FORMAS DE LA AYUDA EXTERIOR:

UN ANA LISIS ECONOMICO

l. AYUDA EXTERIOR Y DESARROLLO ECONMICO
) . Definicin de ayuda econmica
D
ESDE EL punto de vi sta del pas prestatario, existe
ayuda econmica externa en los casos en que:
a) el pas recibe recursos en divisas (o su equival ente
en bienes) adicionales a la capacidad de importar genera-
da por las exportaciones o financiada con las reservas acu-
muladas, sin necesidad de reembolsarlos inmediatamente y
a un costo menor a las tasas prevalecientes en los prstamos
comerciales;
b) estos recursos adicionales se utilizan para mejorar el
funcionamiento de la economa del pas prestatario, por
encima del nivel asequible de otro modo, es decir, o bien
el pas logra una mayor tasa de desarrollo sin reducir el
consumo previsto de los trabajadores, o consigue la tasa
de desarrollo prevista, al ti empo que se logra elevar el YO
lumen del consumo popular sobre el nivel previsto. Puede
presentarse (desde luego, una combinacin de estas dos si-
tuaciones ). Se supone que esa mayor tasa de desa rrollo
entraia cambios en la estructura de la economa, aunque a
corto plazo las rigideces o desequilibrios estructurales, que
producen escasez en la oferta de determinadas mercancas
y servi cios, slo pueden corregirse mediante importaciones
adicionales.
1
El comportamiento econmico del pas no mejora, sin
embargo, cuando los recursos adicionales se utilizan para
incrementar el consumo de artculos de lujo, es decir, cuan-
do se consi gue la tasa prevista de desarrollo sin que se mo-
difique el 11i\el del consumo popular y con un volumen
menor de ahorro interno.
Versin abreviada de un documento preparado para el Euro-
pean CoordinatioTI Centre for Research and Documen tation in the
Social Sciences (Viena) en relacin con un proyec to de investigacin
sobre formas compa rativas de ayuda a los pases en vas de desarro-
llo. (Ori ginalmente, este ensayo fue publicado en Social Sciences:
/nformation sur les Sciences Sociales. Vol. V, 1, marzo de 1966.)
1
Vase, Unit ed Nations, World Economic Survey 1964, part e 1,
Nueva York, 1965, que conti ene un buen anlisis de los problemas
y polticas de los pases en vas de desa rrollo que emergen de situa-
ciones de rigidez en sectores fundamentales y del papel de la ayuda
externa en la correccin de estrangulamientos estructurales.
930
Por MICHAL KALECKI E IGNACY SACHS
sta es la razn por la que no todas las entradas de
capital externo pueden consider arse ayuda exterior.
2
Que
se consideren o no como "ayuda" depende, por una parte,
del costo romparat iYo de tal capital y, por la otra, del uso
que de l hace el pas prestatario, el cual no siempre ti ene
libertad para actuar sin tomar en consideraci n las suges-
tiones del donante. Por tanto, no puede disociarse entera-
ment e cierta medida de arhitrari edad en las evaluaciones
de la ayuda exterior recibida.
Es preciso descartar como falaces todas las ideas de
brindar asistencia a un pas poniendo a su di sposici n un
monto acumulado de moneda local, mi entras siga siendo
inconvertibl e. Pueden presentarse dos situaciones al respec-
to: el pas de que se trata no posee capacidad productiva
di sponible y, en este caso, la demanda adicional generada
por la liberacin de los fondos locales acumulados condu-
cir a presiones inflacionarias; o bien, posee capacidad
di sponibl e y entonces el financiamiento de la produccin
adi cional realizado echando mano del financiamiento de-
fi citario, ti ene el mi smo efecto que el basado en prstamos
ext ranj eros en moneda local.
En cuanto a la defini cin de ayuda desde el punto de
Yi sta del pas donante, es preciso distinguir claramente en-
tre dos posiciones:
a) el pas donante no posee capacidad productiva dis-
ponible (como ocurre normalmente, por ejemplo, en los pa-
ses socialistas) ;
b) el pas donante no utiliza por completo su capacidad
producti\a, por falta de demanda efectiva (una situacin
frecuente en los pases capitalistas desarrollados).
En el primer caso, otorgar ayuda exterior, unida a un
de exportaciones, signi_fica sacrificio, porque
el gasto m terno agregado (es dec1r, el mgreso nacional me-
nos las exportaci ones ms las importaciones) ser menor
2
La necesidad de establ ecer una distincin entre la entrada de
capit al externo y la de "ayuda" se encuent ra, ac tualmente, ms
0
menos aceptada. YEr, por ejemplo, F. Benham Economic Aid to Un-
derdet eloped Coun tri es, Londres, 1961, y P. N. Rosenstein-Rodan,
'[nternational Aid for Cndcrdevelopcd Count ries", The Review of
Econom.ics and Statisti cs , mayo de 1lJ61, pp. 107- 138. Para un anli sis
genera l de la ayuda, vase I-!. J. P. Arnold, Aid to Developing Coun
tries, A Compartive Study, Londres, 1962.
Comercio Exterior
que el ingreso generado, el cual no puede elevarse por en-
cima del nivel mximo permitido por la capacidad produc-
tiva. De no haber excedente de exportaciones, el gasto in-
terno agregado sera igual al ingreso generado al nivel
mximo de ocupacin.
En el segundo caso, el panorama cambia por completo:
el excedente de exportaciones, al igual que la inversin, tie-
ne un efecto "multiplicador", de tal modo que el gasto inter-
no agregado, despus de deducir el excedente de exportacio-
nes del ingreso generado de esta manera, es mayor que el in-
greso que podra generarse sin el excedente de exportacio-
nes mi smo. Puede decirse, por tanto, que al otorgar ayuda
econmica a otros pases, un pas desarrollado con capaci-
dad productiva disponible, ayuda su propia economa, al
lograr un nivel ms alto de actividad econmica. La ayuda
exterior, lejos de ser una carga para l, puede desempear
un papel muy til para alcanzar la ocupacin plena, al
mismo tiempo que sirve para un propsito mejor que el fo-
mento de la carrera armamentista, suponiendo que no com-
pita con gastos pblicos distintos a los de armamentos, que
son de considerable importancia para el pas en cuestin.
3
2. Criterios de evaluacin de la ayuda exterior
DE ACUERDO con la definicin establecida antes:
a) la ayuda exterior significa esencialmente una mejo-
ra de las condiciones externas del desarrollo, y,
b) su evaluacin depende esencialmente de un conoci-
mi ento completo de los problemas generales del desarrollo
econmi co del pas que recibe la ayuda.
Es posible determinar, con cierta precisin, la medida
en que un volumen dado de ayuda exterior, otorgado bajo
ciertas condiciones, incrementa la capacidad de importar
del pas benefi ciari o, a corto plazo, y la forma en que afecta
negatiYamente su futura posicin de balanza de pagos, a
travs del pago de los intereses y la amortizacin del prin-
cipal.
Desde el punto de vista cuantitativo, la ayuda exterior
puede equipararse a un cambio positivo en la relacin de
precios del intercambio, en la medida en que ambos incre-
mentan la capacidad de importar del pas sin esfuerzo de
su parte. Sin embargo, los crditos extranjeros deben pa-
garse. Adems, un cambio positivo en la relacin de precios
del intercambio tiene un efecto continuo, comparable, en
ri gor, a un flujo continuo de asistencia extranjera. Puede
verse fcilmente, por tanto, que un cambio negativo de la
relacin de precios del intercambio cancela los efectos de
la entrada de ayuda exterior y, adems, debe compensarse
con un continuo ingreso de esa ayuda mientras el deterioro
de la relacin de precios del intercambio no se detenga. En
tal es circunstancias, resulta perfectamente legtimo sustraer
3
Cuando la ayuda ext erior la otorga un pas con capacidad pro-
ductiva disponibl e, tal ayuda no lleva necesariamente a una reduc-
c in de la diferencia entre las tasas de desarrollo del pas donante y
del que recibe, porque contribuye al incremento simultneo de las
tasas en ambos pa ses. La preocupacin de los pases en desarrollo
por alcanza r a los desarrollados es t, por tanto, mal ori entada: el
obj etivo debe con>istir en lograr una s ituacin en que flujos masi-
vos de ayuda desde los pases desarrollados ayuden a los de menor
desarrollo a alcanzar tasas ms altas de desarrollo y a lograr, por
tanto, mejores ni veles absolutos de ingreso per capita, contribu-
yendo, al mismo ti empo, a conseguir una tasa ms alta de desarrollo
en los pases avanzados, y retrasa ndo, en consecuencia , para mutuo
benefi cio, el momento en que los dos grupos de pases se encuen
\ren en el mismo nivel de ingreso per capita.
Diciembre de 1966
del ingreso neto de capital
4
las "prdidas" sufridas por
concepto de una relacin de precios del intercambio adver-
sa, aun cuando tal operacin implica cierta eleccin arbi-
traria del nivel inicial de los precios de importacin y
exportacin, que se tomen como base para fines de clculo.
Los datos reunidos por diversos organismos de las Naciones
Unidas ponen de manifiesto el hecho, realmente perturba-
dor, de que el flujo "real" de capital a largo plazo a los
pases en desarrollo, en la ltima dcada, fue en gran me-
dida contrarrestado por la creciente carga por servicio de
la deuda y por las prdidas derivadas de cambios adversos
en la relacin de precios del intercambio. Sin entrar en
detalles al respecto, los que se tratarn ms adelante, de-
seamos subrayar, aun en esta etapa de la argumentacin,
que un cambio positivo en la relacin de precios del ;nter-
cambio de los pases en desarrollo o una reduccin del vo-
lumen de transferencias de utilidades provenientes de las
inversiones extranjeras podra mejorar las condiciones ex-
ternas de su desarrollo, en la misma forma que un flujo
de ayudn exterior de la mi sma magnitud, con la diferencia
de que no ocurrira ningn incremento del endeudamiento
externo.
5
El segundo aspecto del problema, mencionado al prin-
cipio de este inciso, debe examinarse ahora con cierta ex-
tensin; se trata del papel del comercio exterior en el pro-
ceso de desarrollo econmico de un pas subdesarrollado.
Todas l:>. s tensiones y estrangulami entos de una econo-
ma de este tipo pueden trasladarse a una demanda adicio-
nal de importaciones. Esta demanda surge con respecto a
los productos de las industrias de "oferta determinada" que
no pueden impulsar el volumen de su produccin ms all
de ci erto nivel ," y debe pagarse con los excedentes de ex-
portacin producidos por las industrias de "demanda de-
terminada". Mi entras mayor sea la tasa de desarrollo pre-
vista, mayor ser el volumen de importaciones requerido.
