El Estudio de Las Políticas Públi

El Estudio de las Polt icas Pbli cas
ofrece al lector un panorama de su

historia intelectual: su nacimiento y
propsito original de estudio, sus
principales desarrollos, escuelas y
enfoques, sus logros y tareas
incumplidas. Adems de los textos de
los autores fundadores, se publican
ensayos que reconstruyen el recorrido
de la disciplina y sealan los debates
an en curso. Conocer en qu consiste
el estudio de las polticas pblicas,
qu lo motiva, qu se puede esperar
razonablemente de l, hasta dnde ha
llegado, qu resta todava por hacer,
es el hilo conductor de esta primera
antologa.
El ESTudio
dE Polticas
PblicAS
Luis F. AqulAR VUANUEVA
(EsTudio iNTROduCTORio y EdiciN)
ANTOloGAS ds Poltrics Pblica ::

Amargura 4, San ngel, Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.

ANTOLOGAS de PoLTicA PbLicA ::

Amargura 4, San ngel, Delegacin Villa Alvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.
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ESTUdio
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Pblicas

Luis f. Aqui lAR Y II ANUEVA
[estudio iNTROduCTORio y edicia]

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EL ESTUDIO de las
Polticas Pblicas
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Primera antologa

EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
HAROLO O. LASSWELL, YEHEZKEL OROR DAVID GARSON,
WILLIAM ASCHER DOUGLAS TORGERSON, ROBERT O. BEHN
MARTIN LANOAU
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA estudio introductorio y edicin

MCMXCII
MXICO

Primera edicin, julio de 1992 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA Estudio introductorio y edicin

1992, Por caractersticas tipogrficas de edicin y derechos adquiridos MIGUEL NGEL PORRA
LIBRERO-EDITOR Derechos reservados conforme a la ley
ISBN: 968-842-318-1
IMPRESO EN MXICO. ttt:tt t txtco
Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23
AL INICIAR cada uno de los captulos, que en traduccin a la lengua
castellana contiene la c/. +/, .. t/ t.// se hace
mencin de la ficha bibliogrfica de la publicacin que sirivi de fuente al
texto que presentamos.

I GRUPO EDITORIAL I

En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente por parte de los
propietarios de los derechos de edicin. Son las editoriales quienes a su
vez, por acuerdo con los autores desde el origen de la publicacin, en el
caso de los que aqu se contienen, las que conservan los mencionados
derechos. A ellas, a quienes ellas representan, ya quienes hicieron la
traduccin, por hacer posible este esfuerzo, nuestro sincero
reconocimiento.
Los EDITORES
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Presentacin
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8 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

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PRESENTACIN 9

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PRESENTACIN 13

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[El Colegio de Mxico, mayo, 1991J
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
[14]

Estudio introductorio
a experiencia poltica de mi generacin est marcada por la amplia
intervencin del estado y por la desilusin de su desenlace: un gobierno
fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y polticamente
anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin
de la sociedad yen parte anticipndose a la iniciativa social, el que en los
ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin
y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento
desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso
poltico. El sistema mexicano no fue excepcin.
El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el
gran gobierno lleg tan lejos en sus errores, con el fin de saber cmo el
gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas y, ms radicalmente,
para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de
qu tipo y a cules problemas. Por encima de las preferencias
ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y
constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del
estado, su "adelgazamiento", ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar
lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar
cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados, ya tra-
vs de cules instrumentos y opciones de accin. A esta empresa de
racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis, estudio y
diseo de polticas.
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En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros
estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda social de
democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos de
la Revolucin y la Contrarevolucin, es- tatistas por naturaleza e instrumentos,
se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y
L

ESTUDIO INTRODUCTORIO 15

equivocaciones. Democratizacin y redimensionamiento del estado son
empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la
impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e
hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato gubernamental-burocrtico se
desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo.
Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el
detonador del colapso econmico, fue socialmente interpretada como
desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que
lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello,
ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin
eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos
percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya no fue
interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el
diseo de la poltica econmica o como simple error de gestin. La raz de las
decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus
errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-admi-
nistrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades
econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos.
En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos
aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos y econmicos del
estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado pblico. Ante la
pluralidad y autonoma social, el gobierno no puede contar con todo el
consenso poltico que necesita para movilizar la sociedad entera hacia
proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos pblicos son
menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes pro-
blemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado.
Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y
consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de
operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el
rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia in-
tervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestin de los
recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica.
En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los
costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Nos han

hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de
la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la
eficiencia de la gestin pblica. No estn a la mano ni la unanimidad ni la
abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno
rivales, as como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo
restricciones, cul es la mejor opcin para realizar los fines pblicos. Hemos
sido expulsados del edn de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto, ya hay
lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, res-
ponsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para
resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la
era del Desarrollo, con su fantasa de abundancia y prodigalidad, con su
supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la
escasez. Y que el tiempo de la Revolucin, con su imagen tradicional de
transformacin de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad,
haya terminado en reconocer la pluralidad y autonoma, inextinguibles en las
sociedades polticas modernas, individualizadas y secularizadas.
No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del gobierno.
Es abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.'
Hay situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en
correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno
necesario para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y reza-
gada; con el gobierno innecesario que jug sus intereses propios, privativos,
aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas, dilatndolas y
extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no creci slo el gobierno, su
organizacin, aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creci el
estado. De derecho o de hecho creci el mbito de los poderes, las atribuciones
y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades
polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intencin enlistar y
evaluar los efectos del crecimiento estatal. Estuvieron a la vista de todos. Tal
vez convenga apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamao del
estado tiene races cualitativas, polticas, que entre nosotros se originan en el
estilo post revolucionario de hacer la poltica y las polticas: un estilo
altamente centralizado en el gobierno nacional (federal), sin los contrapesos
institucionales de los niveles del gobierno local, los estados y municipios, y sin

las contrapropuestas de la competencia democrtica y la lucha de ideas en la
opinin pblica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el
redimensionamiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento
neutro, sin repercusiones polticas, dejando inalterado el familiar sistema de
antes.
1 Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional:
"Redimensonamento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, 13 a 15 de
noviembre de 1989; Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Mxico, 1990.
La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de
empresas pblicas, la des(re)regu1acin, la suspensin o recorte del gasto
pblico, la innovacin en las formas de asignar los recursos pblicos, la
descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica...
rompen con estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los
nudos gordianos de la tradicional interlocucin entre las organizaciones
sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de,/,-/, modifica
reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o
no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y
gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito ,/ , del
-/ privado; cules asuntos alcanzan el rango de inters pblico y de
agenda de gobierno, y cules asuntos son de naturaleza privada a desahogar
dentro del permetro de las interacciones libres particulares. Con ello, en
cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de
inters), se alteran los patrones de interlocucin y los canales de acceso,
pierden significado ciertas prcticas de representacin e integracin de in-
tereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes claves
para ./ consenso. Ocurre una redistribucin ../ poder ,/ , un reacomodo
de la cultura poltica a consecuencia de la reduccin, el reajuste, ./
"adelgazamiento" del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos actores
polticos con organizaciones, ideas, prcticas y discursos alternativos, con
lderes nuevos. Lo que empez tal vez como obligado saneamiento de las
finanzas pblicas diez aos despus camina hacia la dilatacin de la vida
poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asmismo el
redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los
efectos polticos acabaron por ir mas all de los primeros propsitos, slo
financieros o administrativos.'

2 He desarrollado estas ideas en: "La reforma del estado" en t-. n. 7, diciembre 1989; "Por un
estado con los pies en la tierra", en t-. n. 12, junio 1990; "Poltica pblica y gobierno del estado", en
t t.. ../ c/., ano II, n. 4, octubre 1990.
A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado,
"modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de
resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del
desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad. Pocas, tmidas y
ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a
la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil encontrar
buenas razones para defender el desborde del estado necesario en
autoritario, sobreinter- ventor, propietario, deficitario. Los formados en la
izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad
expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar
la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo
"privatizador". Los acontecimientos de los pases socialistas complejizaron
an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y
polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea
del estado fuerte y activo como condicin para la unidad nacional, la
integracin, la justicia social, el desarrollo econmico - hay que construir y
defender un, gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes
del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector privado, las
fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades
individuales...-, tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante
ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la
inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el estado
sin contrabalanza social haban provocado. La emergencia y apogeo de la
"sociedad civil" en los aos ochenta, en distancia y polmica con los
poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de
nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada
por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en
cooperacin.
De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la
dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-
tes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberaliza- cin, apertura,
no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a

sus funciones originales, a su razn de ser. En la tradicin liberal para fines de
garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de
economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalida- des,
monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el
mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y, ms all de las muy buenas
razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino complementariamente,
solidariamente, en la solucin de los problemas sociales y en la provisin
gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la
pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad humana y/o de su
ciudadana nacional ("bienes meritorios"). Fuertes razones de equidad pueden
fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y
unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia,
a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo
tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge
entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones. del tino, inteligencia
y responsabilidad de las elecciones pblicas de los gobernantes.
t/ redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear
las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y
problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido
no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del
redmensona- miento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente,
a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad,
para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas
pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de
poblacin. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de
solucin de problemas pblicos y sociales. A consecuencia de la intervencin
fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez
con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas,
polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen
siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas
que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y
gestin de las polticas. El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el
proceso dela poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y factibili-
dad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y

depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen
pblicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la
informacin acerca de los problemas, se les define y explica; las teoras
causales que sustentan la construccin y evaluacin de las opciones de accin
gubernamental, la confiabilidad de los clculos de costos, beneficios y
consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicacin y
persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica;
los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la
evaluacin de las polticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la
opinin pblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de
abordaje...
Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la
necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre
iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos
sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos
y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos
decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que
la "sobrecarga", el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no
se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una
competencia partidaria de promesas fciles y desmesuradas. A la inversa, su
causa era la centralizacin autoritaria que, con tal de obtener el consenso
poltico sin someterse a la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba
hecho descansar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que
sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los diversos grupos de inters.
En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casustico y
monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica y
desordenar la administracin pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones
de la legitimidad y del consenso poltico, al tener que confeccionar sus leyes
y polticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos
demandantes, quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno
la presin o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la
repblica.
La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza
pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido

en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante
la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La
democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para
atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos.
La democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia
decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja
frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone
pesadsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y
asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los
ciudadanos. Resuelve bien la cuestin de elegir quines sern los pocos
decisores que en representacin de millones tomarn las decisiones colectivas,
pero, en positivo, como gua operativa, norma tcnica, principio econmico,
poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia de la decisin pblica.
Nada malo y ningn pretexto para el deslz en pro del autoritarismo
burocrtico. La democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no
suficiente para la correccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo
de anlisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de
cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas. y sustituye a
legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin,
eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje
colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas
idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de
sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.
II: c/. , ,/ ,.//
La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana
y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso yjusticia
social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al
estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organi-
zacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo
realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econmicas y
sociales, en el nuevo contexto de una 'Sociedad ms democrtica, plural,
abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al

control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente
cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems
restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades
individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de
organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente
sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones
poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo
puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una
sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida
adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globa- lizacin econmica,
cambios demogrficos y significados de vida en transformacin y, en nuestro
caso, atrapada an por problemas de desigualdad, pobreza, atraso...? Es
posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan
nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo
ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo
instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn
de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la
planeacin para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o
simblicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y
tendencias de la sociedad? Ou puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas
al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental?
Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico, y tal vez en otros pases,
cuando ha buscado superar el estilo personal en su sentido ms peyorativo de
arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan
pretenda significar racionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por
ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coherentemente
ordenado, cuyo fundamento quera encontrarse en una (La) interpretacin de la
historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba, concretizaba, en un
especfico tiempo poltico del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y
herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente
compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era la nacin, un
colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los diferentes intereses e
iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban.
Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral

de la historia colectiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio
de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e
imparcialidad del derecho pblico y privado. Frecuentemente el Estado
Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con l.
Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones
del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo
recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de
control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo,
supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-
ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas
sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades
productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas
de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto
superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se
vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumos-
productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los
clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada.
Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere
un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden
dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los
ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las
metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes
polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de
rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los
irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades
econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver
imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el
gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global.
En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el
parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites
dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos
y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y
polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a
jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan

marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados
planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no
tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar
que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es ^ algo muy difcil
de probar en condiciones de creciente autonoma I y pluralidad social. Es su
plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La
identidad entre estado y nacin, ms alla de la soberana y la cohesin
nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social
y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal
extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y
los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en
trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto
nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que
ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno
de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes
omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva
conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado
primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad,
historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en
aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas
individuales acompa el proceso de formacin del estado naconal> En
ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para
entender el sentido de la poltica y la natu-
3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la
formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un
territorio, tienen lugar el proceso de juridificacin (cudadanzacon) de la autoridad y el proceso de
nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni

cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar
de enlazarse con l.
Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones
del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo
recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de
control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo,
supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-
ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas
sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades
productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas
de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto
superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se
vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumas-
productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los
clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada.
Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere
un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden
dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los
ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las metas
prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la
asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los
procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganado-
res y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las
perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca
capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para
gobernar de acuerdo al plan nacional global.
En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el
parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites dentro de los cuales se
pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de
regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macro econmicas,
reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por
infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan
maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales.
ESTIlDIO INTRODUCTORIO 27

Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de
accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del
gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de
creciente autonoma y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin
pero no el plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms
alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los
variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin
de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que
desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son
los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el
conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental,
sin que ello signifique absolutamente desbordar las nor- ias del estado. El
gobierno de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes
omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva
conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado
primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad, historia
nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades
donde la cultura de libertades civiles y polticas individuales acompa el
proceso de formacin del estado nacional.' En ellas, la distincin entre lo
privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de la
poltica y la natu-
3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la
formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio,
tienen lugar el proceso de juridicacin (ciudadanzacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin.
La confluencia de estos procesos no es ni raleza, funcin, mbito y responsabilidad del
estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo
pblico. La integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin
ms que por la nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo a los
diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos
para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo
pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo
que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de la
asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de
inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pbli-
co es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar
sus libertades, clculos y beneficios, se constituye para su garanta, respaldo y
extensin general. Ms an, el mbito pblico es el campo de interacciones e
interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los

voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas: definen las
normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solucin, perfilan
y eligen a los lderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen
a la obra a los gobiernos.
sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. En efecto, el estado
moderno se establece y articula sobre la comunidad social preexistente (singular o plural) que posee una
identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) na- cintes), Pero, las normas y redes de la organizacin
del estado, que van a determinar universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se
inspiran yjustifi- can con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento comn es la
calidad humana, el "ser hombre", ms que la comunidad-historia social, el "ser mexicano", espaol, alemn o
chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano
(derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est nacionalmente sustanciado, pero estructurado
humanistamente, en sentido liberal o social. La forma poltico-jurdica (no cultural) de la nacin es
primeramente la libertad personal, pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos
democrticos y socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional
recibe la forma y validez jurdico-poltica del individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta
solucin despert la tensin entre r./. posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la
Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga), y t .. /u--. en sentido ilustrado universalista y
emanicipador. Una tensin que ha sido la cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado
moderno y a la poltica moderna, y cuyo balance es una bsqueda permanente.
El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los
ciudadanos es lo propio de la definicin de lo pblico: su nor- matividad y su
utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene que ver con necesidades,
intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca
modificar) la convencional visin ' ' realista ' ' de la poltica, segn la cual las
leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la conciliacin de
los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace desigual con
ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica o
prctica) de depositar la dimensin metaindividual de la poltica y del estado
en alguna entidad colectiva ideal, hiposta- sada, que busque o logre
desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los
individuos en su conjunto. Lo pblico significa lo metaindividual pero no la
desaparicin de los individuos en alguna entelequia colectivista, como nacin ,
t t t i t t t t i t t t t t t i i i * * > *
pueblo , clase , masa ... , a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas
teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989.
Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna
(ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos
libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y
cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como
recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En
ESTIlDIO INTRODUCTORIO 29

este sentido, ''lo pblico '' puede y debe diferir de ''lo nacional , cuando la
categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o
autoritarismos.'
4 Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: JUrgen Habermas
(1969): s./..../ .. o.//.///. Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la
Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman :.s: s//, t./..-. t..
/.. . t.// + Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin
Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): t- t..
t./... / t.// t//,/, :/. t.../,-. /t.// c/. lEA, London. Para el caso de
Mxico, ver mi artculo: "Rasgos de la vida pblica mexicana", en s/, ao 4, n. ll,sept. dic. 1989,
Mxico.
Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad
ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos
requisitos fundamentales: gobernar por ,/ y gobernar ..
,.// Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los
estilos de gobierno secretos, exclu- yentes y clientelares, estn previsiblemente
condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo
electoral y a la hostilidad poltica.
Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a
homologar las polticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos
otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una
red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios
para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas
selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes.
Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que
perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal Vez porque as se
facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba
equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control poltico de los
demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida
en que recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue
as que todos los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se
volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades
de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron
que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del
partido poltico dominante, y a la postre en el formato establecido por el

gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la frmula
general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos
generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que
atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por privilegiar
inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y
dispersando los costos en el conjunto.
Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva
ineficiencia de los aparatos compulsivos de representacin de intereses, ha ido
tomando forma un nuevo orden poltico-administrativo que insiste en la
libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas. Los dos
reclamos son interdependientes: a mayor libertad poltica, mayor
independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e
instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es
ms probable reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las
grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en
sus demandas e iniciativas.
En la medida en que se han ido levantando voces independientes y
conocedoras de sus asuntos -y que los polticos y funcionarios han comenzado
a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de accin-, se ha ido
recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales,
difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y,
por tanto, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tambin
especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes,
tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la
desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas
situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones.
Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin
agrcola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual
al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La
obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo
gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las
libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico formato a los
problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo
tratamiento (gasto
ES' IDIO INTRODUCTORIO 31

masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios
indiferenciados...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los
programas).
La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta
la singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares,
es el espritu que anima el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no
es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo
a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico
trasciende lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una
distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en
especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin
redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de
polticas pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico de
estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad. No slo
privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, segn
las caractersticas y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado,
a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las
organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solucin
a su problema. La administracin pblica es cada vez ms pblico-privada,
pblico-social, sin los tics gu- bernamentalistas del pasado frente a cualquier
asunto social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos
instrumentos y procedimientos frente a los problemas.
Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva
asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y
ritual planificacin sinptica sera ms idnea y productiva si diera lugar a un.
diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin con-
creta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al
grado de organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y
compromiso de los ciudadanos. t/ ,/./- ,/ ..... ,/./.. ..
,/ Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades
abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso
ciudadano van recortando, vez por , vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es
previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser

aceptable mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del programa,
centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados
que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del
estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de
escala nacional. El anlisis de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la
sociedad y reconstruir el sentido pblico del estado.
El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico
de decisin y se complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica
significa incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero
de los ciudadanos, es de- L cir, de contribuyentes fiscales y actores polticos
autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin
ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos
democrticamente, elaboracin de polticas que son compatibles con el marco
constitucional y se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los
ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las
oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual
inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopia, la cual permite
descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas gubernamentales en
curso.
En un primer sentido, por pblico se entiende lo que los privados, a
travs de sus muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de
opinin, accin, comunicacin, debate, con- certacin, proyectan de manera
unnime y normalmente mayori-
taria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los gobiernos
emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las
grandes mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance
general (directo e indirecto), y sern boicoteadas apenas los costos privados de
recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto
de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o
grupos capitalizan inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos
aportan con su observancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y
opiniones. La restauracin de la naturaleza pblica de las polticas del gobierno es
una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas que terminaron por ser
ES' IDIO INTRODUCTORIO 33

influidas, determinadas u <apturadas por poderosos grupos de inters con
demandas y utilidades exclusivas. Puede ser una contencin a las tristes historias
privadas (patrimoniales y clientelares) de la administracin y poltica pblica, que
sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza "burguesa" del estado o a la
constatacin de que "vivir fuera del presupuesto pblico era vivir en el error". El
programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar
sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones "corporativas",
"pluralistas", de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de
"gorrones" /.... y "coaliciones distributivas" (Olson) o "buscadores de
rentas" (Tollison), al amparo de la "accin colectiva" y de los "movimientos de
masa" que tan entusiasta ' como irreflexivamente los estados sociales (istas) de
viejo cuo celebraron y desplegaron.'
5 Aludo a los dos libros de Mancur Olson, (1965, 1982) :/. t, : c//... + Harvard
University Press, Cambridge; :/. t. . t./. : Yale University Press, New Haven. (trad.
esp., Ariel Economfa, Barcelona) Buchanan, Tollison, Tullock, eds. (1980): :.. :/., :t.
s../,s., Texas A and M University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent Seeking: a
Survey", en r,// vol. 35, n. 4, pp. 575-602.
ssruoro INTRODUCTORIO 34

En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a carcter manifiesto,
al principio del libre acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que
a todos conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la
decisin de gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez de
acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y
asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario,
convoca a la conversacin a la luz pblica. Las decisiones pblicas resultan de
dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles,
en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin,
manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a
suponer o exigir democracia representativa y participativa, opinin pblica
vigilante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo,
leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin
de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados
para participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la
pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese
deseo infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y
ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el establecimiento.
En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos,
recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a un endeudamiento
externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar - resolver
problemas era llenarlos de dinero -, hoy la posibilidad de resolver nuestros
problemas y de realizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra
capacidad hacendara y de nuestra productividad, de nuestra iniciativa y trabajo y
de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o constreidos a retirar de
los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la
hacienda del estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el ^des-
cubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la decisin
pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia de
la generacin desa- rrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr
cuidadossimos clculos de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-
beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista,
evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones,
ESTIJDIO INTRODUCTORIO 35

bsqueda de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los
ciudadanos contribuyentes. Los costos de oportunidad pblica y el dispendio
sern denunciados. y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus
operadores, ser sometida a sanciones.
En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de
gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el
dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes.
Concedamos que en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo
gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se
sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las puertas para
nuevas formas de diseo y gestin de las polticas: singulares, descentralizadas,
subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno y sociedad
enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez
ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de
fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad
administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar
problemas pblicos de mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del
estado, y ante un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.
1II. t c. .. t/ /,. . .. .
-. , ..//
El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido
recurrente. Ha tenido diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni
constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que
la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora
social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del "co-
nocimiento utilizable",' que se preguntan limitadamente si y cmo la investigacin
pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales y, ms especficamente, a
la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos
equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo
explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla
insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos
imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe

hacerse. El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del
poltico. Pero hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que dis-
tinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica,
sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales
y reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno.
En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la
relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por su propia tradicin
intelectual, particularmente por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones
decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se
plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos
sociales. A saber: la imposibilidad de argu-
6
Empleo el ttulo del libro de Charles E. Lindblomy David i(. Conen (1979):. t//.
r./..,. Yale Universty Press, New Haven.
mentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende,
en favor de ticas, religiones, visiones del mur- do, manifiestos polticos; la
posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica para la
eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones causalmente
conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la
ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos;
la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades
absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por
definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al
riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y
complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico,
la "comunidad cientfica" y la "sociedad abierta". En efecto, el autoritarismo
tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad
absolutas, opera mediante "reyes filsofos" que actan con el encargo de realizar
en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por clausurar todo
pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las democracias son abiertas,
experimentales, autocorrectivas, progresivas. +/ no ser posible ningn criterio
ltimo de validacin de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las
decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no poder
ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades

democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y
corregibles, propensas al error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin
esencial de la democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polti-
cas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan
mucho dao".' Y en el terreno de la eleccin de
7 Karl Popper (1945): :/. o,. s., . / t.-. 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121.
(existe trad. esp. t ... /. , . ..-, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967).
8 Popper. Ibid., p. 223.
las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de la "crtica
tcnica", la "valoracin tcnica", el "enjuiciamiento lgico" de la poltica, a la
Weber, o "la tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba
con una ingeniera social gradual", paso a paso ,..-./ / .,.., a
la Popper.'
III -1. H. t t..// y el ,,. ,/
.. c. .. t/
A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama
y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la
propuesta de t/, s.. de Harold D. Lasswell. Su programa de
investigacin, "el conocimiento del proceso de la poltica y . el proceso de la
poltica", busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin
(democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendi ser una
respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor
conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas.
Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cientfica, la
desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el
momento en que la poltica requera mayor conocimiento y mayor integracin del
conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de
superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos
tensos de la guerra fra, que provocaban "la crisis persistente de la seguridad
nacional", la urgencia de la defensa nacional", y que obligaban moral y
polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los

valores de la dignidad humana, la democracia, el ubre mercado, amenazados por
la propuesta totalitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situa-
cin internacional planteaba entonces el problema de "cmo utilizar nuestros
recursos intelectuales con la ms sabia economa",
39 LUS F. AGUILAR VILLANUEVA

"cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la
poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan
efectivamente en el proceso de toma de decisiones". Difcilmente se podra
encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad
de la vida intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"? y si no se
consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como
para el asentamiento de la poltica racional.
A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras
circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal
vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno
dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no
ir muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito
innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo
y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacin entre las ciencias
y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica, sociolgica,
politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco
nos exige comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la
ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta. Esta, al
contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica
estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin.
No se trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez
interesada y veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y
frustraciones de todo profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a
ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del
desarrollo cientfico de una nacin. No es una cons-
9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas,La
orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro
que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): :/. t/, s.. t..
t.../,-. s,. and Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.
truccin personal, argurnentable y acaso refutable. Es la expresin de una
tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual. animada y entramada
por la actividad de muchos cientficos e instituciones acadmicas. El problema de
las relaciones entre el saber y ei poder, entre la ciencia y el estado, ya no se

plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia
social alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los
poderes del estado. No es una disputa en el vaco sobre la relacin
epistemolgicamente correcta entre la ciencia y la poltica. Es la cuestin concreta
acerca de la relacin entre el conocimiento natural y social que una sociedad
posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y
legisladores rnocrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin de SI, cmo
y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan prescindir del (o,
dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas
sociedades cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en
la ciencia, la tecnologa y la informacin. En estas CIrcunstancias es muy pro-
hable que los ciudadanos (por In menos, en sus capas ms informadas y atentas)
empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus
problemas o en el abogamiento de sus propuestas de solucin. Y mucho ms
improbable que gobernantes y legisladores procedan alegremente en sus de-
cisiones, confiando en sus corazonadas o en su obstinacin, sin referencia a
enunciados cientficos y procesos tcnicos.
Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e
intensa, que Lasswell conoce, en la que ha participado y de la que su propuesta
quiere ser dilatacin y depuracin. En los aos de la guerra, adems de los
cientficos naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo
Cientfico, haban colaborado activamente un gran nmero de cientficos sociales.
Alrededor de la Oficina de Administracin de Precios y del Consejo Directivo de
Produccin de Guerra, los economistas haban desarrollado finos modelos de
asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de costo- bneficio, en
interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los
socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la Biblioteca del
Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su "Divisin Experimental
para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra", haban analizado
sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la
formacin de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera
relacin entre los cientficos y los decisores de polticas durante el tiempo de
guerra deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates

sobre la funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el
patrocinio de la investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la Na-
tional Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creacin no
contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo
rigor metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y
debates. Asimismo, por esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo
inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anlisis y
recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos e ingenieros fueron
reclutados economistas y politlogos. Haba pues toda una secuencia de
experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo que Daniel
Lerner y Harold D. Lasswellllamaron t/, s.. en 1951.
Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista "la viva
preocupacin en los crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida
moderna a la divisin y aislamiento". Por ello, eran tambin pujantes las
"tendencias hacia la integracin", que en el campo compendiador de la poltica se
manifestaban terica y prcticamente como "policyorientation. A los ojos de
Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia norteamericana una
"orientacin hacia las polticas que atraviesa todas las especializaciones
establecidas", a pesar de su atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del
proceso decisorio de polticas, del ,/,,.-a la raz, en "la eleccin del ser
humano", en una "teora general de la eleccin"-, trataba de rehacer la organicidad
de la ciencia social, a la vez que restituirle su significacin prctica, poltica.
A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con
claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de
las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan
reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la "eleccin racional" de los
individuos -o en la "eleccin pblica", para los problemas cercanos a nuestros
intereses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin
racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y hace posible el dilogo
entre ellas. Pero en este punto Lasswell es fundamentalmente retrospectivo. En su
reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias
sociales, l ve en accin una "corriente dominante" y un componente comn, "la
orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias sociales

manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como
objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar
la racionalidad de! proceso decisorio de la poltica. Tienen .. , ,..
./../
Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron
las perspectivas tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron
avanzar sus mtodos. Fueron tambin ocasin para que stas salieran de su
encierro universitario, se involucraran constructivamente en las decisiones de
gobierno y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su
inters y capacidad eran la economa y la psicologa. y lo eran porque haban
resuelto previamente su problema metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las
ciencias que salgan de su ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la
solucin de problemas prcticos si, por no haber construido mtodos sus-
tentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e hiptesis,
protocolos de prueba, son ellas para si mismas el problema fundamental. Su
debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No tiene
mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y
acaso tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en
consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber
veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la
posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el
positivismo lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de
modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y, en su opinin,
"la batalla del mtodo ha sido ya ganada". Entre los triunfadores se cuenta la
ciencia poltica. Es hora entonces de "aceptar el mtodo como algo dado y poner
el nfasis en la eleccin de problemas significativos a los que el mtodo pueda
aplicarse yen los que pueda desarrollarse".
En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus
compromisos valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido
sacudida y renovada en el periodo de entreguerras. La tercera generacin de
politlogos americanos (1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y
de la primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y reformar
las instituciones liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de

los totalitarismos fascistas y socialistas, se caracteriz principalmente por el
retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza
cientfica de la investigacin. !O
lOUna muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de Davi d M. Ricci (1984):
:/. :,.., /t// s.. Yale University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3 y
especfficamente las pp. 77-96.
La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los
problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia
central del tiempo de entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en
Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica
(1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron
todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios
polticos positivos (en polmica con los tradicionalmente normativos, abstractos y
axiolgicos, del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms
interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la
ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico,
principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell,
subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de
la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias
Nacionales insistan en que era necesario producir primero conocimiento
autnticamente cientfico y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad
de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico.
Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos que se
incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la
civilizacin corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasin"."
La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido
descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las
ciencias sociales norteamericanas en la primera mitad del siglo. Sin piso
metodolgico seguro, la orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la
eleccin de las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y
cvica de los

i i Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress Report of the Commitee
on Research", en +-. t// s.. t.... (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p. 87).
cientficos, pero no una empresa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el
inters intelectual que manifestaban por el proceso decisorio poda ser ahora
cientficamente guiado y cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del
proceso decisorio reposaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos.
Ms an, la unidad metodolgica haca posible iniciar una empresa intelectual
comn entre las varias ciencias, gracias a procedimientos conceptuales
compartidos, comunicables y complementarios. Por consiguiente, haca posible
que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en un ejercicio de
conocimiento de las polticas, susceptible de integracin sistemtica, en una nter-
disciplina: en "e' zncias de polticas". Estas se enfocaran sistemticamente al
,/, ..-/, como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho
con el lenguaje de la poca, era posible convertir la "orientacin" en un "campo"
de conocimiento.
Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la
oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente,
era la base de un programa multi-interdisciplinario de investigacin centrado en
la hechura de la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu
innecesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell.
En su artculo fundador nos dice:
La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se
enfoca al proceso de la poltica y por la otra hacia las necesidades de
inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la
formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de
investigacin de las ciencias sociales y de la psicologa. La segunda tarea
busca mejorar el contenido concreto de la informacin y la interp-eta- cin
disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa
generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologa.
(Lasswell, 1951:14).
Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas
que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las

polticas, de la recopilacin de datos y de la produccin de interpretaciones
relevantes para los problemas de polticas en un perodo determinado.
(Lasswell, 1951:14).
Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la
concrecin y culmen de la orientacin que muestran las diversas ciencias sociales
hacia las polticas. Cuando las ciencias sociales, que tienen sus propios objetos de
investigacin, dirigen sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e
implementacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contribuir a la
solucin de "los problemas de polticas en un periodo determinado" o a "las
necesidades de inteligencia del momento", entonces llegan a ser partes activas e
integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas
en su conocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la
psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por otra parte, son ms
amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su racionalidad la incorporacin
de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de polticas
son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el pro-
ceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que
el proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, relativo a problemas
pblicos precisos.
Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco
analtico son las decisiones relativas a "los problemas fundamentales del hombre
en sociedad", a "los conflictos bsicos de nuestra civilizacin" y, en positivo, "la
plena realizacin de la dignidad humana". El nombre recapitulador de este progra-
ma de investigacin es ,/, .. ..-, Slo las decisiones polticas
democrticas, en tanto decisiones sustancialmente pblicas, en busca de
representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la "funcin
inteligencia". En la democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y
racionalidad es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autorita-
rismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con
coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se descartan entonces las
cuestiones inmediatas o los tpicos particulares, imposibles de colocar en el
mbito mayor de una problemtica social ms significativamente universal y

bsica, "pblica". Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas al
imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de poltica es
entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, "orientada a
problemas" y, por ello, tambin contextual.
De primera entrada, las,/, .. tienen un compromiso valorativo
fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un
compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio
de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones
intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las
de sus asociados. Estas son enteramente comprensibles y explicables por defecto,
en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca
resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere
hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o mercantil,
dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en
semejanza con lo que Weber llam "relacin a valor" r./.../., estas
nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas
previas; slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus
polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor, cuando se trata
de conocer cientficamente los problemas, stos resultan ininteligibles si no se les
coloca dentro de un contexto es

tructural e histrico (espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen
"modelos de desarrollo" ..../,-./ . para comprenderlos y
explicarlos. 12
Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si
problema significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una
cadena causal compleja de factores sociales y tambin resultado de la evolucin
de las percepciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el problema
que una poltica quiere resolver implica y exige conocer el entorno
socioeconmico y cultural del que forma parte, por el que existe y est
determinado, as como el proceso histrico del que es efecto y momento de su
tendencia.
Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde
referencias bsicas de valor racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del
"esclarecimiento de las metas y de los propsitos valorativos que subyacen en una
poltica". De aqu tambin que su objeto no sean de suyo las actividades de rutina
de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento
ni tampoco seudoproblemas de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados
de sus abogados por amplificarlos, no alcanzan el rango genuino de problemas
pblicos. Son, en cambio, su objeto los grandes problemas de la poltica en su
sentido clsico de realizacin colectiva de / //.. , .,.. .. la ,.
/.- la poltica pblica en sentido valorativo estricto. Como tales son
problemas de densidad y complejidad histrica, determinados por el peso de un
pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro social preferido.
Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles
de ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una
i2El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las
"construcciones/modelos de desarrollo" es el de Heinz Eulau (1958): "H.D. Las- swell'sDevelopmental Analysis",
en r.. t// ../, vol. 11, n. 5, junio, pp. 22942. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985):
"Contextual Orientation in Policy Analysis",en t/, s.. vol. 18, n. 3.
comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social en su conjunto,
del proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de la
poca. En el entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia
del tiempo mundial, "el patrn de le revolucin mundial de una poca", para poder

acercarse a una eleccin razonable de poltica. La tarea es "vincular los valores y
las tendencias". Nada menos. Por esto, precisamente, los "modelos de desarrollo"
conceptuales rebasan y relati- vizan la simple modelacin cuantitativa del mundo.
Son la ventana cualitativa de una construccin metodolgica que pareca enten-
derse exclusiva y espesamente cuantitativa, positivista. Queda tal vez presente, "la
tensin entre humanismo y conductismo", para decirlo con la ruda expresin de D.
Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al canon cuantitativo del
neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y heterodoxo) de la
concepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del contexto social e
histrico para conceptualizar y explicar los problemas importantes de poltica y,
en consecuencia, formular las polticas importantes.
Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell
entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin poltica.
13
Lasswell
conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo
estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la
ciencia arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel
heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor finura en el
tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar flanco a la
discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa
entremezcladura de positivismo y humanismo. Los valores no son valores en
fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imper-
i3Luis F. Aguilar Vllanueva. r./. / .. .. . / 2 vols, coedicin UNAM-M.A. Porra,
Mxico. 1988.
fectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados
que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asimismo,
como en Weher, las ciencias ayudan a "saber lo que se quiere", al
"esclarecimiento de las metas", una expresin preferida de Lasswell.
Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas habian
ocurrido en la ciencia politica y en la politica americanas, que resurga poderosa
la necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El
impacto de la "revolucin conductista", dominante en los aos cincuenta y
sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables,
campo de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los
ES11JDIO INTRODUCTORIO 49

conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se habia agotado y las
cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su uso prctico, sus
responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la agitacin social
americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatoros de "civil rights",
las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales
irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el
desprestigio creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones re-
Ses, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba sido la
integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno con tareas de
anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell retomar su propuesta y la
expondr con mayor claridad y sistematicidad en su libro + t.... /t/,
s.. (1971), anticipado por su otro artculo programtico "La concepcin
emergente de las ciencias de poltica", que inaugur el primer nmero de la
revista t/, s.. (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y
precisa el objeto y objetivo de su propuesta:
Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero
entrelazados: el conocimiento ../ proceso de la
poltica y el conocimiento . el proceso de la poltica. El enfoque de polticas
tiende a la contextualizacin y no a la fragmentacin; se orienta a problemas,
en vez de ser ciego a los problemas (Lasswell. 1971:1).
r./..,. o/alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica
as como de hecho sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir
descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio
del cual un sistema poltico dado -yen especial, el gobierno- elabora y desarrolla
las decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente
busca saber cmo y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y
a otros se les niega tal calidad, cmo y por qu el gobierno incluye ciertos
problemas en su agenda y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define de
una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms rele-
vantes; cmo y por qu los gobiernos tienden a elegir ciertos cursos de accin, a
privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos aspectos de la accin pblica, y

descartan otros cursos, instrumentos, operadores, aspectos; cmo y por qu se
eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren ciertos criterios
valorativos en la eleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide
continuar con las viejas polticas, tal vez corrigindolas, o se decide cancelarlas y
darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que exhaustiva,
bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera exitosa
si se pudiera saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las
polticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn
de planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta actividad y
rea de investigacin fu y es la que ms despierta inters entre los politlogos,
interesados en describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos.
r./..,. significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las
ciencias en el proceso de deliberacin y decisin

de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica.
Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales,
de las ciencias naturales (cuando importan) y de las ciencias de decisin y gestin,
mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento, con el propsito de
incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de
las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que, conforme a los
enunciados causales de las ciencias, indica cules son los cursos de accin
idneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en contextos
dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter
tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la
accin pblica, pero que podra elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas
que los actores polticos persiguen o reclaman, frecuentemente de manera
inmediatista o desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean
los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una
decisin de poltica, as como las conclusiones alcanzadas en el estudio del
funcionamiento de un determinado sistema poltico administrativo y en el anlisis
del patrn gubernamental dominante que marca la elaboracin de polticas.
En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son
interdependientes y complementarias, adems de interdisciplinarias y
contextuales, con un ojo puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro
atento a las tendencias del contexto histrico y sociopoltico mayor. A la
propuesta de Lasswell seguirn dos reacciones en el medio acadmico de su
tiempo. Los que no aceptarn la interdisciplina, aunque simpatizarn con el men-
saje de la contribucin prctica de la ciencia social a la decisin poltica, y los
que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin prctica de las
ciencias. Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la necesidad
de que las ciencias aportaran conocimiento a la decisin de las polticas -yen este
punto resuman la propuesta lasswelliana-, otorgarn mayor importancia al
momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los
interesados en la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado,
los normativos, sea disciplinarios e interdisciplinarios; por el otro lado, los
interesados exclusivamente en el estudio positivo de la elaboracin de la poltica.
El resultado fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la es-

cisin entre los investigadores. Por un lado, se rechazaba la interdisciplina; por el
otro, se rechazaba la interdependencia entre el "conocimiento de" y el
"conocimiento en". Demos una rpida mirada a estas diversas corrientes an
vivas en el movimiento de ciencias de las polticas.
III-2. t ..// ../ ... .. ,/
Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en
proceso) el proyecto de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las
ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su
proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado
sobre sus relaciones 'con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas
sobre el tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una
manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan compartir en sus
lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera
de estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella
y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una
presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero,
conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que
la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin
prctica de una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier
compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de
la consistencia y rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms
avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones
exitosas a decisiones crticas en el tiempo de guerra, fueron indiferentes o
reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los economistas, a los
analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin
cuantitativa de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciu-
dadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan insensibles a
una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente
comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del
Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto.
Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos
confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir

que su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy
genrico y multidimensional. Por consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell
eran, ms bien, la invitacin al ejercicio de una profesin que al desarrollo de una
disciplina cientfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena
de la ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su
profesionalizacin vino de las ingenieras, las matemticas aplicadas y la
economa.
La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos
padres fundadores, Edward S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror,
de la Universidad Hebrea de Je- rusaln, entonces muy activo en la comunidad
cientfica norteamericana. Ouade" la retomar y encuadrar dentro de su
inclinacin por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas;
14 Quade Edward S. +/ .. t .. t.. t/. Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: +/, //,t. Rand McNally,
Chicago. 1964. Giandomenic? Majone y Edward S. Quade, eds. t/// +/, Wiley, New York. 1980.
Hugh J. Miser y E.dward S. Q
ua
' de, eds, u.// s,.- +/, c t.. . t.../
c/. Amencan Elsevier, New York. 1987.
y, por consiguiente, prestar mayor atencin al anlisis normativo de la toma de
decisiones, a la construccin de la opcin correcta, y no le interesar mucho el
estudio ms po litolgico y positivo de cmo toman de hecho sus decisiones de
poltica los gobiernos o los sistemas. Le interesa ./,/, /, ms que
./,/,-/, o, dicho en trminos lasswellianos, "el conocimiento en". La in-
terdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como una
"mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin", en cuya
composicin se pueda entrever que el peso mayor corresponde a las segundas. En
efecto, en opinin de Qua- de, "las ciencias de decisin y gestin" -investigacin
de operaciones, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de
juegos, programacin lineal...- han revolucionado la manera de pensar la
naturaleza de las polticas (cmo son y cmo deben ser), pero esta revolucin
puede interrumpirse, a menos que se integren las ciencias sociales al anlisis. En
su histrico .prlogo como editor de la nueva revista Policy Sciences, en la
primavera de 1970, en su primer nmero escribe:
es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las

