y a la vez hizo ms apetecible ser miembro de
esta comisin. A pesar de ello, las prebendas han sido bastante limitadas inclusive
en los ltimos aos. A modo de ejemplo, para la aprobacin de la fuerte
ampliacin presupuestaria (crdito suplementario) de mediados del 2005, el
Ejecutivo incluy proyectos especiales solicitados por congresistas, pero stos
representaron slo cerca del 5% de la ampliacin solicitada. El grueso de la
ampliacin fue para incrementos salariales que haban sido negociados con
antelacin por el Ejecutivo y anunciadosy sobre los cuales no haba congresista
que quisiera aparecer como contrario a ellos al representar un grupo de votantes
potenciales importantes. La discusin entre congresistas y miembros del ejecutivo
por lo tanto se centr en el monto a un nuevo programa del Ejecutivo (J untos). Al
final se le redujo en algo su asignacin, compensndolo con la inclusin de
pequeos proyectos a nivel regional propulsados por los miembros de la Comisin.
La fragmentacin partidaria del Congreso del 2001 2006, y la precaria mayora
ejercida por la alianza de gobierno entre Per Posible y el Frente Independiente
Moralizador explicaran tambin el 45 Una hiptesis que podra ayudar a explicar la
mayor permanencia de los congresistas en la comisin y el mayor nmero de
miembros podra ser que el ya referido cambio en el sistema electoral de distrito
nico a distrito mltiple en el 2001 que influye en la necesidad del legislador de

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estar ms cerca de la reparticin de la torta o participar en la asignacin del
rabbit garden.
2.5.3 El Poder J udicial
De acuerdo con el ltimo IPES (BID, 2005), el poder judicial en los distintos pases
latinoamericanos puede desempear distintos papeles en el proceso de formacin
de polticas, sea como un jugador con papel de veto la Tsebelis (veto player), un
regulador imparcial de las transacciones polticas (impartial referee), un jugador
poltico (policy player), o un representante de la socidad (societal representative).
En el caso peruano, si bien el Tribunal de Garantas Constitucionales encajara en
la definicin de lo que Tsebelis califica como un jugador con poder de veto, toda
vez que tiene la capacidad de vetar decisiones de poltica por razones de
interpretacin constitucional en realidad, el sistema judicial peruano est diseado
para que en su conjunto cumpla la funcin de un regulador imparcial.
Sin embargo existen algunos factores externos e internos que han impedido que
esto sea as, y por el contrario, han determinado que tenga un rol ms poltico y
que sus fallos tengan impactos adversos en los presupuestos pblicos. Dentro de
los factores internos destacan los problemas de la corrupcin y de la poca
especializacin en temas presupuestarios y econmicos de los jueces, con lo cual
se han dictaminado fallos que han afectado indebidamente el presupuesto
pblicoteniendo como ejemplo los fallos que obligan a reponer a trabajadores
despedidos a pesar de haberse seguido los procedimientos apropiados, y los fallos
sobre homologaciones salariales.
Dentro de los factores externos, destaca fundamentalmente la intencin de los
partidos polticos de copar este poder pblico, a travs del nombramiento de
jueces y fiscales (por intermedio del ente pertinente) y a travs de nombramientos
en el Congreso de los vocales del TC y al Defensor del Pueblo. Adems de esta
politizacin del regulador poltico, los principales miembros del poder judicial,
debido a la debilidad institucional de los partidos polticos, se han vistos tentados
de participar en la vida poltica, con lo cual sus fallos tienden a estar en funcin de
la corriente mayoritaria dentro de la opinin pblica. Todo ello evidentemente
limita la imparcialidad del Poder J udicial y por ende ha impedido que tenga un rol

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efectivo en la promocin de la cooperacin intertemporal entre los agentes y como
contrapeso al poder ejercido por el Ejecutivo.
2.5.4 Los Partidos Polticos
El objetivo principal de los partidos polticos es ejercer el poder poltico para as
influenciar directamente en la dacin de las polticas pblicas. Las restricciones
aparecen una vez que ejercen efectivamente el poder y encuentran que existe un
gran divorcio entre lo que proponan antes de ser electos y lo que efectivamente
se puede hacer dadas las restricciones de carcter institucional y de carcter
econmico. La debilidad institucional de los partidos polticos ha llevado muchas
veces a una situacin de falta de cooperacin en la dacin de polticas pblicas,
favoreciendo fuertes vaivenes en las polticas y as evitando que se llegue a un
consenso nacional sobre polticas de estadoaunque con excepciones.
No es el objetivo de este trabajo investigar las causas de la debilidad institucional
de los partidos polticos, pero s entender que ella debilita la posibilidad de alcanzar
a una coordinacin entre los polticos intertemporalmente. Estamos lejos de poder
plantear los modelos tradicionales de ciclos econmicos partisanos ( la Hibbs o
la Alesina). Dado que no se puede plantear el problema como uno de juegos
repetidos (o, en todo caso, se tiene que aplicar tasas de descuentos muy altas) el
mecanismo de interaccin intertemporal que es fundamental para generar
reputacin, credibilidad y coordinacin poltica no existe o es muy dbil.
En ese contexto, aprobar reformas estructurales con altos beneficios futuros pero
con ciertos costos inmediatos resulta bastante difcil, porque mientras que el costo
de corto plazo es rpidamente calculado los beneficios de largo plazo no son
percibidos. As, por ejemplo, ante una expansin no esperada y temporal de los
ingresos fiscales se requiere ser responsables con el gasto y reducir el dficit fiscal
o incrementar el supervit. Pero para que ello se adopte se requiere que los
partidos (o sus lderes) tengan una clara idea del beneficio futuro de mantener una
poltica responsable que no incremente la deuda en demasa. La experiencia
peruana revela que, por el contrario, se prefiere proponer y de ser posible aprobar
medidas de incremento de gasto para recibir el beneficio actual, aunque ello
debilita la sostenibilidad fiscal de largo plazo.

