Polticas de igualdad en Espaa y en Europa.

Afinando la mirada pp 11-35

CAPITULO I

QU HAY DEBAJO DE LA ALFOMBRA DE LAS POLTICAS
DE IGUALDAD? UN ANLISIS DE MARCOS
INTERPRETATIVOS EN ESPAA Y EN EUROPA

Maria Bustelo y Emanuela Lombardo

INTRODUCCIN

A partir de la creacin de organismos pblicos de igualdad, desde los aos setenta en
adelante en los pases europeos y desde los ochenta en Espaa, se empiezan a
desarrollar polticas de igualdad. stas se definen como el conjunto de las
decisiones, objetivos y medidas adoptadas por las instituciones pblicas en relacin al
fomento de la igualdad entre mujeres y hombres y a la mejora de la situacin socio-
econmica, poltica, y cultural de la mujer. Estudios comparativos sobre la evolucin
del feminismo de Estado en los ltimos treinta aos valoran bastante positivamente los
organismos de igualdad por su capacidad de impulsar polticas para el avance de las
mujeres (Stetson y Mazur 1995; Mazur 2001; Lovenduski et al 2005; Stetson 2001;
Outshoorn 2004; Outshoorn y Kantola 2007). Si bien es cierto que las polticas de
igualdad promovidas por las instituciones competentes han sido y son instrumentos
fundamentales para el avance de la igualdad de gnero, sin embargo tambin es
legtimo preguntarse: Son las polticas de igualdad de gnero por definicin siempre
11
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
transformadoras de las jerarquas de poder existentes entre mujeres y hombres? O
pueden las mismas polticas de igualdad traicionarse a s mismas al plantear medidas
polticas que o bien reproducen el statu quo o bien dificultan el propio avance de la
igualdad? Es posible que las polticas de gnero sean inmunes a los prejuicios de
gnero que afectan a nuestras sociedades y a nuestras propias vidas de manera tan
dominante? Y en particular: Las polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral
tratan de transformar o de mantener, e incluso consolidar, el papel tradicional de la
mujer como cuidadora universal? Las polticas sobre violencia contra las mujeres
tratan el problema como una cuestin de gnero? Las medidas sobre desigualdad de
gnero en la poltica llegan a cuestionar el poder masculino y a pedir cambios a los
hombres? Y finalmente las polticas de igualdad tratan e incluyen los derechos de las
mujeres lesbianas? En definitiva, nuestra pregunta, benvolamente provocadora para
todas las personas que estamos interesadas en las polticas pblicas de igualdad es:
Qu hay debajo de la alfombra de las polticas de igualdad?
1
. Esta pregunta
expresada en forma de guio jocoso, resulta sin embargo crucial para nuestro anlisis
y nos lleva a reflexionar ms detenidamente sobre la manera en la que se enmarcan las
polticas de igualdad. La idea de la que partimos es que unas polticas de gnero ms
atentas y conscientes de sus propios lmites y prejuicios, estarn consecuentemente
ms dispuestas a la mejora continua y a la superacin de sus propias debilidades, y por
lo tanto sern ms eficaces en la promocin de la igualdad entre mujeres y hombres.
Para llevar a cabo el anlisis de aquello que llama nuestra atencin por no
llegar a explicitarse normalmente, y que, por lo tanto, queda debajo de la alfombra de
las polticas de igualdad, nos hemos centrado en las siguientes preguntas: Cul es el

1
ste ha sido el ttulo de dos jornadas de debate y reflexin que hemos organizado en Madrid
(Universidad Complutense) el 20-21 de junio de 2005 y en Barcelona (Diputacin de Barcelona) el 2 de
diciembre de 2005.
12
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
significado de la igualdad de gnero? Cmo se enmarca el problema de la
desigualdad de gnero en las polticas pblicas de Espaa y de Europa? Qu
soluciones se ofrecen para ello? Esta obra pretende desarrollar stas y otras preguntas
similares a partir de la tesis de que la existencia de marcos interpretativos (policy
frames) diferentes en relacin con el problema de la desigualdad de gnero influye en
la formulacin de las polticas de igualdad en Europa. Es decir, los diferentes
significados que se atribuyen a la (des)igualdad de gnero afectan la manera en la que
se enmarca el problema de la desigualdad de gnero y las soluciones a ello. La obra se
basa en la investigacin desarrollada por el proyecto europeo MAGEEQ
2

(Mainstreaming Gender Equality in Europe) en el que se realiza un anlisis
comparativo de los marcos interpretativos de las polticas de la desigualdad de
gnero entre la Unin Europea (UE) y seis pases miembros: dos del sur de Europa,
Espaa y Grecia, dos del centro, Holanda y Austria, y dos del este, Hungra y
Eslovenia. La investigacin, que comprende el periodo desde la IV Conferencia
Mundial de la Mujer en Pekn septiembre de 1995- hasta 2004, se lleva a cabo a
travs del anlisis de textos y documentos oficiales de las principales instituciones
polticas, incluyendo tambin algunos textos producidos por la sociedad civil y los
medios de comunicacin. El anlisis se propone identificar la lgica interna (implcita
o explcita) de los marcos interpretativos, poniendo nfasis en las diversas

2
El proyecto de investigacin MAGEEQ, dirigido por la profesora Mieke Verloo en la coordinacin
acadmica europea, y en Espaa por la profesora Mara Bustelo a travs del Departamento de Ciencia
Poltica y de la Administracin II de la Facultad de CC. Polticas y Sociologa de la UCM, ha sido
financiado por el V Programa Marco de la Comisin Europea (2003-2005). La investigacin ha sido
desarrollada en el contexto del equipo que forma parte del MAGEEQ, y en el que tambin se incluyen
Emanuela Lombardo, Elin Peterson, Raquel Platero, Petra Meier, Ilse van Lamoen, J acintha van Beveren,
Marjolein Paantjens, Birgit Sauer, KarinTertinegg, Cornelia Klinger, Viola Zentai, Andrea Kriszan,
Vlasta J alusic y Majda Hrenzjak, Maro Pantelidou Maloutas y su equipo. Vase www.mageeq.net y
www.proyectomageeq.org. Este trabajo tiene continuidad con otro proyecto ms amplio, esta vez
financiado por el VI Programa Marco , que es el proyecto QUING (Quality in Gender+ Equality Policies
www.quing.eu) 2006-2011, en el que se analizan las polticas de igualdad en todos los pases europeos
ms Turqua.