ciencias 'blandas' del comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la
tecnologa aeroespacial; por el otro, se impone introducir los mtodos
cuantitativos del anlisis de sistemas y de la investigacin de operaciones en
los enfoques habituales de los cientficos sociales y polticos. Los abogados
del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no se trata de
encontrar algunas formas de asociacin laxa con algunas interacciones en los
mrgenes de las disciplinas, sino que, para que la revolucin contine, es
claramente necesario integrar las varias disciplinas en un nico movimiento y
mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las
ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar
las ciencias de la decisin con las ciencias de
55
ESTUDIO INTRODUCTORIO

la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los mtodos
cientficos de decisin y con las ciencias de la conducta, el proceso que los
hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones. (Quade,
1970: 1).
Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus
expectativas sobre los alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico,
Yehezkel Dror" se lanzar a proponer una nueva ciencia de las polticas con un
"nuevo paradigma", ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia
habr de integrar "las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin", as
como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una "superdisciplina que
se enfocar al estudio del ,.//,/,-/, y, ms especficamente, al estudio
de las -.,/ las polticas de polticas" (Dror, 1970: 138-139). Despus
de mostrar las limitaciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de
los aportes unilaterales de las ciencias particulares a la decisin, las distorsiones
que las estructuras y prcticas poltico-administrativas provocan y perpetan en
la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes trazos del anlisis
y del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de una
"metateora" de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera
la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla general de anlisis y
decisin, que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares
as como de hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el
tipo de problema y circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la
metapoltica posee, adems de perfeccin lgica, perfeccin prctica. La
metapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a entender y explicar las
diversas decisiones, pero sobre todo es el mo-
sYehezkel Dror: t.// t/,-/, t..-.. Chandler Publishing, Scrant?n. 1968. Merece leerse
el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una revisin del movimiento y refina su posicin.
Tambin es importante Yehezkel Dror: t., ;: /.t/, s.. American Elsevier, New York. 1971.
delo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en contextos y cuestiones
cambiantes, cul es la poltica a decidir y operar. La meta interdisciplinaria es dar
forma a este ideal normativo de decisin de polticas. El poderoso atractivo
racionalista de la concepcin de Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a
las limitaciones metodolgicas para sustanciar la metapoltica y desemboc en

una serie de recomendaciones valiosas, aunque no siempre factibles.
Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se parti en dos
corrientes, segn se aceptara o desechara que la contribucin de las ciencias a la
decisin poltica deba proceder conforme a un esquema multidisciplinario,
contextual, orientado a problemas, y normativo, inspirado en elecciones
valorativas de fondo. Fueron particularmente cuestionadas las estipulaciones
metodolgicas de interdisciplina, contextualidad y valoracin. Algo enteramente
de esperarse, debido al dominio de la epistemologa neopositivista de los aos
cincuenta y sesenta conductistas. De inmediato, los que disciplinariamente se
interesaban slo en el momento normativo-tcnico y, por ende, en el anlisis y
diseo de la poltica, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se
interesaban tambin en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente
para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros
prefirieron y an prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos
policy sciences. Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias:
cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidis- ciplinarios, normativos y
positivos, ms bien economistas y ms bien poltico-administradores, sinpticos y
antisinpticos (Gar- son) o, dicho con la metfora irnica de R. Nelson, los
"trituradores de nmeros" (numbers crunchers) y los "politiqueros" -que mucho
recuerda en nuestro medio la distincin entre "tec- ncratas" y "polticos"- los que
se interesan en el "contenido" de la poltica y los que se interesan en el "proceso"
de la poltica (Ranney), los que quieren "reemplazar la poltica por el conoci-
miento" y los que quieren "reemplazar el conocimiento por la poltica"
(Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y confrontacin ser
precisamente la manera de concebir el proceso decisorio de las polticas. En un
frente los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores,
maximizadores...; en el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados,
satisfi- cers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera del
anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento terico algn
significado determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que
distinguen entre el "anlisis racional" (sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo
partidario", inherente a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms
irreductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual" contra los que

insisten en la "interaccin social", a la manera de Wildavsky. Garson describe
muy bien la situacin:
Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y
sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el
anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como
metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La co-
rriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo
como meta teora, el anlisis contextual y de casos como metodologa y la
racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de
decisin. Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la dominante
en la ciencia poltica, la tradicin sinptica prob ser ampliamente utilizada en
la administracin pblica y en el anlisis de polticas. (Garson, 1986: 10).
A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las dos corrientes
han tenido intelectuales de primera, prestigiosos centros universitarios y
oportunidades polticas favorables." Por ejemplo, los analticos, inclinados por la
modelacin matemtica, que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las
polticas de defensa y seguridad, vivieron aos de gloria e influencia cuando en
1965 el presidente Johnson extendi el Sistema de Planea- cin, Programacin y
Presupuestacin (PPBS, por sus siglas en ingls), desarrollado y practicado en el
Departamento de Defensa, a toda la administracin federal (en 1971 cay en
desuso). Por su parte, los incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los
problemas y atentos a la viabilidad administrativa de las decisiones, tuvieron
tambin sus aos de gloria e influencia en el momento de las grandes polticas
sociales reformistas ("Gran Sociedad" y "Guerra a la Pobreza"), lanzadas por los
presidentes demcratas Kennedy y Johnson, para atacar de raz los problemas de
la pobreza, la discriminacin, el desempleo. Alrededor del entonces poderossimo
Departamento de Salud, Educacin y Asistencia, incontables socilogosy
politlogos disearon, experimentaron, supervisaron y evaluaron los programas
sociales innovadores. Los resultados fueron desalentadores para las dos corrientes.
Los problemas pblicos rebasaban por mucho a las polticas pblicas; el uso
intensivo de ciencia e investigacin en los programas no era determinante en la
solucin de los problemas y frecuentemente generaba problemas adicionales

mayores. Los aos setenta se abrirn entonces bajo el signo del desencanto;
primero, desencanto en las posibilidades de intervencin poltica por parte de la
ciencia social: las ciencias sociales tenan muy pocos estudios y poqusimas
explicaciones acerca del comportamiento y los antecedentes causales de ciertos
hechos calificados como problemas sociales de inters pblico.
i6Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter deLeon. +... . c. :/.
t.../,-. //. t/, s.. Rusell Sage Foundation, New York. 1988. Una narracin-reconstruccin
sucinta y sustanciosa.
Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal."
Al revisar esos aos, Peter DeLeon afirma:
El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de
poltica pblica, particularmente si de indole normativa. Tambin se
reconoci que los aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en
los asuntos de propiedad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines
de la poltica, el nfasis en la optimizacin, el descuido del proceso y de los
procedimentos, los supuestos microeconrnicos acerca de la conducta
humana, probaron ser una base inadecuada para tratar asuntos de poltica
pblica... La propensin general de estas teoras y programas a excluir las
consideraciones normativas -a acentuar la eficiencia con menoscabo de la
equidad- era inaceptable para los hacedores de las polticas... Los in-
cumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el
Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los problemas de
poltica pblica se resistan frecuentemente -tal vez estructuralmente- a ser
tratados y corregidos con soluciones de libros de texto, debido a su
naturaleza compleja, interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988:25).
El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la
Pobreza, lamentablemente no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia
de las causas de los males sociales
i7Para un balance de esos aftos, ver: Ida Haos (1972): s,.- +/, t.// t/, University of
California Press, Berkeley: Alice Rivlin (1971): s,.- ://, s/ + The Brookings
Institution, Washington D.C.; Walter Williams (1971): s/t/,t../ . +/, :/. t,...

/. t.../ s/+,.. American Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): t/. /.
t/. :/. c. s., t.,... The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A Levine
:.: :/. t :. ... u.. ./ :. t. /- /. r t.., MIT Press, Cambridge;
Daniel P. Moynihan (1969): Maximum t.//. ...., c--.,+ /.
rt.., Free Press, New York. Y recientemente Nathan Glazer (1988): :/. t- :s/t/,
Harvard University, Cambridge.
por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia de objetivos claros
o por lo menos compartidos. Un entusiasmo sin lmites, motivado por el mpetu
poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del senador Moyni-
han, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en "el mximo
malentendido posible". El resultado fue entonces una dcada de ensayos, errores y
frustraciones, por lo que bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles de
millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el punto de
vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue una
sacudida a las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las
causas de la pobreza -se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y
econmicas?- y no slo sus sntomas. Los programas fueron consecuencia de esas
deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue "los errores a evitar",
a lo largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron
muchos programas con nformacin insuficiente o inadecuada, y por razones de
necesidad poltca se busc la innovacin ms que la informacin y el anlisis. Se
ignor la importancia de la implementacin y se le dej candorosamente en
manos de funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descuid por
mucho tiempo la evaluacin de los programas y demasiado tarde se descubri que
carecan de teora, metodologa y datos. La evaluacin tampoco fue constructiva.
En suma, se entendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms
complejos de lo que se crea y, por ende, pertinazmente resistente a los remedios
de los cientficos sociales. Al comparar los resultados prometidos con los
realmente aportados, fue lgico que los profesionistas del sector pblico y los
patrocinadores simpatizantes se volvieran escpticos respecto de la capacidad de
los analistas de polticas para aliviar los males y problemas sociales. (DeLeon,
1988: 61-2).
Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y programas de
poltica aconteci en los aos 70, en sincrona con el desencanto en los
programas de reforma social, el desuso del Sistema de Planeacin, Programacin,

Presupuestacin, el escepticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la
institucionali- dad (Watergate) de la presidencia. Tal vez fueron todos esos duros
hechos polticos y administrativos los que reactivaron la necesidad de una mayor
"relevancia prctica" de las ciencias sociales, por dos dcadas ensimismadas en
su reconstruccin metodolgica (la "revolucin conductista"), y los que invitaron
a un mayor rigor analtico en las decisiones pblicas, aunque ahora con una
visin ms madura y realista acerca de las posibilidades del anlisis cientfico.
Entonces varias universidades comenzaron a abrir programas de posgrado en
anlisis de polticas pblicas y recibieron el impulso decisivo, cuando la
Fundacin Ford en 1972 declar que estaba dispuesta a "contribuir al
establecimiento o a la consolidacin de programas de excelencia para el
entrenamiento avanzado de jvenes profesionistas interesados en el servicio
pblico" y financi con ms de 2.5 millones de dlares ocho programas pioneros
en Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke, Harvard, Ann Arbor, Austin, Stanford y
Rand, programas an hoy entre los ms importantes. Ahora hay ms de 150
programas universitarios, Con objetivos semejantes, que con diferentes pesos y
mezclas comparten un hilo conductor en su ../ mtodos cuantitativos,
microeconoma, anlisis poltico y organizacional (frecuentemente tambin
legal), con una orientacin profesional explcita, dedicada al anlisis y diseo de
polticas pblicas, que en principio sean legalmente correctas, econmicamente
racionales y viables poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky, fundador y
animador de la Escuela de Graduados de Poltica Pblica, en la Universidad en
Berkeley resume bien la situacin."
. 18 Aaron Wildavsky. s,./, :t//// / t.. :/. + . c/ /t/, +/,
Llttle-Brown, Bastan. 1979.
Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa,
para depurar la imagen de hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa para
sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma
para disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las
organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin
embargo el anlisis de polticas es una actividad que no puede someterse a
programas fijos porque es sinnimo de creatividad. Se puede despertar la
creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda

ensear y aprender. (Wildavsky, 1979: 3).
El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos setenta, en la
poca conductivista de la "dcada de la desilusin" (Ricci) tena muchas y buenas
razones. No slo era la bsqueda de relevancia de la ciencia poltica ante
problemas sociales candentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la
manera de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As,
por el lado de la ciencia poltica, en busca de vocacin prctica, se afirm que
haba sido excesiva la atencin dada al ,. de la poltica, a los estudios sobre
las formas, mecanismos y grupos de representacin y agregacin de intereses, de
configuracin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al .,.
de la poltica, a la manera como se elaboraban las decisiones, a las polticas que
pretendan satisfacer el inters pblico. Austin Ranney (1968; 3), recapitul el
clima intelectual, diciendo que era hora de prestar menos atencin al "proceso" a
travs del cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el "contenido" de
las decisiones, una invitacin que los analistas, no politlogos, seguramente
aplaudan." Por el lado de la Administracin Pblica, a travs de agitados
debates, se propuso por muchas vo-
19 Austin Ranney, ed. t// s.. . t.// t/, Markham, Chicago. 1968.
ces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque de la "administracin
cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su asepsia cientfico-tcnica,
despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica y
administracin, y asumir el enfoque integrador de "poltica pblica", el del
proceso de gobierno, que conjuntaba a polticos y administradores, los volva
interdependientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que llenar el
,/, ...- Haba sobre todo que reestructurar el "campo" o "foco"
disciplinario de la "nueva administracin pblica" alrededor del proceso de la
poltica pblica en toda su extensin y complejidad, rompiendo ataduras y
complicidades con el modelo cannico del POSDCORB21 que haba colonizado
y desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye
22
habl en nombre de la ciencia
poltica.
Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia

poltica. Los cientistas polticos se han interesado en las instituciones y
estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos polticos, ms
que en el contenido mismo de la poltica. La ciencia poltica 'tradicional'
enfoc principalmente su atencin a la estructura institucional y a la justifica-
cin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica moderna
211
Empleo el ttulo de la obra colectiva :/. t/, ///// escrita por los politlogos y administradores
pblicos, Roben N. Spadaro, Thornas R, Dye, Robert T. Golernbiews- ki, Murray R. Stcdrnan, L. Harrnon
Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington. 1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha entre la
academia, la poltica y la poltica pblica, as como explorar las opciones que todava por poco tiempo era
disponibles a los politlogos y socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica y es
mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix).
21
POSDCORRB, sigla mnemotcnica en ingls t/, o,., s//, t.,
c., t.,, o..,.,, que, en el marco de la dicotoma poltica-ad- mlnistracin, recapitulaba
la quinta esencia de la administracin pblica segn las ideas deL Urwicky L. Gullick, autores norteamericanos
centrales en el desarrollo de la ciencia publiadministrativa. Ver . t,. /. s.. ; +.-
Kelley, New York. 1937, 1969. .
Thomas R. Dyc. t/, +/, The University of Alabarna Press, University, 3a. ed. 1983.
'conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y comportamientos
asociados con el gobierno. Se dedic entonces a estudiar las bases
psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y los grupos, los
factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento
de los grupos de inters y de los partidos polticos, la descripcin y
explicacin de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas,
ejecutivas yjudiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo
que ver con el contenido de la poltica pblica. (Dye, 1976: 2).
La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la
administracin pblica en torno del ciclo de la poltica pblica termin por
mostrar su debilidad, cuando entre otras razones, no hubo una vez ms consenso
sobre qu entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot
tantas y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa
terminaban por carecer de un objeto de conocimiento analticamente bien
construido, especfico y estable. Pocos seguramente saban qu estudiar y cmo
estudiarlo, cuando se deca que los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de
polticas: "se refieren -segn D. Palumbo- a cualquier investigacin que se

relaciona con el inters pblico o lo promueve"; o que "la poltica pblica es
cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y que el anlisis busca
"describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno"
(Dye, 1976: 1); o que "para entender la elaboracin de la poltica se debe entender
toda la vida y la actividad poltica".- En estas expresiones de autores consagrados,
que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas menores, se careca
de precisin y contundencia cientfica
23 Charles E. Lindblom. :/. t/,/, t. Prentice-Hall, Englewood Clffs. 1980. (Existe trad.
esp. en coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.) Hay algo ms genrico y extenso que
inters pblico, decisiones y no decisiones gubernamentales, vida y actividad
poltica? Pareca, de nuevo, que se encargaban tareas profesionales por realizar
ms que tareas disciplinarias de ciencia. En estos casos la invocacin de la multi o
interdisciplina era una cortina de humo sobre el problema o un factor que
enmaraaba ms la discusin. Martn Landau," riguroso metodlogo, desde su
oficio de cientfico de administracin pblica, fue claro:
Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de cuestiones, que
amenazan la integridad del 'campo' de la Administracin Pblica. Diseadas
para contrarrestar la dicotoma entre poltica y administracin, los nuevos
problemas y conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado.
Hacen virtualmente imposible especificar un rea de actividad que no pueda
ser considerada dentro del mbito de la administracin... El campo de la
administracin pblica se queda con una base imprecisa y cambiante,
indistinta de la ciencia poltica. En la perspectiva de poltica pblica, la
administracin pblica ni es una subrea de la ciencia poltica, ni tampoco la
abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinnimo. En el esfuerzo por
tratar de definir su campo de conocimiento, por hacerlo 'definido', el campo
termina por evaporarse. (Landau, 1972: 186).
Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu los gobiernos
toman las decisiones que toman, fue absorbida por la ciencia poltica con sus
frreos hechos y destinos, abdicando de sus preocupaciones normativas de
eficiencia y responsabilidad. Por su parte, la ciencia poltica incorpor
peligrosamente las preocupaciones normativas y operativas propias de toda
administra-

24 Martin Landau. t// :/., . t// s.. Humanities Press, New Jersey. 1972.
cin pblica. En resumen, en el apogeo de los programas acadmicos de poltica
pblica, los economistas, los matemticos aplicados y los ingenieros de sistemas
siguieron haciendo su trabajo analtico-normativo en santa paz, indicando cules
seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pblicos
en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En cambio, los
politlogos y administradores pblicos siguieron lidiando epistemolgica,
ideolgica y polticamente con la cuestin de si disciplinaria o
interdisciplinariamente se deba estudiar el proceso decisorio de la poltica (y qu
del proceso, y cmo) y si adems los resultados correctos de sus estudios deban o
no comprometerse polticamente, desplegarse en normas (tcnicas) para la toma
de decisiones de polticas y qu validez podran presentar las recomendaciones
ms difusas y laxas de la ciencia poltica respecto de las prescripciones ms
ntidas y precisas de la modelacin econmico-cuantitativa del proceso poltico.
En los aosochenta, los programas universitarios norteamericanos de poltica
pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms que tericos, dominados por la
microeconoma ms que por la ciencia poltica, interesados en el ejercicio
profesional ms que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible,
disciplinaria o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el -
,.-. ms que en el /, En efecto, han sido demasiadas las catstrofes
gubernamentales y, en consecuencia, los programas pblicos se han reducido cada
vez mas en nmero, a la vez que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y
responsabilidad. Todo esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la
"gestin/direccin pblica" (neologismo crtico para deslindarse del trmino
empolvado de una "administracin pblica" dependiente, inofensiva, simplemente
operativa) y se atene el acento en el anlisis orientador de la supuesta gran
decisin poltica. En las condiciones actuales, en que pocos meteran la mano al
fuego por un estado activista, el reclamo .ciudadano acenta la eficiencia en la
gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis sofisticado de
polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En lnea
con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de
Wildavsky (1979: 11), insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos
que los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "interacciones

sociales", sin necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran
capaces de resolver los gobiernos a travs del "anlisis racional" o la
"especulacin intelectual" de analistas especializados.
Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en
el proceso decisorio, de la poltica: ,/, ... ,/, ../ ,/,
/, ,/, .. Tambin son muchos los intentos de poner orden entre
sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos
reflejan en algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y en
algo son normas artificiales de clasificacin, con criterios y ca- tegorizaciones
discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa actividad actual obliga a
poner en un extremo a los politlogos y socilogos polticos, positivos,
interesados en el /./..,. : /. ,/,-/, y en el otro extremo, a los
economistas, matemticos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con inters
normativo y muy ocupados en el /./..,. /. ,/,-/, en la hechura
racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos ltimos hay que reservarles
el nombre de ,/, /,, a aqullos el de ,/, .../../ es una
cuestin interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar
la correccin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de una
disputa tan interminable como poco convincente. En general, se puede afirmar
que ,/, /, es la actividad normativa de construir y evaluar la(s)
mejor(es) opcion(es) de poltica, relativas a determinados problemas pblicos. y
,/, ... se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo a las
causas, efectos, procesos, contenido, restricciones, modalidades... de la hechura
de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los dos extremos tiene
lugar toda una serie de posiciones intermedias, numerosas y curiosas.
Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas con referencia al
objeto de conocimiento (orientacin ms disciplinaria): "el anlisis de poltica
pblica es la evaluacin de cul, entre las varias opciones de poltica o decisin
gubernamental, es la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de
determinados fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del
campo ms amplio de los estudios de poltica, que tratan de la naturaleza, causas
y efectos de las diversas opciones de poltica pblica" (Nagel, 1984 a: XIII, 1984
6:3).25 "El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de

las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las
causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista
busca explicarlas con referencia a variables independientes -fuerzas sociales,
econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada
investigacin de la 'determinacin de la poltica'. En los estudios de las
consecuencias de las polticas pblicas, stas son las variables independientes y
las dependientes son las condiciones sociales, econmicas o polticas que se
suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser
llamada investigacin del 'impacto de la poltica'." (Dye, 1976, 1983: 5-6).
Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms profesional):
^E1 anlisis de polticas es una ciencia socialaplicada que usa muchos mtodos de
investigacin y argumentacin para producir y transformar informacin relevante
que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de
25Stuart S. Nagel. a) c.-,, t.// t/, +/, The University of Alabama Press, Alabarna,
1984. b) t.// t/, c/ . . ./. SI. Martin's Press, New York, 1984. Ofrece tambin una
definicin similar en la introduccin a la t,/,.. /t/, s... por l editada, Marcel Dekker, New
York, 1983.
poltica." (Dunn, 1981: p. IX).26 "El anlisis de polticas es una manera de
sintetizar informacin, incluyendo resultados de investigacin, con el fin de
producir un formato para las decisiones de poltica (el diseo de elecciones
alternativas) y de determinar las necesidades futuras de informacin importante
para las polticas." (Williams, 1971: p. XI).27 O ms brevemente, el anlisis de
polticas es un consejo dirigido a un cliente, significativo para las decisiones
pblicas". (Weimer y Vining, 1989: 1).28 "En sentido amplio, el anlisis de
polticas puede ser definido como un tipo de anlisis que genera y presenta
informacin con el fin de mejorar la base en la cual descansan los juicios de los
decisores de polticas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la
descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la sntesis de
nuevas altenativas." (Ouade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que su
denotacin del ,/, /, "es completamente diferente a la del mismo
trmino en el lenguaje de los estudios conductuales del ,/,-/, donde el
trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as
como de hecho suceden". (Quade, 1975: 5). Y recapitula: "el anlisis de polticas
es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacin con

base en la investigacin y el anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones,
revelando incongruencias en los fines o en los procedimientos, generando nuevas
alternativas y sugiriendo las maneras de transladar las ideas en polticas factibles
y viables... El anlisis de polticas no es sino un complemento, muy poderoso, del
buen juicio, la intuicin y la experiencia de los decisin makers. (Quade, 1975:
11).
26 William N. Dunn. t.// t/., +/, t.. Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1981.
27Walter Williams. s/ t/., t.../ . +/,/ American Elsevier, New York. 1971.
28 David L. WeimeryAidam R. Vining. t/, +/, c., . t. Prentice Hall,
Englewood Cliffs. 1989.
IV. t ./ ,.// .. ,/.
/... .,./.
Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir
siendo bsica, necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en
numerossimos campos estratgicos y cotidianos de la vida social. Particularmente
en pases que, como el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de
lapro- ductividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad,
la calidad de vida, la proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa
gubernamental se despliega ahora en un contexto poltico nuevo, menos entusiasta
y ms exigente. Tanto en los pases avanzados como en los rezagados se ha
difundido una visin framente realista de las posibilidades efectivas del gobierno
en la solucin de muchos problemas pblicos. Buenas razones hay para ello.
Muchos problemas han quedado irresueltos o han empeorado despus de dcadas
de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms all de errores, un buen
nmero de ciudadanos y hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no sin
sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su magnitud,
complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son slo relativamente tratables y
resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas, asistenciales, a
disposicin del gobierno democrtico. A esta clase de problemas espinosos,
elusivos, parcialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos problemas
sociales que encaran grandes nmeros de poblacin en nuestro pas. Vetustos
determinantes culturales, patrones de comportamiento persistentes, componentes

de preferencia y decisin personal, hacen que los impactos de la accin
gubernamental, en el feliz caso que tengan puntera e incidencia, sean insuficien-
tes. Obstinarse en el mismo abordaje o lanzar un tratamiento gubernamentalmente
ms abrumador del problema complican an ms las cosas. Es de todos conocida
la historia de un estado que

devino hipertrfico por ir tozudamente en pos de los mismos grandiosos objetivos
con los instrumentos, estrategias y actores de Siempre.
Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado -limitado en
sus funciones a ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas
cuestiones- ha dado pie a reticencias y resistencias sociales ante las incursiones
gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren caminos
alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de
exploraciones tras nuevas formas de gestin pblica, en busca de eficiencia y
equidad en la promulgacin de leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en
la atencin de los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la
complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas, har cada vez ms
trabajoso el gobierno y la administracin pblica. Nunca ha sido fcil gobernar.
Pero, lo ser seguramente menos en el contexto de sociedades polticas
democrticas, plurales, activas, progresivamente ms informadas y autnomas.
Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y estado impulsa
hacia el estilo pblico de gobierno en su toma de decisiones y puesta en prctica.
A la construccin de este estilo de gobierno puede contribuir el estudio de las
polticas, uni y multi- disciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede
ayudar a disear polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza pblica
de la funcin gobierno. Concretamente: atender problemas de autntico inters
general (y, en nuestra actual situacin, pblicos debern ser considerados los
problemas sociales particulares de aquellos individuos y grupos que sin su
responsabilidad estn lejos de poder valorar sus libertades econmicas y
polticas); facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados a la definicin de
los problemas y a la formulacin de las polticas a travs de canales abiertos, no
selectivos, de opinin e influencia; construir y elegir polticas eficientes,
maximizadoras de utilidades y minimizadoras de costos para el conjunto;
corresponsabilizar a la ciudadana en el tratamiento de sus problemas y
satisfaccin de demandas; introducir procedimientos de evaluacin, crtica, res-
ponsabilizacin, correccin. Esta es la norma de la publicidad del gobierno. Sus
imperativos concretos son ms fciles de descubrir y cumplir en sentido negativo,
cuando las polticas del gobierno quedan secuestradas por grupos de inters
particularistas y exclusivos. Las infracciones y excepciones de la regla se vuelven

entonces rpidamente pblicas, notorias, y obligan a corregir polticas y poltica:
revisar diseos y alianzas.
Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en
sus actividades de resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia
de siempre. En efecto, ya no se trata slo de un estado ocupado por directivos y
burcratas. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten
todos sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen
racionalidad no discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad,
legalidad. Un estado de gente grande.
El estudio de las
polticas pblicas
Primera antologa
1. lA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
DE LOS EDITORES

HAROLD D. LASSWELL
2. lA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
HAROLD D. LASSWELL
3. PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
YEHEZKEL DROR
4. DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS:
VEINTICINCO AOS DE PROGRESO
G. DAVID GARSON
5. lA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
WILLLIAM ASCHER
6. ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA: TRES CARAS DEL
ANLISIS DE POLTICAS
DOUGLASTORGERSON
7. EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA
POLTICA
ROBERT D. BEHN
8. EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE
POLTICAS
MARTIN D. LANDAU
Advertencia
Los TRES PRIMEROS textos tienen gran valor histrico por ser los que
originalmente esbozan el programa de investigacin del estudio de las
polticas pblicas. t . / / ,/ (1951) de Harold
D. Lasswell es el texto fundador. t ., .-.,.. .. /
DE LOS EDITORES

. .. ,/ (1971) es parte de reflexin concluyente de H. D.
Lasswell, veinte aos despus. Un texto semejante, con igual ttulo y con
ms especficos compromisos terico-metodolgicos, apareci un ao
antes en el primer nmero de la revista t/, s.. (1970).
t/.,-. , / . .. ,/ (1970) es el texto de otro
autor pionero Yehezkel Dror, publicado tambin en el primer nmero de
la revista, cuyo primer director Edward S. Quade debe ser considerado
tambin otro gran iniciador. De l no se traduce aqu ningn texto, pero
las referencias a sus escritos son constantes en este volumen yen los
otros siguientes. Recientemente se acaba de publicar en espaol su obra
bsica, +/, / t/, t. (1975), con el ttulo: "Anlisis d
formacin de decisiones pblicas" (Instituto de Estudios Fiscales,
Madrid, 1989).
Los tres textos siguientes, t. / . .. ,/ / / ..
,/ (1986) de David Garson, t ../. .. / . ..
,/ (1986) de William Ascher y t. ./ -., /
,/ / . ../ / .. ,/ (1986) de Douglas
Torgerson, son ensayos que reconstruyen la historia intelectual de la
disciplina, mostrando las escuelas y tendencias, los logros y las
debilidades, las tareas a emprender. El penltimo texto,
[77 J
78 ADVERTENCIA

t/ / .. ,/ , / ,/ (1981) de Robert D. Behn retoma la
tensin permanente entre el anlisis racional y la consideracin poltica,
sealando sus diferencias e interdependencias. Por ltimo, el texto de
Martin Landau, t/ -/ ,, ../ / .. ,/ (1977), es una
visin alternativa y complementaria a la visin del estudio de las polticas.
1. La orientacin
hacia las polticas*
HAROLD D. LASSWELL

a persistente crisis de seguridad nacional que vivimos nos obliga a usar
de la manera ms eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los
otros recursos del pueblo norteamericano. El talento altamente
capacitado es siempre escaso y costoso. De ah que la crisis plantee el
problema de cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms
sabia economa. Para resolver nuestras necesidades polticas debemos
resolver algunas preguntas, Qu temas vale la pena investigar? Qu
recursos humanos y materiales deberan destinarse a la investigacin
en las dependencias oficiales y en las instituciones privadas? Qu
mtodos Son los que permiten una recoleccin e interpretacin de
datos relevante para las polticas? Cmo se puede lograr que los
hechos y sus interpretaciones influyan de manera efectiva en el
proceso de tomar decisiones?
La urgencia de la defensa nacional realza la importancia de estas
preguntas, pero stas no son de ninguna manera nuevas. Por aos ha
existido una viva preocupacin en los crculos intelectuales acerca del
problema de cmo superar las tendencias de la vida moderna a la
divisin y al aislamiento, y de cmo crear una integracin completa
de los objetivos y mtodos de la accin pblica y privada. El ritmo de
especializacin en la filosofa, las ciencias
. Publicado originalmente con el tftulo "The Policy Orientation", en :/. t/, sc/..
por D. Lerner y H. D. Lasswell, pp. 3-15. Stanford Universitv Press, 1951. Traduccin al
espaol de Mara del Carmen Roque,
[79]
L

80 HAROLD D. LASSWELL

naturales, la biologa y las ciencias sociales ha sido tan rpido que los colegas
de una facultad en una misma universidad o incluso los miembros de un
mismo departamento se quejan con frecuencia de que no logran entenderse
entre s. La unidad de la vida intelectual y la armonizacin entre la ciencia y la
prctica han sido minadas por estas fuerzas "centrfugas". En los ltimos aos,
sin embargo, ha ido ganando fuerza en Norteamrica la tendencia hacia la in-
tegracin. En los colegios de arte y humanidades, el proceso de seleccin ha
dado lugar a un currculo ms sistemtico y los cursos propeduticos han sido
diseados para introducir al estudiante en campos ms amplios de
conocimiento y prepararlo a adquirir una visin de conjunto. En el rea de la
investigacin, se renen equipos interdisciplinarios de especialistas para
trabajar sobre problemas comunes con la esperanza de contrarrestar los efectos
negativos de la excesiva atomizacin del conocimiento. En el campo de la
poltica, se ha prestado mayor atencin a la planeacin y a los sistemas de
informacin en los que basa el personal directivo sus decisiones operativas.
Nos hemos vuelto ms conscientes de que el proceso de la poltica
,/,,. de su elaboracin y realizacin, es objeto de estudio por
derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la
racionalidad de las decisiones.
Se ha venido as desarrollando una orientacin hacia las polticas ,/,
. que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta
orientacin tiene una doble dimensin: por una parte se interesa en el proceso
de la poltica y por otra en las necesidades de inteligencia de este proceso. La
tarea de la primera busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de
las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y
de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar el contenido concreto de
la informacin y de la interpretacin disponibles para los hacedores de las
polticas y, por consiguiente, rebasa las fronteras de las ciencias sociales y de
la sicologa. En tanto esta orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico
de las polticas, su enfoque es ms estrecho oue el de las ciencias sociales y
sicolgicas. las cuales tienen muehas otros objetos de investigacin. Sin
embargo, cuando las necesidades de inteligencia de una poltica son
prioritarias, cualquier camno de conocimiento -dentro o fuera de los lmites de
las disciplinas sociales- puede ser relevante. Podramos tener necesidad de
saber cules son las instalaciones portuarias en Casablanca, o 'as actitudes de
un pueblo de isleos del Pacfico hacia los japoneses. o el mximo alcance de
una pieza cualquiera de artillera. Podemos utilizar el trmino "ciencias de
poltica" ,/, .. a fin de designar el contenido especfico que la
"orientacin hacia las polticas" alcanza en un momento determinado. Las
ciencias de poltica incluyen:
LA ORIENTACIN HACIA LAS FOl.TICAS 81

1) los mtodos de
investigacin de ' p de la poltica,
2) los resultados de los estudios de las polticas y
3) los descubrimientos de las disciplinas uue pueden aportar
contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del
momento. Si es necesario avanzar en nuestra averiguacin cientfica del
proceso de produccin y ejecucin de las polticas, obviamente resulta
esencial aplicar y mejorar los mtodos mediante ios cuales se lleva a
cabo la investigacin en las ciencias sociale v sicolgicas.
Este libro destaca, en consecuencia, aquellos avances de investigacin que
son de importancia capita- para entender mejor la eleccin del ser humano. Si
se debe mejora] racionalidad del proceso poltico, debemos dar a la "funcin -
nteligencia" un espacio especial de estudio. Hasta cierto punto. la tarea de
mejorar esta funcin depende de tcnicas ms efectivas de comunicacin entre
los investigadores, los consultores, los asesores polticos y los decisores
finales. Por consiguiente las ciencias de polticas podrn avanzar slo si se
afinan los mtodos de informacin genuina e interpretacin confiable y se les
integra al juicio del decisor. En cierta medida la calidad de la funcin de la
inteligencia, depende de su capacidad para anticipar exitosamente las
necesidades de una poltica antes de que stas hayan sido ampliamente
reconocidas. La prediccin exitosa depende del cultivo de ciertos patrones de
pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en consideracin el
contexto mayor en que se desarrollan los eventos que puedan afectar a ciertos
problemas futuros de la poltica. Por tanto, el mundo en su conjunto debe ser
objeto de atencin permanente. Resulta tambin esencial cultivar la prctica
de pensar el pasado y el futuro como partes de un contexto, y hacer uso de
"modelos de desarrollo" ..../,-./ . que sirvan como
instrumentos para explorar el flujo de los eventos a lo largo del tiempo. Un
ejemplo de este tipo de pensamiento a escala global ser incluido en este libro
en los captulos que tratan de las potencialidades del "estado cuartelara".
La expresin "ciencias de poltica(s)" no es de uso comn en Estados
Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que antes. Quiz debera
sealarse que el trmino no debe ser tomado como sinnimo de ninguna otra
expresin de uso corriente entre los acadmicos. No es simplemente otra
forma de hablar de las "ciencias sociales" como un todo o de las "ciencias
sociales y sicolgicas". Las "ciencias de polticas" tampoco son idnticas ala
"ciencia social aplicada" o a la "ciencia social y sicolgica aplicada". Como se
explic con anterioridad, la orientacin hacia las polticas no hace ms que
destacar uno de los muchos problemas de las ciencias sociales y utilizar los
82 HARLD D. LASSWELL

resultados de las ciencias sociales, sicolgicas y naturales, si se relacionan con
las necesidades de inteligencia de una poltica determinada.
No debe considerarse a "las ciencias de poltica(s)" completamente
idnticas a la materia de estudio de los "politlogos", trmino comn para
designar a los profesores universitarios y escritores que se ocupan del
gobierno. Es cierto que un sector de
LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS 83

los politlogos acadmicos identificara el campo con el estudio del poder
(en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo, este punto de vista es
menor en la actualidad. Muchas de las contribuciones ms valiosas a la teora
general de la eleccin (incluyendo las "decisiones", en el sentido de elecciones
permitidas) han sido elaboradas por personas que no son politlogos, en el
sentido de la actual divisin acadmica del trabajo. Los ejemplos abundan e
incluyen la "teora racional de la eleccin", llamada "teora de juegos",
desarrollada por el matemtico von Neumann y el economista Morgenstern.
Entre los colaboradores del presente volumen, los economistas Arrow y
Katona se han interesado particularmente por la teora de la eleccin. Y no
sera difcil mencionar a siclogos, antroplogos y otros, quienes han logrado
niveles fructferos de especializacin en sus estudios orientados a la
comprensin de la eleccin.
La palabra "poltica" ,/, ha sido usada con frecuencia para designar
las elecciones ms importantes de la vida organizada y de la privada.
Hablamos de "poltica gubernamental", "poltica empresarial" o "mi propia
poltica" con referencia a las inversiones a hacer o a otros asuntos. Por tanto,
"poltica" est libre de muchas de las connotaciones indeseables implcitas en
la palabra
poltica ,/ la cual con frecuencia se considera ligada a "par, * t * t t
t t * > t t
tidarismo o corrupcin .
Cuando hablo de la "orientacin hacia las polticas" enfatizo lo que parece
ser una corriente dominante entre muchos universitarios y cientficos,
particularmente en las ciencias sociales. Las ciencias de polticas estn dando
lugar a una reflexin sobre estas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer
sus ms amplias posibilidades. El movimiento no apunta meramente hacia las
polticas, sino ms especficamente hacia las ciencias de polticas de la
democracia.
t/ ./ . ./ -..
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisarnos las tendencias
entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La primera fue un viraje en la
historia de las ciencias sociales y sicolgicas en Estados Unidos. Por qu
solamente algunas disciplinas hicieron contribuciones importantes durante el
desenvolvimiento de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en
Estados Unidos en el periodo de entreguerras se explica en gran medida segn
la manera corno se responda a esta interrogante.
La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que contaban con
mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron mayor influencia. Es el caso de
la economa. Se emple mucho a los economistas en actividades cuyo objetivo

era estimar las instalaciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para
producir el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a los
sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las mayores
contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica. Tenan mtodo, y
ste era cuantitativo. Pudieron manipular los datos a la luz de un sistema
general de postulados, leyes e hiptesis. Lo mismo ocurri con los siclogos.
El grupo de mayor xito fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia"
corno un medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias
operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inmediatamente
despus de la Primera Guerra Mundial, cuando aparecieron artculos que
sealaban que la mayora del ejrcito norteamericano tena una capacidad
intelectual por "debajo de la inteligencia promedio". Torn muchos aos
modificar las malas interpretaciones de esos primeros informes
sensacionalistas. Obviamente, la palabra "promedio" tena un significado
enteramente diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada a las pruebas
y a la sicologa aument considerablemente el inters por su cientificidad y por
la disciplina profesional en particular. Una vez ms, el xito de la disciplina
pareca depender de la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de
inteligencia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimientos
estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores sicomtricos
pareca indicar que mientras ms se acercaran los cientficos sociales a los
mtodos de la ciencia fsica, tendran ms probabilidades de aceptacin.
Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merriam, profesor de
ciencia poltica en la Universidad de Chicago, quien ocupa un sitio importante
en la remodelacin de las disciplinas sociales. El profesor Merriam tom la
iniciativa de organizar el Consejo de Investigacin de la Ciencia Social, que
es el organismo representativo de las asociaciones universitarias en ciencia
poltica, economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam
subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los catedrticos
y de elevar su competencia metodolgica. En 1925, en el prefacio de su libro
..+,. :t/ escribi: "El propsito de este estudio ...es sugerir
algunos acercamientos posibles de mtodo, con la esperanza de que otros
asuman la tarea y, a travs de la reflexin y la experimentacin, aporten
tcnicas ms inteligentes tanto al estudio y a la prctica del gobierno como a
las actitudes populares sobre el proceso gubernamental." 1 Al mismo tiempo
que se organizaba a nivel nacional el Consejo de Investigacin en Ciencia
Social, las universidades lderes creaban tambin programas de investigacin
interdisciplinaria. En la Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba
sistemticamente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de la

Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Investigacin de Ciencia
Social); la Universidad de Columbia y la Universidad de Harvard
desarrollaban programas conjuntos y se
1 Charles E. Merriam, .. +,.. /t/ (1925), p. xiii.
haba establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Relaciones
Humanas. Estos programas eran financiados en gran medida por la Fundacin
Rockefeller y, de la misma fundacin, el Fondo en Memoria de Laura
Spelman Rockefeller. Una de las personas ms imaginativas y comprometidas
en el programa era Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue
administrador de ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en
sicologa, versado en estadstica, y participante en el programa de pruebas de
inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial.
La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de la posguerra
se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos veinte. El tema de la
interdisciplinariedad es central en + u, /t// :/.. t..
:-. volumen editado por Merriam y el profesor Harry Elmer Barnes,
publicado en Nueva York en 1924. Adems de los cientficos polticos que
contribuyeron al simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry
Patterson; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H.
Hayes; un filsofo, HerbertW. Schneider; socilogos, Barnes y Frank H.
Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un antroplogo,
Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social, Franklin Thomas.
Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el Mtodo
Cientfico, aprobado por el Consejo de Investigacin de Ciencia Social, que en
1931 sac a la luz ./. s/ s.. + c.// editado por Stuart
A. Rice. El libro estaba compuesto por cincuenta y dos anlisis metodolgicos
de diversas ciencias sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas
reas tales como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; A.L. Kroebery Ed-
ward Sapir, antropologa; John Maurice Clark y Frank H. Knigbt, economa;
W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica; Heindrich Klver y
Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd Allport y Kimball Young, sicologa
social; Philip KIein, trabajo social; Raoul Blanchard y K.C. McMurry,
geografa social; y Henri
Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el inters en los
mtodos fue el programa colegiado de posdoctorado del Consejo de
Investigacin en Ciencia Social. El programa fue concebido para ofrecer
estmulos a los catedrticos jvenes, capaces de mejorar sus instrumentos
cientficos mediante la incorporacin de tcnicas novedosas en su
especialidad.

t ... .. /
t.,. , / c..
Los avances cientficos posteriores son resultado de la importancia que se dio
a la afinacin de los instrumentos de investigacin de las ciencias del hombre.
Nadie pone seriamente en duda que el nivel de excelencia tcnica de la ciencia
social norteamericana surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a
pesar de la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disciplinas
haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su presencia e integrarse
a las antiguas especialidades.
La economa continu haciendo grandes contribuciones a la reorientacin
de la planta productiva norteamericana al servicio de la Segunda Guerra
Mundial. No hay duda de que los audaces planes y proyectos de un grupo
clave de economistas de la Junta Directiva de Produccin Blica tuvieron un
impacto decisivo al momento en que el pas entr en guerra. Me refiero
especialmente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan y sus
asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos del profesor
Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos econmicos, realizada en
la Oficina Nacional de Investigacin Econmica). Los siclogos fueron mucho
ms numerosos y eficaces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los
avances en las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado no-
tablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de la personalidad
durante el periodo de entreguerras. Tambin los
socilogos y los siclogos sociales entraron en escena de manera ms
prominente que en la primera guerra. El profesor Samuel A. Stouffer y sus
colegas hicieron estudios continuos y sistemticos sobre las actitudes
prevalecientes entre el personal militar, utilizando y desarrollando
procedimientos cuantitativos elaborados en el periodo de entreguerras por el
profesor L. L. Thurstone, entre otros.
A la luz de los xitos obtenidos, no hay razn para dudar que el nfasis
puesto en los mtodos cuantitativos est suficientemente justificado. stos
seguirn inspirando a los jvenes catedrticos ambiciosos en el campo de las
relaciones humanas. Hay, sin embargo, razones para pensar que los
cientficos sociales en los prximos aos concentrarn sus esfuerzos en otros
temas, pues la batalla del mtodo ha sido ganada. Me parece que los
cientficos sociales y los siclogos se sienten lo suficientemente seguros de
s mismos para aceptar el mtodo como algo dado, elegir problemas
significativos y enfatizar aquellos en los que el mtodo sea aplicado y
desarrollado.

c-., ..
Aunque la importancia del mtodo cuantitativo fue el tema dominante en la
ciencia social del periodo de entreguerras, hubo muchos indicadores de que
las polticas comenzaban a ser un foco intelectual de inters creciente. Un
primer y'vigoroso exponente del enfoque de polticas fue el profesor Robert
S. Lynd de la Universidad de Columbia, coautor de estudios clsicos sobre
la comunidad y secretario del Consejo de Investigacin de la Ciencia Social
por mucho tiempo. El profesor Lynd di, en 1939, una serie de
conferenciasen la Universidad dePrinceton con el ttulo de "Conocimiento
para qu? ", A lo largo de ellas insistid ei .laimportancia de utilizar todos
los medios posibles de adquisicin de conocimiento, a fin de acabar con
la crisis gigantesca de nuestro
tiempo


El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea superficial
de que los cientficos sociales deberan abandonar la ciencia e involucrarse
de tiempo completo en la prctica directa de la poltica. Tampoco debe
confundirse con la sugerencia de que los cientficos sociales tengan que
pasar la mayor parte de su tiempo asesorando a quienes elaboran las
polticas, sobre cuestiones inmediatas. Aunque sera provechoso para los
catedrticos dedicar ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea, ms
fructfera de la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante es
que todos los recursos de nuestra ciencia social en expansin se encaucen
hacia los conflictos bsicos de nuestracivilizacin, tan vividamente
expuestos por los estudios cientficos de la persona-
t/. .. ,//.- ./.
El enfoque de polticas, en consecuencia, pone el nfasis en los problemas
fundamentales del hombre en sociedad, ms que en los tpicos del
momento. Los esfuerzos conjuntos de los investigadores modernos han
expuesto las races de tensin de nuestra civilizacin, de las cuales no
ramos previamente conscientes. Son obvias nuestras dificultades para
hacer que funcionen las instituciones econmicas ypolticas. La ciencia y la
poltica han evadido toda una serie de factores humanos que obstaculizan la
solucin racional de estos problemas. Basados en el. trabajo de Freud.y
otros sicopatlogos, Harry Stack Sullivan y varios siquiatras sealaron
detalladamente la importancia fundamental de la auto-estima para la
evolucin sana de la personalidad humana. En la medida. en que los
lactantes y los nios sean capaces de amarse a s Husmos, sern capaces
de amar a otros. Las interferencias en
e
| desarrollo de una concepcin
sana del yo desvan la personalidad hacia la destruccin. Sullivan y sus
colegas
4
' on que el
verdadero campo del siquiatra no es el organismo individual ais-.