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2.5.5 Otros actores
Los grupos de inters, a diferencia de los partidos polticos, intentan afectar las
decisiones de polticas pblicas, pero sin participar directamente en el gobierno.
Estos grupos defienden intereses gremiales, sectoriales, regionales, etc., y lo
hacen a travs de mtodos directos como el lobby (conversacin directa con
lderes polticos) o tratando de influir a travs de mtodos indirectos, tales como
marchas, huelgas, o usando a los medios de prensa para conseguir el apoyo de la
opinin pblica y forzar a una solucin a sus reclamos. En estos grupos es donde
ms se nota el problema de recursos comunes (common pool) por el cual grupos
particulares intentan obtener altos beneficios cuyos costos estn dispersos en el
conjunto de ciudadanos o contribuyentes), y que el gobierno debera resolver en
su conjunto y de manera cohesionada.
En la prctica, lo que ocurre es que los grupos de inters tienen aliados polticos
(congresistas o incluso ministros) que interactan con ellos y presionan dentro del
Ejecutivo o el Congreso al MEF para obtener mayores recursos o mayores
exoneraciones. Cuando se percibe que existen mayores ingresos fiscales, hay una
tendencia a proliferar estos pedidos. Uno esperara que esta prctica (que va en
contra de un manejo responsable de las finanzas pblicas) sea ms extendida en
una economa como la peruana debido a la poca institucionalidad y a la facilidad
con que se cambian las reglas de juego y a la visin miope de la opinin pblica y
sus gobernantes.
La fuerza relativa de los diferentes gremios, sin embargo, ha ido cambiando a lo
largo del tiempo, quizs en forma ms drstica pero con igual tendencia que en el
resto de la regin. As, la reforma de la legislacin laboral a principios de los
noventa (que bsicamente consisti en flexibilizar los despidos y redujo los costos
relativos no salariales del empleador para trabajos temporales), y la necesidad de
competir en un mundo ms globalizado, llev a la recomposicin de la estructura
laboral, implicando una reduccin drstica de la fuerza laboral sindicalizada, con lo
cual las centrales de trabajadores y los sindicatos en general perdieron bastante
poder.
El nmero de huelgas disminuy notablemente en los noventa, y aunque se
incrementado recientemente no llega a los niveles de los aos ochenta.48 Los
sindicatos de empleados pblicos tambin se vieron afectados, aunque en menor

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medida los del sector educacin y salud que tienen regimenes laborales especiales.
Estos dos ltimos gremios han sido los que mayores aumentos salariales han
recibido en los ltimos aos por parte del Poder Ejecutivo. De otro lado, los
gremios empresariales aumentaron su poder al centralizarse sus acciones ms en
una confederacin de empresarios generales (CONFIEP) con demandas menos
sectoriales, influenciados por la crisis de los ochenta. Sin embargo, en los ltimos
aos su cohesin y poder estn algo en declive.
La opinin pblica es parte importante del proceso poltico porque, tal como se ha
visto, las decisiones de polticas con impacto presupuestal se toman en general
teniendo en cuenta la reaccin del pblico. El problema que existe, desde el punto
de vista de tener polticas ptimas, es que la opinin pblica tiene las siguientes
caractersticas:
Es fuertemente influenciada por los medios de prensa, los cuales pueden
sesgar su opinin a favor de grupo de inters o partido poltico.
Tiene fuertemente desarrollada la idea de un estado paternalista, y de
que se deben optar por polticas justasconsiderndose como tales
aumentos de sueldos, nombramientos, subsidios, y exoneraciones
tributarias.
No tiene interiorizado el problema de la restriccin presupuestaria
(aunque si se percibe como una mala poltica el tener altos dficit o alta
inflacin) con lo que se facilita el comportamiento estratgico de algunos
jugadores polticos.
Existe un desconocimiento sobre las restricciones intertemporales
(miopa de corto plazo) o una altsima tasa de descuento.
Por su parte, el papel del FMI ha venido perdiendo peso en el tiempo, a medida
que la restriccin financiera se debilit. A principios de los noventa, luego de la
reinsercin del Per en la comunidad financiera internacional, el papel del FMI fue
fundamental para: i) dar credibilidad a los programas econmicos implantados
para lograr la estabilizacin macroeconmica luego de la hiperinflacin de los
ochenta, ii) ayudar en la aprobacin de crditos y refinanciaciones con diversos
acreedores (en particular los oficiales), y iii) dar un peso poltico mayor al MEF en
su objetivo de disciplinar el presupuesto.
Luego de la estabilizacin macroeconmica, en una segunda etapa, los programas
con el FMI continuaron sirvieron para comprar credibilidad, tanto en el mercado