13
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representaciones que los/as actores/as polticos ofrecen del problema de la desigualdad
de gnero y de las soluciones propuestas al mismo. La obra pretende provocar una
reflexin acerca de la (in)coherencia de las polticas de igualdad y de las mejoras que
podran derivar de un diseo ms consistente de las mismas.
En este primer captulo se presenta el marco terico del estudio, en el que se
define el concepto de marco interpretativo utilizado en el contexto de esta
investigacin y se asientan los orgenes de este ltimo en la teora de los movimientos
sociales y en la literatura sobre el establecimiento de la agenda poltica. Tambin se
explica la metodologa utilizada en la investigacin, exponiendo cul es la seleccin
de temas y textos, en qu consiste el anlisis de marcos (frame analysis), cmo se
analizan y resumen los discursos de diferentes actores/as presentes en los textos, a
travs de las preguntas gua y los supertextos, y reflexionando sobre las ventajas y
lmites del tipo de anlisis de marcos que se ha utilizado en el estudio. En los cuatro
captulos que siguen, se presentan los resultados del anlisis de marcos en las reas de
conciliacin de la vida familiar y laboral (Captulo II), violencia contra las mujeres
(Captulo III), desigualdad de gnero en la poltica (Captulo IV), y derechos de
lesbianas y gays (Captulo V)
3
. El ltimo captulo (Captulo VI) resume los resultados
y reflexiona sobre las consecuencias del anlisis de marcos llevado a cabo para los
cuatro temas tratados.
Los captulos utilizan el mismo marco terico y metodolgico de anlisis de
marcos para cada uno de los temas de las polticas de igualdad tratados. No obstante,

3
Utilizamos para los temas las denominaciones que hemos encontrado ms comnmente en los
documentos analizados, aunque desde una perspectiva feminista sera preferible el uso del trmino
corresponsabilidad en vez de conciliacin y violencia de los hombres contra las mujeres, de gnero
o machista en vez de domstica. A lo largo del libro, se alternan maneras diferentes de referirse a los
temas pero en general se utilizan los siguientes trminos: conciliacin de la vida laboral y familiar;
violencia contra las mujeres, violencia de gnero y violencia domstica; desigualdad de gnero en la
poltica; y derechos de lesbianas y gays y derechos de homosexuales. Cada definicin conlleva una
diferente representacin del problema, as como se argumenta en los captulos de este libro.
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
cada uno da prioridad a determinadas preguntas gua y aborda de una manera
particular el tema elegido, sea la conciliacin, la violencia, la poltica o los derechos
de homosexuales. Todos los captulos, en cualquier caso, estn centrados en la
reflexin sobre cul es el problema de la (des)igualdad de gnero y qu soluciones se
proponen por parte de los/as principales actores/as polticos/as en Europa y en Espaa.
Aunque el trabajo se centra en el anlisis del caso espaol, que es exclusivo en el caso
del captulo sobre derechos de homosexuales, los dems captulos hacen referencias
cuando es pertinente al anlisis comparativo europeo realizado en el proyecto
MAGEEQ. El captulo sobre desigualdad de gnero en la poltica se centra
especficamente en una comparacin entre los marcos interpretativos de Espaa y de
la Unin Europea.
En el captulo II sobre la conciliacin de la vida familiar y laboral en Espaa,
Elin Peterson reflexiona sobre la importancia de la dimensin de gnero en los
discursos, argumentando que las relaciones de gnero influyen en la articulacin de
las polticas pblicas y, al mismo tiempo, estn influidas por dichas polticas. Su
anlisis explora el vnculo entre la desigualdad de gnero y otras desigualdades
relacionadas con la clase, raza, etnia, sexualidad y nacionalidad. La autora concluye
que el anlisis de los marcos interpretativos de las polticas sobre conciliacin revela
una tendencia a perpetuar la desigualdad entre hombres y mujeres debido a que la
responsabilidad del cuidado se sigue atribuyendo casi exclusivamente a las mujeres,
sin fomentar la corresponsabilidad de los hombres.
El captulo III, redactado por Mara Bustelo, Silvia Lpez y Raquel Platero, aplica
el anlisis de marcos al tema de la violencia contra las mujeres. La pregunta clave para
diferenciar los marcos interpretativos en este tema parece ser cul es la causa o el
origen de la violencia contra las mujeres? Dependiendo de la respuesta que los textos
15
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
hagan a esta pregunta, se obtendr una representacin del problema muy diferente y, por
lo tanto, se ofrecern diferentes soluciones al respecto. Los tres marcos interpretativos
identificados en el anlisis comparativo europeo varan entre el que identifica el origen
de la violencia en las desiguales relaciones de gnero, el que deja sin explicar las
razones por las que son las mujeres las principales vctimas de este tipo de violencia, y
el que presenta el problema como un asunto desvinculado del gnero, es decir, algo que
puede ocurrir entre hombres y mujeres indistintamente de quin sea el agresor o quin la
vctima. Las autoras analizan el reconocimiento progresivo de la violencia contra las
mujeres como un problema pblico y reflexionan acerca de la interpretacin de la
violencia como desigualdad de gnero que caracteriza ms los textos espaoles en
comparacin con los de los dems pases analizados en el proyecto MAGEEQ. El
captulo incluye tambin un apartado especfico dedicado al anlisis de la Ley Integral
contra la violencia de gnero aprobada por el gobierno espaol en diciembre de 2004.
Emanuela Lombardo analiza en el captulo IV los marcos interpretativos sobre
desigualdad de gnero en poltica presentes en los textos espaoles y comunitarios. La
autora detecta numerosas similitudes entre Espaa y la UE sobre todo en la manera de
enmarcar el problema y la solucin, esencialmente en trminos numricos, como
infra-representacin de las mujeres en poltica. Asimismo, centra su reflexin sobre
las inconsistencias encontradas en los marcos sobre desigualdad de gnero en la
poltica. El desequilibrio hacia el pronstico del problema revela que los textos
polticos tienden a ofrecer soluciones para el problema sin articular un diagnstico
extenso del mismo. Adems, la tendencia a representar a las mujeres como sujetos que
tienen el problema y grupo objetivo de las medidas, y la ausencia de una llamada al
cambio y a la accin para los hombres sugieren la persistencia en los documentos
oficiales de un enfoque tradicional al tema en cuestin que podra obstaculizar una
16
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
transformacin ms profunda de las jerarquas de gnero presentes en el mbito
poltico.
La representacin de gays y lesbianas en la agenda poltica espaola es el tema
tratado por Raquel Platero en el captulo V. En ste se analiza el desarrollo tanto de
las polticas autonmicas sobre leyes de parejas, como de la poltica central sobre las
parejas de hecho (1993-2002) y sobre el matrimonio (2002-2005) que culmina con la
aprobacin de la ley 13/2005. La autora identifica tres marcos interpretativos sobre el
matrimonio homosexual: el primero presenta a las parejas de hecho como una forma
de poltica especial para gays y lesbianas; el segundo muestra que los sujetos
homosexuales deben tener una regulacin de derechos distintos al resto en forma de
uniones civiles; y el tercer marco es aqul que muestra que los derechos de lesbianas y
gays son una cuestin de igualdad, acceso a la ciudadana plena o de derechos
humanos. El argumento es que las resistencias a la inclusin de la sexualidad como
una desigualdad ms en las polticas de igualdad en Espaa revelan la persistencia de
relaciones de poder heteronormativo.
Finalmente, en el captulo VI, Emanuela Lombardo y Mara Bustelo extienden la
mirada ms all del caso espaol para considerar algunos resultados del anlisis de
marcos de las polticas de igualdad en la Unin Europea y en los dems pases
implicados en el proyecto europeo MAGEEQ, es decir Grecia, Austria, Holanda,
Hungra y Eslovenia. Las autoras reflexionan acerca de las similitudes y diferencias
encontradas en los pases europeos seleccionados y subrayan las inconsistencias
detectadas en la manera de enmarcar el problema y su solucin. Destacan los
desequilibrios existentes en los distintos temas entre el diagnstico y el pronstico del
problema y las consecuencias que stos tienen para las polticas de igualdad.
Lombardo y Bustelo exploran los beneficios del anlisis de marcos para sensibilizar,
17
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
en primer lugar, hacia la necesidad de un debate ms amplio y profundo acerca de la
interpretacin del problema de la (des)igualdad de gnero, en segundo lugar, hacia una
formulacin ms consistente de las polticas de igualdad que pueda mejorar la calidad
de las mismas, y, en ltimo lugar, hacia unas polticas de gnero que sepan dar voz a
los/as diferentes actores/as polticos/as tanto de las instituciones como de la sociedad
civil y del movimiento feminista.