*SS1

lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en que vive el
individuo. Mediante el estudio de las manifestaciones sicti- cas, neurticas
ysicopticas del desarrollo distorsionado, estos siquiatras descubrieron el
modo en que patrones especficos de la cultura desvan las relaciones
interpersonales productivas y de empatia. Una vez que las fuentes de
destructividad humana han sido descubiertas y sealadas, stas pueden ser
modificadas. La base para una profunda reconstruccin de la cultura descansa
en el estudio y la reforma constante, y no por (o ciertamente no slo por) los
mtodos de agitacin poltica tradicionales.
En una poca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos colegas suyos
buscaron la cooperacin de otros cientficos sociales. La interaccin entre
siquiatras, siclogos infantiles, antroplogos y otros cientficos sociales ha
arrojado luz sobre el impacto de la cultura en la formacin de la personalidad.
Entre los antroplogos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict,
Margaret Mead,' Ralph Linton y Clyde Kluckhon son las ms representativas.
t ./. .. -../
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no sea ya visto
con nuevos ojos como resultado de la siquiatra moderna. Un rasgo
significativo de este desarrollo es que se ha utilizado la observacin
meticulosa, la medicin y el registro de datos, pero la cuantificacin ha sido
relegada relativamente a un segundo plano. La riqueza del contexto en el
estudio de las
2
El trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de t,/, la revista publicada
por la Fundacin de Siquiatra William Alanson White, Washington, D.C., con la que Sullivan colaboraba
antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era profesora de antropologa en Columbia cuando muri, en
1948. Su libro ms importante fue t. / c./.. 1934. Margaret Mead y Clyde Kluckhon son
colaboradores del presente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Liman (ed.) :/. s..
/. r/. c :.
relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse parcialmente en
trminos cuantitativos. Un estudio puede ser convincente aun cuando slo
parte de sus resultados sean expuestos en trminos numricos. Un excelente
ejemplo de este tipo de contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe
de Alexander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
reubicacin de "japoneses'? dirigido por Estados Unidos durante la ltima
guerra. El problema de cmo abordar las relaciones complejas ha hecho que
muchos cientficos sociales desarrollen una gran perspicacia en la utilizacin
de modelos ms creativos en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en
prosa y pueden ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados ma-
temticamente y referirse a magnitudes medibles o no.

Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado sus hiptesis
ms provechosas de modelos bastante complejos. Algunos ejemplos
ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los tipos de personalidad oral,
anal y genital; o los tipos de lderes y de relaciones de poder descrito por Max
Weber, quien analiz extensamente el papel metodolgico de los "tipos
ideales". Cuando uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial
utilizar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con
situaciones institucionales complejas.
La importancia que los modelos depurados tienen para la ciencia y para las
polticas fue comprobado de manera espectacular en los aos treinta. El
"Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt fue un brillante xito dado que logr
superar y contener la gran crisis econmica con polticas mucho menos
drsticas que las utilizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este
resultado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi de los
economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de las estrechas
doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas
3 :/. c..-, /. :.
de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes en Inglaterra.
No haba nada nuevo en la idea general de que el gobierno tena que hacer algo
si se presentaba una crisis masiva de desempleo. Pero la idea no tena una base
racional en la concepcin econmica prevaleciente sobre el sistema de libre
mercado. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente
"fricciones" dentro del sistema y que la accin del gobierno, cuando era
finalmente aceptada, se justificaba como un medio para enfrentar las diversas
"fricciones". El enfoque de Keynes-Hansen era muy distinto. En lugar de
considerar el prolongado desempleo masivo como resultado de fricciones,
Keynes y Hansen demostra-.j, ron que el desempleo poda ser resultado de la
estructura misma de la economa libre. Si se dejaba la cuestin a la dinmica
de las decisiones privadas, las decisiones podran perpetuar la subutili- zacin
del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absorber la mano de obra.
Las implicaciones de este enfoque para la poltica pblica son obvias: la
intervencin del gobierno es esencial a fin de eliminar el desempleo y para
reactivar las fuerzas del libre mercado.
Este es un ejemplo notable de cmo se puede llegar a resultados
creativos a partir de modelos de procesos institucionales, los cuales pueden
unificar observaciones cuantitativas y no-cuantitativas y sealar el camino
para nuevas actividades empricas, tericas y de poltica.'
t/ ./.-. .. / -.

El enfoque cientfico de polticas no s610 pone el acento en los problemas
bsicos y los modelos complejos. Tambin exige los propsitos valorativos
subyacentes en una poltica sean escla* recidos. Despus de todo, en qu
sentido un problema
4 El ttulo siguiente es significativo en este sentido; E. Ronald Walker.; t t mic
Theory to Policy, 1943.

LA ORIENTACIN HACIA LAS pOLTICAS 92

CO"? Las valoraciones dependen de qu consideran los postulados como
relaciones humanas deseables. Para fines del anlisis, el termino "valor"
significa "una categora de eventos preferidos", tales como paz en vez de
guerra, altos niveles de empleo productivo en lugar de desempleo masivo,
democracia antes que despotismo, personalidades adaptables y productivas en
lugar' de destructivas. Cuando al cientfico se le solicita que considere
propsitos valorativos, rpidamente descubre conflictos en la cultura y en su
propia personalidad. Su personalidad ha sido moldeada por una cultura de
agudas contradicciones tericas y prcticas. En la dimensin doctrinal existe la
demanda por alcanzar una comunidad mundial donde la dignidad humana se
logre terica y prcticamente. Contradictoriamente, se demanda crear un
mundo seguro para la supremaca "aria" o blanca. En una palabra, existen
todava legados del mundo de castas que prevaleca antes de que las
revoluciones francesa y norteamericana dieran mpetu a la idea de la
movilidad social basada en el mrito individual.
t . .. ,/ ..
/ ..-
Es bastante factible considerar que el enfoque de polticas logre incorporar una
serie de ciencias "especiales" al campo general de las ciencias sociales, de la
misma manera que el deseo de curar sirvi para desarrollar una ciencia de la
medicina distinta, aunque vinculada con la biologa. En Estados Unidos ya se
perfila la naturaleza de tales ciencias. La tradicin norteamericana dominante
defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase de hombre.
Es por ello que puede vislumbrarse que todo el nfasis se pondr en el
desarrollo del conocimiento que permita la realizacin ms completa de la
dignidad humana. Llammosle a esto, P
r
conveniencia, el desarrolode las
ciencias de polticas de la democracia ,/, .. /..-, Existe
una gran canti-
dad de indicadores para afirmar que se marcha por esta direccin. Sin
embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prctica en
Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras poblaciones de color.
La Fundacin Carnegie financi una encuesta acerca de las probables
tendencias de las relaciones tnicas en Estados Unidos. Su propsito era
esclarecer el verdadero estado del problema, descubrir sus factores
condicionantes y lanzar polticas en contra de la discriminacin. El
producto de este estudio se encuentra en + +-. t/.-- :/.
., t//.- . ..- t.-, editado por Gunnar Myrdal en
1944. La iniciativa de investigaciones orientadas por problemas

especficos de poltica ha sido impulsada no slo por fundaciones
privadas sino tambin por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez
el ejemplo de mayor xito es el Comit para el Desarrollo Econmico,
organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin de
construir polticas que evitaran o mitigaran una recesin econmica de
posguerra en Estados Unidos. El programa de investigacin fue llevado a
cabo por una junta directiva de eminentes economistas presididos por el
profesor Theodore O. Yntema de la Universidad de Chicago. Con base en
los estudios publicados por la junta directiva, los empresarios sugirieron
polticas al gobierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El
Comit para el Desarrollo Econmico ha seguido funcionando a partir de
la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcance y
recomendaciones para el mantenimiento de la economa de libre
mercado.
t . ../ .-,
La orientacin hacia las polticas conlleva un sentido agudodel tiempo.
+ +-. t/.-- es un buen ejemplo. El proyecto, cuyo
resultado fue el libro, se eligi porque las relaciones tnicas en Estados
Unidos comenzaron a ser consideradas de granimpof"

tanciapara la seguridad futura del pas y para la realizacin de las
aspiraciones democrticas. En la medida en que el cientfico se vuelve
valorativo, acepta o rechaza proyectos de investigacin de acuerdo con
sus metas valorativas, e inicia investigaciones que contribuyan a esas
metas.
No es necesario que el cientfico sacrifique la objetividad al ejecutar
un proyecto. La eleccin de las metas ltimas de la accin no es objetiva.
Pero una vez que se ha hecho esta eleccin, el cientfico procede con la
mxima objetividad y utiliza todos los mtodos disponibles. Ms an, es
importante no abandonar la idea de mejorar el mtodo. Todos estos
puntos mencionados estn bien ejemplificados en la encuesta Myrdal,
puesto que los datos fueron obtenidos e interpretados con espritu crtico
y los mtodos fueron mejorados a lo largo de la investigacin. Por
ejemplo, el apndice metodolgico preparado por Myrdal ha sido til
para la difusin de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los
cientficos sociales norteamericanos.


El nfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algn
proyecto especfico orientado a la decisin de polticas. En efecto, en la
medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede dejar de
observarse crticamente el presente y el pasado a fin de descubrir en qu
grado las tendencias se aproximan a los valores deseados. Se extrapolan
entonces las tendencias al futuro y se estima su viabilidad a la luz del
conocimiento disponible de tendencias y factores. Las polticas
alternativas se estiman de la misma manera.
t/ ., / ./ -..
La perspectiva de la ciencia orientada hacia las polticas es global, en
virtud de que la poblacin del mundo constituye una comunidad en la
que el destino de unos afecta a otros. En este sentido, fututo de los
objetivos fundamentales depende del desarrollo mundial en su conjunto.

Se pueden examinar los fenmenos mundiales desde el punto de vista de
la creacin, la extensin y el reflujo de las instituciones sociales. Bajo esta
perspectiva, Mosc es el centro eruptivo de la revolucin mundial de nuestro
tiempo. Una de las tareas del anlisis poltico y de la gestin administrativa es
apoyar o restringir la difusin de este patrn revolucionario. Dicho ms
especficamente, un problema esencial de nuestra poca es concluir los
procesos revolucionarios de nuestro periodo histrico al menor costo humano.
ste es el problema de todos los que creen en la dignidad del hombre y que, en
consecuencia, esperan reducir al mnimo toda forma de coaccin.
../ .. ..// / ../. -../ ..
.. .-,
Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por los sucesos
mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear hiptesis
globalizadoras. Los modelos especulativos de los principales cambios sociales
de nuestra poca pueden ser denominados "modelos de desarrollo" por cuanto
especifican el patrn institucional del cual nos desplazamos y aqul hacia el
que nos dirigimos.
Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en sentido estricto,
ya que no formulan proposiciones de correlacin entre factores. Un modelo de


desarrollo se refiere nicamente a la sucesin de acontecimientos tanto futuros
como pasados. Cabe aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen
de tener validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emer-
gencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable toda pretensin
de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden ser conocidos de antemano
con absoluta certeza: son en parte probabilidad y en parte azar. Los modelos
de desarrollo son auxiliares en la tarea global de esclarecer metas, destacar
tendencias y estimar las posibilidades futuras.

No es el propsito de este captulo presentar en detalle las hiptesis de
desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiempo. Sin embargo, es
necesario resaltar brevemente la distincin entre el patrn de comportamiento
del centro eruptivo de un movimiento revolucionario mundial y el patrn de la
revolucin mundialde una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789
(e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lite del centro
eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que prevaleci en su tiempo y
lugar no fue idntico al patrn revolucionario de la poca histrica en su
conjunto, aun si tenan elementos comunes. Es evidente que la lite de 1917
en Mosc puede ser llamada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo,
pero es muy dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen-
tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca. Ciertamente,
una de las mayores tareas de las ciencias de polticas hoy en da es seguir
detalladamente los procesos de transformacin social, difusin y reflujo a
nivel mundial, para estimar el significado de acontecimientos especficos.'
t .. .. .//.. / ,//.-
Un rasgo adicional del "enfoque de polticas" es la importancia que atribuye al
acto de imaginacin creativa, capaz de introducir polticas nuevas y exitosas
en el proceso histrico, aunque no se pueda garantizar de antemano cules
podran ser las ideas exitosas. Esta actitud aumenta la probabilidad de que el
investigador alumbre propuestas poltico-administrativas histricamente via-
bles. La actual crisis que se origina en la expectativa de violencia
sMe permitir hacer referencia a mis propios escritos en los que he desarrollado algunas
de estas distinciones. La primera exposicin est en r/. t/ . t./ t.., 1935.
Es ms accesible :/. +/, ;t/./ o./.. + t-,/ +,,/ publicado en 1948 en la
"International Library of Sociology and Social Reeons- truction" editado por Karl Mannheim,
Ver en particular la parte II. Mi modelo de desarrollo sobre el "estado cuartelario" de 1941 se
reimprimi en :/. +/, of t// o./..
mm

(ya sea por la guerra o por la revolucin) nos obliga a utilizar el mayor
ingenio para disear polticas capaces de realizar eficientemente los
propsitos de una ciencia de polticas democrticamente orientada. No se
trata slo de mejorar la organizacin de la Naciones Unidas y otras
dependencias oficiales. Se trata de introducir transformaciones saludables
dondequiera que se pongan en prctica polticas.
t . .. ..
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en evaluar y
reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir personalmente
elevadas abstracciones que sirvan de base a sus valores. Esto significa
dejar de lado mucho del bagaje tradicional de la metafsica y de la
teologa. Un ejemplo es el trabajo de John Deweyyde otros filsofos
norteamericanos del pragmatismo, que siempre prestaron atencin a las
instituciones sociales (Dewey, por ejemplo, lanz un movimiento de
escuelas experimentales). Esta inclinacin del cientfico de polticas ha
sido alentada por el positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas,
aunque Carnap no haya extrado todas las implicaciones. Si los conceptos
tienen como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una re-
ferencia estable en tanto no se formulen especficamente los "indicadores
operacionales". Estos indicadores son operacionales cuando pueden ser
aplicados para fines descriptivos por un observador competente con
relacin a un determinado mbito de acontecimientos. La posicin de
observacin es el procedimiento utilizado para adentrarse en una
situacin dada con el propsito de recolectar datos ("elaboracin del
protocolo").'
Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas se refieren a
significados, pero los contextos de significado son
6 Adems de Carnap y su escuela, Alfred Korzybski ha sido ampliamente difundido.
Vase: s.. and s/, :.::

cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos para
los trminos clave de las ciencias sociales sean menos estables que los
indicadores usados generalmente por los fsicos para describir los


eventos que son su objeto de estudio. De ah que se hable de la
"inestabilidad indicativa" de los trminos en las ciencias de las polticas.
Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es necesario
realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten
permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caractersticas
observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el tiempo,
por lo que es necesario restablecer las que son esenciales, a fin de
identificar con propsitos descriptivos al miembro de una clase
determinada. Las consideraciones tcnicas que se acaban de delinear
refuerzan otros incentivos que inducen a los cientficos sociales y
siclogos a mejorar las instituciones para la auto-observacin del
hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas ms creativas
de la UNEseo ha sido la de establecer una encuesta permanente sobre
la tensin internacional.
Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener claras las
metas, tendencias y factores, adems de contar con alternativas
apropiadas a las ciencias de polticas de la democracia. Las actividades
de observacin internacional que existen hoy en da son pasos
importantes hacia la obtencin de informacin ms significativa acerca
de los pensamientos y sentimientos de la humanidad.
La utilizacin de procedimientos para realizar pruebas preliminares
que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas polticas
alternativas est ntimamente vinculada con la creacin de instituciones
de auto-observacin que abarquen todos los aspectos importantes. Estas
pruebas han logrado un alto nivel de perfeccin tcnica en el mundo
empresarial. Los efectos de las variaciones mnimas de los ingredientes
de los productos o de los cambios en su empaque son probados en unos
cuantos lugares que proporcionan muestras (enel sentido estadstico) de
las


reacciones del pblico consumidor potencial. Las polticas hacia el personal
son tambin probadas en algunas plantas antes de que sean generalizadas a
todas las plantas que controla una corporacin. Las pruebas y experimentos
preliminares pueden extenderse del campo de la mercadotecnia a muchas
otras situaciones en la sociedad.
t ./ /. / .
.. ,.... /. / . .. /
,//
La ciencia de polticas reconoce el hecho de que los cientficos sociales no
son los nicos que pueden contribuir a su desarrollo. Los especialistas en
teora social y sicolgica perfeccionarn indudablemente el anlisis del
proceso de formacin de polticas. No obstante, a diferencia de la opinin
ms comn entre expertos acadmicos, los hombres experimentados en la
elaboracin de polticas pueden hacer tambin contribuciones importantes
al anlisis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad
intelectual y objetividad, se observan a s mismos y observan el
comportamiento de los dems en la empresa, en el gobierno y en
instituciones similares. Algunos de estos participantes activos desarrollan
teoras del proceso que merecen una revisin cuidadosa a la luz no slo de
la opinin experta, sino de la investigacin en los hechos.. Generalmente,
los hombres de accin carecen de incentivos para escribir libros tcnicos o
artculos en los que sus teoras sean sistematizadas y confrontadas
inmediatamente con los datos disponibles.'
ChesterBarnardes una excepcin de este planteamiento. Como ejecutivo activo de negocios public
:/.t. /.t..... 1938, que tuvo gran aceptacin. Barnard es actualmente presidente de la
Fundacin Rockefeller. El Comit sobre Casos de Administracin Pblica (Consejo de Investigacin en
Ciencia Social) ba elaboradoestudios de caso sobre formacin de polticas mediante la revisin de
registros escritos y tambin a travs de entrevistas a los participantes.

LA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS
10
i 1

Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista acadmico
retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin y evaluacin
necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (o modificar las existentes)
a fin de vincular provechosamente a los acadmicos con los elaboradores
profesionales de las polticas. En muchas de las instituciones de educacin
superior ya se han establecido seminarios con este propsito, como en
Harvard, la Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organi-
zaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas cerca de la
Universidad de Chicago que fomentan el contacto entre el claustro
universitario y los directivos de las organizaciones. El acelerado crecimiento
de la administracin pblica como actividad profesional ha facilitado la
interaccin de intelectuales universitarios, funcionarios pblicos y lderes.
Hasta hace poco tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy
estrecha de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista en
memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de las apelaciones
en las cortes. Recientemente se ha ampliado el programa par incluir
informacin prctica acerca de las consecuencias sociales de las doctrinas
legales y sus procedimientos. La Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en
este cambio, al grado de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores.
El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento del proceso de
hecura de las polticas, implica reelaborar y evaluar el conocimiento,
procedente de cualquier fuente, que parezca tener un peso importante en los
problemas de las principales polticas del momento.Hoy-en da, por ejemplo,
el conocimiento de la energa atmica y de otras formas de energa que
manejan los fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevanciaparala se-
guridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los cientficos
sociales y los hombres de accin resulta necesario.' El
8
Los xitos y fracasos en este campo se sealan con frecuencia en The Bulletin 01
+- s./ts publicado en Cbieago.

.cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre
"equipos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para
el desarrollo de una ciencia de las polticas.
t..-.
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y
sicolgicas norteamericanas dieron gran importancia al
perfeccionamiento del mtodo, especialmente del mtodo
cuantitativo..El resultado fue una elevacin general del nivel de
competencia para elaborar observaciones fundamentales en el
procesamiento de datos. Recientemente existe la tendencia a
tornar el mtodo como algo ya dado y a poner el acento en su
aplicacin a problemas que prometen tener relevancia en el diseo
de las polticas.
Podernos considerar las ciencias de las polticas como el con-
junto de disciplinas que se ocupan de explicarlos procesos de ela-
boracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar
datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no
implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados,
sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuen-
cia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la
sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico
abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e inter-
pretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de in-
vestigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de pro-
blemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas
del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a
un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos em-
prendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico
est viviendo.'Esto obliga autilizar modelos especulativos del pro-


ceso revolucionario mundial de la poca y sita a las tcnicas de cuantificacin
en un, lugar respetable aunque subordinado. Debido a la inestabilidad de los
indicadores disponibles para dar una definicin operacional de los trminos
clave, es particularmente importante el desarrollo de instituciones
especializadas que observen las transformaciones mundiales e informen acerca
de ellas. Esto permite probar preliminarmente los posibles cambios en la
prctica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es muy posible
que las ciencias de polticas busquen aportar el conocimiento necesario para
mejorar la prctica de la democracia. En una palabra, se pone todo el nfasis
en las ciencias de polticas de la democracia, cuya meta ltima es la realizacin
de la dignidad humana en la teora y en los hechos.
HAROLD D. LASSWELL
[104 ]

2. La concepcin emergente
de las ciencias de polticas *
1. t ../ .. /
A CONCEPCIN de las ciencias de poltica(s) se ha perfeccionado y
extendido hoy en da mucho ms que en cualquier otra poca de la
historia. Como definicin de trabajo, consideramos que las ciencias
de polticas se ocupan del conocimiento ../ y . el/./..,.
/. proceso de toma de decisiones en el orden pblico y civil.
El conocimiento ../ proceso de toma de decisiones comprende
estudios sistemticos y empricos de cmo se elaboran y se llevan a
cabo las polticas. Cuando el conocimiento es sistemtico rebasa los
planteamientos aforsticos de la "sabidura" literaria convencional.
El requisito de sistematicidad exige un cuerpo de proposiciones
interconectadas, a la manera de los grandes autores del mundo
occidental como Aristteles, Maquiavelo y sus sucesores. Insistir en
el criterio emprico es especificar que las asevera- cionesgenerales
estn sujetas a una cuidadosa disciplina de observacin. sta es una
distincin fundamental entre la ciencia y la no ciencia.
El nfasis en el proceso de toma de decisiones destaca la dife-
rencia entre las ciencias de polticas y otras formas de actividad
intelectual. Al concentrar la atencin en la elaboracin y ejecu-
. ..Publicado originalmente con el ttulo "The Emerging Conception of the Policy
Sciences, t/, s.. n. 1, pp. 3 14,1971. Traduccin al espaol de Mara del
Carmen Roquefif.
cin de las polticas, se identifica una dimensin referencial nica y
se aprovechan las diversas aportaciones de la ciencia poltica, la
jurisprudencia y otras disciplinas afines. Sin embargo, las decisiones
del orden pblico no agotan el campo de las polticas. En sociedades
complejas, las decisiones oficiales no incluyen la mayora de las
elecciones ms importantes que afectan la vida del ser humano. Por tanto,
en nombre del realismo, es esencial estudiar los procesos de toma de
decisiones semioficiales y no oficiales. La lnea divisoria entre el orden
pblico y el civiles una zona ms que una lnea, aunque en los estados
L

LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE pOLTICAS 105

totalitarios el orden civil sea casi totalmente absorbido por el orden
pblico. La separacin es ms evidente en aquellos cuerpos polticos
donde las actividades asignadas a los organismos gubernamentales
formales son relativamente pocas y donde las actividades de grupos
empresariales, comunidades religiosas y otros participantes activos de la
sociedad son independientes de las directrices gubernamentales.
Las ciencias de polticas necesitan tener presente la distincin entre
lo que es funcionalmente importante para el orden pblico y civily lo que
es meramente convencional. Es experiencia comn que las decisiones
tomadas por los gobiernos generalmente contengan determinaciones
tomadas por fuera del gobierno, ya sea en el arzobispado, en el club de
industriales o en las oficinas de. un sindicato. En general, en muchas
reas de la vida humana, las normas de conducta se formulan y se
vuelven vigentes al margen de la maquinaria legislativa, administrativa y
judicial.
La referencia al orden, sea pblico o civil, destaca un rasgo
fundamental del enfoque de las ciencias de polticas. Los problemas
agregados, sus causas y consecuencias, son sus focos de atencin, aunque
no por ello ignoran el problema especfico de una organizacin particular.
Se parte del supuesto de que existen vnculos sutiles entre cada una de las
partes y el todo. Lo singular se toma en consideracin al identificar un
problema colectivo.
Las ciencias de polticas se interesan en la importancia del co-
nocimiento de la decisin y dentro .de la decisin. Es innegable que el
realismo de la decisin depende en parte de la obtencin de
conocimiento. En esta poca de ciencia y tecnologa, una tarea cada vez
ms significativa es anticipar las necesidades de los decisores e impulsar
todo conocimiento til para la decisin. Es impensable, por ejemplo, que
la Repblica Popular China desarrolle capacidad nuclear sin acceso al
conocimiento y capacitacin de fsicos nucleares e ingenieros; o que los
bancos centrales de Europa occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos
puedan controlar el problema de la estabilizacin monetaria sin la ayuda
de los economistas. Asimismo es absurdo pensar que la Organizacin
Mundial de la Salud pueda disear un programa para erradicar la viruela,
el clera o cualquier otra enfermedad infecciosa sin el apoyo de la

investigacin mdica. El mismo razonamiento se aplica para los
problemas qe van ms all de la seguridad nacional, la estabilizacin
econmica o la salud pblica. Siempre habr problemas al disear y
evaluar programas de comunicacin colectiva, educacin, planificacin
familiar, derechos humanos, prevencin de conducta delictiva criminal,
entre otros.
En esta etapa preliminar se debe prestar atencin a la yuxtaposicin
entre la poltica y la ciencia, que conlleva el trmino ciencias de polticas
,/, .. La palabra ciencia contiene muchas connotaciones, una
de las cuales es la bsqueda de conocimiento empricamente
comprobable. Obviamente, esta connotacin es de particular importancia
para elevar el conocimiento de y dentro de las polticas.
En el lenguaje comn la poltica ,/, y la ciencia conllevan
Connotaciones mucho menos tiles e incluso inaceptables. Comnmente
se ha considerado a la ciencia como una actividad libre de valores,
mientras que la poltica se ha asumidogeneraImente como una actividad
de orientacin valorativa. Desde nuestro punto de vista, no se puede
afirmar que las actividades cientficas sean

neutrales en trminos valorativos. Para los cientficos, el conoci-
miento en s mismo es un fin. Nadie niega que la satisfaccin de la
curiosidad humana es uno de los valores primordiales del hombre, o que
la investigacin cientfica es parte del proceso total de alcanzar y
compartir la Ilustracin. Al igual que otras metas valorativas, la
Ilustracin puede perseguirse como un fin en s mismo, como un valor
ltimo, o puede constituir la base para conformar y compartir otros
valores. La Ilustracin es un valor ltimo para los cientficos apasionados
por engrandecer el reino de la fsica, la biologa y la cultura, pero no es el
nico valor ltimo que, en cualquier circunstancia, debe exigir una
dedicacin sin reserva. No se puede vivir en una nacin emergente, que
apenas se desprende del antiguo estatus colonial, sin reconocer la
inmensa atraccin que ejercen los proyectos que prometen generar
riqueza individual o nacional, poder, salud o capacitacin. En muchos
casos las antiguas prioridades ticas y religiosas o aun el afecto y la
lealtad familiar se ven desplazados a un segundo trmino por los nuevos
valores.
La supuesta neutralidad valorativa de la ciencia puede ser aceptada
parcialmente. El cientfico calificado es un observador participante de los
hechos y trata de aceptarlos tal como son. Se exige a s mismo y exige a
los que se consideran cientficos que cualquier hecho relevante sea
tomado en cuenta, que se le trate de explicar conjeturalmente y, por tanto,
que se est abierto a la crtica proveniente de cualquier explicacin ms
satisfactoria. Tal es la imagen ideal, exploratoria y antidogmtica del
hombre de conocimiento. No importa qu tan seguro pueda estar de su
verdad, el ideal pide que su mente est abierta a cualquier posible
cambio.
La imagen ideal no considera las pasiones ordinarias del hombre, por
lo que cualquiera que sea digno de llamarse cientfico debe vencer el
celo, la envidia, la intolerancia, el fanatismo y cualquier actitud que
interfiera con la percepcin y el juicio claros. El cientfico no est libre
de pasiones pero las utiliza como estmulo para Su produccin, y sus
resultados estn sujetos al
permanente refrendo de sus pares que revisan la validez emprica y la
elegancia formal. Quien lea un documento biogrfico como :/. t.//.

u./ de James D. Watson descubrir tanto la personalidad comn como
la excepcional humanidad del autor. Era muy posible que el viejo Linus
Pauling, el gran genio de California, pudiera atribuirse todo el mrito de
la investigacin y que dejara a Watson y a Crick como promesas
malogradas de la ciencia, pero esta eventualidad no los paraliz sino que
los estimul para lograrlo que, en trminos de Richard Feyman, fue "la
experiencia de grupo ms importante y maravillosa de un gran
descubrimiento cientfico".
En principio, no hay razones para creer que los criterios habituales
incluidos en la imagen ideal de la ciencia no puedan aplicarse a quienes
estudian el proceso de decisin. Tienen la posibilidad de describir el
flujo de los acontecimientos en cualquier nivel del gobierno y de
explicarlos a la luz de factores que son tambin susceptibles de ser
revisados. Es verdad que el observador cientfico necesita entrenarse
para mantener una extraordinaria distancia intelectual frente a s mismo
y frente a las pasiones de sus contemporneos, si ha de hacer
observaciones pertinentes e hiptesis no convencionales de
investigacin. Pero este distanciamiento es de grado, no de gnero.
De hecho, el cientfico de polticas se enfrenta con problemas que no
son ajenos a las operaciones cientficas ordinarias. La seleccin del
conocimiento adecuado para la toma de decisiones exige obviamente
anticipaciones del futuro. Cul es el conocimiento que los responsables
de tomar decisiones aceptan como pertinente al momento de tratar un
asunto de su agenda? Cunto de esta informacin pertinente se
encuentra disponible y cmo puede ser organizada y presentada al
momento que se solicite? Con frecuencia, los responsables de la toma de
decisiones ignoran reas de conocimiento importantes, a menos que se
tomen inicia- tivaspara ponerlos al tanto y modificar sus patrones
cognoscitivos.

Cul es el momento adecuado para hacerlo? Si en el momento presente
se carece de informacin que resulta necesaria, Zexisten el tiempo y los
recursos para obtenerla? Qu riesgos se corren si se da a los
responsables de la toma de decisiones estimaciones aproximadas sobre
futuros acontecimientos a) en caso de que no hagan nada o b) en caso de

LA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 109

que sigan una determinada opcin poltica? Se les puede hacer
sugerencias creativas sobre polticas alternativas?
Sin tratar de profundizar en estas preguntas, baste con concluir que
las ciencias de polticas deben esforzarse por conseguir tres atributos.
Primero, ../.. las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la . / ,//.- los
cientficos de polticas hacen suyas las actividades intelectuales
relacionadas con el esclarecimiento de metas, tendencias, condiciones,
proyecciones y alternativas. Tercero, ..... los mtodos utilizados
son mltiples y diversos.
Pl. t . .. /
./ .. ,/
Las carreras profesionales en las reas terico-analticas de polticas
pblicas no son una novedad en Estados Unidos ni en Europa occidental
y, en verdad, en ningn centro urbano civilizado del pasado o del
presente. Estas carreras se encuentran por lo general en departamentos
universitarios especficos o en escuelas tradicionalmente encerradas en s
mismas. Se les identifica con las reas acadmicas de ciencia poltica,
leyes, economa poltica, administracin pblica, administracin de
empresas Y otras similares.
En las ltimas dcadas ha habido, sin embargo, una multiplicacin
prodigiosa de carreras cientficas orientadas a laspoliticas en campos de
poco contacto con la teora poltica tradicional El inicio de tales
carreras puede ser un laboratorio, un rea departa-

mental, un archivo, con un cientfico o catedrtico absorto en contribuir
directamente con el avance del conocimiento en su campo de
especializacin. Si el cientfico se convierte en el jefe dellabo- ratorio,
del rea departamental o de la biblioteca, quiz descubra que tiene el
don de mediar entre sus colegas y entre ellos y el entorno institucional o
social. La relacin con el entorno sucede en dos sentidos: los
especialistas cientficos deben ser protegidos y deben recibir apoyos e
incentivos.