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domstico como en el mercado internacional, pero sin la urgencia que exista en
aos anteriores. Las metas del gobierno tanto en inflacin como en resultado fiscal
eran divulgadas a travs de la publicacin de la carta de intencin firmada con el
FMI. Es decir, que incluso era el canal que utilizaba el gobierno para comunicar sus
metas de poltica macroeconmica a los agentes econmicos. Este rol de compra
de credibilidad y de canal de comunicacin se hizo ms necesario durante la crisis
financiera a finales de los noventa.
En una tercera etapa, luego de promulgada la Ley de prudencia y Transparencia
Fiscal en 1999, y luego, con la adopcin formal del esquema de meta inflacionaria
por el banco central en el 2002, este rol jugado por el FMI se fue haciendo cada
vez ms irrelevante. Sin embargo, con la eleccin de Alan Garca como
Presidenteen cuyo primer mandato se lleg a tener una altsima inflacin y se
rompi con la comunidad internacionalel rol del FMI como soporte de credibilidad
puede aumentar.





2.6 La interaccin de los actores en las
etapas del proceso presupuestal
Los distintos y variados intereses crean conflictos sobre la asignacin de los
escasos recursos pblicos y afectan el presupuesto. En esta seccin, presentamos
una descripcin de cmo los principales actores interactan y la forma como
intentan solucionar los conflictos que se presentan en cada una de las etapas del
presupuesto en el caso peruano. Cabe sealar que en esta seccin nos referiremos
al Presupuesto que formalmente aprueba el Congreso. Si bien el marco
presupuestal (Marco Macroeconmico Multianual) intenta ser amplio en su
cobertura, donde la meta del dficit cubre todo el sector pblico no financiero y la

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meta de aumento de gastos cubre todo el gobierno general, la cobertura de lo que
se aprueba a travs del Presupuesto de la Repblica es menor. No obstante, esta
cobertura ha estado cambiando en los aos, con una tendencia a ser ms amplia,
como se ilustra en la siguiente figura.
La mayor cobertura a partir del 2003 refleja bsicamente el hecho de haberse
incluido las transferencias a travs del FONCOMUN a las municipalidades dentro
del total (0.4% del total de gastos no financieros del gobierno general en el 2004).
Anteriormente, aunque se calculaban, eran excluidas del Presupuesto formalmente
aprobado. Como veremos ms adelante, este incremento en la cobertura no
aumenta el poder de decisin del Legislativo, pues tanto el tope como la
asignacin aprobada con estos fondos (entre otros) son slo referenciales ya que
los gobiernos locales tienen autonoma para su asignacin y el tope se aumenta en
forma automtica si los ingresos son mayores.


Los gastos no financieros incluidos en el proyecto de Presupuesto para el 2006
representan un 85% de los gastos no financieros del gobierno general estimados
en el Marco. La parte del gobierno general no cubierta en el Presupuesto
comprende las operaciones de ESSALUD (organismo de seguridad social en salud),
los recursos de las gobiernos subnacionales que no son transferencias del gobierno

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central (los ingresos propios que bsicamente corresponden a las
municipalidades), y menos importante cuantitativamente las operaciones de los
organismos reguladores y supervisores con ingresos propios (grupo en el cual
algunas de las normas de regulacin presupuestales s se aplican).
Cada ciclo del proceso presupuestario peruano se inicia con la publicacin del
Marco Macroeconmico, a fines del mes de mayo del ao anterior del presupuesto
que se formula, y finaliza casi tres aos despus con la certificacin de la cuenta
pblica por parte del legislativo (ver siguiente tabla).




2.6.1 Preparacin y formulacin del proyecto de presupuesto
En el Per, a fines de mayo el Consejo de Ministros aprueba el marco presupuestal
elaborado en el MEF (denominado Marco Macroeconmico Multianual), luego de
obtener la opinin tcnica favorable del banco central. Este Marco contiene no slo

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los principales supuestos para la elaboracin el Presupuesto del siguiente ao,
sino las principales metas a las que se comprometen el MEF con el visto bueno de
todo el Ejecutivo (dficit, incremento del gasto, aumento del endeudamiento) para
el prximo ao. Se presenta dentro de un ejercicio plurianual para dar una
indicacin de las repercusiones sobre sostenibilidad de las polticas que se
incorporaran en el Presupuesto. Pero no reporta sobre la capacidad de nuevas
iniciativas en relacin a los compromisos existentes (excepto por deuda y
pensiones). Tampoco las metas fijadas en aos anteriores restringen en algo las
nuevas metas que se establecen (excepto en que se tienen que cumplir con las
reglas) no requirindose presentar justificacin por las modificaciones presentadas.