Para pagarlas, ser preciso recurrir cada vez menos a ex-
portaciones "efectivas"
7
e introducir cada vez ms expor-
taciones intensivas de capital,
8
hasta el punto en que las
ventajas derivadas de un mayor volumen de comercio ex-
terior se vean compensadas por las desventajas resultantes
del incremento de la relacin producto-capital.
De acuerdo con estas consideraciones, es posible estimar
que el ingreso de ayuda exterior puede ser un elemento
instrumental para elevar la tasa de desarrollo de una eco-
noma que enfrenta barreras en su comercio exterior. Sin
embargo, tal resultado en modo alguno se deriva autom-
ticamente del ingreso de ayuda exterior, el que puede des-
pilfarrarse en un consumo adicional de artculos de lujo.
Puede analizarse este punto desde otro ngulo. Dada
una estructura econmica inicial, es posible elaborar, sobre
4
Por ingreso neto se entiende el ingreso bruto de capital me
nos las salidas por servicio.
5
El endeudamiento de los pases en desarrollo se est incre-
mentando a un ritmo alarmant e. "Los pases en desa rrollo estn pa-
gando sus deudas a razn de Dls. 5,000 millones por ao, contra
menos de Dls. 1,000 millones hace di ez aos .. . hay pases que tie-
nen que dedi car hasta el 50% del valor de sus exportaciones a la
amortizacin de sus deudas externas. La deuda extranjera total de
los pases subdesarrollados subi a Dls. 10.000 millones en 1955 y,
al ritmo actual, para 1975 ser de Dls. 90,000 millones." (Comercio
Exterior de Mxico, monthly publication of the llaneo Nacional de
Comercio Exterior, S. A., Mxi co, Vol. XI, N9 5, mayo de 1965,
p. 11.)
6 Las ramas industriales qu e no existen en el pas, pueden con-
siderarse como industrias "de oferta determinada" a un nivel de
producc in igual a cero.
1 Mi entras menor es el costo en moneda local de una unidad de
la divisa que ingresa, ms efecti va es una exportacin.
8 Naturalmente, despus de haber aprovechado exhaustivamen-
te todas las oportunidades de inversiones de menor intensidad de
capital orientadas a la exportacin.
931
la base de un supuesto de di stribucin del ingreso y una
tasa de desarroll o determinada, un plan que prevea las ten-
dencias de la demanda de artcul os " indispensables", "de
lujo", bienes de capital y bi enes intermedios, cuyos insu-
mos se requi eran para la produccin de artculos de con-
sumo final. Estas demandas se satisfarn en parte con la
produccin interna, y el resto tendr que importarse. En
principio, las importaciones necesari as se cubrir an siempre
con la produccin para exportacin. Empero, es posible que
la estructura factibl e de esta produccin no corresponda a
las condici ones prevalecientes en los mercacfos exteriores.
Por tanto, el pas se enfrenta a un dficit en el comercio
exterior y a la subutili zacin, en la mi sma medida, de su
capacidad product iva. En tal situacin de desequilibrio:>
sectoriales entre la oferta y la demanda, tras aprovechar
debidamente todas las posibilidades del comercio exteri.or,
debe tomarse en cuenta la posibilidad de recibir ayuda ex-
terior por un monto acorde con el excedente potencial <.le
importaciones.
Sin embargo, tal ingreso de asi stencia exterior se agre-
ga automticamente a los recursos financi eros del pas, lo
cual permite aumentar la inversin sin reducir el consumo
o viceversa, sin correr el ri esgo de que se presenten pre-
siones inflacionarias. En consecuencia, al evaluar la ayuda
exterior debe considerarse, con toda claridad, su doble
funcin.
As, han de plantearse dos cuestiones:
a) la medida en que el ingreso de ayuda exterior me-
jora la posicin de balanza de pagos del pas; y la medida
en que esta mejora se ha utilizado para remover los es-
trangulami entos de la oferta de bienes de capital, artculos
indispensables, de !u jo o bienes intermedios;
b) y la medida en que los recursos financi eros adicio-
nales actuaron como elementos instrumental es para elevar
la tasa de desarrollo mediante el incremento de la inversin
por encima del nivel del ahorro interno o permitiendo que
el ahorro local se destinara al consumo, y en tal caso si
financiaron un incremento del consumo de artculos indis-
pensables, de lujo o se materializaron en un mayor volumen
de servicios sociales.
Puede considerarse que la ayuda se utiliza apropiada-
mente si:
a) se agrega ceteris paribus a inversiones que no sean
las que incrementan la produccin de artculos de luj o, o
b) se agrega ceteris paribus al consumo de artculos
esenciales y/ o a la produccin de servi cios sociales.
Sin embargo, la ayuda anula sus propsitos cuando li-
bera el ahorro interno para aumentar el consumo de ar-
tculos de lujo, renunciando a gravar a los grupos de alto
ingreso y j o al consumo de artculos no esenciales, o fo-
menta la inversin destinada a aumentar la produccin de
artculos de lujo.
9
Tal inversin simplemente agrava la si-
9
En su informe u la Conferencia sobre Ayuda para el Desa rro-
llo, celebrada en Dar-Es-Sa laam en septiembre de 1964, D. A. Lury
se refi ere al punto mencionado, en el sentido de que una part e de
la ayuda otorgada a los afri ca nos est, de hec ho, operando
contra el desa rrollo. "Se aduJO que la ayuda otorgada a ciertos pa-
ses se estaba utilizando para crea r una pequea lite urbana que
perda contacto con sus connacionales de las zonas rurales. Es dif-
cil aprec iar los verdaderos benefi cios para el desa rrollo resul-
tan de la ayuda, pero al menos parece claro que se ra mejor para
los pases que la reciben seguir la norma fijada por el Dr. Kia no,
Ministro de Indus tria y Comercio de Kenia, en su discurso al prin-
cipio de la Conferencia: 'Ver el diente de los caballos regalados'",
Easl A/rican / ournal, diciembre de 1964, p. 30.
932
tuacin de desequilibrio de la economa y conduce a un
desarroll o "perverso": a corto plazo promueve el desarroll o,
pero a largo plazo afecta negati vamente las perspectivas de
desarrollo de la econom a, debido a que absorbe bienes
de capital, bienes intermedios y artculos esenciales, que de
otro modo podran haberse utilizado para expandir la ca-
pacidad producti va y la ocupacin en los sectores de la
economa que producen ar tcul os esenciales, bienes de ca-
pital y bienes int ermedios.
Por tanto, el papel que desempea la ayuda exterior
slo puede evaluarse en el contexto de un anli sis genera-
lizado de los problemas del desarrollo del pas que la recibe.
Tal anlisis requi ere el di seo de un plan y, en consecuen-
cia, la pl aneacin global debe considerarse como un pre-
rrequisito de cualqui er accin destinada a utilizar racional-
mente la ayuda exterior di sponible.
10
Antes de proceder a un examen ms detallado de algu-
nos aspectos de los efectos de la ayuda exterior sobre la
economa del pas que la recibe, parece conveniente subra-
yar que de las dos fun ciones de la ayuda exterior, la que
pertenece al campo del comercio exterior es con mucho la
ms importante, no obstante lo que apuntan ciertos pre-
jui cios largamente enqui stados.
Durante bastante tiempo muchos economistas pensaron
que el comercio exterior nunca ll egara a convertirse en un
estrangulamiento del proceso de desarrollo, debido a que,
en un pas pobre, la barrera impuesta por la acumulacin
insufi ciente limita a un nivel ms bajo la tasa de desarro-
llo. Sin embargo, por medio de una poltica imposi tiva
apropiada y de otras medidas institucionales, la participa-
cin relativa de la inversin en el ingreso nacional de los
pases en desarrollo puede incrementarse considerablemen-
te sin afectar el consumo de los trabajadores. Empero, la
mayor parte de los pases en desarrollo deben luchar con-
tra el obstculo de una demanda mundial inelstica e in-
adecuada por sus exportaciones viables.
11
Es probable, en consecuencia, que el desequilibrio de la
balanza de pagos se siga considerando, en la prctica, para
la evaluacin de las necesidades de ayuda exterior, aunque
desde un punto de vi sta puramente tcnico el planifi cador
debe preparar clculos independientes del desequilibrio en
el comercio exterior y del dfi cit de ahorros derivado de la
necesidad de instrumentar una tasa prevista de inversin.
Cuando la insufici encia de ahorros es mayor que el des-
equilbrio de la balanza de pagos, aquella debe ser reducida
1o Este punto, bastante obvio para los economistas de pases con
experi encia en la planeacin global, se acepta cada vez ms in-
duso entre los autores que representan una escuela de pensa-
mi ento que por mucho ti Pmpo neg la necesidad de la planeac in.
\" er, por ejemplo, J. K. Ga lbrai th, "A Positive Approach to Econo-
mi c Aid", Foreign Affairs, Nueva York, abri l de 1961. En la Con-
ferencia de Naciones Unidas Comercio y Desarrollo, los pa-
ses en desa rrollo estuvieron presionando para obt ener asistencia ex-
terior a largo plazo en el contexto de planes de desarrollo, en vez
de compromisos anuales aislados.
1
1
En sus "Proposa ls for the Creati on of !he La tn Ameri ca n
Common Market" (Suplemento a Comercio Exterior de Mxi co,
montltl y publi cati on of the Banco Naciona l de Comerc io Exterior,
S. A., Vol. XI , nQ 5, mayo de 1965, p. 3), los "cua tro sabios" de
Amr ica Latina -Jos Antonio Mayobre, Felipe Herrera, Ca rlos
Sanz de Sant amara y Ral Prebisch-, al hablar de "denominado-
res comunes" existent es actualmente en los pases en desarrollo, ex-
presa ron con las sigui ent es palabras su problema de comercio exte-
rior: "Se encogen y cierran mercados a la exportac in tradiciona l de
nuestros productos primarios, sin ofr ecerse otros nuevos a nuestras
manufacturas. La tendencia al desequilibrio del comercio r.x terior
es t frenando seriamente el desarrollo econmico de buena pa rt e de
nuestros pases. Y el deterioro de la relacin de prec ios del inter-
cambio cercena notabl ement e la contribucin positiva que los recur-
sos financieros internacionales significan para nuestro desa rrollo."
Comercio Exterior
al nivel de este ltimo con medidas fi scales que impliquen
la reduccin del consumo de artculos no esencial es. Si se
fracasara en esto, sera necesario incrementar el desequili-
brio externo hasta igualar el nivel del dcifit de ahorro.
3. El impacto de la ayuda exterior
A VECES se ha credo que la evaluacin de la ayuda exte-
rior puede inferirse de la composicin el e las importacionPs
adicionales financiarlas por tal ayuda.
