Buchbinder y Marquina Libro UNGS 2008

Masividad, heterogeneidad
y fragmentacin
V VV VVeinticinco aos, v einticinco aos, v einticinco aos, v einticinco aos, v einticinco aos, veinticinco libr einticinco libr einticinco libr einticinco libr einticinco libros os os os os
El ciclo poltico inaugurado en Argentina a fines de 1983 se
abri bajo el auspicio de generosas promesas de justicia, renova-
cin de la vida pblica y ampliacin de la ciudadana, y conoci
logros y retrocesos, fortalezas y desmayos, sobresaltos, obstculos
y reveses, en los ms diversos planos, a lo largo de todos estos
aos. Que fueron aos de fuertes transformaciones de los esque-
mas productivos y de la estructura social, de importantes cambios
en la vida pblica y privada, de desarrollo de nuevas formas de la
vida colectiva, de actividad cultural y de consumo y tambin de
expansin, hasta niveles nunca antes conocidos en nuestra histo-
ria, de la pobreza y la miseria. Hoy, veinticinco aos despus, nos
ha parecido interesante el ejercicio de tratar de revisar estos resul-
tados a travs de la publicacin de esta coleccin de veinticinco
libros, escritos por acadmicos dedicados al estudio de diversos
planos de la vida social argentina para un pblico amplio y no
necesariamente experto. La misma tiene la pretensin de contri-
buir al conocimiento general de estos procesos y a la necesaria
discusin colectiva sobre estos problemas. De este modo, dos ins-
tituciones pblicas argentinas, la Biblioteca Nacional y la
Universidad Nacional de General Sarmiento, a travs de su
Instituto del Desarrollo Humano, cumplen, nos parece, con
su deber de contribuir con el fortalecimiento de los resortes
cognoscitivos y conceptuales, argumentativos y polmicos, de
la democracia conquistada hace un cuarto de siglo, y de la que
los infortunios y los problemas de cada da nos revelan los
dficits y los desafos.
Pablo Buchbinder y Mnica Marquina
Masividad, heterogeneidad
y fragmentacin
El sistema universitario argentino 1983-2007
Buchbinder, Pablo
Masividad, heterogeneidad y fragmentacin : el sistema
universitario argentino 1983-2007 / Pablo Buchbinder y Mnica
Marquina. - 1a ed. - Los Polvorines : Univ. Nacional de General
Sarmiento ; Buenos Aires: Biblioteca Nacional, 2008.
112 p. ; 20 x 14 cm. - (Coleccin 25 aos, 25 libros; 12)
ISBN 978-987-630-037-7
1. Educacin Superior.Historia. I. Marquina, Mnica II. Ttulo
Coleccin 25 aos, 25 libros
Direccin de la coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo Rinesi
Coordinacin general: Gabriel Vommaro
Comit editorial: Pablo Bonaldi, Osvaldo Iazzetta, Mara Pia Lpez, Mara
Cecilia Pereira, Germn Prez, Ada Quintar, Gustavo Seijo y Daniela Soldano
Diseo editorial y tapas: Alejandro Truant
Diagramacin: Jos Ricciardi
Ilustracin de tapa: Juan Bobillo
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008
Gutirrez 1150, Los Polvorines. Tel.: (5411) 4469-7507
www.ungs.edu.ar
Biblioteca Nacional, 2008
Agero 2502, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Tel.: (5411) 4808-6000
bibliotecanacional@bn.gov.ar
ISBN 978-987-630-037-7
Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin
o digital en forma idntica, extractada o modificada, en castellano o en
cualquier otro idioma, sin autorizacin expresa de los editores.
Impreso en Argentina - Printed in Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
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Introduccin Introduccin Introduccin Introduccin Introduccin
Qu cambios ha experimentado el sistema universitario ar-
gentino en veinticinco aos de democracia? Qu ha sucedido
con sus protagonistas, sus estructuras, sus ofertas, en un perodo
que han transitado diversos gobiernos con sus respectivos proyec-
tos para la universidad? Intentando dar respuesta a estos interro-
gantes, el trabajo que presentamos aqu tiene como propsito
analizar, en forma global y sinttica, la evolucin del sistema uni-
versitario argentino desde la reconstruccin democrtica iniciada
el 10 de diciembre de 1983.
Acerca de la cuestin universitaria de las ltimas dos dcadas
contamos hoy con un cuerpo bibliogrfico relativamente nutri-
do, focalizado en diferentes temas. Sin embargo, son escasos los
balances sobre las transformaciones experimentadas por el siste-
ma en su conjunto. Por otro lado, si bien hay cuestiones que han
sido exploradas con cierto detenimiento y profundidad, como las
polticas implementadas hacia el sector en los aos 90 o la intro-
duccin de la llamada cultura de la evaluacin, otros temas han
recibido menor atencin por parte de los estudiosos, como las
consecuencias de las estrategias desarrolladas por la dictadura ha-
cia la universidad, las modalidades de las polticas del primer
gobierno de la transicin democrtica o las caractersticas que asu-
mieron los procesos de normalizacin de las instituciones llevadas
a cabo durante aquellos aos.
El libro procura proporcionar a un lector no necesariamente
especialista en el tema un abordaje integral y sinttico de la cues-
tin, tratando de incluir tanto los aspectos relativos a las polticas
como sus efectos, su recepcin en el sistema universitario y las
transformaciones que ste experiment en trminos de crecimiento
institucional, en nmero de estudiantes y en los aspectos presu-
puestarios. Para su elaboracin nos hemos basado en los distintos
trabajos publicados en los ltimos aos por especialistas en temas
universitarios, pero tambin volcamos nuestra experiencia como
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actores, investigadores y docentes de la universidad. Como todo
texto cientfico, las conclusiones y juicios que aqu se presentan
son provisorios, teniendo en cuenta que abordan procesos an no
cerrados, razn por la cual pretenden colaborar en el debate.
La idea principal que recorre el texto trasluce cierta ambige-
dad y contradiccin. En estos aos el sistema universitario es ms
democrtico y ms amplio, pero tambin ms catico y fragmen-
tario. Todo ello a pesar de y como causa de mltiples polticas
dirigidas al sector por parte de gobiernos con diferentes proyectos
para la universidad.
En esta lnea, el libro se organiza en cuatro captulos, que co-
inciden con los principales momentos del perodo aqu conside-
rado. El primero pretende describir el escenario universitario que
recibe la democracia en 1983. Se trata de un escenario que es
producto de ocho aos de dictadura militar, cargados de inter-
vencin gubernamental, represin y vaciamiento intelectual sobre
un sector que resultaba amenazante.
El segundo captulo aborda las principales caractersticas del
proyecto universitario del primer gobierno de la transicin demo-
crtica, dirigido a un sector que exiga apertura en el marco de altas
expectativas sociales y polticas que se irn diluyendo ante un con-
texto de crisis.
El tercer captulo se centra en el desarrollo del sistema universita-
rio durante los aos 90, atravesado por polticas orientadas claramente
a la coordinacin y conduccin por parte del gobierno a partir de
nuevas pautas y reglas de funcionamiento, materializadas en un nue-
vo orden legal que tendr ms de una dcada de vigencia.
El cuarto pretende identificar algunas tendencias que caracte-
rizan el perodo reciente, entre las cuales ubicamos la ausencia de
un proyecto poltico de o para la universidad, y que explica los
actuales problemas que hoy se hacen ms evidentes en el sistema.
Finalmente, repasamos a modo de conclusin los momentos
analizados a travs del reconocimiento de debe y haber en un
balance que merece, por cierto, seguir desarrollndose.
* * *
Masividad, heterogeneidad y fragmentacin | 9
Queremos expresar nuestra satisfaccin por formar parte de
una sociedad que, pese a grandes dificultades, sigue intentando
encontrar caminos a veces atajos, a veces callejones sin salida que
obligan a volver que mejoren la vida en democracia. En segun-
do lugar, queremos agradecer a la universidad pblica desde la
cual hacemos lo que nos gusta, ensear e investigar, por permitir-
se ser analizada, criticada y reflexionada. Queremos agradecer por
ltimo a los editores y directores de esta coleccin que busca a
travs del estudio de distintas temticas abrir la reflexin sobre
los cambios experimentados por la sociedad argentina desde la
reinstauracin de la democracia la invitacin para participar del
proyecto y colaborar con la reflexin en un aniversario tan impor-
tante para todos.
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La herencia de la dictadura La herencia de la dictadura La herencia de la dictadura La herencia de la dictadura La herencia de la dictadura
Los aos previos: 1973-1975 Los aos previos: 1973-1975 Los aos previos: 1973-1975 Los aos previos: 1973-1975 Los aos previos: 1973-1975
Prcticamente desde sus inicios, la dictadura implement un
conjunto de medidas que tenan como propsito principal modi-
ficar sustancialmente el lugar que en el sistema educativo ocupaba
la estructura universitaria. Ese plan de reestructuracin parta del
rechazo del papel jugado por las universidades en los procesos de
movilizacin poltica de finales de la dcada de 1960 y principios
de la de 1970. Los sectores ms radicalizados que protagonizaron
la experiencia de 1973 haban convertido entonces a las universi-
dades en uno de sus principales bastiones. Para muchos de los di-
rigentes acadmicos y estudiantiles de aquellos aos, la Universidad
deba adecuar sus estructuras institucionales, su organizacin curri-
cular y sus funciones al proceso de transformacin poltica y social
al que, consideraban, se diriga inexorablemente Argentina.
Las autoridades que asumieron la conduccin de las universi-
dades en aquellos tumultuosos das de mayo de 1973, y que eran
afines a las organizaciones ms combativas del peronismo, decre-
taron, entre otras medidas, la expulsin de docentes y funcionarios
identificados con el rgimen militar iniciado en 1966 y, adems,
la de todos aquellos que trabajaban como empleados en empresas
multinacionales. Durante esos meses se trat de implementar un
proceso de cambio de las estructuras curriculares y administrati-
vas. Se modificaron los contenidos de la enseanza en varias carreras
y disciplinas y tambin las formas de evaluacin. Se procur avan-
zar en la transformacin de las estructuras docentes, limitando las
diferencias de jerarqua entre sus integrantes. Se verific por aquel
entonces un proceso de designacin masiva de nuevos docentes
interinos en las universidades sobre la base de sus vnculos con los
movimientos estudiantiles radicalizados y a partir de su identifi-
cacin con las concepciones polticas del grupo que se hizo cargo
de las casas de estudios.
Un ao ms tarde, aquella experiencia universitaria comenz
a ser jaqueada por los conflictos en los que se sumi el gobierno
de Juan Domingo Pern primero y luego el de su viuda, que lo
sucedi despus de su muerte en julio de 1974. La situacin uni-
versitaria se agrav sobre todo cuando Oscar Ivanissevich, un cons-
picuo exponente de la derecha peronista, asumi el Ministerio de
Educacin en agosto de 1974. Las universidades fueron interve-
nidas durante los meses subsiguientes. Los nuevos interventores
eran, por lo general, personajes afines a distintas agrupaciones de
extrema derecha. Como lo recordar tiempo ms tarde Emilio
Fermn Mignone, en ese entonces rector de la Universidad Nacional
de Lujn, eran personajes desconocidos, mediocres y sobre todo
profundamente reaccionarios. Algunos, incluso, manifestaban abier-
tamente sus afinidades con el fascismo, como Alberto Ottalagano,
interventor en la Universidad de Buenos Aires.
Luego de implementadas las medidas de intervencin, las fa-
cultades de esta casa de estudios fueron cerradas durante varios
meses y clausurados y destruidos los locales de los centros estu-
diantiles. Los nuevos interventores nombraron celadores que
eran, por lo general, integrantes de las fuerzas de seguridad. Su
funcin consista en vigilar la actividad poltica desarrollada en el
mbito universitario. Los casos de represin a las organizaciones
estudiantiles, as como los asesinatos de militantes y dirigentes
universitarios se reiteraron a partir de los ltimos meses de 1974.
Se inici entonces un proceso de persecucin que termin con
muchos de los protagonistas de los cambios universitarios de 1973
expulsados, cesanteados, encarcelados e incluso asesinados.
El movimiento estudiantil fue uno de los blancos privilegia-
dos por los grupos armados vinculados con la llamada Alianza
Anticomunista Argentina, la tristemente clebre Triple A. Un gru-
po conocido con el nombre de comando Libertadores de Amrica
secuestr a principios de 1975 a nueve estudiantes de la Universidad
de Crdoba que a los pocos das, aparecieron muertos. Meses despus
corrieron la misma suerte tres estudiantes de la Universidad Nacional
del Sur. Ambos hechos causaron una profunda conmocin en la
comunidad universitaria. Destacados intelectuales que desarrolla-
ban tareas acadmicas fueron asesinados, como Rodolfo Ortega Pea
y Silvio Frondizi, en julio y septiembre de 1974, respectivamente.
El modelo universitario de la dictadura: El modelo universitario de la dictadura: El modelo universitario de la dictadura: El modelo universitario de la dictadura: El modelo universitario de la dictadura:
represin, control ideolgico y achicamiento represin, control ideolgico y achicamiento represin, control ideolgico y achicamiento represin, control ideolgico y achicamiento represin, control ideolgico y achicamiento
Pero sin duda, la represin en los mbitos universitarios asu-
mi un nuevo cariz a partir del golpe militar de marzo de 1976. El
29 de ese mismo mes, el nuevo gobierno sancion la Ley N 21.276,
y a travs de ella estableci que el gobierno y la gestin de las
universidades estaran a cargo de funcionarios designados por el
Ministerio de Cultura y Educacin. Los nuevos rectores y deca-
nos, por lo general oficiales de las fuerzas armadas, acumulaban
amplias y discrecionales atribuciones que les permitan cesantear
a autoridades universitarias y a docentes, e incluso expulsar estu-
diantes. La represin tuvo justamente al estudiantado como uno
de sus blancos principales. El informe de la Comisin Nacional
sobre la Desaparicin de Personas (Conadep) ha sealado que un
21% de los desaparecidos eran estudiantes.
La dictadura cercen principios fundamentales de la vida acad-
mica. Suprimi la libertad de ctedra, design en forma discrecio-
nal y arbitraria a los nuevos docentes que llegaron a los cargos, en
su gran mayora por sus vnculos y afinidades polticas e ideolgicas
con los integrantes del nuevo rgimen. Los proyectos de transfor-
macin del sistema que inici la dictadura incluyeron la supresin
de carreras enteras como las de Humanidades, Matemtica, Fsica y
Qumica en la Universidad Nacional del Sur, Cinematografa en la
de La Plata, Antropologa en la de Mar del Plata. La carrera de
Psicologa fue suspendida durante largo tiempo en las universida-
des de La Plata, Tucumn y Mar del Plata. Esta poltica llev incluso
al cierre de una universidad: la de Lujn, suprimida en el ao 1979;
su patrimonio fue transferido a la Universidad de Buenos Aires.
La reduccin del sistema universitario fue tambin un prop-
sito asumido explcitamente por las nuevas autoridades, que consi-
deraban que el sistema estaba sobredimensionado. En ese marco,
entendan, adems, que era necesario establecer una nueva rela-
cin entre los sistemas de educacin bsica, media y superior. Esto
exiga reestructurar las dimensiones de la matrcula universitaria.
Es preciso destacar, por otro lado, que sta haba experimentado
un crecimiento constante y acelerado en Argentina desde la se-
gunda posguerra. En 1945 haba 47.000 estudiantes univer-
sitarios, que llegaban a 138.000 diez aos despus. Durante la
dcada de 1960, pasaron de 159.000 a 235.000. El gobierno
peronista que asumi en 1973 impuls un nuevo incremento en
la matrcula, entre otras medidas a travs de la suspensin del
examen de ingreso. Los estudiantes universitarios que eran 333.000
en 1973 llegaron a ser 518.000 en 1976. Un 90% de ellos esta-
ba concentrado, por entonces, en el sistema pblico.
En su estrategia para reducir las dimensiones de la universi-
dad, el rgimen militar adopt dos instrumentos. Por un lado
estableci severas restricciones al ingreso a travs de un sistema de
cupos administrado a partir de la implementacin de cursos y
exmenes de ingreso. A esto se sum, en 1980, el arancelamiento
de los estudios de grado. Estas medidas restrictivas incidieron
significativamente en la evolucin de la matrcula. Del poco ms
de medio milln de estudiantes universitarios de 1976 se pas a
402.000 en 1981. Esta poltica estaba dirigida sobre todo hacia
las grandes universidades. En 1974, la Universidad de Buenos
Aires tuvo 40.285 ingresantes. En 1977, esa cifra se redujo a
13.312. Pero la matrcula experiment otros cambios significati-
vos en su composicin. En 1976, el sistema universitario privado
concentraba a unos 58.000 estudiantes, un 12% del total. En
1982 esa cantidad llegaba ya a 75.000, lo que elevaba ese porcen-
taje a un 19% del conjunto de la matrcula. Paralelamente, tambin
creci la participacin de las pequeas y medianas universidades,
ya que las principales restricciones se aplicaron, como ya seala-
mos, a las grandes casas de estudios como las de Crdoba, Buenos
Aires y La Plata. Como contrapartida, otro proceso altamente sig-
nificativo se registr tambin durante aquellos aos: el elevado
incremento de los estudiantes inscriptos en el sector de la ense-
anza superior no universitaria. Los mismos sumaban 68.000 en
1976. En 1983 superaban ya los 164.000.
La poltica implementada por la dictadura hacia la universi-
dad incidi negativamente, tambin, en el rol de la misma en la
vida cientfica y cultural. Aquellos aos fueron testigos, entonces,
de un progresivo retiro de la universidad de los procesos de crea-
cin de conocimientos cientficos, tecnolgicos y culturales. Esto
se explica en parte por el impacto de la represin y la expulsin de
cientficos y docentes altamente calificados. Pero tambin porque
los recursos para la investigacin fueron canalizados durante ese
perodo hacia instituciones extrauniversitarias. De esta forma, como
demuestra Enrique Oteiza, se acentu una tendencia cuyos ras-
gos centrales podan advertirse a principios de la dcada de 1970.
En 1975 un 26% de los recursos destinados a la investigacin
cientfica y tecnolgica del presupuesto nacional eran canalizados
a travs de las universidades. En 1983 ese porcentaje se haba
reducido a un 6,8%. Esos fondos fueron transferidos hacia insti-
tuciones como el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas
y Tcnicas (CONICET), el Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA), y la Comisin Nacional de Energa Atmica
(CNEA). De esta forma la dictadura contribuy a profundizar el
carcter profesionalista de las instituciones universitarias y al
desfinanciamiento de la actividad cientfica en el mbito de la
educacin superior.
Si bien la situacin era grave, en este aspecto, en el mbito y
campo de las ciencias exactas y naturales, en el de las ciencias
sociales y las humanidades el deterioro fue mucho ms profundo.
En Argentina, estas disciplinas haban experimentado un proceso
de institucionalizacin universitaria, mucho ms tardo y preca-
rio. El reconocimiento pleno de su estatus cientfico tuvo lugar
durante la segunda mitad de la dcada de 1950. En principio,
este proceso fue afectado negativamente por el golpe de 1966,
que llev al general Juan Carlos Ongana a la Presidencia de la
Nacin y que provoc, luego de la intervencin a las universida-
des, una renuncia masiva de docentes vinculados a los sectores
ms modernos y dinmicos del sistema, sobre todo en Buenos
Aires. Durante los primeros aos 70 la prctica de estas discipli-
nas estuvo cruzada con el compromiso poltico asumido por
muchos de sus cultores. La dictadura iniciada en marzo de 1976
asest finalmente un golpe profundo a su desarrollo. Sus expo-
nentes ms calificados sufrieron persecuciones de naturaleza
poltica e ideolgica, e incluso debieron exiliarse. Muchos tam-
bin se encontraron entre las vctimas de la represin estatal. Como
ya sealamos, el rgimen militar lleg a cerrar carreras enteras,
sobre todo en esas reas, y restringi la circulacin de revistas y
publicaciones de distinto carcter. La inversin de recursos esta-
tales en el desarrollo de estas disciplinas que, durante parte de
este perodo, fue de todas formas significativa se concentr en
algunos grupos universitarios que no despertaban sospechas para
el rgimen. Tambin en este caso se destin una cantidad relevan-
te de fondos para financiar institutos de investigacin extrauniver-
sitarios. Estos centros generaron una produccin relativamente
abundante, pero de escasa calidad.
Paralelamente, durante aquellos aos fueron consolidndose
ncleos que reunieron a muchos de aquellos que estaban margi-
nados de los circuitos acadmicos oficiales. Proliferaron as un
conjunto de institutos privados de investigacin que en el mbi-
to mencionado lograron sobrevivir, en algunos casos gracias a la
obtencin de fondos externos, como la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), el Centro de Estudios Urbanos y
Rurales (CEUR) y el Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(CEDES), entre otros. Como bien lo ha analizado Hilda Sbato,
cumplieron estas instituciones una funcin central como mbi-
tos en los que se concentr un tipo de investigacin en ciencias
sociales sustancialmente distinto del practicado en mbitos ofi-
ciales. Tambin en este marco fue fundamental el rol jugado por
algunas revistas culturales y cientficas, como Crtica y Utopa o
Punto de Vista, y por algunas editoriales, como el Centro Editor
de Amrica Latina.