1 LOS MARCOS INTERPRETATIVOS DE LAS POLTICAS DE
IGUALDAD

La desigualdad de gnero es un problema poltico polmico y complejo. En Europa
existen una gran variedad de interpretaciones y de anlisis diferentes sobre el tema y
un gran nmero de estrategias distintas para abordarlo, en parte influidas por los
diferentes contextos polticos nacionales. Entre las feministas, las acadmicas o las
activistas, y entre los/as actores/as polticos/as ordinarios/as no se llega casi nunca a
un consenso real ni sobre el diagnstico ni tampoco sobre el pronstico (solucin) del
problema. Asuntos como la prostitucin o la violencia domstica son ejemplos de
cmo la diversidad interpretativa afecta a las soluciones propuestas. La poltica
holandesa sobre la prostitucin concibe dicho problema ms o menos como un empleo
normal retribuido, mientras que en Suecia se trata como un delito (Outshoorn 2001).
Con respecto a la violencia domstica, la mayora de los pases europeos tienen casas
de acogida para mujeres maltratadas, mientras que Austria expulsa el maltratador de
su hogar (Logar 2000). Las medidas polticas que se adoptan varan notablemente
segn el objetivo sea la igualdad, la diferencia, o la autonoma.
18
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
La diversidad de interpretaciones de la desigualdad de gnero como problema
pblico es todava ms relevante en lo referente a la estrategia del mainstreaming de
gnero
4
que ha circulado en la Unin Europea en la ltima dcada, puesto que sta
requiere una multiplicacin de los niveles de gobierno, los/as actores/as, y las reas
polticas con el objetivo de que se incorpore una perspectiva de igualdad de gnero en
todos los procesos polticos y administrativos (Consejo de Europa 1999: 26).

Al
involucrarse nuevos/as actores/as polticos/as en distintos niveles, aumentan las
posibilidades de que en la fase de implementacin se pierda o se vea comprometido el
consenso, por cuanto ilusorio, conseguido sobre el diagnstico y el pronstico del
problema.
Si, por un lado, la variedad de interpretaciones es enriquecedora, por otro lado
las maneras diversas de entender la igualdad de gnero en el nivel supra-estatal, estatal
y sub-estatal, y por parte de distintos/as actores/as dentro de un mismo nivel, pueden
distorsionar, en el proceso de implementacin, los problemas y objetivos compartidos
en la fase de formulacin de las polticas de igualdad. Es difcil que al decir igualdad
de gnero todos/as los/as actores/as entiendan lo mismo, por lo tanto cada actor
pondr en prctica las medidas de igualdad segn su propia interpretacin del
concepto, sin haber aclarado previamente cul es su manera de entender la igualdad,
puesto que probablemente, haya asumido y dado por hecha una comprensin comn y
unvoca del concepto.
Por esta razn, la finalidad del estudio que aqu se ha llevado a cabo es hacer
explcitas las diversas interpretaciones del problema de la desigualdad de gnero por

4
El mainstreaming de gnero es definido como la (re)organizacin, mejora, desarrollo y evaluacin de
los procesos polticos para que una perspectiva de igualdad de gnero se incorpore en todas las polticas,
en todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente involucrados en la elaboracin y
adopcin de medidas polticas (Consejo de Europa 1998: 15).