El medio donde el especialista inicie sus actividades puede ser un
modesto campus universitario, una gran universidad, un organismo de
investigacin pblico o privado. Los recursos pueden ser igualmente
modestos -unos cuantos miles de dlares, el apoyo poltico de un rector
o un director emprendedor, el conocimiento interno de planes futuros y
posibilidades de expansin institucional, el respeto de sus colegas, la
capacidad de atraer promisorios talentos tericos o empricos para
adscribirlos a un centro en expansin, etctera. Posiblemente se
sorprenda de su capacidad para hablar en trminos sencillos y
persuasivos con colegas de reas afines y otros tomen nota de tales
capacidades. El siguiente paso hacia una carrera cientfica como experto
en polticas, tendr lugar cuando ya no concentre toda su energa enla
atencin y apoyo a un pequeo grupo de asociados ntimos y se d a la
tarea de buscar un cuerpo de,especialistas mayor para abordar un campo
social ms amplio. Como director de una escuela, rector de una
universidad, director de un instituto pblico o privado o de una
asociacin de profesionistas, el individuo suele entrar en ambientes
cuyos componentes no-cientficos y no-acadmicos son especialmente
importantes. De inmediato resulta evidente -si es que no fue obvio desde
antes- que el entorno no est necesariamente interesado en el
conocimiento por s mismo. Descubre entonces que se obtiene apoyo
para el conocimiento cuando se logra mostrar" que la ciencia y la
actividad de investigacin pueden ser tambin medios yreeursosb-

112 HAROLD D. LASSWELL /
i
i
sicos para obtener seguridad y salud, riqueza, poder, prestigio y otros
productos igualmente importantes, j
En la medida en que avanza en su carrera de intermediario se i
transforman sus perspectivas y formas de operacin. En un principio se
identifica con el pequeo grupo al cual est ligado por una subcultura
comn de ciencia y escolaridad profundamente arrai- I gada. Se percibe a s
mismo como un "agente", "delegado" o "in- trlocutor" responsable de sus
colegas inmediatos. Por tanto, sus demandas especficas en el medio social
buscan defender o mejorar la posicin de sus colegas. Su mapa
cognoscitivo est lleno de detalles acerca de los intereses pasados,

1

presentes y prospectivos de su grupo. Ahora bien, en algn momento de
este proceso, el intermediario se encuentra dispuesto a emprender una
reorientacin fundamental en su actividad. Sus operaciones comienzan a
adentrarse cada vez ms en el mapa del proceso social, que es mucho ms
amplio que sus primeros intentos todava centrados en las posibilidades e
intereses de su grupo intelectual. Puede no hacer ninguna contribucin a la
teora de la decisin, pero entiende cada vez ms, en trminos tericos, el
sentido de su accin. La carrera que comenz como proveedor de
conocimientos aplicables inmediata o potencialmente a las polticas se
transforma ahora en el complejo rol a gran escala de un cientfico de
polticas, convertido en un buen conocedor y experto del proceso de
elaboracin de las polticas.
Frecuentemente su reorientacin es incentivada por las Opor-
tunidades y los requerimientos del gobierno. El interlocutor de una
comunidad cientfica y acadmica puede ser llamado a participar en el
proceso de decisin municipal, distrital, estatal, nacional o internacional.
Las carreras pueden empezar con consultoras tcnicas y convertirse en
comisiones administrativas de tiempo completo y ocasionalmente en
liderazgo poltico. Una transicin similar de la academia al gobierno
puede suceder en cualquier sector de la sociedad. Es comn que una
carrera que se inicia CO'
mo consultor de negocios se contine como ejecutivo de tiempo
completo y de ah salte al rol interempresarial como director de un
proyecto de investigacin de carcter lucrativo. La misma dinmica
puede ocurrir en la empresa privada, en las organizaciones de
beneficencia, etctera. Las carreras mencionadas arriba pueden tener su
origen en cualquier rama del conocimiento, sea la fsica, la biologa o las
ciencias culturales. Esto ocurre porque las polticas colectivas, pblicas o
privadas, suelen recurrir a cualquier indicio de conocimiento disponible
en el abastecimiento intelectual de la sociedad. Hemos sealado la
manera en que los especialistas del conocimiento lanzan sus iniciativas
para obtener apoyo social. Llaman la atencin sobre la utilidad que
pueden tener ciertas formas especializadas del conocimiento para
realizar las metas valorativas de un gran nmero de miembros de la
comunidad nacional, transnacional o local.
Ntese que todava no hemos mencionado una serie de hechos cuyo
impacto ha sido particularmente importante en el proceso de elaboracin
de polticas de la sociedad. Me refiero a las innovaciones en el

conocimiento que han influido de manera ms determinante en las
polticas que la simple recoleccin de informacin sobre un determinado
asunto. Los procedimientos de informacin se han modificado. Su
cambio se refleja en la expansin espectacular de las industrias de
almacenamiento y procesamiento electrnico de informacin, en el
crecimiento explosivo de los servicios de consultora empresarial y en la
proliferacin de oficinas de capacitacin y de otras instituciones
profesionales en el campo de las polticas.
Las carreras de quienes se especializan en algn aspecto del
"conocimientode las polticas se desarrollan de manera bastante similar
a la de los especialistas del "conocimiento dentro de las polticas". Un
grupo, por ejemplo, interesado en el desarrollo de un programa de
computacin especfico, puede tenerla capacidad para adecuarlo a las
polticas de un cliente; Otro ofrece o vende

un sistema especfico de anlisis costo-beneficio; otro sugiere procedimientos de
simulacin; otro seala una tcnica de encuestas para realizar estimaciones del futuro;
otro promueve tcnicas de creatividad (por ejemplo, "lluvia de ideas") y as por el
estilo. En un mundo competitivo -lucrativo o no-, los diseadores de tcnicas
especficas tendrn seguramente la capacidad de adaptarse a los patrones dominantes
de compra-venta de servicios y dejarn los problemas de integracin -si es que acaso
piensan en ellos- en la mano invisible de Adam Smith. A partir de la fantstica creati-
vidad de nuestro tiempo, de sus retos y oportunidades, existe un inters creciente por
desarrollar un conocimiento ms slido de la mano invisible, aunque no con el fin de
usurpar su funcin. Al mirar retrospectivamente sus experiencias, muchos
investigadores de polticas se preguntan si hubieran podido salvar a otros del error (y
cmo lo hubieran hecho). Son muchos los errores que frecuentemente se deben a
expectativas irrealizables, a desatencin de los nuevos procedimientos informativos, o
a desconocimiento de los efectos colaterales destructivos del sistema poltico-admi-
nistrativo o del ambiente bio-fsico.
Los procesos delineados arriba son similares en Estados Unidos, en Gran Bretaa
y en pases donde el papel del gobierno, aunque importante, es menos conspicuo que
en los sistemas polticos de los pases socialistas o comunistas. En estos ltimos, la
ideologa dominante enfatiza la interdependencia entre la sociedad y su entorno y
otorga un papel de vanguardia al orden poltico y a las oficinas de gobierno. Aqu, el

LA CONCEPCIN EMERGENlE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 115

enfoque de las ciencias de polticas, que en otros pases se deja a la competencia
pluralista a las oligarquas funcionales, puede llegar a ser con algunas reservas la
doctrina oficial del orden establecido.
Las reservas en estas circunstancias no son triviales. En efecto, aunque se insiste
en el carcter contextual del enfoque de las ciencias de polticas, en la prctica puede
circunscribirse a reproducir el punto de vista ortodoxo sobre el pasado y elfuturo. En
consecuencia, se impide que individuos tanto del sector pblico como del privado
rechacen la imagen de un futuro que considera inevitable el triunfo de determinadas
instituciones particulares por rdenes superiores y en nombre de la ideologa
establecida. Aqu se tiene una visin demasiado optimista acerca de los resultados de
la asignacin y explotacin centralmente dirigida de recursos, as como se cree
demasiado optimistamente en la desaparicin de la coercin y su reemplazo por una
comunidad de hombres libres.
Sin embargo, los cientficos de polticas en Gran Bretaa, Estados Unidos y otros
pases con una tradicin de libertad de expresin, son tambin objeto de restricciones,
particularmente si critican explcitamente la visin ortodoxa de las virtudes de la pro-
piedad privada, la regulacin gubernamental y la empresa pblica. Sin embargo,
aunque con tales restricciones, la pluralidad y la diversidad del contexto poltico
nacional es tal que no es imposible desarrollar una carrera desde posiciones
heterodoxas.
En cambio, en las naciones donde el control privado de los recursos es la principal
caracterstica y donde los mtodos militar- polticos se emplean para prevenir toda
alteracin del orden establecido, los cientficos de polticas estn condicionados por la
oligarqua dominante, con la consecuencia de que deben guardar deferencia a las
doctrinas de los coroneles, los terratenientes, los caciques, los inversionistas y los
aliados extranjeros, gubernamentales o no gubernamentales.
En contraste, en los lugares donde existe una considerable libertad para que los
cientficos de polticas definan su papel, se puede observar una convergencia
significativa de sus puntos de vista. Se percibe entonces que el enfoque en el anlisis de
polticas tiende hacia la contextualidad en lugar de la fragmentacin y privilegia la
orientacin hacia problemas, en vez de la ceguera ante stos.
Por ejemplo, si la formacin profesional de un especialista ha sido en disciplinas
relativas al conocimiento de la decisin, la ten-
dencia ha sido ampliar e interrelacionar distintas disciplinas en torno de las
decisiones. Con ello se busca revertir la tendencia hacia la especializacin del siglo
XIX y principios del siglo xx, cuando la filosofa poltica, por ejemplo, se convirti
en un cerrado claustro acadmico donde el puro ejercicio lgico era el modo de
pensar dominante. La tendencia ms reciente ha buscado establecer contactos ms

directos con las experiencias humanas y con los procesos valorativos propios de
cada institucin.
En cambio, si el campo de especializacin original de un cientfico de polticas
fue la ciencia poltica acadmica, su preocupacin por el pensamiento cientfico
causal tiende a complementarse con su inters por polticas destinadas a realizar
metas fundamentales tales como la democracia efectiva o la eficiencia sin
burocracia. Si el campo de especializacin original de un cientfico de polticas fue
el derecho constitucional o internacional, su tendencia ser buscar un orden
pblico con autoridad y control, donde la guerra sea una estrategia obsoleta de
accin colectiva. Los que estudiaron economa pretenden a su vez recuperar y
expandir la concepcin de una economa poltica comprometida con 'el desarrollo
de la economa moderna o con el crecimiento estable de las economas en vas de
desarrollo. De manera similar, los practicantes de cualquier otra rama de las artes y
de la cultura, de las ciencias fsicas o de las biolgicas, buscan averiguar y definir
las consecuencias sociales y las implicaciones polticas del conocimiento.
Nos hemos ya referido a las innovaciones que han ocurrido en los procesos de
informacin y que se han convertido en el inters especializado de profesionales
dedicados a la toma de decisiones. Algunos de estos nuevos grupos de
especialistas consideran su papel en escenarios de accin ms amplios. En
consecuencia, tienden a dejar la especializacin extrema en tcnicas
administrativas y buscan desplazarse hacia la generalizacin caracterstica de la
ciencia de polticas. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales de

toma de decisiones, interesadas en el dominio de la teora y en el detalle emprico, se
acercan entre ellas y buscan a los especialistas de las nuevas tecnologas. El
resultado es que las carreras profesionales en polticas pblicas no son solamente
contextuales y orientadas a problemas. Poseen tambin una sntesis de tcnicas de
todo tipo, que abarcan tanto la recoleccin y procesamiento de datos, como la
formacin de teoras y las propuestas de solucin de problemas.
Si resumimos el desarrollo contemporneo de las ,/,. . podemos
definirlas provisionalmente como ciencias interesadas en el conocimiento ../ proceso
de decisin y . ./ proceso de decisin. El cientfico de polticas, en tanto
profesional, trata de obtener y dominar las habilidades necesarias para lograr decisio-
nes ilustradas en el orden pblico y civil. En tanto profesional cultiva el inters
disciplinado del cientfico por lo emprico, pero busca alcanzar una sntesis ptima

LA CONCEPCIN EMERGENlE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 117

de las diversas habilidades cientficas con el fin de contribuir a la invencin de uria
teora y una prctica confiables para la solucin de problemas en el marco del inters
pblico.
YEHEZKEL DROR
[118)

3. Prolegmenos para las
ciencias de polticas1
t..

1 Publicado originalmente con el ttulo de "Prolegomena to Policy Sciences", en t/,
s.. num. 1, 1970, pp. 135-150. Traduccin al espaol de Jonathan Molinet.
lEn Daniel Lerner y Harold O. Lasswell, eds., :/.t/,s.. t..t.../, -. s,.
. ./. Stanford, Calif., Stanford University Press, 1951.
2 Para referencias bibliogrficas detalladas en estas subdisciplinas de las ciencias de poltica
hasta 1967, vase "Bibliographic Essay" en Yehezkel Dror, t.//t/,-/, t..-.. (San
Francisco: Chandler, 1968), pp. 327-356. Para un examen de la literatura relevante reciente, vase
Yehezkel Oror, "Recent Literature in Policy Sciences", t/, s.. Vol. 1, 1970.
3Para versiones recientes, vase Harold D. Lasswell;"Policy Sciences" en t./
t,/,.. s/ s..ol. 12, pp. 181-189, 1968, YHarold O. Lasswell,
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS 119

LCONCEPTO de "ciencias de poltica(s)" fue propuesto, primero, por
Harold Lasswell' en 1951. Durante los veinte aos transcurridos
desde entonces se han inventado o desarrollado significativamente
muchos dispositivos de las ciencias de poltica, tales como la
investigacin de operaciones, el anlisis de sistemas, la teora de
juegos, la ciberntica, la teora general de sistemas, el anlisis
estratgico y la ingeniera de sistemas, junto con varias ramas y
aspectos de las ciencias sociales aplicadas.'
Sin embargo, todava carecemos de una preimagen exhaustiva
y suficientemente concreta de las ciencias de poltica como un rea
integrada de conocimiento, investigacin, enseanza y profe-
sionalizacin. Con este propsito debemos ir ms all de las de-
claraciones pioneras de Harold Lasswell' y buscar una concepcin
efectiva de las ciencias de poltica.
La necesidad de clarificar el alcance y la naturaleza de las cien-
cias de poltica reviste en todas sus partes la ms alta urgencia debido
a los peligros de mala utilizacin del trmino. En efecto, ciencias de
poltica se ha vuelto un smbolo conveniente de cualquier actividad
que pueda parecer importante o de inters para individuos e
instituciones que quieren dedicar sus esfuerzos a los problemas
humanos y a los asuntos sociales. Pocas maneras hay mejor
concebidas para arruinar la idea de esas ciencias que sobre- venderlas
por ignorar los lmites de la ciencia -lmites tanto internos como
sociales- y abusar del concepto de ciencias de poltica agregndole
asuntos extracientficos que se consideran necesarios para el progreso
humano.'
En un nivel ms fundamental, pienso que es esencial explorar
explcitamente los conceptos bsicos de las ciencias de poltica de-
E

120 YEHEZKEL DROR

"The Emerging Conception of the Policy Sciences" t/,s.. Vol. 1, 1970. El tema ser tratado
extensivamente en un libro de prxima aparicin por Harold D. Lasswell,^ t.... /t/, s..
4 As, por ejemplo, considero indeseables las propuestas que enfocan las ciencias de poltica a la
invencin de nuevos valores o a la motivacin de los movimientos de masas; vase, por ejemplo, el
interesante ensayo, con el que estoy de acuerdo en muchos otros puntos, de Erich Jantsch, "From
Forecasting and Planning to Policy Sciences", t/, s.. Vol. 1, 1970. Ciertamente, lo que llamo
soar organizado" es esencial para el avance de la humanidad -aunque deberan reconocerse los lmites
estrictos de muchos de los esfuerzos actuales para conformar el futuro.
El soar organizado debera proporcionar recursos utilizables por las ciencias de poltica y, a
veces, servir como mtodos de las ciencias de poltica (por ejemplo diseando de nuevo partes enteras
del sistema de elaboracin de polticas); asimismo para las ciencias de poltica es de mucho inters un
soar organizado til en la cuestin de los valores bsicos. Pero la sustancia de gran parte del soar
organizado -y de todas las otras formas de invencin de valores- debe permanecer afuera (y encima) del
esfuerzo cientfico, incluyendo las ciencias de poltica. La idea de que las ciencias de poltica deberan
promover la "toma de conciencia" debe ser an ms fuertemente rechazada por dos razones principales,
una moral y otra conductual: a) el juicio de valores y su difusin pertenecen al dominio de la poltica
,/ mientras que las ciencias de poltica se ocupan de la reforma de la poltica ,/ que debera
hacerse dentro de las ideologas y valores bsicos que estn dados (incluyendo ideologas y valores
futuros) y alejarse de cualquier signo de irn- plcita o explcita "cienciocracia" (esto es, "gobierno de
cientficos", una posibilidad no propuesta por Erich Jantsch), b) los movimientos de masas han sido
resultado de variables extrarracionales y desembocaron en transformacin transracionaL Por tanto, el
sueo (o pesadilla) de una transformacin "con base cientfica" de los valores por parte de las masas
que resultara en ideologas ms "racionales" e "ilustradas" carece de-bases conductuales (aparte de ser
intrnsecamente incorrecta).

bido a que han revolucionado los paradigmas "normales" contemporneos de
las ciencias sociales y de las ciencias de decisi6n.s Si el desarrollo de las
ciencias de poltica s6lo fuera a implicar cambios incrementales de los
paradigmas bsicos de las ciencias normales contemporneas, seran
suficientes los procesos acostumbrados de avance en el conocimiento a travs
de lentos pasos de "ensayo y error" y bsqueda dispersa en el marco de las
disciplinas y estructuras de investigacin existentes. En este caso, el trmino
"ciencias de poltica" sera algo sobrepuesto para denotar un amplio conjunto
de estudios, disciplinas y profesiones, que tendran en comn la aplicacin de
conocimiento y racionalidad a los problemas sociales percibidos. Desde luego,
si aceptramos el supuesto de que s6lo se requiere impulsar a las ciencias
"normales", podramos ensanchar el alcance del trmino "ciencias de poltica"
para incluir todas las aplicaciones de la "inteligencia", del "mtodo cientfico"
y quiz tambin del "sentido comn" a los asuntos humanos y, as, hacer el
concepto de ciencias de poltica enteramente inocuo y completamente intil.
Me parece que se necesita y puede hacer algo por completo distinto. Con
objeto de hacer una ciencia realmente relevante para los asuntos humanos,
necesitamos un nuevo tipo de ciencia con base en un nuevo conjunto de


paradigmas. Estas nuevas "ciencias de poltica,
7
no son
sMi terminologa sigue a Thomas S. Kuhn, t t.. .. /t../.. c./ Mxico, FeE.
'Es sorprendente con cunta frecuencia quienes proponen enfoques innovadores tranquilos de los
problemas humanos gustan de subsumir sus metodologas bajo el trmino "sentido comn". Vase, por
ejemplo, Simon Ramo, c.. / c/ New York: McKay, 1969, p. vi. Esto resulta todava ms
sorprendente en vista de los significados de sentido comn, a saber: (1) que es obvio para los sentidos
ordinarios, (2) que es aceptado por la opinin amplia, (3) todo lo que casualmente se me ocurra creer. En
ninguno de estos significados, el "sentido comn" es una fuente aceptable de conocimiento y, desde luego, el
progreso de la ciencia consiste en escapar del "sentido comn". Mi sugerencia para la ciencias de polfticaes
evitar el uso de este trmino y emplear, preferiblemente, los conceptos siempre ms apropiados
"conocimiento tcito": "juicio", "opiniones ampliamente aceptadas", "opinin subjetiva", etctera.
7 Al enfatizar, por un lado, los componentes mltiples y, por otro, la unidad bsica, propongo usar la
forma plural, pero considerarla gramaticalmente en el singular.
un sustituto de las actuales ciencias sociales y las actuales ciencias de
decisin. Son una aproximacin nueva y adicional a los usos del
conocimiento sistemtico y de la racionalidad estructurada para la
conformacin consciente de la sociedad.
Todas las analogas resultan equivocadas cuando van ms all de los
lmites del isomorfismo con el fenmeno investigado. Con esta precaucin
en mente, me permito proponer a la medicina como un anlogo til de las
ciencias de poltica.s Las diferencias son significativas; por ejemplo, en
numerosas partes de la medicina existen criterios claros de "enfermedad",
mientras que la evaluacin de las sociedades, al menos en parte, es una
cuestin que tiene que ver con el estado actual de nuestros conocimientos,
valores e ideologas. Con todo, la analoga entre medicina y ciencias de
poltica es muy sugerente debido a fuertes similitudes en algunos de sus
principales paradigmas al igual que en otras caractersticas.
t.,- ... .. /
. .. ,/
Las ciencias de poltica apenas existen. Cualquier conjunto de paradigmas
que se proponga, por tanto, refleja ms la opinin de un autor que un
consenso establecido entre acadmicos. Si en verdad las ciencias de
poltica emergen y se desarrollan como un rea significativa profesionaf y
cientfica, seguramente tomarn formas y moldes impredecibles.
Reconocer la naturaleza tentativa y la inadecuada justificacin subjetiva de
cualquier conjunto de paradigmas de las ciencias de poltica, no significa
renunciar a la exploracin explicita de los paradigmas de las ciencias de
poltica. Esta exploracin es esencial para conseguir no slo que arranquen
las ciencias de poltica, sino que avancen
122 YEHEZKEL DROR

SUn ttulo sugerente que utiliza esta analoga es Lawrence K. Frank, s., /. t. New
Brunswick, N.J., Rutgers Unrversty Press, 1948.

rpidamente. Las principales innovaciones paradigmticas que al parecer
requieren las ciencias de poltica pueden resumirse de la siguiente manera:
1. Ruptura de las fronteras tradicionales entre las distintas ciencias
sociales y las disciplinas de decisin. Las ciencias de poltica deben
integrar en una supradisciplina -enfocada a la elaboracin de las
polticas pblicas- el conocimiento de una variedad de ramas
cognoscitivas. En particular, las ciencias de poltica se construyen sobre
las ciencias de la conducta y sobre enfoques analticos; se apoyan
tambin en la teora de decisiones, la teora general de sistemas, las
ciencias administrativas, la teora del conflicto, el anlisis estratgico,
la ingeniera de sistemas y similares reas modernas de estudio. En la
medida en que son relevantes, se apoyan tambin en la fsica y en las
ciencias de la vida.
2. Cubrir el vaco de la distincin acostumbrada entre investigacin
"pura" y "aplicada". No deben confundirse las ciencias de poltica con
los esfuerzos por desarrollar la "ingeniera social" como un suplemento
aplicado de las ciencias sociales. Este esfuerzo tiene poca oportunidad
de xito debido a las muchas diferencias entre la aplicacin del
conocimiento cientfico a propsitos tcnicos definidos (a travs de la
cadena investigacin-elaboracin-prueba-ingeniera) y las cuestiones
conflictivas que provoca usar el conocimiento y la racionalidad para
tratar de resolver (aunque no para solucionar) asuntos sociales' tambin
conflictivos. En las ciencias de poltica, preferible-
mente, la integracin entre la investigacin pura y aplicada se logra
al aceptar como meta ltima el mejoramiento de la elaboracin de
polticas pblicas. Resulta, as, que el mundo se convierte en el
laboratorio principal de las ciencias de poltica y la prueba de la
teora ms abstracta est en su aplicacin (directa o indirecta) a los
problemas de la elaboracin de polticas.
3. Aceptacin del conocimiento tcitoioy de la experiencia como
fuentes importantes de conocimiento, adems de los mtodos ms


convencionales de investigacin y estudio. Las ciencias de poltica
se distinguen de las ciencias sociales "normales" contemporneas,
entre otras caractersticas importantes, por los esfuerzos que hacen
para destilar el conocimiento tcito de quienes se hacen cargo
prcticamente de la elaboracin de las polticas y para involucrar,
como participantes, a los funcionarios de alto nivel en la revisin y
avance de las ciencias de poltica.
4. Las ciencias de poltica y las ciencias "normales" comparten un
compromiso principal con el conocimiento instrumental y
normativo, en el sentido de que se dirigen a los medios y a las metas
intermedias, ms que a los valores absolutos. Pero las ciencias de
poltica conocen las dificultades de lograr "ciencias libres de
valores" y tratan de contribuir a la eleccin de valores explorando
sus implicaciones, su consistencia interna, su costo y los
fundamentos conductuales de los compromisos valorativos.
Asimismo, partes de las ciencias de poltica estn involucradas en la
invencin de diferentes "futuros alternativos" con inclusin de sus
contenidos valorativos. Adems, los "sueos organizados" -que
incluyen la invencin de valores-- constituyen recursos m-
lOEn el sentido propuesto porMichael Polany. VaseMichael Polany, :/. :t-.
(GardenCity, N. Y. Doubleday, 1966). Para un tratamiento ms amplio, vase Michael
Polany, t./ r./..,. Londres, Rouedge & Kegan Paul, 1958.

portantes en algunas partes de las ciencias de poltica, tales como el diseo
y rediseo del sistema de elaboracin de polticas. Igualmente, el fomento y
estmulo al soar organizado son materia de las ciencias de poltica. Como
resultado, las ciencias de poltica deberan abrir una brecha en la compacta
pared que separa las ciencias de la conducta contemporneas de la tica y
de la filosofa. de los valores y construir una teora operacional de los
valores (que incluya una morfologa, taxonoma, medida, etctera, de los
valores, pero no las normas sustantivas absolutas en cuanto tales) corno una
parte de las ciencias de poltica.
5. Las ciencias de poltica deben ser muy sensibles al tiempo, considerar el
presente como un "puente entre el pasado y el futuro". Consecuentemente,
rechazar la aproximacin ahistrica de muchas de las ciencias sociales

124 YEHEZKEL DROR

contemporneas y de los enfoques analticos. Enfatizar, por un lado, el
desarrollo histrico y, por otro, las dimensiones futuras corno contextos
centrales para mejorar la elaboracin de polticas.
6. Las ciencias de poltica tienen un foco nico de inters, las "metapolticas"
(esto es, las polticas acerca de las polticas). stas incluyen, por ejemplo,
las maneras de elaborar las polticas y el anlisis de polticas, los sistemas
de elaboracin de polticas y las estrategias de poltica. Mientras que la
prueba principal de las ciencias de poltica es alcanzar mejor las metas a
travs de polticas ms efectivas y eficientes, las ciencias de poltica dirigen
su preocupacin, no a los problemas de las polticas particulares, sino a la
mejora de los mtodos, el conocimiento y los sistemas, para una mejor
elaboracin de las polticas.
7. Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de "tomar o dejar", muy
comn en las ciencias sociales contemporneas; tampoco creen que los
compromisos de "accin di-
125 YEHEZKEL DRR

recta" y similares sean la forma principal de contribucin cientfica (y
distinta de la actuacin de los cientficos como ciudadanos) para
mejorar la elaboracin de las polticas. Su compromiso consiste en
esforzarse por acrecentar la utilizacin de las ciencias de poltica en la
elaboracin real de las polticas y en la preparacin de profesionales
que sirvan a las ciencias de poltica en todos sus diversos aspectos para
guiar al conglomerado social (sin permitir que este sentido de misin
interfiera con su orientacin clnica y analtica racional frente a las
cuestiones de poltica).
8. Las ciencias de poltica se ocupan de la contribucin del conocimiento
sistemtico y la racionalidad estructurada a la autodireccin social y
humana. Sin embargo, las ciencias de poltica reconocen, con claridad,
el importante papel de los procesos extrarracionales (como la
creatividad, la "intuicin", el carisma y el juicio de valor) al igual que
el de los procesos irracionales (como la motivacin profunda). La
bsqueda de modos de mejorar estos procesos con vistas a obtener una
mejor hechura de las polticas es parte integral de las ciencias de
poltica; incluye, por ejemplo, las posibles implicaciones de los estados
alterados de conciencia para la elaboracin de polticas. (En otras
palabras, las ciencias de poltica enfrentan el problema paradjico de
cmo mejorar, a travs de medios racionales, procesos extra e
irracionales.)
Sobre la base de estos nuevos paradigmas, las ciencias de poltica se
ocupan de una variedad de temas nuevos, con la ayuda de nuevas herramientas
de investigacin (por ejemplo, la experimentacin social y el procesamiento de
las experiencias de los encargados de elaborar polticas). Tambin, y ms
importante, las
i.Vase Charles T. Tart, ..+/... s./c.. Nueva York, Wiley, 1969.

ciencias de poltica requieren una metodologa que se desve significativamente
de la metodologa cientfica normal. Al considerar los problemas propios de la
elaboracin de polticas se requiere una metodologa que no est ligada
dogmticamente al principio de la navaja de Occam y que aliente el uso de la
126 YEHEZKEL DROR

apercepcin de los fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la
invencin de nuevos diseos sociales y nuevas "leyes" de conducta social y
poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica incluyen, por ejemplo,
i) el anlisis de polticas que proporciona mtodos heursticos para
identificar alternativas preferibles de poltica;
ii) la innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos diseos y
posibilidades por ser consideradas en la elaboracin de polticas;
iii) estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para adoptar
posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas especficas;
iv) evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo, indicadores
sociales, experimentacin social y aprendizaje organizacional y
v) mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas mediante
rediseo y, a veces, diseando de nuevo, con inclusin de cambios en
los recursos utilizados, personal, estructura, equipo, demandas externas,
etctera. Para hacer ms concretos los contenidos y enfoques de las
ciencias de poltica, me permito discutir brevemente tres de los temas de
las ciencias de poltica, es decir: 1) anlisis de polticas, 2) estrategias de
poltica, y 3) sistema de rediseo de elaboracin de polticas.
+/ .. ,/
El anlisis de sistemas" es-uno de los fundamentos de las ciencias de poltica.
Desde luego, si el anlisis de sistemas en su estado actual fuera una
metodologa suficiente para mejorar la elaboracin de polticas acerca de
asuntos sociales complejos, seran menos necesarias las ciencias de poltica.
El problema es que el anlisis de sistemas contemporneo parece impotente
para enfrentar asuntos sociales complejos, particularmente en ocho aspectos
principales e interdependientes:
a) El anlisis de sistemas se encamina a proponer polticas preferibles,
pero deja de lado los contextos institucionales tanto de los problemas
y de la elaboracin de polticas como de los procesos para ponerlas
en prctica. As, el "marco institucional" no est dentro de su
dominio de aplicabilidad.
b) No toma en cuenta las necesidades polticas, tales como el
mantenimiento del consenso y la constitucin de coaliciones,
c) Tiene dificultad para tratar con fenmenos "irracionales", tales como
ideologas, carisma, compromisos de alto riesgo, tendencias al

martirio y estilos de vida no convencionales.
d) Es incapaz de tratar asuntos valorativos bsicos y, con frecuencia,
explica inadecuadamente los supuestos de valor en el anlisis.
e) Se ocupa 'de identificar alternativas preferibles entre las que estn
disponibles o que pueden sintetizarse con facilidad. La invencin de
alternativas radicalmente nuevas est ms all de su alcance, aunque
tal vez pueda ayudar al mostrar la inadecuacin de las alternativas
disponibles.
12ES un trmino con muchos significados. Lo uso para referirme a un enfoque es-
tructurado de la toma de decisiones, como fue elaborado principalmente en The Rand
Corporation. Vase especialmente, E. S. Quadey W. I. Boucher, .. s,.- +/, and
t/,t/, +,, t... Nueva York, American Elsevier, 1968. Vase tambin C.
WestChurchman, :/.s,.-+,,/ Nueva York, Delacrote Press, 1968,

f) Requiere predictibilidad respecto de las alternativas. Con el anlisis de
sistemas no pueden manejarse situaciones de incertidumbre primaria.>
g) Requiere cuantificacin significativa de las principales variables
relevantes.
h) Las elecciones estratgicas bsicas -tales como las actitudes ante el
riesgo y el tiempo- no son afrontadas explcitamente por el anlisis de
sistemas. Ms bien, maximin o minimax y el descuento del futuro
("tasas positivas de inters") habitualmente se toman como supuestos.
Estas ocho caractersticas no son compartidas igualmente por todos los
estudios del anlisis de sistemas. En verdad, los principales pioneros del
anlisis de sistemas claramente calificaron estas caractersticas como
inadecuadas y, con diligencia, buscaron formas que permitieran superarlas.
Pero cuando vemos los estudios del anlisis de sistemas aplicados a asuntos
reales ms all de profesiones de fe o declaraciones introductorias, mi lista de
inadecua- cionesde los anlisis de sistemas actuales puede criticarse, con razn,
como demasiado suave. Para superar estas incapacidades de los enfoques
analticos actuales, resulta esencial un nuevo enfoque analtico bsico con raz
en las ciencias de poltica. Esta nueva aproximacin analtica que llamar
"anlisis de polticas"," acepta las tesis fundamentales del anlisis, a saber:
13 Un problema con el lenguaje matemtico de la incertidumbre es que no distingue entre los casos
donde conocemos las dimensiones de los resultados posibles pero no sus distribuciones de probabilidad, y
loscasosde "incertidumbre cualitativa" cuando no sabemos nada sobre el espacio dentro del que esperamos las
consecuencias. Propongo el trmino "incertidumbre primaria" para el ltimo caso y el trmino "incertidumbre
secunda- na" para el primero-cuando conocemos lasdimensiones de losresultados esperados, pero no las
probabilidades. Es una distincin relativa, pues las situaciones realesse mueven sobre un continuo entre

128 YEHEZKEL DROR

ambos polos.
14 Mi uso del trmino instrumental-normativo "anlisis de polticas" como ayuda heurstica para la
identificacin de alternativas preferibles de poltica debe mantenerse estrictamente separado del uso que tiene
el mismo trmino en el estudio eonductual de la elaboracin de polticas. En este caso, el trmino se refiere al
anlisis de los contenidos y la gnesis de las polticas reales. Vase por ejemplo" Lewis A. Froman, r.,
Public Policy
1
. t./ t,/,.. o/s/ s.. 1968, Vol, 13, pp. 204*208.
a) Mirar los problemas y alternativas en una forma amplia que trate de
explicar las variables relevantes y los resultados probables, esto es,
adoptar una visin de "sistemas"."
b) Buscar una solucin "ptima" o al menos claramente preferible
entre las alternativas disponibles dentro de una estructura amplia de
"beneficio-costo", sin limitarse a cambios incrementales.
c) Identificacin explicita y racional de la alternativa (o alternativas)
preferible(s) mediante comparacin de los resultados esperados en
trminos de las metas operacionales; esto se hace con ayuda de un
conjunto amplio de tcnicas que abarcan desde modelos matemticos
hasta juegos humanos, y desde el anlisis de sensibilidad hasta la
discusin detenida de las opiniones de los expertos. Pero estas tesis
deben completarse a travs de cambios necesarios que partan de los
paradigmas propios de las ciencias de poltica. En particular, el
anlisis de polticas agrega al marco de referencia bsico del anlisis
de sistemas los siguientes componentes:
a) Comprensin de los valores subyacentes, supuestos y
estrategias. En especial se incluye 1) la exploracin de los valores
bsicos a los que se deberan dirigir las polticas; 2) investigacin de
metas a largo plazo; y 3) anlisis explcito de las estrategias
alternativas de poltica.
15Este es el punto de encuentro del "anlisis de sistemas" y de la "teora general de sistemas".
Ambos comparten el deseo de ver los fenmenos en trminos de amplios conjuntos interrelacionados que
se llaman "sistemas". De otra manera, a pesar de las similitudes en los nombres, sorprendentemente hay
poco fundamento comn entre el anlisis de sistemas y la teora general de los sistemas, aunque hay un
amplio campo potencial para el estmulo mutuo y an tal vez para alguna integracin. La teora general de
sistemas est bien expuesta en los siguientes libros recientes: Ludwigvon Bertalanffy, c../ s,.-
:/., t.. t.../,-. +,,/ Nueva York, Braziller, 1968, F. Kenneth Berrien,
c../. s/ s,.- New Brunswick, N. J., Rutgers University Press, 1968, y Walter Buckley, ed.,
.. s,.- t../ / /.o././ s. Chicago, A1dine, 1968. Es interesante observar que la
entrada "anlisis de sistemas" en la nueva t./ t,/,.. /s/s.. trata casi
exclusivamente con el enfoque general de sistemas.
b) Consideracin de variables polticas, que incluye
1) anlisis de factibilidad poltica; 2) evaluacin de rutas polticas
alternativas que faciliten la aprobacin y puesta en prctica de la poltica; 3)
examen de los efectos de las polticas alternativas sobre la distribucin del
poder social; 4) anlisis de los requerimientos necesarios para la formacin de
coalicionesy sus implicaciones en el consenso poltico; y 5) especificacin de

los cambios necesarios en el sistema de elaboracin de polticas para hacer
factibles polticamente los cursos de accin claramente preferibles. Estas
especificaciones son algunos de los recursos que necesita el estudio y
mejoramiento de los sistemas de elaboracin de polticas e ilustran muy bien la
cohesin y retroalimentacin entre los diferentes focos de las ciencias de
poltica.
e) Tratamiento de asuntos ms complejos y ms amplios, que implica 1)
escalas nuevas y ms atenuadas de cuantificacin (por ejemplo nominales y no
mtricas);
2) necesidad de satisfacer objetivos multidimensionales y diversos; 3)
mucha incertidumbre primaria; 4) cambio institucional como manera de
cambiar las polticas, y 5) aceptacin del mal menor -... esto es,
evitar la peor de todas las alternativas malas; incluir en el anlisis de polticas
como metas importantes lo que se siente junto con lo que resulta preferible, y
los impactos de largo alcance.
d) Enfatizar de manera importante la innovacin como alternativa de
poltica, que implica 1) intensa atencin al fomento de la creatividad y a la
introduccin en el anlisis de diseos nuevos; 2) mucha confianza en la toma
de decisiones secuencial, aprendizaje por retroalimentacin, preferir
laexperimentacin social sobre los "modelos", la simulacin y los esquemas
detallados de poltica (tales como
PERT), Y3) conceder atencin especial a los sistemas para disear de
nuevo junto con los sistemas de rediseo.
e) Mayor finura respecto a los fenmenos sociales, por ejemplo:
reconocer la "irracionalidad", considerar como variables principales las
ideologas, los fenmenos de masa, las variables de sicologa profunda y
fenmenos no racionales similares, e igualmente la conducta social y la
formacin legtima de metas; aceptar, adems, la apercepcin, la
intuicin y la "experiencia" como fuentes valiosas de conocimiento y
comprensin."
f) Autoconciencia institucional, por ejemplo en relacin con (1) la
necesidad de multiplicidad y redundancia en el anlisis y en las
unidades de anlisis; (2) el compromiso inicial de los polticos y los
dirigentes comunitarios en las actividades analticas, y (3) los lmites del
anlisis como medio para conocer la realidad humana y las aspiraciones.
Una de las principales diferencias entre el anlisis de siste-
16Me permito demostrar las herramientas especficas del anlisis de polticas en este punto al enfatizar
unos pocos puntos relativos a los cambios requeridos en los usos de supuestos operacionales de cdigo para
130 YEHEZKEL DROR

tomar en cuenta "irracionalidad", ideologas, fenmenos de masa, etc. Para el concepto de "cdigo
operacional", vase Alexander George, "The Operational Code: A Neglected Approach to the Study of
Political Leaders and Decisionmaking", t.; s... .., 13 de Junio de 1969, pp. 190-222:
a) Los supuestos de cdigo operacional deben ser mltiples e incluir cdigos alternativos tanto para
explicar la conducta real como para predecir conducta. Una ilustracin muy buena es la que ofrece Graham T.
Allison, "Conceptual ModeIs and the Cuban Missile Crisis", +-. t/; s.. t.... no. 63,
septiembre de 1969, pp. 689-718. Debe tenerse especial cuidado para no aceptar explicaciones apriorsticas
simples como los "modelos del hombre econmico". Por tanto, las predicciones de conducta deben ser
siempre mltiples y estocsticas.
b) Los supuestos de cdigo operacional ofrecen uno de los puertos importantes de entrada para el
conocimiento en las ciencias de la conducta, es decir, modelos distintos para describir y, a veces, explicar y
predecir la conducta. Por ejemplo, la teora de la organizacin es esencial para tratar con entidades
burocratizadas, como los gobiernos, y la sicologa profunda para tratar con responsables individualesde
elaborar polticas altamente influyentes.
e) Ya que el conocimiento explcito es inadecuado para simular la conducta, se debe poner parte de la
confianza en el conocimiento tcito, la introspeccin y fuentes similares. Esto requiere la utilizacin de
cdigos dinmicos, en forma de programas y herramientas, como juegos y Delpbi, y entrenamiento para
ejercitar esos cdigos mediante la inmersin
mas y el anlisis de polticas de la forma aqu propuesta consiste en que
el ltimo debe estar encajado en las ciencias de poltica, como tema de
investigacin acadmica y como actividad profesional aplicada. El
anlisis de polticas al ser una disciplina ms amplia y contar con un
marco de apreciacin mayor debera evitar los peligros de hacer cada
vez mejor las cosas incorrectas." En particular, este peligro debera
reducirse, si se presta atencin sistemtica a la evaluacin y al
mejoramiento de los sistemas de accin ms amplios, respecto de los
cuales una poltica concreta, es decir, las estrategias de poltica y el
sistema de elaboracin de polticas, es slo un componente.
t., .. ,/
Las estrategias de poltica determinan las posturas, supuestos y lneas
directrices a seguir por las polticas especficas. Constituyen una clase de
"poltica maestra" o "megapoltica", ntidamente distinta de las polticas
particulares modernizadas, aunque estos dos
total en los fenmenos-por-predecir y mediante el fomento de la identificacin mental con sus actores, valores
y cultura.
d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la conducta de actores
con quienes no se comparte la misma cultura. As, en Estados Unidos, el anlisis de polticas debe prevenirse
contra la tendencia a considerar que toda conducta toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideolgicos,
calcula sobre la base de referencias cuasieconmicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores.
e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una multiplicidad de cdigos
operacionales. Igualmente, reconocer las ideologas compactas como factores importantes requiere
oportunidades significativas en los supuestos y conceptos bsicos. Por ejemplo, gran parte de la teora
contempornea del bienestar y de la utilidad (en el sentido de economa del bienestar) supone (adems de
otros supuestos conductualmente dudosos como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso
entre distintas metas, permitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "ptimo de Pareto" como
criterio de eleccin. Sin embargo, cuando existen ideologas compactas, los valores pueden tomar ms la
forma de "todo o .nada", dentro de metas dogmticamente estructuradas; las soluciones de compromiso

pueden ser inaceptables yel ptimo de Pareto puede volverse inaplicable (por ejemplo, cuando una ideologa
persigue dejar peor a un actor).
lAlbert Woblstetter reconoce bien este peligro en su ensayo Anafysis and Design of Conflict Systems"
en E. E. Quade, ccl., Analysis tnM'Uary Decisions, Chicago, Rand McNally, 1964, pp. 103-148,
especialmente p. 106. .
132 YEHEZKEL DROR

tipos puros estn sobre un continuo con muchos casos intermedios. Las
estrategias de poltica pertenecen al nivel de las metapolticas y son un
foco principal de inters en las .ciencias de poltica. Su sensibilidad a las
estrategias es una de las mayores caractersticas del anlisis de polticas y
de su diferencia frente al anlisis de sistemas contemporneo. Es, desde
luego, muy sorprendente tomar nota del descuido en que estn los
problemas relativos a las estrategias de poltica. Aun los pocos autores,
como Charles E. Lindblom,v que explcitamente tratan esos problemas,
nicamente consideran un rango limitado de opciones de estrategias y
tienden a estar muy influidos por una u otra ideologa , o por las
condiciones sociales, econmicas y polticas de un pas y de un periodo en
particular.
Una estrategia de poltica tiene varias dimensiones. En una matriz
multidimensional con un gran nmero de celdas pueden apreciarse
diferentes combinaciones entre varias dimensiones estratgicas. Dejando
aparte los problemas de calibrar las distintas dimensiones -algunas de las
cuales son continuas y otras slo tienen unos pocos puntos-, existe la
posibilidad de estrategias mix- "taso En una rea dada de poltica, pueden
seguirse distintas estrategias frente a varias situaciones de poltica. En s
misma una decisin estratgica importante es averiguar si hay que seguir
una combinacin de estrategia "pura" (una celda real de la matriz
multidimensional) o si hay que adoptar una estrategia mixta (escoger celdas
distintas de acuerdo a un patrn predeterminado, incluyendo como
posibilidad un patrn aleatorio). Existen tambin -debido a contradiccin
lgica y a carencia de factibilidad- celdas vacas provenientes de un
conflicto conductual. Cuando consideramos todo esto de manera conjunta,
la imagen se vuelve muy compleja pero 'no prohibitiva; podemos, por
cierto, construir el perfil bsico de una matriz de estrategia, identificando
sus con-
i8Vase, por ejemplo, David Braybrooke y Charles E. Lindblom, + s.,, : Decision; Nueva
York, Free Press, 1963.
i

diciones esenciales y encontrando algunos criterios para preferir varias
combinaciones de estrategia, segn distintas situaciones.
Adems de los usos instrumental-normativos de semejante matriz de
estrategia poltica, sta puede servir como herramienta bsica para el estudio
conductual de la manera en que se deciden las polticas. De hecho, analizar
polticas reales en trminos de sus estrategias implcitas puede ser una
importante actividad instrumental-normativa, porque ayuda a acrecentar la
autoconciencia de quienes elaboran las polticas y a hacerlos sensibles a
otras posibilidades. Este efecto es por s mismo una contribucin importante
de las ciencias de poltica al mejoramiento de la elaboracin de polticas.
Voy a mencionar ocho dimensiones principales de las estrategias de
poltica para hacer concreto su concepto:
a) Pura-mixta. En esta dimensin tiene lugar la eleccin de hasta dnde
las polticas concretas deberan ser idnticas en su estrategia (es
decir, utilizar una estrategia "pura") o aplicar estrategias mixtas. Las
estrategias mixtas tienen varias subdimensiones que proporcionan
una amplia eleccin entre los patrones de consistencia, las
posibilidades de redundancia, la eleccin pluralista y la seleccin
aleatoria.
b) Incremental-innovadora. Esta dimensin se refiere a la eleccin
entre varios grados de cambio poltico (definido en trminos de
extensin, alcance y tiempo del cambio), que van desde el pequeo
cambio incremental en unos pocos detalles de poltica durante un
largo periodo de tiempo hasta la decisin de avanzar en la
innovacin poltica rpida que cubra todos los aspectos.
e) Alto riesgo-bajo riesgo. Esta dimensin involucra el grado de riesgo
que se va a aceptar en las polticas. Aqu las elecciones puras son,
por un lado, maximax y, por otro, maximin o minimax. Estn
incluidas, tambin, preferencias-entre
"valor medio esperado", "valor de la lotera" -y pnncipios similares de
eleccin- y diferentes formas de parmetros para estimar el riesgo. Los
principios que guiarn la comparacin entre incertidumbres constituyen
otros elementos importantes de esta estrategia.
d) Balance-impacto. Esta dimensin involucra elegir entre polticas completas
y "balanceadas", que tratan de mover simultneamente mltiples variables
de un modo internamente coherente, y polticas de impacto orientadas a
rupturas a travs de puntos de apalancarniento y/u orientadas a
134 YEHEZKEL DROR

desequilibrar los sistemas.
e) Secuencial-extensa. Esta dimensin trata con la extensin en la que las
polticas deberan adoptar una estrategia secuencial de decisin o intentar
desde el principio una estrategia extensa (en el sentido de la teora de
juegos. Esta eleccin no debe confundirse con la dicotoma rgido-elsti-
co. Una estrategia extensa puede ser muy elstica y adaptarse bien a
diferentes contingencias, si no ocurre nada completamente inesperado).
f) Metas concretas-capacidades futuras. Esta eleccin corresponde a las
opciones entre metas definidas y concretas, o un nmero de opciones
futuras definidas, o mejores capacidades todava por alcanzar, o metas
todava indefinidas en el futuro. Esta es una eleccin estratgica
especialmente importante en la mayora de los asuntos de poltica ms
complejos; los resultados ms importantes de poltica tendrn verificativo
en el futuro y a veces en un futuro muy distante. Por tanto, tales polticas
deberan satisfacer valores futuros, aunque estos son muy difciles de
predecir. A las incertidumbres primarias y secundarias se agrega la muy
importante incertidumbre primaria de predecir los resultados de diferentes
alternativas de poltica. En tales casos, la "meta" debera aumentar las
opciones frecuente-
mente y construir reservas y capacidades para configurar y lograr metas
en el futuro."
g) Metas positivas-males menores. En algunos aspectos, la formulacin de
una meta en positivo o negativo es una cuestin de sintaxis como
cuando hablamos de "incrementar el porcentaje de empleo" o "reducir
el porcentaje de desempleo". Sin embargo, frecuentemente, los
conceptos positivo y negativo no se colocan a lo largo de una
dimensin continua singular. Por ejemplo, "luchar por ms salud" slo
es parcialmente idntico a "reducir la enfermedad", como la medicina
pblica ha comenzado apenas a entender. En muchos de estos casos,
donde las metas positivas y las metas negativas para evitar males
menores no son idnticas, es de mayor importancia distinguir
estratgicamente entre luchar por conseguir ms de una meta positiva y
luchar por la meta de reducir lo negativo. Este es, en especial, el caso
en el que con frecuencia puede ser ms fcil obtener acuerdo para
evitar una mala situacin que para moverse hacia una situacin
"buena". Por ejemplo, es mucho ms fcil conseguir acuerdo y accin
para evitar la guerra nuclear total que para realizar un "buen" sistema
internacional (evitar la guerra nuclear total es slo una caracterstica de

tal sistema). Por tanto, una estrategia de mm-evitacin, en la que uno
trata de moverse desde una posible situacin peor a una todava peor,
dos veces peor, etctera," es una estrate-
19Entre ms esperamos que el futuro sea diferente, ms deberamos dudar de los efectos presentes de
establecer metas para el futuro. Al tomar en consideracin cambios esperados en las capacidades humanas
mismas, parece muy absurdo tratar ahora de establecer metas de muy largo alcance para la humanidad. Las
propuestas con frecuencia sorprenden por sus contradicciones (por ejemplo, entre los cambios esperados en
las capacidades humanas y los intentos de formular metas para un /- superior a nuestras limitadas
capacidades actuales) y su ingenuidad social (por ejemplo, respecto a los procesos de formacin de metas
sociales). Vase por ejemplo, Gerald Feinberg, :/. t-. /..t. Garden City, N. Y., Douhleday, 1%9.
zeSe debera observar que debido a la condicin estipulada de que la meta positiva no es idntica con
la evitacin de la situacin negativa, el conjunto {peor-i-n} no es idn-
gia ptima muy importante y frecuente que requiere cuidadosa
consideracin.
h) Preferencias temporales. Los supuestos econmicos comunes de
tasas positivas de inters y de descuento del futuro tienen validez
limitada en los asuntos de poltica ms complejos. As, el futuro
puede recibir prioridad sobre el presente por preferencia
ideolgica y/o por expectativas de necesidad. Las estrategias de
poltica, por tanto, deben enfrentar no slo asuntos en que las
"tasas de inters" son heterogneas, sino tambin, en parte, tasas
de inters que sern negativas y no continuas. En verdad, los
trminos mismos de tasas de "inters" y de "descuento" pueden
ser muy inapropiados cuando tratamos con ideologas dirigidas al
futuro, compromisos de autosacrificio y fenmenos similares. En
consecuencia, establecer las preferencias temporales y los
patrones de medida para comparar resultados localizados en
diferentes puntos deltiempo representan una importante
dimensin estratgica. Las estrategias ilustran un nivel de
preocupacin de las ciencias de poltica que va ms all del
simple anlisis de polticas. En un nivel ms alto y ms inclusivo,
el estudio, la evaluacin y el mejoramiento de los sistemas de
elaboracin de polticas son temas de las ciencias de poltica.
t... ../ .- ..
.// .. ,/
Puesto que las ciencias de poltica todava estn en su fase inicial, es
demasiado temprano para predecir cuales de sus hallazgos ocasionarn
136 YEHEZKEL DROR

los cambios requeridos en el sistema de elaboracin de
tico al conjunto {mejor-n}, aunque puede haber un subconjuntocompartido. La idea de min-evitacn
constituye, por tanto, una nueva aproximacin a probarse inter alia en la teora de juegos.