Sin embargo, sta es una afirmacin ahsolutanwnk
equivocada. Las importaciones adicionales de equipo pue-
den ser perjudiciales, si estn destinadas a la expansin de
la capacidad productiva en las industrias que fabrican ar
tculos de luj o, en tanto que las importaciones aclicionales
de artculos necesarios, al contribuir a la correccin del dl'S
equi librio entre la oferta y la demanda efecti\a, pueden
de hecho permitir una elevacin del nivel de inversin sin
correr el riesgo de inducir presiones inflacionarias. Asimis-
mo, los crditos atados a la compra de tipos espec fi cos d ...
mercancas no deben ser rechazados por el pas prestata-
rio, mientras estos bienes corrPspondau a la li sta rral dt
importaciones prefcrencialt's. Obviamente, las di\'isas qw
de otro modo se hubi esen gastado en la compra de
bienes quedan di sponibles para otros propsitos. De esta
manera, las adquisiciones a crdito de Ct'reales -si no es
posible evitar la importacin de crreales- pueden equi\a
ler a un financiamiento indirecto el e las compras dr <'q uipo.
Puede volverse ahora a una instancia compleja rl.
dislocacin, en la que el efecto final dt la ayuda exterior
no es en modo alguno obvio. Cahe suponer, por ejemplo.
que en vez de la creacin de una pl an ta productora de ma-
quinaria, tcnicamente viable, un pas prrfiera gastar los
mismos fondos en una fbrica de automviles. Posterior-
mente, utilizar la ayuda exterior disponible para importar
mquinas de la ms alt a prioridad, las cual es, de hecho.
servirn para financiar la superflua industria de autom-
viles. Para hacer el ejemplo ms convincente, puede ima-
gi narse que tal industri a de automviles puede producir
camiones o automvil es de pasajeros, siendo muy alta la
prioridad social de los primeros y muy baja la de los st
gundos. Sin ayuda exteri or, la fbri ca podra tener un
programa de produccin de cami ones; sin embargo, al di:;-
ponen:,e de ayuda exterior, se la utiliza para importar ca-
miones, en tanto que la fbrica local se especializa en au-
tomviles de pasajeros. Nadie podra objetar la necesidad
de poner en servicio nuevos camiones; pero bajo las cir-
cunstancias descrit as, la ayuda que ingresa en forma de ca-
miones es en realidad utilizada para financiar la produc-
cin de automviles.
La esencia del argumento es, por tanto, el sigui ente:
preciso analizar siempre el efecto final de la ayuda exte-
rior, sigui endo paso a paso las dislocaciones sucesivas cau-
sadas por las importaciones adicionales financiadas por me-
dio de la ayuda extt rior. La ayuda puede ser efi ciente en
la medida en que corrige los desequilibrios ent re demanda
efectiva y oferta en el proceso de desarrollo del pas que
la recibe.
4. La capacidad de absorcin
12
ES EL monto ele ayuda que un pas puede recibir?
12
lJn int ento, no completamente sa tisfactor io, de definir dife
rentes aspectos de la ' 'capnciJad de absorcin" se encuentra en P.
N. Ro,enstein-Rodan. "lnt erna tional Aid for Underrl er eloped Coun
Diciembre de 1966
En el plano puramente terico, puede absorberse cual-
quier cantidad de ayuda, puesto que un ingreso de capital
externo siempre incrementa el volumen del gasto interno
agregado y, siempre que se utilice adecuadamente de acuer-
do con un plan, se materializar tambin en una tasa ms
alta de crecimieuto del ingreso nacional. Si n embargo, mien-
tras ms alta sea esta tasa, mayor tendr que ser la pro-
porcin relati va de las importaciones en el incremento del
ingreso nacional , por la falta de capacidad productiva dis-
ponible, incluyendo la mano de obra especiali zada, que por
el momento se considera como un rengln que se puede
importar. En otras palabras, la "efecti vidad" de la ayuda
t>xterior, medida por la tasa marginal entre el incremento
del ingreso nacional y las importacioues adicional es tende-
r a O, mi entras que la tasa entre el incremento del gasto
agngado y las importaciones adicionales tender a 1.
13
Antes de llegar a ese lmite, sin embargo, otros dos fac-
tores probablemente establecern un tope a la "capacidad
dP absorcin" del pas que recibe la ayuda.
Por una parte, existe el problema de la capacidad fi-
nanciera para el servicio de la deuda. Naturalmente, mien-
tras ms favorables sean los trminos del crdito, menor
ser la carga por servicio de un volumen dado de crditos.
Empero, a menos que se creen nuevas salidas para las ex-
portaciones,14 es probable que el servicio de la deuda se
convierta en un problema si el pas se dedica a aceptar cr-
ditos por algunos aos.
Una proporcin mayor de divisas que haya inaresado
por las exportaciones se dedicar a este propsito
0
y, en
consecuencia, la capacidad neta de importar disminuir, a
menos que se acepten nuevos crditos. Esto iniciar un pro-
ceso "de bola de nieve", el cual slo muestra que aun una
asistencia exterior sostenida no resolver:. los problemas de
los pases en desa rrollo mientras persista el :ttolladero del
comercio exter ior. Nunca debe perderse de vista el hecho
de que los crditos son solamente una forma de posponer
<' 1 pago de un monto dado de mercancas, pero a final de
cuentas este pago normalmente tendr que tomar la forma
dt> una exportacin .
Por otra parte, la capacidad de absorber divisas de-
pende en gran medida de la disponibilidad en el pas de
mano de obra califi cada de diferentes grados y tipos. Ob-
\iamente, no es realista el supuesto previo, formulado al
principio de esta seccin, de que la mano de obra especia-
lizada puede importarse en todos los casos. Cuando ms, un
pas en desarrollo puede depender durante algn tiempo
de tcni cos extranjeros altamente calificados, pero ya los
niveles medios, que se requi eren en gran nmero, no pue-
den traerse drl exterior, tanto por las dificultades del re-
clutamiento como por las compli caciones polticas que pro-
bablemente aparezcan. sta es la razn de que la asistencia
tcnica y la ll amada inversin en recursos humanos deban
considerarse como el complemento de la ayuda econmica
exterior formada por crditos para la compra de bienes.
Los Yolmenes y formas de tal asistencia deben armonizarse
cuidadosamente con el plan de desarrollo econmico. Nor-
malmPnte, los contratos para el abastecimiento de plantas
tri es", The Review of Economics and Statistics, nQ 2, mayo de 1961,
pp. 107-138. \' anse tambin las cr tic as formuladas por D. A. Bald
win y G. Ranis en los nmeros de mayo de 1962 y noviembre de
1962 de la misma revista.
13 Comparar, al respecto: D. Doser, "National Income and Do-
mes tic Income Multipliers and thcir Application to Foreign Aid
Transfers", Econmica, febrero de 1963.
H Desde el punto de vi sta de la balanza de pagos, el efecto de
la sustitucin de impor taciones es, desde luego, idntico al de las
exportaciones adiciona les.
933
industri ales completas deben contener clusulas relativas a
la asistencia tcnica. En todo caso, el problema es, desde
luego, ms amplio.
1 5
II . PIUNCIPALES FOnMAS DE AYUDA ECONMICA
ANTES DE proceder a una revisin el e las diversas modali-
dades de la ayuda econmi ca - donaciones, crditos, prs-
tamos en especie (sobre todo, embarques ele cereales),
inversiones directas- parece conveniente comentar dos as-
pectos generales de todos esos tipos el e ayuda, a saber:
a) su relacin con los sectores pblico y privado, tanto
del pas donante como del donatario.
b) los pros y los contras ele los acuerdos bilaterales y
multilaterales.
En cuanto al primer punto, los pases en desarrollo ti e-
nen buenas razones para preferir la ayuda proveniente de
fondos pblicos y puesta a disposicin del gobierno del pas
que la recibe. Tal ayuda elimina, o por lo menos reduce,
las posibles presiones por parte ele las poderosas corpora-
ciones privadas del pas donante, que operan en el pas
donatario. Por otra parte, 'facilita la utilizacin adecuada
de la asistencia exterior disponible, ele acuerdo con los ob-
jeti vos de los planes econmicos. Lo menos que podra de-
cirse al respecto es que las autoridades del pas dona-
tario quedan de cualquier modo en condiciones de utilizar
la ayuda exterior recibida para fortalecer al sector privado,
si as lo prefieren, pero lo contrario no siempre es vlido:
es difcil imaginar que una empresa privada en el pas
que la recibe aprovechar los crditos ext ranj eros puestos
a su disposicin para cualquier otro propsito que no sea
el ele expandir su propia capacidad productiva, por baja
que fuere la prioridad social vinculada a tal proyecto. Natu-
ralmente, los intereses individuales de las firmas no pueden
considerarse idnticos a las prioridades sociales establecidas
en el plan, a menos que se piense que el mecanismo del
mercado asigna las inversiones del mejor modo posible.
Toda la experiencia de los pases en desarrollo desmiente
esa creencia: si hubi era que at enerse solamente a las indi-
caciones del mercado, se tendra un desarrollo completa-
mente unilat eral, con un crecimiento exagerado del sector
que fabrica artculos de luj o. De todos modos, la planea-
cin tendra que considerarse como perfectamente redun-
dante. En realidad, conceder t:rditos extranj eros a firmas
privadas especficas equivale a ciertos casos a influir sobre
las pautas de la inversin en el pas prestatario por parte
de la institucin donante.
Adems, varios pases en desarrollo se hallan intere-
sados en expandir su sector pblico, como un objetivo de
sus polticas econmicas y sociales, con el propsito de for
tal ecer su independencia y acelerar las transformaciones es-
tructurales requeridas.
Al demandar una corriente incrementada de ayuda pro-
veni ente de fondos pblicos y destinada al sector pblico
de los pases prestatarios, muchos economistas y polticos
15 En cierta medida, implica la seleccin de una estrategia del
desa rrollo. Algunos autores aconsejaran a los pases subdesarrolla-
dos que se concentrasen por cierto ti empo en inversiones en "recur
sos humanos", antes de ini ciar las ime rsiones industriales. Tal estra
t cgia puede se r obj eto de dos crticas. Por una parte, retrasa in-
necesa riamente la ini ciacin del proceso rea l de desarrollo. Por otra
parte, todos los pbnes para el adic>tramiento de la mano de obra
deben apoyarse en planes econmi cos a largo plazo y no a la inversa ,
sobre todo porque el adi estramiento vocaciona l en ofi cios industriales
no puede tener xito si no existen plantas industrial es.