Como ven ste es un documento elaborado bsicamente dentro del ministerio de
economa, pero el cual recibe la cierta conformidad por parte del Ejecutivo en su
conjunto el ser aprobado por el Consejo de Ministros. A diferencia de ejercicios
similares en otros pases, en el Per este marco presupuestario no es aprobado o
ratificado por el Congreso en esta etapa. La razn de la aprobacin y publicacin
de este Marco con antelacin es intentar definir primero el tope general del
presupuesto para posteriormente entrar en la discusin de la distribucin de este
monto total entre funciones y pliegos (aprobacin del presupuesto en dos etapas
separadas). La ley ha tratado de dar un rol muy jerrquico al MEF en esta parte
del proceso de formulacin del presupuesto. Prcticamente la discusin del Marco
la lidera el MEF, no presentndose mayor resistencia ni negociaciones por parte del
Presidente ni de los otros ministerios en esta parte del proceso. La publicacin del
Marco sirve como una cierta ancla al monto del dficit y al tope del presupuesto,
aunque no en forma estricta como veremos posteriormente.
Inmediatamente luego de la publicacin del Marco, la Direccin de Presupuesto
(DNPP) del MEF emite directivas sealando los procedimientos por los cuales los
distintos pliegos presentarn sus demandas, dentro de topes prefijados para cada
sector por la propia DNPP, consistentes con los objetivos macroeconmicos del
Marco. En buena medida estos topes sectoriales reflejan lo otorgado en los aos
anteriores, y de ah su carcter inercial. Los pliegos presentan sus requerimientos
especficos dentro de estos parmetros hacia fines de junio y hay una serie de
discusiones bilaterales entre la DNPP y los representantes del pliego entre fines de
junio y julio.

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Si bien buena gran parte de la discusin toma como parmetro el tope establecido
por la DNPP, y sta tiene un rol preponderante sobre el techo, los representantes
de los pliegos tratan no slo de priorizar los recursos existentes sino que el
mecanismo incentiva la introduccin de nuevos proyectos pero con gastos mnimos
en el corto plazo, con la intencin de que el presupuesto del sector se incremente
en el siguiente ejercicio presupuestal (o incluso en el actual, al tener ms
posibilidades de recibir ms fondos en eventuales ampliaciones presupuestarias
durante el perodo de ejecucin).


As, si bien formalmente la DNPP tiene un buen control sobre los topes y la
asignacin entre sectores, no se debe minimizar la capacidad de maniobra de los
sectores. Los sectores (pliegos) en esta fase tratan de influenciar los montos en las
siguientes etapas o ejercicios usando a su favor su mayor informacin sobre el
sector. As, se conoce de casos donde los pliegos han subestimado los gastos
necesarios en actividades que el gobierno en su conjunto y la sociedad consideran
muy prioritarios (como el gasto en combustible para el patrullaje de la polica) para
as incorporar otros gastos menos prioritarios dentro del presupuesto a aprobar,
sabiendo que tendrn ms opcin de recibir crditos suplementarios en actividades
prioritarias en la etapa de la ejecucin presupuestaria.
Naturalmente, la DNPP sabe de este tipo de acciones, y las intenta detectar con
estimados usuales de costos y en el largo plazo ejerce una estricta presin para
que los sectores internalicen estos errores. Con un gobierno fuerte como el de los
noventa, estas prcticas disminuyeron sustancialmente. En la actualidad hay
indicios (en base a las opiniones de funcionarios de la DNPP) que esta prctica
nuevamente se est presentando, pero en buena medida todava es limitada en
relacin a la observada en los ochenta. Luego de este ejercicio de reuniones
bilaterales con los pliegos, la DNPP consolida la informacin y la presenta al
Ministro de Economa. Posteriormente, un primer borrador del presupuesto es
presentado al Presidente de la Repblica a inicios de agosto.
Constitucionalmente el Ejecutivo tiene que aprobarva Consejo de Ministrosy
remitir al Congreso el proyecto de Presupuesto del siguiente ao antes de
finalizado el mes de agosto (presentando tambin los proyectos de las leyes de

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endeudamiento y de equilibrio fiscal). En la prctica (tanto en los noventa como
recientemente) la mayor discusin se da en la primera quincena de agosto en una
o ms reuniones informales entre el Presidente y altos funcionarios del MEF
(donde a veces tambin participa el Presidente del Consejo de Ministros y muy
ocasionalmente algn otro ministro). Si bien existe alguna discusin sobre posibles
cambios en la asignacin, el pedido del jefe de Estado usualmente se concentra en
demandar incrementos en ciertas partidas especficas con alto valor poltico.
Aunque menos importante, algunos ministrosdependiendo de su poder
presentan ya sea a travs del Presidente, bilateralmente, o con menos frecuencia
en una sesin del Consejo de Ministros pedidos adicionales de gasto.

La propuesta del MEF no contempla formalmente ninguna partida para estas
tradicionales nuevas demandas (la reserva de planificacin), pero en la prctica
llevan implcito ciertos mrgenes de negociacin (asignaciones usualmente
incluidas en el pliego del MEF que saben que luego se puede recortar sin alterar en
el fondo el Presupuesto). Sin embargo, a pesar de lo reiterado de estos juegos,
estos mrgenes contemplados por la DNPP han sido menores a lo que al final
tienen que ceder ante la presin especialmente del Presidente (y menos
importante de algunos ministros) y as ha sido normal incrementar el total de
gastos del presupuesto en esta fasebsicamente justificndose con mayores
ingresos fiscales y as no afectando la meta del dficit.
La discusin colegiada sobre la distribucin del proyecto de presupuesto es muy
limitada, prefiriendo los distintos ministros esperar una ocasin ms propicia para
tener una ocasin bilateral ms propicia (con el Presidente o el Ministro de
Economa) para intentar aumentar nuevos gastos de su sector, y no en este
ambiente colegiado. As, la aprobacin del proyecto en el Consejo de Ministro que
sesiona para ello es ms bien una formalidad.