polticas. Pero, sin duda, esos cambios sern de gran alcance, particularmente
en lo que concierne a la divisin de funciones entre los "polticos" y los
"cientficos de las polticas". Desde luego, podra cambiar la naturaleza entera
de la poltica ,/ por ejemplo si algunas unidades de expertos en ciencias
de poltica quedaran encargadas constitucionalmente de presentar sus anlisis
y recomendaciones a los cuerpos de autoridades electas y al pblico en
general. Los papeles ms bsicos de los polticos -es decir, los que se refieren
a los juicios de valor, el mantenimiento del consenso, la conduccin de la
opinin, etctera- no seran debilitados, ms bien resultaran reforzados por las
ciencias de poltica (en virtud, por ejemplo, de una eleccin ms clara entre
alternativas, un mejor control de la puesta en prctica, una retroalimentacin
ms confiable, etctera). Pero seran necesarios muchos cambios en la poltica
y en el proceso de elaboracin de polticas para lograr una nueva forma de
simbiosis entre el conocimiento y el poder. As, por ejemplo, habr que
plantearse honestamente el problema de las cualidades acadmicas aceptables
de los polticos de primer nivel. Similarmente, se exigirn patrones
enteramente nuevos en la presentacin de noticias y asuntos ante el pblico
con el fin de que la opinin pblica juegue un mejor papel en la elaboracin de
polticas; por ejemplo, asignar tiempo preferencial en la televisin a los
anlisis de poltica sobre asuntos Controvertidos y a las preguntas que el
pblico le pueda formular a los analistas que proponen polticas. Para ilustrar
las reas de estudio y de aplicacin de las ciencias de poltica en relacin con
el rediseo -y con el posible nuevo diseo- de los sistemas de elaboracin de
polticas pblicas, me permito mencionar, sin orden particular, unas pocas
recomendaciones y temas tentativos de investigacin:2i

137 YEHEZKEL DROR

1. Evaluacin sistemtica de las polticas anteriores para aprender de
ellas con vistas al futuro. Por ejemplo, se pueden establecer mtodos
e instituciones que tengan la funcin de proporcionar una auditora
independiente de los resultados de la legislacin cada cinco aos.
2. Mejor consideracin del futuro. Pueden disearse estructuras y
procesos especiales para impulsar una mejor consideracin del
futuro en la actual elaboracin de polticas> Esto significa que haya
varias clases de organizaciones "vigilantes", unidades y personal a
lo largo de todo el proceso de gobierno del conjunto social, y
utilizacin de imgenes alternativas de futuro y uso de escenarios en
todas las deliberaciones de poltica.
3. Bsqueda de mtodos y medios para estimular la creatividad y la
invencin respecto de los asuntos de poltica. Esto puede incluir, por
ejemplo, apoyo incondicional a individuos y organizaciones que se
ocupan de lanzar ideas atrevidas y del "soar organizado", evitar
que se comprometan con las polticas y grupos de poder actuales, y
abrir canales de acceso de las ideas no convencionales hacia
quienes, en los altos niveles, estn encargados de formular las
polticas, y hacia el pblico en general. Se puede tambin apoyar la
creatividad y la invencin dentro de las organizaciones que se
encargan de elaborar polticas protegiendo institucionalmente a los
pensadores innovadores frente a las presiones conformistas de la
organizacin. Las exigencias de estudio riguroso son tambin
dispositivos para amplificar la creatividad y producir componentes
de uso posible en la elaboracin de polticas.
4. Mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto nivel. La
investigacin contempornea y los proyectos de mejora-
22El Equipo Nacional para la Investigacin de Metas, recientemente establecido en la-Casa Blanca,
es un primer paso interesante en esta direccin, ilustra tambin el posible impacto sobre la realidad d las
ideas de las "ciencias tericas de poltica".

miento han descuidado ampliamente la toma de decisiones de alto nivel
centrada en una sola persona, a pesar de la importancia crucial que
muchas veces tiene. Esto es enteramente explicable porque son
enormes las dificultades de acceso y porque la toma de decisiones
138 YEHEZKEL DRDR

depende de las caractersticas y gustos personales del individuo que
ocupa esa posicin central, con las consecuentes dificultades para
introducir mejoras. Pero, en las ciencias sociales y de decisin
contemporneas normales. el descuido en estu.. diar y mejorar la toma
de decisiones unipersonales de alto nivel, se debe principalmente a que
carecen de mtodos de investigacin apropiados, de marcos de
referencia conceptuales y de modelos instrumental-normativos. Con
ayuda de los nuevos enfoques en las ciencias de poltica, puede
mejorarse la toma de decisiones de alto nivel monopolizada por una
sola persona. As, se pueden satisfacer muchas condiciones para
mejorar la toma de decisiones mediante una variedad de medios,
algunos de los cuales pueden coincidir con los deseos de cualquier
persona que toma decisiones. Por ejemplo, a travs de diferentes cana-
les, estructuras de equipo, dispositivos mecnicos, medios de
comunicacin, etctera, pueden proporcionarse recursos informativos,
acceso a opiniones no convencionales, retroalimentacin a partir de los
resultados de las decisiones anteriores y predicciones alternativas. Esta
multiplicidad de arreglos tiles proporciona suficiente elasticidad para
ajustar las necesidades, gustos, preferencias e idiosincrasias de la
mayora, si no de todos, los que toman decisiones de alto-nivel.
23na recopilacin que presenta la importancia del tema, la incapacidad de los actuales marcos de
evaluacin para manejarlo sistemticamente y lasusceptibilidad potencial para el mejoramiento amplio de la
toma de decisiones de alto nivel centradaen una pero sona, es Thomas E. Cr onn y Sanford D. Greenberg,
eds., :/. t.../ +.., s,.- Nueva York, Harper & Row, 1969.
5. Desarrollo de polticos. La idea de desarrollar las cualidades de los
polticos, en las sociedades democrticas occidentales, se considera un
"tab". No hay, sin embargo, justificacin para esto. Se pueden mejorar las
cualidades de los polticos mediante la competencia democrtica de elec-
ciones libres. Y deben mejorarse para aumentar las probabilidades de una
buena formulacin de polticas y para construir una nueva simbiosis entre
"poder" y "conocimiento". Por ejemplo, los polticos necesitan estimar las
tendencias de ms largo alcance en materia poltica, social y tecnolgica,
necesitan capacidades para determinar estrategias de poltica y deberan ser
capaces de manejar crticamente los estudios complejos efectuados por el
anlisis de polticas. Hay que animar a personas calificadas para que entren
en poltica y hay que variar las reglas de seleccin de candidatos para
permitir un mejor juicio del votante. Otras propuestas menos radicales
consisten en establecer programas de ciencias de poltica en las escuelas

donde estudian muchos de los futuros polticos (tales como las escuelas de
derecho) y otorgar a los polticos electos (por ejemplo, a los miembros de
las legislaturas estatales) periodos para actividades de autoformacin como
estudiar y escribir. Pueden establecerse programas apropiados de ciencias
de poltica en las universidades y centros especiales donde los polticos
activos puedan pasar periodos de actualizacin de manera productiva en un
ambiente agradable.
6. Cambios radicales en la enseanza escolar del civismo y de los problemas
actuales. A largo plazo, es crucial una mejor preparacin del ciudadano
para el desempeo de sus papeles en la elaboracin de polticas. Un paso
inicial y relativamente fcil para cubrir necesidades urgentes, es un cambio
de largo alcance en la enseanza de todos los temas de civismoen las
primarias y secundarias con objetode formar las capacidades individuales
de juicio, aprender hbitos de evaluacin y bsqueda de informacin,
aumentar tambin la capacidad para tolerar ambigedades, al igual que la
disposicin para innovar. En las direcciones deseadas puede ser til el uso
intensivo de nuevos mtodos de enseanza como juegos y proyectos, y el
entrenamiento para enfrentar y comprender cuestionamientos desde puntos
de vista contradictorios. Hay que estudiar tambin la posible necesidad -con
las correspondientes formas- de reformar la enseanza de muchos temas
(junto con la formacin de profesores idneos) para introducir
tempranamente a los alumnos en una visin de la realidad "orientada a pro-
blemas y a polticas".
7. Establecer muchas organizaciones para la investigacin de polticas
dedicadas a los principales asuntos de poltica. Algunas de estas
organizaciones trabajaran para el gobierno central, otras para el legislativo
y otras para el pblico en general, sus resultados se difundiran a travs de
los medios masivos de comunicacin. Algunas de las organizaciones de
investigacin deberan operar tambin en el nivel internacional. As, resulta
escandaloso, aunque no sorprendente, que en todo el mundo no exista
siquiera una organizacin interdisciplinaria de tiempo completo dedicada a
la investigacin de polticas, con el tamao mnimo requerido (unos
cincuenta profesionales), y que trabaje sobre los problemas del desarrollo.
Sin embargo, se han consumido cantidades descomunales de esfuerzo en el
desarrollo y se ha desperdiciado la ayuda debido a polticas inadecuadas.
8. Desarrollo de diseos extensivos de experimentacin social y de
instituciones capaces de fomentarla (incluyendo reconsideracin de los
problemas ticos involucrados). Parece muy claro que la experimentacin
140 YEHEZKEL DRDR

social es esencial para
encontrar soluciones frente a los asuntos de poltica actualmente
emergentes. Por ejemplo, pueden necesitarse nuevas ciudades
experimentales con objeto de construir habitaciones apropiadas
para los millones de ciudadanos adicionales que se esperan en el
ao 2000. La experimentacin social cuidadosa requiere de
nuevos diseos de investigacin y de nuevos arreglos poltico-
legales. Igualmente importante, aunque muy difcil de lograr, es
la necesidad de un clima poltico y social en el cual fomentar la
investigacin cuidadosa de las instituciones sociales.
9. Arreglos institucionales para estimular la "hereja" y para
considerar asuntos de poltica tab como las posibilidades de
avance humano de largo alcance a travs de polticas genticas y
de cambios en las instituciones sociales bsicas, tales como la
familia.
c/.
En esencia, las ciencias de poltica estn dirigidas a la reconstruccin
explcita de la "elaboracin de polticas mediante la elaboracin
consciente de metapolticas -.,/,-/, Tal elaboracin explcita
de metapolticas aspira a quebrar la continuidad histrica de la
incompetencia que se oculta tras la expresin "salir del paso a duras
penas" -.../, /.,/ Hasta ahora, los resultados de las malas
decisiones han sido limitados, debido a que el hombre todava no es
capaz de interferir con los procesos bsicos ecolgicos, demogrficos y
sociales. Gracias a la ciencia moderna, estas capacidades han aumentado
exponencialmente sin ningn cambio paralelo en nuestras habilidades
para la elaboracin de polticas. La misin principal de las ciencias de
poltica es conseguir una mejora radical en las habilidades humanas
para dirigir conscientemente los usos de estas nuevas capacidades. En
trminos ms operativos, las ideas que estn detrs de las ciencias de
poltica pueden verse en un amplio contexto doble:
1) Como un intento para reafirmar y conseguir que la racionalidad y
el intelecto ocupen un papel central en los asuntos humanos, y
2) como un esfuerzo para enmendar una tendencia peligrosa, que
quisiera expresar sugerentemente en la forma de una "ley":
"mientras que las dificultades y peligros de los problemas tienden a
crecer geomtricamente, el conocimiento y los recursos humanos

calificados para tratar con estos problemas tienden a crecer
aritmticamente".
Una ilustracin simple: es suficiente considerar la probable
capacidad de influir en el sexo del beb concebido (una cuestin
relativamente menor en comparacincon las posibilidades imponentes e
impresionantes de la ingeniera gentica) o de control climtico, para
realizar cambios necesarios de gran amplitud en nuestras instituciones y
modos de elaboracin de polticas. Estos cambios absolutamente
necesarios tienen poca probabilidad de ocurrir mediante ajuste
espontneo y a travs de ensayo y error, o con la ayuda de la ciencia
poltica o de las otras ciencias sociales contemporneas normales, e
igualmente con las ciencias normales de decisin. Ms bien, entre los
requisitos necesarios para construir los nuevos y necesarios sistemas de
elaboracin de polticas, se cuentan tipos completamente nuevos de ideas
y de conocimiento.
2
La principal misin de largo alcance de las ciencias
de poltica es la oferta de estos tipos de ideas yconocimiento."
No es necesario ir ms lejos para justificar la necesidad de las
ciencias de poltica. Basta con comparar, por una parte, las urgentes
necesidades y problemas actuales y, por otra, tanto las debilidades de
mucha decisin contempornea de polticas como los escasos aportes de
las ciencias sociales y de decisin contemporneas en la elaboracin de
polticas. Segn todos los criterios -de corto y largo plazos, acadmicos
y aplicados- las ciencias de poltica son urgentemente necesarias.
Nuestra conclusin es que debera actuarse con urgencia para
construir ciencias de poltica sobre la base de nuevos paradigmas. Esta
conclusin, a su vez, plantea un buen nmero de asuntos y problemas

2 Con frecuencia, tales ideas y conocimiento por s mismas no son suficientes, tambin pueden
ser necesarias nuevas formas de voluntad poltica y nuevos valores sociales, cuya satisfaccin -como
ya se hizo notar- est fuera de los lmites de las ciencias de poltica. "
25.Las ciencias de poltica en s mismas tambin estn limitadas por el tiempo. Con cambios
radicales en las capacidades humanas (por ejemplo, a travs de la amplificacin de la inteligencia yla
multiplicacin de creatividad) y con cambios en los problemas sodales de poltica y en las unidades
donde se elaboran las polticas (por ejemplo, en las SOCiedades materialmente saturadas Can
"energa" como bien libre y con elaboracin de polticas controlada por muchas comunidades
autosucentes provistas con mquinas au-
142 YEHEZKEL DROR

relativos a cules seran las maneras factibles y preferibles de acelerar el
desarrollo de las ciencias de poltica. Por ejemplo, de algunos de los
siguientes problemas interrelacionados requieren examen y accin:
a) Agenda y diseos de investigacin relevante en las ciencias de
poltica que, como ya se mencion, incluyan junto a las
herramientas ms convencionales, la experimentacin social, las
explicaciones de la experiencia, las inmersiones en la elaboracin
efectiva de polticas, el "soar organizado" y otras nuevas
herramientas similares.
b) Programas y procedimientos para la enseanza de las ciencias de
poltica cuyo objetivo sea formar una nueva generacin de gente
bien preparada en las ciencias de poltica, libre de las
incapacidades entrenadas de las ciencias normales
contemporneas, tanto sociales como de decisin, y preparar a
los profesionales de las ciencias de poltica para el trabajo
aplicado en la conduccin del conjunto social."
tomticas que producen todo), se volvern disponibles y necesarios nuevos tiposde cono-
cimiento y capacidades relevantes para las polticas. Pero hasta que la humanidad llegue
a esasu otras fases radicalmente nuevas, las ciencias de poltica tendrn que cumplir
funciones criticas.
26Vase, para un esfuerzo en estas direcciones, Yehezkel Dror, "Teaching of Policy
Sciences, Design for Doctrnate University Program", s/ s.. t/- :.:
e) Instituciones para el desarrollo de las ciencias de poltica. Por
ejemplo, bien puede ser que las ubicaciones preferibles para el
avance de las ciencias de poltica sean organizaciones
independientes de investigacin y no las universidades.
Semejante conclusin puede tener importantes implicaciones
para los 'tipos de apoyo que las ciencias de poltica .necesitan y
para la organizacin preferible de enseanza, investigacin y
aplicacin.
d) Arreglos para aplicar las ciencias de poltica, que incluyan las
cualidades y papeles de los "profesionales de las ciencias de
poltica", las organizaciones de poltica, la distribucin de los
estudios aplicados de las ciencias de poltica, y la difusin de las

ciencias de poltica para los responsables presentes y futuros de
la elaboracin de polticas.
Una de las caractersticas de las ciencias de poltica es que su
infraestructura y sus aplicaciones no pueden dejarse al desarrollo (o mal
desarrollo) espontneo. Ellas son por s mismas temas de estudio
explcito y objetos de conformacin consciente. La atencin de asuntos
perifricos debe hacer sombra a la tarea principal y primaria de la que
dependen todos los otros aspectos y actividades: el avance en la
sustancia de las ciencias de poltica. sta es una tarea seria, difcil y
exigente en la cual se debe tener extremo cuidado para que la
preocupacin por la novedad de los paradigmas no sea una licencia para
el relajamiento de los patrones probados. Las ciencias de poltica no
deberan juzgarse por los patrones de las ciencias normales, pero deben
encontrar por s mismas pruebas todava ms exigentes que les permitan
justificar sus presunciones y aspiraciones de gran alcance.

G. DAVID GARSON

4 De la ciencia de polticas al
anlisis de polticas:
Veinticinco aos de progreso*
A PASADO ms de un cuarto de siglo desde la aparicin de :/.
t/, s.. en 1951, escrito por Daniel Lerner y Harold
Lasswell. En una disciplina notoriamente descuidada con su
herencia intelectual, tal vez ya no sea el caso mirar hacia atrs
sobre los aos transcurridos. No es necesariamente cierto que
quienes ignoran los errores pasados estn condenados a repetir-
los, pero la mirada retrospectiva puede resultar aleccionadora.
Como al viejo profesor que vuelve a ensear el curso introducto-
rio, esta empresa nos proporciona la estimulante oportunidad de
revisar los orgenes de nuestro campo de conocimiento y las pre-
misas de nuestro pensamiento.
La tesis de este ensayo es que la visin lasswelliana de las
ciencias de poltica an es relevante, aunque en gran parte haya
quedado incumplida Se sostiene que es irrompible el nexo que
vincula el anlisis de polticas con las cuestiones tradicionales de
la ciencia poltica, quiz ms de lo que el mismo Lasswell se dio
cuenta. Por esto, los intentos de desarrollar de manera
interdisciplinaria las ciencias de poltica a partir de la premisa de
la supuesta fuerza unificadora de un ncleo metodolgico comn
han conducido ms bien a la fragmentacin, que a la integracin
de una nueva disciplina aplicada. Aunque la mayora de los
analistas hoy dan la bien-

venida al eclecticismo resultante, est vivo tambin el anhelo de hacer
descansar la disciplina emergente sobre una base terica ms
satisfactoria.
Una revisin del debate terico actual muestra el conflicto entre
H

Publicado originalmente CQII el ttulo "From Policy Science to Policy Analysis", en t/, Anaysis: t.,...
Concepts ../. editor Wlliam N. Dunn, Jai Press, Greenwich, Conn, 1986. pp.3-22. Traduccin al espaol de
Jonathan Molinet.
[ 149 ]

DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS 151

anlisis de sistemas y poltica, mtodos cuantitativos y anlisis de caso,
planificadores e incrementalistas, analistas y "bombe- -.../.
Este debate, institucionalmente, se ha estereotipado como la "escuela
Harvard de los trituradores de nmeros" contra la "escuela Berkeley de
los politiqueros" (Nelson, 1979). El debate entre los modelos emprico-
analticos y la visin neopluralista ha terminado por hacer perder la
visin de las ciencias de poltica. Peor an, el debate amenaza con
hundir el anlisis de polticas en las aguas estancadas de asuntos ya
discutidos sin resultado en la ciencia poltica de los aos cincuenta y
sesenta. Cmo lleg el anlisis de polticas a esta situacin? Qu cosa
se puede hacer an? Son las preguntas de este artculo.
Las secciones que siguen abordan tres temas. Primero, se discuten
las contribuciones pioneras de Harold Lasswell y Charles Me- rriam, su
profesor en Chicago, quienes proyectaron las esperanzas iniciales de las
ciencias de poltica. Segundo, se analizan las tradiciones sinptica y
antisinptica, dominantes en las siguientes dos dcadas, para explicar el
desarrollo de los modelos emprico-analtico y neopluralista en el
anlisis de polticas. Finalmente, el artculo concluye con una
perspectiva histrica relativa a los valores y alcance del anlisis de
polticas moderno como disciplina emergente.
t..// , .-
Correctamente se ha llamado a Harold D. Lasswell "el fundador
moderno de la ciencia de poltica" (Scotty Shore, 1979:46). Lasswell fue
profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago (1922-1938),
continu en Washington (1938-1947) como investigador y consultor
durante la guerra, y termin, sus aos

activos en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (19471973). Lasswell
fue uno de los cientficos sociales norteamericanos verdaderamente grandes,
con gran influencia en su tiempo. V. O. Key, David Truman, Herbert Simon,
Gabriel Almond y Edward Shils, se cuentan entre sus discpulos. Sin
embargo, un bigrafo escribi respecto de su carrera:

152 G. DAVID GARSON

Debe observarse que Lasswell, intelectualmente, no march al paso de
muchos de los logros disciplinarios de la dcada de posguerra. Slo hacia
el final de su carrera comenz a reconocerse profesionalmente el esfuerzo
de toda su vida por hacer que los principales problemas y conflictos
sociales fueran objeto de estudio, su creencia de que no deberan
descuidarse los factores contextuales y su apreciacin de las dificultades
metodolgicas que encierran las investigaciones significativas de
polticas" (Marvick, 1977: 7-8).
Su ambiciosa visin de las ciencias de poltica promovi el desarrollo de
este nuevo campo, y al mismo tiempo, irnicamente, ocasion que sus ideas
se estereotiparan como utpicas.
Lasswell, al escribir :/. t/, s.. en 1951, expres su consternacin
ante el deterioro de la vida intelectual en el periodo de posguerra. Las "fuerzas
centrifugas" de la especializacin en la ciencia, la filosofa y las ciencias
sociales eran quiz inevitables. El resultado era, empero, la ruptura de la
armona entre la ciencia y la prctica. Lasswell crey que la orientacin hacia
las polticas permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer
una nueva ciencia social unificadora (Lerner y Lasswel1, 1951: 3-4).
Las ciencias de poltica iban a ser una ruptura con el pasado. No eran, por
ejemplo, ciencia social aplicada del tipo que prolife- r en Washington
durante la guerra. Lasswell tampoco invitaba al activismo a los cientficos
sociales como lo hizo una dcada antes, en 1941, en Democracy Through
Public Opinin.
En su visin, las ciencias de poltica iban a convertirse en una teora
general de la eleccin (Lerner y Lasswell, 1951: 4). Explcitamente
afirm que los asuntos particulares del momento no eran el inters central
de las ciencias de poltica (Lerner y Lasswell, 1951: 8-10).
Esta visin de las ciencias de poltica tericamente orientadas
contrastaba mucho con el carcter ancilar de la tradicin gubernamental
del anlisis de polticas, que lleg a ser dominante una dcada despus.
Aunque los asuntos de los hombres prcticos eran una parte integral de
las ciencias de poltica (Lerner y Lasswell, 1951: 13) y aunque Lasswell
elogi los seminarios de la Escuela Littauer, en Harvard, donde
participaban conjuntamente graduados y funcionarios, Lasswell vio
fundamentalmente las ciencias de poltica como algo muy distinto de la
ciencia social aplicada. Las ciencias de poltica deberan interesarse en
los "problemas fundamentales del hombre en sociedad" (Lerner y Las-

swell, 1951: 8). Tendran una perspectiva global, enfatizaran el contexto
histrico de la poltica y el estudio del cambio, difusin, invencin y
revolucin (Lerner y Lasswell, 1951: 11-12). En este sentido, consider
ejemplar el estudio pico de Gunnar Myrdal sobre la poltica de derechos
civiles en + +-. t/.-- en 1944.
Aos despus Lasswell continu con su insistencia sobre la
oportunidad que las ciencias de poltica ofrecan a los cientficos
polticos para reconstruir su disciplina. En :/. t... t// s..
1963, Lasswell consigui el apoyo de la Asociacin Norteamericana de
Ciencia Poltica para presentar su tesis ms sistemtica sobre el tema. En
esta obra reclam insistentemente una ciencia poltica centrada en la
teora de la eleccin inherente al proceso de decisin entre polticas.
Me parece, escribi, que conforme la ciencia poltica seaden-
tra en el futuro se encuentra en unamejon posicin para-tomar

la importantsima iniciativa de integrar creativamente el pen-
samiento y la organizacin tanto en los niveles superiores como en
los inferiores del conocimiento y de la poltica. La esperanza de
hacer realidad un trabajo armnico entre los variados y diferentes
enfoques, proporciona a los cientficos polticos la oportunidad, que
slo han utilizado parcialmente, de llegar a una concepcin
coherente e integrada de una disciplina de solucin de problemas,
orientada hacia los asuntos ms universales de la vida del hombre en
sociedad (Lasswell, 1963:38-9).
Con estas observaciones premonitorias, Lasswell peda a sus colegas
dirigir su disciplina a un conjunto de asuntos sociales y polticos ms
sustanciales. El fracaso relativo posterior condujo a una variedad de
rupturas en la ciencia poltica durante los aos sesenta y principios de los
setenta (Garson, 1978: Caps. 4-5).
Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la visin
lasswelliana est en el mismo Lasswell. Aunque cualquier lectura seria
de su obra revela la profundidad de sus intereses humanistas, debe

154 G. DAVID GARSON

decirse que su entusiasmo con los mtodos conductuales termin por
ocultar lo que quera defender y por lo que abogaba. El medio de
investigacin se convirti en el mensaje. :/.t... ./t// s.. por
ejemplo, fue conocido, dentro de la American Political Science Review
(Zawodny, 1964: 121
2) al igual que e otras partes, por su fuerte nfasis en favor de la
metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de
polticas. Se perda el mensaje visionario de las ciencias de poltica. La
impresin pblica fue que se trataba de un alegato por centros de
investigacin avanzados, utilizacin de grandes bancos de datos,
micromodelizacin y experimentacin de laboratorio (Lasswell, 1963:
Caps. 3-10).
En la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, se
:yuxtap.nen eonductsmoy humanismo:

Si, como cientficos polticos, furamos omniscientes, tendramos a
nuestra disposicin herramientas analticas y descriptivas que nos
haran capaces de cumplir las siguientes operaciones: elaborar una
rpida encuesta de las tendencias mundiales; "predecir"
(retrospectivamente) los factores condicionantes que explican la
direccin e intensidad de estas tendencias; predecirJa manera en que
estas tendencias se expresaran y configuraran bajo el impacto de
cualquier constelacin concebible de factores condicionantes
futuros; predecir la probabilidad de ocurrencia de las constelaciones
futuras; esbozar las estrategias mediante las que se podra modificar
(a un costo establecido en trminos de valores) la probabilidad de las
futuras constelaciones de factores y conectar las secuencias pasadas
y esperadas de acontecimientos con metas especficas (en nuestro
caso la meta es realizar la dignidad del hombre -y otras formas
avanzadas de vida- a la ms amplia escala).
Esta es una visin conmovedoramente optimista de las posibilidades
de los mtodos conductuales para alcanzar los fines humansticos.
Despus, en + t.... / t// s.. :.:: Lasswell defini al
cientfico de las polticas como a alguien que estaba "interesado en
dominar las habilidades apropiadas para tomar decisiones ilustradas en


el contexto del orden pblico y cvico" (Lasswell, 1971: 13). Las
"habilidades" se volvieron casi el nico nfasis del anlisis de polticas;
a su vez, el "contexto" - histrico, transcultural, a tratar con muchos
mtodos- que representaba el ms profundo compromiso de Lasswell
con el concepto que tena de la ciencia de polticas, result oscurecido,
por la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El
"orden cvico", por su lado, una preocupacin filosfica an ms
profunda, termin perdindose por entero a medida que los aos de la
posguerra transformaron las ciencias de poltica al

servicio de la democracia en anlisis de polticas al servicio del gobierno.
Esta transformacin materializ un profundo cambio en las premisas.
t..// . ./ . ..
.-
La ambigedad entre bases humanistas y conductuales, caracterstica de la
visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, fue una versin extrema
de la misma tensin que estaba presente tambin en el pensamiento de
Charles E. Merriam, su maestro. Tal vez Merriam fue el cientfico social ms
eminente en los aos de la depresin y de la guerra. Estuvo ntimamente
vinculado con los primeros aos de la Asociacin Norteamericana de Ciencia
Poltica, la fundacin de la Oficina de Chicago para Investigacin Municipal
y el establecimiento del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. Merriam
simboliz una generacin de cientficos sociales interesados en la poltica
pblica: Louis Wirth, Harold Odum, Robert Park, John Commons, William
Ogburn y J. Allen Smith, para nombrar slo unos pocos. Merriam fue el
infatigable animador de la Comisin de Estudios Sociales (1932-1935), la
Comisin de Manejo Administrativo (1935-1937) y la Oficina Nacional para
la Planeacin de Recursos (NRPB, por sus siglas en ingls) (1933-1943).
Esta ltima, NRPB, ilustra la visin primera de la ciencia de polticas. En
s,.- t/ (1945) Merriam describi la NRPB como "una agencia
asesora de planeacin que busca el mejor uso de los recursos nacionales,
naturales y humanos" (Merriam, 1945: 157). Su posicin era parte de un
inters general en la poltica de planeacin de los aos treinta (Garson, 1973).

156 G. DAVID GARSON

Merriam consider que la NRPB podra ser el primer paso en la creacin de
una oficina nacional de planeacin cuya funcin sera asesorar al presidente
en la coordinacin de las mltiples polticas delas dependencias
gubernamentales, al disear una "poltica na-
cional de largo plazo en el sentido ms amplio del trmino" (Me- rriam,
1945: 158).
En la prctica, la NRPB encabezada por Merriam fue relativamente
inconsecuente. No obstante simbolizaba muy bien la visin de las ciencias
de poltica. Merriam conceba la planeacin como una ciencia
interdisciplinaria, no precisamente como anlisis econmico, planeacin
agrcola u otras perspectivas especializadas.
Ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la democracia al
planificar para la expansin de la produccin, para la justicia, para la
distribucin imparcial de la riqueza nacional, para la realizacin de
niveles superiores de vida, para la libertad, para el reconocimiento de
la dignidad del hombre y de su derecho a participar plenamente en la
civilizacin que l ha ayudado a crear (Merriam, 1945: 337).
En este sealamiento vemos el nfasis dual en el mtodo cientfico y
en los fines humanistas, caractersticos tambin de Lasswell.
De hecho, Merriam hizo ms que cualquier otro cientfico de su poca
en la promocin del rigor y del esmero metodolgico. En la Universidad
de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes brillantes, a quienes impuls para
que se adentraran en las nuevas tcnicas elaboradas por otras disciplinas,
como la sicologa y la economa. Lasswell estuvo entre estosjvenes.
Chicago se convirti en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde
los mtodos cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica.
Es posible localizar sin dificultad-escribi despus Lasswelr la poca
y el lugar en que los aspectos ms 'nuevos' de la cien* ca
poltica'norteamericana se desarrollaron por primera vez. El-centro
creativo fue la Universidad de Chicago y la poca de

los aos veinte y los primeros de los aos treinta. La figura dirigente


fue Charles E. Merriam que alent los nuevos nfasis en la
Universidad ya travs de la Asociacin Norteamericana de Ciencia
Poltica (Lasswell, 1963: 37).
Ms tarde, como director del Consejo para Investigacin en Ciencia
Social, Merriam tuvo la oportunidad de extender el nuevo evangelio al
mbito nacional. Merriam era un organizador, adepto a la obtencin de
fondos privados y pblicos. Lo mova siempre el deseo de poner la
ciencia al servicio de la democracia y de sacar a los acadmicos de la
biblioteca y llevarlos al mundo real donde haba muchas cosas por
hacer. Escribi:
La planeacin inteligente implica prestar atencin sistemtica al
crecimiento de las ventajas de la civilizacin, al modo y rango de su
distribucin, y a los principios de justicia y libertad. En su
aplicacin prctica... esto requiere que el gobierno garantice, como
uno de los avales, la seguridad en el empleo, normas mnimas de
salud, educacin y seguridad social, e igual acceso a las
oportunidades de desarrollar las potencias creativas de la
personalidad humana (Merriam, 1945: 334).
Se trataba de una visin de la ciencia social como la herramienta
que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de un gobierno
positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy es importante darse
cuenta que esta visin fue de muchas maneras la estimulante fuerza
motriz del trabajo de Merriam y del concepto que tena Lasswell de las
ciencias de poltica, despus de la guerra. Merriam entendi claramente
que algunos podran pensar que las habilidades cientficas llegaran a ser
la ciencia de poltica. Dej claro que era un error.

No est en discusin que en el futuro se sabr mucho ms que ahora
sobre la ciencia social y poltica, pero... siempre habr margen para
las alternativas -un margen donde los valores y las opciones humanas
sern importantes y concluyentes.... La conservacin de la

158 G. DAVID GARSON

comunidad moral se facilita por la participacin de la comunidad en
los asuntos comunitarios (Merriam, 1945:329).
Lo primero era el nfasis en los valores humanos y en la plena
participacin de los hombres en la civilizacin que haban contribuido a
crear; las habilidades cientficas resultaban secundarias. La ciencia de
polticas era impulsada no slo por la metodologa emprica, en funcin
del inters propio de la ciencia, sino por el inters en la democracia.
Merriam vio pocos problemas en el casamiento de la ciencia y la
democracia.
Lgicamente se puede pensar que su nfasis en la eleccin de los
valores y en la participacin cvica lo alejaban del enfoque emprico-
analtico y lo conducan hacia la tradicin neopluralis- tao Merriam
minimiz las fuerzas que lo llevaran en esta direccin. Crey
optimistamente que podran ocurrir dos hechos que minimizaran el
conflicto poltico y maximizaran el potencial del anlisis cientfico.
Crey, primero, que los hombres de accin y los cientficos podan
fcilmente trabajar juntos en los grandes temas del da, como lo hicieron
en la NRPB cuando l era su director. Segundo, crey que los sistemas
de valores de los negocios, la religin y el gobierno podan confluir en
un nuevo consenso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al
servicio de la democracia y de la dignidad del hombre (Merriam, 1945:
340). Con un consenso valorativo de fondo -plausible en el contexto de
unidad en tiempo de guerra- y con la participacin directa en los
procesos de planeacin -otro tema de movilizacin en tiempo de guerra-
la conjuncin del anlisis cientfico y del humanismo democrtico era un
desarrollo probable, incluso me-

vitable. La visin de Lasswell sobre las ciencias de poltica fue un hijo
natural de las bodas optimistas del anlisis cientfico con la planeacin
humanista.
t .. ,
,,


Esta dualidad del concepto de ciencias de poltica se hizo pronunciada en los
aos cincuenta y sesenta. Tomando un prstamo de Charles Lindblom
podemos etiquetar a los dos conjuntos de premisas como "sinptico" y
"antisinptico". La sinopsis, que signifi- cavisin global del todo, fue
condensada en el anlisis de sistemas (por ejemplo, Easton, 1953); en
contraste, los acadmicos antisinpticos acentuaron los lmites -de hecho, la
imposibilidad- del conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de
accin (por ejemplo, Simon, 1952: 1134-5). Estos dos puntos de vista extre-
mos dieron pie a algunas de las disputas ms impresionantes entre los
enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ellos se debe,
particularmente, la divisin entre la orientacin emprico-analtica y la
orientacin neopluralista del anlisis de polticas.
Aunque en lo personal los acadmicos suelen sustentar opiniones ms
complejas e incluso autocontradictorias, se pueden identificar dos corrientes
dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se
caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como
metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de
valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se
caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anli-
sis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el
sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la
opinin antisinptica lleg rpidamente a ser do- mmante en la ciencia
poltica en general, la tradicin sinptica prob ser ampliamente til en la
administracin pblica y el anlisis de polticas.
Aunque no dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica
cont con el apoyo de fuerzas poderosas. Primero, se mont en la cresta
de la revolucin conductista de las ciencias social y poltica, su nfasis
interdisciplinario, su bsqueda de precisin cuantitativa en general, su
proyecto de encaminarse hacia una teora emprica sistemtica (vase
Ranney, ed., 1962). Segundo, retuvo algo del manto de legitimidad que
le conferan Lasswell, Me- rriam y otros con la idea de apoyar la
planeacin nacional. Por otro lado, la agitacin social de los aos
sesenta dio lugar a una intensa crtica de la alternativa pluralista. En
particular, tuvieron bastante xito los ataques de acadmicos reputados
como Lowi (1967) contra el pluralismo (e indirectamente contra toda la
tradicin antisinptica). Desde este punto de vista, el pluralismo sig-
nificaba la incapacidad del sector pblico para dirigir y cumplir su
obligacin de rendir cuentas.
160 G. DAVID GARSON

Por su lado, la tradicin sinptica se volvi ms compleja y ela-
borada a medida que terminaban los aos sesenta. Defensores de la
planeacin nacional como Amitai Etzioni (1968), elaboraron modelos
mixtos para tomar decisiones racionalmente. Estos modelos evitaban los
supuestos irrealistas de los enfoques racionales y omniabarcantes, a la
par que todava sostenan la idea de la planeacin y condenaban
vigorosamente el incrementalismo y los modelos pluralistas de poltica.
El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la
tradicin sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue la
adopcin del Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Programa
(PPBS, por sus siglas en ingls) durante los aos de Kennedy y Johnson,
aos de un sustancial incremento del nmero de economistas en el
gobierno dedicados a la elaboracin de la poltica federal (Amacher,
Tollison y Willet, eds., 1976: 37). Aunque aos despus se descart al
PPBS, la metodologa del anlisis costo beneficio y de evaluacin de
programas fue, en muchos crculos gubernamentales, sinnimo de
anlisis de polticas.