La oposicin a la dictadura La oposicin a la dictadura La oposicin a la dictadura La oposicin a la dictadura La oposicin a la dictadura
Como en otros mbitos de la vida cultural y poltica argenti-
na, las resistencias al nuevo estado de situacin en las universidades
fueron dbiles y aisladas en un principio, pero comenzaron a co-
brar mayor vigor en los primeros meses del ao 1980. La oposicin
a la aplicacin de los aranceles fue uno de los factores que permi-
tieron el renacimiento de las organizaciones estudiantiles. Un
momento fundamental en la historia del movimiento estudian-
til de aquellos aos se produjo cuando en diciembre de 1980 la
Federacin Universitaria Argentina (FUA) sali a la luz pblica
firmando una solicitada en los principales diarios de circulacin
nacional para rechazar la aplicacin del arancel.
Los militantes estudiantiles haban sido perseguidos sistem-
ticamente por las autoridades universitarias. Durante los primeros
aos del Proceso poda notarse en los recintos de las facultades
la presencia habitual de personal policial. Las requisas eran co-
munes, al igual que la participacin subrepticia de agentes de
inteligencia en distintas instancias y espacios de la vida universi-
taria. Muchos dirigentes estudiantiles se protegieron por entonces
bajo el arco de los partidos polticos los principales lderes de la
FUA pertenecan generalmente a la Unin Cvica Radical (UCR)
y al Partido Socialista y generaron algunas muy tmidas iniciati-
vas de reorganizacin de sus fuerzas en base a reclamos vinculados
especficamente con problemas del funcionamiento de las casas
de estudios.
A travs de encuentros informales y, sobre todo, a partir de
movimientos tendientes a la elaboracin y presentacin de peti-
torios relativos a distintos aspectos de la vida acadmica, fue arti-
culndose entonces durante los aos 1979 y 1980 el movimiento
estudiantil. Sus militantes, encuadrados en base a parmetros par-
tidarios, elaboraron e hicieron circular en mbitos restringidos
distintos documentos crticos con respecto a la poltica oficial.
Fueron las medidas de mayor alcance e impacto en la poblacin
estudiantil tomadas por el rgimen militar las que galvanizaron el
trabajo comn de los dirigentes.
En julio de 1979, un heterogneo grupo de lderes estudianti-
les inici una campaa contra el anteproyecto de ley universitaria
impulsado por las autoridades del Ministerio de Educacin. Pero
fue, sin duda, como ya sealamos, la decisin del rgimen de
arancelar los estudios la que concit la mayor atencin por parte
de las organizaciones. La FUA inici entonces una campaa que
cristaliz con la firma de un petitorio cuyo texto principal fue pu-
blicado en varios peridicos nacionales el 26 de diciembre de 1980.
El documento reivindicaba la gratuidad de la enseanza universi-
taria y manifestaba su oposicin a la aplicacin de los aranceles.
El inicio del conflicto de las islas Malvinas posibilit el renaci-
miento de la militancia en las universidades como en otros mbitos
de la vida institucional argentina. Pocos das despus del 2 de
abril de 1982, la comisin multipartidaria recibi a un grupo de
representantes de la FUA encabezada por su entonces presidente,
Roberto Vzquez. El eje central de los reclamos de los dirigentes
eran las limitaciones al ingreso universitario. Luego de la derrota
de Malvinas, los centros de estudiantes fueron reabiertos y se ge-
neralizaron las asambleas estudiantiles en la mayor parte de las
universidades del pas; ; ; ; ; se estructuraron comisiones y se llevaron a
cabo encuentros con el propsito de reorganizar los centros recu-
perados. Sus reclamos tuvieron a partir de entonces diversos ejes
pero, adems de las consignas contra el arancel y el pedido de ma-
yor presupuesto, exigieron la restitucin de los bienes de los centros
bar, librera, fotocopiadora y la disponibilidad de locales den-
tro de las facultades. Otro motivo central de sus movilizaciones
fue el retiro de las fuerzas policiales y el desmantelamiento del apa-
rato represivo instalado en las casas de estudios. Tambin inte-
graron, en algunas oportunidades, comisiones mixtas junto a los
graduados para analizar los problemas de las carreras.
Las exigencias fueron canalizadas a travs de diversas movili-
zaciones, pero, en la mayora de los casos, encontraron la negativa
de las autoridades universitarias a la hora de implementarlas. Las
de la Universidad Nacional de Rosario, por ejemplo, se negaron,
en noviembre de 1982, a dialogar con los dirigentes estudianti-
les, sosteniendo que no era posible recibirlos bajo compulsin de
marchas y concentraciones que se caracterizan por el empleo de
trminos soeces y consignas marxistas.
Durante ese mismo ao, a partir de septiembre, tuvieron lu-
gar las primeras elecciones de centros de estudiantes, que concitaron
un intenso entusiasmo. Por lo general, las nuevas agrupaciones se
referenciaron en los partidos polticos nacionales. De este modo,
tanto estas elecciones, como las del ao siguiente estuvieron fuer-
temente partidizadas y, en lneas generales, expresaron el liderazgo
ejercido por la UCR en vastos sectores de la clase media. En la
Universidad de Buenos Aires, las distintas vertientes de Franja
Morada, brazo universitario del radicalismo, obtuvieron la mayo-
ra en ocho facultades. En pocos meses, en la principal universidad
del pas, prcticamente la totalidad de los centros de estudiantes
fueron normalizados. Un proceso similar tuvo lugar en otros si-
tios del interior del pas.
El Congreso de la Federacin Universitaria de Buenos Aires
(FUBA), celebrado pocos das despus de las elecciones de 1983
que permitieron el retorno de la democracia y la consagracin de
Ral Alfonsn como presidente de la Nacin, eligi como titular
al militante de Franja Morada, Andrs Delich. La FUA, por su
parte, tambin celebr su congreso en julio de 1984 bajo la clara
hegemona de los grupos estudiantiles afines al nuevo gobierno.
El rasgo central de estos procesos de normalizacin de las or-
ganizaciones estudiantiles fue que los mismos estuvieron marcados
por una alta participacin se calculaba entonces que en estas
elecciones, no obligatorias, particip cerca de un 70% de quienes
estaban en condiciones de hacerlo y por la opcin a favor de
agrupaciones moderadas, a diferencia de lo que haba ocurrido a
principios de los setenta. En este sentido, cabe subrayar que en
muchas facultades el segundo lugar fue ocupado por agrupacio-
nes independientes un caso emblemtico fue el de la agrupacin
Quantum, de la Facultad de Ingeniera de la Universidad de Buenos
Aires que cuestionaban la partidizacin de la vida universitaria.
El rgimen militar, mientras tanto, haba intentado consoli-
dar posiciones en la Universidad. En abril de 1980 el gobierno
del Proceso sancion una nueva ley universitaria que estableca
la designacin de las autoridades por el Poder Ejecutivo. El nuevo
ordenamiento universitario contemplaba el nombramiento de los
profesores por concurso y prevea el arancelamiento de los estu-
dios de grado. Tambin prohiba a los integrantes de los cuerpos
directivos ejercer cargos en partidos polticos u organizaciones
gremiales. Durante su ltimo ao, adems, el rgimen militar
trat de perpetuarse en las instituciones universitarias a partir de
un masivo llamado a concursos. La reglamentacin para dicha
convocatoria fue fuertemente cuestionada ya que, se sostuvo, fa-
voreca a los docentes interinos en un contexto de ferrea exclusin
por motivos polticos e ideolgicos.
Los concursos fueron implementados a partir de 1982 en el
marco de un intento por normalizar el claustro docente. Aunque
en relacin a la cantidad total de docentes slo lleg a sustanciarse
un nmero pequeo de concursos, es posible advertir que esa
medida benefici a grupos que haban desarrollado sus tareas en
forma interina hasta entonces y a personas que haban ocupado
cargos de gestin bajo el rgimen y que, por lo general, se identi-
ficaban con grupos conservadores vinculados a la derecha catlica.
Hasta pocos meses antes del cambio de gobierno, el rgimen mi-
litar sigui convalidando dichos concursos.
En tiempos del ocaso de la dictadura poda advertirse la exis-
tencia de una fuerte demanda para el acceso a la universidad
proveniente, sobre todo, de jvenes que no haban logrado ingre-
sar debido a las restricciones impuestas desde 1976. Por otro lado,
el sistema universitario presentaba distintos tipos de limitacio-
nes, que podan advertirse en diversos planos. La universidad de
la dictadura se haba construido sobre la base de la marginacin y
discriminacin de un nmero elevado de calificados profesionales
e investigadores. Predominaba un modelo marcadamente
profesionalista, es decir, un sistema que privilegiaba la formacin
de profesionales liberales y dejaba en un segundo plano a la prc-
tica de la investigacin cientfica.
Como ya destacamos, esta situacin haba sido reforzada por
una poltica que procuraba orientar a la investigacin hacia insti-
tuciones no universitarias. Los resultados de esta estrategia eran
evidentes, sobre todo como ya hemos analizado en las reas de
las ciencias sociales y de las humanidades, las disciplinas que ms
haban sufrido las consecuencias del ascenso de la dictadura.
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La reconstruccin democrtica La reconstruccin democrtica La reconstruccin democrtica La reconstruccin democrtica La reconstruccin democrtica
En el marco de la inauguracin de un perodo de apertura de-
mocrtica recibido por la poblacin con altas expectativas de
participacin y libertad, el gobierno de Ral Alfonsn asumi la
necesidad de emprender una poltica especfica de democratiza-
cin de la universidad pblica en un lugar prioritario de su agenda.
Entre las primeras medidas, el nuevo gobierno inici la normali-
zacin universitaria en el marco de un modelo reformista que evoca-
ba los principios de 1918. De esta forma, la autonoma, el gobierno
democrtico de las universidades a travs de sus tres claustros, el
pluralismo ideolgico y la apertura del sistema a nuevos sectores
sociales aparecieron como las lneas rectoras del nuevo proyecto,
el cual se plasm en las normas sancionadas durante esta etapa.
Los considerandos del decreto 154/83 daban cuenta del esp-
ritu del proceso de normalizacin de la transicin. All se afirmaba:
El gobierno nacional ha asumido pblicamente el compromiso
de restablecer el pleno ejercicio de la autonoma universitaria,
garantizando la libertad acadmica, como un modo de asegurar a
la universidad su misin creadora, como institucin abierta al
pueblo afianzando el principio de igualdad de oportunidades y
posibilidades (...) dicha autonoma supone la vigencia del princi-
pio esencial que la universidad debe gobernarse por sus claustros,
posibilitando as el adecuado control interno de su desenvolvi-
miento y la necesaria vinculacin con el pas que la sustenta.
Este decreto, que fue ratificado legislativamente por la Ley
N 23.068, de 1984, estableci la normalizacin de las universi-
dades nacionales. Esta difcil tarea implic el nombramiento de
rectores y decanos normalizadores por parte del Poder Ejecutivo
Nacional, la puesta en vigencia de los estatutos universitarios exis-
tentes hasta la ruptura institucional de 1966, la constitucin de
Consejos Superiores provisorios en cada una de las veintisis uni-
versidades nacionales existentes, el reconocimiento de un centro
de estudiantes por facultad y de una federacin de centros por
universidad, adems de la FUA, y la derogacin de la Ley de facto
N 22.207. Este proceso de normalizacin deba completarse en
un ao, con posibilidad de prrroga por 180 das.
La reestructuracin poltico-institucional La reestructuracin poltico-institucional La reestructuracin poltico-institucional La reestructuracin poltico-institucional La reestructuracin poltico-institucional
La tarea de democratizacin interna de las universidades na-
cionales implic el establecimiento de gobiernos universitarios
colegiados, mayoritariamente con representacin tripartita (pro-
fesores, graduados y estudiantes). Para ello, fue necesario normalizar
el claustro de profesores, reincorporando a docentes cesanteados
durante la dictadura y poniendo en prctica mecanismos que anu-
laran todo vestigio de los procedimientos originados en ese perodo,
como por ejemplo la designacin directa de profesores por parte
de las autoridades, o a travs de concursos viciados por discrimi-
nacin ideolgica.
El nuevo marco legal de normalizacin contemplaba la posibili-
dad de impugnacin de los concursos sustanciados entre 1976 y
1983. Asimismo, una ley especfica (N 21.115) estableci la
anulacin de todas las confirmaciones de profesores universitarios
y los beneficios de estabilidad sin mediacin de concursos obte-
nidos durante la dictadura, as como un rgimen de reincorporacin
de docentes cesanteados u obligados a renunciar por cuestiones
ideolgicas. Se inici as un proceso que requera alcanzar al me-
nos el 51% de los cargos de profesores concursados, con el fin de
posibilitar la eleccin de las autoridades universitarias por los claus-
tros. Muchos docentes cesanteados y exiliados fueron reincorporados,
y se utiliz el mecanismo del concurso como la instancia por exce-
lencia para el acceso a los cargos docentes. Sin embargo, a diferencia
de lo que haba ocurrido en perodos anteriores, se debi recurrir
a las designaciones de docentes con bajas dedicaciones, para po-
der atender al aumento creciente de la matrcula.
Esta etapa de democratizacin fue descripta aos despus por Adolfo
Stubrin, diputado nacional y luego secretario de Educacin de la
Nacin de este perodo, destacando la existencia de un espacio de
lucha poltica en torno a la universidad. Este espacio estaba carac-
terizado por el predominio de la poltica de partidos como elemento
intrnseco de la universidad argentina. Si bien esta relacin consti-
tuye un fenmeno de la historia de esta institucin en nuestro pas,
sobre todo desde fines de la dcada del 60, es a partir de 1983
cuando la misma se arraiga en la forma en que hoy la conocemos.
Al respecto, se sealaba que los cargos de rectores normaliza-
dores designados por el gobierno constitucional del presidente
Alfonsn, encargados de restablecer el esquema de autonoma,
cogobierno y concursos pblicos y peridicos, fueron encomen-
dados a cuadros de la UCR. Esto explica la consolidacin de la
poltica de partidos como parte del gobierno y la burocracia uni-
versitarios, que incluyeron alternancias con equipos del peronismo,
principal partido opositor, aun antes de la asuncin de Carlos
Menem en 1989.
En el mbito estudiantil tambin se manifest este vnculo. Al
respecto, dice Stubrin que, dado que la poltica universitaria era
para los reformistas una parte importante de su formacin, los
partidos polticos afines apoyaron el movimiento del que, por otra
parte, se nutran. De esta forma, los cuadros estudiantiles opta-
ban usualmente por una militancia partidaria, transicin que poda
hacerse antes o despus de la graduacin.
Este proceso de democratizacin incluy el reconocimiento de
los centros de estudiantes como rganos de representacin estu-
diantil. Como ya sealamos, en un claro reflejo del clima poltico
a nivel nacional, la agrupacin Franja Morada, brazo universitario
del partido radical en el gobierno, asumi la hegemona del mo-
vimiento estudiantil en todas sus instancias. En las primeras elec-
ciones estudiantiles de la UBA, celebradas en la segunda mitad
de 1983, esta agrupacin triunf con 47,79% de los votos.
La normalizacin universitaria, inscripta en la tradicin refor-
mista, fue de alguna forma respetada por todo el espectro de partidos
y sus expresiones universitarias. En lo que respecta a la poltica
estudiantil, el rol protagnico de militantes y cuadros partidarios
en el interior de las instituciones tendi a reproducir un micro-
cosmos a la luz de las caractersticas de la poltica nacional. Adems
de la expresin gremial y poltica del mundo universitario, el sec-
tor estudiantil se constituy en un canal de incorporacin de nuevos
cuadros a las estructuras de partidos. Por otra parte, los primeros
aos del gobierno democrtico se caracterizaron por un gran opti-
mismo en la democracia como sistema de gobierno capaz de resolver
los problemas de la sociedad. La universidad acompaaba esa ex-
pectativa y a la vez el gobierno le asign un rol clave en ese objetivo,
en el marco del estrecho vnculo poltico sealado anteriormente.
El crecimiento del sistema, sus distorsiones El crecimiento del sistema, sus distorsiones El crecimiento del sistema, sus distorsiones El crecimiento del sistema, sus distorsiones El crecimiento del sistema, sus distorsiones
y limitaciones: 1983-1989 y limitaciones: 1983-1989 y limitaciones: 1983-1989 y limitaciones: 1983-1989 y limitaciones: 1983-1989
La dictadura haba dejado a la universidad vaciada de signifi-
cacin social, con una pobre produccin en materia de investiga-
cin como producto del desfinanciamiento y el exilio de muchos
cientficos y acadmicos, con nfasis en la formacin de profesio-
nales y con docentes poco actualizados. Era sumamente complejo
el desafo de la apertura de la universidad pblica, ya que impli-
caba responder a la creciente demanda de acceso, restringido du-
rante el rgimen militar, con una capacidad que no se tena, tanto
en materia edilicia como de recursos humanos capaces de asumir
la actividad docente con niveles adecuados de calidad.
Pese a estas limitaciones, y dando respuesta a las crecientes
expectativas de apertura, se privilegi una poltica de acceso abierto
a las universidades nacionales. As, adems de restablecerse la li-
bertad, se saldaba una deuda de la poca dorada de los aos 60,
en los que la relacin de la universidad con la sociedad estaba
mediada por una suerte de vanguardismo autodeterminista. El
desafo fue el de actualizar la universidad, vincularla en sus fun-
ciones de docencia e investigacin, pero adems reforzando su rol
social. Pese a los diagnsticos de la poca que desaconsejaban aten-
der a la presin por ingreso abierto a la universidad en un contexto
de crisis econmica, se dio prioridad poltica a dichas demandas,
en el marco de una visin optimista sobre el crecimiento econ-
mico del pas que no se confirmara.
La tendencia acelerada al incremento de la matrcula universi-
taria haba sido contenida por la dictadura a travs de su poltica
de cupos y aranceles. El resultado de esa poltica fue, como ya se-
alamos, su estancamiento. Muchos de los potenciales estudiantes
haban sido desplazados hacia el sector universitario privado, cuan-
do contaban con recursos suficientes para afrontar los costos de
los aranceles, y hacia el sector terciario no universitario. El go-
bierno que asumi en diciembre de 1983 suprimi los cupos,
pero las nuevas autoridades, durante el ao 1984, implementaron
cursos de ingreso en la mayora de las universidades.
En la Universidad de Buenos Aires, un ao despus, se esta-
bleci finalmente el ingreso irrestricto consigna recuperada por
la gran mayora de las agrupaciones estudiantiles y se reestruc-
tur la organizacin de todas las carreras a travs de la conformacin
del llamado Ciclo Bsico Comn. Varias de las principales uni-
versidades del pas levantaron gradualmente durante aquellos aos
las restricciones al ingreso. Estas decisiones, implementadas por
las autoridades de las casas de altos estudios, contaron con un
amplio apoyo entre el conjunto de las fuerzas polticas del pas.
La puesta en prctica de estas determinaciones se tradujo, rpi-
damente, en un incremento sustancial del nmero de ingresantes,
y, consecuentemente, la matrcula experiment un crecimiento
acelerado. En 1983 haba 416.000 estudiantes universitarios, en
1984 llegaron casi a 500.000. En 1986 superaban los 700.000.
El grueso del crecimiento correspondi, por otro lado, al sector
pblico. Esto llev a que el peso del sector privado en la matrcula
universitaria disminuyera de un 19% a un 10% entre 1983 y
1986. La expansin acelerada del nmero de estudiantes consti-
tuy entonces, sin duda, una variable central de la historia univer-
sitaria del perodo de transicin democrtica.
El crecimiento de la matrcula gener nuevos problemas en el
sistema. Las instituciones debieron incrementar su plantel de do-
centes y, al mismo tiempo, resolver los problemas edilicios y de
infraestructura que, en trminos generales, planteaba la incorpo-
racin de un nmero tan significativo de nuevos estudiantes. Esto
generaba desafos inditos. El problema se presentaba con singu-
lar urgencia, sobre todo, en las casas de estudios situadas en los
grandes centros urbanos. La Universidad de Buenos Aires aumen-
t el nmero de estudiantes de un poco ms de 100.000 en 1982
a casi 162.000 en 1987. En la Universidad Nacional de La Plata
los ingresantes pasaron de 4.379 en 1983 a un poco ms de 10.000
en 1984 y a ms de 13.000 en 1986.
A las presiones crecientes sobre el sistema universitario se su-
maron los problemas econmicos y financieros agudizados durante
la ltima etapa de la presidencia de Ral Alfonsn. As, durante la
segunda mitad de los ochenta se verific en el mbito universita-
rio una degradacin de las condiciones materiales de trabajo tanto
para el sector docente como para el de los empleados administra-
tivos. De esta forma, el explosivo crecimiento de la matrcula fue
seguido de una disminucin abrupta de los recursos asignados
por alumno. Esto, a la vez, se debi, como han sealado Mara
Luz Bertoni y Daniel Cano, a que el aporte fiscal a las universida-
des nacionales descendi progresivamente durante esos aos:
mientras que dicho aporte medido en australes de 1988 llegaba
en 1974 a 6.541 millones, en 1986 sumaba 4.251 millones. Si
bien en 1987 se verific un aumento sustancial de los recursos,
los fondos volvieron a disminuir de manera pronunciada en 1988.
Por otro lado, los autores mencionados han destacado cmo el
mismo aumento de la matrcula oblig a las instituciones a inver-
tir cuantiosos recursos en edificios y en equipamiento destinado a
atender los requerimientos de los estudiantes que se fueron incor-
porando al sistema. De esta forma, la parte del presupuesto
universitario destinado a gastos de capital super el 20% en aquellos
aos, llegando a duplicar los promedios histricos. En definitiva,
esto provoc que el grueso del gasto que implic el incremento de
la matrcula fuera soportado por los trabajadores de las universi-
dades cuyos salarios disminuyeron sustancialmente durante la
segunda mitad de la dcada del ochenta. Por otro lado, y sobre
todo en las grandes universidades metropolitanas, fueron los car-
gos de auxiliares docentes, por lo general con dedicaciones simples
e incluso en muchos casos ad-honorem, los que crecieron acom-
paando los cambios en el nmero de estudiantes.