2.6.2 Aprobacin del presupuesto por el Congreso

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El proyecto del Presupuesto es enviado al Congreso a fines de agosto, y este
ltimo tiene 3 meses para discutirlo y aprobarlo. Cabe sealar que este periodo es
similar al de los otros pases de la regin, como se ilustra en la siguiente tabla.


Al ingresar al Congreso, y luego de su inmediata presentacin en el pleno por el
Ministro de Economa y el Presidente del Consejo de Ministros, ste es enviado a la
Comisin de Presupuesto del Congreso, que tiene hasta el 15 de noviembre para la
presentacin de su dictamen al pleno del Congreso. Esta comisin invita a los
titulares de los distintos pliegos, adems de los otros entes tcnicos recaudadores
y de conocimiento del tema (pero todos del sector pblico). Se ha hecho comn
que los representantes de los distintos pliegos, incluyendo ltimamente tambin a
los mismos ministros que aprobaron el proyecto de Presupuesto en Consejo de
Ministros, soliciten mayores demandas en estas reuniones, hacindose aqu
pblicas las demandas insatisfechas de los distintos pliegos. El propsito es revelar
las demandas insatisfechas para que tengan ms posibilidad que se tomen en
cuenta en los casos que haya mayores ingresos fiscales y se presente un crdito
suplementario o por lo menos en los siguientes presupuestos.

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Por norma constitucional, el Congreso no tiene iniciativa de gasto, y por
consiguiente slo tiene potestad para modificar la distribucin de las asignaciones
presupuestarias, sin alterar el techo del gasto agregado. En la prctica, tanto en el
dictamen de la Comisin como en la discusin del Pleno se introducen cambios
relativamente marginales en la asignacinpero en la aprobacin del Presupuesto
para el 2006 involucraron tambin una presin a incrementar el total, previa
negociacin con el Ejecutivo por la restriccin legal antes mencionada. Aunque en
casos recientes las demandas de cambio y los que se aprueban traen
complicaciones severas para la DNPP por el alto componente rgido del gasto,
estos cambios son significativamente menores a los que obtiene el Presidente de la
Repblica en la anterior negociacindonde recordemos se altera el monto total y
no slo la asignacin.
Desde hace algunos aos, los cambios propuestos por la Comisin se negocian en
una reunin informal entre los miembros de la Comisin y el Director de
Presupuesto (quien algunas veces va acompaado del Vise Ministro de Hacienda),
que se realiza cerca de la fecha lmite de presentar el dictamen, y en donde el
presidente de la comisin presenta las principales propuestas de cambio. El
Ejecutivo, representado bsicamente por la DNPP, negocia con algunos miembros
de la Comisin, as como con otros congresistas con influencia poltica, ciertas
asignaciones en proyectos con impacto local con el fin de asegurar la aprobacin
por mayora de una propuesta comn. As, los cambios que se introducen en el
Congreso usualmente estn coordinados con el Ejecutivo.
Cabe sealar que estas modificaciones han sido bastante marginales, pero se han
incrementado en los ltimos aos. Incluso en la discusin de la aprobacin del
Presupuesto para el 2006, la Comisin de Presupuesto plante cambios
significativos en algunas partidas agregadas (y no slo entre proyectos o
actividades concretas) especialmente para incorporar parte de una mayor
demanda del Poder J udicial, lo cual conllev para mantener realista el presupuesto
que el Ejecutivo proponga incrementar el Presupuesto financiado con el
mantenimiento de la tasa del impuesto a las transacciones financieras, la que
deba disminuir segn ley y lo que estaba programado. En particular, ante un
gobierno dbil y al acercarse las nuevas elecciones es de esperar que estas
ddivas aumenten, como ha sucedido en estos ltimos aos en el Per. Sin
embargo, an los cambios en la aprobacin del Presupuesto del 2006 se pueden
considerar relativamente pequeos: se increment el presupuesto en 170 millones

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de soles (0.06% del PIB)a la vez que prcticamente se elimin la reserva de
contingencia, por debajo del 1% del presupuesto establecida por la ley general de
presupuesto.

