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ARTURO PELLET lASTRA

EL PODER
PARLAMENTARIO
SU ORIGEN, APOGEO Y CONFLICfOS
ABIELIEID>O., IP>IEIR!PdO"lr
BUENOS AI RES
Se termin6 de imprimir el dia 3 de noviembre
de 1995, en ARTES G!v\FICAS CANDI L S.R.L.,
sito en Ia callc Nicaragua 4462, Buenos Ai res,
Republica Argentina
EL PODER PARIAMEJ\IARIO 97
LOS CONSTITUYENTES DEL 53 EN LA ARGENTINA
Si bien Juan Manuel de Rosas tuvo el coraje y la paciencia
para organizar el pais bajo una forma de gobierno confederal, le
falt6 tiempo para dotarlo de una Constituci6n. Esta demora Ia
vino a subsanar el capitan general y gobernador de Entre Rfos
Justo Jose de Urquiza, quien luego de derrotar a aquel en Case-
ros el 3 de febrero de 1852, reuni6 a otros nueve gobernadores
federales para acordar en San Nicolas de los Arroyos Ia convo-
catoria del demorado Congreso General Constituyente de Ia
confederaci6n.
En las palabras ir6nicas de Jose Maria Rosa, para poner en
funcionamiento este Congreso previsto en el tratado federal de
1831: "llegaron a Santa Fe unos senores estirados y despreciati-
vos que pusieron, con sus fraques europeos y labios rasurados al
estilo unitario, Ia nota exotica en Ia tranquila y somnolienta
calma de Ia vida provinciana". Y continua: " ... Con ademanes
ampulosos hablaban de Ia voluntad de los pueblos mirando a los
imperturbables vecinos que tomaban mate en Ia puerta"' de sus
casas o con dificil prosa disertaban sohre los goces de Ia liber-
tad ... oprimidos y sudando por las camisas de plancha y los cor-
batones de rigor..."
2

Entre los veinticuatro representantes de las provincias que
formarian Ia nueva republica organizando su estructura de po-
der federal, estahan los doce diputados que llegaron el 12 de se-
tiembre de 1852 al pequefio puerto de Ia "ciudad" - por lla-
marla de alguna manera- de Santa Fe en la fragata inglesa
Countess of Lonsdale. Eran ellos los tres secretarios del nuevo
hombre fuerte: Angel Elias, Juan F. Seguf y Diego de Alvear;
sus ministros en el gabinete de Buenos Aires: Juan Marfa Gutie-
rrez y Jose Benjamin Gorostiaga y otros cinco adictos: Jose Ba-
rros Pazos, Adeodato de Gondra, Eduardo Lahitte, Salvador
Marfa del Carril y Agustin Delgado. "En Buenos Aires, dice
Rosa, los llamaban alquilones porque ni Huergo ni Gondra co-
nocian a San Luis, que representaban, ni Elfas y Alvear en con-
ciencia a La Rioja, ni Gutierrez habia pisado jamas Entre Rfos,
ni Lahitte o Carril eran oriundos de Buenos Aires, ni Barros Pa-
2
RosA, Jose Maria, Nos los Representantes, Huemul, Buenos Aires, 1963,
pags. 15 y sigs.
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zos de Cordoba, y Seguf o Gorostiaga faltaban a sus provincias
natales desde la nifiez".
Lo que importaba es que con sus allegados y compafieros
de viaje Urquiza tenfa quorum propio y mayoria en la Conven-
ci6n Constituyente, cuyo numero total se reducirfa al no partici-
par Buenos Aires que se separ6 de Ia Confederaci6n para for-
mar un Estado aut6nomo. Los ~ s j e r o s de Ia fragata, los que
los reemplazaron parcialmente y los otros dace diputados
que llegaron del interior del pafs en las inc6modas diligencias de
la epoca, venfan a hacer una constituci6n federal al estilo norte-
americana y habfan sido elegidos por influencia de los goberna-
dores, en elecciones directas o indirectas, conforme a! articulo
4Q del Acuerdo de San Nicolas, que disponfa que se aplicarfan al
efecto las reglas usadas para la elecci6n de los diputados de las
legislaturas provinciales.