934
plantean al mi smo ti empo argumentos irrecusabl es en fa.
vor de la ayuda multil ateral, canalizada a travs de las
Naciones Unidas y otros organi smos especializados, en vez
de la ofrecida a travs de contactos bilaterales de gobierno
a gobierno. Tal cambio hacia un sistema internacional mul -
tilateral de di stribucin de la ayuda reducira al mnimo,
en su opinin, los aspectos polticos del otorgami ento de
ayuda.
16
Quiz estn en lo correcto, pero un tanto desvin-
culados de las complejas realidades del panorama poltico
mundial del momentoY Independi entemente de las opinio-
nes expresadas sobre este punto, es preciso prepararse para
operar en el futuro inmediato, de manera principal, a base
de relaciones econmicas bilaterales.
Estamos convencidos, adems, de que la asistencia bila-
teral posee al go que la recomienda: no requiere mecanis-
mos muy complicados, puede ajustarse a nuevas formas
fl exibles y puede coordinarse y armonizarse ms fcilmente
con las relaciones comerciales, por lo menos entre pases
que adoptan hasta cierto punto la planeacin a largo plazo.
lG En su ensayo "The Poltica] Case for Economic Develop
ment Aid" (mimeografiado), el profesor Max F. Millikan del MIT
(Cambridge, 1\'Iass.) , reconoci que " la ayuda exterior no constituye
un obj etivo para Estados Unidos, y ni siquiera es un elemento aislado
de su poltica exterior, sino que ms bien es un instrumento f cil de
manejar y de propsi tos mltiples de esa poltica, que se ha inten-
tado usa r en una ampli a y creciente var iedad de formas para una
amplia y creciente gama de propsitos". Una y otra vez la prensa
norteamericana ha abierto el debat e sobre el tema. Las posiciones
en conflicto podran resumirse en el siguiente extracto de un edi to-
rial publicado por The New York Times (edicin internacional),
el 12 de enero de 1965: "Algunos crti cos, con el enfoque ms sim-
ple, el de una simple hoja de balance, insisten en que el quid de la
ayuda de Estados Unidos debe retirarse de cualquier pas que no
aporta el quo del apoyo a las polticas norteameri canas. Tratar de
conYertir en dcil es tteres a los pases donata rios llevara al co-
hecho y al chantaje, destruyendo todo lo que el programa ya ha
conseguido y terminanuo en algo compl etamente ftil." Las fun-
ciones pol ticas de la ayuda exterior nortea mericana fueron clara-
mente sealadas por H. Foi s en su rec iente estudio "Foreign Aid
and Foreign Policy" (Nueva York, 1964 ). Una afirmacin des
carnada de la importancia estratgica de los pases en desarrollo
para la OTAN y la consigui ente dema nda de subordinar enteramente
la ayuda exterior a criterios polticos y militares se encuentra en
l\1. W. J. !'vi. Brockmeij er, Developing Countries and NATO, Leiden,
1963.
17
El senador Fullbri ght es uno de los norteameri canos defen-
sores de la ayuda multilatera l sobre la bilateral. En un largo ar-
tculo escri to para The New York Times Magazine, y reproducido
en The New York Times (edicin internacional), 27-28 de marzo
de 1965, aclara, sin embargo, que busca slo una "diferencia psico-
lgica", puesto que defi ende la canali zac in de la ayuda exterior
nortemerica na a traYs de instituciones internacional es controladas
en gran medida por Estados Unidos : " Debe entenderse --escribe
el senador Fullbright- que bi en el Banco Mundial y la AIF son
organismos internacional es independi entes, la influencia de Estados
Unidos en sus polticas es considerable, porque las decisiones sobre
los crdi tos se toman por una vo tac in ponderada de acuerdo con
las contribuciones. Si endo el principal pas por su aportacin. Es-
tados Unidos ti ene el mayor poder de voto. Por tanto, al canali za r
sus crditos para el desarrollo a travs de la AIF, Estados Unidos
renunciara al control excl usivo, con sus desventajas inherentes, aun
que conservara una gran influencia en la utilizacin de sus contri -
buciones." En un artculo sobre las rel aciones del Banco I'vlundial
con la India, un colaborador de Th e Economic Weelcly, Bombay
(4 de abril de 1964, p. 630), seala: " El otorgami ento de ayuda ha
venido acompaado del otorgamiento de consejo;
esto ltimo, ha comprendido desde di scretas sugesti ones hasta una
interferencia abi erta en la formulacin de las polticas del pas
que la reci be. Hana ahora, hemos estado en el extremo ms suave
de la escala de consejos. Cabe temer que nos estamos desplazando
rpidament e hacia el otro extremo." Adems, la di stincin entre
crditos pbli cos y privados resulta desa lentadora, en la medida en
que algunos organismos pblicos de prstamos, como el Banco 1\lun
dial, insisten en la llamada "viabilidad bancaria" de los proyectos
a financiar, ampliando la prueba del merca do a los proyec tos del
sector pblico, sin preocuparse por las economas sociales externas.
Esta ac titud se ha criti cado en la Conferencia de las Naciones Un
das sobre Comercio y Desarrollo, por parte de los representantes
de los pases en desarrollo.
Comercio Exterior
En este contexto, debe subrayarse una vez ms la necesidad
de considerar simultneamente las cuestiones del comercio
y de la ayuda.
l. Donaciones (regalos)
DESDE EL punto de vista estrictamente econmico, una do-
nacin libre es, naturalmente, la mejor forma de ayuda
exterior. El gasto interno agregado rebasa el ingreso gene-
rado por el total de la donacin y sta no implica ningn
reembolso, ni en el presente ni en el futuro. Sin embargo,
la ayuda econmica ha sido en demasiada medida un ins-
trumento de poltica, como para no tener ciertas ataduras
y segundas intenciones en muchos casos reales de dona-
ciones libres (con la excepcin de contribuciones ms bien
pequeas, realizadas por motivos humanitari os, para ayu-
dar a los pases afectados por alguna catstrofe natural,
para alimentar a nios desamparados o para auxiliar a vc-
timas o refugiados de guerra).
sta es la razn de que las donaciones no puedan apre-
ciarse conforme a su valor econmico aparente, pero no
existe ninguna medida precisa del precio poltico vinculado
a ellas.
2. Crditos
LOS PRSTAMOS otorgados en mejores condiciones que las
prevalecientes normalmente en las transacciones comercia-
les usual es, por lo general vinculados a proyectos especfi-
cos de inversin y asociados con alguna forma de asistencia
tcni ca, constituyen el grueso de lo que se ha denominado
"ayuda econmica exterior", concedida a los pases en des-
arrollo. Naturalmente, la lnea de demarcacin entre los
crditos "a largo plazo" y los "comerciales" es bastante ar-
bitraria; en ri gor, debera calcularse la ayuda como la
diferencia entre el costo real del crdito aceptado por el
pas que la recibe y el costo imputado que tendra como un
crdito comerci al normal. Tal enfoque llevara, sin embar-
go, a infinitas complicaciones de orden puramente tcnico,
y hara an ms inciert as las estimaciones cuantitativas ele
la ayuda exterior. Esto resulta an ms vlido porque las
condiciones de los crditos otorgados a los pases en cl e:; -
arrollo han estado cambiando recientemente de manera
sustanci al, aun si n mencionar las diferencias relativas al tipo
de mercancas que se ofrecen conforme a un sistema de
pagos diferidos, de tal modo que sera muy dif cil definir
estos crdi tos en rel cin con los "crditos comerciales nor-
males" . (La reciente tendencia a la baja del costo de los
crditos exteriores puede atribuirse, en gran medida, a las
acciones emprendidas por la Unin Sovitica y otros pases
socialistas, que no slo rompieron el monopolio occidental
de abastecimiento de equipo industrial a las antiguas colo-
nias y pases dependientes, sino que introduj eron y gene-
ralizaron sistemas de crditos pagaderos en lO y 12 aos,
con bajas tasas de inters de no ms del 2.5o/o. Aun cuando
las condiciones ofrecidas por los pases socialistas en la ac-
tualidad son sobrepasadas de vez en cuando, no debe olvi-
darse que antes del surgimiento de los pases socialistas en
el mercado mundial de equipo industrial, los pases en des-
arrollo tenan que contentarse con condiciones mucho me-
nos favorables de pagos diferidos.)
1 8
Adems, todo el enfoque de este documento radi ca en
que no se separe la ayuda exterior del comercio. Se sugiere,
18 Vase un estudio rec iente de la ayuda otorgada por los pa-
ses socialistas en V. M. Prochorov, Dvie Mireyvie S istemy i Oswo-
bozdivsijesia Strany, Mosc, 1965.
Diciembre de 1966
por tanto, que los crditos deben clasificarse colocndolos
en una escala que va de los crditos comerciales costosos a
los r.rditos "suaves" pagaderos en moneda local y en un
perodo que los aproxima, asintticamente, a la categora
de donaciones.
Independientemente de la distincin entre crditos p-
blicos y privados, discutida ya en trminos generales, es
posible clasificar los diversos tipos de crditos disponibl es
para pases en desarrollo de acuerdo con el costo de su
servicio (incluyendo la amortizacin del principal) y las
modalidades de la amortizacin.
El costo del servicio depende de tres elementos: el pe-
rodo de gracia, el de amortizacin y la tasa de inters.
La carga promedio anual disminuye en relacin directa
con la extensin del perodo de gracia y del de amortiza-
cin y se incrementa segn el nivel de la tasa de inters.
Es ms sensible a los dos primeros elementos que al tercero.
Naturalmente, mientras menor sea el costo del servicio
mejor es el prstamo, desde el punto de vista del pas pres-
tatario, con la salvedad ya expresada sobre las dona-
ciones: mi entras ms "comercial" sea un crdito, menores
sern, probablemente, las ataduras polticas que implique.
En nuestra opinin, en la evaluacin de un crdito son
tan importantes las estipulaciones sobre la forma de amor-
tizarlo como su "costo". En trminos generales, es posible
distinguir tres modalidades :
a} amortizacin en moneda fuerte (convertible) ;
b) amortizacin en moneda local, inconvertible, del
pas prestatario (prstamos suaves) ;
e) amortizacin en bienes.
En el primer caso, el pas prestatario debe incremen-
tar su ingreso por concepto de exportaciones, a fin de ob-
tener las divisas fuertes necesarias para el servicio de la
deuda o prepararse para reducir, por el mismo monto, sus
importaciones potenciales. De otro modo, tendr que bus-
car nuevos prstamos para consolidar su deuda exterior.
Con el riesgo de ser repetitivos, permtasenos subrayar que
un crdito no resuelve los problemas del comercio exterior,
sino que simplemente los pospone. Sin una solucin final
en la esfera del comercio exterior, la nica alternativa via-
ble desde el punto de vista econmico -aunque en modo
alguno desde el punto de vista poltico -es un continuo
flujo de donaciones.