La razn de esta baja influencia del Congreso en la fase de aprobacin del
presupuesto se debe a tres factores. En primer lugar, como ya se mencion, existe
una marcada debilidad tcnica del Congreso en general y de la Comisin de
Presupuesto en particular. El nivel del cuerpo de asesores es relativamente bajo,
carecen de los medios informticos necesarios para poder analizar con detalle el
proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo, existiendo fuertes asimetras
de informacin entre el Ejecutivo y el Congreso. Con estas caractersticas de
debilidad tcnica, y dado que no pueden realizar incrementos del gasto por
razones legales, las modificaciones pueden implicar recortar gastos a sectores que
pueden ser muy sensibles o pueden colapsar su operatividad. Ante esta duda, el
Presidente de la Comisin de Presupuesto tiende a respaldarse en los tcnicos de
la DNPP para realizar modificaciones, los cuales tratan de minimizarlos.
En segundo trmino, se encuentran las razones de orden poltico, donde el partido
del Ejecutivo usualmente ha tenido una cierta mayora en la Comisin de
Presupuesto y puede lograr ms fcilmente un dictamen en mayora que luego es
aprobado por el Pleno sin mayores cambios. Finalmente, dado que las normas
presupuestarias permiten una gran discrecionalidad al Ejecutivo en la etapa de
ejecucin presupuestaria, los congresistas prefieren utilizar mecanismos ms
informales para lograr modificaciones posteriores en la composicin del gasto, a
travs del lobby directo con los Ministros responsables o directamente con el
Ministro de Economa o con el Presidente de la Repblica.
Todo lo anterior, ha hecho que la etapa de aprobacin sea una etapa bastante
formal. Sin embargo, los hechos mencionados revelan que en los ltimos aos la
injerencia del Congreso y de la Comisin de Presupuesto est aumentando,
aunque de un nivel muy bajo. Esta mayor injerencia parece que est influenciada
por la falta de una mayora del partido del Ejecutivo en el Congreso, la debilidad de
los partidos, y la introduccin de distritos mltiples (que favorecen la insistencia en
introducir proyectos regionales que favorezcan las posibilidades de reeleccin de
los congresistas involucrados).

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2.6.3 Ejecucin del Presupuesto
En el Per, el perodo de ejecucin presupuestal coincide con el ao calendario.
Antes del inicio del ao, cada unidad ejecutora presenta sus demandas
mensualizadas, consistentes con los topes anuales aprobados en el Presupuesto
(denominado Presupuesto Institucional de Apertura, PIA). El MEF, a travs del
Comit de Caja, aprueba el monto total del gasto por mes del trimestre que se
inicia, aunque en las siguientes reuniones permite ciertas modificaciones en el
monto total para los dos siguientes meses, por lo general aumentando el tope.
Este monto total lo distribuye la DNPP entre los entes ejecutores (montos
denominados calendario) con lo cual las unidades ejecutoras tienen su tope para
comprometer, y luego poder devengar y pagar gastos de su pliego, para cada mes
del trimestre. Los pliegos, y dentro de ellos las unidades ejecutoras, tienen cierta
flexibilidad en la asignacin de los gastos dentro del tope asignado (slo
requiriendo notificar la modificacin por norma del pliego o la unidad ejecutora),
con la excepcin de reasignaciones entre grupos genrico de gasto (es decir,
bsicamente entre gastos de inversin y consumo, y dentro de stos ltimos entre
remuneraciones y el resto de gasto corriente) o de reasignaciones con diferente
fuente de financiamiento.
Adems, mayores ingresos directamente recaudados por el sector o una de sus
unidades ejecutoras se pueden gastar en forma prcticamente automtica, sin
necesidad de solicitar autorizacin del Congreso. El MEF tambin tiene cierto grado
de libertad para reasignar ciertos gastos entre unidades ejecutoras del mismo
sector, requiriendo slo la autorizacin expresa del Congreso para la reasignacin
de gastos entre distintos pliegos o fuentes de financiamiento, o para aumentar el
tope presupuestal total (crdito suplementario). Incluso el Ejecutivo puede hacer
algunas de estas reasignaciones o aumentos presupuestarios haciendo uso de los
Decretos de Urgencia (que slo con posterioridad deben ser ratificados por el
Congreso) y la nueva ley general permite ciertas de estas reasignaciones en el mes
de diciembre con slo la autorizacin de la DNPPpor un monto total que no
supere el 1% de los fondos financiados con recursos ordinarios del ao.

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Adems, es poco probable que el Congreso se oponga a una propuesta de crdito
suplementario que le presenta el Ejecutivo. La razn es que el Ejecutivo en gran
medida ya ha negociado el aumento del gasto y lo ha anunciado, con lo cual los
congresistas difcilmente se pueden oponer a solicitudes de incrementos puntuales
que afectan a un grupo determinado de gente (por ejemplo, aumentos salariales,
nuevas contrataciones, aumento en gasto para la operatividad de la polica, algn
programa social especfico, algunas inversin con impacto regional). Ello por el
costo poltico que le traera negar este beneficio a este sector especfico, sabiendo
que el costo econmico lo paga una poblacin ms etrea. Finalmente, en las
pocas de menor bonanza lo usual ha sido recortar implcitamente el Presupuesto,
al calendarizar menos de lo ah estipulado, afectando especialmente los gastos
de inversin.
Los montos de las calendarizaciones y el ritmo del gasto aumentan a un mayor
ritmo en la segunda mitad del ao, en parte por factor de precaucin, por si hay
menores ingresos a los previstos, y tambin para intentar limitar los aumentos en
gasto va ampliaciones presupuestarias adems de las dificultades de devengar
en los primeros meses por la incertidumbre de recibir la respectiva calendarizacin
y por rezagos operativos de diversa ndole.
Es en la fase de ejecucin presupuestal donde se presentan las mayores
modificaciones en el Presupuesto (tanto en su composicin como en el monto
total). Las mayores diferencias entre el presupuesto de apertura y el que incorpora
las modificaciones (PIM) se dan en las pocas de bonanza, como era de esperar.
Ellas responden a pedidos del Ejecutivo, algunos por iniciativa directa (por
ejemplo, intentar cumplir promesas de la campaa electoral), mientras otras
reflejan presiones (va marchas, paros, y similares) de grupos especficos que
influencian al Ejecutivo. Si bien la nueva ley general de presupuesto establece que
se debe apartar 1% del gasto presupuestado como reserva de contingencia, como
ya se mencion no se ha respetado ello en su primer ao de vigencia.
Anteriormente era usual que este monto se destine rpidamente para atender las
primeras demandas y as no cumpla con su funcin, o se limitaba a financiar los
aguinaldos a los servidores pblicos que eran costumbre y por ende no
contingentes.
En la fase de ejecucin es realmente donde se presentan los conflictos en su
mayor dimensin y donde salen a relucir con mayor fuerza los comportamientos