19
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
parte de los/as distintos/as actores/as polticos/as en el contexto europeo. Para esto, se
examinan los procesos discursivos, utilizando en concreto el anlisis de marcos
interpretativos (frame analysis). Un marco interpretativo de poltica (policy frame)
es un principio de organizacin que transforma la informacin fragmentaria o casual
en un problema poltico estructurado y significativo, en el que se incluye, implcita o
explcitamente, una solucin (Verloo 2005: 20). Por lo tanto, los marcos de poltica
no son simples descripciones de la realidad sino construcciones o representaciones
especficas que dan significado a dicha realidad y estructuran la comprensin de la
misma. El anlisis de marcos se concibe como el estudio de los marcos
interpretativos de poltica tal y como se utilizan en la (re)construccin y negociacin
de la realidad por parte de los actores sociales y polticos en sus respectivos discursos.
El mtodo del policy frame analysis o anlisis de marcos interpretativos de las
polticas intenta identificar los marcos dominantes y/o en conflicto entre s en el
discurso de los/as actores/as socio-polticos/as, marcos que se construyen para dar
sentido a diferentes situaciones y acontecimientos, atribuir culpas o causalidad, y
sugerir lneas de actuacin (Rein y Schn 1993 1994; Triandafyllidou y Fotiou 1998;
Snow et al. 1986; McAdam, McCarthy y Zald 1996).
Los marcos interpretativos constituyen un concepto utilizado por la teora de
los movimientos sociales, aquella rama de las ciencias sociales que utiliza una
combinacin de oportunidades polticas, estructuras de movilizacin y procesos
enmarcadores para explicar la subida y la cada de los movimientos sociales (Snow y
Benford 1988, 1992; Snow et al. 1986; Tarrow 1998). Segn esta teora, los marcos
interpretativos sirven a los movimientos para asignar significado e interpretar los
acontecimientos sociales con la finalidad de movilizar simpatizantes y desmovilizar a
sus antagonistas (McAdam, McCarthy y Zald 1996; Ibarra y Tejerina 1998).
20
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
El concepto de marco interpretativo se relaciona tambin con la literatura
sobre el establecimiento de la agenda poltica (Cobb y Elder 1983; Aguilar, 1996), la
cual insiste, desde sus inicios, en la naturaleza construida de los problemas pblicos.
Tambin el enfoque de Carol Bacchi (1999) denominado Whats the problem? nos
recuerda que la definicin de los problemas polticos que llegan a la agenda no es una
mera descripcin de hechos objetivos, sino que tiende a ser una representacin
estratgica que da relevancia a determinados problemas o asuntos y no a otros. De
esta manera, cada solucin postulada contiene ya en s misma una particular
representacin de cul es el problema y esto tiene implicaciones en el tipo de
solucin encontrada. Basndose tanto en la teora de los movimientos sociales como
en la literatura sobre el establecimiento de la agenda, este estudio se centra en el
anlisis del proceso a travs del cual se enmarcan las polticas, en la valoracin de la
diversidad de interpretacin de los problemas y de las soluciones a stos, y en una
reflexin sobre la (in)consistencia de las polticas de igualdad.

1. 2. LA METODOLOGA DE ANLISIS DE MARCOS

El anlisis de marcos interpretativos (frame analysis)

El anlisis aqu desarrollado pretende identificar la lgica interna (implcita o
explcita) de los marcos interpretativos, identificando adems los procesos de
exclusin, es decir quines no tienen voz en la interpretacin del problema y su
solucin. Las cuestiones que guan el anlisis de los textos en este enfoque son: Cul
es el problema tal y como se representa?Qu solucin se ofrece al problema?
Quin(es) se supone que tiene(n) el problema? Cul es el grupo normativo? Cul
21
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
es el grupo objetivo de las medidas? Quin(es) es(son) responsable(s) del problema?
Quin tiene voz en la definicin del problema y de la solucin?
El foco del anlisis se encuentra en la bsqueda de marcos que compiten entre
s y de las inconsistencias dentro de stos. El enfoque adoptado asume que los marcos
de poltica que se encuentran en los textos tienen un formato tpico de diagnstico y
pronstico del problema que se aborda. Por lo tanto, una poltica incluye una
representacin de un diagnstico (algn hecho o aspecto de la vida social se considera
problemtico y necesita cambios), y de un pronstico (se propone una solucin al
problema la cual especifica qu es lo que se debe hacer), que son dos de las tareas
principales del proceso de creacin de marcos (Snow y Benford 1988: 199). El
anlisis de marcos permite identificar los diferentes marcos de diagnstico y
pronstico que operan explcita- o implcitamente en los textos polticos oficiales de
los seis pases europeos seleccionados, Espaa incluida, y de la Unin Europea. El
anlisis nos informa de la mayor o menor dominancia
5
de los marcos, as como de la
ausencia e (in)coherencia de los mismos.