Entre ellos habfa tres sacerdotes, dace abogados (varios de
los cuales no habfan recibido su titulo en una universidad sino
en los tribunates o por decreta); un id6neo en contabilidad; un .
militar; un diplomatico; un escritor; dos comerciantes; un abo-
gada y periodista y otros dos que no tenfan un oficio o profesi6n
conocida. Con el tiempo serian tambien ministros, legisladores,
jueces o gobernadores, pero a excepci6n de Del Carril todos
ellos habfan sido en algun momenta funcionarios o adictos a
Rosas o a los caudillos y gobernadores federates de la epoca.
La Convenci6n Constituyente inici6 sus sesiones el 20 de
noviembre de 1852, pero recien en la vfspera de la navidad
de ese afio design6 a Ia comisi6n redactora del proyecto original
que integraron dos liberates: Jose Benjamin Gorostiaga y Juan
Marfa Gutierrez y tres conservadores: Pedro Ferre, Pedro Dfaz
Colodrero y Manuel Leiva. Esta comisi6n, a su vez, deleg6 Ia
redacci6n del proyecto en Gorostiaga, reservandose unilateral-
mente Gutierrez Ia facultad de corregir Ia terminologfa y cons-
trucci6n gramatical de los originales que redactaba Gorostiaga.
Este ult imo tom6 con seriedad su trabajo, encernindose en el
cuarto que le alquilaron en los altos de Ia alfajoreria de Me-
3
Tal como fue el caso de Juan Llerena, que reemplaz6 a Adeodato de
Gondra como diputado por San Luis y Santiago Dcrqui que cubri6 Ia vacante
dejada por Jose Barros Pazos, diputado por Cordoba. Del Carril, que no pudo
representar a Buenos Aires, lo hizo por San Juan y Regis Martinez reemplaz6 a
Diego de Alvear como diputado por La Rioja.
EL PODER PARLAMENTARJO
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rengo, ubicada cerca de Ia plaza de Santa Fe, que en esos aflos
era una aldea. Combinando con habilidad e inteligencia el pro-
yecto de Constituci6n anexo a Ia segunda edici6n dellibro Bases
de Juan Bautista AJberdi, publicado en Valparaiso en agosto de
1852; Ia traducci6n de Ia Constituci6n de los Estados Unidos he-
cha por Manuel Garcia de Sena; Ia Constituci6n de Chile de
1833 y las argentinas - unitarias y no aplicadas - de 1819 y 1826,
Gorostiaga redact6 normas claras y precisas que diseflaron una
estructura de poder que si bien estaba alejada de Ia realidad his-
t6rica, supo describirla en buen estilo constitucional.
Cabe agregar que Ia comisi6n redactora incorpor6 en fe-
brero de 1853 a los convencionales del "cfrculo urquicista" Der-
qui y Zapata, y luego reemplaz6 a Ferre por Del Campillo y a
Derqui por Zavalla, sumando asf cinco los diputados que esta-
ban a favor de la reforma y solo dos los que estaban en contra
de Ia misma, nueva mayorfa que posibilit6 Ia aprobacion del
proyecto trabado por Ia mayorfa conservadora que hasta el 23
de febrero integraron Ferre, Dfaz Colodrero y Leiva. Asf de tres
votos en contra y dos a favor, se paso a cinco a favor y dos en
contra.
El proyecto diseflo un Poder Judicial que en Estados Uni-
dos era tal por tener una tradici6n de control polftico sobre el
Senado y Ia Casa Blanca, pero que en nuestro pafs nunca cum-
plio ese rol, ya que no resulto un contrapeso efectivo de los
otros poderes. Tambien se estableci6 un Poder Ejecutivo con tal
suma de atribuciones (poderes delegados por las provincias) que
virtualmente anulaba el regimen federal que genericamente
consagra el artfculo 1 Q de Ia Constitucion. Por otra parte creo un
Poder Legislative, que no siempre funcion6 regularmente, ya
que fue disuelto en seis oportunidades como consecuencia de
otros tantos golpes de Estado entre 1930 y 1976.