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estratgicos de los actores. Estos conflictos, aunque no estn ausentes otros
actores polticos, se dan fundamentalmente entre entidades del Ejecutivo.
Principalmente es entre la unidad ejecutora, o el grupo de presin que est detrs
de ella, de un lado y de otro el MEF, pudiendo cumplir el Presidente y su entorno
presin, especialmente a favor de la unidad ejecutora. Este es un juego estratgico
entre el MEF y el resto de pliegos en el da a da, donde al sector le favorece tratar
de desviarse y realizar modificaciones al interior de su pliego para tener ms
probabilidades de aumentar su asignacin. Esto no slo lleva a una tendencia a
incrementar el gasto, sino muchas veces a una mala asignacin de recursos al
interior del presupuesto institucional. Como veremos en la siguiente seccin, la
forma como se soluciona estos conflictos es por una menor ejecucin en los
proyectos de inversin trayendo un costo para la sociedad por la mayor duracin
que toman en terminarse.

2.6.4 Control y evaluacin del presupuesto
Gracias al sistema de administracin financiera (SIAF) se registran rpidamente las
distintas etapas de gasto (compromiso, devengado, girado y pagado) de las
distintas principales unidades ejecutoras. Asimismo, los estimados globales del
gobierno central se conocen dentro del mes siguiente, con reportes relativamente
comprehensivos elaborados tanto por el banco central como ms recientemente
por el MEF, y los resultados del sector pblico en su conjunto se conocen
trimestralmente con un retraso no mayor de dos meses. Sin embargo, los registros
contables estndares tardan mucho ms y son consolidados en efecto slo
anualmentecon un rezago de unos 6 meses.
El rol de control lo ejerce la Contralora de la Repblica, supuestamente una
entidad autnoma (cuyo jefe es designado por el Presidente pero ratificado por el
Congreso) que en esencia hace evaluaciones ex post sobre la legalidad de las
operacionescontrolando por la eficacia y no necesariamente la eficiencia de los
gastos. Esta institucin no tiene capacidad para efectuar una evaluacin algo
rigurosa en trminos econmicos. Es un taln de Aquiles en las evaluaciones sobre
transparencia del proceso presupuestario (como lo sealan el informe sobre

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transparencia fiscal del FMI para el Per, y el Latin American Index of Budget
Transparency 2005).
La legislacin moderna enfatiza el poderoso papel que puede cumplir el Congreso
como ente de supervisin (oversight) del presupuesto, pues la experiencia
demuestra que un exceso de discrecionalidad por el Ejecutivo puede ser perjudicial
tanto en los aspectos macroeconmicos como en los referentes a eficiencia,
adems de poder perjudicar la representatividad. La importancia de que este rol de
supervisin sea reforzado lo desarrollan Santiso y Garca (2004). Para poder
cumplir con este rol la capacidad tcnica del Congreso debera aumentar.
El informe anual sobre la rendicin de cuentas en relacin al cumplimiento de las
reglas fiscales y las metas del marco presupuestal no ha sido nunca elaborado o
por lo menos hecho pblico. Ello bsicamente porque el ministro de Economa sabe
que puede ser interpelado en la reunin que por la ley de transparencia debe
asistir al Congreso. As, ello se da no por vacos legales, sino por desinters de los
actorestanto del Ejecutivo como del Legislativo (recordando que los desvos en
relacin a las metas iniciales o a las reglas fiscales han tenido la correspondiente
dispensa por parte del Congreso, va el uso de la clusula de excepcin).

2.7 Presupuesto por Resultados en el Per
A fin de mejorar a utilizacin de los recursos pblicos, desde inicios de la dcada
pasada, el pas (a travs del Ministerio de Economa y Finanzas) comenz a buscar
una ptica presupuestaria basada en resultados.1 Inicialmente, el esfuerzo estuvo
centrado simplemente a la suscripcin de los Convenios de Administracin por
Resultados (a partir del 2002) y posteriormente abocarse a un Sistema de
Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico (a partir del 2004). Asimismo, otros
factores que comenzaron a poner la bases para ingresar a un sistema
presupuestario por resultado fueron la puesta en marcha de un sistema de
programacin multianual, la creacin de una unidad de seguimiento del gasto

1
Por esos aos, no haba evidencia de correlacin positiva entre incrementos de recursos presupuestarios e indicadores de
resultados y bienestar social en la poblacin, particularmente en sectores prioritarios.