Mientras que los crticos antisinpticos continuaban con su golpes al
hombre de paja de la imposibilidad de la decisin racional pura, los
comentaristas ms penetrantes llegaban a la conclusin de que el modelo
sinptico poda considerarse como un tipo ideal aceptable. Esto significa,
como en todos los tipos ideales, que el modelo sinptico deba ser tratado
como un patrn contra el cual medir la prctica real pero no algo que
realmente se pudiera alcanzar. Alice Rivlin, quien despus dirigira la
Oficina de Presupuesto del Congreso, reconoci las criticas pero mantuvo
bsicamente su posicin en favor del enfoque racional, como se muestra en
su influyentsimo libro s,.- ://, / s/ + (1971). La propia
obra de Lasswell (1971: 46-60), en gran medida, deca lo mismo.
Una revisin reciente de las escuelas de polticas pblicas, realizada por
Fry y Tompkins (1978: 306), concluy:
El evidente acuerdo sobre la importancia de los enfoques racional-
exhaustivos en la asignacin de recursos y la falta tambin evidente de
acuerdo sobre qu ms podra ser til y apropiado en la enseanza de


polticas pblicas, es una combinacin que hace muy problemtica la
enseanza de esta materia.
Fry y Tompkins hicieron notar la fuerte presencia de matemticos,
investigadores de operaciones, expertos en computacin, estadsticos y
economistas en los programas existentes de polticas pblicas, y procedieron
a recomendar que se cambiara urgentemente la direccin de los estudios de
polticas pblicas.
Hay, sin embargo, una fuerte razn para que los enfoques euantitativos
y sistemticos jueguen un papel prominente en el anlisis. El estudio de
Captan (1976: 231) acerca del uso que ba- cen del conocimiento los
ejecutivos federales encontr que la utilizacin ms alta ocurra
entreusuarios orientados hacia mtodos
cientficos. Al observar esto, Scotty Shore (1979:72) preguntaron, en su
estudio de sociologa y anlisis de polticas:
Cmo tendra que ser el proceso de elaboracin de polticas para que
las cosas que saben hacer los socilogos pudieran aportar alguna
contribucin? Se respondieron a s mismos: Vemos que la sociologa
como est constituida puede ser ms til a un sistema de planeacin
de base cientfica.
Scott y Shore argumentaron, a la manera del estudio de Ca- plan, que
los enfoques antisinpticos suscitaban cuestiones tericas muy atractivas
para los acadmicos, pero que nicamente los enfoques sinpticos de los
cientficos sociales podan aportar algo que los usuarios gubernamentales
querran comprar.
Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del
conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados de la
investigacin del mercado entre los usuarios gubernamentales, es muy
difcil que resulten sorprendentes los hallazgos de Fry y Tompkins; es
decir, las orientaciones emprico-analticas estn fuertemente
representadas en los programas norteamericanos de polticas pblicas.
t . .,/./
/ . ,
Como toda fuerza tiene su contrafuerza, la tradicin sinptica tiene su
162 G. DAVID GARSON

contraparte antisinptica, un punto de vista alternativo apoyado por
fuerzas igualmente significativas. La tradicin antisinptica nunca ha
sido un movimiento intelectual unitario de gran consenso, pero es
unnime en el punto de la imposibilidad de los mtodos racional-
exhaustivos, debido a lmites insuperables en los requerimientos de
informacin y a.la intrusin de las cuestiones de valor en el proceso de
elaboracin de la poltica.

De la misma manera que los enfoques sinpticos se remiten al elemento
cientfico en las ciencias de poltica de Lasswell, el enfoque antisinptico
corresponde al elemento humanstico. Un ejemplo se encuentra en los
escritos de Dwight Waldo, durante muchos aos editor respetadsimo de la
t.// +.- t.... En su ensayo "Development of Theory of
Democratic Administration" (Waldo, 1952:97), critic la eficiencia en el
anlisis administrativo como norma presuntamente neutral respecto de
losvalores. Su propsito era devolver a su lugar central la cuestin de los
valores. "La historia que vivimos", escribi, "es el resultado de los ideales
que perseguimos" (Waldo, 1952: 99). Buscar.evaluaciones cientficas,
valorativamente neutrales, de las polticas era un intento desorientado de
evadir las cuestiones ms fundamentales de los valores societales. La
opinin de Waldo obtuvo eco repetidamente en otros ataques ulteriores que
acusaron al enfoque emprico-analtico de trivializar la ciencia social.
Dos de los cientficos sociales norteamericanos de primera lnea en el
periodo de posguerra, Robert E. Dahl y Charles E. Lind- blom, lanzaron en
el siguiente ao un ataque an ms efectivo. En t/. t- .
r.//. (1953) argumentaron que los sistemas de clculo y de control
racional resultaban inherentemente ineficientes si no es que eran
inoperantes. Este amplio argumento se diriga no slo a la planeacin central
y al socialismo sino tambin a las versiones de poltica pblica del estado de
bienestar. Cualquier toma de decisiones, incluyendo la eleccin de poltica
es reducible a cuatro tipos: jerarqua, poliarqua, negociacin y mercados. Se
consider que todos los sistemas requeran una combinacin de los cuatro
tipos de toma de decisiones puesto que cada tipo tena sus fuerzas y
debilidades (no obstante, se haca hincapi en las debilidades de la jerarqua


y en las fuerzas de la negociacin y la formacin de precios a travs del
mercado). El argumento de Dahl y Lindblom, posteriormente, se apoy en
influyentes estudios empricos de toma de decisiones en poltica p-
blica (Dahl, 1961),y tambin con formulaciones tericas ms elaboradas
(Dahl, 1956; Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom, 1965). Estos
estudios parecan probar que, aunque los responsables de tomar decisiones
podan ensear mtodos sinpticos en las aulas, practicaban de hecho el
incrementalismo, el ajuste mutuo entre posiciones partidarias y el llano
"salir apenas del paso".
Debe observarse que el incrementalismo fue una variante de la teora
pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo, como fue
articulado por Robert Dahl, se convirti en el marco de referencia
explicatorio dominante para el proceso poltico norteamericano. Puesto
que la ciencia poltica estaba ms orientada a la descripcin causal y el
anlisis de polticas a la prescripcin, y puesto que el
pluralismo/incrementalismo era ms exacto como descripcin que como
argumento relativo a preferencias prescrip- tivas, al pluralismo le fue
considerablemente mejor en la ciencia poltica que al incrementalismo en
la administracin y en la poltica pblica.
El incrementalismo en sentido limitado es algo poco controvertido.
Los presupuestos para un ao dado se predicen mejor, aproximadamente
en todos los casos, mediante extrapolacin de los aos inmediatamente
anteriores. De hecho, los presupuestos de cada ao incrementan los
mismos renglones del ao anterior. Sin embargo, en sentido amplio, el
incrementalismo es el "ajuste mutuo de posiciones partidarias" sugerido
por Lindblom. Ahora bien, la condicin de reciprocidad en las relaciones
de negociacin fue una formulacin terica inadecuada en la elaboracin
de polticas, aun para propsitos descriptivos. El trabajo de Herbert A.
SimonyJames G. March suministr un marco de referencia terico mejor
y ms influyente, aunque igualmente antisinptico.
Donde la conceptualizacin de Dahl y Lindblom tenda a H* traducir
jerarqua y planeacin,el trabajo de Simn present un# visin de control
jerrquico .sin toma .de decisiones racional-ex*

164 G. DAVID GARSON

haustiva. Esta opinin otorgaba claramente a la alta gerencia el control de las
organizaciones y de las polticas no a travs de la planeacin, sino a travs
de controles menos estorbosos (por ejemplo, mediante influencia en la
estructura de valores de la cultura organizacional). La toma de decisiones
tena lugar conforme a un limitado proceso de bsqueda que acepta alter-
nativas satisfactorias, no necesariamente ptimas (satisficing). Se tena gran
confianza en los repertorios de reglas estndar de operacin y de accin, al
igual que en la socializacin de los miembros de la organizacin dentro de
los patrones organizacionales. Era una concepcin antisinptica de la toma
de decisiones, pero mucho ms compleja que el incrementalismo simple. Su
crtica de los enfoques de la planeacin central racional iba ms lejos que el
enfoque de la negociacin racional descentralizada de Dahl y Lindblom.
March y Simon, en un ataque ms profundo a la tradicin sinptica,
sostuvieron que los factores irracionales eran bsicos para comprender las
organizaciones y, por extensin, la toma de decisiones relativa a las
polticas. La modelizacin de March y Simon, no obstante estar
intensamente comprometida con las aplicaciones de los mtodos
conductuales (March, 1955; Simon, 1957), estaba al servicio de la teora
acadmica y no de la planeacin gubernamental para los objetivos de la
democracia, como en la visin de Merriam.
A los modelos antisinpticos del proceso de poltica se agreg otra
posicin igualmente contraria a la tradicin sinptica, elaborada sobre el
entusiasmo de Dahl y Lindblom por la formacin de precios en el mercado
como un mecanismo de decisin respecto de polticas. La teora de la
Eleccin Pblica se volvi prominente en los aos setenta comoun
movimiento que reclamaba que existan procesos de decisin similares al
mercado en las arenas de poltica pblica. Este mensaje provino
parcialmente de economistas que exportaron sus anlisis hacia reas que
previamente Slo pisaban los cientficos polticos (Niskanen, 1971). Pero
tam.bin,
165 G. DAVID GARSON

fue obra de cientficos polticos que vean en la teora de la eleccin
pblica una salida para la crisis intelectual que se perciba en la
administracin pblica norteamericana (Ostrom, 1973). Estos autores
tuvieron el mrito de dar una formulacin ms aceptable al enfoque de
mercado, un territorio que anteriormente slo era pisado por
conserva.dores extremos como Friedman (1962).
Finalmente, varios estudios empricos acerca de la elaboracin de
polticas mostraron la manifiesta inferioridad de la toma de decisiones
jerrquica y de la planeacin, al compararlas con los enfoques que
incorporaban un mayor conflicto de grupo. Un ejemplo temprano
prominente fue el trabajo de Aaron Wil- davsky titulado t:. +
s.., t.. (1962). Estos estudios, junto con los imponentes
ejercicios de teora descriptiva que hicieron Dahl, Lindblom, March,
Simon y otros, proporcionaron a muchos estudiantes de polticas
pblicas un apoyo convincente para sostener que la poderosa tradicin
sinptica estaba conduciendo el anlisis de polticas por el camino equi-
vocado. Se agreg la lnea independiente de crtica representada por
Waldo, quien insista que el mero empirismo simplemente era un fracaso
al no plantear las preguntas ms importantes, las que se refieren a los
valores.
t ./. . ./ ..//
../ / .. ,/
A principios de los aos cincuenta, las ciencias de poltica, segn la
visin de Lasswell, tenan por base habilidades metodolgicas comunes
y eran un movimiento interdisciplinario emergente que serva
simultneamente a los valores democrticos, a la construccin acadmica
de teoras y a las necesidades gubernamentales. Los acadmicos y los
profesionales prcticos seran, crey Las* swell, fcilmente integrados
en esfuerzos mutuos que serviran a las necesidades de ambos grupos.
Aunque los aos cincuenta vie*

ron el surgimiento de la investigacin interdisciplinaria (por ejemplo los
estudios urbanos), una revisin histrica efectuada por Irving Louis

166 G. DAVID GARSON

Horowitz y James E. Katz (1975) mostr que en gran medida se haban
frustrado las esperanzas de investigacin conjunta, mutuamente
beneficiosa.
En el nivel acadmico los departamentos tradicionales fueron una
poderosa fuente de resistencia ante el emergente movimiento
interdisciplinario. De mayor importancia fue el hallazgo del estudio de
Horowitz y Katz hacia los aos sesenta: el anlisis de polticas haba
llegado a caracterizarse por lo que denominaron "enfoque ancilar"
(Horowitz y Katz, 1975: 156-7). Queran decir que se trataba de
investigacin terica, sujeta a las especificaciones federales y ms
emparentada con el trabajo de aplicacin industrial que con la
investigacin acadmica. Algunos, como David Truman (1968),
pidieron con urgencia un enfoque ms balanceado en la colaboracin
gobierno-universidad a travs del intercambio de personal, seminarios y
conferencias conjuntas. Horowitz y Katz concluyeron haciendo notar
que la ciencia social segua siendo contratada ampliamente por
dependencias gubernamentales y que cada vez ms los analistas de
poltica, cuando deseaban analizar las polticas nacionales lo hacan sin
los auspicios gubernamentales.
A pesar de algunas tendencias que proponan dar marcha atrs hacia
el modelo de la "torre de marfil" en la investigacin de polticas, el
"enfoque ancilar" segua vivo yen buen estado. El resurgimiento del
inters en la ciencia social aplicada a principios de la dcada de los
setenta (Nagel, 1977: 9) aliment el fuego de esta orientacin. Con
frecuencia el anlisis de polticas todava era definido como un esfuerzo
para ofrecer informacin a los encargados de elaborar la poltica
(Quade, 1977: 21). Mac Rae (1977: 161-5) se refera a los egresados de
los programas de polticas pblicas del nivel de maestra-y este nivel era
el corazn de los programas organizados para el anlisis de polticas-
cuando escribi: *

Las personas entrenadas en las escuelas de anlisis de polticas para
graduados esperaran eri buena medida encontrar un empleo no
acadmico parecido al modelo de ingeniera, capaz de ofrecer
consejo tcnico y habilidades a las grandes organizaciones con fines
previamente dados. En este punto, el entrenamiento del posgraduado


en polticas pblicas debera parecerse al entrenamiento en
ingeniera...
Algunos, como ScottyShore (1979: 201-5) sostuvieron vigoro-
samente que:
... deben abandonarse los esquemas de gran escala..., a la Lasswell,
en que los socilogos y polticos se vuelven socios y, en su lugar,
promover "enfoques menos pretensiosos que se sintonicen
estrechamente con las realidades polticas y se vinculen menos a
intereses acadmicos y utpicos".
Los analistas sintonizados con la comercializacin del anlisis de
polticas, tales como Quade, Mac Rae, ScottyShore, no hacan ms que
reflexionar sobre el estado de la demanda existente. Sin embargo, sus
posiciones contribuyeron ampliamente a poner el nfasis sobre las
habilidades, en lnea con la tradicin sinptica. Era inevitable, por tanto,
que aquellos que se encontraban en otras tradiciones hayan dado, a la
disciplina, un consejo opuesto. Kenneth Dolbeare (1974), por ejemplo,
critic agudamente a los analistas de polticas por su dependencia
excesiva de las metas y valores de los encargados de elaborar las
polticas, lo cual haca que sus estudios fueran slo productos
incrementales en vez de examinar los niveles fundamentales de la
poltica. Horowits y Katz han observado que el "enfoque ancilar" tiende
a malbaratar la capacidad de crtica, un papel tradicional y vital jugado
por las universidades, y debilita la posibilidad de lograr un enfoque siste-
mtico del anlisis de polticas como un movimiento interdiscipli*
nario coherente. Otros, como CohenyRakoff (1978) del Crculo del
campus de Chicago de la Universidad de Illinois, han buscado que sus
programas de maestra en polticas pblicas tengan esta orientacin
crtica, al hacer hincapi en la formacin para el anlisis contextual, una
reminiscencia de Lasswell, aunque con diferente enfoque poltico. Cada
una de estas criticas al "enfoque ancilar" replantea a su manera las
cuestiones relativas al anlisis de polticas como ciencia social, ya
anticipadas, aos antes, por Me- rriam y Lasswell.
168 G. DAVID GARSON

La relacin del anlisis de polticas con la ciencia social est en
disputa. Algunos han visto en el anlisis de polticas, no un desperdido
de energas, sino una oportunidad real para el avance cientfico. MacRae
(1977: 152), por ejemplo, contrast el "carcter cerrado de las
disciplinas individuales" con la flexibilidad de la investigacin
interdisciplinaria de las polticas. Aunque las disciplinas seleccionan
variables independientes de acuerdo con un inters terico, mientras que
la eleccin en el anlisis de polticas es dictada por prioridades
valorativas, la diferencia no es, en suopinin, tan grande como puede
parecer. El discurso valorativo puede ser sistemtico y operativo como
la investigacin causal.
Ciertamente, la investigacin causal debe estar en el corazn de una
ciencia social del anlisis de polticas. No obstante, como observaron
Dye (1976: 78) y otros, la incapacidad para probar teo- Tas causales, ha
sido una falla comn del anlisis de polticas como disciplina
emergente. Los mayores fondos gubernamentales orientados a la
investigacin causal, junto con el trabajo de MacRae y otros, han dado
estmulo, si no optimismo, a la opinin de que el anlisis de polticas
evolucionar centrado en la teora causal.
Dye mismo, sin embargo, no es optimista acerca de que la in-
vestigacin de polticas con fondos gubernamentales pudiera generar
una teora causal de. ciencia social. En una. resea de "por qu las
dependencias gubernamentales hacen mala investigacin

de polticas" (Dye, 1976: 97-8) observa muchos problemas, tales como
la resistencia a la evaluacin en las dependencias (particularmente
aquellas cuya funcin es simblica), la predisposicin a mostrar slo los
resultados positivos, los intereses creados en los programas en curso, la
presin de tiempo que descarta el estudio y la evaluacin, la falta de
consenso valorativo respecto a los criterios de juicio, la falta de voluntad
para considerar diseos experimentales y la subordinacin del
investigador (en materia de fondos e informacin) respecto de la
dependencia oficial responsable. Elkin (1974) tambin observa
problemas parecidos al analizar la naturaleza "tericamente frgil" del
anlisis de polticas: nfasis excesivo en los datos disponibles,
subnfasis en los factores causales no locales que afectan los resultados


locales, concepcin trivial de los resultados como gastos. Scott y Shore
(1977: 227) citan tambin la dificultad de los profesionistas que
necesitan explicaciones causales mucho ms simples (por tanto ms
manipulables) que las que comnmente provienen de la investigacin
acadmica convencional.
Los problemas de polticas pblicas, son problemas 'ariscos'. Esto
es, pueden no tener formulacin definida y carecer de una regla de
terminacin que diga al que ha de resolverlo cuando tiene una
solucin. (Quade 1977: 25)
Entre los distintos problemas del anlisis de polticas, particu-
larmente el anlisis de polticas con fondos gubernamentales, ninguno ha
causado ms discusin que la relativa al papel de los valores. En
particular, la mayora de las crticas a la tradicin sinptica del anlisis
de polticas han girado sobre este punto para nada nuevo. Lippman
(1955), Wengert (1955) y Appleby (1950) estuvieron entre quienes
argumentaron hace dos dcadas sobre la importancia de los valores del
inters pblico en el estudio de las polticas pblicas y de la
administracin. A su vez, Schubert (1957)

estuvo entre quienes defendieron el conductismo. Herbert Kaufman, que
escriba en 1956, vio entonces la administracin pblica escindida entre
quienes vean las cuestiones disciplinarias en trminos de ciencia
administrativa y quienes las vean en trminos de poder y conflicto de
valores. Kaufman, adems, vio a la Sociedad Norteamericana de
Administracin Pblica desplazndose hacia el primer campo y a la
Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica haca el segundo
(Kaufman, 1956: 1073).Posteriormente, las exigencias de "relevancia"
en el alboroto social de los aos sesenta, condujeron a lo que Easton
(1969: 1052) llam la "nueva revolucin en la ciencia poltica" y, en
consecuencia, en el conjunto de las ciencias de poltica. Similarmente, la
revisin posterior de la educacin en las escuelas norteamericanas de
polticas pblicas, efectuada por Trow (1973: 251), solicitaba un nfasis
mucho mayor en el estudio de los contextos polticos y las estructuras
organiza- cionalesjunto con los valores y la cultura poltica que
representan.

170 G. DAVID GARSON

Aaron Wildavsky, decano de la Escuela de Graduados de Polticas
Pblicas en Berkeley, ha sido un portavoz de este punto de vista. A
partir de sus crticas al Sistema de Presupuestacin por Programa en su
primer trabajo sobre Presupuestacin (Wildavsky, 1964: 422) hasta la
reciente recopilacin s,./, :./ t.. (1979), Wildavsky ha
mantenido consistentemente una visin del anlisis de polticas como
"un arte y una artesana", no como una angosta ciencia. Sostiene
tercamente en lnea con la tradicin antisinptica que "sobre todo el
anlisis de polticas se ocupa del mejoramiento de las preferencias de los
ciudadanos respecto de las polticas que ellos -la gente- deben preferir"
(Wildavsky, 1979: 19).
Podemos recapitular diciendo que una perspectiva de la utilizacin
del conocimiento, como es ilustrada por los autores discutidos en la
parte inicial de esta seccin, conduce ms bien directamente a la
tradicin sinptica. El inters en el anlisis causal y en las cuestiones
valorativas, manifiesto en los autores

discutidos en la parte final, lleva en la direccin antisinptica. ste es el
dilema subyacente en la fragmentacin actual del anlisis de polticas.
c/. ./ -/
../ / .. ,/
El debate entre las tradiciones sinptica y antisinptica, entre las
escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de
polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tiende a
oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de la
disciplina. La tendencia natural es comenzar con saber cules son las
habilidades profesionales vendibles del anlisis de polticas y, de hecho,
para muchos analistas aqu no slo es donde comienza sino tambin
dnde termina el anlisis de polticas. Una mirada ms compleja
argumenta que para desarrollar las habilidades analticas se debe asumir
un marco de referencia de procedimiento --el sinptico- y despus
examinar otros procedimientos para tomar decisiones, el
incrementalismo por ejemplo. Slo a pocos se les ocurre ir ms all. Por
ejemplo, Fry yTompkins (1978), llegan a proponer un marco de


referencia terico que divide a los analistas no slo por el tipo de
procedimiento, sino tambin por el nivel de anlisis.
Pero, a medida que se agregan nuevas dimensiones, como el nivel de
anlisis, a la dimensin original del tipo de procedimientos, la
complejidad del anlisis crece geomtricamente. Esto es ilustrado con la
conceptualizacin relativamente simple de Fry y Tompkins. Estos
autores slo discuten tres procedimientos (optimizacin racional, ajuste
mutuo y rutinizacin burocrtica) y cuatro niveles de anlisis
(sistmico, organizacional, grupos pequeos e individuos). Este marco
de referencia bidimensional arroja un espacio con once lugares, que los
autores discuten uno por uno con relacin a la literatura existente en
ciencias sociales.
\
El espacio disponible no permite elaborar este til esquema, aunque
vale la pena destacar que este simple mapeo nos llama la atencin sobre
la importancia que tienen para el anlisis de polticas toda una serie de
contribuciones, desde la teora y conducta de la organizacin hasta la
ciencia poltica y las disciplinas tradicionales. "Puede verse,
concluyeron FryyTompkins, que este mapa identifica muchos ms
fenmenos que los mapas parciales que caracterizan el estudio actual de
polticas pblicas" (Fry yTompkins, 1978: 311). Aunque tratar de cubrir
toda la extensin de este mapa impone muchos costos al anlisis de
polticas, alguien es capaz decir que se le puede ignorar
tranquilamente o que los autores han seleccionado demasiados valores
para cada dimensin?
El presente trabajo sostiene que la complejidad del marco de Fry y
Tompkins es inadecuada para mapear el alcance real del anlisis de
polticas como disciplina emergente. Se requeriran al menos seis
dimensiones para mapear este campo. Estas dimensiones no se ocupan
solamente del procedimiento y del nivel, sino tambin de la funcin, la
secuencia, el contexto y los criterios normativos.
1. Procedimiento. Esta dimensin puede dividirse en tipos ra-
cional, tradicional y carismtico (Weber, en Aron, 1964: 103),
racional exhaustivo contra ajuste mutuo (Lindblom, 1965),
satisficiencia (Simon, 1948), exploracin mixta (Et- zioni,
1968), incrementalismo (Wildavsky, 1964), rutinas
172 G. DAVID GARSON

organizacionales (Allison, 1971), poliarqua (Dahl, 1956) y
muchas otras variantes.
2. Nivel. Esta dimensin puede dividirse, como hicieron Fry y
Tompkins, en niveles de anlisis sistmico, organizacional, o de
grupo pequeo e individual, a los que se podran agregar
distinciones ms finas, tales como Jos miembros del equipo de
trabajo y la lnea de mando, funcionarios designados o de
carrera, niveles profesionales y no profesionales.
3. Funcin. Hay una variedad demaneras para conceptualizar
esta dimensin. Incluyen el tradicional esquema de-planea-

cin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, pre-
sentacin de informe y presupuestacin (POSDCORB, por sus
siglas en ingls) en la administracin pblica; Bell (1973)
destaca cuatro situaciones funcionales (cientfica, tecnolgica,
administrativa y cultural) y cinco institucionales (gubernamental,
econmica, acadmica, social y militar). A su vez, Almond y
Powell (1966) utilizan una tipologa funcional ms compleja en
tres niveles que cubren las capacidades del sistema (extraccin,
regulacin, distribucin, producto simblico, capacidad de
respuesta), funciones de conversin (articulacin de intereses,
agregacin de intereses en alternativas de poltica, conversin de
alternativas de polticas en reglas de autoridad, adjudicacin de
reglas, comunicacin poltica) y funciones adaptativas (socializa-
cin poltica, reclutamiento, ajuste de recursos y demandas).
4. Secuencia. Esta cuarta dimensin del anlisis de polticas divide
el anlisis de acuerdo con una secuencia todava burda de etapas.
Lasswell (1971) propuso un esquema de siete pasos (inteligencia,
promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin y
valoracin) donde el enfoque racional-exhaustivo nicamente era
un subconjunto (clarificacin de metas, descripcin de
tendencias, anlisis de factores causales condicionantes,
proyeccin de desarrollos, invencin, evaluacin, seleccin de
alternativas y seleccin de estrategias ptimas). En esta
dimensin quiz prevalece ms el trabajo de Jones que utiliza
once etapas secuenciales (percepcin, definicin, agregacin,

DE LA CIENCIA DE pOLTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS 173

organizacin, representacin, formulacin, legitimacin, apropia-
cin, implementacin, evaluacin y resolucin/terminacin)
(Jones, 1977: 10).
5. Contexto. En esta dimensin, la divisin amplia ocurre entre el
anlisis histrico y el anlisis comparativo, entre el anlisis de
los contextos econmico y cultural. Lasswel1,

su visin de las ciencias de poltica enfatiz mucho ms esta
dimensin.
6. Criterios normativos. El anlisis de polticas, en esta dimensin
ha tomado como premisa principal los criterios de efi-
ciencia/efectividad; otros criterios esenciales incluyen cuestiones
de poder/control y de distribucin/equidad. Si estos criterios
ltimos se volvieran dominantes en el anlisis de polticas, ste
adquirira una complexin poltica enteramente distinta.
Estas seis dimensiones requeriran un espacio apropiado de ms de
cuatro mil divisiones. Obviamente, los marcos de refer- enciams
simples, como los de Jones, de Fry y Tompkins, pueden ser ms tiles
debido a su simplicidad. Una revisin de conjunto de las seis
dimensiones, sin embargo, sirve para recordarnos que los debates
tericos tales como el que se da entre la tradicin emprico-analtica y la
neopluralista representan una parte pequea, muy pequea, del alcance
terico potencial que tiene el anlisis de polticas como disciplina.
Con independencia de la presin del mercado profesional que tiende
a favorecer las capacidades emprico-analticas y los enfoques
sinpticos, la historia acadmica sugiere que a largo plazo la Jinmica
del anlisis de polticas como campo se orientar hacia una
investigacin y debate ms y ms balanceados en todas las dimensiones
que componen el mbito de lo que puede abarcar el anlisis de polticas.
Lasswell observ hace mucho tiempo esta misma tendencia en otro
campo con bases tericamente frgiles, las escuelas de administracin
de negocios. Las escuelas de administracin de empresas no pudieron
mantener mucho tiempo un estatuto 'universitario sin llegar
gradualmente a interesarse en las consecuencias sociales del sistema
empresarial. Brevemente, los profesores de administracin se

174 G. DAVID GARSON

convirtieron en profesionales y no en empleados de tiendas. Ellos
mismos se interesaron por el efec-

to agregado de las instituciones econmicas y ampliaron los contextos
del currculo para incluir el conocimiento consciente de la interaccin
total entre los negocios y la comunidad (Lasswell, 1963: 39).
Lasswell crey que las mismas tendencias se presentaran tambin
en la administracin pblica. Quizs en el futuro el anlisis de polticas
nunca logre la sntesis idealista representada por las ciencias de poltica a
la Lasswell, pero su futuro tampoco se encuentra en el "enfoque ancilar".
El movimiento de esta disciplina nueva se encaminar hacia una
cobertura ms balanceada de su dominio. A medida que este desarrollo
ocurra, los debates contemporneos -como el que Nelson caricaturiz
para las escuelas de Harvard y Berkeley entre los enfoques neopluralista
y emprico-analtico-llegaran averse como partes ms y ms pequeas
del campo del anlisis de polticas. "Por todas partes, escribi Lasswell,
ms pronto o ms tarde, la unidad busca tomar su papel al descubrir un
mapa del todo" (Lasswell, 1963: 41).
Si hay deficiencias en el pensamiento de Lasswell, al menos puede
decirse que en su visin de las ciencias de poltica tena un mapa del
todo. No slo incluy las preocupaciones racional-empricas de
procedimiento, sino que se interes profundamente en todos los niveles
del anlisis, desde el sistema hasta el individuo, en la comparacin por
funcin, en el anlisis secuencial por etapas y, sobre todo, en las
preocupaciones relativas al contexto y a las normas. Lasswell luch
durante aos por conformar una nueva ciencia poltica que incluira todo
y se aplicara al anlisis de las polticas pblicas. La aproximacin
multidimensional al anlisis de polticas es un objetivo relevante todava
hoy. Irnicamente el progreso del anlisis de polticas depende de un
examen cuidadoso de su pasado, representado por tericos de la talla de
Lasswell y Merriam, y, aun antes, de Weber y Marx.

DE LA CIENCIA DE pOLTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS 175

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WILLIAM ASCHER

5. La evolucin
de las ciencias de polticas:
c-,... ./
.,-. ,
../ /.
L DESARROLLO actual de los programas de polticas pblicas parece
demostrar que la ciencia de las polticas pblicas ha encontrado un
lugar firme en la academia como una profesin de importancia
prctica y solidez intelectual. Deberamos sin embargo moderar
nuestro optimismo. La historia muestra que existen fuertes
presiones' para que muchos profesionales se alejen de los estudios
rigurosos de las polticas y retrocedan hacia la especializacin
disciplinaria y la irrelevancia.
Deberamos luchar por conservar las estimulantes caractersti-
cas distintivas de la mejor investigacin en polticas pblicas: su
orientacin hacia los problemas y la solucin, su referencia al
mundo real y su reserva ante los estriles juegos de saln acad-
micos. Al ocuparse tanto de la prescripcin como de la descrip-
cin, deja claro su compromiso con valores particulares y evita as
la postura de "neutralidad valorativa", que consiste en afirmar que
la ciencia social debera ser totalmente "objetiva". Postura muy
problemtica puesto que la verdadera decisin, en cuanto se con-
centra en asuntos particulares, requiere un juicio de valor sobre su
importancia.

El enfoque multidisciplinario de las ciencias de polticas es sensible a
la amplia matriz social donde se formulan y aplican las polticas. Enfatiza
E

Publicado originalmente conelttulO The Evolution ofthePolicy Sciences: Understanding the Risc andAvoiding
theFall",en Journal <?/t/, Anafysis .,.
-.
voL 5, num. 2, 1986, pp. 365-389, Traduccin al espaol
dejonathan Molinet.
[181]

LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS 183

el contexto (muchos aspectos resultan significativos) y la manera en que
estos aspectos se articulan entre s (los factores importantes se conectan
en formas complejas que no pueden agregarse directamente mediante
adicin estadstica). Este enfoque es sensible a los procesos dinmicos
como la elaboracin misma de las polticas, no adopta un punto de vista
esttico ni considera la decisin como acontecimiento de un solo
momento. Adems, presta atencin a la conducta humana y, en vez de
considerarla mecanicistamente determinada, hace suyo el principio
"intencionalista" de que los esfuerzos individuales por maximizar
resultados considerados valiosos suministran la base fundamental para
comprender la conducta individual. El enfoque es cientfico, pero en el
sentido general de buscar conocimientos verificables ms que en el
sentido especfico -y terriblemente limitante- de buscar leyes generales.'
El ejemplo de estas caractersticas se encuentra en el movimiento de
las ciencias de poltica, fundado y todava simbolizado por Harold
Lasswell, sus numerosos colaboradores y estudiantes.' Sin embargo, no
nos distanciemos, por razn de etiquetas, de otros que estn de acuerdo
con nosotros respecto a los fundamentos. Necesitamos contar con todos
los aliados posibles, y son muchos los que participan de estos criterios,
aun si no hablan de "ciencias de poltica". Me concentrar aqu en la
evolucin de las ciencias de poltica porque es un importante movimiento
intelectual claramente definible, no porque sea el nico relato ni la mejor
aproximacin a las polticas pblicas.
1 Vase Lasswell, Harold D., + t.... /t/, s.. Nueva York, Elsevier, 1971;
Lasswell, Harold D. y Daniel temer, Eds., :/. t/, s.. t.. t.../, -. s,.
../. Stanford, University Press, 1951; Brunner,RonaldD., "Policy Seences as s..
"Jolicy Sciences, 15, 1982, pp. 115-135.
2EI marcode referencia est bosquejado ms explcitamente en Lasswell, HaroldD. y Abraham,
Kaptan, t.. . s., Yale University Press, New Haven,1950.

c-.. ../ ..-
t /.. -.//
En este siglo, el precursor del movimiento de las ciencias de poltica fue
una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte, que

184 WILLIAM ASCHER

surgi como reaccin a los estudios sociales y jurdicos de los aos veinte
y treinta. Tiempo atrs, a fines del siglo XIX, los poderosos departamentos
de filosofa social haban dado lugar a los dispersos departamentos o
escuelas "modernas" de ciencia poltica, sociologa, derecho, sicologa,
economa, etctera; cada una celosa de sus propias fronteras y desdeosa
frente a los intrusos. Conjuntar relevancia y empirismo ms all de la
variedad de gabinete resultaba raro. El tpico "caballero" acadmico era tan
reacio a ensuciar sus manos con detalles prcticos o con la recopilacin de
datos, como era reacio el caballero rural a ir tras el arado. Esta resistencia
hizo al anlisis formalista, legalista y frecuentemente inspido. Los
estudios pusieron ms nfasis en el diagrama organizativo que en la
manera como efectivamente operan los individuos y las instituciones. Un
anlisis sin informacin dura o carente de significacin en trminos del
mundo real estaba destinado a la vacuidad. Para hacer las cosas todava
ms pueblerinas, muchos de los estudios de la poca contenan fuertes
prejuicios contra las instituciones y prcticas no estadounidenses.
La respuesta fue un movimiento hacia el conductismo multi-
disciplinario. Fue "conductual" en el sentido ms bsico, su punto de
partida era la conducta humana, la accin individual. Este foco de atencin
le condujo a cruzar las fronteras entre las disciplinas porque, precisamente,
la conducta humana tiene muchos determinantes interconectados: polticos,
legales, sociales, econmicos y sicolgicos. +/ reconocer que ninguna
disciplina con sus mtodos especializados tiene la clave, estos conductistas
se convirtieron en aplicados eclcticos cuando elegan sus mtodos.
A partir de un comienzo inicial en Columbia, el conductismo
floreci en la Universidad de Chicago y fue impulsado por intelectuales
heterodoxos de las universidades ms avanzadas. No eran personas
incapaces, sin xitos en la corriente principal de sus disciplinas. Muchos
fueron o llegaron a ser pioneros o dirigentes respetados en sus propios
campos. Charles E. Merriam y Lasswell en ciencia poltica; Edward
Sapir en lingstica; Robert Park en sociologa; George Herbert Mead,
Clyde Kluckhon y Margaret Mead en antropologa; Myres McDougallen
derecho; Harry Stack Sullivan en siquiatra; y Gilbert White en
geografa. Sin caer en la hagiografa intelectual, se puede demostrar que
la actitud reformista del primer conductismo no fue para nada un
movimiento marginal, lo cual hace ms sorprendente y problemtico
que, ms tarde, despus de la Segunda Guerra Mundial, el movimiento

casi se eclipsara.
El compromiso que estos conductistas sentan con los asuntos
pblicos fue otra razn para la integracin de las ciencias sociales. Este
movimiento no se arm con un explcito y deliberado inters en las
polticas ,. . Bajo la inspiracin del pragmatismo de John Dewey,
que buscaba integrar la filosofa y los asuntos pblicos, se interes en la
reforma poltica, la democracia, la educacin y el bienestar econmico y
social. Les pareca obvio que la intervencin pragmtica sobre estos y
semejantes asuntos mundanos requera un anlisis bien afinado. Charles
E. Merriam, jefe del Departamento de Ciencia Poltica en la Universidad
de Chicago, que estimul y coordin la colaboracin interdisciplinaria en
su universidad y fund el Consejo de Investigacin en Ciencia Social, se
vincul estrechamente tambin a los esfuerzos que entonces se hacan
para reformar la poltica en la ciudad de Chicago. Prototipo de "hombre
de conocimiento y hombre de accin", Merriam fue el smbolo principal
de los intereses pragmticos que eran caractersticos del conductismo de
esos primeros das.' Fue, sin em-
JVase Karl, Barry D., c//. t .- . /. s.., o/t/. University of Cbicago
Press, Chicago, 1974.

bargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la empresa
sistemtica al integrar el conocimiento y la accin.
De qu manera esos acadmicos fueron simultneamente activistas
y cientficos? Su respuesta fue comenzar, en primer lugar, con asuntos
normativamente importantes que eran seleccionados con el fin de
clarificar sus metas y las metas de la comunidad, sin ocultar que estaban
comprometidos con un resultado particular. Despus analizaban
objetivamente las tendencias preexistentes, las condiciones ("cmo
funcionan las cosas") y los probables desarrollos futuros, buscando
explorar cules eran las posibles acciones alternativas para alcanzar las
metas. Lasswell enumer explcitamente las cinco "tareas intelectuales"
clave: clarificacin de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y
alternativas. El mensaje implcito consista en que el anlisis objetivo
poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder
por ello su carcter cientfico, pues su tarea de "clarificacin de las

186 WILLIAM ASCHER

metas" era un ejercicio intelectual.
De qu manera el analista o acadmico puede ser a la vez experto y
militante? Lasswell, al menos, reconcili estos papeles de dos maneras.
Argument en favor de una toma de partido ampliamente definida que
cualquiera deba compartir, el compromiso con la dignidad humana. El
analista debera facilitar la realizacin de la dignidad humana a partir de
las definiciones que de ella se dan en un contexto dado. Sin embargo,
esto no quera decir que el analista de una especfica cultura o
comunidad deba permanecer cerca de casa o considerar que cualquier
tanto de consejo slo era limitadamente aplicable. Todas las sociedades
tienen virtualmente nociones generales comunes acerca de la dignidad
humana y de los derechos humanos, aun si en la prctica estas normas
son frecuentemente violadas.
Lasswell sostuvo tambin que la objetividad del analista acadmico
puede ayudar a clarificar culesco.nflictos polticos entre partidos son-
legtimos porque reflejan diferencias significativas de

intereses y cules son destructivos para la dignidad humana porque distorsionan
los objetivos de la gente respecto de lo que verdaderamente aumentara su
satisfaccin. Distinguir entre los asuntos reales de polticas y las cuestiones que
no son tales no debera ser una tarea estrechamente tecnocrtica, ni debera
poner al analista en posicin de dictador. Ms bien el analista debera ayudar a
la sociedad a alcanzar la comprensin de s misma, en mucho como los
sicoanalistas guan a sus clientes hacia el autoen- rendimiento.'
El marxismo y otras teoras que explicaban el cambio mediante factores de
nivel macrosocial (tales como el modo de produccin, las divisiones sociales, el
nivel de desarrollo econmico, etctera), cuestionaron los objetivos de los
intelectuales pragmticos, porque sus teoras implicaban que los resultados ver-
daderamente significativos podran surgir de las reformas y del pragmatismo.
Los primeros conductistas respondieron a semejante determinismo sociolgico
o econmico. Enfatizaron los procesos de competencia poltica y seleccin de
polticas mostrando que la poltica ,/, y la eleccin de polticas ,/,
/. eran realmente decisivas para el cambio. As, su compromiso con el acti-
vismo result reforzado por un marco de referencia que indicaba dnde se poda
intervenir y reformar.
Estos desarrollos anteriores a la Segunda Guerra Mundial levantaron la


infraestructura filosfica y prctica del actual campo de las polticas pblicas.
Cuando este pensamiento se puso en prctica en los programas del New Deal,
aument la confianza en que la ciencia social poda tener significado prctico.
Posteriormente los desarrollos metodolgicos de la investigacin de opera-
ciones y de otros dominios, durante la Segunda Guerra Mundial, mostraron que
eran tcnicamente factibles enfoques que, al mismo tiempo, fueran sistemticos
y de gran aliento.
4Lasswell, Harold D., t,/,//,, .t/ University of Chicago Press, Chicago, 1930.

t/ ...- .. / ,,..
El conductismo motiv a muchos cientficos sociales procedentes de muchas
disciplinas. Aunque despus de la Segunda Guerra Mundial algunos
profesionales distorsionaron el primer conductismo y traicionaron muchos de
sus principios, el desplazamiento comenz con una nocin aparentemente
inocua. Si el centro de atencin era la conducta, entonces el acercamiento ms
cientfico consista en describir y "probar" leyes de conducta. Las impli-
caciones para el estudio de las polticas fueron tremendamente nocivas.
Primero, la "prueba" requera examinar leyes generales explcitamente
formuladas. Slo las relaciones simples, aplicables a todos los contextos, eran
dignas de estudio. Mientras que el primer conductismo haba tratado de
elaborar procedimientos para explorar el contexto de una conducta especfica,
el nuevo conductismo buscaba un nmero limitado de variables con una
relacin coherente entre s.
Segundo, la bsqueda de leyes generales trat de establecer -generalmente
de manera cuantitativa-la importancia relativa de las variables. Incluso muchos
que abandonaron la bsqueda de leyes generales, concentraron su atencin en
la pregunta "qu factor es el ms importante?" En contraste, los primeros
conductistas tenan una visin compleja de la vida real. "Cmo hacer para que
todos los factores' importantes se integren?" era considerada una mejor
pregunta. Sin embargo, los coeficientes de las ecuaciones de regresin se
convirtieron en el punto focal de la "investigacin conductista" posterior. Los

188 WILLIAM ASCHER

numerosos estudios acerca de si el estatus socioeconmico tena ms
importancia que la raza para explicar las preferencias poltico-partidarias, o si
la integracin racial era ms importante que el gasto escolar para el xito edu-
cativo, fueron bastante malos porque no les import trabajar sin una visin
integrada.delos varios factores. Ms an, sus esfuer-

zos fueron fragmentados, pues buscaban correlaciones en forma de pares entre
las variables, suponiendo incorrectamente que las correlaciones mismas eran
independientes del contexto y por tanto generalizables. El descubrimiento de
correlaciones no nos dice cmo funcionan las cosas y tampoco dice cmo
operan los instrumentos. Se puede, quiz, intentar una dbil argumentacin:
describir qu variables se relacionan entre s (por ejemplo, niveles educativos y
activismo poltico) es un til paso inicial para orientar la investigacin ulterior.
Y, como producto final de la investigacin de polticas, el enfoque es
deficiente porque no ofrece polticas que puedan ponerse en prctica para
lograr metas explcitamente definidas.
Tercero, el neoconductismo reintrodujo tambin las fronteras disciplinarias
que los predecesores buscaban trascender. A fin de ser ms cientficos, muchos
neoconductistas adoptaron una idea de procedimiento que provena de la teora
de sistemas, a saber: el anlisis puede explorar con provecho cada subsistema
por separado. Pero raramente conseguan el punto principal, volver a poner
junto todo el sistema. De esta manera, los neoconductistas alababan de dientes
para fuera a la teora de sistemas, pues violaban su espritu bsico al prestar
atencin exclusivamente a la economa, la poltica, la demografa o cualquier
otro fragmento de un asunto que denominaban "subsistema".
Cuarto, la bsqueda neoconductista para establecer y probar leyes
generales, vlidas en todos los casos, solicitaba a los profesionales buscar una
medida del "mnimo comn denominador" para todos los casos bajo
consideracin. En contraste, los primeros conductistas, que haban medido
cuanto podan tener en sus manos, reconocieron que la cuantificacin era una
ayuda y no pusieron lmites a las fuentes y grado de elaboracin de la medida.'
Quincy Wright, de la ms vieja generacin, ha llenado volmenes


sVase Merriam, Charles E., ..+,. o/t/ University of Chicago Press, Chicago,
1925, Cap. 5. Vase tambin el prlogo de Bariy Karl a la edicin de 1970.

con una sorprendente variedad de penetrantes estadsticas sobre la guerra;' en
cambio, los neoconductistas buscaron acreditarse con unas pocas medidas de
"violencia" que valdran por igual en Francia, Nepal o Toga. Inmediatamente
despus de la Segunda Guerra Mundial, algunos esperaron que la investigacin de
opinin pblica cumplira rpidamente su promesa de dar cuenta de los resultados
especficamente polticos y de los resultados en materia de polticas al medir
objetivamente las actitudes y construir una teora general capaz de vincular esos
resultados con las actitudes pblicas de masa. Cuando esta expectativa fall,' la
bsqueda neoconductsta de variables medidas en trminos de un comn
denominador propici una gran confianza en las variables socio- lgicasy
econmicas gruesas (clase, regin, nivel educativo, ingreso). Estos factores amplios
ciertamente influyen en las conductas, pero para muchos neoconductistas la
facilidad de recoger datos socioeconmicos "duros", en oposicin a datos de actitud
y otros datos "blandos", ocasion que se pasaran enteramente por alto los aspectos
subjetivos. Este descuido condujo a anlisis mecanicistas que ignoraban la
importancia de los motivos; los acontecimientos parecan "ocurrirle" a varias clases
de personas. Predecir y explicar el cambio y, an ms importante, la conduccin
exitosa del cambio eran actividades que simplemente estaban ms all de la
capacidad de semejante trabajo.
Finalmente, los neoconductistas sacralizaron la "ciencia valorativamente
libre". Dado que el objetivo primario era la construccin y prueba de una teora,
inmunizarse contra los prejuicios valorativos pareca ms importante que la
importancia de las polticas. Como "cientficos" no tenan la motivacin ni los
medios para determinar las metas o para reconciliar la definicin de los
objetivos'con el anlisis de,la dinmica. Los neoconductistas trataron entonces de
abandonar todo esfuerzo de esclarecimiento de
eWright, Quincy, :/. s.,/r University of Chicago Press Chicago, 1942.
Vase Brunner, RonaldD; An Intentionalist Altemative in Public Opinin Re. search, American
Journal ofPolitical Science, 21(3), agosto e 1977, pp. 435-464.
metas, propsito imposible. puesto que la verdadera seleccin de "variables
dependientes" refleja al menos un compromiso valorativo con la importancia
de los resultados representados por esas variables.

