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TRANSPARENCIA: MUCHO RUIDO Y POCAS NUECES

Un aumento de informacin y comunicacin no esclarece
por s solo el mundo. La transparencia tampoco hace
clarividente. La masa de informacin no engendra ninguna
verdad. Cuanta ms informacin se pone en marcha, tanto
ms intricado se hace el mundo. La hiperinformacin y la
hipercomunicacin no inyectan ninguna luz en la
oscuridad
(Byung-Chul Han, La sociedad de la transparencia,
Herder, 2013)

Tras una tramitacin parlamentaria lenta de solemnidad, uno de los
estandartes del programa de regeneracin del Gobierno, la Ley de
Transparencia, ha entrado finalmente en el Olimpo del Boletn Oficial del
Estado. En efecto, la Ley 19/2003, de 9 de diciembre, de Transparencia,
acceso a la informacin pblica y buen gobierno, ya est publicada. Otra cosa
es, muy distinta por cierto, cundo se aplicar y cmo.
En un ltimo signo de cinismo institucional, tras hablar largo y tendido sobre la
imperiosa necesidad de abrir las tripas de las instituciones para que la
ciudadana conozca las entretelas de su funcionamiento, no deja de causar
sorpresa que se pretenda afrontar la desafeccin y desconfianza ciudadanas
mediante un aplazamiento de la aplicabilidad de las obligaciones derivadas de
esta Ley por parte de las Comunidades Autnomas y entes locales a un
mximo de dos aos desde su publicacin. No bastaba con el ao de gracia
que se ha recogido en la disposicin final novena de la Ley para la efectividad
plena del Ttulo Preliminar, Ttulo I (Transparencia) y Ttulo III (Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno), a las Comunidades Autnoma y entes locales
haba que darles una bula aadida, pero sobre todo evitar que fueran
transparentes plenamente cuando las prximas elecciones locales y
autonmicas de mayo de 2015 se celebrasen, no sea que sus vergenzas
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fueran tales que esa demostracin pornogrfica escandalizara ms an a los
ya sufridos ciudadanos de este pas.
La excusa burda de tal prctica dilatoria ha sido, sin embargo, otra muy distinta:
haba que dar tiempo a que las Comunidades Autnomas aprobaran sus
propias leyes y, por consiguiente, establecieran sus 17 Consejos o Comisiones
de Transparencia o delegaran en el estatal esas atribuciones (pero no
habamos quedado en que, tras el Informe CORA, se iban a suprimir rganos
autonmicos que incurrieran en duplicidades?; poltica incoherente, aunque,
desde una perspectiva autonmica, no quepa denunciarla). Las leyes
autonmicas deben respetar el marco bsico, pero pueden imponer estndares
de transparencia ms elevados que los previstos en la Ley estatal (como, de
hecho, ya lo estn haciendo algunas Comunidades Autnomas). Y as lo harn.
Tampoco es difcil, pues los umbrales de trasparencia son ciertamente bajos.
Lo que cabe preguntarse es si tras ese ao y medio de tramitacin de la Ley,
ms uno o dos aos de vacatio legis, cabe presumir que ese texto normativo
mejorar realmente nuestro sistema democrtico y la calidad de nuestras
instituciones. O planteado de otro modo: los ciudadanos dispondrn de ms
elementos de juicio para llevar a cabo una poltica de escrutinio de los
gobernantes y estos se vern obligados a rendir cuentas ante la ciudadana?
Vayamos por partes. Y empecemos por el final. La Ley se titula tambin de
Buen Gobierno, pero sinceramente sus redactores no han entendido nada de
lo que significa realmente esa nocin, que engloba muchas cosas, entre ellas
la Transparencia. Una concepcin de Buen Gobierno que se ha construido en
la Ley como una nocin cerrada exclusivamente a los responsables polticos de
las diferentes entidades pblicas, pobre en su formulacin y con un elevado
componente sancionador que oscurece la Transparencia y el derecho de
acceso a la informacin pblica. El desempeo de cargos pblicos se somete
no solo a normas ticas (principios generales) o de conducta, sino tambin a
un amplsimo elenco de tipos de infracciones que, para ms sorpresa,
configuran procesos sancionadores impracticables para los niveles
autonmicos y locales. Nada hay ms absurdo e intil que llenar el Boletn
Oficial del Estado de leyes que no se van a cumplir, simple y llanamente
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porque no existen mecanismos para hacerlas efectivas. Pero no pocos
funcionarios, al parecer, viven de eso (de redactar leyes o normas que se
publicarn, pero que jams sern aplicadas).