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pblico, la construccin de indicadores de desempeo y la elaboracin de los
planes de inversin sectoriales.
Posteriormente, de acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un paso
importante en la implantacin de un presupuesto por resultados en el pas se
produce a fines del 2006 con la promulgacin de la Ley Presupuesto 2007, cuyo
propsito era articular los planes estratgicos sectoriales con la programacin
presupuestal. En efecto, la Ley estableci la implementacin del presupuesto por
resultados en un grupo piloto de ministerios (Educacin, Salud, de la Mujer y
Desarrollo Social, y Transporte y Comunicaciones), en el Registro Nacional de
Identificacin y Registro Civil y en los gobiernos regionales. Adems, dicha Ley
encarg tal tarea a la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, dispuso los
medios para hacerlo y estableci los mecanismos para su ejecucin. La
implementacin de esta Ley sienta bases slidas para la implantacin de un
proceso presupuestal ligado a la planificacin y susceptible de ser evaluado.
2

Asimismo, se cre la figura de la Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE)
para algunos pliegos y en torno a acciones prioritarias que deba emprender el
Estado. La aparicin de los Programas Presupuestales Estratgicos (PPEs) ocurre
durante el 2007, junto con la preparacin del presupuesto pblico del 2008. Los 5
primeros PPEs fueron: Salud Materno Neonatal, Articulado Nutricional, Logros de
Aprendizaje al finalizar el III ciclo, Acceso de la Poblacin a la Identidad, y Acceso
a Servicios Sociales Bsicos y Oportunidades de Mercado. Estos 5 programas
presupuestales respondan a las acciones prioritarias identificadas el ao anterior,
que tenan una visin de largo plazo para superar la pobreza y exclusin social y
alcanzar un nivel superior de desarrollo en el pas.
En este contexto, durante el ao 2007, se comienza el esquema de presupuesto
por resultados con el piloto destinado a reducir la desnutricin infantil en la regin
de Hunuco. De acuerdo al Ministerio de Economa y Finanzas, el piloto buscaba lo
siguiente:
Objetivo general: Disminuir la prevalencia de desnutricin en nios.
Objetivos especficos: Reducir prevalencia de neumona y diarreas.

2
Garca Roberto y Garca Mauricio. La gestin para resultados en el desarrollo, Avances y desafos en Amrica Latina y el
Caribe, BID, 2010.

Pgina 59

Mejorar prcticas de alimentacin e higiene.
Reducir riesgo de bajo peso al nacer (atencin a la
gestante).
Aumentar el acceso a registro de nacimiento e
identidad.

mbito geogrfico: 23 distritos de provincias de Hunuco (4), Pachitea (11)
y Yarowillca (8).
Responsables: MIMDES: de planificar y supervisar desempeo institucional.
MIMDES, MINSA, MED, RENIEC, J untos, ST-CIAS: de plantear
indicadores y metas.
DNPP: de hacer seguimiento y evaluacin de metas.
Todas las ejecutoras: de gestionar los recursos y las
acciones.

Financiamiento: Presupuestos disponibles de cada sector y entidad.

El marco operacional de este plan piloto contemplaba un trabajo de coordinacin y
operacional multisectorial: SALUD (vacuna, vigila peso/talla, aconseja madre -
higiene y alimentacin, atiende diarreas y gripes y entrega suplemento
nutricional), EDUCACIN (educa a nios y futuras madres adolescentes en buenas
prcticas), RENIEC (entregar Cdigo nico de Identidad CUI, en certificado de
nacimiento), PROGRAMA J UNTOS (induce la demanda a travs de
condicionalidades) y el MIMDES a nivel nacional (articulando intervenciones
sectoriales) y a nivel local (articulando la oferta y acompaando a las familias).
En los aos siguientes a la implementacin del piloto, a nivel nacional la
desnutricin crnica de nios menores de 5 aos disminuy de 28.5% en el ao
2007 a 18.1% en el 2012, es decir, una disminucin del orden de 10.4 puntos
porcentuales, registrndose los mejores resultados entre los aos 2009 y 2011,
como se puede observar en el siguiente Grfico:


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Tasa de desnutricin crnica de nios nacional
(% poblacin infantil < 5 aos)

Fuente: INEI
Sin embrago, Hunuco ha sido la regin que ms ha avanzado en reducir la tasa
de desnutricin crnica de nios menores de 5 aos, de una tasa de 49.4% en el
ao 2007 a una tasa de 30.9% en el 2012, una reduccin de aproximadamente 19
puntos porcentuales.
Tasa de desnutricin crnica de nios por regiones
(% poblacin infantil < 5 aos)

Fuente: INEI

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Fuentes utilizadas en la elaboracin del Documento:

Ministerio de Economa y Fianzas

Mario Marcel, Marcela Guzmn y Mario Sangins. Presupuestos para el
desarrollo en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
2013.

Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno. La Gestin para
Resultados en el Desarrollo, Avances y desafos en Amrica Latina y el
Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010.

Luis Carranza, J orge Chvez y J os Valderrama, LA economa poltica del
Proceso Presupuestario: el caso peruano, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), 2006.