En el segundo caso, la situacin del pas prestatario
es li geramente mejor, porque el pas prestamista llega a
interesarse en encontrar nuevos bienes exportables en el
pas prestatario, que se adquiriran en la moneda local
recibida en pago del crdito. Sin embargo, aparecen siem-
pre dos peli gros: que se financie con estos fondos parte de
las importaciones "normales", que de otro modo hubiese
tenido que pagarse con divisas fuertes, o se acumule una
enorme suma en moneda local, la cual tendr finalmente
que convertirse (ca yendo entonces en el primer caso) o que
puede utilizarse como un instrumento de interferencia en
la vida econmica del pas prestatario.
La ms convenient e desde el punto de vista del pas
prestatario es la tercera modalidad, especialmente si la
amortizacin en bienes se negocia como un monto adicio-
nal al volumen de comercio "normal" entre los pases res-
pectivos, o, por lo menos, constituye una parte del incre-
mento previsto en las relaciones comerciales entre ellos. Si
el equipo de una planta se proporciona en condiciones de
935
pago diferido y el crdito se amorti zar con embarques
de una parte de la produccin de la nueva planta, se tra-
tar de un crdito realmente "aut oliquidable" y mutua-
mente ventajoso. Se han propuesto diversas modalidades del
mecani smo descrito, desde la frmula indonesia de "part
cipacin en la produccin" hasta los acuerdos por ramas
industri ales (que se di scuten ms adelante, en la parte III) ,
los cuales combinan elementos de crdito y de acuerdos co-
mercial es a largo plazo. Estos acuerdos no involucran nece-
sariamente el pago en productos de una planta dada, sino
que se basan en exportaciones futuras equival ent es, de otros
bienes. En nuestra opinin, los crditos relativament e ba-
ratos pagaderos en bienes constituyen la forma ms viable
de ayudar a los pases en desarrollo, puesto que combi nan,
para el inters mutuo del pas que otorga la ayuda y del
que la recibe, elementos de asi stencia y de comercio y con-
tribuyen a dar una solucin final al problema de la insu-
fi ciencia de art culos para exportacin, que actualmente
afecta a tantos pases en desarrollo. La prcti ca normal al
respecto, que ya exi ste entre algunos pases sociali stas y
pases en desarrollo, debe ampliarse considerablemente y ex
tenderse, asimismo, a la esfera de las relaciones econmi cas
entre los pases capitalistas desarrollados y los que estn
en vas de desarrollo.
3. Crditos en especie
uNA PORCIN sustancial de la ayuda norteamericana a los
pases en desarrollo toma la forma de abastecimi entos de
granos, conforme a las estipulaciones de la Ley Pblica 480
de Estados Unidos. Se trata de una modalidad altamente
compleja, que combina elementos de comercio, crdito y
donacin. A continuacin se presenta un intento de ana-
lizar sus diversos aspectos.
19
Desde el punto de vista del pas donante, es decir, Esta
dos Unidos, la operacin consiste en embarques al exterior
de una parte de sus excedentes agrcolas, los cuales de cual-
quier modo !ldquiere la Commodity Credit Corporation den-
tro de sus polticas de apoyo a los ingresos agrcolas. sta
es la razn por la cual, en rigor, no implica un costo para
el pas donante.
La Ley Pblica 480 contiene cuatro ttulos conforme a
los cuales los excedentes de granos se envan a otros pases,
as como condiciones generales, como la obligacin de trans-
portar por lo menos el 50% de los granos en barcos de
bandera norteamericana, la necesidad de realizar al gunas
compras adicionales en efectivo de productos agrcolas nor-
tea}llericanos, la aceptacin de una clusula que prohibe la
competencia con productos agrcolas norteamericanos en
otros mercados, etc. Las estipulaciones ms importantes son
las del Ttulo I de la Ley, que se analizarn ms adelante
en detalle. En cuanto a los ttulos II y III, se refi eren a
operaciones de auxilio, caridad y operaciones de trueque.
El Ttulo IV se refiere a crditos a largo plazo, pagaderos
en dlares, con una clusula adi cional que da a Estados
Unidos cierto control sobre la forma de uti lizar los ingre-
sos derivados de la venta de los granos en moneda local,
por parte del gobierno del pas prestatario.
,
19
Para u_n anlisis. del efec to de los "crdi tos en especie'' ,
vease, en paru cular : Sa1d El-Na ggar, Foreign Aid to L'ni ted Arab
Republic, I nstituto de Planeac in Nacional, El Ca iro, 1963; Ch. Berin-
ger, The Use of Agricultura/ Surplus Comm.odities for Economic
Development in Pakistnn, Instituto de Desarrollo Karachi 196-l
K. N. Raj, lndian Economic Grouth-Perjormanc; and
Nueva Delhi, 1965. '
936
El Ttulo I - que como se mencion antes rs con mucho
el ms importante- se refi ere tcni camente a ventas en
efecti vo de granos, en moneda local inconvertibl e, que se
acreditan en una cuenta especial del pas donante, creando
de este modo los ll amados "fondos de contrapartida",
20
pero
al mismo ti empo establ ece de manera directa o por medio
de acuerdos bi laterales compl ementari os un compli cado me-
cani smo para la utili zacin de los " fondos de contrapar-
tida". Parte de estos fondos sirve para financiar el gasto
de los organismos norteameri canos en el pa s donat ario.
Otra porcin se dr clica a crditos otorgados a compaas
privadas nort eameri canas qur operan en el pas prestata
rio o a empresas locales afiliadas a ell as (l os llamados
crditos Cooley). Normalmente, Estados Uni dos presta o
dona el resto de los "fondos de contrapartida" al gobierno
del pas que las recibe, para proyectos en que se hayan pues-
to ambos de acuerdo. En otras palabras, en la medida en
que los fondos de contrapartida financian actividades nor
teameri canas, son equivalentes a transferencias de fondos,
que de otro modo hubi esen tomado la forma de transfe-
rencias de dlares. De modo similar, los crditos Cooley
ocupan el lugar de un flujo de capital externo a una rama
particular del sector privado.
En la medida en que los "fondos de contrapartida" se
utili cen de este modo, la Ley Pblica 4.80 equivale a reem
plazar ciertos fluj os de dl ares del pas donante al pas
donatario por embarques de granos, por lo que no existe
en este caso ninguna ayuda exterior. Aproximadament e,
una tercera parte del valor de los embarques de granos a
los pases en desarrollo desde 1954 hasta finales de 196,1
debe deducirse para apli carla a estas transferencias (inclu-
yendo los crditos Cooley) . En seguida se analizan las otras
dos terceras partes.
Los abastecimi entos de granos, que de hecho no son
otra cosa que clonaciones, ti enen el mi smo dobl e efecto de
las importaciones de capital en gener al. Por una parte,
ati enden las necesidades en que ha y dfi cit y as permiten
al pas de que se trata desarrollarse a una tasa ms alta
sin presiones inflacionarias o contrarrestando la inflacin
existente. Por otra parte, facilitan la solucin del probl ema
del financiami ento de la inversi n, puesto que los ingresos
por las ventas de los granos constituyen una fuente de fi-
nanciami ento.
En cuanto a la canalizacin de los "fondos de contra-
partida" a crditos y donaciones para el desarrollo (exclu-
yendo los crditos Cooley), ti enen un efecto en todo equiva-
lente al financiami ento deficit ario, como todos los prstamos
en moneda local (ver parte 1. 1). En consecuencia, tal
canalizacin de los fondos no constituye una ayuda real
para financiar la inversin gubernamental y no debe
afectar su volumen total, determinado por las conside-
raciones relativas a u;a completa utilizacin de los re-
cursos sin crear presiones inflacionarias. Sin embargo, si el
pas donante se muestra renuente a permitir el bloqueo de
los "fondos de contrapartida" e insiste en el juego de ca-
nalizarl os hacia proyectos mutuamente acordados, y si los
abastecimi entos posteriores de grano dependen de la "utili-
zacin" de los "fondos de contrapartida", se crea un meca
ni smo para que el pas donante incluya sobre la imersin
pblica del pas donatario. Este efecto aumentar en im
portancia muy rpidamente, a menos que los embarques de
granos conforme al Ttulo IV lleguen a ser la forma predo
20
Los "fondos de contrapa rtida" se calculan con base en el
costo en dlares de los emos, aplicando nn ti po de cambio fijo.
Por esta razn, y tambi n por las posibles variacione3 en las reser
vas de granos, los "fondos de contrapartida" 1io corresponden exac
!amente a los ingresos real es de las ventas de los granos.
Comercio Exterior
minante de las exportaciones de excedentes agrcolas nor-
teameri canos.
Los factores imponderables vinculados a esta situacin
pueden ser de tal naturaleza que resulte preferible a los
pases en desarrollo aproYecharse del Ttulo IV ms que del
Ttulo l , aunque esos factores imponderabl es no se elimina-
rn por compl eto de este modo,
2 1
y ser preciso enfrentar
la necesidad de cubrir el servi cio de la deuda en monedas
fuertes.
Naturalmente, una solucin an mejor consistira eu
convencer al gobi ero norteameri cano de que una acumula-
cin de "fondos de contrapartida" no debe considerarse
como un obstcul o para envos adi cionales de granos con-
forme a la Ley Pbli ca 480. Tal acumul acin podra consi-
derarse como una transferencia de fondos para financiar
las actividades futuras de los organi smos norteamericanos
en el pas prestatario despus de que los embarques de
granos conforme a la Ley Pblica 480 terminen.
Lo anterior no implica negar el efecto positivo de los
envos de granos en cuestin, independi entemente del ma-
nejo de los "fondos de contrapartida" . Sin embargo, aun
en relacin con el impacto positivo de los envos de granos,
debe tenerse cuidado en evitar dos efectos negativos colate-
ral es: una actitud complaciente ante el problema del atraso
agrcola por parte de las clases diri gentes del pas presta-
tario y la tentacin de wnder a bajo precio las tenencias
adi cionales de granos di sponibles, a fin de ganar popula-
laridad en la poblacin urbana, sin considerar el hecho de
que tal poltica puede desalentar a los productores agrco-
las local es y compelerlos a reducir el rea en que cultivan
alimentos. Las experi enci as recientes de diversos pases en
desarrollo muestran que ambos peli gros son reales.
4. 1 nversin extranjera directa
LA Pfu\ CTICA generalizada de incluir el flujo de inversiones
extranj eras privadas directas en la categora de "ayuda" ,
puede expli carse, aunque no justifi carse, por las sigui entes
razones : proviene de la aplicacin de un criterio puramente
tcnico, segn el cual todos los ingresos de capital a largo
plazo se consideran "ayuda", sin tomar en cuenta su costo
y propsitos, y/ o de una posicin doctrinaria, en el sentido
de que el capital privado extranjero es, por definicin, con-
veniente y necesario para el pas que lo recibe, porque pasa
la prueba del mercado, la nica gua confiable para orien-
tar la asignacin de la inversin.