El proyecto asf elaborado recien tuvo entrada en el plena-
rio de Ia Convencion Constituyente el 18 de ahril de 1853 y co-
menz6 a debatirse dos dfas despues con diez y nueve diputados
presentes y cuatro ausentes. Es penoso transcrihir las razones
con que Gorostiaga, miembro informante, justifico Ia copia que
Gutierrez y el hicieron de Ia Constituci6n americana. AI res-
pecto y resumiendo las dos formas en que puede ser encarada
una Constitucion se dijo en el debate: S6lo hay dos modos de
constituir un pafs: tomar Ia Constituci6n de sus costumbres, ca-
racter y habitos (que es Ia razonable posici6n historicista) o dar-
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le el codigo que debe crear ese canicter, habito y costumbres
(que es el irrazonable criteria racionalista) que siguieron Gutie-
rrez, Gorostiaga y en definitiva la mayorfa de los constituyentes.
0 sea convertir en normas constitucionales el perfil del ser
nacional (criteria historicista ), o bien establecer como "debe
ser" la estructura de poder del Estado de Derecho. Dice asf Go-
rostiaga en su informe
4
: "El proyecto ... esta vaciado en el molde
de la Constitucion de los Estados Unidos, (mica modelo de ver-
tladera federacion que existe en el mundo ... ".
En definitiva el proyecto en general fue aprobado por una
curiosa "unanimidad" de catorce votos contra cuatro. Consta en
las aetas de la Convencion "que a pedido del diputado Segui la
Constituci6n fue aprohada -en general - y aclamada, por una
mayorfa de catorce votos contra cuatro"
5
. Formaban la mayorfa
racionalista los diputados Derqui, Del Campillo, Delgado, Za-
pata, Gutierrez, Gorostiaga, Torrent, Padilla, Godoy, Del Carril,
Llerena, Huergo, Seguf y Lavaisse y la minorfa historicista -que
no querfa todavfa una Constitucion- los frailes Perez y Zen-
teno, Dfaz Colodrero y Zuvirfa (los cuatro votos en contra),
Leiva (ausente) y Ferre (que no vot6, porque en ese momenta
presidfa).
Despues de votado en general, el proyecto fue debatido en
particular articulo por articulo en el tiempo record de diez dfas,
entre el 21 y el 30 de ahril de aquel aiio. Refiriendose a esta ve-
locidad, solo explicable por Ia presion que ejercfa Urquiza sobre
sus allegados para que el proyecto fuera jurado al cumplirse el
segundo aniversario de su pronunciamiento contra Rosas, dice
Jose Marfa Rosa
6
: "Si se considera la cantidad de artfculos
aprobados en cada sesi6n, cont<'indose el preamhulo y cada una
de las atrihuciones del Legislativo y Ejecutivo como un articulo,
se obtiene el promedio de once minutos, treinta segundos por
articulo" y aiiade: "la premura del Congreso hizo incurrir al se-
cretario en importantes deslices al extender las aetas".
"Estos errores pasaron inadvert idos para los constituyentes
al aprobarlos, tal vez porque cada uno estuvo solamente atento
4
Asambleas Constituyentes Argentinas, ed. 1937, T. IV, pags. 468, 479 y
sigs.
5
Asambleas Constituyentes Argentinas, ed. 1937, T. IV, pags. 46R, 479 y
sigs.
6
RosA, Jose M., op. cit., pags. 372 a 375.
EL PODER PARLAMENTARIO 101
a Ia transcripcion de sus propias palabras". "No hay constancia
-continua - de Ia aprobacion de los artfculos 11, 12, 13, 64
(despues 67 y ahara 75), incisos 10 y 11 y 83 (ahara 99) inciso 7Q.
Siete disposiciones de la Constituci6n de 1853 no tienen legal"
mente existencia, por haberse prescindido del requisite formal
de todo acto deliberado. Son artfculos nonatos que viven sola-
mente en los textos impresos ... ".