La seleccin de textos

El perodo objeto de este estudio va desde 1995 hasta 2004. Los textos
6
cuya autora
pertenece a las instituciones polticas y a las administraciones pblicas son el corpus
principal del anlisis, es decir los textos oficiales declarando las polticas de igualdad
de gnero, que pueden ser textos legales, planes o programas. En el caso espaol, se
cuenta con un elemento muy valioso a estos efectos, como son los Planes de igualdad

5
La dominancia o debilidad de un marco se establece sobre la base del carcter ms o menos exhaustivo
y articulado de un marco, y segn la ocurrencia de un marco en los supertextos.
6
Vanse las listas de textos analizados anexas a cada captulo. Para conocer la seleccin de todos los
textos analizados por el MAGEEQ vase www.proyectomageeq.org.

22
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
que se generalizan en el nivel nacional y autonmico en la dcada de los 90. Una
segunda categora de textos consiste en las actas de los debates parlamentarios y
programas polticos sobre igualdad de gnero. Otro tipo de textos son los que se
originan en los medios de comunicacin y reflejan los debates pblicos sobre
desigualdad de gnero. Por ltimo, los textos que provienen del movimiento feminista
y de expertas de gnero sirven como contraste para el anlisis. La menor presencia de
textos seleccionados provenientes del movimiento feminista se debe tanto al nmero
limitado de la disponibilidad de este tipo de textos como a la decisin de centrar la
investigacin en el anlisis de los documentos oficiales que presentan la posicin de
las instituciones polticas sobre la (des)igualdad de gnero. Para seleccionar los textos
a analizar se procedi a reconstruir una lnea del tiempo en la que se identificaron
los momentos o eventos importantes referidos a cada uno de los temas, a lo largo del
perodo de estudio. Los textos se fueron aadiendo a partir de dichos momentos clave
hasta comprobar que otros nuevos textos ya no aadan ms informacin sustancial.

La seleccin de temas

Para permitir una comparacin ms profunda entre los seis pases implicados en el
proyecto, se decidi que tres temas seran comunes y un cuarto tema sera elegido
libremente por cada pas. Los tres temas candentes comunes entre los seis pases y la
Unin Europea resultaron ser la conciliacin de la vida familiar y laboral, la violencia
domstica y la desigualdad de gnero en la poltica. El cuarto tema libremente elegido
en cada pas en el caso de Espaa ha sido el de los derechos de homosexuales y
lesbianas, debido a que en los ltimos aos ste ha sido un asunto especialmente
candente en este pas. Los cuatro temas pertenecen a dos estructuras sobre las que se
23
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
genera y mantiene la desigualdad de gnero, es decir la organizacin de la intimidad
7
,
y la organizacin de la ciudadana
8
. El equipo de investigacin del MAGEEQ se
apoy en Walby (1990) y Connell (1987) y en el trabajo realizado en torno al modelo
de emancipacin holands EER (Verloo y Roggeband 1996) para la seleccin de los
temas respecto a su estructura. El marco terico de este modelo identifica las
estructuras que mantienen y reproducen las relaciones de gnero, demostrando qu
instituciones y organizaciones son ms cruciales en la constitucin de la desigualdad
de gnero. Las tres estructuras principales de la desigualdad de gnero, para este
modelo, y que son las que se asumen en esta investigacin como las tres estructuras
centrales para la problemtica de gnero, son la divisin del trabajo
9
, y las ya
mencionadas, organizacin de la intimidad y de la ciudadana.
Entre los criterios para elegir los temas dentro de cada estructura se
encuentran, por un lado, la importancia o relevancia pblica de los temas en cada pas

7
La organizacin de la intimidad se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones
que regulan la sexualidad, la reproduccin, la vida privada y las relaciones con los/as nios/as. En la
actual organizacin de la intimidad se asume la heterosexualidad como norma de las relaciones entre
individuos, es decir se asume que mujeres y hombres sean dos tipos muy distintos de personas que
supuestamente dependen sexualmente los unos de los otros. En este contexto, la sexualidad femenina o
bien es invisible o bien se entiende como derivada de la sexualidad masculina. La organizacin de la vida
privada y de la relacin con los/as nios/as se funda en una concepcin de las identidades femenina y
masculina en las que los papeles socialmente construidos para ambos sexos se organizan de una manera
que resulta desigual para las mujeres.
8
La organizacin de la ciudadana se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones
que regulan la ciudadana. En la actual organizacin de la ciudadana, existe una jerarqua entre hombres
y mujeres en cuanto al disfrute de los principales derechos civiles, polticos y sociales. Esto se traduce en
la falta de una ciudadana plena para las mujeres, debido a las limitaciones relativas a su participacin
activa y representacin en las instituciones polticas, a la inseguridad y desproteccin que representan las
varias formas de violencia sexual en contra de las mujeres, o a las restricciones del papel pblico de las
mujeres, tanto en el mbito laboral como poltico, impuestas por la divisin del trabajo reproductivo
femenino y productivo masculino.
9
La divisin del trabajo se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones en el
trabajo, e implica una jerarqua entre hombres y mujeres, entre trabajo y cuidado, entre trabajo pagado y
no pagado, entre trabajos femeninos y masculinos. En esta estructura las mujeres ocupan una posicin
subordinada con respecto a los hombres no solamente porque trabajan en sectores que son peor
remunerados, sino tambin porque realizan la mayor parte del trabajo no pagado de cuidado domstico y
familiar, de las que son consideradas las nicas responsables. La interrelacin que existe en el sistema de
gnero hace que el trabajo reproductivo no pagado y predominantemente realizado por las mujeres sea
fundamental para mantener el sistema paralelo de trabajo productivo retribuido dominado por los
hombres.
24
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
y, por otro, la riqueza del material, tanto en la cantidad de documentos disponibles
como en lo que se refiere al nmero de actores/as con diferentes puntos de vista que
estn implicados en los debates. Desde sus inicios, el MAGEEQ propone centrarse en
los temas no directamente relacionados con el mbito laboral
10
. Esto es debido a que,
aunque la poltica de gnero de la Unin Europea est todava centrada principalmente
en torno a las reas pertenecientes al mercado laboral, los temas relacionados con la
ciudadana y con la vida privada de los/as ciudadanos/as estn adquiriendo una
importancia creciente en la Unin. sta es la razn por la que se descarta la
organizacin del trabajo y se eligen los temas ms candentes en las otras dos
estructuras: la organizacin de la ciudadana y la organizacin de la intimidad.