22
2 1
En su nmero de julio de 1965, Ne w Af rica (Londres, p. 6)
coment del sigui ent e modo la dec isin del Congreso norteameri
ca no J e suspender los abastecimi entos de granos a la Repblica
Ara be Unida (una dec isin po<teriorment e anulada) : "Nunca se ha
considerado moral retirar el a limento a qui enes padecen hambre.
A la luz de esta con>ideracin, la acc in del Congreso al utili zar
los excedentes agr colas como un chantaj e polti co ll ega como un
regaderazo de agua fr a, a un pa ra aquello;; que se han acostum-
brado ya a las realidades de la ayuda con ataduras. "
22
Un punt o de vi sta a polog ti co de la inversin extranj era
privada, aunque esc pti co sobre su volumen, se presenta, entre otros,
en el importante libro de F. Benham Economic Aid to Underdeve-
loped Countrics, Londres, 1961. Ver una crti t'a abi erta de la ayuda
otorga da por ca nal es pbli cos y un obvio en favor del in-
cremento de las inversiones pri vadas direc ta' en E. G. Collado,
"Economi c Development Through Pr vate Ent reprise", Foreign A/
fazrs, NueYa York, julio de 1963. H. Feis ( Forcign Aid and Foreign
Pali er , Nueva York, 1964 ), insiste en la fil osof a tradi cional de la
" libre-empresa" nort ea meri ca na en relacin a la distribucin de
funciones entre las inve rsiones pblicas y priva das. Las primeras
deben concentra rse en la infra estructura , a fin de preparar el ca-
a las segundas. Una enmienda de 1963 a la ley de ayuda exte
nor, votada por el Congreso norteameri ca no, exi ge que el 50% de
Diciembre de 1966
Se han presentado sufici entes afirmaciones en este do
cumento como para descartar estos dos criterios por irrele-
vantes, pero es preciso an disipar otras interpretaciones
equivocadas sobre la inversin extranjera directa.
Al gunas veces se aduce que la inversin extranj era di-
recta es ms barata al pas prestatario que cualquier cr-
dito porque no necesita amortizarse. Aun si se supone que
el capital extranj ero no se repatriar en ningn momen-
to, el argumento se basa en un sofisma: es cierto que en
la "cuenta de capital" el ingreso por concepto de la inver-
sin extranj era directa nunca ser compensado, conforme
a tal supuesto, con una salida del capital repatriado. Sin
embargo, las utilidades transferidas al exterior pueden ex-
ceder el costo del servicio de un crdito extranj ero,
23
en
tanto que las utilidades reinvertidas se agregan al valor
en libros de la inversin extranj era, sin ningn ingreso
adicional de capital extranj ero (cuando ms, puede decirse
que disminuyen la salida de utilidades ) . Las utilidades ob-
tenidas por los inversionistas extranjeros por estas utilida-
des reinvertidas se transferirn de nuevo, por lo menos en
parte, al exterior. Por tanto, se trata de un proceso infinito
de "bola de ni eve", en contraste con un crdito que crea
obligaciones por un nmero definido de aos. Puede verse
fcilmente que, a largo plazo, el impacto de un flujo con-
tinuo de inversiones extranj eras directas en la balanza de
pagos del pas prestatario ha de ser negativo (no se dis-
cuten aqu las consecuencias indirectas, en la forma de ex-
portaciones adi cionales o la sustitucin de importaciones,
que sern las mi smas independientemente de la forma de
financiami ento de la nueva planta), a menos que el ingreso
de inversin extranjera crezca sustancialmente de un ao
a otro.H
los crditos pa ra el desarrollo se canali cen a actividades privadas.
Esta medida fue criti cada incluso por un administrador del ms
alto nivel de la AID (ver F. M. Coffin, Wimess for AID, Boston,
1964, p. 123) .
23
En sus confe rencias sobre lndian Economic Growth-Perfor-
mance and Pros pects (Nueva Delhi , 1965) , el profesor K. N. Raj
de la Escuela de Economa de Nueva Delhi, con base en datos del
es tudio de una mues t ra del Reserve Ba nk of India sobre la colabora-
r in extranj era en la industria qumica, es tima que la salida total
de di visas, por ao, en el caso de las compaas que cuentan con
r. olaboracin privada extranj era, cubie rt as en la muestra, ascendi
a cerca del 24% del capital invertido por los parti cipa ntes extran-
j eros, "monto mayor a la carga por se rvicio aun de los crditos ms
onerosos recibidos hasta ahora" (p. 23 ) . El Dr. Raj llega a la si
gui ent e conclusin sobre los tipos de ayuda exterior conveni ent es
pa ra la Indi a : "Si nuestro int ers radi ca en reducir al mnimo la
carga en di visas, realment e debemos concentrarnos en los prstamos
que impli can un la rgo perodo de amortizacin o bien que es tipu-
lan que el pa s pres tamista absorber mayores exportaciones de la
India y ayudar en todo el proceso de amortizacin elevando los in-
gresos por exportacin del pas. En el caso de la inversin privada
extranj era, a menudo existe un prejui cio contra la exportac in de
los productos res pectivos. puesto que la inversin misma proviene
realment e, de manera principal, de compaas int ernacionales que
ti enen es tabl ecimi entos similares en otros pa ses. Slo en el caso
de los crditos de la Unin Sovi ti ca , la ayuda ha estado es trecha-
ment e vincul a da al comercio, y ello ha producido buenos resultados.
Aunque la carga anual de servi cio de la deuda sobre crditos sovi-
ti cos ha repre><ent ado cerca del 12%, la rpida expansin de las
export aciones al bl oqu e soviti co en los ltimos aos ha permitido
cumplir es te compromiso sin mayor difi cultad. De hecho, la ayuda
soviti ca es realment e del tipo de crditos comerciales que ti enden
a incrementar el volumen comercial, y es to resulta ventaj oso t anto
pa ra el pas que pres ta como para el que recibe el crdito. La Unin
Soviti ca es t en condi ciones de ofrecer un mercado en expansin
pa ra los productos hindes porque necesita de ellos y porque es t
de acuerdo con sus propios intereses aceptar estos productos a cam-
bio de maquina ri a y bienes de ca pital que exporta a India" (pp.
23-24 ) .
24
Vase el bi en conocido emayo de E. D. Domar sobre "The
Effec t of Foreign lnvestment on the Bal ance of Payments", origi
nalmente publi cado en el American Economic R eview de di ciembre
de 1950, e incluido en sus Essays in the Theory of Economic Growth,
Nueva York, 1957.
937
CUADRO 1
2
Inversin
Ingreso bmto extranjera al
de principio del
Ao capital ao
111.1 111.1
11 124. 1 240.8
III 139.2 392.0
IV 1S6.9 S68.S
V 177.4 774.3
VI 201.4 1 014.4
910.1
Para ilustrar nuestro argumento, puede imaginarse que
un pas busca un ingreso neto de lOO unidades de capital
extranjero por ao. Este capital produce utilidades, desde
el final del ao en que ocurre el ingreso, a razn de 15%
al ao, 10% del cual se transfi ere al exteri or y 5% se rein
vierte. Se trata de precisar el monto de capital extranj ero
que debe ingresar .
El cuadro l presenta los resultados de lo ocurrido du-
rante seis aos.
Puede verse que en el sexto ao la relacin del ingreso
bruto al ingreso neto es mayor de 2 a l.
El cuadro 2 presenta el mi smo proceso en el supuesto
de que dos tercios de las utilidades anuales se reinvierten
y slo la tercera parte se transfiere al exterior.
CUADRO 2
2 3 4 5
Inversin Inversin
Ingreso extranjera al extranjera al Ingreso neto
Ao bruto principio del final del Utilidades de
de capital ao ao transferidas capital
1 10S.3 10S.3 11S.8 S.3 lOO
11 111.4 227.2 249.9 11.4 lOO
III 118.4 368.3 40S.l 18.4 lOO
IV 126.6 S31.7 S84.9 26.6 lOO
V 136.0 720.9 793.0 36.0 lOO
VI 146.9 939.9 1 033.9 46.9 lOO
744.6 144.6 600
Los resultados son li geramente mejores para el pas
prestatario, pero la tendencia es la mi sma : en el sexto ao
938
3 4 5
Inversin
extranjera al Utilidades transf e lngrelo neto
final del ridas al exte- de
ano rior capital
116.7 11.1 100
2S2.8 24.1 lOO
411.6 39.2 lOO
S96.9 S6.9 lOO
813.0 77.4 lOO
1 06S.l 101.4 lOO
310.1 600
la relacin entre el ingreso bruto y el ingreso neto es ya
de 1.47 a l. Los resultados de las dos operaciones en el
perodo de seis aos se comparan en el cuadro 3.
2 5
CUADRO 3
Caso A Caso B
l. Valor en libros de la inversin ext ranj era
como porcentaje del ingreso bruto de ca-
pital extranj ero 117.4%
2. Valor en libros de la inversin extranjera
como porcentaje del ingreso neto de capi-
tal ext ranj ero 177.S%
3. Utilidades transferidas al exterior como por
centaj e del ingreso bruto de capi tal ex
tranj ero para todo el perodo bajo conside-
racin
4. Utilidades t ransferidas al exterior como por
centaje del ingreso neto de capi tal extran
j ero para todo el perodo bajo conside-
racin
34 %
Sl.7%
138.8%
172.3%
19.4%
24.1%
2
5 Estudiando el asunto desde un distinto ngulo, dado un in-
greso bruto anual constante de capi tal C, una tasa de utilidades
transferida al exterior p y una tasa q de utilidades reinvertidas,
el ingreso neto de capital ser igual a cero despus de cierto n
mero n de aos, que puede cal cularse con la siguient e f rmula:
log ---
p
n
log (1 + q)
Conforme al supuesto del primer caso, es decir, p de 10% y q
de S%, los efectos positi vos de ingreso anual constante de C uni
dades de capital extranj ero quedaran enteramente contrarrestados
por la sa lida de utilidades en el noveno ao, mientras que en el
segundo caso (p de S%, q de 10%), el mismo efecto tendra luga r en
el duodcimo ao.
Comercio Exterior
Aun si no hubiese otros argumentos que el del deterioro
a largo plazo de la balanza de pagos, la defensa de la in
versin privada extranjera sera muy dbil. No existen ob-
viamente perspectivas de poner en movimiento una corrien
te continua y creciente de inversiones privadas extranjeras
hacia los pases en desarrollo, por no hablar de las incon
veniencias polticas de tener un gran sector privado extran-
jero, que probablemente acte como un poderoso grupo de
presin.