190 WILLIAM ASCHER

t .,.. .. / . .. ,/
A principios de los aos cincuenta, Lasswell y sus colegas de posguerra (Daniel
Lerner, Yehezkel Dror, Abraham Kaplan, Myres McDougall, para nombrar slo
unos pocos ) respondieron con un conductismo de segunda generacin que
denominaron "ciencias de poltica". Agregaron a los fundamentos tericos del
primer conductismo un nfasis mayor sobre las cuestiones de poltica y sobre el
papel del cientfico de las polticas. El nfasis en las polticas significaba
garantizar que la atencin de los problemas y la bsqueda de soluciones no se
perdiera en el anlisis "cientfico", En polmica con la concepcin de que los
factores econmicos predeterminan el comportamiento de la gente, las ciencias
de poltica resaltaron el papel de las intenciones y elecciones individuales,
considerando que los resultados de las polticas provenan de los esfuerzos
individuales por maximizar algo que se juzgaba valioso. I
La concepcin terica se asemejaba al supuesto microecon- mico de
racionalidad de las empresas individuales y de los consumidores, pero el
"postulado de maximizacin" lasswelliano iba ms all de los costos y
beneficios materiales para incluir todas las recompensas y castigos
individualmente significativos. La importancia de considerar el proceso y la
manera en que todos los factores se integran fue enfatizada a travs de una
elaboracin del proceso de toma de decisiones o de hechura de polticas. As, en
el nueyo ideal, un cientfico de polticas debe examinar qu tan bien o qu tan
mal est operando el proceso de las polticas y debe estar atento a "los factores
formales y efectivos que son responsa-

bles de los resultados".' Para hacer que los cientficos sociales abandonaran el papel
estril del modelo del observador distanciado, se exhort a los cientficos de
poltica a que trataran de entender las cuestiones y facilitaran soluciones
constructivas que conci- liaran las diferencias legtimas entre intereses.y objetivos,
a la manera de la concepcin original de Lasswell en los aos treinta."
Mas, en general, el movimiento de las ciencias de poltica puso explcitamente
mayor nfasis en la importancia de comenzar el trabajo fijando el amplio abanico


de los factores potencialmente significativos, y sus tericos dedicaron muchos
esfuerzos a elaborar lineamientos que permitieran realizar el mapeo inicial. El ob-
jetivo cientfico del anlisis era crear un catlogo de la dinmica conductual que,
sin pretender universalidad, enseara, tanto como fuera posible, no slo sobre los
factores que predisponen, sino su monitoreo cuidadoso. La posibilidad de describir
leyes generales fue desechada por varias razones. Las correlaciones socioecon-
micas son inestables porque as son las medidas. Condiciones objetivas
aparentemente similares se vuelven diferentes porque son subjetivamente distintas
de un contexto a otro. Asimismo, diferencias pequeas en la manera como se
vinculan los factores importantes conducen con frecuencia a resultados muy
distintos. Los esfuerzos encaminados a obtener medidas significativas de la
subjetividad abandonaron las proposiciones simples y buscaron proposiciones ms
complejas y por ende ms ricas acerca de las actitudes y la conducta.10
La filosofa de las ciencias de poltica rechaz tambin las pretensiones
neoconductistas de una condicin "cientfica" de base superior. Sostuvo que
analizar y prescribir polticas es ms exigente que slo plantear las "grandes
cuestiones tericas". La ejecucin adecuada de las "cinco tareas intelectuales" -
clarificar metas,
8Lasswell, Harold D., + t... t/, s.., . p.76.
9
Lasswell, Harold D., t,/,.///,,and Polilics, , cit., Cap. 10
I#
Vase Brown, Steven R.,PoHiical Subjectmty, Yale University Press, New Haven,
tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas- en relacin con un
problema particular de polticas no es algo trivial. Dado que estn
interrelacionados todos los aspectos de la conducta social, no se puede hacer un
trabajo adecuado de prescripcin, aun para un asunto relativamente limitado, sin
comprender cmo opera todo el sistema integrado. De hecho el inters por las
polticas propicia que se aborden asuntos intelectuales importantes, eliminando
cuestiones estriles o espurias, desconectadas de la vida real.
t.. .- /
Muchos considerar-an ahora que las polticas pblicas y las ciencias de poltica
estn en ascenso. Ha aumentado el nmero y la visibilidad de los programas de
formacin, las publicaciones y las organizaciones de investigacin, mientras han
declinado muchas disciplinas tradicionales. A primera vista, la concepcin
multidisciplinaria de las polticas pblicas parece estar en continuo crecimiento y
aceptacin en la academia, el gobierno y las empresas.
192 WILLIAM ASCHER

No obstante, en perspectiva histrica, la situacin parece menos brillante.
Son crnicos los viejos conflictos con los enfoques unidisciplinarios estrechos y
algunas victorias o derrotas nicamente pueden probar cambios de direccin en
un ciclo de ms largo plazo. La lucha es crnica porque las tentaciones
personales y las tensiones institucionales seguirn presentes. Por una razn,
porque la superespecializacin siempre ofrece el atractivo de que es ms fcil
para los investigadores reducir que ampliar, buscar la clausura que ampliar el
dominio de estudio, usar un amplio sistema de variables ms que integrar los
anlisis micro y macro, concebir medidas "cientficas" pero elementales en vez
de medidas especficas de contexto.
Para quienes disfrutan con el trabajo terico, sigue siendo ms atractivo y
provechoso abordar acertijos intelectuales con una sola

faceta que los complejos problemas del mundo real. Las ciencias de poltica han
sostenido que cualquier anlisis decente de problemas reales debe plantearse todos
los retos intelectuales necesarios, y que una competencia cientfica estrecha no es
ninguna competencia. Pero a ellos no les ha llegado el da. En general, los
especialistas pueden sentirse menos dbiles intelectualmente que los cientficos de
polticas que tratan de dominar el mundo multidisciplinario de la teora y de la
accin. Para los que disfrutan el trabajo emprico, la comprobacin de las teoras
parece ser una tarea slida, cientfica, aun si las teoras no logran pasar la prueba.
Pero, los especialistas suelen tener una mayor seguridad en el empleo. En virtud de
estos atractivos, no es razonable esperar que los cientficos sociales abandonen el
intento de remedar a las ciencias naturales.
En .el interior mismo del anlisis de polticas existen peligros similares. La
insidiosa especializacin tcnica erosiona el marco de referencia multidisciplinaria
original. Algunos profesionales toman la tarea del 'anlisis de polticas como
estrictamente tcnica, aislada de los procesos sociales y polticos. La confianza
excesiva en tcnicas analticas por dems tiles, como los modelos de simulacin,
la investigacin de operaciones o el anlisis costo-beneficio, pueden abstraer de sus
contextos los problemas de las polticas. Algunos estudios de polticas descuidan la
importancia del proceso porque consideran que slo el problema y la decisin son


exclusivos del analista. Asimismo, se abusa de la modelacin compleja de gran
escala. Aunque fue concebida para que el analista pudiera plasmar las conexiones
entre muchos factores, su arcana complejidad puede servir para ocultar al cliente la
fragmentacin y estrechez analticas del analista. Simplemente es ms fcil res-
tringir el contexto en cualquier anlisis particular si parece ser ms slido y
tcnicamente elegante. Es particularmente difcil
nVase Brewer, Garry, t. o... ./. c./ Nueva York, Basic Books, 1973. p. 218.
mantener nuestra vigilancia en estas cuestiones cuando las disciplinas principales
parecen aceptar los principios de las ciencias de poltica, introduciendo reformas
que pegan las etiquetas clave, pero que se quedan en la superficie.
Finalmente, tambin es problemtico que las ltimas victorias de las ciencias
de poltica no haya estado acompaada por un mayor entusiasmo acadmico
general. Aunque los factores subjetivos no puedan medirse sistemticamente con
facilidad, tengo la clara impresin de que, a pesar de la existencia de algunos
entusiastas acadmicos, la expansin de los programas de polticas pblicas ha sido
conducida por la demanda (agencias que claman por reclutas ms ampliamente
entrenados y por estudiantes ansiosos de hacer carrera) ms que por el entusiasmo
del campus universitario.
Hay ciertamente algunos entusiastas, pero no es comparable con la ola de
entusiasmo intelectual que despert el primer conductismo. En parte, esta falta de
respuesta se debe al control que las disciplinas tradicionales todava ejercen en el
doctorado y en la certificacin del nivel profesional. Pero resulta tambin del xito
conductista. La competencia de corte unidisciplinario ha adoptado la misma
"alharaca" tal como los grandes modelos que usa el anlisis slido de polticas y se
ha apropiado tambinde muchos de los smbolos. La cantidad de sociedades
profesionales menores que acaparan los premios Harold D. Lasswell para
acadmicos con trabajos de visin estrecha ha propiciado el cinismo en algunos de
mis colegas de las ciencias de poltica. Hoy, simplemente es mucho ms difcil
identificar mediante seas metodolgicas y simblicas claras si el trabajo se ha o
no realizado dentro del espritu multidisciplinario, contextual, eclctico,
propositivo y sensible al proceso, caracterstico de la propuesta originaria de las
ciencias de polticas.
Los cientficos de polticas y otros profesionales con similar mentalidad
deberan deslindarse a s mismos frente a otras disciplinas y sentirse pesimistas u
optimistas? Ni una ni otra cosa.
194 WILLIAM ASCHER

Debemos permanecer vigilantes en defensa de las victorias duramente
conquistadas. Debemos seguir manos a la obra para crear una nueva identidad
intelectual y prctica. Debemos seguir combinando vida acadmica y participacin
en el mundo real sin ver sospechosamente de reojo esta participacin como una
actividad intelectual menor y sin abandonar tampoco la investigacin acadmica
porque es menos rentable. Debemos apoyar nuestra red de publicaciones para
fortalecer esta nueva identidad, aun cuando publicar en las revistas disciplinarias de
primera lnea todava nos d un poco ms de prestigio. Debemos proteger a
nuestros estudiantes y colegas jvenes frente a los ataques de la competencia
proveniente del enfoque unidisciplinario y vacunarlos (vacunarnos) contra la
reincidencia.
DOUGLAS TORGERSON
(195)

6. Entre el conocimiento y
la poltica: tres caras del
anlisis de polticas 3

3 Publicado originalmente con el ttulo "Between Knowledge and Politics: Three Faces of Policy
Anatysis", en t/, s.. numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espaol de Mara del Carmen
Roque,
1
Elproblemahasidoseatado porlosdiferentes esquemasanalticos utilizados para clasificar el tema.
Vase, por ejemplo, Schoettle (1968), Heclo (1972), Dye (1975), Au- coin (1979), Bardesy Dubnick(1980),
Nagel (1980). Sera posible trazar un paralelismo entre la literatura de polticas y la relativa al rea
administrativa (cfr. Koontz, 1961).
2
Este artculo pretende retormalar, de manera breve y accesible, un punto de vista del anlisis de
polticas desarrollado hasta cierto punto en dos estudios anteriores (Tor-
gerson, 1980, 1984). En consecuencia, aqu se tratan de manera esquemtica asuntos considerados ms
extensamente en aquellos trabajos previos.
3 Este planteamiento es tentativo. La naturaleza de su relevancia qued indefinida deliberadamente y el
enfoque de planteamiento y funcionamiento no pretende excluir otros aspectos del proceso poltico-administrativo.
Adems, la naturaleza del conocimiento es una preocupacin constante en este artculo. La concepcin es amplia
puesto que incorpora simultneamente estudios sobre polticas que pueden o no tener aplicacin directa y otros
que no la tienen. Asimismo no presupone ninguna orientacin metodolgica particular.
4Sin duda, muchos se percatarn del carcter dialctico del argumento. Por tanto es necesari o advertir que el
conocido esquema, bastante mecanicista por cierto, de tesis, anttesis y sntesis (derivado de Fichte, no de Hegel o
Marx) resulta equivocado. Por ello, no tenemos una forma de anlisis de polticas distintiva y opuesta a otra cuya
contradiccin sea resuelta por una suerte de sntesis entre ambas. En su lugar, el anlisis de po- Ifticasest
concebido como fenmeno nico, multifactico y dinmico. La naturaleza di nmica del fenmeno se fundamenta
en una tensin interna, una oposicin dialctica entre conocimiento y polftica. A travs de la interaccin de
conocimiento y polftica, los diferentes aspectos del fenmeno sobresalen en distintos momentos, adquieren formas
diferentes, proyectan distintas "caras". La presencia de una tensin dialctica significa que el fenmeno tiene un
potencial a desarrollar y transformar. Sin embargo, ningn patrn de desarrollo particular resultatnevtable. Cfr.
Kaufmann (1966: 153-162), Avineri (1968: cap. 6).
196 DOUGLAS TORGERSON

ON FRECUENCIA el anlisis de polticas pblicas aparece como una selva
de diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa
inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos
paradigmas imposibles de comprobar. En diversas ocasiones se ha
intentado revisar el campo y determinar qu cosa podra darle alguna
coherencia a este aparente caos. Sin embargo, estos intentos se vuelven
tan detallados y absurdos que terminan por entregarnos un mapa igual
de enredado y confuso que la selva misma.'
Este ensayo corre el riesgo de desviarse por la direccin contraria,
esto es, simplificar de tal forma el mapa que acabe por guardar escasa
relacin con la realidad actual. Sin embargo diverSos mapas tienen
diferentes propsitos y permiten simplificar o exagerar, segn sea el
caso. El propsito inicial del presente ensayo es entender el anlisis de
polticas en trminos de su significado poltico e histrico.' Con este fin,
se excluirn las innegables
diferencias, presentes en el anlisis de polticas, para tratar de identificar un
fenmeno simple. En una concepcin amplia del trmino, el anlisis de
poltica incluye todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar
conocimiento que sea relevante para la formulacin e implementacin de las
polticas pblicas.'
Al intentar entender el significado poltico e histrico de este hecho,
comprendimos que no es uniforme, sino que tiene diversos aspectos o
"caras". En este sentido, es posible identificar tres caras del anlisis de
polticas. A medida que vayamos considerando estas tres caras se observar
que cada una de ellas incorpora una relacin diferente entre el conocimiento
y la poltica e, incluso, una distinta apreciacin del lugar de la razn en los
asuntos pblicos.' Este ensayo puede considerarse como una contribucin al
enfoque contextual del anlisis de polticas (cfr. Torgerson, 1985). Este enfoque es
bsico en el trabajo de Harold D. Lasswell (1971: cap. 2), quien lo consider de
particular importancia para la elaboracin de los "modelos de desarrollo": modelos
tentativos -de hecho francamente especulativos- que pueden servir de marco
histrico al trabajo del analista. Y, en efecto, la aparicin de las tres "caras" del
anlisis de polticas tiene una dimensin histrica: desde el apogeo del positivismo
cientfico, a travs de la crtica y desilusin postenor, hasta los esfuerzos actuales
C

ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA pOLTICA 197

por desarrollar una orientacin "pos-positivista".
En el presen.e artculo, las tres caras se presentan artificialmente en una
secuencia histrica en la que cada una emerge de la fase anterior. En el anlisis de
poltica resulta tentador hablar de etapas distintas y progresivas. Sin embargo, la
historia no es tan ntida y lineal. En la tercera cara vislumbramos una relacin
ms adecuada entre el conocimiento y la poltica, pero de ella haban ya
precedentes en la teora y en la prctica. La primera cara an sigue estando
presente y con ella la razn comenz a traicionarse a s misma.
t ,-.
Las imgenes de un viejo sueo tienden a dominar el pensamiento profesional de
las 'polticas pblicas. Tal sueo pretende abolir la poltica, poner fin a la lucha y
a la confusin de la sociedad humana con una administracin ordenada de las
cosas, basada en el conocimiento objetivo. El sueo de fundamentar los asuntos
pblicos en bases racionales apareci en el siglo XVIII durante la Ilustracin y se
fortaleci en el siglo XIX, con el advenimiento del positivismo. Los primeros
positivistas anunciaron el surgimiento de una nueva era de la humanidad: una
civilizacin industrial armnica y eficiente, basada no en el inters poltico, sino
dictada por el conocimiento genuino, por los hallazgos de las nuevas ciencias
naturales y sociales.' El espritu positivista aspiraba a mante-
5
Para una discusin relevante sobre la Ilustracin y los inicios del positivismo ver Tor - gerson (1980, 62-
70). Para una visin general de la Ilustracin, vase Gay (1966, 1969), Cassirer (1951). Quiz el planteamiento
ms representativo de los inicios del positivismo sea el de Comte (1974). Cfr. Aron (1968). La famosa frase "la
administracin de las cosas" es, por supuesto, de Federico Engels pero tuvo su inspiracin en el positivista Saint -
Simon (Enges, 1978: 42) Cfr.iSamt-Simon (1952 )"

nerse rigurosamente distanciado de las especulaciones de la teologa y la
metafsica, encarando el mundo de manera objetiva, a fin de observar los hechos
y determinar las leyes que ordenaban la naturaleza y la sociedad. El dominio del
misterio y la ambigedad seran abandonados en aras de lo que podra ser
conocido con claridad y con certeza. Mediante el conocimiento preciso y
confiable de las leyes constantes, la ciencia podra promover la civilizacin
humana, sacudida por el torbellino de la primera industrializacin, hacia el ideal
de un orden industrial maduro y armnico. El conocimiento reemplazara a la
poltica.
De forma implcita o explcita, el ideal de reemplazar la poltica por el
conocimiento permanece como un tema predominante del anlisis contemporneo
de polticas (cfr. Schick, 1969, 1971). Ciertamente uno puede llegar a tener la
sensacin de que el anlisis profesional de polticas no es de este mundo -
demasiado humano, pleno de conflictos, confusin e incertidumbre-o Si se
examina la postura convencional del analista de polticas, la perspectiva
dominante es la tecnocrtica, y pretende separar el conocimiento de la sociedad
para despus aplicarlo a la sociedad. Es significativo que el lugar del analista,
como un ser en interaccin social con otro, no se incluya en la discusin. Apartada
de la sociedad, la ciencia social produce el conocimiento que est a la raz de una
tecnologa social eficaz y el analista -como cientfico y tcnico a 3 vez- ejecuta
operaciones remotas en forma de un objeto esencialmente alienado.'
Hoy da, el anlisis de polticas conserva el sello inconfundible de la herencia
positivista. Articulado por primera vez en el siglo XIX, el espritu del positivismo
fue recuperado en los albores del
6Se ha pensado que as como la tecnologa moderna ha derivadode las ciencias fsicas, la tecnologa social
surgir de losavances en lasciencias sociales (Helmer, 1966: 3-6). Dichaconcepcin de la tecnologa social ha
recibido su msseveracrtica en el trabajo de Jrgen Habermas (ver,porejemplo, Habermas, 197tb, 1974),
cfr.Torgerson (1980: cap. 2; 1984: cap. 3). Churchman (1979) puede ser ledocomo una crtica interna de la tecno-
loga social bajo la fachada de una introduccin de carcter popular.
siglo xx por la cruzada de la administracin cientfica en la empresa privada y en
el gobierno (ver Haber, 1964:Waldo, 1948). Sin embargo, la influencia ms
inmediata en el anlisis de polticas ha sido, quiz, la del positivismo lgico que
marc su orientacin metodolgica. Aunque fue un movimiento dentro del campo
de la filosofa, el positivismo lgico fue especialmente influyente durante el
periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial y sus implicaciones resultaron ser
particularmente importantes para el comportamiento de las ciencias sociales
durante los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc ajustar las ciencias sociales
al modelo positivista de las ciencias naturales.'
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA 199

La relacin entre el enfoque terico-metodolgico y la prctica de
investigacin es compleja (cfr. Gunnell, 1975). En el caso del anlisis de polticas,
la influencia del positivismo ha sido incisiva en la forma y en el contenido. Dicho
de otra manera, el anlisis de polticas se ha visto influido por las recientes
doctrinas relativamente moderadas del positivismo lgico y por el industrialismo
exuberante derivado del positivismo del siglo XIX. La influencia del positivismo -
tanto antiguo como moderno- en el desarrollo del anlisis de polticas ha sido
recuperado en parte por Richard French, quien argumenta que la orientacin
positivista y tecnocrtica de las ciencias sociales alcanz su clmax en los aos
sesenta:
Los cientficos sociales crean que sus disciplinas estaban alcanzando la clase
de certeza propia de las ciencias naturales y, en consecuencia, que sus
resultados podran ser incluidos en los programas pblicos con la misma
confianza con que se aplica la tecnologa "dura". (1984: 19).
"Para una distincin entre" el positivismo temprano y el positivismo lgico, ms reciente, ver Giddens
(1977). Para una visin general del positivismo, ver Kolakowski (1968).
Esta confianza en el conocimiento, por parte de las ciencias sociales
orientadas a las polticas, estuvo acompaada por una concepcin claramente
positivista. En esta perspectiva, el conocimiento real era el cientfico, esto es, el
conocimiento ligado a la observacin de datos, a la inferencia lgica y a la
determinacin de relaciones constantes entre los hechos.' Con base en este co-
nocimiento, los sucesos podran ser explicados con referencia a condiciones
antecedentes y, recprocamente, los acontecimientos futuros seran susceptibles de
ser predichos de manera confiable. Tal conocimiento permitira el control de los
hechos futuros y, por tanto, podra ser utilizado para desarrollar una tecnologa
social confiable (cfr. Fay, 1975: cap. 2).
Este conocimiento no poda empero ofrecer ninguna gua para determinar las
metas que esta tecnologa deba perseguir y realizar. El solo planteamiento de esta
pregunta significaba confiar exageradamente en la capacidad del conocimiento.
Las metas forman parte de los valores, no de los hechos. El mbito del conoci-
miento se restringa a planteamientos de carcter lgico y factual y no poda
extenderse a juicios de valor. En otras palabras, la razn no tena cabida en la

determinacin de las normas, no poda auxiliar a los seres humanos a decidir qu
se debera hacer o dejar de hacer.' Naturalmente, este enfoque restringido del
conocimiento ocasion tensiones en quienes se ocupaban del desarrollo de la
ciencia social para utilizarla como gua de las polticas pblicas. Quienes tomaron
en serio la aguda dicotoma entre razn y compromiso prctico, propia del
positivismo lgico, fueron los que vivieron ms intensamente la tensin. De
manera algo reticente, reconocieron que el anlisis de polticas poda ser usado, en
principio, por cualquiera para cualquier propsito. No exista un principio
normativo intrnseco que determinara su utilizacin. Si el
8 La elaboracin ms importante de esta perspectiva se encuentra en Ayer (1952).
9 Esta posicin se conoce dentro de la metatica y la filosofa polftica como "neocog- noscitivismo" (ver
Oppenheim, 1968: 24yss.) anlisis de polticas poda ser aplicado a la causa de la tirana o
de la democracia, era una cuestin parala cual la razn no tena respuesta. Se
trataba de un asunto que, en ltima instancia, dependa de los valores a los que
cada uno libremente adhera.lO
El primer positivismo no se preocup por estas consideraciones. En la
perspectiva de los primeros positivistas, el desarrollo de la ciencia moderna, la
tecnologa y la industria eran parte del orden objetivo de las cosas, su aparicin
era parte del camino predeterminado del progreso humano. El primer positivismo
crey resolver la cuestin de los compromisos prcticos sobre la base de la
comprensin exhaustiva del pasado y del futuro." En la prctica, el anlisis de
polticas ha tendido a aceptar implcitamente esta solucin. No obstante, existe
una diferencia importante entre el positivismo y el anlisis de polticas. El
positivismo se entendi como parte del desarrollo histrico mundial, enteramente
dedicado a promover el surgimiento de una civilizacin industrial madura y
ordenada. El anlisis de polticas, en cambio, apareci cuando el industrialismo
estaba ya en su apogeo y poda, por tanto, aceptar el orden establecido e ignorar
en gran medida el problema del compromiso y la valoracin, limitndose a hacer
"ajustes menores en los mecanismos existentes" (Easton, 1971:81).12
t .,..
La primera cara del anlisis de polticas es la cara de la Ilustracin. El anlisis de
polticas se presenta como el complemento necesario de la visin de civilizacin
racional de la Ilustracin, for-

1oLas tensiones son especialmente resaltadas en el trabajo de Harold D. Lasswell. Un ejemplo de su
preocupacin en relacin al compromiso del anlisis de polticas con la democracia o la tirana se encuentra en
Lasswell (1971 42-43). Crticas significativas al respecto se puedenencontrar en Taylor (1973) yBrown (1976) cfr.
Torgerson (1985).
nSobrelaparadoja delpositivismo comofilosofa de la historia, ver Habermas (1971: 71 y ss.)
12Easton rechaz esta orientacin, pues consideraba que el progreso humanotena un cometido msamplio.
Tambin lohizoLasswell (por ejemplo, 1951; 1958; 1962; 1971: cap. 7; 1974).
talecida por el positivismo con su programa de orden y progreso industrial. Pero
existe otra cara del anlisis poltico, tal y como existe el lado sombro de la visin
de la Ilustracin. El proyecto utpico de un futuro brillante y eficiente se vio
contrarrestado, por los negros presagios de la novela realista." En particular, el
de Zamyatin, ha evocado de manera dramtica los horrores de "un mundo
claro, racional" con un "ritmo mecnico, regular y preciso" y una "felicidad
matemticamente infalible" (Zamyatin, 1972: 77, 83,).14 Este libro y otros con
igual enfoque -tales como .. /./. de Huxleyy 1984 de Orwell-lanzan una
aguda crtica a las esperanzas ilustradas y al pensamiento positivo. De manera
indirecta, estos trabajos tambin ponen en duda la racionalidad que sustenta el
anlisis convencional de polticas.
La primera cara del anlisis de polticas es la que vemos cuando por primera
vez nos sentimos atrados por el ensueo de la Ilustracin, as como por sus
reformulaciones posteriores. La segunda surge cuando el viejo sueo se convierte
en algo cercano a una pesadilla. No se puede seguir aceptando este anlisis como
parte del desdoblamiento necesario de un modelo de desarrollo bueno y objetivo,
el progreso ordenado de una civilizacin racional. Si el anlisis de polticas
apareci primero como la victoria del conocimiento sobre la poltica, ahora
aparece como la dominacin de la poltica sobre el conocimiento.
Consideremos el testimonio de Douglas G. Hartle en los inicios de la dcada
de los setenta, quien fue un exponente distinguido de lo que en retrospectiva se
llama ahora el anlisis "tecnocrtico" de polticas." Hartle sufri una clara y total
trans-
i3En un plano filosfico, la crftlca de la Ilustracin ha sido tema central de la teora crftica. Ver
particularmente, Horkheimer y Adorno (1972).
i4Aunque fue escritoen ruso, este libro fue originalmente publicado en una versin en ingls (1924) y
aparentemente influy en OrweU.
15Comosecretariodel parlamento, secretario de planeacin y del tesoro, Hartle es- tuvoen el centrode
losesfuerzos por introducir un Sistema de Planeacin yProgramacin del Presupuesto (PPBS) en el gobierno de
canad. La experiencia canadiense es particu- larmenteinteresante en relacin a a orientacin tecnocrtica del
anlisis de polfticas conformacin y desde 1976 ha publicado trabajos muy crticos de su

orientacin previa. Es un representante destacado de la primera cara del anlisis
de polticas, qne se vio estremecido y desilusionado cuando en medio de las
realidades polticas se enfrent directamente con la segunda cara. He aqu su
conclusin: "Los cambios en las tcnicas y los procedimientos deberan ser
considerados como una batalla continua de laguerra de 'todos contra todos"'.
Aqullos que propugnan cambios en las tcnicas y procedimientos son en su ma-
yora, consciente o inconscientemente, mercenarios. Pretenden cambios en la
estructura de poder establecida, pero en realidad responden a los incentivos que
convienen a sus intereses y a los de los grupos que sirven (Hartle, 1976a: 24).
Hartle se dio cuenta de que el anlisis convencional, con su orientacin
tecnocrtica, era ciego a la realidad poltica; no lograba entender la naturaleza de
su contexto:" "Los impulsores de estas nuevas soluciones tecnocrticas hablan y
escriben como si estuvieran tratando de persuadir a un dictador omnipotente y
omnisciente. y pasan por alto, sistemticamente, la poltica, la naturaleza humana
y las estructuras institucionales" (1978: 95). La neutralidad poltica puede ser
considerada actualmente como una ilusin que tiende a inhibir las cuestiones
fundamentales del contexto poltico, donde se realiza el anlisis de polticas (cfr.
Gunnel, 1976:93). En una crtica a las actitudes profesionales prevalecientes,
Henry
S. Kariel expres claramente la dimensin poltica que subyace en el anlisis
convencional:
En perfecta sintona con la realidad poltica preestablecida -y
con confianza en ella-, la ciencia de polticas permanece del
lado de los intereses creados. Sus practicantes, al no querer in-
vencional, debido al inters que mostr Pierre Trudeau, Primer Ministro de ese periodo, por la "filosofa poltica"
(verDoern, 1977). Para un anlisis acucioso de ese periodo en canad, ver French (1984: 1-2). Tambin cfr.
Torgerson (1984: 52-66).
W
E1 trabajo de Hartle contiene Una similitud interesante, en esencia como en matiz, con el de Aron
Wildavsky. Vase, por.ejemplo, Wildavsky( 1966-1967).
terferir en las definiciones establecidas de la realidad, consideran tales
transacciones como acientficas; en consecuencia, incorporan los problemas
de la realidad a los de su ciencia. Su tarea consiste en buscar el tipo de
conocimiento adecuado para gobernar eficazmente dentro del marco poltico
establecido, integrando a los hombres dentro del sistema... (1972: 106).
Este "abuso" de la investigacin de polticas es un fenmeno tan conocido
(cfr. Beneviste, 1977; Horowitz, 1970), que ciertamente no extraa leer esta

declaracin en una carta de un peridico universitario:
La compaa en que trabajaba tena como principio "si te compran, vende".
Realizamos entonces el estudio a la medida de su capacidad mental y acorde
con su tendencia poltica; francamente, no hubiramos sobrevivido en el
medio de otra manera (Kennedy, 1978: 383).
Sm embargo, como sugiere Kariel, la poltica que subyace en el anlisis de
polticas es ms compleja que tal abuso flagrante. Aunque se declara a favor de la
razn, el anlisis convencional no slo sirve a los intereses particulares, sino
tambin refuerza el orden y la ideologa del mundo poltico establecido. En el
contexto del estado administrativo moderno, el anlisis tiende a proyectar un aura
tecnocrtica, reforzando la vieja nocin positivista de que la ciencia
proporcionar, de alguna manera, las soluciones precisas y certeras que
necesitamos para mantener el progreso del orden existente. Aun cuando
generalmente se acepta que hay serias limitaciones intrnsecas en el anlisis de
polticas convencional," las expectativas tecnocrticas persisten. Cul puede ser
la expli-
iPara un planteamiento cauto en favor de las tcnicas analticas convencionales, vea- se Rivlin
(1971). Para una crtica profunda al respecto, vase Tribe (1972), Self (1975), Lovins (1977). Cfr.
Nashel. al. (1975).
cacin? Consideremos la respuesta de Laurence Tribe, quien es, probablemente, el
crtico ms importante del anlisis de polticas convencional:
El anlisis no slo tiene la intencin de ayudar al responsable de una decisin
a elegir un curso de accin, sino tambin de persuadir a otros sobre la justicia
e inteligencia de su eleccin. Sin embargo, pierde casi toda su utilidad en el
momento que parezca que ya no es capaz de sustentar objetiva y claramente
una alternativa particular. Por eso, los analistas se ven constantemente
presionados para reducir las mltiples dimensiones de los problemas a una
medida comn que haga posible llevar a cabo las comparaciones "objetivas",
aun y cuando esto signifique dejar fuera mucha informacin "suave", pero
crucial, por no ser cuantificable o, en su caso, conmensurable con los datos
"duros" del problema (1972-73: 627).