La herramienta para el anlisis: las preguntas gua

La herramienta de las preguntas gua (vase Anexo 1) se ha elaborado para poder
guiar el anlisis de los textos segn determinados criterios. Las preguntas ayudan a
establecer y discriminar las diferentes dimensiones y, por lo tanto, son la base para
describir y analizar los marcos. Adems, la lista de preguntas es la que va a facilitar el
anlisis comparativo de los marcos, puesto que todos los textos analizados por los seis
pases contestan a las mismas preguntas. Para identificar y analizar marcos de poltica
se necesita un enfoque cualitativo y, para eso, se ha recurrido a tcnicas basadas en la
metodologa de la Grounded Theory (Strauss y Corbin 1997): anlisis de palabras y
frases utilizadas repetida y regularmente a lo largo de los textos; anlisis de las

10
Aunque en la interpretacin del MAGEEQ, los temas como la conciliacin y la violencia domstica
pertenecen sobre todo a la organizacin de la intimidad, la conciliacin tambin pertenece a la
organizacin del trabajo, as como la violencia domstica tiene elementos en comn con la organizacin
de la ciudadana.
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
palabras en su contexto; dimensiones de ideas especficas implcitas en los textos; y la
organizacin de ideas en diferentes posiciones dentro de esas dimensiones.
La lista de las preguntas gua se ha confeccionado utilizando elementos de la
teora de los movimientos sociales, la teora de gnero, el anlisis del discurso y la
teora poltica. La estructura general se ha tomado de la teora de los movimientos
sociales, debido a que es en este campo donde se ha desarrollado ms el anlisis de
marcos interpretativos. Siguiendo el ya mencionado trabajo de Snow y Benford
(1988), esta estructura general consiste en las dimensiones de: diagnstico, roles en el
diagnstico, pronstico, roles en el pronstico. El diagnstico (diagnosis) se refiere a
la identificacin del problema y la atribucin de culpa o causalidad. La creacin del
pronstico (que trata sobre cmo debe ser tratado el problema) depende de la creacin
de marcos de pronstico (prognosis).
A esta estructura bsica se han aadido tres elementos: voz, equilibrio entre
diagnstico y pronstico y normas. Dado que los marcos de poltica difieren de los
marcos de los movimientos sociales en el sentido de que no siempre se originan en
actores especficos, sino que pueden comenzar en instituciones como administraciones
pblicas, gobiernos, comits o portavoces, un primer elemento llamado Voz (Voice)
era necesario. Esta dimensin facilitar el anlisis posterior en trminos de exclusin,
inclusin y poder. El segundo elemento que se ha aadido es el Equilibrio (Balance),
entre diagnstico y pronstico, para poder distinguir entre los marcos en los que
predomina uno u otro. Por ltimo, dado que el foco del MAGEEQ en la igualdad de
gnero implica el anlisis de las posiciones normativas, es decir que es lo que se
considera explcita o implcitamente como bueno y como malo, se aade una
subseccin de Normas (Normativity) para destacar esta dimensin.
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
El trabajo de Hoppe y Van De Graaf (1989), los cuales identificaron en los
textos de poltica cadenas causales, finales y normativas, inspira el foco de la pregunta
referida a la Causalidad (qu es lo que se ve como causa y qu como efecto) dentro de
Diagnstico, y el de Medios (qu es lo que se ve como meta, y cules los fines para
alcanzar dicha meta) dentro de Pronstico. Basndonos en el anlisis del discurso, se
ha tambin creado un sub-elemento de Forma (forma de argumentacin, dicotomas,
metforas). La teora de gnero, y especialmente el trabajo ya comentado de Connell
(1987), Walby (1990), Verloo y Roggeband (1996), provocan el sub-elemento de
Localizacin (organizacin del trabajo, organizacin de la intimidad y organizacin de
la ciudadana).
La teora de la estructuracin de Giddens (1984) ha sido la fuente para el sub-
elemento de Mecanismos de la desigualdad de gnero (Recursos, Reglas y
Legitimacin de la violencia). Giddens distingue entre dos mecanismos relacionados
con las constitucin de las relaciones de poder, el primero la distribucin y acceso a
los recursos y el segundo, el uso de las reglas (referidas tanto a interpretaciones
como a normas). El aadido de la legitimacin de la violencia como un tercer
mecanismo se basa en los anlisis feministas radicales que enfatizan la importancia de
la violencia sexual como un mecanismo que (re)produce jerarquas sexuales.

Los cdigos y los supertextos

La metodologa desarrollada en MAGEEQ debe permitir un anlisis comparativo
posterior. La base para esta comparacin se construye a travs de elementos comunes
de codificacin. As, los marcos similares o comparables se sealarn con cdigos
similares o comunes. La metodologa de anlisis de marcos se compone de dos fases.
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
En la primera fase, los textos o documentos seleccionados son analizados utilizando la
lista de Preguntas Gua, y los resultados del anlisis se resumen en ingls en los que se
ha denominado un supertexto
11
. ste ltimo es un resumen detallado de cada uno de
los textos seleccionados, que sirve para explicitar el significado de un texto con la
ayuda de las preguntas gua. Se han elaborado supertextos para cada uno de los
textos seleccionados para los tres temas comunes y el cuarto tema hasta un total de
414. Los supertextos funcionan como un resumen sistemtico y estructurado, y que
puede ser entendido por alguien que no haya ledo el documento original
12
.
En la segunda fase la base de datos de supertextos se somete a un segundo
anlisis, de carcter comparativo, en la que los supertextos son los textos a analizar.
Los marcos interpretativos se establecen a travs del anlisis cualitativo de los cdigos
de cada supertexto, y las denominaciones de los marcos son el resultado de un proceso
de abstraccin de los cdigos que permite a la investigadora captar el significado ms
general de una multiplicidad de cdigos y resumirlo en una expresin, como por
ejemplo representacin cuantitativa de las mujeres en poltica. Es frecuente que en
cada texto se presenten a la vez distintos marcos interpretativos, algunos ms otros
menos dominantes, puesto que un mismo texto puede tener una gran variedad de
significados.