Adems, no debe olvidarse que se plantea una cifra con
servadora sobre la tasa promedio de utilidades. En realidad,
no resulta sorprendente que desde el punto de vista del pas
prestatario la inversin privada extranjera demuestre ser
ms costosa que la mayora de los crditos comerciales. Des
pus de todo, por su verdadera naturaleza y su propsito
declarado, la gua el motivo de la utilidad. Normalmente,
los inversionistas extranjeros no pondrn su dinero en un
pas en desarrollo a menos que esperen una tasa de utili
dades que no sea inferior a la de su propio pas, ms una
prima sustancial por el riesgo: mientras ms independiente
y progresista sea un pas, mayor ser la prima.
26
Naturalmente, existen casos en que se realiza una enor
me inversin extranjera directa, motivada no tanto por las
expectativas inmediatas de utilidad como por el deseo de
controlar fuentes de abastecimiento de petrleo, minerales
y otras materias primas, aunque en el caso del petrleo
normalmente coinciden los dos motivos.
27
La importancia crucial de las regalas del petrleo para
los presupuestos de varios pases en desarrollo no debe ha-
cer olvidar el hecho de que una considerable proporcin
de utilidades muy altas se transfiere al exterior, aunque se
haya registrado cierto en la redistribucin del ingre
so proveniente de la produccin de petrleo, en algunos
pases en desarrollo, en los ltimos aos. Adems, todava
existe el peligro al que se expone un pas cuando depende
en tal grado de una exportacin nica controlada por fir
mas extranjeras poderosas, cuyas operaciones internaciona
les pueden llevarlas en cualquier a deci
siones que afecten todo el futuro del pms prestatano (por
ejemplo, la de reducir la produccin en un lu?ar a fin de
poner en operacin un nuevo campo en otro En cual
quier caso, parece difcil pensar cmo estas sJtuacwnes pue
den colocarse bajo el rubro de "ayuda exterior", aun de la
manera ms remota.
Un argumento adicional frecuentemente invocado por
los partidarios de la inversin extranjera directa es el de
que aporta el know-how necesario al pas en desarrollo. El
hecho es indiscutible, pero en la mayor parte de los casos
este know-how podra adquirirse a un precio menor sobre
bases comerciales, por no mencionar la asistencia tcnica
disponible, gratuita o a crdito, cuando se importa el equi
26
Se reconocen diversas limitaciones de la inversin extranjera
directa en un estudio sobre "Balance of Payments Problems in
Developing Africa", publicado en la Statistical and Economic Re-
J:iew de The United Africa Company Ltd., en su nmero 29 de abril
de 1964. El autor llega a la siguiente conclusin: " Para los pases
en desarrollo, cuyas balanzas de pagos actualmente se encuen-
tran en dficit o tienden a l, una salida excesi,amente grande - en
particular bajo la forma de cargos por servicio de la deuda, que
son de naturaleza recurrente- constituye un motivo de preocupa
cin comprensible, que puede llevarlos a imponer serias restriccio
nes a la repatriacin de capitales y dividendos que no pueden me-
nos que desestimular nuevos ingresos de capital en el futuro. Sin
embargo, tarde o temprano ll ega r a un punto en que la eleva
cin del servicio de la deuda tenga que ser contenida" ( pp. 4-l-45).
27
Yase una especificacin del inters econmico y estratgico
,ital de los pases desarrollados en los recursos naturales de los pa
ses en desarrollo en M. W. ]. M. Broekmeijer, Develo;ing Countries
'and NATO, Leiden, 1963.
Diciembre de 1966
po de plantas completas con un sistema de pago diferido.
Las compaas de propiedad extranjera transfieren al ex
terior, libres de impuestos, volmenes sustanciales de utili-
dades encubiertos bajo el rubro de pagos por concepto de
know-how y de patentes.
De acuerdo con lo que se ha dicho, se deduce clara
mente que en nuestra opinin la inversin extranjera di-
recta debe ser excluida de las categoras de la ayuda exte-
rior. En un momento en que se demanda a tantos pases
en desarrollo que establezcan "cdigos de inversin" que
otorguen privilegios y garantas a los inversionistas priva
dos extranjeros, parece til enumerar las condiciones m-
nimas que desde el punto de vista del pas prestatario
deben cubrirse, a fin de que sea til el ingreso de capital
privado extranjero, aunque no forme parte de la ayuda:
a) La inversin extranjera privada debe estar sujeta a
licencias para orientar la asignacin en ramas, la localiza-
cin y la concentracin del capital extranjero en diversos
sectores de la economa del pas que recibe la inversin.
b) Las empresas de propiedad extranjera deben some-
terse mismo tratamiento fi scal que las empresas locales
y sus hbros deben ser sometidos a auditora por funcionarios
del gobierno del pas prestatario, especialmente con el
objeto de precisar si los precios de exportacin declarados
no son demasiado bajos y los precios de importacin de-
clarados de materiales y equipo demasiado altos.
e) Todos los pagos al exterior, incluyendo regalas,
transferencias de utilidades y repatriacin del capital deben
limitarse y controlarse.
d) Las utilidades reinvertidas deben tratarse como ca-
pital privado interno (es decir, debe evitarse la transfe-
rencia de estas utilidades en cualquier fecha futura, y tam-
bin la de las utilidades provenientes de esta reinversin).
En justicia, dudamos que se produzcan muchas inver-
siones extranjeras adicionales bajo estas condiciones. Sin
embargo, debe subrayarse que el ingreso de capital privado
extranjero a los pases en desarrollo no alcanzar niveles
sustanciales aun en aquellos casos en que las condiciones
ofrecidas por los pases en desarrollo sean muy atractivas.
Esto puede explicarse por dos tipos de razones: por una
parte, los posibles inversionistas consideran que el riesgo
poltico involucrado es muy alto (posible nacionalizacin
o implantacin de regulaciones del tipo descrito) ; y por
la otra, no faltan buenas oportunidades de inversin en los
pases desarrollados.
III. AYUDA POR MEDIO DEL COMERCIO
EN LA PRI!IIERA parte de este documento se plantearon di-
versas interrelaciones del comercio y la ayuda. En particu-
lar, deben subrayarse los siguientes puntos:
a} De las dos funciones de la ayuda exterior -la de
ampliar la capacidad de importar y la de incrementar los
recursos financieros del pas donatario- la primera es
la ms importante.
b) A largo plazo, la capacidad para atender el serviCIO
de la deuda depende, en todo caso, del avance logrado por
el pas prestatario en la promocin de las expotaciones
(as como en la sustitucin de importaciones), de tal modo
que el ingreso de ayuda exterior, aun cuando no constituya
939
una solucin final, permita una tasa satisfactoria y soste-
nida de desarrollo econmico.
e) Un cambio pos1t1vo en la relacin de precios del
intercambio es comparable a un flujo continuo de dona-
ciones sin condiciones anexas.
Esto lleva a considerar la " ayuda por medio del comer-
cio", con lo que se qui ere indi car tanto el conjunto de
medidas tendi ent es a mejorar las condiciones del comercio
actual (mejora de la relacin de precios del intercambio)
como la creacin de mercados adicionales, por encima del
volumen "normal" de comercio.
28
La apertura de tales opor-
tunidades adicionales de exportacin incrementara la ca-
pacidad de importar de los pases en desarrollo, y en conse-
cuencia permitira una tasa de desarrollo mayor.
En la medida en que estas exportaciones adicionales es-
tn formadas por excedentes acumulados, significarn una
liberacin de reservas acumuladas previamente pero "con-
geladas", puesto que no pueden venderse ni consumirse.
Esto traer un incremento del ingeso personal di sponible
sin una disminucin correlativa del nivel de la inversin o
un incremento de la inversin sin afectar el nivel de con-
sumo.
En el caso de exportaciones basadas en capacidad ocio-
sa, el ingreso nacional se incrementar por encima del nivel
supuesto previamente, sin inversiones adicionales. La rela-
cin capital-producto agregada se reducira correlativamen-
te y el pas respectivo lograra una tasa general de desarro-
llo mayor, sin que se modificase la participacin relativa de
la inversin en el ingreso nacional, o bien podra instru-
mentar la tasa prevista de desarrollo con una participacin
relativa mayor del consumo. Estos efectos son comparables
a los que surgen del otorgamiento de ayuda exterior, con
las siguientes diferencias: por una parte, el gasto agregado
no rebasar el ingreso nacional, porque no se presenta una
entrada de capital, y por la otra, el pas no se endeudar.
Aun la apertura de mercados para nuevas lneas de ex-
portaciones que requieren inversin, pero que tienen una
"tasa de eficacia de la inversin" (el costo de la inYersin
por unidad de divisas que ingresa) relativamente favora-
ble, puede considerarse como "ayuda", puesto que contri-
buye a que el pas beneficiado supere la barrera del comer-
cio exterior con un menor volumen de inversin, es decir,
mejora el comportamiento econmico al disminuir la rela-
cin capital-producto agregada. En particular, esto permite
a los pases en desarrollo exportar ciertos tipos de bienes
terminados y semimanufacturas.
La "ayuda por medio del comercio" puede incluir me-
didas bilaterales y multilaterales. Aunque deseamos que se
logre un xito completo en la bsqueda de programas mun-
diales, elaborados con el fin de estabilizar los precios de
los productos primarios y de regular el comercio interna-
cional, queremos presentar en seguida dos sugestiones que
28 A pesar -o ms bien a causa- de las grandes resistencias
que ha de encontrar la ayuda en forma de mercados, con preferencia
sobre otras formas, su conveniencia '(larece evidente para que los
pases en desarrollo, concretamente de Africa, puedan desarrollar
sus economas por encima de las restricciones de la cap3cidad in-
t erna actual y adelantndose a la lenta evolucin de las fuerzas
econmicas. Todava ms, independientemente de lo que ocurra ms
adelante, sin una suficiente ampliacin de sus mercados de expor
tacin, les ser cada vez ms difcil continuar dedica ndo otras for
mas de ayuda a usos rentables, es decir, usarlas para promover el
desarrollo en vez de para subsidiar resistencias a l." ("Balance of
Payments Problems in Developing Africa", Statistical and Econo-
mic Review, The United Africa Company Limited, nQ 29, abril de
1964, p. 54.)
940
pueden explorarse en las relaciones bilaterales. Aunque son
menos espectaculares que esos programas, ofrecen algunas
ventajas: pueden ponerse en prctica con faci lidad, por lo
menos entre pases que poseen en alguna medida planea-
cin a largo plazo; adems, parecen ofrecer un punto de
partida conveniente y realista del proceso de integracin
de las economas de los pases en desarrollo, que se reali-
zara paso a paso sobre una base r egional o ms amplia.