La Convencion legisla y rinde pleitesia
Pero los convencionales no se debfan limitar a preparar y
sancionar Ia Constituci6n, sino que tambien - y cumpliendo un
mandata expreso del Acuerdo de San Nicolas - deb fan conti-
nuar despues de Ia jura de Ia nueva Constituci6n dictando las !e-
yes organicas necesarias hasta tanto entrara en funciones el
nuevo Congreso. Dejando testimonio de Ia obsecuencia que ca-
racterizaba a Ia mayorfa urquicista, Ia Convenci6n adelanto ese
cometido y ellQ de diciembre de 1852 dict6 su primera ley, cuyo
articulo 1 Q consign a "un voto de gracias a! Excelentfsimo senor
gobernador y capitan general de Ia provincia de Entre Rfos" y
continua en el articulo 2Q con "un voto de profunda reconoci-
miento al libertador de las republicas del Plata". Como si tanta
adulaci6n no alcanzara, en el articulo 3Q agrega "un voto de con-
fianza al Excelentfsimo senor director provisorio de Ia Confede-
raci6n Argentina".
Cumplidas estas pleitesfas, el 22 de enero de 1853 -con
mucho calor y escasas dietas en pesos fuertes - los diputados
dictan su segunda ley, por Ia cual "se autoriza a! director provi-
sorio de Ia Confederaci6n para que cumpliendo todas las medi-
das que su prudencia y acendrado patriotismo le sugieran, haga
cesar Ia guerra civil en Ia provincia de Buenos Aires y obtenga el
libre asentimiento a esta a! pacta nacional del 31 de mayo de
1852". Una tercera ley, sancionada el 26 de febrero de 1853, au-
toriz6 a! director provisorio para que to mara un credit a ( o em-
prestito) de media mill6n de pesos fuertes, con autorizaci6n
para gravar las rentas actuates del Estado e hipotecar las tierras
y propiedades de Ia naci6n.
Despues de jurada Ia Constituci6n, Ia Convenci6n dicta su
cuarta ley el4 de mayo de 1853 declarando a Buenos Aires capi-
tal de Ia Confederaci6n -norma que como era obvio no se pudo
cumplir. A los cuatro dfas dict6 otra ley organizando las aduanas
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nacionales. En total los constituyentes como primer Congreso
nacional dictaron diez !eyes entre el lQ de diciembre de 1852 y el
7 de mayo de 1854, en que Jo declararon disuelto. No fue por
cierto muy prollfico, pero tal vez mas por prudencia que por in-
capacidad7.
El Congreso de Parana en 1854-1856
Sin esperanzas ya de incorporar a Buenos Aires, que seguia
separada de Ia Confederaci6n y se negaba a reconocer a las au-
toridades federales de Parana y a enviar representantes al nuevo
Congreso, para cumplir con Ia nueva Constituci6n veintiseis se-
nadores y treinta y ocho diputados debian ocupar sus bancas en
Ia primera semana de octubre de 1854 para escuchar el mensa-
je inaugural del presidente eJecta Justo Jose de Urquiza. Sin
embargo s6lo veinte diputados y catorce senadores se hicieron
presentes en Parana para participar y votar en las sesiones pre-
paratorias. En Ia correspondiente a Ia nueva Oimara de Dipu-
tados8, el 17 de octubre de aquel aiio, diez y nueve diputados
eligieron por unanimidad a su primer presidente Jose Benito
Grana, representante de Salta y secretario a Manuel J. Navarro,
de Catamarca. El mismo dfa los senadores se reunieron para
elegir presidente provisorio al delegado eclesiastico can6nigo
Jose Leonardo Acevedo, senador por Parana y secretario per-
manente a Carlos Saravia, hermano del senador Jose V. Saravia.
El 22 de octubre -con toda Ia gala que era posible en esa
pequeiia ciudad dellitoral- se instala el primer Congreso presi-
dido por el vicepresidente de Ia naci6n Salvador Marfa del Ca-
rril, en el templo de Ia iglesia matriz de Parana "local destinado
para estos aetas por acuerdos anteriores".