11
En MAGEEQ se ha elegido el concepto de supertexto en contraste con el concepto de sub-texto.
Mientras un sub-texto es algo que puede ser analizado como un significado implcito y no dicho de un
texto, un supertexto es el significado oculto que se hace explcito.
12
Esto es especialmente importante en el anlisis comparativo, ya que permite el anlisis conjunto de
textos y documentos en seis idiomas diferentes.
28
Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
1. 3. VENTAJAS Y LMITES DE LA METODOLOGA DE ANLISIS
CRTICO DE MARCOS

La metodologa utilizada en el estudio de las polticas de igualdad que se desarrolla en
esta obra ha sido bautizada por las investigadoras del equipo de MAGEEQ
comoanlisis crtico de marcos, donde el elemento crtico consiste en la introduccin
de la dimensin de Voz entre las dimensiones que componen un marco
interpretativo. La pregunta quin tiene voz en la articulacin del problema y de la
solucin? es la que permite dar visibilidad a los procesos de exclusin que existen en
la formulacin de los discursos polticos, puesto que ayuda a identificar como dentro
del proceso poltico ciertas estrategias discursivas pueden modificar el proceso
mismo mediante la exclusin de algunos actores del debate (Triandafyllidou y Fotiou
1998: 6.4). Esto puede ocurrir porque los marcos interpretativos que operan implcita
y explcitamente en el discurso de actores polticos empujan a estos ltimos a
seleccionar y focalizar su atencin en determinados temas, argumentos, y actores, y al
mismo tiempo a ignorar y marginar otros. El elemento crtico de este tipo de anlisis
consiste precisamente en revelar las exclusiones presentes en los discursos polticos,
que son, en ltima instancia, expresiones de poder.
La metodologa de anlisis crtico de marcos tiene enormes ventajas, pero
tambin algunos lmites para el estudio de las polticas pblicas, en este caso de
igualdad, y que exponemos a continuacin. Es especialmente til para estudiar la
diversidad de significados de la igualdad de gnero en la prctica poltica espaola y
europea, puesto que el objetivo de esta metodologa es precisamente el de trazar un
mapa de las maneras diferentes en las que se enmarca un determinado tema. La
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
relevancia de este enfoque consiste no solamente en la identificacin de marcos
mayores y menores, sino tambin en la posibilidad de captar los matices que
caracterizan cada marco. Esto es posible gracias al anlisis detallado y en profundidad
de las diferentes dimensiones que componen un determinado marco interpretativo.
Otra de las ventajas del anlisis crtico de marcos es la posibilidad de aumentar
la conciencia sobre los prejuicios conceptuales que puedan, sin querer, moldear los
discursos polticos, y esto, por lo tanto, puede revelar las incoherencias latentes, o
incluso los prejuicios de gnero, que se esconden en el diseo de las polticas pblicas.
La lectura de un texto poltico a travs de la lupa de las preguntas guas puede
ayudarnos a afinar nuestra manera de mirar los discursos polticos, y, por lo tanto, a
mejorar nuestra capacidad de detectar las inconsistencias que stos contienen. Incluso
los discursos polticos que estn elaborados por actoras/es feministas, una vez ledos a
travs de la metodologa de anlisis crtico de marcos, pueden revelar la presencia de
prejuicios sexistas, como, por ejemplo, la atribucin del problema de la conciliacin
de la vida familiar y laboral, de la desigualdad de gnero en la poltica o de la
violencia contra las mujeres, tan solo a las mujeres, des-responsabilizando a los
hombres.
El anlisis de marcos que se adopta en este estudio es tanto construccionista
como de-construccionista (ver Verloo y Lombardo 2007). Es construccionista porque
presupone que los problemas polticos son construidos y que existen mltiples
interpretaciones en competicin entre s de lo que es el problema, y que las soluciones
polticas estn inscritas en la propia representacin del problema (Bacchi 1999). Sin
embargo, para poder trazar un mapa de las diferentes representaciones de la
desigualdad de gnero como un problema poltico, el anlisis crtico de marcos adopta
una perspectiva deconstruccionista al menos en tres ocasiones. La primera es cuando
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
se resiste a definir lo que es igualdad de gnero desde el principio, dejndola como
un concepto abierto que puede ser rellenado por una multitud de significados. La
segunda es cuando establece unos criterios para el anlisis de los textos polticos, ya
que las preguntas gua son ms normas relativas que absolutas (Stake 1967).
Aunque son criterios normativos de valoracin, con sus implicaciones ideolgicas y
polticas, no son modelos absolutos de referencia establecidos una vez y por todas,
sino que son abiertos para revisiones y transformaciones peridicas para poderse
adaptar mejor tanto a la naturaleza variada de los textos como a los cambios en las
perspectivas tericas de las/os investigadoras/es. La tercera es que no cierra desde el
principio las posibilidades de codificacin, y por lo tanto puede permitir una mayor
libertad y flexibilidad para interpretar las variaciones especficas de cada texto. Este
enfoque tiene ms posibilidades de captar elementos inesperados e incoherentes de los
marcos que podran permanecer menos visibles si se utilizara un modelo
preestablecido de codificacin. La otra cara de la moneda es que el carcter abierto del
modelo de codificacin crea ciertos problemas para las comparaciones, puesto que no
hay cdigos comunes acordados previamente y la interpretacin subjetiva de los
cdigos favorece la multiplicacin de maneras sinnimas de codificar, generando
cierta confusin y causando retrasos en el anlisis comparativo.
Estos dos enfoques tericos, el construccionista y el de-construccionista, se
combinan en una metodologa reflexiva que intenta adoptar una actitud flexible
basada en una revisin peridica de las categoras que han sido construidas
previamente. La construccin de un lenguaje comn, basado en los criterios para el
anlisis y en la comprensin a menudo implcita de los diferentes estilos de
codificacin del texto, es necesaria para avanzar en el anlisis. Sin embargo, un
enfoque deconstruccionista ayuda a las/os investigadoras/es a desafiar y revisar
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
continuamente sus propias categoras analticas, que, precisamente por ser construidas,
son provisionales y abiertas a continuas transformaciones. Esta flexibilidad terica
es la que permite a nosotras, como investigadoras, ser ms conscientes de nuestros
propios marcos interpretativos, tomando distancia de las categoras que hemos
construido nosotras mismas, para poderlas desmantelar y reconstruir. Esto ha
significado, en la prctica de la investigacin que hemos llevado a cabo, que, despus
de una primera ronda de anlisis de marcos de los textos, se han hecho diferentes fases
y procesos de revisin de los cdigos asignados. Estas revisiones a su vez han llevado
a una actualizacin de las preguntas gua, por ejemplo introduciendo la dimensin de
interseccionalidad, y a una segunda lectura de todos los materiales analizados sobre
la base del nuevo modelo de preguntas gua. Este tipo de enfoque ha sido
especialmente fructfero para trabajar con un concepto en continua transformacin
como es el de igualdad de gnero.
El carcter reflexivo de esta metodologa, sin embargo, ha sido cuestionado en
relacin tanto con los marcos ms o menos implcitos que nosotras investigadoras
tenemos para medir las interpretaciones de la igualdad de gnero de los dems
individuos (Bacchi 2005; Rnnblom 2005), como con el uso de la metodologa
comparativa (Rnnblom 2005). Con respecto a la primera cuestin, el tipo de anlisis
crtico de marcos que se utiliza en este estudio no explora los presupuestos de nuestra
propia representacin del problema. Rnnblom (2005) sugiere una posicin explcita
dentro de una tradicin feminista determinada y la utilizacin del lenguaje que se
adopte en aquel contexto. Una segunda crtica se refiere a la coherencia de una
metodologa supuestamente construccionista y reflexiva, que analiza las dimensiones
y matices de los marcos de poltica, y que luego vuelve al paradigma positivista de la
poltica comparada tradicional, buscando similitudes y diferencias entre los marcos
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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
(Rnnblom 2005). La comparacin se utiliza en esta metodologa de anlisis de
marcos no tanto con la intencin de establecer una jerarqua de tipologas, sino como
elemento de contraste, para poder detectar las ausencias en el discurso poltico
comparando los diferentes casos, y tambin como una manera de reflexionar sobre la
variedad de maneras de enmarcar la igualdad de gnero. Sin embargo, para encontrar
una solucin, aunque provisional, a las tensiones que ambas cuestiones levantan, se
requiere una reflexin ms profunda y extensa que ser parte del futuro proceso de
continua revisin de la metodologa de anlisis crtico de marcos.
Una ltima limitacin que queremos subrayar de este tipo de metodologa es
que, aunque el anlisis de marcos puede ser de ayuda para trazar el mapa de discursos
sobre desigualdad de gnero en Europa, no es igualmente til para entender por qu
los marcos existentes han surgido en la manera en la que aparecen a/l la
investigador/a. Para esta tarea se requieren otros enfoques interpretativos capaces de
investigar cul es el contexto en el que determinados discursos han surgido, qu
actores/as los han elaborado y qu otros/as actores/as han sido excluidos/as, y en qu
condiciones determinados discursos han resultado ms dominantes que otros. En
particular, la literatura sobre estructuras de oportunidad poltica, feminismo de Estado
y cambios en las agencias de igualdad, y la relacin entre el feminismo de Estado y
del movimiento pueden ofrecer vlidas herramientas explicativas (vase, por ejemplo,
Stetson y Mazur 1995). Un complemento til para el anlisis de marcos seran
tambin entrevistas con los/as actores/as implicados/as en la formulacin y adopcin
de documentos oficiales sobre polticas de igualdad de gnero. Todo esto, sin
embargo, supera el mbito de este estudio
13
. A pesar de estas limitaciones, el anlisis
crtico de marcos tiene mucho potencial como metodologa capaz de captar los