En el marco de una crisis econmica profunda, esta situacin
se tradujo en un aumento sustancial de la conflictividad laboral,
que se expres en huelgas permanentes. Las huelgas y los paros
docentes se sucedieron durante aquellos aos, alterando signifi-
cativamente el funcionamiento del sistema educativo y, particular-
mente, del universitario. En este sentido, la reorganizacin sindical
de los docentes universitarios conforma otra variable central de
anlisis de esta etapa. En noviembre de 1984 se esboz una pri-
mera organizacin sindical a partir de una comisin coordinadora
de asociaciones y federaciones de docentes e investigadores de di-
ferentes universidades pblicas. En abril de 1985, sobre esta base,
se conform la Confederacin Nacional de Docentes Universitarios
(CONADU). La organizacin sancion entonces sus primeros
estatutos y design a una Mesa Ejecutiva Nacional. En mayo de
ese mismo ao se llev a cabo un paro de dos das y poco tiempo
despus se organiz una movilizacin nacional. Las reivindica-
ciones que orientaron el accionar de la CONADU eran diversas e
incluan los reclamos por la normalizacin de las universidades,
la reincorporacin de los docentes cesanteados bajo la dictadura
o la revisin de los regmenes jubilatorios.
Sin embargo, progresivamente, los reclamos vinculados con la
recomposicin salarial ocuparon un papel central en su programa
de accin, aunque es preciso tambin sealar que la CONADU
comparti entonces la representacin de los docentes con otras or-
ganizaciones gremiales que contaban con ramas universitarias, como
la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica
Argentina (CTERA) y la Unin de Docentes Argentinos (UDA).
Las huelgas se agudizaron a partir de los ltimos meses de
1986, cuando en repetidas oportunidades los gremios propusie-
ron la inasistencia a las mesas de exmenes. Pero se generalizaron
a partir del ao siguiente. La ms prolongada fue, probablemen-
te, la que se inici el 3 de agosto de 1987. La CONADU denunci
entonces que el salario percibido por los docentes era equivalente
a un 35% del que obtenan en diciembre de 1983. Fue imposi-
ble llegar a un acuerdo durante casi dos meses, ya que el gobierno
se neg a negociar en tanto la medida de fuerza estuviese vigente
y sus propuestas, que privilegiaban sistemticamente a los docen-
tes de mayor dedicacin, no conformaban a los gremios. La medida
tuvo, como se verificar en acontecimientos similares y posterio-
res, un acatamiento dispar en el conjunto del sistema. Fue particu-
larmente intensa la adhesin en el interior del pas, sobre todo en
las universidades de Cuyo, La Pampa, el Litoral y el Comahue, y
mucho menor en las facultades profesionales de Buenos Aires,
como Derecho y Ciencias Econmicas. Ante el peligro de prdida
del cuatrimestre, los estudiantes llegaron a ocupar algunas faculta-
des. La huelga se levant cuando ya el ciclo lectivo pareca perdido.
Como en otros mbitos de la administracin pblica, el nivel
de conflictividad se agudiz cuando la hiperinflacin de 1989
pulveriz los salarios. De todas formas, en lo que respecta al an-
lisis de los conflictos de aquellos aos es preciso subrayar que el
mayor protagonismo en lo que refiere a huelgas y reivindicaciones
salariales estuvo, por entonces, ejercido por los asalariados del sector
estatal. Los empleados del sector privado haban llegado durante
el ao 1986 a acuerdos con sus empleadores que no tuvieron co-
rrelatos similares en el mbito pblico. El principal problema no
radic aqu en estrategias sindicales particulares sino, fundamen-
talmente, en el deterioro permanente de los salarios en ese mbito.
Por otra parte, cabe recordar que las huelgas ms prolongadas du-
rante estos aos fueron, justamente, las de los docentes, en parti-
cular los de enseanza bsica y media.
A principios de la dcada de 1990 el sistema presentaba, en su
conjunto, una serie de rasgos particulares, en gran parte como
consecuencia de los cambios producidos a partir de 1984. Pero
haba otras caractersticas que expresaban tendencias estructura-
les que se haban verificado desde su masificacin a mediados de
la dcada de 1950, algunas de las cuales eran evaluadas muy ne-
gativamente. Un primer problema era el vinculado con las elevadas
tasas de desercin. En el ao 1992, la relacin entre egresados e
ingresantes indicaba que cada 100 estudiantes que iniciaban su
carrera se graduaban slo 19. Se calculaba que, en el primer ao,
los que abandonaban los estudios alcanzaban a un 50% de los
ingresantes. El otro elemento caracterstico era la larga duracin
efectiva de las carreras. Las estadsticas mostraban que los egresados
invertan un 60% ms del tiempo de duracin previsto original-
mente para sus carreras. Otro rasgo singular lo constitua la concen-
tracin de la matrcula en un conjunto determinado de reas
disciplinares. Slo las carreras de Medicina, Contador Pblico y
Abogaca reunan un 25% del total de los estudiantes en 1999.
Por otro lado, la estructura del sistema universitario se mantu-
vo durante el primer gobierno de transicin democrtica prctica-
mente sin cambios. En enero de 1984 se reabri la Universidad
de Lujn, cumpliendo con un compromiso asumido por el candi-
dato finalmente electo el ao anterior. En 1988, el Congreso
Nacional sancion la ley de creacin de la Universidad Nacional
de Formosa. sta se constituy a partir de un conjunto de institu-
tos pertenecientes a la Universidad Nacional del Nordeste situados
en esa provincia. Con esta decisin el nmero de universidades
nacionales lleg a 27.
No hubo durante estos aos creacin de otras universidades p-
blicas, ms all de estas dos determinaciones. Pero tampoco se
autoriz la creacin de nuevas universidades privadas, a pesar de
que haba casi una decena de solicitudes presentadas. Prcticamen-
te no se fundaron universidades privadas en Argentina desde 1973
hasta finales de la dcada de 1980, aunque durante esos aos se
otorg el reconocimiento definitivo a un conjunto de instituciones
que ya gozaban de autorizacin para su funcionamiento provisorio.
Es preciso observar entonces que la transformacin universitaria de
la segunda mitad de los ochenta se verific en un contexto signado
por la escasa renovacin institucional. El sistema que absorbi el
crecimiento sustancial de la matrcula producido desde 1984 era
en 1991 prcticamente el mismo que exista en 1973.
En sntesis, el perodo de apertura y democratizacin no fue lo
suficientemente planificado. La poltica de ingreso irrestricto pro-
movida por el gobierno como forma de satisfacer las expectativas
de la poblacin no contempl una realidad marcada por la falta
de aulas, de docentes capacitados para atender a todos los ingresantes
y de presupuesto. A esta realidad se le sum la grave crisis econmi-
ca del pas, traducida en altos ndices de inflacin que terminaron
por licuar los presupuestos universitarios y generar a nivel ins-
titucional el mismo desencanto que se agudizaba en la sociedad.
Otras medidas y la ley que no fue Otras medidas y la ley que no fue Otras medidas y la ley que no fue Otras medidas y la ley que no fue Otras medidas y la ley que no fue
Durante los aos del primer gobierno de la transicin democrti-
ca se produjeron otras innovaciones significativas en materia legal e
institucional que deben ser contempladas tambin en este anlisis.
En materia financiera, una norma especfica regul el rgimen
econmico-financiero durante el perodo de normalizacin. La
Ley N 23.151 otorg autarqua a las universidades nacionales, es
decir, capacidad para elaborar su propio presupuesto, reajustarlo
y disponer de un fondo especfico para ser utilizado con fines
institucionales. Asimismo, all se estableci la gratuidad de la ense-
anza. Posteriormente, la Ley N 23.569, de 1988, ampli este
rgimen, dotando de mayor autonoma a las instituciones y esta-
bleciendo su vigencia hasta la sancin de una ley orgnica univer-
sitaria que no lleg a promulgarse. En esta nueva norma sobre
financiamiento se incorpor la posibilidad de que las universida-
des nacionales recibieran recursos provenientes de la venta de
bienes, locaciones de obra o prestaciones de servicios. Tambin se
especific que la gratuidad estara limitada a la enseanza de grado.
Otras iniciativas en materia universitaria llevadas adelante por
el gobierno de la transicin fueron, por ejemplo, la consolidacin
de un espacio de coordinacin interuniversitaria, a travs de la
creacin del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Decreto
N 2.461) y la conformacin del SICUN (Sistema Interuniversitario
de Cuarto Nivel) (Decreto N 1.967). Ambas iniciativas eviden-
ciaron la preocupacin gubernamental por el proceso de expansin
del sistema y la importancia de su coordinacin, as como por la
necesidad de consolidacin de un nivel de carreras de posgrado
de calidad.
El CIN fue concebido como un mbito de discusin y coordi-
nacin de polticas entre las instituciones y de ellas con los sistemas
educativo y cientfico nacionales. Ambas medidas establecieron la
adhesin voluntaria de las instituciones, en el marco del princi-
pio de autonoma tan valorado por entonces. No obstante, fina-
lizando este perodo era posible advertir que, lejos de aprovechar
los nuevos canales de coordinacin instalados, las instituciones
tendieron a autonomizarse no slo como consecuencia de sus pro-
pios procesos de crecimiento, sino tambin porque no apareca
una propuesta consensuada de nuevo marco orgnico para el con-
junto de las universidades nacionales.
En 1988 se firm un acuerdo entre el Ministerio de Educacin y
el CIN que creaba el Programa de Fortalecimiento a la Gestin y
Coordinacin Universitaria. Esta medida estaba enmarcada en la pri-
mera accin de la poca que tena por objetivo obtener apoyo financiero
externo, proveniente del Banco Mundial. La iniciativa general se or-
ganiz en una serie de subproyectos destinados al mejoramiento del
sector educativo. El Subproyecto 06 estaba destinado al sector uni-
versitario y es en ese marco que se iniciaron las acciones acordadas
con el CIN. Sin embargo, esta iniciativa se detuvo con el adelanta-
miento del traspaso de gobierno, en 1989, y fue retomada en 1991
desde diferentes concepciones terico-metodolgicas dentro de un
proyecto especfico para la evaluacin de la calidad universitaria.
Pasado el ao de vigencia del perodo normalizador y su res-
pectiva prrroga, no fue posible durante ese lapso el acuerdo sobre
una norma integral que regulara el sistema universitario, garanti-
zara su coordinacin cada vez ms compleja, y asegurara la
permanencia de los principios que orientaron la normalizacin.
Varios proyectos de ley universitaria fueron presentados en el
Congreso de la Nacin, sin posibilidad de que se plasmaran en
una ley nacional. Esto se debi a la debilidad del partido del
gobierno en ambas cmaras, en un perodo en el cual las restric-
ciones econmicas y las dificultades polticas con las principales
corporaciones sociales se fueron incrementando hasta terminar
con el adelanto de la entrega del poder gubernamental del presi-
dente Alfonsn.
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La educacin superior de los 90 La educacin superior de los 90 La educacin superior de los 90 La educacin superior de los 90 La educacin superior de los 90
La profunda reforma del Estado implantada durante el go-
bierno de Carlos Menem tuvo su correlato, con sus particula-
ridades, en la poltica dirigida al sector universitario. Las medidas
aplicadas en materia universitaria conformaron un tejido que apun-
t a un objetivo de poltica comn: la ruptura con el modelo de
Estado benevolente tal como lo ha denominado J. J. Brunner de
relacin entre universidades y gobierno, que haba predominado
durante gran parte de la historia del sistema y que se caracteriz
por el sostenimiento por parte del Estado del funcionamiento de
las instituciones autnomas, a travs de subsidios en bloque, con
amplia autonoma de las casas de estudio. A los fines analticos,
en este perodo pueden identificarse dos momentos: uno, de ins-
talacin de temas de agenda, y otro de efectiva aplicacin de
medidas de reforma.
La poltica gubernamental hasta 1993 La poltica gubernamental hasta 1993 La poltica gubernamental hasta 1993 La poltica gubernamental hasta 1993 La poltica gubernamental hasta 1993
La primera gestin del Ministerio de Educacin del menemis-
mo, conducida por el profesor Antonio Salonia, se caracteriz por
la ausencia de una poltica explcita para el sector, aunque predo-
min la voluntad de instalar ciertos temas en la agenda de gobierno
que iniciaron un debate que se prolongar durante todo el pero-
do. En el marco de una profunda crisis econmica, el gobierno
coloc en el centro de las discusiones el tema del financiamiento
universitario, sosteniendo la necesidad de que las instituciones
buscaran fuentes de obtencin de recursos complementarias a las
del Estado. Tal como relataron Norma Paviglianiti y colegas, el
por entonces secretario de Coordinacin Educativa, Cientfica y
Cultural del Ministerio de Educacin y Justicia, Enrique Bulit
Goi, propuso el arancel universitario en una carta dirigida a los
rectores en 1989. En el mismo ao, a travs de una resolucin
ministerial se auspici la creacin de cooperadoras de padres en
las universidades nacionales con el fin de recaudar aportes volunta-
rios, tal como lo vena haciendo la Universidad Nacional de Crdoba
en algunas de sus facultades. Tambin se fomentaron desde el go-
bierno otras vas de obtencin de recursos, como la venta de servicios
a terceros y las consultoras a empresas privadas y al Estado.
En relacin con el financiamiento universitario, en el presu-
puesto de 1992 se produjo una innovacin que perdura hasta la
actualidad. Adems de la inclusin de las partidas destinadas par-
ticularmente a cada universidad, como haban existido durante
aos, se incluy por primera vez una suma de fondos sin finalidad
especfica, para ser utilizada por el Ministerio de Educacin en el
sistema universitario segn criterios propios. Esta partida, que
con el tiempo fue incrementndose, signific la posibilidad efec-
tiva del Poder Ejecutivo de disear polticas especficas para las
universidades, direccionndolas hacia objetivos definidos desde
el gobierno central. La iniciativa fue acompaada por la presenta-
cin en el Congreso de la Nacin, por parte del Poder Ejecutivo,
de un anteproyecto sobre un nuevo rgimen econmico-financiero
para las universidades, que reemplazara al establecido en el ante-
rior gobierno e instaurara el arancel universitario como una posible
fuente de obtencin de recursos propios. All tambin se estable-
can criterios de eficiencia como parmetros de financiamiento y
de medicin de la calidad y la descentralizacin salarial.
Este documento gener una fuerte movilizacin del sector
universitario en su totalidad (de los rectores a travs del CIN, de
los estudiantes a travs de la FUA, y de los docentes a travs de la
CONADU), que se opuso a una medida que implicaba la asigna-
cin al Poder Ejecutivo de funciones legislativas, y que posibilitaba
la arbitrariedad y discrecionalidad en la distribucin de fondos.
Si bien la iniciativa no lleg a prosperar en el momento, constitu-
y un paso inicial de polticas que posteriormente tendrn cabida
a travs de la Ley de Educacin Superior aprobada en 1995.
La incidencia oficial en el funcionamiento de las instituciones
tambin se tradujo en aspectos jurdicoinstitucionales referidos a
la definicin de la instancia competente para revisar decisiones de
los rganos de gobierno universitario. A partir de una interpreta-
cin particular de los decretos 111/90 y 190/91, diversos pedidos
de revisin de actos del Consejo Superior de la Universidad de
Buenos Aires fueron analizados por el Poder Ejecutivo en lugar de
que lo hiciera la justicia, pese a los recursos interpuestos ante sta
por la UBA, sin resultado. Sobre la base de aquella interpretacin,
el caso ms resonante fue la decisin del Ministerio de Educacin
de anular lo dispuesto por el Consejo Superior de la UBA en un
conflicto por presuntas irregularidades en las elecciones estudian-
tiles de la Facultad de Medicina, que haba sido elevado por esa
facultad cuyo decano era aliado del gobierno y opositor a la con-
duccin de la universidad ante el Ministerio de Educacin, conva-
lidndose as los comicios realizados en noviembre de 1991.
Otros temas relevantes de ese momento fueron la creacin de
universidades privadas tantas como las existentes desde 1958 y
la constitucin de las bases del sistema de evaluacin y acredita-
cin. Sobre el primer aspecto trabajaremos ms adelante, al
describir las caractersticas del crecimiento y complejizacin del
sistema durante este perodo. Respecto de la evaluacin, se retom
la iniciativa, formulada a fines del gobierno de Alfonsn, de forta-
lecimiento de la gestin y coordinacin universitaria a travs del
crdito externo. En este marco, el denominado Subproyecto 06
tena entonces como objetivo la elaboracin de una metodologa
de evaluacin universitaria, tarea que se desarroll entre media-
dos de 1991 y 1992. Pese a que originariamente la iniciativa haba
surgido de un acuerdo con el CIN, este cuerpo, a travs del acuer-
do plenario N 97 de 1993, rechaz la aplicacin de la propuesta
metodolgica elaborada, alegando disidencias respecto de la con-
cepcin cuantificable de la calidad y evaluacin y de la uniformidad
del mtodo de anlisis del documento propuesto. Esta iniciativa
gener un importante movimiento del sector universitario, desde
donde se produjeron documentos y se organizaron reuniones na-
cionales para la elaboracin de una propuesta alternativa.
El enfrentamiento entre el gobierno nacional y el sector uni-
versitario se fue profundizando como producto de las diferentes
iniciativas oficiales, pese a la firma del Protocolo de Concertacin
Universitaria, en el cual el gobierno se comprometi a la valori-
zacin de las universidades y las instituciones a continuar
racionalizando su organizacin, optimizando el uso de sus recur-
sos, a travs de un cronograma de trabajo establecido en 1991,
que no lleg a implementarse.
Esta etapa finaliz en febrero de 1993, con la creacin de la
Secretara de Polticas Universitarias. Hasta entonces, el tratamiento
del tema universitario por parte del gobierno se haba plasmado
orgnicamente a travs de una Direccin Nacional de Asuntos
Universitarios, encargada del reconocimiento oficial y homologa-
cin de ttulos. La jerarquizacin orgnica de esta instancia implic
la decisin oficial de instalar desde el Poder Ejecutivo una poltica
nacional para el sector acorde al nuevo modelo de pas que co-
menzaba a delinearse.
Las bases del nuevo modelo: 1993-1995 Las bases del nuevo modelo: 1993-1995 Las bases del nuevo modelo: 1993-1995 Las bases del nuevo modelo: 1993-1995 Las bases del nuevo modelo: 1993-1995
La Ley Federal de Educacin, sancionada por el Congreso de
la Nacin en 1993, regir por ms de diez aos el sistema educa-
tivo argentino. Esta norma represent la inauguracin de una nueva
etapa para la educacin, conducida desde el Poder Ejecutivo por
renovados equipos tcnicos de alto nivel que pretendieron sentar
las bases de un nuevo modelo educativo con perfil modernizador.
Estos equipos fueron conducidos por quienes haban impulsado
el debate de la nueva ley desde el Congreso de la Nacin: Jorge
Rodrguez, entonces diputado, y Susana Decibe, su asesora, que
ahora se desempeaban como ministro de Educacin y secretaria
de Programacin y Evaluacin Educativa, respectivamente.
En el marco de la nueva organizacin ministerial, la creacin
de la Secretara de Polticas Universitarias inaugur una nueva
estrategia oficial de definicin de polticas para el sector. A partir
de la asuncin de Juan Carlos del Bello como su titular y de la
conformacin de un equipo central de perfil tcnico, comenzaron
a ponerse en prctica polticas concretas, a travs de decretos y
resoluciones ministeriales aisladas que luego pasaran a formar parte
del nuevo orden legal plasmado en la Ley de Educacin Superior.
En 1993 se crearon los Consejos de Planificacin Universitaria
Regional, pensados como espacios de coordinacin regional de la
educacin superior, y compuestos por representantes de universi-
dades nacionales y privadas, autoridades educativas provinciales y
el gobierno nacional. Desde estos espacios se pretendi resolver el
problema de la desarticulacin del sistema y la superposicin de
ofertas de carreras, a travs de rganos de tipo consultivo con ca-
pacidad para emitir recomendaciones al gobierno central.
La estrategia de mediacin entre el gobierno y la base del siste-
ma universitario a travs de organismos intermedios o de amor-
tiguacin continu con la creacin del Consejo Nacional de
Educacin Superior dentro de la estructura orgnica del Ministerio
de Educacin. Integrado por personas de reconocimiento acad-
mico y cientfico, adems de pluralidad poltica, ese mbito fue
concebido como un lugar desde el cual discutir y estudiar proble-
mas y recomendar soluciones que pretendan colocarse por encima
de las tensiones sectoriales, aunque tambin fuera interpretado
como un espacio de legitimacin de la poltica oficial en materia
universitaria a travs de voces autorizadas. Este consejo estructur
su trabajo a partir del estudio de temas tales como la evaluacin y
la acreditacin universitaria, el acceso a la educacin superior y su
articulacin con la escuela media, el anlisis de la oferta educati-
va, la gestin de las instituciones y el sistema de posgrado. En
dichos temas, emiti dictmenes que constituyeron recomenda-
ciones, tenidas en cuenta en mayor o menor medida segn los casos.