Estan presentes, entre otros, los senadores Jose Miguel
Galan, Facundo Zuviria (ex presidente de Ia Convenci6n Cons-
tituyente), Manuel Leiva y Pedro Ferre, ex constituyentes y
Marcos Paz, futuro vicepresidente. Entre los diputados asisten
7
Anales de Legislacion A1gentina, t. 1 ( 1852-1920).
8
Aetas de Ia Camara de Diputados de Ia Nadon (1854-56), Imprcnta de
Stiller y Laas, Buenos Aires, 1886, pags. 2 y sigs.
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el presidente del cuerpo Grana y los diputados Torrent, Borgea,
Uriburu, Usandivaras, Frias y otros
9
.
Se da aviso a Urquiza y lo van a buscar a la Casa de Go-
bierno, que esta ubicada enfrente, una comisi6n integrada por
los senadores Barcena y Saravia y los diputados Navarro y Graz,
que lo acompafi.aron luego hasta la iglesia matriz. Fue una
ceremonia sencilla, en Ia que el primer presidente de Ia Confe-
deraci6n se limit6 a leer un largo mensaje, en el que mezcl6 al-
gunas frases altisonantes sobre Ia Constituci6n con alabanzas a
su gobierno.
Los diputados y sus primeras leyes
La primera sesi6n de la C.imara de Diputados se realiz6
dos dias despues el 24 de octubre a las ocho y media de la noche
y en dos horas se debati6 acerca de c6mo se iba llevar ade-
lante la labor parlamentaria. En tal sentido Ia primera resolu-
ci6n fue un proyecto, cuyo articulo (mico establecfa que "interin
la Camara de Diputados sanciona el Reglamento de Debates y
policia de la Sala se regira, en lo adaptable, por el del Congreso
Constituyente de la Confederaci6n dado en diciembre de 1852".
Las aetas - redactadas por el secreta rio, sin asistencia de taqui-
grafos- reproducfan los principales conceptos de cada uno de
los oradores. Eran alambicados y a veces eruditos discursos de
caballeros, que de dfa se encontraban en los tribunates o en las
tertulias que se hacian en los salones de Ia nueva capital. esa
primera sesion se aprob6 un importante proyecto en el que con-
siderando "que las Camaras legislativas se han reunido fuera del
termino constitucional y que en tal caso al Poder Ejecutivo le
corresponde determinar el tiempo de duraci6n de sus sesio-
nes ... ". Por tal raz6n se decreta con fuerza de ley: articulo lQ:
"Las sesiones del Congreso legislativo en el presente afi.o son ex-
traordinarias: ... y articulo 2Q: El Poder Ejecutivo fijara el dfa en
que deban terminar". Ese dia lleg6 muy pronto, ya que Urquiza
- habituado a mandar sin legisladores que lo incomodaran - lo
fij6 para el 1 de diciembre de ese afi.o.
La primera ley que sancionaron ambas camaras y que lleva
el numero 1, de fecha 5 de de 1854, orden6 "des-
9
Aetas de Ia Camara de Diputados de Ia Naci6n ( 1854-56), Imprenta de
Stiller y Laas, Buenos Aires, 1886, pags. 2 y sigs.
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monetizar los billetes del credito publico emitidos y puestos en
circulaci6n por Ia ley de Ia Convenci6n Constituyente del 6 de
diciembre de 1853". Esos billetes debian ser recibidos como do-
cumento de credito en las aduanas nacionales. En esos primeros
treinta y siete dias de sesiones se sancionaron veintiuna !eyes y
nadie se quej6 por tener que alejarse en barco o diligencia de Ia
inesperada capital de Ia Confederaci6n para pasar el verano con
su familia.