13
El nuevo proyecto europeo de investigacin QUING (Quality in Gender Equality Policies,
www.quing.eu) nos permitir desarrollar algunos de estos enfoques.
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diferentes significados de la igualdad de gnero, y, a travs de un proceso de
cuestionamiento y afinamiento progresivo, poder expandir y profundizar sus
posibilidades analticas.


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Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35
Una mirada desde debajo de la alfombra

Aplicando el anlisis de marcos a los cuatro temas de la conciliacin de la vida
familiar y laboral, de la violencia, de la desigualdad de gnero en la poltica, y de los
derechos de homosexuales es posible identificar los diferentes marcos de diagnstico
y pronstico que operan explcita- o implcitamente en los textos polticos oficiales de
cinco pases europeos, adems de Espaa y de la Unin Europea. El anlisis de
marcos nos permite indagar tanto cules son los discursos que con mayor o menor
frecuencia llegan a la arena poltica, como la manera en la que el tema de la
desigualdad de gnero en la poltica est articulado en los mismos, y por parte de qu
actores/as. Adems nos informa de la (in)coherencia de los textos sobre polticas de
igualdad. Esto nos ayuda a desarrollar una mirada desde debajo de la alfombra para
entender cmo se formulan las polticas dirigidas a solucionar el problema de la
desigualdad de gnero y puede ofrecernos algunas pistas sobre cmo se podra
mejorar dicha formulacin para solucionar el problema de manera ms efectiva.


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