En materia econmico-financiera tambin en esta etapa se co-
locaron en la agenda cuestiones que perduraran en el tiempo. La
discusin sobre un nuevo rgimen laboral docente no prosper,
por lo que se emiti desde el nivel oficial una propuesta de des-
centralizacin salarial, que trasladaba el conflicto gremial a nivel
de las instituciones. Tambin en esta etapa se dise y puso en
funcionamiento el Sistema de Incentivos a Docentes Investigado-
res, un nuevo mecanismo distribuidor de beneficios en dinero a
los docentes que aceptaran que su actividad fuese evaluada a par-
tir de criterios de productividad acadmica. Por su parte, el Poder
Ejecutivo envi al Congreso de la Nacin un proyecto de ley de
modificacin del rgimen econmico-financiero de las universi-
dades nacionales, en forma separada y previa al proyecto de ley de
educacin superior, el cual, en la misma lnea que la iniciativa an-
terior, inclua la posibilidad de arancelar los estudios de grado y
la asignacin de una suma global al Ministerio de Educacin para
ser distribuida con criterios diferentes a los de distribucin hist-
rica entre las universidades.
Algunas de estas medidas fueron negociadas y acordadas con
el CIN, bajo la condicin de compromisos de aumento presupues-
tario por parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la crisis fiscal de
1994 motiv que el gobierno estableciera una disminucin de las
partidas asignadas a educacin, que afectaron en 100 millones de
pesos dlar al sector universitario. Esta medida agrav la situa-
cin financiera del sistema al haberse vetado en el presupuesto de
ese mismo ao un refuerzo especial de 120 millones de pesos
dlar para atender las urgencias de atraso salarial y deterioro de
infraestructura sufrido por el sector de las universidades naciona-
les. Esta crtica situacin presupuestaria alcanz su punto mximo
en 1995, con el recorte del 2% en la partida de fondos para suel-
dos docentes universitarios, que implic la reduccin de los haberes
que superaran los 2.000 pesos. La dramtica situacin de ahogo
financiero en las instituciones contrastaba con la capacidad cre-
ciente del Ministerio de Educacin de disponibilidad de fondos para
el desarrollo de polticas especficas. En esta etapa, la Secretara
de Polticas Universitarias obtuvo un crdito del Banco Mundial
con el cual se financi el Programa de Reforma de la Educacin
Superior, sobre el cual nos detendremos ms adelante.
En los aos previos a la sancin de la Ley de Educacin Superior
el gobierno decidi limitar el proceso de creacin indiscriminada
de instituciones iniciado en 1989. A partir de normas especficas,
el Poder Ejecutivo estableci que cualquier iniciativa de creacin
de universidades nacionales deba contar con autorizacin del CIN.
Por su parte, se establecieron mayores exigencias acadmicas y
financieras para la fundacin de universidades privadas, dando
fin a un proceso que se haba puesto en marcha desde una direc-
cin ministerial que en sus inicios fue claramente afn a ese sector.
Las dudas respecto de la calidad de las nuevas iniciativas daban
cuenta del inters de la gestin por desarrollar un sistema eficiente,
moderno y de calidad, aunque ello significara constituir institucio-
nes polticamente afines y la concentracin central del poder guber-
namental para lograrlo, por encima de las autonomas institucionales.
La situacin de ahogo financiero para el funcionamiento de las
universidades y la disponibilidad de fondos para polticas espec-
ficas por parte del gobierno generaron una situacin propicia para
la aplicacin de una estrategia oficial que se repetir en varios
temas, basada en la posibilidad para las universidades de recibir
fondos frescos para fines especficos. As, por ejemplo, ante las
dificultades para la introduccin de la cuestin de la evaluacin,
el gobierno promovi la realizacin de convenios voluntarios con
las universidades interesadas en la puesta en marcha de procesos
de evaluacin, con financiamiento estatal. De esta forma, se fir-
maron en esta etapa once convenios para el desarrollo de procesos
de evaluacin institucional: nueve con universidades nacionales y
dos con asociaciones de facultades.
Finalmente, otra iniciativa tendiente a lograr la eficiencia del
sistema universitario se orient hacia la bsqueda de informacin
para la toma de decisiones. En este marco se constituy el Programa
de Mejoramiento del Sistema de Informacin Universitaria, que
posibilit la reconstruccin de series cuantitativas sobre alumnos,
docentes y no docentes, todos datos que se dieron a conocer a
partir de la publicacin de anuarios estadsticos.
En sntesis, la creacin de la Secretara de Polticas Universitarias
inaugur una nueva etapa en el estilo de definicin de polticas
universitarias por parte del gobierno. Hasta entonces, haba pre-
dominado un estilo netamente confrontativo, aunque, a la vez,
ms declarativo. A partir de 1993, desde esta nueva instancia guber-
namental con poder creciente, se pusieron en funcionamiento regu-
laciones concretas, algunas impuestas y otras acordadas aunque
en clara desigualdad de poder respecto de las instituciones que
luego se materializaron de manera orgnica en el proyecto de ley
enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nacin.
El proceso de discusin y sancin El proceso de discusin y sancin El proceso de discusin y sancin El proceso de discusin y sancin El proceso de discusin y sancin
de la Ley de Educacin Superior de la Ley de Educacin Superior de la Ley de Educacin Superior de la Ley de Educacin Superior de la Ley de Educacin Superior
El proyecto de ley que el Poder Ejecutivo envi al Congreso en
mayo de 1994 fue el resultado de un proceso de discusin a par-
tir de borradores y anteproyectos sometidos a largas negociaciones
con diferentes grupos involucrados, especialmente con el CIN.
Los cambios que se fueron produciendo apuntaron a hacer ms
ambiguos o menos evidentes los aspectos vinculados con la reduc-
cin de autonoma de las universidades, ya sea incorporando mayor
participacin del sector universitario en los diferentes mbitos
intermedios creados, o bien restituyendo terminologa cargada
de fuerte significacin social pero que, en el nuevo contexto, cada
vez se vaciaba ms de contenido. Al respecto, Norma Paviglianiti
sostuvo en sus escritos de entonces que fue el gobierno el que pro-
puso la agenda de discusin, quedando para los sectores progresis-
tas la posibilidad de introducir clusulas declarativas y limitadas
medidas, que se perdieron en la coherencia del proyecto global.
Este proyecto, a partir de la utilizacin de los medios masivos y
de un discurso bien elaborado, fue presentado a la sociedad como
una ley de consenso.
En el Congreso, el proyecto del Poder Ejecutivo fue incorpora-
do a la discusin junto con otros cuatro con estado parlamentario,
de la oposicin y del oficialismo. Esos proyectos incidieron en las
negociaciones que dieron lugar a tres dictmenes. El dictamen de
mayora, sobre la base del proyecto del Poder Ejecutivo, fue pro-
ducto de discusiones producidas en el interior del bloque oficialista
con la Secretara de Polticas Universitarias, as como con diferen-
tes sectores de universidades nacionales y privadas, que consi-
deraron afectados muchos de sus derechos en la iniciativa oficial.
El dictamen de primera minora fue producto del consenso entre
los proyectos presentados por diputados de la UCR junto con
sugerencias de algunos rectores afines y el sector estudiantil, en
tanto que el de segunda minora, cuyos contenidos incluan dife-
rencias menores respecto de la propuesta anterior, fue elaborado
por una fuerza poltica en crecimiento por entonces: el Frente
para un Pas Solidario (Frepaso).
La iniciativa oficial mostraba algunos aspectos novedosos y otros
controvertidos. En primer lugar, se trataba de una propuesta que
consideraba al sistema de educacin superior en su conjunto, es
decir, incluyendo al subsistema de instituciones no universita-
rias, haciendo evidente el intento de superar la histrica disociacin
entre ambos sectores. Dentro de esta nueva concepcin del espa-
cio de la educacin superior se cre una nueva figura, la de los
colegios universitarios que, bajo el impulso de Alberto Taquini (h),
intentaba dinamizar este sector imprimindole ms flexibilidad,
vinculacin con el mbito productivo y articulacin con la uni-
versidad. Por su parte, dentro del subsistema universitario tambin
se impuls esta suerte de diversificacin de ofertas institucionales,
con la creacin de la figura de los institutos universitarios, ha-
ciendo referencia a instituciones diferenciadas de las universidades
por dedicar su actividad a un rea especfica del saber.
Otra novedad fue el tratamiento prcticamente indiscriminado
entre instituciones universitarias pblicas y privadas en lo relativo a
cuestiones de autonoma, misiones y funciones, quedando para las
primeras regulaciones especficas vinculadas al gobierno y al finan-
ciamiento. Para el sector de universidades nacionales se establecieron
regulaciones dirigidas a atacar los problemas de cogobierno insti-
tucional que desde el sector oficial se vean como consecuencias de
la herencia del modelo reformista. Para la composicin de los rga-
nos colegiados de gobierno universitario se estableci que el claustro
de profesores tendra la mayora, que los alumnos representantes
deban tener al menos un 30% de la carrera aprobada, y que los
estudiantes deban aprobar al menos dos materias anuales para
mantener su regularidad.
El proyecto oficial tambin defini las funciones que de all en
ms tendran los nuevos y viejos rganos de coordinacin, ya en
funcionamiento, tales como los Consejos de Planificacin Regional
de la Educacin Superior (CPRES), el CIN y el Consejo de Rectores
de Universidades Privadas (CRUP). Por sobre estos mbitos, se creaba
un nuevo cuerpo, conducido por el ministro de Educacin, deno-
minado Consejo de Universidades, desde el cual se acordaran
medidas para garantizar la coordinacin y articulacin del siste-
ma con las polticas nacionales.
Tres fueron los temas ms controvertidos en la discusin de la
Ley de Educacin Superior, y que ocuparon buena parte de los
ttulos de la prensa de la poca. El primero se refera a la instancia
institucional que sera la encargada de establecer el rgimen de
admisin. El debate tuvo lugar en el marco de una fuerte disputa
mantenida entre el entonces rector de la UBA, Oscar Schuberoff,
y el decano de Medicina, Luis Ferreira. En esta cuestin, el poder
de la mayora se impuso en la Cmara de Diputados, establecien-
do que en las universidades de ms de 50.000 estudiantes seran
las facultades las que tendran dicha atribucin. Con esta clusu-
la, que no estaba incluida en el texto del Poder Ejecutivo, y que
fue introducida durante la discusin en el recinto, se abri en las
universidades ms grandes y ms crticas al gobierno de entonces
una tensin irresoluble hasta nuestros das entre el nivel ins-
titucional, que pretenda mantener el ingreso irrestricto, y el de
algunas facultades, que sostenan la necesidad de instaurar el exa-
men de ingreso, sobre todo en aquellas carreras con limitaciones
para albergar a todos los aspirantes, como el caso de Medicina.
El segundo tema polmico fue la posibilidad de que cada ins-
titucin, en el marco de su autonoma, definiera que los estudiantes
pagaran un arancel por sus estudios de grado. Esta cuestin se
fundamentaba con un argumento esgrimido por el propio Banco
Mundial y asumido por los funcionarios de entonces, que soste-
na que la universidad gratuita generaba una situacin de inequi-
dad dentro del sistema educativo, entre un nivel educativo en el
que buena parte de sus estudiantes perteneca a familias con nive-
les de ingreso medios y altos y el resto del sistema. Este argumento,
de fcil impacto en la opinin pblica, pretenda ejercer un prin-
cipio de justicia distributiva en el interior del sistema, destinando
ms inversin a los niveles bsicos, a los que accedera mayor can-
tidad de personas en situacin de pobreza.
El tercer tema fue la creacin de un sistema nacional de eva-
luacin y acreditacin universitaria, conducido por una nueva agen-
cia estatal: la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria (CONEAU). Desde all se pondran en funcionamien-
to procesos evaluativos para asegurar la calidad de las instituciones y
de ciertas carreras, a las que se denomin reguladas por el Estado,
por poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos o bienes de
los habitantes. De acuerdo a lo que establecan los fundamentos
de la iniciativa oficial, la creacin del sistema de evaluacin uni-
versitaria implic, para el gobierno, una forma razonable de
regulacin indirecta de la autonoma universitaria que, en el nuevo
marco, requera un adjetivo calificativo que la acompaara: auto-
noma responsable.
En sntesis, en la nueva iniciativa el Poder Ejecutivo a travs
del Ministerio de Educacin o sin esa mediacin adquira un
papel decisivo en la coordinacin del sistema de educacin supe-
rior, en el proceso de creacin de instituciones universitarias y en
la evaluacin. Pese a intentos de consenso de ltimo momento
entre el gobierno y el CIN que no llegaron a concretarse, la pro-
puesta oficial fue aprobada en la cmara baja el 7 de junio de
1995, con qurum estricto de 132 legisladores y con la sola pre-
sencia del bloque justicialista, el Movimiento por la Dignidad
Nacional (MODIN) y el bloque de partidos provinciales. El res-
to de los legisladores se sum a la amplia movilizacin organizada
por la comunidad universitaria mayoritariamente opositora a la
nueva norma, de la que formaban parte organizaciones gremiales
como la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), la CONADU
y la CTERA. Esta movilizacin se extendi incorporando otras
organizaciones de estudiantes y docentes y personalidades de re-
conocimiento acadmico, y se agudiz durante los das posteriores,
en los que el proyecto, ya con media sancin de los diputados, y
pese a intentos de ltimo momento por encontrar consenso, fue
transformado en ley en el Senado.
U UU UUn sistema ms complejo, heter n sistema ms complejo, heter n sistema ms complejo, heter n sistema ms complejo, heter n sistema ms complejo, heterogneo y div ogneo y div ogneo y div ogneo y div ogneo y diverso erso erso erso erso
Si bien durante los aos de la transicin democrtica la estruc-
tura universitaria se haba expandido en trminos del nmero de
estudiantes, esta explosin no se haba reflejado en la cantidad de
universidades existentes ni en la redefinicin de sus funciones. El
sistema haba incorporado a los nuevos alumnos en instituciones
de similares caractersticas y nmero, lo que daba cuenta de la
ausencia de una poltica explcita de reconfiguracin del sistema.
Esta situacin se modific sustancialmente durante los aos
90. El programa de transformacin del sistema universitario imple-
mentado en aquella dcada tuvo como uno de sus objetivos cen-
trales su diversificacin. La estructura vinculada con la educacin
superior se volvi, entonces, gracias a las transformaciones imple-
mentadas, ms compleja y ms heterognea. Esto se debi a la
creacin de universidades pblicas con formas de organizacin
distintas a las de las universidades tradicionales; de universidades pri-
vadas, tambin con estructuras diferentes de las creadas de aque-
llas desde finales de la dcada del 50 y a la expansin de nuevas
actividades y funciones en ambos sistemas, como la enseanza de
posgrado. Las nuevas polticas y las normativas expresadas sobre
todo en la sancin de la ya mencionada Ley de Educacin Superior
de 1995, contribuyeron entonces a acentuar la heterogeneidad
del sistema.
El sector privado universitario
Uno de los ejes de la poltica de los noventa consisti en am-
pliar la oferta universitaria y, en este contexto, se contemplaba el
aumento de la oferta proveniente de instituciones universitarias
privadas. El estmulo al sector privado era comprendido en el
marco de una poltica que procuraba reforzar el aporte de dicho
sector al crecimiento del sistema de educacin superior en su con-
junto. El Decreto N 2.230, que prohiba la fundacin de
universidades privadas, fue suprimido, y esto permiti que entre
1989 y fines de 1995 se crearan 22 universidades privadas. El
crecimiento del sector, medido entonces a travs del aumento del
nmero de instituciones, fue muy importante durante aquellos
aos. Por otro lado, tambin entonces el porcentaje de alumnos
universitarios concentrados en el sector privado volvi a crecer.
En 1995, ya un 17% del total de los estudiantes universitarios
cursaba en alguna institucin privada.
A partir de ese ltimo ao se inici una nueva etapa, como he-
mos sealado en un apartado anterior, en la que el crecimiento en el
nmero de instituciones fue mucho ms lento y se expres, ms que
en la fundacin de nuevas universidades, en la creacin de insti-
tutos universitarios que se diferencian de las universidades por
concentrarse en una o en un conjunto acotado de disciplinas, co-
mo es el caso, entre otros, de la Escuela Superior de Economa y
Administracin de Empresas (ESEADE), el Instituto Universitario
Escuela de Negocios o la Escuela de Medicina del Hospital Italiano.
De todas formas, medido a travs del nmero de institucio-
nes, es posible advertir que el sistema creci ms de un 100%
entre 1989 y 2006. A fines de 2007, la estructura universitaria
privada se encontraba integrada por 55 instituciones: 41 univer-
sidades privadas y 14 institutos universitarios que concentran a
ms de 16 mil docentes, la mayora de ellos con dedicacin simple.
En este sentido, es tambin importante recordar que el sector
universitario privado en Argentina haba tenido un acelerado cre-
cimiento a partir de 1958, cuando se sancion la primera normati-
va que posibilit la creacin de instituciones universitarias priva-
das con derecho a otorgar ttulos habilitantes, pese a que, de todos
modos, requeran una revalidacin estatal en sus orgenes. Las
primeras universidades privadas fueron de carcter confesional.
Sin embargo, en la dcada de 1960 surgi un conjunto impor-
tante de instituciones organizadas por grupos privados particulares,
corporaciones empresarias o fundaciones de distinta naturaleza.
En 1960 se cre la Universidad de Morn; en 1962, la Universi-
dad Argentina de la Empresa; en 1964, la Universidad John F.
Kennedy y la Universidad de Belgrano; en 1967 la Universidad
de la Marina Mercante.
De todas formas, el origen, desarrollo y crecimiento del sector
privado consagrado a la educacin universitaria debe ser analiza-
do en estrecha vinculacin con el sistema universitario pblico.
Algunos de los primeros proyectos de creacin de universidades
privadas estuvieron directamente relacionados con la intencin
de otorgar formacin confesional a futuros graduados en el con-
texto de un sistema laico o incluso claramente anticlerical como
el de los ltimos aos de la etapa peronista. Tambin es preciso
sealar que efectivamente comenz a crecer un mercado para este
tipo de actividades acadmicas a mediados de la dcada de 1950,
justamente a raz de la masificacin del sistema pblico. Hubo
incluso intentos por construir instituciones universitarias priva-
das a principios de aquella dcada con una fuerte impronta cien-
tfica (para superar las limitaciones del esquema profesionalista
imperante en el sector pblico), que finalmente no se concretaron.
La matrcula del sector privado creci fuertemente en tiempos
de la dictadura, como ya hemos sealado, entre otras razones como
consecuencia de la poltica de exclusin ideolgica y de represin
y, sobre todo, por las limitaciones al ingreso impuestas en el sec-
tor pblico. Como en otros momentos de la historia argentina,
docentes de alta calificacin expulsados del sector universitario
pblico siguieron sus carreras en el sector privado.
Las primeras universidades privadas estaban orientadas, en su
mayor parte, a la formacin de profesionales liberales. Los arance-
les que cobraban eran relativamente bajos, y en su organizacin
reproducan muchas de las pautas y modelos de estructuracin
acadmica de las universidades pblicas. Estaban divididas en fa-
cultades, la mayora de sus profesores eran de dedicacin parcial,
y privilegiaban decididamente la enseanza y la formacin por
sobre la investigacin. Por lo general, el mayor desarrollo de estas
universidades estuvo focalizado en el mbito de las ciencias socia-
les. Las carreras del rea de economa, administracin, derecho y
psicologa concentraban a gran parte de los estudiantes. Las uni-
versidades privadas, en su gran mayora, se autofinanciaban sobre
la base del cobro de aranceles y tenan vedado, por las normas
entonces vigentes, el acceso a subsidios y recursos del Estado.
Partiendo de una lectura global puede advertirse que el siste-
ma universitario privado en Argentina presentaba, y probable-
mente todava presenta, una serie de rasgos y caractersticas que
lo diferencian levemente del sector pblico. Por lo general, con-
centra su oferta curricular en carreras de bajo costo. Un poco menos
de la mitad de sus alumnos se inscribe en carreras de Economa y
Derecho. Sus estudiantes demoran, para graduarse, un 50% ms
de tiempo que el previsto en los planes originales, mientras que
en el sector pblico ese tiempo suplementario alcanza al 75%.
Por otro lado, el sector privado tiene un tasa de graduacin baja (llega
a un 33%), pero mayor a la del pblico, que apenas roza el 19%.
La aparicin de las nuevas universidades privadas durante los
aos 90 llev a una previsible redistribucin en la participacin
de la matrcula. Algunas grandes instituciones de larga trayecto-
ria, como la Universidad del Salvador, la Kennedy y la de Morn
disminuyeron su participacin relativa. Otras, creadas ms recien-
temente, con una estructura descentralizada, sedes en distintos
puntos del pas y bajos aranceles, lograron rpidamente consoli-
dar un lugar relevante a partir del nmero de estudiantes que
congregaron, como la Universidad Abierta Interamericana y, en
menor proporcin, la Universidad de Palermo y la de Ciencias
Empresariales y Sociales.
Algo similar sucedi, pero a menor escala, con nuevas uni-
versidades privadas creadas en mbitos provinciales. La participa-
cin en la matrcula de la Universidad Catlica de Crdoba cay
compitiendo all con otras instituciones como la Universidad Blas
Pascal y la Universidad Empresarial Siglo XXI. En Mendoza, la
Universidad del Congreso y la del Aconcagua tambin crecieron
rpidamente desde su creacin. Por otro lado, es preciso destacar
que muchas de las nuevas instituciones inauguradas en los aos
90 reprodujeron los antiguos esquemas de las universidades pri-
vadas fundadas a partir de 1958, como es el caso de la ya men-
cionada Universidad Abierta Interamericana. Otras, en cambio,
adoptaron nuevos modelos de organizacin y se concentraron, a
diferencia de las antiguas instituciones dedicadas a los estudios
de grado, en la enseanza de posgrado.