Bajo estos presupuestos es hasta cierto punto absurdo plantearse qu
consecuencias tendr la entrada en vigor inmediata de ese Ttulo II de la Ley
(Buen Gobierno), lisa y llanamente porque (salvo grandes sorpresas) no tendr
ningn tipo de efectos. Todo seguir igual. Los gobiernos seguirn siendo igual
de malos o buenos que antes. Sus pretendidos efectos duros (sanciones
econmico-financieras), al menos por lo que afecta a los altos cargos
autonmicos y locales (desde cundo existe una nocin de alto cargo en el
mbito local de gobierno?) son adems impracticables: no hay procedimiento
sancionador previsto para ello. No veo a las Comunidades Autnomas ni a los
Entes Locales promoviendo la regulacin de tales procedimientos, menos an
impulsados por quienes deberan ser sujetos pasivos de los mismos.
Las obligaciones de Publicidad activa eran una de las estrellas de la
Transparencia, segn los constantes mensajes gubernamentales. Es cierto que
en la tramitacin parlamentaria de la Ley se ha conseguido ampliar el foco e
incorporar a determinadas instituciones u rganos, tales como la Casa del Rey,
los partidos o los sindicatos, al menos en lo que respecta la aplicabilidad de
ese Captulo (no del resto de la Ley). Pero la concepcin de Publicidad activa
que late detrs de esta Ley es sencillamente muy pobre: todo consiste, al fin y
a la postre, en la insercin de un volumen desproporcionado de informacin
(eso s, de fcil acceso, comprensible, etc.) en las pginas Web o en las sedes
electrnicas de las respectivas entidades. El Portal de Transparencia se
transforma de esa forma en el lugar obligado de culto (la Meca de la
Transparencia) de los ciudadanos devotos o curiosos y entidades de todo tipo
(tambin empresas que reutilicen informacin) que quieran conocer qu hace,
cmo lo hace y en qu se gasta los recursos un determinado poder pblico, as
como un volumen ingente de informacin de diferente valor e inters. Muchas
dudas cabe plantearse en torno a que a travs de ese sistema de volcar
montaas de informacin digitalizada sobre tales pginas Web, sedes
electrnicas o Portales de Transparencia, nos terminemos enterando de
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muchas ms cosas de las que actualmente sabemos. Tal vez de alguna s.
Pero mucho se cuidarn las entidades responsables de disfrazar, maquillar o
esconder determinadas informaciones. Es consustancial al ejercicio del poder
unas dosis innegables de oscurantismo y ocultacin. Siempre ha sido as y lo
seguir siendo. Nadie lo podr evitar. La Transparencia tampoco.
No obstante, tampoco cabe desconocer que en un mundo tan opaco como es
el de nuestros gobiernos y administraciones pblicas, simplemente el hecho de
que se deban publicar las subvenciones concedidas o los contratos suscritos
puede mejorar algo los test de escrutinio del poder. Porque la publicidad en los
Boletines Oficiales es clandestina o fantasmagrica, formal y no material o
efectiva. Partiendo tan bajo de donde nos encontramos, algn paso adelante
significar tal Ley, pero teniendo en cuenta su aplicabilidad diferida ningn
avance puede considerarse a corto plazo, salvo aquellos casos excepcionales
(que algunos habr) en los que un liderazgo poltico en un nivel de gobierno
concreto impulse una aplicabilidad ms o menos inmediata de sus previsiones,
lo que puede ser fcil en el terreno de la publicidad activa y menos frecuente
en el caso de la articulacin efectiva del derecho a la informacin pblica.
Porque si la citada Ley, ms tarde que temprano, puede significar un paso
adelante en el modelo de control del poder y de rendicin de cuentas, este
avance vendr ms por el desarrollo que se haga del derecho de acceso a la
informacin pblica que por la publicidad activa (siempre controlada por un
poder timorato y miedoso ante el propio control y las consecuencias del
mismo). Aunque la configuracin del derecho de acceso a la informacin
pblica se ha quedado sin ningn atisbo legal de ser considerado como un
derecho fundamental (mero desarrollo del artculo 105 CE), la amplia
regulacin de su ejercicio, tanto en lo que afecta a la nocin de informacin
como a los sujetos que pueden activarlo y al procedimiento previsto, puede ser
una de las piezas sustantivas para el mejor conocimiento de lo que realmente
(y no de forma aparente) hacen nuestras administraciones pblicas.