El segundo afto parlamentario
AI inaugurarse las sesiones del segundo aflo parlamentario
en junio de 1855, ya se habfan incorporado veintinueve dipu-
tados. En una de las primeras sesiones de ese aflo se plante6 un
problema constitucional, en cuya definici6n se invoc6 y defendi6
el principia de Ia divisi6n de los poderes. Ante Ia designaci6n
como ministros del poder ejecutivo de los senadores Facundo
Zuviria, de Salta y Jose Miguel Galan, de Corrientes, el Senado
les concedi6 licencia y comunic6 su resoluci6n a Ia otra Camara
para que se expidiese al respecto, ya que existfan dudas acerca
de si un senador o diputado podia desempeflar una cartera mi-
nisterial, reteniendo su mandata de legislador.
AI respecto el diputado Gordillo pidi6 Ia palabra y dijo que
"tratandose de las atribuciones de los ministros de Estado, el ar-
ticulo 88, Constituci6n Nacional, declara que "los ministros no
pueden ser senadores ni diputados sin hacer renuncia de sus
empleos de ministros" y agreg6: "Tan expresa disposici6n ex-
plica que Ia mente de Ia Constituci6n es evitar el race de los po-
deres Legislativo y Ejecutivo, sin duda porque del equilibria de
los poderes publicos pende el sistema representativo y las prin-
cipales garantfas de Ia Constituci6n ... Ia vida o muerte del Es-
tado". Continuando con este discurso fundamental, sostuvo
Gordillo: "Conforme a estos principios, es muy sabido que
siendo la soberanfa de Ia naci6n una e indivisible, sus altos po-
deres deben estar divididos; cuya divisi6n, segun la opinion co-
mun de los mas acreditados publicistas consiste tanto en Ia divi-
si6n de sus atribuciones como en Ia de su personal"
10

"Asf pues - sigui6 - el Poder Ejecutivo en su acci6n y el
Legislativo en sus deliberaciones tienen que encerrarse en Ia 6r-
10
Aetas de Ia Camara de Dipwados de Ia Naci6n ( 1855), pags. 91/92.
EL PODER PARLAMEI'ITARIO 105
bita de sus atribuciones y someterse a este principia que es el
principia conservador del sistema representative federal, que
por el artfculo 1Q de la Constitucion hemos aceptado para nues-
tra forma de gobierno. De no haber el equilibria antedicho, los
poderes publicos se verfan embarazados en el ejercicio de sus
atribuciones y muchas veces llegarian a chocarse en su carrera.
Por eso, creemos que se salva el principia de la division de po-
deres declarando la incompatibilidad del cargo de senador con
el de ministro de Estado". La Camara dio luego media sancion a
este proyecto, que qued6 convertido en ley con el numero 60 el
25 de mayo de 1856. Establecia que en virtud del articulo 88 de
Ia Constitucion era incompatible el cargo de ministro de Estado
con el de senador o diputado. En ese segundo aflo parlamenta-
rio se sancionaron treinta y nueve !eyes y ambas Camaras si-
guieron sesionando con el quorum minima que les permitia la
Constitucion.
En el tercer af\o parlamentario y antes de que se renovaran
Ia mitad de los diputados, se sancionaron cuarenta y nueve !eyes
-de la 60 a la 108- y entre ellas hubo dos que nos marcan toda
una epoca: Ia primera ley de ministerios, sancionada el 11 de
agosto de 1856, que creaba cinco carteras ministeriales en las
que solo cumplirfan funciones un total de treinta personas entre
funcionarios y empleados y Ia ley que aprobo el presupuesto de
gastos y recursos que autorizaba a! gobierno a utilizar 2.088.943
pesos fuertes para cubrir todos los gastos de Ia administracion
nacional en el ejercicio fiscal 1857, que empezaba noventa y cua-
tro dias mas tarde, ya que se sanciono en Ia ultima sesi6n del
af\o realizada el 28 de setiembre de 1856. En total, este discrete
y casi heroico Congreso de Parana en el que ocuparon sus ban-
cas apenas veintiseis senadores y treinta y ocho diputados en sus
dias mas actives, cerro sus puertas para trasladarse a Ia nueva
capital en 1861 con doscientas noventa y dos !eyes en su haber.