En este sentido, es importante tener presente que el sistema
privado experiment un proceso de segmentacin y diferencia-
cin interna relevante. A la vez, este proceso de segmentacin
reconoce distintas causas y puede analizarse en varios niveles. En
este contexto debe sealarse que, junto al modelo de las antiguas
universidades privadas de masas, surgieron otras nuevas, orienta-
das hacia un alumnado en condiciones de afrontar el pago de al-
tos aranceles. Se trata de instituciones de lite como la Universidad
de San Andrs, la Universidad Torcuato Di Tella o la Universidad
del Centro de Estudios Macroeconmicos de la Argentina, que se
concentraron originalmente en la formacin en las reas de eco-
noma y administracin de empresas, aunque con el paso del
tiempo han diversificado su oferta formativa. Son instituciones
que han adoptado distintas prcticas, modelos organizacionales y
curriculares, inspirados en parmetros acadmicos caractersticos
de las universidades anglosajonas. Cuentan con un ncleo impor-
tante de profesores de tiempo completo que tambin, en muchos
casos, perciben salarios superiores al promedio de sistema. Gran
parte de stos, a la vez, han obtenido ttulos de posgrado en uni-
versidades europeas y norteamericanas. Al mismo tiempo renen
un nmero pequeo de alumnos y han otorgado un lugar priori-
tario a la investigacin en sus programas de desarrollo. De esta
forma el proceso creciente de polarizacin social que vivi el pas
se reflej en el sistema universitario. As se puede notar en el con-
junto de un sistema percibido por la sociedad como un instrumento
para garantizar la igualdad de oportunidades, la reproduccin de
las crecientes desigualdades que signaron la evolucin de la socie-
dad argentina durante los aos 90.
Expansin y diversificacin del sistema:
las nuevas universidades pblicas
Pero tambin durante estos aos el sistema pblico se volvi ms
diverso y complejo, y la creacin de nuevas instituciones en este
mbito incidi decisivamente en esa evolucin. Desde el punto
de vista de las nuevas autoridades universitarias se perciba de
manera negativa el crecimiento acelerado de la matrcula en un
nmero reducido de universidades pblicas. En 1994, las uni-
versidades de Buenos Aires, La Plata y Crdoba concentraban un
47% del total de los estudiantes de las universidades nacionales.
Otro factor percibido crticamente era la concentracin de esa
misma matrcula en carreras como medicina o abogaca. Tambin
debe tenerse en cuenta que durante los ltimos aos de la dcada
del ochenta y principios de la del noventa las ciencias sociales y
las humanidades aumentaron en 10 puntos porcentuales su parti-
cipacin relativa en la matrcula. Las ciencias bsicas y tecnolgicas
disminuyeron, mientras tanto, su participacin en el nmero de
nuevos inscriptos del 49% al 33%. Como ya destacamos, datos del
ao 2000 mostraban cmo, todava entonces, un 30% de los estu-
diantes universitarios estaban concentrados en carreras tradicionales.
En cierta medida, las nuevas autoridades evaluaban que era
sumamente difcil lograr una reforma integral del sistema sobre la
base de las antiguas instituciones, gobernadas por lo general por
sectores opositores al gobierno nacional, munidas de antiguas tra-
diciones y con un cierto grado de inercia burocrtica. stas eran
entonces circunstancias propicias para el establecimiento de nue-
vas instituciones universitarias en el sector pblico. A la creacin
de la Universidad de Formosa del anterior perodo se sum en-
tonces la nacionalizacin de la Universidad de La Rioja en 1993,
la creacin de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral en
1994 y de la de Villa Mara en 1995. En 1996, mientras tanto, se
fund el Instituto Universitario Nacional del Arte reuniendo dis-
tintas instituciones terciarias ya existentes y abocadas a la enseanza
de diferentes disciplinas artsticas. Ms tarde, en el ao 2002 se
fundaron la Universidad Nacional de Chilecito y la Universidad
Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires.
Estas ltimas universidades se crearon, por lo general, sobre la
base de instituciones ya existentes. Pero, probablemente, el as-
pecto ms importante de este proceso de fundacin de nuevas
instituciones est vinculado con la instalacin de nuevas universi-
dades en el conurbano bonaerense. En septiembre de 1989 se
crearon las universidades nacionales de Quilmes y de La Matanza,
en 1992 las de General Sarmiento y General San Martn, y en
1995 las de Tres de Febrero y Lans.
Puede afirmarse as que los aos 90 fueron testigos de un nue-
vo ciclo de fundacin de universidades. Cabe destacar entonces
que el nmero de universidades pblicas se haba incrementado
de manera sustancial por ltima vez entre fines de los aos sesen-
ta y principios de los setenta, en el marco del llamado Plan Taquini.
Entre 1966 y 1989, se crearon 20 universidades pblicas, la ma-
yora en el marco del mencionado plan. Dieciocho de ellas estaban
situadas en el interior y el litoral y slo dos, las de Lujn y Lomas
de Zamora, en la regin metropolitana. Este plan buscaba redi-
mensionar el sistema limitando el crecimiento de la matrcula en
las grandes universidades. Si bien algunos de los objetivos del
nuevo proceso de creacin de los aos 90 eran similares, tambin
incidieron aqu motivaciones y factores nuevos.
En primer trmino, es preciso sealar que las iniciativas de crea-
cin de las universidades pblicas en la dcada de los 90 surgieron,
en su mayor parte, en el mbito del Congreso de la Nacin. Fueron
por lo general diputados vinculados a los distritos en los que se
instalaran las futuras casas de estudios los que impulsaron los pro-
yectos de ley que permitieron la creacin de las nuevas instituciones.
En algunos casos estas iniciativas reconocan antecedentes en las
propias comunidades locales que haban conformado asociaciones
civiles con el objeto de impulsar los proyectos, mucho tiempo an-
tes. Esto permiti, incluso, la confluencia y el acuerdo de legisladores
pertenecientes a la misma localidad pero que militaban en distintas
agrupaciones polticas.
En este mismo contexto es imposible dejar de advertir que
ms de la mitad de las nuevas instituciones pblicas creadas entre
1989 y 2002 y esto marca una diferencia central con el proceso
de creacin de universidades de finales de la dcada del sesen-
ta estn situadas en la provincia de Buenos Aires. Esto se explica
en gran medida por razones demogrficas, pero tambin por el
peso de dicho estado provincial en lneas generales y sobre todo
por la creciente gravitacin e influencia en la poltica nacional de
los intendentes de los partidos del conurbano bonaerense. Mu-
chas de estas creaciones fueron entonces resultado de acuerdos y
devolucin de favores polticos ms que de estudios profundos
sobre las necesidades y demandas de formacin educativa existen-
tes en cada zona.
Al mismo tiempo, es preciso sealar que estas decisiones per-
mitan avanzar en la limitacin del crecimiento de la matrcula en
las grandes universidades pblicas metropolitanas, en particular
en las de Buenos Aires y La Plata. La informacin estadstica de
principios de aquella dcada mostraba tambin que alrededor de
la mitad de los estudiantes de la primera de estas universidades
provena de los distintos partidos del Gran Buenos Aires.
Si bien las nuevas universidades fueron creadas, como ya sea-
lamos, por el Congreso de la Nacin, su organizacin y puesta en
funcionamiento correspondi al Ministerio de Educacin nacio-
nal. En ese mbito fueron designados los primeros rectores norma-
lizadores y tambin en ese marco se fijaron muchas de las pautas
y criterios sobre los que se organizaran las nuevas universidades.
Sin embargo, es preciso subrayar que, en muchos de estos proce-
sos de organizacin, tambin tuvieron un cierto peso los actores
locales que haban contribuido a crear las condiciones para la fun-
dacin de las nuevas universidades y algunas de stas mantuvieron,
sobre todo en sus primeras etapas, un vnculo sumamente estre-
cho con el poder municipal, en tanto que otras contaron con mayor
autonoma. En estas situaciones dismiles incidieron factores muy
diversos, vinculados tanto al apoyo otorgado a los rectores norma-
lizadores por la Secretara de Polticas Universitarias o por las
autoridades del Ministerio de Educacin como al peso particu-
lar de los distintos intendentes en la constelacin poltica nacional
y provincial, y, en definitiva, tambin a su inters concreto por
incidir en la vida de la universidad.
Ms all de estas circunstancias particulares, es importante se-
alar, como han destacado diversos especialistas, que el anlisis de
los procesos de conformacin de las nuevas universidades permite
observar la aplicacin de muchos de los principios y pautas a par-
tir de los cuales las autoridades nacionales pensaban incidir en la
transformacin del sistema. Entre ellos, el logro de otra composi-
cin de fuerzas en el interior del CIN, hasta entonces con peso
opositor. La ausencia en estas nuevas unidades, al menos desde
los orgenes, de movimientos estudiantiles contestatarios, de gru-
pos gremiales docentes o no docentes con el peso del que gozaban
en las viejas instituciones o de grupos polticos situados en la
oposicin al gobierno, lo hicieron posible.
En consecuencia, si bien las nuevas universidades no fueron
estructuradas en base a un nico modelo ni a pautas similares de
organizacin, puede advertirse cmo, a travs de ellas, se imple-
mentaron muchos de los principios que inspiraban a quienes desde
el gobierno procuraban avanzar en la reforma del sistema univer-
sitario. En principio, es posible observar cmo su organizacin
interna evit, en la mayora de los casos, la clsica divisin en fa-
cultades propia de las universidades ms antiguas. La Universidad
Nacional de San Martn se organiz a partir de escuelas; La de la
Matanza, en departamentos, y la de General Sarmiento, en institu-
tos, que articulan, en forma estrecha, la investigacin y la docencia.
La gran mayora de ellas evit, adems, concentrar su oferta curricular
en las carreras tradicionales que, desde principios de siglo pasado,
han concitado la atencin de los estudiantes universitarios argenti-
nos como las de Derecho, Medicina o Contador Pblico.
Tampoco adoptaron el sistema de ingreso irrestricto. En su ma-
yora incorporaron cursos de aprestamiento, nivelacin e incluso,
como en el caso de la Universidad Nacional de Quilmes, impusie-
ron cupos por carrera. En una de ellas, la de Tres de Febrero, se
aplicaron modestos aranceles a las carreras de grado. Algunas or-
ganizaron carreras de corta duracin y, adems, otorgan actual-
mente ttulos intermedios.
Tambin llevaron a cabo polticas distintas a las de las viejas
universidades en lo que respecta al reclutamiento de sus docentes
y no docentes. Algunas privilegiaron la conformacin de plantas
de alta dedicacin y otorgaron a la investigacin cientfica un lu-
gar central en sus programas de desarrollo. En ciertos casos fijaron,
gracias a las nuevas disposiciones legales, sus salarios en forma
distinta a la de las universidades tradicionales. Priorizaron as los
antecedentes cientficos y acadmicos de sus docentes por sobre cri-
terios centrales en la administracin pblica como la antigedad.
Por ltimo, en el diseo de sus carreras, adems de evitar la
superposicin de la oferta con las grandes universidades intentaron
articular aqulla con las demandas y necesidades locales. En defi-
nitiva, como en los aos 70, la idea era aqu construir universidades
de tamao medio o reducido, limitar el peso excesivo de las ten-
dencias profesionalistas permitiendo la articulacin entre docencia
e investigacin y, probablemente tambin, limitar los procesos de
fuerte politizacin caractersticos de las grandes universidades.
Las nuevas universidades incorporaron alumnos provenientes,
en su gran mayora, de los partidos en los que se instalaron. Los
estudios realizados por Garca de Fanelli muestran que los estu-
diantes son egresados, mayormente, de escuelas secundarias pbli-
cas de la zona, que en promedio tienen ms edad que los alumnos
de las grandes universidades y pertenecen, por lo general, a hogares
de estratos socioeconmicos de menores ingresos que aqullos. Tam-
bin es, en promedio, mayor el porcentaje de alumnos que trabajan.
La expansin del sistema de posgrado
Un ltimo factor que tambin contribuy decisivamente a otor-
garle una mayor diversidad y complejidad al sistema universitario
fue el crecimiento de los posgrados. En 1994 haba casi 800 ca-
rreras y en 2002 superaban las 1.900. La expansin de la oferta
en este mbito fue extremadamente rpida y, de alguna forma,
muy desordenada. Las razones de esta expansin son diversas, pero
quienes han analizado en profundidad la cuestin sostienen que
confluyeron en este proceso exigencias derivadas, en trminos ge-
nerales, de la propia evolucin del mercado laboral y de la necesidad
de nuevas titulaciones por parte del personal acadmico. Otro
factor que tambin influy fue el hecho de que, siendo las carreras
de posgrado aranceladas en su mayor parte, sirven tambin como
fuentes de nuevos ingresos para las casas de estudios. Por otro
lado, este crecimiento sin coordinacin se debi al hecho de que
la creacin y organizacin de estas carreras qued supeditado, en
principio, a las estrategias implementadas por cada una de las
universidades. Los estudiantes de carreras de posgrado pasaron
as de 29.000 en 1997 a cerca de 39.000 en el ao 2001.
Este crecimiento tambin mostr algunos rasgos particulares.
Si bien la expansin la experimentaron tanto el sector pblico
como el privado, los datos del ao 2002 mostraban, sin embargo,
que el 70% de la oferta estaba concentrada en el sector estatal,
que reuna adems al 80% de los estudiantes. As, casi la totali-
dad de las carreras de posgrado en el rea de las ciencias exactas y
naturales y un 85% del rea de las humanidades se desenvolva
en el mbito pblico. La presencia del sector privado era particu-
larmente fuerte en el campo de las ciencias sociales y en el de la
salud, donde ese sector concentraba un 35%, aproximadamente,
de la oferta de formacin. Por otro lado, el crecimiento estuvo
concentrado en el mbito de las carreras de especializacin y de
las maestras, donde el peso del sector privado fue mayor, y fue
mucho menos significativo en el mbito de los doctorados, que
todava se desarrollan de manera prioritaria en el sector pblico.
La implementacin del nuevo modelo La implementacin del nuevo modelo La implementacin del nuevo modelo La implementacin del nuevo modelo La implementacin del nuevo modelo
en algunas polticas concretas en algunas polticas concretas en algunas polticas concretas en algunas polticas concretas en algunas polticas concretas
El nuevo proyecto del gobierno para la universidad cont con
un apoyo fundamental que hizo posible su puesta en marcha: el
del Banco Mundial. La sancin de la Ley de Educacin Superior
se constituy en la llave para la ejecucin de un crdito acordado
previamente entre la Secretara de Polticas Universitarias y esa
entidad. En el marco de un ideario plasmado en el conocido do-
cumento del Banco Mundial Educacin superior: Lecciones
derivadas de la experiencia, dicho crdito estaba destinado al
financiamiento del Programa de Mejora de la Educacin Superior
(PRES), cuyo propsito explcito era fortalecer el ordenamiento
del marco legal de la educacin superior para la introduccin de
incentivos para la eficiencia, la equidad y el mejoramiento de la
calidad de este mbito de enseanza.
El programa cont con un presupuesto total de 273 millones
de dlares, compuestos por 165 millones provenientes del Banco
y una contraparte de 108 millones aportados desde el Tesoro
Nacional por parte de la Secretara de Polticas Universitarias, la
CONEAU y las propias universidades. Si bien en la prctica el
crdito se redujo en cerca de 30 millones, en virtud de los ajustes
fiscales de la poca, la disponibilidad de esta significativa canti-
dad de recursos contrast notoriamente con la crisis soportada
por las universidades para el financiamiento de sus funciones b-
sicas. De esta forma, el programa se convirti en un mecanismo
muy efectivo para motorizar la reforma a travs de sus diferentes
componentes que, en muchos casos, implicaron oportunidades
para las universidades nacionales de nuevos fondos frescos, pero
orientados segn la agenda poltica del gobierno.
El PRES cont con un plazo de ejecucin de cinco aos, que
luego se extendi a siete. En ese lapso, que excedi al gobierno de
Menem, se pusieron en funcionamiento instrumentos que resulta-
ron claves para la implementacin de la reforma y que constituyeron
los principales componentes del programa. Entre ellos, la CONEAU,
el Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC),
el Sistema de Informacin Universitaria (SIU) y el Programa de
Asignacin de Recursos (AR), que se integraron a otras herramien-
tas introducidas previamente, como el Programa de Incentivos o
medidas incluidas directamente en la Ley de Educacin Superior,
como la descentralizacin salarial docente.
La evaluacin de la calidad universitaria y la CONEAU
Como hemos visto, la evaluacin universitaria en Argentina se
institucionaliz en la Ley de Educacin Superior de 1995, con la
creacin de la CONEAU como agencia encargada de llevar ade-
lante diferentes procesos. Este nuevo organismo, con status
descentralizado y autnomo, funciona en la rbita del Ministerio
de Educacin. Sus doce miembros son designados por el Poder
Ejecutivo Nacional a propuesta de diferentes organismos, tales
como el CIN, el CRUP, la Academia Nacional de Educacin, las
Cmaras de Diputados y Senadores de la Nacin y el propio
Ministerio de Educacin.
La peculiaridad de la agencia, si se la compara con entes simi-
lares en otros pases, est dada por la variedad de funciones que le
son asignadas: coordina y lleva adelante la evaluacin externa de
instituciones cada seis aos, luego de los respectivos procesos de
autoevaluacin; acredita carreras de grado consideradas de ries-
go por comprometer el inters pblico; acredita todas las carreras
de posgrado; se pronuncia sobre la consistencia y viabilidad de
proyectos institucionales requerida para la autorizacin, por parte
del Ministerio de Educacin, de la puesta en marcha de nuevas
instituciones, y prepara los informes necesarios para el otorga-
miento de autorizacin provisoria o reconocimiento definitivo a
instituciones privadas.
Tambin es importante destacar que la CONEAU no es un
organismo que elabora normas para el sistema, sino que aplica
regulaciones definidas por el Ministerio de Educacin, que por
su parte las establece en consulta con el Consejo de Universidades,
representativo del conjunto de las instituciones, pblicas y priva-
das. No obstante, la agencia s se encarga de la elaboracin de
instrumentos de apoyo a los procesos, tales como manuales de
pares, guas y otros documentos, cuya incidencia es interesante
estudiar. Asimismo, cabe aclarar que las evaluaciones realizadas
por la agencia no se vinculan con el financiamiento de manera
directa, pese a que en los documentos iniciales elaborados por el
Banco Mundial as lo recomendaban. No obstante, en los lti-
mos aos se han creado programas en los que la Secretara de
Polticas Universitarias financia la puesta en marcha de los planes
de mejora de carreras de grado, luego de las acreditaciones de la
agencia, motivo por el cual hay un inters creciente de las distin-
tas carreras e instituciones por formar parte de estos procesos.
Pasados ms de diez aos, es posible afirmar que la oposicin
inicial de la comunidad universitaria a los procesos de evaluacin
y acreditacin por parte de la CONEAU fue reducindose, bsi-
camente por dos cuestiones: por la percepcin generalizada de la
necesidad de modernizacin de la universidad y por la incapaci-
dad de las propias instituciones para definir procesos internos de
cambio. Especialistas en el tema como Pedro Krotsch sostienen
que las actitudes frente a las polticas de evaluacin fueron modi-
ficndose desde un momento inicial de resistencia pasiva a una
creciente aceptacin, no necesariamente basada en su legitima-
cin, sino, sobre todo, en su carcter obligatorio. As, es posible
distinguir, a nivel de las instituciones, diferentes tipos de proce-
sos, algunos de los cuales responden a conductas adaptativas y otros
que revelan ms bien el reconocimiento de la evaluacin como
mecanismo para el mejoramiento. Actualmente, todas las institu-
ciones universitarias han transitado por procesos de evaluacin y
acreditacin, sea de grado, de posgrado o institucionales, incluyen-
do a la UBA, que en un principio haba logrado en esta cuestin un
fallo favorable de la justicia para no innovar en estos asuntos.
El Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC)
Uno de los principales programas de gobierno universitario de
los aos 90 fue el FOMEC. Esta iniciativa orient la actividad de
los docentes universitarios al convocarlos para la presentacin de
proyectos que apuntaran al mejoramiento institucional. Con
financiamiento del Banco Mundial, las cuatro convocatorias reali-
zadas entre 1995 y 1998 destinaron 203 millones de dlares al
financiamiento de 472 proyectos llevados adelante por equipos de
docentes investigadores de universidades nacionales. Estos fondos
fueron asignados en su mayor parte a la compra de bienes (54,4%)
y al financiamiento de becas en Argentina y en el exterior (34,5%)
para la realizacin de estudios de posgrado.
Carlos Marquis, uno de sus creadores, sostuvo que esta inicia-
tiva implic el establecimiento de un nuevo vnculo entre el
gobierno y las universidades, particularmente con los lderes aca-
dmicos, en el que se asoci la calidad con el financiamiento.
Desde posiciones ms crticas, se afirma que este fondo ha consoli-
dado una desigual distribucin de recursos y poder entre los diversos
grupos acadmicos dentro de una misma institucin, as como ha
debilitado una mirada a nivel institucional del mejoramiento de la
calidad, en la medida en que el programa sent sus bases en un
vnculo directo con los grupos, soslayando la instancia institucional.
Sea como fuere, este programa signific el punto de partida de una
poltica de asignacin diferencial de fondos de manera directa y
competitiva a los equipos docentes, modalidad que seguir exis-
tiendo hasta nuestros das sin distinguir el color poltico de los
gobiernos que impulsaron programas bajo esta lgica.
La Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica
Una modalidad de estas mismas caractersticas, pero con recur-
sos dedicados especficamente a la investigacin, fue la que imple-
ment la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
En el mismo marco de la reforma del Estado, y con el propsito de
incrementar la eficiencia del sistema cientfico-tecnolgico y su
vinculacin con el sector productivo, se cre a finales de 1996, me-
diante el Decreto N 1.660, ese organismo, encargado de canali-
zar los fondos para la investigacin a travs de distintos programas
de subsidios. La agencia, a travs de sus diferentes instrumentos,
financi ms de dos mil proyectos, por una suma cercana a los
300 millones de pesos. La mayor parte de estos fondos fueron
destinados a financiar proyectos de investigacin cientfica y tec-
nolgica (PICT) desarrollados por las universidades, tanto
pblicas como privadas.
Las nuevas modalidades de financiamiento
y el modelo de asignacin de recursos
La puesta en prctica de los nuevos instrumentos de poltica
implic, a la vez, la instauracin de una nueva modalidad de asig-
nacin de recursos a las universidades por parte del gobierno. El
diagnstico del que se parta sostena el reconocimiento de una
situacin histrica de financiamiento a las universidades en la que
primaban criterios incrementalistas que daban como resultado
distribuciones de recursos presupuestarios no vinculadas con los
objetivos y resultados del accionar de las instituciones, reflejando
cierta anomia e inequidad en la distribucin presupuestaria y restric-
cin en las posibilidades de desarrollo. A partir de este diagnstico,
la innovacin presupuestaria instaurada en 1993 de conservacin
de fondos en la rbita de la Secretara de Polticas Universitarias
para su distribucin en funcin de nuevos parmetros se tradujo
en dos modalidades principales de financiamiento. Una se vincu-
laba con la promocin del desarrollo, y se ejecutaba a travs del
financiamiento orientado a objetivos especficos formalizados bajo
la figura de contratos-programa entre la secretara y las institucio-
nes. El FOMEC y otros programas desarrollados posteriormente
fueron financiados desde esta modalidad. La otra se centr en la
bsqueda de una frmula objetiva de asignacin de los recursos
corrientes destinados al funcionamiento de las instituciones, que
se inici antes de la sancin de la Ley de Educacin Superior y
adquiri forma, en el marco del ya mencionado PRES, a travs de
un programa especfico denominado Asignacin de Recursos (AR).
Desde este programa, el gobierno inaugur un proceso de
discusin que durar diez aos con el fin de acordar parmetros
objetivos de distribucin del presupuesto universitario. A partir
de un primer proyecto de modelo de distribucin elaborado
por tcnicos de la Secretara de Polticas Universitarias, caracte-
rizado por su rigidez y generalidad, el CIN se constituy en el
epicentro del debate y de graduales acuerdos, que se desarrolla-
ron en la delgada lnea que delimita lo poltico y lo tcnico. Las
dificultades para definir eficiencia, calidad y equidad constitu-
yeron el principal obstculo que explica el tiempo invertido en
este proceso. De hecho, tal como sostena Jos Luis Coraggio,
entonces rector de la Universidad Nacional de General Sarmiento
y especialista en el tema, a travs de los nuevos indicadores se
estaban poniendo en discusin o reafirmando aspectos centrales
de la vida universitaria.
Durante los primeros aos de este siglo la propuesta del CIN ter-
min de perfeccionarse en la Secretara de Polticas Universitarias,
logrando consensuarse un modelo que tiene como fin servir como
herramienta de poltica presupuestaria al permitir detectar brechas
existentes entre las situaciones presupuestarias ideales y reales de cada
universidad. El modelo contempla las necesidades universitarias do-
centes tomando como base no slo la cantidad de estudiantes, sino
distinguiendo las diferencias de recursos requeridos entre tipos de
carreras segn disciplinas, tipos de materias en los planes, como as
tambin necesidades de investigacin y salud. Si bien en un princi-
pio se intent aplicar el modelo para la asignacin de recursos
incrementales entre las instituciones subfinanciadas, las urgencias
provenientes de las demandas gremiales hicieron que prcticamente
esta herramienta no fuera utilizada.
El Sistema de Informacin Universitaria (SIU)
A travs de este componente se dise y puso en prctica un
proceso de recoleccin y sistematizacin de la informacin del sis-
tema universitario, que no existia hasta entonces ni en el ministerio
ni en las propias instituciones. Mejorar esta situacin involucraba
aspectos sensibles vinculados a mostrar realidades institucionales
que podran tener implicancias en las polticas presupuestarias des-
tinadas a las casas de estudio. El trabajo desde este programa implic
un lento proceso de acuerdos que en este caso demand, adems,
una vinculacin muy estrecha entre la dependencia encargada de
llevarlo adelante y las instituciones. Se necesitaba acordar sistemas
de gestin, homogeneizar definiciones de datos y procesos, con el
fin de obtener fuentes genuinas de informacin y a la vez consti-
tuirse en instrumentos tiles y confiables para la gestin interna de
las instituciones.
En este marco, se logr a lo largo de varios aos el desarrollo de
sistemas de informacin confiables para la gestin de personal,
alumnos, bibliotecas, presupuesto y gestin econmico-financiera-
contable, gestin estadstica de estudiantes, y sistemas de proce-
samiento de esta informacin para la toma de decisiones. Este
desarrollo gradual fue acompaado por la adhesin de un nme-
ro creciente de instituciones. Hoy es posible, gracias a esta iniciativa,
conocer el sistema y estudiarlo. A la vez, tanto las universidades
como el propio ministerio cuentan con informacin del sistema
perfectible pero cada vez ms precisa para la toma de decisiones.
El Programa de Incentivos a docentes-investigadores
Como hemos visto, en el ao 1993 se crea el Programa Nacional
de Incentivos a docentes-investigadores, con el fin explcito de pro-
mover un enfoque integrado de la carrera acadmica, contribuir al
aumento de las tareas de investigacin en la universidad y fomentar
la reconversin de la planta docente hacia una mayor dedicacin a
la actividad universitaria. En el marco de salarios claramente depri-
midos, este incentivo signific una mejora en los ingresos de los
docentes que voluntariamente se adhirieran al programa, reunie-
ran ciertos requisitos y cumplieran con pautas de rendimiento
preestablecidas. As, mediante una sistematizacin de la informa-
cin respecto de la actividad acadmica, el gobierno estableci un
nuevo mecanismo de control de la calidad de la actividad de un
grupo de docentes-investigadores de las universidades pblicas que
ha ido variando en nmero a lo largo de su existencia.
Algunos estudios oficiales sobre los efectos de este programa
reconocen que, adems de beneficios tales como el aumento de la
produccin cientfica, la tendencia a consolidar grupos de inves-
tigacin y el mejoramiento salarial, se han generado efectos no
deseados, como el desarrollo de una apariencia de investigacin
de bajo impacto real, exceso de competitividad entre colegas y
falta de estabilidad en los incrementos salariales obtenidos. Des-
de una posicin ms crtica, la especialista Sonia Araujo demuestra,
a travs del estudio de caso de una universidad nacional, la mane-
ra en que este programa gener mayor competencia y rivalidad,
una creciente burocratizacin, y la potenciacin de prcticas au-
toritarias en la vida acadmica. Con el seuelo de poder alcanzar
una categorizacin o recategorizacin mediante la cual se obten-
dran mayores ingresos, el programa redund en la prdida del
sentido de la actividad de investigacin y de la originalidad.
En la actualidad, con algunos ajustes menores, el programa
contina funcionando. En trminos de valor material, no repre-
senta la importancia que tuvo en sus orgenes, ya que su presupues-
to se mantiene en el mismo monto de entonces. Sin embargo,
existe una suerte de valor simblico distribuido a travs de este
mecanismo, a partir del sistema de categoras que se asigna a cada
docente segn el criterio de pares de reconocida trayectoria en
funcin de su progreso acadmico.
La descentralizacin salarial docente
La Ley de Educacin Superior de 1995 estableci que la defini-
cin de la poltica salarial sera una atribucin de cada universidad
en funcin de su autonoma y autarqua universitarias. De esta for-
ma, el rector y los miembros de los consejos superiores fijaran el
rgimen salarial de su personal, representaran a la parte empleadora
en las negociaciones colectivas de trabajo y responderan con su
patrimonio en los supuestos de administracin negligente o dolosa.
En el marco de la crtica situacin financiera de las institucio-
nes, esta medida ha sido interpretada como un mecanismo de
traspaso del conflicto desde los niveles centrales a las institucio-
nes. El perodo coincide, como ya hemos analizado, con el de
creacin de un grupo de nuevas universidades radicadas sobre
todo en el conurbano bonaerense, enmarcadas en proyectos
institucionales de carcter innovador y alternativo a las universi-
dades tradicionales, que instauran cambios en las modalidades de
contratacin de los docentes, amparadas en la nueva poltica de
descentralizacin salarial.
Sin embargo, en la prctica generalizada dentro del sistema, el
congelamiento de los salarios respecto de la inflacin no hizo po-
sible que se pusiera efectivamente en funcionamiento este nuevo
mecanismo, reeditndose hasta nuestros das el permanente con-
flicto y negociacin centralizados entre el gobierno y los gremios
en torno a la cuestin salarial.
La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90 La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90 La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90 La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90 La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90
La reforma de la educacin superior desarrollada durante los
aos 90 se plasm en una norma: La ley de Educacin Superior.
Dicha reforma fue intensa y veloz, en el sentido que consisti en un
amplsimo espectro de medidas para el sector que se hicieron
operativas de manera inmediata. El nuevo modelo, en el que el
gobierno pasa a ocupar un rol central en la definicin de polticas,
instal especficos temas de agenda a travs de la obligacin norma-
tiva y el incentivo financiero. La Secretara de Polticas Universitarias,
creada para estos fines en 1993, se constituy con una fuerte capa-
cidad de liderazgo para llevar adelante estrategias de negociacin y
penetracin en la base del sistema, combinando la coercin y la
bsqueda de consenso por grupos. Adems, cont con el apoyo
ideolgico, financiero y operativo del Banco Mundial, que financi
mediante un crdito millonario la reforma, a travs del ya mencio-
nado Programa de Reforma de la Educacin Superior (PRES).
Por su parte, las instituciones carecieron de un proyecto acad-
mico alternativo ante la existencia de condiciones objetivas que
requeran ser revisadas, producto de la expansin acelerada y
descontrolada del sistema. En este sentido, las universidades mos-
traron incapacidad poltica para promover sus intereses a travs de
la nueva organizacin del sistema. De esta forma, en poco tiempo
se modific significativamente la configuracin del poder del siste-
ma a travs de la creacin de organismos de coordinacin y por la
ampliacin de la burocracia gubernamental.
Tal como lo analiza Pedro Krotsch, el diagnstico del que se
parti, similar al que se haba realizado en el nivel regional, plan-
te cuatro puntos crticos: el bajo nivel de calidad de la enseanza,
la ineficiencia interna y externa de las instituciones, la ineficacia
de los mecanismos de financiamiento pblico tradicional y la es-
casa vinculacin de la universidad con las necesidades sociales. La
agenda tuvo entre sus principales temas la diferenciacin horizon-
tal y vertical, la orientacin al mercado de distinciones y prestigio
institucionales, el abandono del planeamiento como mecanismo
de control y la importancia estratgica de la evaluacin. Tambin
el desarrollo de incentivos a la diversificacin de las fuentes de
recursos y, en definitiva, una redefinicin de la relacin entre el
gobierno y las universidades.
En trminos de medidas concretas, la diferenciacin se plasm
a travs del fomento de la creacin de ofertas universitarias distin-
tas de las tradicionales, en nuevas instituciones universitarias, y
de la ampliacin del sector no universitario, el cual deba ser
revitalizado en su relacin con el mercado y en su posibilidad de
articulacin con la universidad. La privatizacin se materializ en
la creacin de un significativo nmero de universidades privadas,
similar al que exista desde la apertura de este sector en el 58. Se
instaur un sistema nacional de evaluacin y acreditacin univer-
sitaria, con la creacin de la ya mencionada CONEAU. Tambin
se cre el sistema nacional de incentivos a la investigacin y do-
cencia universitaria, se inaugur una nueva modalidad de financia-
miento a travs de fondos competitivos para diferentes programas
uno de los cuales fue el FOMEC; se llev a cabo un proceso de
elaboracin de una frmula de distribucin presupuestaria de
acuerdo a indicadores objetivos que insumira diez aos de discu-
sin en el CIN; se instaur por ley la descentralizacin salarial
docente a partir de la cual cada universidad se constituy en la
parte empleadora; se promovi la necesidad de restringir el ac-
ceso universitario, y se alent la diversificacin de las fuentes de
financiamiento, entre las que se contaba la posibilidad de estable-
cer un arancel para los estudios de grado.
Por su parte, todo este conjunto de medidas pudo ser desple-
gado a partir de la constitucin y reorganizacin de nuevos y
tradicionales organismos de gobierno y coordinacin: el Consejo
de Universidades, la CONEAU, los Consejos de Planificacin
Regional de la Educacin Superior (CPRES), la Secretara de Polticas
Universitarias, y dos mbitos preexistentes a la reforma: el CIN y el
Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), cuyas fun-
ciones fueron revisadas.
En sntesis, la reforma de la educacin superior en Argentina
sigui la tendencia internacional, con el apoyo de organismos in-
ternacionales que instauraron una agenda comn para la regin.
En la nueva configuracin del sistema, el poder pas de las bases
a sus niveles superiores, reducindose la capacidad de accin de
los organismos tradicionales y crendose nuevos espacios de po-
der y negociacin, con nuevos actores. Esta nueva situacin permite
reconocer una nueva relacin entre la universidad y el gobierno.
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La universidad del posmenemismo La universidad del posmenemismo La universidad del posmenemismo La universidad del posmenemismo La universidad del posmenemismo
El ao 1999 marc el final de diez aos de gobierno menemista
y la victoria en las urnas de una coalicin, la Alianza, conformada
por dos partidos: la UCR, una fuerza histrica que a lo largo de la
dcada de los 90 haba sostenido una firme posicin opositora
frente a las polticas de desregulacin y privatizacin, as como
frente a la reforma educativa; y el Frepaso, un frente compuesto
por grupos de diversas extracciones sociales, de base peronista,
que rpidamente asumieron una postura crtica ante polticas que
bajo el imperio de las leyes de mercado llevaron a la sociedad a la
fragmentacin y al crecimiento de la pobreza en niveles inditos.
Es as como, a partir de un camino comn que se haba ido cons-
truyendo y que haba tenido como principal punto de coincidencia
la oposicin al gobierno de Carlos Menem, se conform una nue-
va fuerza, que finalmente llev a Fernando de la Ra a la Presidencia
de la Nacin, al frente de un gobierno que presentar tensiones
desde sus comienzos, producto de diferentes ideologas, intere-
ses, historias y posicionamientos respecto de la poltica y la gestin.
La poltica universitaria del gobierno de la Alianza La poltica universitaria del gobierno de la Alianza La poltica universitaria del gobierno de la Alianza La poltica universitaria del gobierno de la Alianza La poltica universitaria del gobierno de la Alianza
Un mbito en el que se reflejaron dichas tensiones fue la carte-
ra educativa, encomendada en un principio a Juan Llach, un
economista de extraccin liberal con buenas relaciones con la Iglesia
catlica, sector histricamente sensible al tema educativo. Cues-
tionado desde el comienzo por los sectores internos ms progresistas
de la Alianza, que miraban con sospecha a un ministro que haba
secundado a Domingo Cavallo en el rea de economa durante la
gestin de Menem, el nuevo ministro de Educacin no tuvo la
libertad de elegir a su equipo. Andrs Delich, diputado de la
UCR y ex dirigente universitario en los aos del retorno a la de-
mocracia, fue designado viceministro, y Juan Carlos Gottifredi,
vinculado al sector de los rectores de las universidades nacionales
afines al radicalismo, como secretario de un rea que, a partir de
entonces se denomin Secretara de Educacin Superior. En este
contexto, como lo ha relatado Mariano de Vedia, la principal di-
ficultad que encontr la gestin de la Alianza en materia educativa
fue la convivencia de un equipo que no logr funcionar con ho-
mogeneidad, y que tena como objetivo comn revertir el deterioro
de la educacin.
A diferencia de la educacin bsica donde las polticas estu-
vieron dirigidas principalmente a resolver el conflicto docente
materializado en la Carpa Blanca y a lograr, sin xito, un acuer-
do federal con las provincias en materia de financiamiento, la
universidad no form parte de las prioridades del nuevo ministro,
quiz con el fin de recuperar la confianza de un sector que vena
de ser fuertemente condicionado durante la gestin previa. La
renuncia de Llach, a mediados de 2000, tampoco estuvo vincu-
lada con cuestiones universitarias, sino con la crisis con las pro-
vincias. No obstante, esta prematura renuncia posibilit que un
hombre proveniente del sector universitario asumiera la conti-
nuacin de la gestin. Se trata de Hugo Juri, ex rector de la
Universidad Nacional de Crdoba, quien en los ltimos meses de
gestin aliancista fue, a su vez, reemplazado por el propio Delich.
El primer ao de gestin en materia universitaria estuvo desti-
nado a la discusin entre diversos sectores de las principales lneas
orientadoras, que se materializaron en el documento denominado
Hacia un sistema integrado de educacin superior, dando cuerpo
a la intencionalidad del gobierno que se reflejaba en el nuevo nom-
bre del rea de unir dos subsistemas histricamente desarticulados:
el universitario y el de instituciones terciarias no universitarias.
La gran expansin no planificada del sistema y los altos ndices
de desercin que el mismo evidenciaba fueron los principales pro-
blemas que la nueva gestin intent atacar. Para ello, las polticas
del sector se focalizaron en el fortalecimiento de mecanismos de
articulacin en el sistema, que posibilitaran el trnsito de los es-
tudiantes en funcin de sus posibilidades. Se trataba de impulsar
la atraccin de ofertas educativas tcnicas, de menor duracin, sin
que por ello estas opciones significaran caminos terminales en los
trayectos formativos. Por ello, la figura de los colegios universita-
rios creada por la Ley de Educacin Superior fue retomada y al
menos parcialmente puesta en prctica mediante la reformulacin
de un programa para el sector tcnico no universitario con finan-
ciamiento del BID: el Programa de Reforma de la Educacin
Superior Tcnica No Universitaria (PRESTNU), que se haba ini-
ciado en la gestin anterior.
La gestin de la Alianza en materia universitaria ejecut accio-
nes de diferente ndole. Algunas tendientes a reformar, otras a
desmantelar o dar continuidad a los programas iniciados durante
los aos 90. El FOMEC fue desarticulado, mientras que otros
programas fueron redefinidos o continuados. La CONEAU si-
gui funcionando con la intencin de vincular sus procesos con
un nuevo programa orientado a la calidad universitaria, que no
logr un desarrollo importante. Durante esta etapa, este organis-
mo continu fortaleciendo sus procesos e incrementando la canti-
dad de carreras e instituciones objeto de sus evaluaciones externas.
Por su parte, el Programa de Asignacin de Recursos a las
Universidades Nacionales fue redefinido. El sensible tema de cmo
distribuir los incrementos presupuestarios entre las universidades
fue trasladado al CIN, un mbito en el cual se desarroll un inte-
resante proceso de discusin, que llev varios aos, y que se plas-
m en un Modelo de Asignacin de Recursos que, como ya
fue relatado, se fue perfeccionando en la secretara de enton-
ces, la Secretara de Educacin Superior, y la Secretara de Polticas
Universitarias en los aos siguientes. Este modelo consisti en el
desarrollo de una frmula compleja, compuesta por diferentes
variables, que intentaba colocar en igualdad de condiciones a las
distintas situaciones institucionales dentro del sistema.
Estas acciones generaron reducidos impactos en las universi-
dades y en el sistema. Por ejemplo, fue menor el nmero de
experiencias desarrolladas en el marco de la figura de colegios
universitarios. Todos los planes de reforma se mantuvieron en el
nivel de la cpula del sistema y no llegaron a desarrollarse. El te-
ma del financiamiento intent ser resuelto a travs de un proyecto
de impuesto al graduado, dando por finalizado el debate respecto
del arancel. La cuestin de la funcin social de la universidad fue
abordada a travs de un plan de servicio social universitario que
los estudiantes deban llevar adelante, como obligacin curricular,
en sectores crticos de la sociedad.
Sin embargo, estas iniciativas no llegaron a ponerse en prcti-
ca. Colocando el foco en la base del sistema, es posible afirmar
que las instituciones recibieron a esta gestin como un alivio res-
pecto del gobierno anterior, y que sus iniciativas no tuvieron
presencia en las casas de estudio. La nueva secretara cumpli el
rol de amortiguador del latente conflicto bsicamente presupues-
tario con el gobierno, conflicto que se fue agudizando junto con
la crisis global del pas que desemboc en diciembre de 2001 en
la cada del gobierno.