Sin embargo, el aplazamiento de la efectividad de la Ley a uno o dos aos,
segn los casos, desmiente frontalmente la pretendida actitud sincera del
poder de abrirse a la sociedad. Cuanto ms tarde, mejor. Que dure la
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impunidad. Pues no hay justificacin objetiva alguna que avale por qu se
aplaza el ejercicio del derecho. No es motivo suficiente ampararse en que el
Consejo de Transparencia no se ha creado. Como tampoco lo es que deba ir
en paralelo a la construccin de un sistema de Publicidad Activa. Simplemente,
no hay ganas reales de someterse a semejante (y ms que presumible)
bombardeo de demandas de informacin pblica. Veremos cmo se
interpretan los amplios lmites que la Ley regula como excepcin al acceso y
veremos asimismo cmo convive este derecho de configuracin legal con el
derecho fundamental a la proteccin de datos personales. El Consejo de
Transparencia se configura como un rgano independiente y con autonoma
funcional, pero difcilmente puede ocultar su dependencia del Gobierno, que
adems colocar a uno de los suyos (como hacen todos) para los prximos
cinco aos: este rgano (mejor, su Presidente) ser el encargado de resolver
esas denegaciones de acceso a la informacin, entre otras importantes
funciones. Las fuentes de potenciales conflictos estn ya identificadas, falta por
ver cmo se expresan. La judicializacin de esta materia es algo que est
cantado. Y nada mejor al poder poltico que judicializar los asuntos: las
respuestas se eternizan, los controles se distraen y los resultados se aplican
(cuando se aplican) en un momento donde el tiempo judicial ya ha devorado
completamente al tiempo poltico y a la inmediatez de la noticia. Pero, una vez
ms, aqu est una de las claves del problema.
En fin, que ningn gobierno piense que slo con la Transparencia (mejor dicho,
con la Publicidad activa) mejorar la confianza de los ciudadanos en sus
instituciones. Eso es un tpico y adems mentira. Slo una apuesta sincera por
construir un modelo de Calidad Institucional y de Buen Gobierno, as como un
Marco Institucional de Integridad como parte del mismo, podr iniciar una
senda en la que la desafeccin ciudadana se vaya reduciendo y la confianza
ciudadana se vaya ganando paso a paso en un largo transitar, pero siempre
que se tenga el firme objetivo de ir gradualmente mejorando la calidad integral
del sistema institucional (y no solo el escaparate).
Cerremos este comentario con el autor que lo abre. No es un jarro de agua
fra hacia los devotos de la Transparencia (que son legin), sino una
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constatacin real de que las cosas son mucho ms complejas de la simpleza
con la que a veces se abordan. Y para comprender la complejidad de esta
cuestin nada mejor que leer la obra que se cita. Dice este autor:
En una sociedad que descansa en la confianza no surge ninguna exigencia
penetrante de transparencia. La sociedad de la transparencia es una sociedad
de la desconfianza y de la sospecha, que, a causa, de la desaparicin de la
confianza, se apoya en el control. La potente exigencia de transparencia indica
precisamente que el fundamento moral de la sociedad se ha hecho frgil, que
los valores morales, como la honradez y la lealtad, pierden cada vez ms su
significacin. En lugar de la resquebrajadiza instancia moral se introduce la
transparencia como nuevo imperativo social.
No creo que hagan falta muchas ms palabras, pues describe muy bien dnde
nos encontramos (institucionalmente hablando) y cules son nuestras
debilidades innatas. Y no se resolvern, por mucho que algunos pretendan o
se les llene la boca con grandes discursos, solo con la Transparencia. Se
necesitan muchas ms cosas y, sobre todo, ms tangibles en sus efectos y,
adems, ms inmediatas. No cabe pretender engaar ms a la ciudadana
diciendo que a partir de ahora seremos buenos gobernantes y dentro de dos
aos transparentes. Ya no vale jugar con distracciones.