Pensamos en los contratos de export acin a largo plazo, con
precios establ es, y los llamados acuerdos por ramas in-
dustrial es.
l. Contratos de exportacin a largo plazo
ESTOS CONTHATOS deben cubrir, ante todo, las exportacio-
nes tradicionales de los pases en desarrollo, tales como ali-
mentos tropicales, otros cultivos de esta ndole, minerales,
petrleo, metales y tambin productos semiprocesados y ter-
minados, cuya produccin pueda expandirse fcilmente. Los
contratos deben prever volmenes crecientes de ventas, a
precios total o parcialmente estabilizados, por medio de clu-
sulas que estipulen la amplitud mxima de la fluctuacin
de precios admisibles en un ao, o estableciendo un meca-
ni smo sobre la distribucin entre el comprador y el ven-
dedor de las diferencias entre el precio acordado en el con-
trato como precio "bsico" y el precio r ealment e cotizado
en el intercambio de la mercanca o considerado por las
dos partes como representativo del "precio mundial".
Obviamente, tales contratos daran a los planificadores
de los pases en desarrollo un grado razonable de certidum-
bre respecto a los ingresos futuros por las exportaciones
viables y los volmenes involucrados, de tal modo que pu-
diesen tomar decisiones anticipadas sobre la inversin. Este
conocimiento de las tendencias del comercio futuro es par-
ticularmente importante para plantaciones perennes, en las
que las deci siones sobre la siembra de nuevas reas ante
cede en varios aos a la primera cosecha y a la vez deter-
mina el nivel de la produccin por un perodo muy largo.
En trminos generales, las fluctuaciones del ingreso por ex-
portaciones derivadas de las \'ariaciones en los precios y en
los volmenes han afectado las economas de los pases en
desarrollo de manea tan adversa,
20
que aun cuando exista
la posibilidad futura de precios mayores, conviene pagar la
diferencia a cambio de la estabilidad.
Quienes comercian con los pases en desarrollo que po-
seen una economa planeada o incluso diri gida, normal-
mente se interesarn tambin en conocer por adelantado
la oferta de bienes especficos que pueden obtener de deter-
minadas fu entes y el costo imolucrado. La estabilidad es
siempre bienvenida para el planificador y conviene pagar
por ella, renunciando a las inciertas ganancias derivadas de
cambios en la relacin de pre8ios del intercambio, que, en
todo caso, no es probable que se tomen en cuenta en el pro-
ceso de planeacin. De cualquier modo, un pas que nor-
malmente emplea la mayor parte de su capacidad produc-
tiva, podr ayudar a los pases en desarroll o, aceptando pre-
cios estables, con mucha mayor facil idad que extendindo-
20 Durante los ltimos cincuenta aos, 18 productos tropicales
bsicos, que representan el 90% del total, registraron fluctuaciones
promedio anuales de 14% en los precios por unidad, 19% en el
volumen y 23% en los ingresos derivad3s de su exportacin. Ade-
ms, tomando en consideracin los costos de la comercializacin,
una variacin del 10% en el precio final signi fi ca um diferencia
del 20 al 25 por ciento en el ingreso del productor. (La politique
de coopration avec les pays en voie de dveloppement, Pars, 1963,
p. 95.)
Comercio Exterior
les crditos, los cuales pueden quedar contrarrestados por
un menor volumen interno de inversin o consumo.
Tantos programas de estabilizacin de precio han fra-
casado, que la peti cin de implantar precios estables en los
intercambios bilaterales puede parecer temeraria. Sin em
bargo, lo menos que puede decirse es que, en contraste con
los programas internacionales de compensacin, nuestra
proposicin puede ponerse a prueba fcilmente e implan-
tarse de manera progresiva. Adems, estamos convencidos
de que el simple hecho de firmar cierto nmero de contra-
tos a largo plazo con precios estables traera una atenuacin
de las fluctuaciones en los precios en los mercados de los
productos primarios respectivos, facilitando d camino de so-
luciones ms ambiciosas y generales.
2. Acuerdos por ramas industriales
LOS CONTRATOS a largo plazo que se acaban de mencionar
se aplican en primera instancia a las exportaciones que ya
se realizan. Sin embargo, en el proceso de crecimiento eco-
nmi co de los pases en desarrollo deben abrirse, como es
obvio, nuevas lneas de exportacin, y esto requi ere una
completa reestructuracin de la divi sin internacional del
trabajo que prevalece actualmente. En la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo se sugiri
(ver Doc. Ejcon 48/c. 2/ REC/ 2) que una medida prctica
con este propsito podra tomar la forma de "acuerdos por
ramas industriales", basados en una divi sin parcial del tra-
bajo entre los pases respectivos. Sobre la base de consultas
bilaterales entre los representantes de cada rama industrial,
puede elaborarse una acuerdo a largo plazo, que establezca,
para un perodo dado, una pauta de cambios en los mutuos
abastecimientos, sin tender necesariamente al equilibrio, in-
cluyendo materias primas, bienes intermedios, productos
final es y equipo, con el propsito final de establecer en los
pases en desarrollo nuevas industrias parcial o totalmente
orientadas a la exportacin y de crear, al mismo tiempo,
una complement aridad de las economas basada en la espe
cializacin y la di visin parcial del trabajo.
La resolucin adoptada por la segunda comswn de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Des-
arrollo, mencionada antes, se refiri especficamente a los
pases en desarrollo y a los pases de econom a centralmente
planificada, y vincul todo el asunto con los abastecimien-
tos de equipo por parte de los pases socialistas, sobre la
base de pagos diferidos, de tal modo que los "acuerdos por
ramas industri ales" resulten una generalizacin y un com-
plemento de los ''crditos autoliquidables" analizados en la
segunda parte de este documento. Sin embargo, puede tra
zarse un paralelismo entre esta medida especfi ca, di seada
para la expansin del comercio entre los pases en desarro-
llo y los socialistas, y los llamados "acuerdos de comple-
mentacin" previstos en el Tratado de l\lontevideo como un
medi o de promover la cooperacin econmica regional en
Amri ca Latina, que raras veces se han puesto en prc-
ti ca."0 Garantizarse mutuamente mercados establ es y ere
JO Comprese la s igui ent e exposlcwn, contenida en "Proposa ls
fo r the Crea tion of a Latin Ameri ca n Common Market" , de Jos
Antonio 1\'iayobre, Felipe Herrera, Ca rlos Sanz de San tamara y
Ral Prebisch : "Como es sabido, el proceso de sustitucin de im
port ac ioncs est entra ndo en una nueva etapa. Agotadas, o casi ago
tadas, las sustituciones fci les en los pa ses ms ava nzados de Am
ri ca Latina, se est abordando indu,: trias tcni ca ment e complejas,
que requieren gra ndes inYe rsiones y un mercado considerable. Nin-
guno de nuestros pa ses, por extenso o puj ante que sea, podr em-
. prt' IH1c r o proseguir ai sladament e esta etapa de industrializacin, en
Diciembre de 1966
cientes para nuevas exportaciones y ajustar los planes a
largo plazo a estas decisiones parecen constituir las dos ni-
cas formas de enfocar el problema de la diversificacin de
la pauta de exportaciones de los pases en desarrollo, tanto
en el contexto de la integracin regional como de una divi -
.sin del trabajo modificada en la economa mundial.
CONCLUSIN
AL TERMINAR este intento de esclarecer algunos aspectos
relativos a la ayuda econmica extranjera, deseamos sub
rayar los siguientes puntos :
1) La ayuda exterior significa esencialmente una mejo-
ra de las condiciones externas del desarrollo, aunque se
agrega automticamente a los recursos financieros del pas
que la recibe, independi entemente de que comprenda dona-
ciones o crditos.
2) El impacto de la ayuda exterior sobre el pas do-
natario no puede precisarse adecuadamente fuera del con-
texto de un plan de desarrollo.
3) Para evaluar el esfuerzo del pas donante deben uti-
lizarse dos formas di stintas de medida, segn el pas corres
pondiente tenga o no capacidad disponible.
4) Los crditos a largo plazo pagaderos en bienes cons-
tituyen la forma ms atractiva de ayuda exterior desde el
punto de vista de los pases prestatarios.
5) Otra forma aconsejable de ayuda puede lograrse sin
importar capital, mediante programas multilaterales de pro-
mocin comercial, contratos de exportacin a largo plazo
sobre la base de precios parcial o totalmente estables, as
como con los llamados acuerdos por ramas industriales. La
"ayuda por medio del comercio" es, por tanto, un comple-
mento -aunque no una alternativa- de la ayuda "pura".
31
condi ciones de economicidad. Se necesita, pues, planificar el des-
arrollo de estas industrias en escala regional. Esta pl anificacin
concierne principalmente a la sidemrgia, la metalurgia de a lgunos
metal es no ferrosos, al gunos rubros de la qumica pesada y de la
petroqumica, incluida la produccin de fertilizantes; y la fabri ca-
cin de automotores, de barcos, y de equipos industriales pesados.
Se trata de un nmero limitado de industrias que, aparte de ser
sugtitutivas de importaciones, a barcan campos de fundamental im-
portancia para el fort alecimiento de la estructu ra econmica y la
aceleracin del ritmo de desenvolvimiento de nuestros pases. Es
"n ellas, prec isamente, en donde se lograrn, en forma ms notable,
las economas de escala, las ventajas de una adecuada localizacin,
y el aprovechami ento de la capacidad de produccin, as como una
mejor efi ciencia operativa. Una de las situaciones paradji cas du
ran te la vigencia del Tratado de Montevideo, es el que se hayan
emprendido, o ex pandido, va rias de estas industrias en distintos pa
ses, prescindi endo de los obj etivos de una poltica de integracin.
Sera conveni ent e que los gobi ernos tomen desde ahora la decisin
de ll ega r a estos acuerdos sectoriales en ta les industrias, a fin de
que se comiencen sin tardanza los estudios necesarios para llevar a
cabo las respecti vas. La poltica de inversiones en
todas estas industrias podra tra ducirse en los prximos aos en una
se ri e de acuerdos sec tori ales. Esos acuerdos estn previstos en el
T ratado de Montevideo, pero has ta ahora se han concertado muy
pocos, y esos pocos no se refi eren a industri as de import ancia b-
sica." (Supl emento a Comercio Exterior de Mxico, Monthly publi
ca tion of the Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., Mxico,
abril de 1965, p. 7.)
at Esta ltima conclusin coincide en general con Ja opinin
preval eciente entre los delegados de los pases en desarrollo a la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, quie-
nes, de manera muy comprensible, insisti eron en tener lo mejor
en los dos ca mpos : una mejora sustancial en el comercio y un
incremento en el ingreso neto de capital.
941