La crisis econmica y su impacto La crisis econmica y su impacto La crisis econmica y su impacto La crisis econmica y su impacto La crisis econmica y su impacto
en la poltica universitaria en la poltica universitaria en la poltica universitaria en la poltica universitaria en la poltica universitaria
La situacin de ajuste presupuestario se tradujo, como a fines
de los ochenta, en un incremento del nivel de conflictividad en el
mbito universitario. Ya en abril de 1999, en el final del gobierno
de Menem, se haba firmado un decreto de necesidad y urgencia
que estableca un recorte del gasto pblico de 1.300 millones de
pesos. Unos 280 millones correspondan al Ministerio de Educacin
y afectaban particularmente a los recursos asignados a las univer-
sidades. Esta disposicin gener un rechazo generalizado en el
conjunto de la comunidad educativa. Los profesores enrolados en
la CONADU decretaron una huelga por 48 horas que goz de un
alto acatamiento y se sucedieron las movilizaciones contra el re-
corte en todo el pas. El rector de la Universidad de Buenos Aires
haba asegurado incluso, das antes, que el ajuste iba a impedir a
la universidad ms grande del pas seguir funcionando. El movi-
miento de protesta de los universitarios cont entonces con el
apoyo de vastos sectores sociales, agrupaciones sindicales de dis-
tinto tipo y tambin de gran parte del arco poltico opositor. Los
episodios de aquellos das culminaron con la renuncia de la ministra
de Educacin, Susana Decibe. Das despus, con nuevas autorida-
des en el ministerio, el recorte fue eliminado, aunque posteriormente
se ejecutaron otras supresiones de facto en el presupuesto.
Los paros y las protestas educativas continuaron y se agudizaron
con el gobierno de la Alianza, ya que, desde el poder poltico, se
implementaron nuevos ajustes ante la imposibilidad de reactivar
el crecimiento econmico, incrementar la recaudacin impositiva
y afrontar las obligaciones derivadas de los servicios de la deuda
pblica. Es preciso sealar entonces que, durante los ltimos aos
del gobierno de Menem y los primeros del de De la Ra, fue
imponindose la idea de que la depresin econmica tena su raz
en un inadecuado manejo de la cuestin fiscal. Eran la elevada
deuda y el dficit fiscal creciente los responsables de la crisis, y
slo una poltica presupuestaria austera podra recuperar la con-
fianza y consecuentemente el acceso del pas al crdito privado.
Siguiendo estos principios, el 16 de marzo de 2001, el minis-
tro de Economa recientemente designado, Ricardo Lpez Murphy,
anunci un plan de ajustes presupuestarios masivos. stos afectaban
sustancialmente al sistema educativo: 361 millones era la cifra en
la que se establecia disminuir las transferencias a las universida-
des, aproximadamente un 20% de su presupuesto para ese ao.
En este mismo decreto se afectaban tambin, entre otros fondos,
los que se asignaban al pago del incentivo de los docentes de los
niveles bsico y medio.
Esta medida gener la renuncia del ministro de Educacin,
Hugo Juri. Las protestas, una vez ms, no se hicieron esperar y la
CTERA convoc a una huelga de 48 horas a la que adhirieron las
centrales sindicales universitarias. La reaccin cobr tal magnitud
que provoc la renuncia de Lpez Murphy. Este ltimo debi
dejar su cargo el 19 de marzo y fue reemplazado por Domingo
Cavallo, quien suspendi las medidas que propona implementar
su antecesor. El mismo da de la jura de Cavallo, como ministro
de Economa, jur tambin el segundo de Juri, Andrs Delich,
como ministro de Educacin.
Tampoco Cavallo logr detener la crisis. En julio de 2001,
ante la cada sistemtica de la recaudacin y los ingresos fiscales,
impuso un recorte del 13% sobre los gastos generales del Estado.
Este recorte afectaba a los salarios de todos los sectores pertene-
cientes al Estado nacional y a las jubilaciones superiores a los 500
pesos. El objetivo del ajuste era ahora eliminar totalmente el d-
ficit fiscal pblico. Por supuesto, la decisin afect tambin a los
ingresos generales de las instituciones acadmicas y a los salarios
de las autoridades, los docentes y los no docentes de las universi-
dades pblicas. Las protestas se generalizaron nuevamente durante
los ltimos meses del ao 2001.
La Comisin J La Comisin J La Comisin J La Comisin J La Comisin Juri uri uri uri uri
De manera paralela a la crisis del ltimo ao de gobierno de la
Alianza, el ministro de Educacin, Andrs Delich, gener una ini-
ciativa especfica para el sector universitario. Inspirado en experien-
cias similares desarrolladas en Inglaterra y en Espaa, decidi
conformar una comisin de notables, especialistas en el tema de la
educacin superior, con la misin de elaborar un informe diagns-
tico y propositivo para el sector. Esta comisin, denominada formal-
mente Comisin Nacional para el Mejoramiento de la Educacin
Superior, qued bajo la conduccin del recientemente renuncia-
do ministro, Hugo Juri.
Despus de un ao de trabajo, la comisin produjo, o encarg
a consultores, material muy valioso que posibilit la realizacin
de diagnsticos y propuestas en materia de educacin superior.
Entre sus conclusiones, propuso un nuevo mecanismo de defini-
cin de la poltica pblica para el rea, a travs de planes de desa-
rrollo plurianuales de la educacin superior, en consonancia con
una ley orgnica del sistema que tendra la finalidad de sentar las
bases de su reorganizacin. Tomando como punto de partida ese
plan nacional plurianual plasmado en una ley de tipo progra-
mtico, el informe propuso que las instituciones universitarias
autnomas elaboraran sus propios programas de desarrollo, a par-
tir de los resultados de los procesos de autoevaluacin y evalua-
cin externa, y en sintona con sus proyectos institucionales. Estos
planes institucionales seran considerados en la asignacin presu-
puestaria por parte del gobierno, planteando de esta forma una
modalidad de financiamiento diferente de la existente hasta en-
tonces, consistente en mltiples programas orientados a distintos
objetivos de poltica, dirigidos desde el Ministerio de Educacin
a partir de fondos competitivos.
Asimismo, el informe estableca la posibilidad de diseo de
programas nacionales sobre cuestiones prioritarias, pero gestiona-
dos desde un organismo descentralizado de financiamiento.
Tambin el documento aconsej, luego de un anlisis profundo
sobre la crtica situacin de desercin universitaria, el diseo de
un ciclo bsico general, transversal a las carreras de grado y de
institutos terciarios, trayecto que poda servir de nexo entre los
dos sectores de la educacin superior, as como de referencia para
la educacin bsica y media. Este ciclo brindara formacin bsi-
ca y general, con algn componente orientado, respaldado a travs
de una titulacin acadmica de validez nacional, que permitiera
la continuacin de los estudios hacia carreras profesionales o aca-
dmicas, reservadas a las universidades. El informe y sus estudios
respaldatorios fueron aprobados por la comisin durante los tr-
gicos das de diciembre de 2001. Si bien su utilidad se verificara
por el nivel de aprovechamiento de sus resultados en las siguien-
tes gestiones, dicho documento no lleg a publicarse y difundirse
de manera masiva.
La universidad post crisis de 2001 La universidad post crisis de 2001 La universidad post crisis de 2001 La universidad post crisis de 2001 La universidad post crisis de 2001
En el verano de 2002, luego del rpido pasaje de varios presi-
dentes en pocos das, Eduardo Duhalde asume una presidencia
de transicin con la difcil tarea de reconstruir un sistema estatal
con capacidad de contener a sectores sociales castigados por las
polticas de ajuste y el consecuente desempleo. La devaluacin
de la moneda argentina marc el inicio de un lento proceso de
recuperacin que sera llevado adelante por un equipo econmico
que perdurar en el siguiente gobierno. La asuncin de la Presi-
dencia de la Nacin por parte de Nstor Kirchner, en 2003, fue
producto de un proceso eleccionario desarrollado en plena crisis
de representatividad de la clase poltica. Ese nuevo gobierno rpi-
damente recuper la iniciativa poltica a partir de la presentacin
y despliegue de una agenda que puso en cuestin muchos de los
postulados neoliberales de los aos 90, tanto en las negociacio-
nes con los acreedores internacionales como con las reformas es-
tatales llevadas adelante, as como con las deudas en materia de
derechos humanos.
Durante la breve gestin de Duhalde en la presidencia haba
sido designado como secretario de Polticas Universitarias Juan
Carlos Pugliese, ex rector radical de la Universidad Nacional de
Tandil, y hasta ese momento miembro de la CONEAU. De esta
manera, en un momento complejo de reconstruccin, el gobier-
no intent asegurar cierta tranquilidad en un sector con base
opositora sensiblemente afectado durante el menemismo. Con
Graciela Giannetasio como ministra de Educacin, adems, se
reflejaba en esta cartera la alianza radical-justicialista bonaerense
que atravesaba diferentes espacios del gobierno. En materia uni-
versitaria, la nueva gestin intent poner en prctica algunas de
las propuestas surgidas de la Comisin Juri, tales como la promo-
cin de ciclos comunes a diferentes carreras afines, y el fomento
de la articulacin entre el sector universitario y el no universita-
rio, entre otras. No obstante, en esta breve etapa intent elaborar
diagnsticos para evaluar la factibilidad de estas propuestas, en
un sistema fragmentado y resistente al cambio curricular.
El gobierno de Kirchner que asumi en 2003 hizo explcita su
voluntad de revertir los efectos de la reforma educativa de los aos
90, dando impulso a una serie de normas en lnea con un nuevo
modelo de pas productivo. La sancin de la Ley de Educacin
Tcnica, la de la Ley de Financiamiento Educativo y la de una
nueva Ley Nacional de Educacin que reemplaz a la controver-
tida Ley Federal de Educacin de 1993 fueron todas iniciativas
de este perodo de gobierno que dan cuenta de esta decisin.
Las acciones en materia universitaria tuvieron como propsito
y objetivo central la contencin de los conflictos laborales y sala-
riales en las casas de altos estudios. Es posible observar, en primer
lugar, cmo se produjo durante estos aos un aumento sostenido
de los salarios en el marco de un proceso acelerado de expansin
econmica, aunque tambin de creciente inflacin. En principio,
este crecimiento apunt a recuperar lo perdido durante los peores
aos de la crisis. Por otro lado, las universidades se vieron parcial-
mente beneficiadas a partir del aumento de los fondos disponibles
para el sector de ciencia y tecnologa. Pero ms all del nfasis en
este tipo de medidas explicable en cierta forma por la magnitud
de la crisis vivida por Argentina entre finales de los aos 90 y
principios de la primera dcada del nuevo siglo, y por el creci-
miento posdevaluacin que mostr el pas, estos aos se ca-
racterizaron por la ausencia de una poltica sistemtica hacia el
sector universitario.
Tal como lo sealan Adriana Chiroleu y Osvaldo Iazzeta, una
muestra de la escasa presencia de la poltica universitaria en la
agenda del gobierno se evidenci en la alta rotacin de los secreta-
rios del rea, contrapuesta a la continuidad de Daniel Filmus como
ministro de Educacin. Siguiendo con la lnea asumida por
Duhalde, Juan Carlos Pugliese continuo en los primeros aos del
gobierno de Kirchner como secretario de Polticas Universitarias,
dando muestras del inters oficial por contener a un rea histri-
camente esquiva al peronismo, a travs de una personalidad de
extraccin radical que principalmente representaba en el nuevo
esquema de gobierno al sector de rectores opositores.
A partir de tensiones con el ministro Filmus, que encontraron
su punto desencadenante en la negociacin salarial de los docen-
tes universitarios de fines de 2005, Pugliese fue reemplazado en
su cargo por Daniel Malcom, de extraccin peronista, quien has-
ta entonces se vena desempeando como rector de la Universidad
Nacional de San Martn. En 2006, el cargo es asignado a otro ex
rector, esta vez de la tradicional Universidad Nacional de La Plata:
Alberto Dibbern, de extraccin radical, cuya gestin perdura hasta
la actualidad.
Si bien, como ya hemos sealado, aquellos aos reconocen es-
casas innovaciones en materia de poltica universitaria en trminos
generales, es destacar reconocer la existencia de acciones orienta-
das a resolver el crtico problema de la desercin universitaria, el
mejoramiento de la calidad y la instalacin de nuevos mecanis-
mos de financiamiento a travs de contratos programa con las
instituciones. Se desarrollaron programas tendientes a direccionar
las acciones de las instituciones hacia la consecucin de estos ob-
jetivos, mediante mecanismos de fondos competitivos que ya haban
sido instalados en los aos 90, con el FOMEC.
As, por ejemplo, el programa de articulacin universidad-
escuela media propuso que las universidades asumieran una res-
ponsabilidad que el gobierno tardamente tomara en sus manos:
la de resolver la crisis del polimodal, o nivel medio, tan castigado
por la reforma de los aos 90. Con esa iniciativa, se pretenda
achicar la brecha entre ambos niveles mediante acciones de la
universidad en las escuelas, lo que en el mediano plazo beneficia-
ra a las universidades, sobre todo en relacin con el grave problema
de desercin que se les presentaba en el primer ao de las carreras.
Por su parte, y a travs de similares mecanismos financieros, se
puso en prctica la recomendacin de la Comisin Juri respecto
de la instalacin de ciclos generales de conocimientos bsicos, en
algunas reas especficas como qumica, biologa, ingeniera, y pos-
teriormente en otras. Sin embargo, tanto en uno como en otro caso
se trat de experiencias que carecieron de la continuidad necesaria
para generar un impacto real sobre los problemas que se pretenda
atacar. De manera discontinua, las convocatorias a dichos progra-
mas se repitieron en dos y tres oportunidades, respectivamente,
sin contar con estudios evaluativos que demostraran la necesidad
de su continuidad o cierre.
Por su parte, la poltica de evaluacin de la calidad continu,
aunque con un aditamento que gener incentivos en las institu-
ciones para adherir, si es que an haba renuencia, a los procesos
de acreditacin, sobre todo de las carreras de grado. En efecto,
entendida como proceso de mejoramiento continuo, la evalua-
cin empezaba a ser tratada como un proceso que, en la instancia
de puesta en marcha de las recomendaciones de la CONEAU,
comenz a contar con financiamiento de la nueva Secretara de
Polticas Universitarias, en principio para las carreras de grado
travs de programas especficos y posteriormente, aunque de ma-
nera incipiente, para la evaluacin institucional.
Se intent que este respaldo quedara garantizado a travs de la
creacin del Fondo Universitario para el Desarrollo Nacional y
Regional (FUNDAR), que funcionara en la rbita de la Secretara
y no de manera descentralizada, como la Comisin Juri haba
recomendado y que se hara operativo por medio del mecanismo
de contratos-programa con las instituciones. En este marco llega-
ron a financiarse tres planes de desarrollo institucional con aquellas
universidades que haban pasado por dos rondas de evaluacin
externa, la primera a partir de la convocatoria voluntaria realizada
por la Secretara de Polticas Universitarias de los aos 90 antes de
la sancin de la Ley de Educacin Superior.
Como ya hemos sealado, las disidencias del ministro Filmus
con la gestin de Pugliese provocaron el cambio del equipo res-
ponsable de la poltica universitaria a fines de 2005. Un conflicto
sin resolucin daba cuenta de que la estrategia de colocar al frente
de un rea esquiva al peronismo a un representante de los recto-
res, de extraccin radical, ya no daba resultados. Los ocho meses
de gestin de Daniel Malcom apenas dejaron como saldo la inte-
resante intencin de fomentar en las universidades, en el marco
de su autonoma, el desarrollo de planes estratgicos en lnea con
las principales orientaciones polticas del gobierno. Pero el fla-
mante secretario renunci en agosto de 2006, por motivos no
explcitamente formulados pero vinculados a los escasos mrgenes de
decisin con que haba contado, adems de por cuestionamientos
puntuales a conductas de algunos funcionarios de la secretara.
En su reemplazo, Alberto Dibbern, ex rector de la Universidad
de La Plata y por entonces miembro de la CONEAU, asumi as
una gestin que tendr como principal tarea el mantenimiento
de la tranquilidad en el sector y el avance ms acelerado del pro-
ceso de reemplazo de la Ley de Educacin Superior, la ltima
herencia menemista, al menos en materia legislativa. Esa tarea se
inicia por esos aos pero es recin en 2008, con el nuevo gobierno
de Cristina Fernndez de Kirchner, cuando la cuestin universi-
taria vuelve a ocupar un lugar destacado en la agenda estatal y,
por tanto, parece tener posibilidad de concretarse un nuevo orde-
namiento legal para el sector.
En sntesis, cabe destacar que las polticas universitarias imple-
mentadas desde el ao 2002, cuando los efectos de la crisis mos-
traron sus primeros signos de desaceleracin, no profundizaron
las medidas de reforma caractersticas de la dcada del 90, pero
tampoco desmontaron decididamente a sus instituciones y meca-
nismos ms representativos. El sistema de incentivos a los docentes
investigadores sigui vigente y se ampli a nuevos beneficiarios,
aunque su peso en los salarios disminuy considerablemente, ya
que los montos por investigador no fueron actualizados. La
CONEAU ha seguido implementando los mecanismos de acre-
ditacin a las carreras de inters pblico, a las carreras de
posgrado, as como las evaluaciones institucionales a las universi-
dades pblicas y privadas. El mecanismo de asignacin de fondos
a travs de convocatorias competitivas se propag en diferentes
programas con escasa continuidad, y el modelo de asignacin pre-
supuestaria, finalmente acordado por el CIN y afinado por la
Secretara de Polticas Universitarias, no lleg a aplicarse, debido
a que los aumentos del presupuesto existentes desde entonces es-
tuvieron principalmente orientados a resolver los conflictos
salariales con los gremios.
La crisis del modelo de cogobierno universitario La crisis del modelo de cogobierno universitario La crisis del modelo de cogobierno universitario La crisis del modelo de cogobierno universitario La crisis del modelo de cogobierno universitario
A la crisis econmica de los primeros aos del nuevo siglo se
sumaron en las casas de altos estudios componentes polticos. Uno
de los coletazos de la crisis de representatividad poltica suscitada
durante aquellos meses fue la creciente disminucin, en las uni-
versidades, del peso de los representantes de los partidos polticos
de mayor alcance a nivel nacional. El desgaste afect, sobre todo,
a la expresin universitaria de la UCR, Franja Morada, que, como
sealamos, haba ejercido una clara hegemona, aunque con avan-
ces y retrocesos, desde el retorno de la democracia. Este espacio
fue ocupado por agrupaciones ms pequeas, que en algunos ca-
sos se limitaron a reivindicaciones y programas puramente acad-
micos y se proclamaron independientes de los partidos polticos,
por alianzas a menudo inestables, de distinto signo poltico y, so-
bre todo, por diversas expresiones de izquierda. En la Universidad
de Buenos Aires, la crisis de la Alianza coincidi con el fin del
rectorado de Oscar Shuberoff, figura vinculada estrechamente con
el radicalismo y que haba desempeado la mxima responsabili-
dad al frente de la principal universidad del pas desde 1986.
La recuperacin econmica y el mejoramiento en el finan-
ciamiento universitario durante la primera parte de la presidencia
de Kirchner hicieron que las cuestiones presupuestarias pasaran,
temporalmente, a un segundo plano, y que otros problemas vin-
culados con la vida poltica e institucional de las universidades
ocuparan un primer lugar. La agenda de problemas universitarios
estuvo dominada (en cierta medida an lo est) durante muchos
aos por una perspectiva fuertemente economicista que haca hin-
capi en las dificultades presupuestarias y en la falta de recursos
adecuados. Entre finales de 2005 y principios de 2007 salieron a
la luz otras cuestiones vinculadas, por ejemplo, con los procesos
eleccionarios verificados en varias de las principales universidades
del pas. Las elecciones de rector en las universidades nacionales
de Crdoba, La Plata y Rosario estuvieron cruzadas por inciden-
tes menores y por intentos de boicot a las asambleas elegidas
justamente con el objetivo de nombrar a las nuevas autoridades.
Pero, en estos casos, los problemas fueron sorteados rpidamente
y sin mayores consecuencias.
Los conflictos ms agudos se vivieron, en cambio, en la Universidad
de Buenos Aires, donde la oposicin y resistencia de un sector del
estudiantado nucleado en la FUBA y dirigido por sectores de iz-
quierda impidi la reunin de los asamblestas que deban designar
al sucesor del entonces rector de la Universidad, Guillermo Jaim
Etcheverry, cuyo mandato venca a principios de 2006. Los estu-
diantes cuestionaron al candidato con mayores posibilidades para
acceder al cargo y trasladaron tambin las impugnaciones a la compo-
sicin y, consecuentemente, a la legitimidad de la Asamblea. Si
bien los problemas de la UBA no pueden generalizarse al conjun-
to del sistema universitario, los conflictos que tienen lugar en su
mbito gozan de un impacto relevante a nivel nacional por tratar-
se de la institucin pblica ms grande del pas y la que alberga al
mayor nmero de estudiantes y docentes.
En principio, es imposible comprender el conflicto sin tener
presente la crisis de las agrupaciones ms moderadas que, como
Franja Morada, lideraron la representacin del estudiantado has-
ta finales de la dcada de 1990. Tampoco puede comprenderse
sin destacar la generalizacin de nuevas formas de protesta social
que rechazan la utilizacin de los canales institucionales y forma-
les sobre los que se desenvuelven las instituciones en un rgimen
democrtico.
Pero la crisis tampoco puede comprenderse si no es a partir de la
vigencia de un estatuto concebido para un sistema universitario de
caractersticas y dimensiones sustancialmente distintas a las del ac-
tual. Cabe recordar, como hemos ya sealado en otros pasajes de
este texto, que el gobierno de Ral Alfonsn, a travs de una ley
dictada poco tiempo despus de asumir, restableci en la mayor
parte del sistema universitario los estatutos vigentes al 29 de julio
de 1966, momento de la tristemente clebre intervencin a las
universidades dispuesta por el gobierno militar encabezado por Juan
Carlos Ongana. Estos estatutos derivaban, a su vez, de las disposi-
ciones impuestas por el Decreto N 6.403 de la llamada Revolucin
Libertadora, y se sancionaron cuando comenzaban a vislumbrarse
los efectos de la masificacin del sistema de educacin superior. En
1955, los estudiantes universitarios llegaban a ciento cincuenta mil
en todo el pas. En el ao 2006, slo en la Universidad de Buenos
Aires superaban los trescientos mil.
Los estatutos proponan para el gobierno de las facultades cen-
trales para el funcionamiento de las tradicionales universidades
argentinas un cuerpo integrado por 16 miembros ms un deca-
no: ocho representantes de los profesores, cuatro de los estudiantes
y otros cuatro por los graduados. Como en 1918, el principio que
orientaba estos estatutos consista en hacer de los cuerpos de gobier-
no autnticos representantes de las fuerzas actuantes en el mbito
universitario. Se supona que la gran mayora de los profesores
tendra ciudadana universitaria, ya que la figura del profesor in-
terino sera excepcional. El cuerpo docente iba a estar integrado
entonces, segn estos criterios, por profesores concursados; tam-
bin se entenda que ste estara formado masivamente por profe-
sores y que el crecimiento del nmero de auxiliares sera limitado.
Sin embargo, los procesos de masificacin alteraron signi-
ficativamente estas variables. En la Universidad de Buenos Aires
el personal docente creci desde mediados de los aos ochenta,
fundamentalmente sobre la base del incremento del nmero de
auxiliares, docentes que en general cobran salarios ms reducidos
y tienen menor dedicacin. En este crecimiento, los temas presu-
puestarios incidieron de manera central: en la UBA, ms del 75%
del total del cuerpo docente est conformado hoy por auxiliares.
Simultneamente, en muchas facultades, sobre todo en las ms
masivas, se produjo una demora en el ritmo de sustanciacin de
los concursos, a veces motivos por presupuestarios y burocrticos,
pero en gran medida tambin polticos y relacionados con el peso
que la lucha facciosa ha adquirido en los distintos mbitos acad-
micos. Esto provoc un aumento sustancial en el nmero de profe-
sores interinos, no reconocidos como ciudadanos universitarios en
los estatutos actuales, situacin que colabor para que el sistema de
gobierno fuera sumindose en una profunda crisis de legitimidad.
La situacin crtica por la que atraves la UBA se resolvi a
partir de un acuerdo entre decanos que haban sostenido posturas
encontradas y apoyado a distintos candidatos al convocarse a la
primera asamblea para elegir al nuevo rector. Lograron el consen-
so y el apoyo de distintos sectores del gobierno nacional, lo que
permiti que la eleccin de la nueva conduccin, en lugar de rea-
lizarse en un recinto universitario, se llevara a cabo en el Congreso
de la Nacin. Al terminar 2006 las autoridades finalmente elec-
tas se comprometieron a revisar y reformar los estatutos vigentes.
De todos modos, la situacin de las grandes casas de estudios
como la UBA es sumamente compleja, y sus dificultades no pue-
den reducirse solamente a los problemas de legitimidad de sus
cuerpos de gobierno, ya que derivan tambin de su tamao, del
nmero de sus estudiantes y profesores e incluso de la diversidad
de instituciones que ellas abrigan. En esas universidades, en efec-
to, conviven facultades profesionales con varias decenas de miles
de alumnos, en las que ensean, por lo general, docentes que
mantienen un vnculo marginal con la institucin y que perciben
salarios en base a dedicaciones parciales o ad-honorem, con facul-
tades cientficas compuestas por profesores y estudiantes con de-
dicacin exclusiva. El contraste entre facultades como la de Ciencias
Econmicas y las de Ciencias Exactas o Filosofa y Letras es muy
claro al respecto.
Las formas de entender la actividad acadmica y el compromi-
so con la vida universitaria cobran aqu caracteres distintos. Pero
la crisis de las universidades no es comprensible, tampoco, si no
se la encuadra en el marco ms general del deterioro que han
experimentado las instituciones en Argentina, y que se agudiz
desde finales de la dcada del noventa. Esta crisis de institu-
cionalidad, presente en el conjunto del tejido social del pas, ha
invadido tambin, en definitiva, el territorio de las universidades.
La situacin actual de cara a la nueva ley La situacin actual de cara a la nueva ley La situacin actual de cara a la nueva ley La situacin actual de cara a la nueva ley La situacin actual de cara a la nueva ley
En materia educativa, el ao 2007 termin con una deuda
reconocida por parte del gobierno saliente y un compromiso del
entrante: una nueva ley para la educacin superior. Habindose
derogado la Ley Federal de Educacin, y sancionado un nuevo
ordenamiento normativo para el sector educativo, la prioridad
poltica en las elecciones presidenciales de ese ao dej para el
siguiente el reemplazo del ltimo bastin normativo menemista
de la educacin vigente hasta entonces.
Sin embargo, el proceso de discusin sobre el nuevo ordena-
miento legal para el nivel superior ya haba comenzado aos antes,
principalmente en el mbito del CIN. Es as como en las reunio-
nes de Horco Molle en 2004, Mar del Plata en 2005, y ms
activamente durante 2007, en diferentes encuentros de ese orga-
nismo, que finalizaron con la reunin de Vaqueras en agosto de
ese ao, comenzaron a esbozarse y luego especificarse los princi-
pales aspectos que necesariamente merecan ser revisados y
modificados, llegando a acuerdos importantes entre los miem-
bros del cuerpo.
Entre esos principales puntos aparece la necesidad de explicitar
en la futura norma el carcter pblico de la educacin superior,
en lnea con lo expresado en la Ley Nacional de Educacin, y en
clara oposicin a los procesos internacionales orientados a incluir
a la educacin como bien transable en el mercado. Tambin se
acuerda en la necesidad de reinstalar en la futura norma la gratui-
dad de la enseanza universitaria de grado, resignificando una
concepcin que en los aos 90 justificaba el arancel. Esa interpre-
tacin, presente en la Constitucin Nacional de 1994, sostena
que la gratuidad era un principio accesorio al de equidad, consi-
derado el principal. Hoy parecera haber acuerdo en terminar de
resolver algunas situaciones jurdicas de universidades cuyos esta-
tutos estaban an en la justicia y que no pudieron ser puestos en
vigencia dado que no contemplan la palabra equidad a conti-
nuacin de gratuidad. De hecho, recientemente la Corte Suprema
de Justicia ha fallado a favor de la Universidad Nacional de La Plata
y la de General Sarmiento poniendo fin a un conflicto interpretativo
que provoc que durante aos estas dos instituciones no pudieran
poner en vigencia sus estatutos. Desde la nueva interpretacin, se
sostiene a la gratuidad como principio bsico; y cuando ste no es
suficiente para el logro de la igualdad de oportunidades, se pone
en funcionamiento el principio de equidad, materializado en pol-
ticas compensatorias o remediales para los sectores ms necesitados.
Los rectores tambin han acordado una interpretacin amplia de
la autonoma. Si bien se reconoce al Estado como instancia de fija-
cin de polticas para la educacin superior, se descarta cualquier
especificacin normativa que regule el funcionamiento interno de las
universidades. Asimismo, por admitirse la importancia de la fun-
cin social de la universidad, se destaca la capacidad de las institu-
ciones para asegurar la pertinencia social de sus acciones a travs
de la celebracin de acuerdos con instancias y actores sociales.
En materia de evaluacin, hay un reconocimiento del funciona-
miento de la CONEAU durante estos aos, aunque existen
propuestas de revisar los mecanismos de seleccin de sus miembros
con el fin de garantizar efectivamente la presencia de personalida-
des de reconocida trayectoria acadmica y cientfica. En este sentido,
el CIN presiona por imponer su autoridad a la hora de definir el
perfil de esos representantes. Existe acuerdo, asimismo, en anular
la posibilidad de funcionamiento de agencias privadas de evalua-
cin y/o acreditacin como lo estableca la Ley de Educacin
Superior, lo cual significara, adems, el no reconocimiento de las
escasas experiencias existentes hasta el momento. Tambin apare-
cen algunas discusiones acerca de la categora carreras de inters
pblico, con implicancias posibles en la reconsideracin de los
procesos de acreditacin. Y hay acuerdo para asegurar, a travs de la
ley, el funcionamiento de algunos instrumentos de polticas, como
programas especficos actualmente vigentes.
Parecera que estamos ante un escenario menos conflictivo y
ms maduro que el de los aos 90, en el que hay coincidencia en
algunos aspectos principales que deber tener la futura ley. No
obstante, tambin se advierten demasiadas expectativas en torno
a la capacidad de la futura norma para resolver todos los proble-
mas de la educacin superior. Parecera no advertirse que, pasados
ms de ocho aos de posmenemismo, las diferentes gestiones no
han hecho demasiado por transformar este mbito, aun cuando
no fuera necesario un cambio de norma para ello. Ser cuestin
de esperar la oportunidad para pensar entre todos los sectores
involucrados una ley de educacin superior para el mediano y
largo plazo. Una ley que no cambie con los gobiernos, y que en su
carcter de ley marco establezca principios generales, instaure sis-
temas de definicin de polticas pblicas para el sector y fije reglas
de funcionamiento claras que permitan peridicamente definir
metas y, a partir de ellas, disear programas especficos en otras
instancias de regulacin.
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Conclusiones: la universidad 25 aos despus Conclusiones: la universidad 25 aos despus Conclusiones: la universidad 25 aos despus Conclusiones: la universidad 25 aos despus Conclusiones: la universidad 25 aos despus
A lo largo de estos veinticinco aos de reconstruccin demo-
crtica es posible advertir un conjunto de variables que han carac-
terizado la evolucin del sistema universitario y le han otorgado,
en diversos aspectos, un perfil sustancialmente distinto del que
posea en 1983. Un primer dato incontrastable de estos cambios
es el aumento sustancial del nmero de estudiantes, lo cual evi-
dencia que la universidad abri sus puertas a sectores relativamente
amplios de la poblacin. Sin dudas, ste es un factor que no pue-
de ser desvinculado de la relevancia que la sociedad argentina le
otorga a la educacin en trminos generales, y particularmente a
la universitaria. Ese valor positivo atribuido por la sociedad a la
educacin universitaria impidi la aplicacin masiva de restric-
ciones al ingreso o de aranceles, que, limitados en su instrumen-
tacin a algunas universidades o carreras, no llegaron a conformar
trabas que inhibieran masivamente el acceso a los estudios supe-
riores, como haba sucedido en tiempos de la dictadura. Esta
concepcin permiti tambin una recepcin positiva en la socie-
dad de los reclamos gremiales docentes aunque no siempre de la
modalidad en la que stos se expresaron y sobre todo el respaldo
a las luchas que llevaron a cabo los universitarios contra los recor-
tes presupuestarios de finales de la dcada del noventa y de los
primeros aos de este siglo. Pero es preciso tambin sealar que, a
pesar de esa visin positiva, el crecimiento del sistema no fue
acompaado de una planificacin adecuada ni de un financia-
miento acorde, aunque durante gran parte de este perodo hubiera
un incremento sostenido en los recursos asignados a las casas de
altos estudios.
El sistema pblico pas de una matrcula apenas superior a los
400.000 estudiantes a ms de 1.250.000. Comparativamente,
Argentina muestra entonces a mediados de la primera dcada del
siglo niveles de escolarizacin superior cercanos a los de los pases
desarrollados y claramente por encima de la mayora de los pases
latinoamericanos. Tomando en cuenta el nmero de estudiantes
universitarios sobre la poblacin entre 20 y 24 aos, siguiendo el
criterio utilizado por la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE), Argentina exhiba una tasa de
escolarizacin universitaria bruta del 35% en el ao 2001 y del
47% en 2005. En el nivel de la educacin superior en su conjunto,
ese porcentaje se elevaba en el ltimo de los aos mencionados al
63%. En Chile llegaba, mientras tanto, a un 46,2%, en Venezuela
a un 42% y, en Brasil al 22%.
Este proceso de crecimiento del sistema se mantiene incluso
durante los aos 90, signados por el aumento de la pobreza y la
exclusin social. Cabe recordar aqu que durante esta dcada el por-
centaje de desempleo trep del 6% en 1991 al 18% en 1995. A
partir de entonces y hasta entrada la primera dcada del siglo XXI,
la desocupacin se situ por arriba de los dos dgitos. El incremen-
to del desempleo fue acompaado por el de la pobreza. El porcentaje
de la poblacin situada por debajo de la lnea de pobreza pas de
un 4,4% en 1974 a un 8,3% en 1980. Durante los aos de la
transicin democrtica esta evolucin sigui una lnea ascendente:
era de 21,8% en 1991 y alcanzaba el 35,4% en 2001.
Los aportes y recursos asignados desde el Estado a las casas de
altos estudios tambin experimentaron, como hemos sealado,
un crecimiento significativo, sobre todo durante esa misma dca-
da del 90, cuando se fueron superando las restricciones presu-
puestarias y la crisis econmica que termin con el gobierno de
Ral Alfonsn. La participacin porcentual del presupuesto de las
universidades nacionales en el PBI llegaba a un 0,44% en 1990.
En 1998 alcanz un 0,59%. Como han sealado distintos espe-
cialistas en el tema, el aporte econmico de la nacin a las univer-
sidades tuvo un incremento superior al gasto pblico educativo y
al gasto pblico total. Sin embargo, el aumento sostenido en los
aportes y recursos concedidos a las universidades no tuvo correlato
con el crecimiento exponencial de la matrcula. En consecuencia,
puede advertirse tambin entre 1980 y 2001 una cada constante
del financiamiento pblico por estudiante universitario que a
mediano plazo ha afectado significativamente el desenvolvimien-
to de las instituciones
El desfinanciamiento progresivo de las universidades incidi
en el deterioro de sus condiciones edilicias, materiales en trmi-
nos generales y, sobre todo, en la disminucin constante de los
salarios de sus empleados docentes, administrativos y de sus in-
vestigadores. Ni los responsables de las polticas educativas nacio-
nales ni los sectores que condujeron las universidades parecen haber
advertido la magnitud del problema derivado de este crecimiento
acelerado y desordenado. ste, a la vez, fue acompaado de la
agudizacin de fenmenos presentes en la historia de la universi-
dad argentina desde su masificacin a mediados del siglo XX, y
que pueden ya ser considerados estructurales, como lo son la eleva-
da desercin estudiantil y la larga duracin efectiva de sus carreras.
Fue probablemente en el perodo que nos ha tocado analizar
cuando, con mayor sistematicidad, se procur avanzar en un pro-
yecto de innovacin sustancial de la estructura del sistema uni-
versitario. Las polticas de estos aos, a su manera, pretendieron
establecer mecanismos de coordinacin, control y supervisin del
conjunto de instituciones universitarias. Tuvieron un fuerte efec-
to simblico pero, al menos hasta hoy, es difcil percibir su impacto
en el conjunto del sistema. Si bien es posible observar la adapta-
cin a las prcticas cotidianas de muchas de las iniciativas instaladas
durante esos aos, ni las polticas de evaluacin ni las de fortaleci-
miento institucional va financiamiento para programas especficos
han resuelto an el grave problema de desercin de los primeros
aos y de graduacin en tiempos razonables, como tampoco la
diversificacin de ofertas acadmicas, que todava estn descoor-
dinadas regionalmente y en dbil sintona con objetivos prioritarios
a nivel nacional. Planes de estudio, prcticas docentes, modos de
enseanza, factores esenciales de la vida universitaria, fueron afecta-
dos muy parcialmente en su conjunto por las polticas de los noventa.
Por su parte, el sector de universidades que, en su momento,
mostr frrea oposicin a las polticas reformadoras de aquella
dcada, sobre todo las vinculadas con el arancelamiento, la res-
triccin al ingreso o el ataque a la autonoma, no fue capaz de
construir un proyecto alternativo en ese entonces, ni tampoco ha
aprovechado la ausencia de polticas planificadas de la primera
mitad de esta dcada. Ante las propuestas de transformacin de
los noventa prim una postura contestataria que no se condijo
con la naturalizacin de los mecanismos impuestos durante aque-
llos aos en la prctica cotidiana FOMEC, incentivos, que
quedaron incorporados al sistema sin mediar una oposicin con-
tundente. Esta actitud pasiva ante muchas de las iniciativas guber-
namentales fue asumida tanto por las autoridades, cuya principal
preocupacin estuvo centrada en los temas presupuestarios, como
por los docentes e investigadores, muchos de los cuales vieron en
el nuevo modelo instalado oportunidades de crecimiento indivi-
dual, aunque estuvieran desarticulados respecto de objetivos de
mejoramiento institucional. El poder para definir agendas sigui
en manos del gobierno, quedando a su criterio el momento de su
puesta en funcionamiento. No hubo entonces respuestas orgni-
cas de las instituciones ante las medidas desplegadas desde el nivel
gubernamental.
De todas formas, si hubiera que hacer un balance de los lti-
mos 25 aos de universidad, sin dudas, hay que reconocer avances
fundamentales. La universidad se ha abierto a nuevos sectores y,
en este aspecto, es ms democrtica e igualitaria. Prcticamente
se ha mantenido el sentido de ingreso abierto. Hay ms libertad
acadmica para ensear e investigar y la autonoma se ha conver-
tido definitivamente en un valor central del ordenamiento ins-
titucional del sector. La investigacin cientfica ha sido asumida
como una tarea esencial de la vida de las casas de altos estudios y
existe adems un sistema cientfico-tecnolgico que brinda, con
limitaciones y ciertos condicionamientos, oportunidades al me-
nos a los docentes que han elegido articular su actividad con la
prctica de la ciencia. Hay ms opciones para quienes quieren ini-
ciar una carrera universitaria, tanto en trminos de ofertas como
de instituciones, producto de una fuerte heterogeneidad y seg-
mentacin adquiridas por el sistema, rasgos que resultan negativos
si se piensa en un modelo universitario que garantice la igualdad
de oportunidades. En los ltimos aos ha habido un incremento
presupuestario para el sector que, aunque todava insuficiente, ha
permitido recuperar algo del atraso que, en materia de financia-
miento, experiment desde finales de los aos noventa.
Sin embargo, reconocidos estos avances, cabe adosar a cada
uno de ellos una contracara que an hoy permanece en el lado del
debe de un balance que podra haberse saldado en tantos aos.
En primer trmino, como ya sealamos, la apertura de la univer-
sidad a nuevos sectores sociales no fue acompaada de polticas
sistemticas que garantizaran la permanencia y la graduacin de
esos ingresantes. Las carreras siguen siendo excesivamente largas
en la prctica, con obstculos que slo una minora puede sortear.
La recuperacin presupuestaria de los ltimos tiempos apenas pudo
servir para atender parcialmente los reclamos salariales. Tantos
aos de discusin de un modelo objetivo de distribucin de re-
cursos todava no han generado efectos positivos para un adecuado
funcionamiento del sistema. La diversificacin de ofertas de for-
macin se ha desarrollado de manera catica, superpuesta y
escasamente coordinada. Los procesos de evaluacin an no han
generado una autntica cultura institucional del mejoramiento
continuo. Las condiciones de libertad acadmica y autonoma en
las instituciones no fueron suficientemente aprovechadas. Los di-
ferentes intereses de los distintos actores universitarios operan de
manera centrfuga, lo que hace que, una vez satisfechos, no se
puedan articular en claros proyectos institucionales estratgicos
que coloquen a las universidades como motores fundamentales
del desarrollo y el progreso social.
Al mismo tiempo, las universidades no han permanecido aje-
nas a la crisis general de la poltica en la que se sumi Argentina
durante la ltima dcada del siglo, y cuyos efectos son todava
hoy visibles. El deterioro de las condiciones de institucionalidad
no se ha detenido en las puertas de las casas de estudios. Debili-
dad de los marcos normativos, quiebre de los sistemas de represen-
tacin, clientelismo: los vicios que han signado la decadencia en
trminos de la calidad institucional de Argentina tambin se han
hecho presentes en la vida universitaria, contaminando distintos
aspectos de la vida acadmica. Mirando hacia el futuro, cabe pre-
guntarse si es posible pensar en soluciones autnomas a estos pro-
blemas, en el marco de una crisis que atraviesa al conjunto de la
sociedad. Hoy se pone en la agenda de la poltica universitaria la
necesidad de construir una nueva relacin universidad-gobierno,
basada en objetivos de desarrollo productivo sustentable, en la
que el conocimiento ocupa un lugar primordial. Es posible el
logro de este propsito sin la previa reconstruccin del tejido
institucional bsico de las universidades, desde el cual se plan-
teen nuevas reglas de juego transparentes, claras y susceptibles de
ser cumplidas?
Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, es preciso recono-
cer que durante estos aos la universidad ha cumplido, como lo
ha hecho a lo largo de su milenaria historia, con funciones rele-
vantes para el desarrollo de la sociedad: hace ciencia, ensea, innova.
Sigue existiendo como institucin social y, como tal, se siguen
esperando de ella contribuciones sustanciales para el progreso so-
cial. Quiz sea vlido conservar una cuota de optimismo y confiar,
para este nuevo siglo, en su capacidad para generar los cambios
internos que requiere, los que le permitirn realizar aportes
sustantivos a la superacin de la crisis y los problemas a los que
cotidianamente se enfrenta la sociedad en su conjunto.
| 93
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ndice ndice ndice ndice ndice
Introduccin ........................................................................7
La herencia de la dictadura .................................................. 11
La reconstruccin democrtica ................................................23
La educacin superior de los 90 ...........................................35
La universidad del posmenemismo .........................................69
Conclusiones: la universidad 25 aos despus ...........................87
Bibliografa ..........................................................................93
Otros ttulos de la
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