En la cita anterior, Tribe no le da tanto nfasis al abuso de los intereses
polticos en el anlisis de polticas, como a la influencia penetrante aunque sutil de
la poltica misma dentro del anlisis. La objetividad aparente, que parece ser leal a
la razn, se convierte realmente en una traicin inconsciente: el estilo tecnocr-
tico y su imaginera se vuelven parte de la retrica poltica. Las demandas y
expectativas irracionales se enarbolan en nombre de la razn. La poltica se oculta
tras la mscara del conocimiento. El viejo sueo sobre la posibilidad de que la
razn escape a la poltica deja traslucir la ingenuidad del anlisis de polticas
convencional (cfr. Baum, 1982; Torgerson, 1984: cap. 6).
8EI trabajo de Tribe{1972, 1972-73) es central para esta evaluacin crtica del analisis poltico
convencional. Vase tambin Wildavsky (1966),Self (1975), Van Gunsteren (1975), Fay (1975), Kramer (1977).
A la fecha, la crtica del anlisis de polticas convencional ha sido lo suficientemente difundida como para que un
autor haya identificado una escuela de "analistasanti-polticas" y expresara comentarios en defensa de la
perspectiva ortodoxa (McAdams, 1984). Para un tratamientoeqilibradosobre algunosde losautores crticos, vase
Torgerson(1984: 16-19, 38-45).
t ..
La tercera cara del anlisis de polticas apenas se vislumbra. Aunque
persiste algo del viejo sueo ilustrado, ste se ha modificado
definitivamente. El cultivo de la razn en los asuntos pblicos per-
manece, pero el significado de la razn ha cambiado junto con el
significado de la poltica. En la primera cara del anlisis de polticas, el
conocimiento reemplazaba a la poltica; en la segunda, la poltica
dominaba al conocimiento. Cuando observamos la tercera cara
vislumbramos el potencial para una relacin en la cual la poltica y el
conocimiento no sean mortalmente antagnicos.
La crtica de la segunda cara del anlisis de polticas muestra el lado
oscuro de la visin ilustrada: una tecnocracia irracional, en la cual se
anida una aparente fuga de la poltica, pero que en realidad es una
mscara para el ejercicio subrepticio del poder. Esta crtica se ha
difundido extensamente en ocasin del surgimiento de una nueva
tendencia en la filosofa de las ciencias sociales, bien resumida en el
conocido libro de Richard J. Bernstein, :/. t. ...,
/s/.t/./ :/., (1976). En la literatura sobre polticas, French
(entre otros) ha hecho referencia al libro y ha trazado un paralelismo

entre este desarrollo filosfico y las perspectivas cambiantes del anlisis:
...Aun cuando los filsofos estn descubriendo que la perspectiva
positivista es inadecuada para las ciencias sociales, es decir,
reconozcan que las ciencias sociales todava se encuentran muy lejos
de lograr la certeza de las ciencias naturales, los analistas de
polticas y los responsables de las decisiones en el gobierno siguen
empeados en su /./, tecnocrtica... (1984: 20).
Reconocer que la corriente post-positivista en la filosofa de las
ciencias sociales tiene profundas consecuencias ene! ejercicio del
anlisis de polticas significaya un pequeo avance. Por cierto,

un buen nmero de trabajos recientes han comenzado a explorar esta
idea."
El discurso del positivismo pierde sentido cuando se descubre la
segunda cara del anlisis de polticas. Es evidente que la estrecha
concepcin positivista de la razn ha propiciado un estilo intelectual
insensible a su propia naturaleza y contexto, en una palabra, irracional."
Esto no significa necesariamente que hayamos llegado a un estado de
amarga desilusin. La crtica al anlisis de polticas convencional no
termina con el hundimiento de un mito, puesto que la crtica se inspira
en el ideal de la investigacin racional, de una bsqueda abierta y franca
de conocimiento. La crtica nos conduce a una pregunta clave: puede la
razn tener cabida en el mundo real de la poltica, donde se elaboran y
llevan a cabo las polticas pblicas?
Para abordar esta cuestin necesitamos considerar lo que se ha
denominado "poltica de la metodologa" (Arny, 1984: 210). El
positivismo fomenta una imagen de neutralidad en la investigacin
porque divorcia al analista del objeto de anlisis; el investigador se
convierte, por principio, en un observador distante y neutral de los
hechos. Ms an, el analista neutral, que adquiere de la sociedad su
conocimiento, ocupa rpidamente el papel del
19Aunque uno pudiera preguntarse qu tan adecuada es la afirmacin de la cita de French para
describir las tendencias ms importantes en la literatura sobre polfticas pblicas, es evidente que est
surgiendo una tendencia post-positivista. Vase Amy (1984), Torgerson (1980,1984), Parsy
Reynolds (1983), Dallmayr (1980-81), Fischer (1980). Es- taliteratura no concluye con una crtica a
lascorrientesconvencionales, sino que las toma comopunto de partidaen un intentode


reorientarlosfundamentos del anlisis de polticas.
20De ah que Kolakowski (1968) se refieraa una "alienacin de la razn" y Horkheimer (1974),
a un "eclipse de la razn". Uno de los temas centrales en la literatura postpositivista sobre la filosofa
de lasciencias sociales es que laconcepcin positivista de razn debe ampliarse. Dicho concepto
ampliado se aleja de las tendencias convencionales que equiparan la racionalidad a los productos
finales de conocimiento (por ejemplo: hechos exactos, estrategias adecuadas, consistencia lgica)
para, en cambio, basar la racionalidad en procesos de auto-reflexn crtica y en el discurso colectivo.
Un juicio racional no tiene que garantizar una absoluta certeza; de hecho, queda abierto a revisiones
o refutaciones posteriores. Lo que resulta esencial a! juicioradonal es el proceso que conduce a la
deliberacin individual y colectiva -un proceso que es, por principio, una exploracin y una crtica
desinhibida. La razn, en este sentido, es el fundamento de prueba del conocimiento, el cual esul
abierto a cuesuonamento (cfr. Apel, 1978, 1979; McCarthy, 1979: cap. 4).

tcnico neutral que aplica el mismo conocimiento a la sociedad. Sin
embargo, el hecho de que el anlisis de polticas sea incorporado a la
poltica, es una cuestin de carcter poltico que implica considerar la
forma en que se toman las decisiones colectivas." Dicho anlisis
presupone elegir, implcita o explcitamente, una forma particular de
relaciones polticas, que separa a los expertos de los ciudadanos.
Debera reconocerse incluso que la adopcin de cualquier postura
metodolgica -sea correcta o incorrecta- inevitablemente conduce a una
forma de accin poltica. La brecha entre el experto y el ciudadano
aparece entonces no como algo polticamente neutro, sino como un
artefacto del estado administrativo (cfr. Tor- gerson, 1984: cap 2). No
debera sorprendernos que la orientacin de la filosofa de las ciencias
sociales trajera consigo consecuencias no slo para el anlisis de
polticas, sino tambin para el comportamiento de la vida poltica. Si el
positivismo desplaz al analista del mundo humano y lo convirti en un
observador neutral, el post-positivismo lo trae de nuevo a este mundo
como participante activo.
El asunto metodolgico central es el siguiente: el analista debe
desarrollar no slo un conocimiento de la sociedad, sino tambin un
conocimiento en la sociedad." La vida social se conduce sobre las bases
del sentido comn al aceptar en general el significado de palabras, gestos
e instituciones que constituyen un modo particular de entendimiento
cultural. Cualquiera que pretenda estudiar la vida social debe poseer
dicho entendimiento; debe tener una
21 Con todo lo obvio que esto pueda parecer es algo que con frecuencia se oculta tras lo que
Tribe (1972: 77) ha denominado la tendencia convencional "a confundir el resul tado con el proceso".
Fay (1975: 52) seala, de manera parecida, que mientras que el empleo de tcnicas de polfticas
analticas requiere de que "la gente interactu entre S de ciertas formas definidas", el uso de estas


tcnicas est basado en un juicio implcito de "valores morales." Cfr. Elkin (1975).
22Este planteamiento tiene influencia de Lasswell (1970: 3) donde describe que "el
conocimiento de los procesos polico-adminstrativos" y "el conocimiento en el proceso" son "dos
dimensiones separadas aunque vinculadas". Cfr. Lasswell (1971: 13).
profunda comprensin del significado ampliamente compartido de la
realidad (Taylor, 1971:13). En ese sentido, la investigacin no puede
continuar divorciada de la sociedad, sino que, por principio, se vuelve un
modo particular de accin social. En otras palabras, el analista no es un
observador apartado, sino un observador-participante. La observacin
participativa no es una tcnica particular de investigacin; es una
concepcin amplia, fundamento central de todo esfuerzo de investigacin
(cfr. Cicourel, 1964: 40).
En cualquier asunto de polticas existirn indudablemente preguntas
que puedan ser respondidas con una relativa seguridad y precisin. Sin
embargo, los asuntos de polticas rebasan estos problemas hacia
cuestiones que apuntan a un contexto histrico y poltico ms amplio.
Estas cuestiones, que normalmente escapan a respuestas precisas y no
ambivalentes, son las que el analista trata de evitar, dando preferencia a
las preguntas que se acomodan fcilmente a un repertorio establecido de
tcnicas de investigacin. Sin embargo, ninguna forma de anlisis que se
precie de ser racional puede evitar a la larga enfrentarse con preguntas
ms amplias, ya que ellas contienen la naturaleza e identidad del
proyecto analtico mismo.
Evitar reflexionar sobre cuestiones ms generales significa estar
ciego no slo al propio contexto, sino tambin a uno mismo. Al rechazar
tanto la autoafirmacin como el distanciamiento del anlisis, la
orientacin post-positivista ofrece puntos de vista que ciertamente no son
novedosos. El surgimiento del post-positivismo en la filosofa de las
ciencias sociales se ha sustentado en una forma de discurso que antecede
y se ha opuesto al positivismo, es decir, a la tradicin dominante del
pensamiento, poltico, interpretado y preservado por ciertas figuras
claves contemporneas.> Desde esta perspectiva, el principal error del
anlisis convencional sera su falta de "entendimiento poltico" (cfr.
Wolin, 1969; 1977;
23Bernstein hace explcita'esta conexin, por cierto (1978: 57 y SS., 185 Yss.) Cfr. Arendt

(1958), Berln (1962), Habermas (1974: cap. 1), Oakeshott (1962), Strauss (1975), Wolin (1960,
1962).
Jung, 1979). La posicin autoritaria de autoafirmacin y distancia-
miento, propia del anlisis comnmente practicado, se apoya en una
orientacin metodolgica que aleja al analista del lenguaje y de la
experiencia poltica cotidiana, oscureciendo la realidad poltica y la
parte que juega en ella. La falta de atencin sobre el contexto, la historia
y la complejidad de la vida poltica se traduce, por tanto, en una "crisis
de educacin poltica" (Wolin, 1969: 1070-1077):
La vida poltica no revela su orientacin en hiptesis sencillas, es
evasiva, por ende las tesis significativas tienen que ser alusivas e
indicativas. El contexto es fundamentalmente importante, ya que las
acciones y los eventos ocurren en un escenario. Un conocimiento de
esta naturaleza tiende, por tanto, a ser sugerente y esclarecedor, ms
que especfico y determinante (p. 1070).
Los primeros promotores de la orientacin de polticas en las
ciencias sociales no negaban la necesidad de tal entendimiento poltico.
El pensamiento poltico tradicional estaba profundamente enraizado en
la propuesta de Karl Mannheim, una "poltica cientfica" que dirigiera el
desarrollo social (Mannheim, 1936: cap. 3; Mannheim, 1940; Kettler, et
al. 1984). Mannheim consider que la "tarea de la educacin poltica"
era mantener viva una orientacin flexible en situaciones cambiantes.
La capacidad de reorientarse de nuevo a uno mismo frente a una
constelacin de factores en constante transformacin constituye la
capacidad prctica esencial de la clase de mente que se orienta de
manera permanente hacia la accin (Mannheim, 1936: 176-177).
En el pensamiento de Harold D. Lasswell, profundo conocedor de la
tradicin del pensamiento poltico, es fcilmente. dis- cernible la
necesidad de un proyecto de orientacin contextual en el
desarrollo de las ciencias de polticas (cfr. Torgerson, 1985).
Estas propuestas iniciales, que tendan a contemplar el anlisis

de polticas con un rostro eminentemente humano, fueron
distorsionadas y malinterpretadas, mientras que las nociones
positivistas y los sueos tecnocrticos vinieron a dominar las
ciencias sociales. El trabajo de Lasswell es especialmente signi-
ficativo en este sentido, porque refleja una fuerte tensin entre las
orientaciones tecnocrticas y las participativas dentro del anlisis
de polticas. Las crticas a Lasswelllo han colocado como el
arquetipo del positivista y tecncrata, a partir de algunos de sus
planteamientos iniciales. Sin embargo, el trabajo de Lasswell est
fundado en un marco metodolgico que, al tiempo que considera
la importancia de la orientacin contextual, enfatiza la
inescapable participacin del investigador en el mundo humano.
A pesar del sesgo tecnocrtico de algunos de sus escritos inicia-
les, Lasswell se preocup fundamentalmente por impulsar y pro-
fesionalizar el anlisis de polticas, para contrarrestar las tenden-
cias burocrticas y oligrquicas. Visualiz una profesin que
pudiera promover tanto la educacin de la poblacin como la
amplia participacin dentro de un proceso poltico democrtico.
Lo que observamos en la obra de Lasswell es, por tanto, una con-
vergencia poltico-metodolgica hacia la participacin.
Sin referirse directamente a Lasswell, Kariel ha expresado cla-
ramente la naturaleza y el significado de tal convergencia:
Definir la investigacin como una forma de accin implica la
plena presencia del investigador en su campo de inters. Pre-
sente en un campo en el que una multiplicidad de aspectos no
han sido desarrollados cabalmente para su autorrealzacn,'el
investigador descubre que simplemente no puede saber qu es
menos costoso para las posibilidades humanas actuales y po-
tenciales, sin involucrar a los individuos que sern afectados
(incluso l mismo) por el diseo poltico de su sociedad... La
participacin... se convierte en un imperativo epistemolgico:
la accin y el conocimiento estn inextricablemente unidos (Kariel,
1972: 107).24 '

As como el positivismo marc la tendencia tecnocrtica dominante en
el anlisis de polticas, la orientacin post-positivista seala ahora un
proyecto participativo. Aqu la postura metodolgica complementa un
cometido particular proclamado recientemente en la literatura sobre
polticas: el compromiso de promover un proceso de decisin de polticas
que permita e impulse una mayor participacin ciudadana."
En el contexto de la orientacin tecnocrtica prevaleciente, el potencial
participativo del anlisis de polticas fue fcilmente ignorado y disfrazado,
aun cuando haya sido subrayado por una figura tal como Lasswell. Si este
potencial se vuelve ahora ms notorio es porque, al menos parcialmente, el
desarrollo reciente de la filosofa de las ciencias sociales ha puesto en tela
de juicio la estrecha nocin de razn del positivismo. La razn no se
restringe solamente al clculo y a la mecanizacin, a la certeza y a la preci-
sin; ahora la razn exige del investigador el conocimiento de s mismo y
del contexto, de modo que se oriente a la accin y al anlisis, a pesar de las
contingencias de la vida social y poltica. Con el advenimiento del post-
positivismo, el significado de la propuesta de Lasswell acerca de la
orientacin contextual del anlisis puede ser plenamente reconocida y
valorada.
Desde la perspectiva post-positivista, la propuesta de Lasswell de una
profesin cientfica de polticas democrticamente orientada es tambin
objeto de debate (cfr. Torgerson, 1985). En efec-
24Cuando Lasswell comenzaba a desarrollar esta ideaen su proyecto de investigacin, Kariel
(1969: 138) lo consider de maneraatinada como"una innovaci n .,.que abra un foro democrtico para
la ca-participacin del poder."
25
Para una revisin de los temas de ca-participacin, vase Biyden (1982). Consltese tambin la
propuesta de Wlldavsky (1979: cap. 11) en el sentido de formar "ciudadanos con capacidad de
anlisis. La preocupacin por impulsar la participacin no se restringe nicamente a eseritores de una
Ideologa poltica en particular (cfr. Berger Y Neuhaus, 1977; Macpherson, 1977; Pareman, 1970).

to, el nfasis en el desarrollo profesional puede oscurecer lo que est en la orden del
da: la calidad de la vida pblica en la sociedad industrial avanzada. La emergencia
plena de la tercera cara del anlisis de polticas no depende simplemente del
desarrollo profesional del campo, sino de un contexto de fuerzas sociales y pelticas
ms amplio que tiende generalmente a frenar los cambios hacia una orientacin
participativa. Si el anlisis tecnocrtico es un instrumento del estado administrativo,
el enfoque participativo desafa el conjunto de relaciones de poder y anticipa
cambios importantes en el mundo poltico (cfr. Pateman, 1975; Macpher- son,


1977: cap. 5).
En el anlisis de polticas, la tensin entre las evidencias tecnocrticas y su
potencial participativo se pone de manifiesto cuando consideramos las
innovaciones desarrolladas para enfrentar los problemas surgidos en el transcurso
de la industrializacin (cfr. Torgerson: 1980, 1981). Los esfuerzos por tomar en
consideracin las consecuencias sociales y ambientales derivadas de la innovacin
tcnica y la expansin industrial (la evaluacin tecnolgica, la evaluacin del
impacto ambiental, la evaluacin de los impactos sociales) expresan con frecuencia
una visin tecnocrtica estrecha. A pesar de ello, estos esfuerzos han sido utilizados
para ejemplificar cunta desilusin ha causado el fracaso histrico de las pre-
dicciones positivistas concernientes al progreso de la civilizacin industrial. La
institucionalizacin de estas nuevas formas de investigacin de polticas representa
una aceptacin de los muchos problemas dejados de lado durante el desarrollo de la
sociedad industrial. Las evaluaciones sobre los efectos del desarrollo industrial
estn fundadas, por lo menos implcitamente, en una perspectiva
contextual del anlisis que choca con la orientacin convencional previa.
En la teora y en la conducta actual de los estudios de evaluacin de impactos,
se ha observado la tendencia a tomar en consideracin de manera explcita el
contexto global del anlisis.
En este sentido, los proyectos de investigacin pueden ser vistos como un proceso
social que, no menos que sus descubrimientos, puede afectar el carcter y la
calidad de la vida social y poltica. En momentos decisivos de la evaluacin, puede
suceder que los grupos sociales que estn siendo estudiados se involucren activa-
mente en el proceso. Se desplaza entonces el centro del inters desde la fijacin
por la tcnica analtica hacia la preocupacin por el proceso de investigacin.
Examinaremos aqu un ejemplo extraordinario de una evaluacin de impactos de
carcter "participativo"." Por el momento, sin embargo, necesitamos considerar
de manera ms extensa la distincin entre la tcnica analtica y el
proceso de investigacin.
Las limitaciones intrnsecas de las tcnicas analticas convencionales han sido
aceptadas por algunos autores (ver, por ejemplo, Nash et. al, 1975). Estas
limitaciones, evidentes para los observadores finos incluso dentro del esquema
positivista, se hacen evidentes especialmente en los puntos donde el anlisis de
polticas se enfrenta con el surgimiento de los estudios de evaluacin sobre
impactos. Giandomenico Majone .enfatiza este punto al sealar que la presencia de
asuntos "transcientfficos?" en la evaluacin de las innovaciones tecnolgicas
impulsa al anlisis de polticas ms all de la orientacin tecnocrtica:
Para enfrentar el problema que plantea la contribucin tecnolgica, el anlisis
de polticas debe convertirse en una suerte de jurisprudencia generalizada.

Antes de preocuparse por las reglas de decisin, las utilidades, la optimizacin
y todas las otras categoras del anlisis de torna de decisiones, uno debe
26Pira una disrincin entre evaluaciones de impacto "participativas" y "tecnocrti - cas", vase Torgerson
(1980: cap. 6).
27Weinberg (1972) detine tales asuntos como aqullos que pueden ser planteados en trminos cientfficos
pero que no pueden ser contestados con precisin cientffica -al menos, no dentro de los marcos de referencia
temporal relevantes al inters humano-. En la medida en que la sociedad industrial ocupa nuevos espacios tanto
geogrficos como tecnolgicos surge un amplio rango de asuntos "transcientfficos" que generan presiones.
ser capaz de evaluar la consistencia del argumento, la fuerza y la pertinencia de
la evidencia, la relevancia y la confiabilidad de los datos, las limitaciones
inherentes a las herramientas cientficas y las trampas que rondan cualquier
decisin tcnica. Para llegar a la "verdad", el analista deber confiar no en los
modelos y algoritmos, sino en la capacidad de persuasin y de disuasin. El
supremo logro analtico ya no es la computacin de estrategias ptimas, sino el
diseo de reglas procesales'y mecanismos sociales para evaluar evidencia
incompleta y frecuentemente contradictoria (Majone, 1977:174).
El punto central del argumento de Majone es que, hoy ms que nunca, ei
anlisis tiene que ver con una gama de asuntos que rompen con la expectativa
tecnocrtica de soluciones precisas y certeras. Los supuestos para proceder con los
clculos usuales parecen irracionales porque evaden el anlisis de la incerti-
dumbre y la complejidad. Majone est consciente de que rara vez la racionalidad
presupuesta por la investigacin es exacta, especialmente cuando el anlisis se
encuentra influido por lealtades polticas. An as, el autor propone cambiar el
contexto comunicativo actual de 'la investigacin de tal modo que coadyuve al
logro colectivo de la "verdad". Su argumento deja claro que el avance en esta
direccin no requiere la negacin sino el reconocimiento del contexto poltico. Los
promotores de polticas pblicas pueden muy bien representar intereses en
competencia. La importancia de una "jurisprudencia generalizada" consiste en que
lleva estos intereses a la luz pblica, abiertamente, -exigiendo razones para las
diversas polticas alternativas, sin permitir q.ue las iniciativas sean puestas en
marcha clandestinamente." En este sentido, hace nfasis en la necesidad de que el
anlisis de polticas supere la falta de principios metodolgicos concer-
28Para una discusin complementaria anteriordentro del campo de lajurisprudencia, vase
Hart y McNaughton (1958).
nientes a "nociones legales, como decisiones razonadas, protocolos adecuados
yreglas de evidencia" (Majone, 1982: 289). El autor va ms lejos: identifica y
apoya un principio clave para una retrica orientada a la verdad: "fortalecer el
caso ms dbil" (Majone, 1977: 174-175). Las ideas no convencionales deben no
slo tolerarse, sino impulsarse y tomarse en serio, en aras del inters de la .
investigacin racional (Majone, 1982: 289).

Preocupada por mantener la situacin prevaleciente, la primera cara del
anlisis de polticas cultiv la fascinacin por la tcnica y un desprecio por el
significado del proceso. La desilusin respecto de la segunda cara vino
esencialmente del reconocimiento de que las tcnicas del anlisis de polticas
no son los instrumentos lejanos, neutrales, que decan ser, sino que se insertan
de manera profunda en el proceso poltico. La tercera cara comienza a surgir
con la comprensin de que la teora y la prctica del anlisis de polticas se
enraizan en las decisiones polticas. Decidir sobre una forma particular de
investigacin significa necesariamente afectar la vida y los valores de una
sociedad al influir en la conformacin de un proceso poltico ms general. El
punto central es que la eleccin puede inhibir o incrementar la racionalidad de
la vida poltica.
t .. . ,.,..
,
Hoy la tercera cara del anlisis de polticas se percibe principalmente como una
frmula metodolgica que se inspira en un nuevo enfoque de la filosofa de las
ciencias sociales. Para dibujar la tercera cara de manera clara necesitamos
desplazar nuestra atencin de una perspectiva terica a una prctica.
Obviamente no es nada sencillo, puesto que la tercera cara del anlisis contina
siendo en el mejor de los casos una tendencia emergente, algo que apenas se
perfila. Lasswell, pionero en este enfoque avanz y ex-
periment con una serie de propuestas: el seminario de decisin, el planetario
social, el prototipo de la participacin en el poder (Lasswell, 1971: caps. 4, 8; cfr.
Bolland y Muth, 1984 ; Muth y Bo- lland, 1981; Kariel, 1969: 137-139).
Recientemente han surgido otras innovaciones parecidas, tales como la
participacin pblica en la planificacin (Arnstein, 1969; Stewart, et. al., 1984),
experimentos en la mediacin poltica (Arny, 1983), la propuesta sobre
"comunidades tcnicas" permeables y plurales (MacRae, 1976), el uso de cortes
cientficas (Mazur, 1977), el fomento de lainterven- cin de ciudadanos informados
en audiencias pblicas (Salter y Slaco; 1981; Weller y Jackson, 1982). Sin
embargo, a pesar de tal proliferacin de ejemplos no se puede obtener una
panormica completa y clara. De hecho, slo contamos con algunos fragmentos, no
con una configuracin total. Podemos imaginar vagamente el perfil de la tercera
cara, pero su cristalizacin completa sigue siendo una tarea por realizar.
Se tiene una idea ms clara de esta cara desde el campo relativamente nuevo de
la evaluacin de impactos. Hemos sealado que la tensin entre las dimensiones
tecnocrticas y las participativas del anlisis de polticas es especialmente lgida en

este punto. No es de sorprender puesto que las evaluaciones sobre impactos
surgieron de una amplia preocupacin social que pona en. tela de juicio l ritmo y
la direccin de la industrializacin (Torgerson, 1980). En este contexto, la
definicin de algunos problemas especficos tiende a incorporarse en la consi-
deracin mayor del desarrollo de la sociedad. Por ejemplo, la controversia acerca
de las evaluaciones de impacto utilizadas para estimar la seguridad de las plantas de
energa nuclear no slo ha dado pie a debates sobre la idoneidad de las tcnicas de
anlisis convencionales, sino que ha suscitado toda una polmica sobre la
orientacin de las polticas energticas: "la tendencia radical" contra la "tendencia
reformista". En una crtica tanto al anlisis tecnocrtico de polticas como al estado
administrativo centralizado, los exponentes de la tendencia reformista argumentan
en favor de un proceso poltico-administrativo ms participativo en el marco de un
modelo de desarrollo social, econmico y poltico descentralizado y democrtico
(cfr., Lovins, 1977; Orr, 1979).
En el campo de la .evaluacin de impactos encontramos un proyecto de anlisis
de polticas, que desarrolla en forma precisa los rasgos esenciales de la tercera cara.
Se trata de la investigacin sobre el gasoducto del valle de Mackenzie, coordinada
por Thomas Berger para el gobierno federal canadiense, que sigue siendo el
estudio de impacto ms extenso llevado a cabo hasta la fecha." Lo que pudo haber
sido slo un ejercicio analtico de rutina se convirti en un elemento fundamental
de transformacin poltica e histrica del norte de Canad. Una interpretacin de
esta experiencia nos puede proporcionar quiz la perspectiva prctica ms clara
acerca de la tercera cara. Inaugurada en 1974 por el Gabinete Federal de Canad, la
Investigacin Berger, como se ha dado en llamarla, fue diseada para conocer "el
impacto social, ambiental y econmico en la regin" de la propuesta
29Para un debate excelente acerca de la encuesta por un miembro de su gabinete, vase Gambel (1978). El
carcter de la encuesta est captado en forma brillante en un largometraje de 1977: :/. t., t/- + t.,
/. /... //., t,./. t., accesible en el Consejo Nacional de Cine de Canad. El documento
acadmico ms serio al respecto es el de Abete (1983). El informe Berger contiene un apndice que analiza "El
Proceso de la Encuesta" (1977: vol. 2, 223- 230). El documento de Dryzek (1982: 324-325) seala de manera
interesante, aunque breve, que la Encuesta "ilustra las posibilidades del anlisis de polticas dentro del marco de la
hermenutica". Desafortunadamente, lo atinado del artculo de Dryzek se ve opacado por su percepcin de la
hermenutica como un "modelo" particular de encuesta, con lo que se olvida que la interpretacin -explfcita o no-
es necesariamente un rasgo de toda encuesta social (cfr. Taylor, 1971). La cuestin es qu tan consciente y
adecuadamente se lleva a cabo la interpretacin. La Encuesta Berger puede ser vista como el prototipo de los
rasgos esenciales que debe contener una encuesta sobre polfticasde acuerdo a la propuesta de Lasswell. En
particular, el nfasis de Berger en la dimensin histrica,en trminos de perspectivas de desarrollo alternativas,
puede identificarse con lo sealado por Lasswell en relacin a los "modelos de desarrollo". Para una discusin que
liga la Encuesta Berger al enfoque de Lasswel, vase Torgerson (1980: 16-26, 178-189). Para una consulta ms
profunda sobre Lasswell y el papel de la interpretacin en la reestructuracin pOSt -pOSt- tivista de la
investigacin, vase Torgerson (1985).
de transportar el gas natural desde la Baha de Prudhoe en Alaska y del Delta del
Mackenzie en los territorios del noroeste hacia el sur a travs de un gasoducto
tendido en el Valle Mackenzie (Berger, 1977: Vol. 1, apndice). Aunque la

propuesta tuvo una fuerte promocin por parte de las mayores corporaciones
internacionales de petrleo, sta no fue aprobada por el Gabinete. La reco-
mendacin negativa de la Investigacin Berger en 1977 fue un factor -entre otros
probablemente ms significativos- que influy en la decisin acerca de la
construccin del gasoducto (cfr. Bregha, 1979). Aqu, sin embargo, el significado
real de la investigacin se ubica en el enfoque adoptado, que considera el anlisis
de polticas como un proceso (cfr. Gamble, 1978; Berger, 1977: vol. 2, 223-230).
Vista como tal, la Investigacin Berger puede ser descrita como un foro
relativamente abierto que permiti la presencia y articulacin de intereses y
perspectivas divergentes. La investigacin solicit y recibi informes acadmicos
sobre diversos aspectos del problema del gasoducto. Sin embargo, la investigacin
no fue simplemente abordada desde la perspectiva valorativa. Los planteamientos
del impacto se confrontaban mutuamente y cada uno de los estudios se comparaba
con otro. Mediante rplicas, refutaciones y cruzamiento de informacin, el debate
se desarroll con un alto grado de finura. La investigacin acadmica fue slo un
componente del proceso. Se promovi la participacin de los miembros del
pblico, a nivel regional y nacional. Se pueden identificar as tres aspectos
importantes en la investigacin.
1. Informacin. Se solicit a todos los participantes en la investigacin que
preser.taran una lista de los documentos que tenan en su posesin y que
consideraran pertinentes para el tema. Esto permiti que todas las partes
pudieran solicitar los documentos de los dems y que, en caso de que sus
solicitudes no fueran atendidas, se pidiera a las oficnas
del proyecto que enviaran un citatorio. Al final, todas las partes
cooperaron, sin necesidad de citatorio.
2. Financiamiento. A pesar de la renuencia evidente por parte del
Gabinete federal, Berger proporcion respaldo financiero a los
nativos, a los grupos ambientales, a las municipalidades y empresas
del norte para "permitir que participaran en pie de igualdad con las
compaas del gasoducto" (vol. 2, p. 225).
3. Forma del proceso de investigacin. La dinmica de la investigacin
combin un conjunto muy numeroso de audiencias pblicas. Berger
dividi las audiencias en dos tipos: formales y comunitarias. Las
audiencias formales incluyeron testimonios bajo juramento y
confrontacin de la informacin de los testigos. ste fue el terreno de
los testigos expertos, fundamentalmente acadmicos y consultores
privados, quienes haban realizado investigacin en el norte
canadiense. Aun en las audiencias formales, Berger trat de evitar

"una observancia muy rgida de las reglas legales de aceptabilidad de
las pruebas, dado que eso le hubiera restado vida a las evidencias" (p.
227). Por su parte, las audiencias comunitarias proporcionaron un in-
tenso contraste. Se llevaron a cabo en todas las ciudades ms
importantes del sur de Canad y en todas las poblaciones de la regin
del Valle de Mackenzie. No hubo testimonios bajo juramento, aunque
Berger contrast la informacin y permiti a todos los participantes
hablar en sus propios idiomas. Se puso especial atencin en disear un
foro para estimular una activa participacin pblica. La respuesta fue
extraordinaria, especialmente por parte de las comunidades indgenas,
quienes presentaron sus puntos de vista de manera reflexiva y
elocuente. Ciertamente, para Berger, las consultas comunitarias fueron
decisivas:

Ningn tratado o discusin de carcter acadmico, ninguna presentacin
formal de las demandas de los pueblos indgenas hecha por sus organizaciones
formales y sus lderes, podra haber ofrecido un panorama de las metas y
aspiraciones de la poblacin indgena tan preciso y vivo como su propio
testimonio. De ninguna otra forma hubiramos podido descubrir la profundidad de
los sentimientos respecto a los errores pasados y a las esperanzas futuras, como
tampoco la determinacin de los pueblos indgenas en reafirmar su identidad
colectiva en el presente y en los aos por venir (vol. 2, p. 228).
Si bien la investigacin promovi un extenso involucramiento pblico, tambin
consider el desarrollo de la poltica desde una perspectiva amplia. Comenzando
con un proyecto especfico, se revisaron los planes y propuestas concernientes y se
concluy que la decisin sobre el asunto era crucial para todo el futuro modelo de
desarrollo regional.
En su informe, Berger enfatiza que surgi una divergencia bsica entre dos
"filosofas" contrapuestas durante las audiencias (vol. 2, pp. 3-6; vol. 1 pp. 148
Yss.). Una se declar por la acelerada y completa modernizacin e
industrializacin del norte, por la expansin de la iniciativa privada y la creacin de
oportunidades de empleo tanto para la poblacin blanca como para los indgenas.
Desde este punto de vista, el norte -sugiere Berger- se percibe como la "frontera".
En contraposicin, la otra perspectiva percibe a la regin como su "patria". Por
cierto, Berger afirma que esto ltimo es el punto de vista de la inmensa mayora de


los pueblos indgenas, cuyos ancestros han habitado la tierra desde tiempos
inmemoriales. Esta posicin destaca la importancia de la autodeterminacin. No
existe un rechazo absoluto del desarrollo, pero la nocin convencional del
desarrollo como un proceso natural e inevitable es sustituido por una concepcin
que considera el desarrollo como un asunto de eleccin colectiva. La meta es un
tipo de desarrollo que sustente la iden
218 DOUGLASTORGERSON

tidad cultural de la poblacin nativa de manera que permita que cualquier
cambio cultural incluya decisiones autnomas sobre su orientacin. Aun cuando le
otorga un papel a la industria, a la empresa, al empleo asalariado, el acento est
puesto en los recursos renovables, las empresas cooperativas y el desarrollo
comunitario. En su evaluacin final, Berger apoya este segundo punto, al sugerir
que el otro era etnocntrico y superficial:
Pienso que la razn fundamental de por qu hay una gran distancia entre
nuestra conviccin sobre los beneficios del empleo industrial y el temor de los
pueblos nativos por la industrializacin reside en que los indgenas del norte no
son simplemente gente pobre que le toc ser de descendencia india o mestiza.
Son pueblos cuyos valores y patrones de organizacin en parte resultan muy
diferentes de los que subyacen en el mundo industrial moderno (vol. l,p. 148).
Una evaluacin acertada de la propuesta del gasoducto, insiste Berger, requera
que uno superara cualquier "renuencia a tomar en serio los puntos de vista de
los pueblos nativos cuando entran en conflicto con nuestras propias nociones
de lo que es conveniente para sus intereses" (vol. 2 p. 228).
La Investigacin Berger fue un acontecimiento significativo para los pueblos
que -como el informe mismo revel- haban permanecido en un estado de
subordinacin pasiva con respecto a los elementos dominantes de la sociedad euro-
canadiense. La investigacin' fue de hecho algo ms que un escenario donde los
intereses se podan articular libremente; se convirti tambin en un foro para el
esclarecimiento y reconocimiento de intereses. En efecto, la investigacin misma
tuvo un impacto cultural y poltico significativo en los pueblos indgenas. Como ha
manifestado un estudio reciente, la Investigacin Berger fue la "partera" de una
transformacin poltica en la regin que origin innovaciones ins-


titucionales importantes, en sincrona con la emergencia de los pueblos nativos
como una fuerza social relevante. (Abele, 1983: 79; cfr. cap. 6).
Berger provoc una considerable controversia que se enfoc parcialmente
hacia la correccin analtica de su informe. Algunas citas extensas en relacin
con este debate son muy pertinentes. En los siguientes textos no ser difcil
percibir las tres caras del anlisis de polticas. Primero revisaremos una de las
crticas a Berger:
Hasta hace poco tiempo, las evaluaciones sobre los proyectos del sector
pblico y privado consistan en comparar los beneficios directos -que
podan medirse en dlares- con los costos directos, tambin medibles en
los mismos trminos. Se reconoca la existencia de efectos colaterales y de
consecuencias no intencionales del curso de acci6n establecido, pero se
trataba de impactos que no tenan una traducci6n medible en el mercado
privado. Por eso, en los ltimos aos, la evalua- ci6n de proyectos ha
buscado tambin evaluar los efectos colaterales de la lnea de acci6n
propuesta. Esto se ha hecho a travs de estudios de impacto que... proveen
al experto con las mejores y ms especficas formas de evaluar los efectos
de la lnea de acci6n propuesta sobre el asunto en considera- ci6n. Tal
evaluaci6n puede ser en trminos monetarios o, si esto no es posible, en
unidades que sean las ms adecuadas al objeto de la investigaci6n... La
informaci6n es utilizada por personas o grupos responsables en conjunci6n
con la que proviene de evaluaci6n directa a fin de arribar a una dec- si6n.
Se toma una decisin despus de sopesar los beneficios directos ms los
indirectos, en contraposici6n a los costos directos e indirectos... La
decisi6n se toma s6lo despus de haber tomado en consideracin toda la
informaci6n relevante (Stabler, 1977: 57-58).

La crtica consider "inadecuado" el informe Berger en este nivel de anlisis. Sin
embargo, en su informe, Berger mismo desarroll una concepcin de investigacin que
discrepa con la de su crtico:
En la estimacin del impacto de un proyecto industrial en gran escala se tiende a
minimizar la importancia de las conclusiones que no estn fundamentadas en datos


cuantitativos. Generalmente, los que estn en favor del proyecto son capaces de decir
aproximadamente cunto va a costar, aunque la experiencia con algunos proyectos... en
gran escala... ha mostrado que las estimaciones iniciales de los costos no han sido dignas
de confianza. Pero al menos existe un conjunto de nmeros con los que se puede trabajar
y uno nutre la confortable ilusin de que se est trabajando con datos confiables (vol. 1 p.
143).
Algunos impactos son ms fciles de predecir que otros... Adems algunas
consecuencias... pueden ser controlables, pero otras no. Es extremadamente sencillo
confiar excesivamente en nuestra habilidad para actuar como ingenieros sociales y
suponer -equivocadamente- que todos los problemas pueden ser previstos y resueltos. La
naturaleza de los asuntos humanos desafa a los planificadores (pp. 160-161).
Si se va a evaluar el impacto de manera adecuada, se tiene que sopesar una serie
completa de asuntos, algunos tangibles, otros intangibles. Pero al final, no importa
cuntos expertos haya, no importa cuntas hojas de computadora se acumulen, existe una
necesidad inevitable de tomar en consideracin el juicio humano para las cuestiones
fundamentales: Por cierto, cuando se toca una serie de cuestiones que abarcan tanto a las
ciencias fsicas como a las sociales, la nica manera de encararlo y resolverlo es a travs
del ejercicio del juicio humano (vol. 2, p. 229).

Mientras que la crtica da a entender lo que sera la descripcin cannica del enfoque y el
lugar legtimo del anlisis en las consideraciones de las polticas pblicas, Berger ubica el
anlisis dentro de un contexto ideolgico. Seala un sesgo prevaleciente en los estudios y
afirma que ste tiende a ocultar "la naturaleza de los asuntos humanos". Berger entiende
tambin la evaluacin de los proyectos como un proceso poltico. Sin duda, estuvo consciente
de que optar por un cierto tipo de investigacin representa -independientemente de la
decisin- un acto poltico. +/ estimular la participacin de los no expertos -particularmente de
los pueblos indgenas-, Berger proporcion un foro para la discusin abierta en la cual los
individuos y las comunidades podan no slo expresar sus puntos de vista, sino desarrollar su
capacidad de reconocer y articular sus intereses. En forma y en estilo, el estudio no slo
proporcion una oportunidad de participacin, se convirti tambin en una experiencia
educativa que estimul la capacidad individual y colectiva de participacin racional y
efectiva.
Berger asumi, en consecuencia, una postura poltica, pues debemos asentar que no haba
lugar para la neutralidad. Cualquier forma de estudio hubiera constituido un proceso social de
significado poltico. Si Berger hubiera optado por una forma ms convencional de
investigacin enfocada a los testimonios de los expertos y a un mnimo de involucramiento
por parte del pblico, su postura hubiera sido igualmente poltica, aunque menos evidente.
A la luz de la experiencia de Berger, podemos reconocer la participacin ciudadana en el
proceso de investigacin como una forma de participacin del pblico en la vida poltica. En
este caso, el anlisis deja de ser un agente del estado administrador. Mediante la inclusin del
pblico en la evaluacin del desarrollo econmico, social y poltico, se promueve un foro para
la discusin de los asuntos pblicos. El anlisis de polticas se contrapone entonces al proceso
de decisin poltica enclaustrado en elestado administrativo. La lgica de investigacin se
orienta a la transformacin de la vida pblica.
c/.
En la tercera cara del anlisis de polticas hay una distincin entre los expertos y los
ciudadanos. En el nuevo enfoque los expertos han desarrollado una aguda conciencia de su
propia fragilidad y falibilidad. Ms an, no levantan una fachada para esconder las li-
mitaciones, que ellos mismos pueden percibir, sino que dejan manifiesta su condicin
humana. Ciertamente, los expertos se cuidan de no confundir a los legos y los ciudadanos se
cuidan de que aqullos no los confundan. En la comunicacin entre expertos y ciudadanos,
cada uno busca identificar puntos donde la frontera entre la especializacin y el sentido
comn se intersecten. Es decir, cada quien busca que la participacin pueda educar a un am-
plio sector de la poblacin a considerar de manera racional las polticas especficas y las

directrices sociales generales.
Nos hemos preguntado si se pueden conciliar las exigencias del conocimiento y la
poltica, si la investigacin racional tiene cabida en el mundo real de las polticas pblicas.
Encontramos que el potencial para tal reconciliacin existe en la tercera cara del anlisis de
polticas. Esta confianza debe ser moderada mediante una evaluacin seria del actual contexto
poltico del anlisis." Al menos se han sentado las bases tericas y prcticas para dicho
desarrollo.
El concepto de conocimiento se ha extendido a la aceptacin de que el conocimiento
contextual es, a la vez, un fin y un medio de la investigacin racional. Debe incluso
reconocerse que, en virtud de su compromiso con una investigacin y un dilogo sin trabas, la
razn no est exenta de valores y conlleva, en efecto, un compromiso poltico. La bsqueda
de conocimiento de los asuntos
30Este consejo no debera considerarse a la ligera (cfr. Arnsten, 1969; Pateman, 1970: cap. 4) pblicos requerir
obviamente un cambio drstico en el estilo dominante de la vida pblica."
De hecho, la tercera cara del anlisis de polticas apunta hacia una nueva concepcin de la
poltica y, ms concretamente, hacia la revitalizacin de su antigua concepcin. Hoy en da,
se confunde fcilmente a la poltica con la manipulacin y el conflicto, pero el conocimiento
y la poltica no siempre han sido concebidos de manera antagnica. Existe un sentido original
de la poltica en el cual el conflicto se complementa con la cooperacin necesaria para una
discusin abierta y racional de los asuntos pblicos."
Para defender esa idea original, uno no tiene que comenzar por cambiar todo el entramado
de instituciones polticas existentes. Se podra comenzar por la institucin misma del anlisis
de polticas." Lanzarse a un proyecto de reorientacin contextual, que desmitifique el anlisis
tecnocrtico y apunte hacia una direccin post-positivista, constituira ciertamente una accin
poltica en la que la razn y la poltica podran encontrar finalmente su ruta de convergencia.
31 Mientras que la razn difcilmente puede desenvolverse libremente dentro del mundo de la poltica, de la misma manera
la razn tampoco puede ser neutral. El inters por el conocimiento genuino est, en contraposicin con otras fuerzas sociales , en el
proceso polco y este punto se vuelve particularmente evidente cuando estamos preocupados por comprender el mundo poltico
mismo. El mundo de la poltica -con losconsabidos conflictos, decepciones y secretos-obstaculiza los esfuerzos por investigarlo y
descubrirlo plenamente. Esto significa que un serio compromiso con la investigacin racional conlleva un compromiso poltico
igualmente profundo, lo cual es muy raro encontrar en la literatura sobre anlisis de polticas. Tratar de conocer completamente el
mundo poltico implica necesariamente enfrentar cualquier resistencia a la investigacin. El esfuerzo sera modif icar el proceso de
elaboracin de las polticas y hacerlo que fuera ms accesible a la investigacin: un proceso poltico-administrativo ms abierto.
Este punto tiene obviamente implicaciones para la tica profesional (Cfr. Torgerson, 1984: caps: r, 8).
32Bernstein (1976: xxi-xxii, 185-87) establece un vnculo entre esta concepcin aristotlica de la poltica y el surgimiento
del post- positivismo en la investigacin social y poltica. Vase tambin Habermas (1974: cap. 1), Arendt (1958: cap.2).
Cfr.Kariel (1966). En relacin directa con el anlisis de polticas, consltese Elkin(1985).
3
Aqu, por supuesto, el contexto poltico del anlisis de polticas contina siendo decisivo. Un cambiosignicativo en la
institucin del anlisis de polticas impulsara o reforzara los cambios en otras instituciones. Pero un cambio en el anlisis de
polticas necesitara, en ltima instancia, ser impulsado y reforzadopor cambios en el mbito ms extenso de la poltica.
[223 )

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ROBERT D. behn
(230)

7, El anlisis de polticas
y la poltica 4

4 Publicado originalmente con el ttulo "Policy Analysis and Policy
Politics", en t, s.. numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin ai espaol de
Graciela Belln.
! Graham T. Allison, t.. / t. Bastan: Little, Brown, 1971, pp. 162-
63. Allison sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un
juego en el que cada uno de los jugadores juega una posicin distinta,
ms que como una representacin teatral en la que cada actor tiene un
papel fijo. [Ver el volumen 11 de esta coleccin]
2 En este artculo, distingo e "anlisis de polticas" de la
"investigacin sociolgica" y de la "evaluacin de polticas". El anlisis
de polticas examina un problema de polticas concreto en un esfuerzo
por establecer qu debe hacer el gobierno. Usualmente, pero no siempre,
se hace el anlisis para un decisor concreto que quiere tomar, tiene que
tomar o es capaz de tomar una decisin especfica (o emprender una
accin especfica) sobre un cierto problema. El anlisis de polticas hace
preguntas como "Qu debe hacer el go-
EL ANLISIS DE POLITICAS y LA POLTICA 231

N EL JUEGO de la poltica pblica, para usar la metfora de
Graham Allison, hay dos jugadores principales, los analistas de
polticas y los polticos.' A los analistas de polticas les interesa la
eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar
a la sociedad en su conjunto. Recalcan la importancia de que los
objetivos polticos sean definidos explcitamente y de que se
proceda con especial atencin al jerarquizar los diversos objetivos
en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los re-
sultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos.
Con fe en sus tcnicas, los analistas derivan sus conclusiones de
modelos matemticos abstractos.' En contraste, a los polticos in-
teresa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pbli-
cas afectan a ciertos individuos y grupos. Ponen el acento en la
negociacin, en la transaccin y el compromiso, tratan de cancelar
los objetivos que impiden llegar a un consenso y buscan resolver
el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limitados.
Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomendaciones
en la fuerza de las posiciones de sus electores.
Esta divisin del mundo de las polticas es similar a las "dos
culturas" que c.P. Snow encontraba en el mundo intelectual, la de los
cientficos fsicos y la de los intelectuales literarios.' Como el cientfico
de Snow, el analista de polticas es el optimista, completamente
convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor opcin y que
puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el in- telectualliterario, el
poltico de las polticas es el pesimista, igualmente convencido de que
el ltimo invento del analista de sistemas, el presupuesto por
programas, la gestin por objetivos o el presupuesto base cero, slo harn que
el proceso de las polticas sea ms complicado, no mejor, y que el nico curso
razonable es seguir en la brega tratando de salir del apuro. Como en las dos
culturas de Snow, los valores, actividades y emociones, fundamentalmente
diferentes del analista y del poltico, pueden inhibir la
bierno acerca del desempleo'!" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas tambin pueden
E

232 ROBERT D. BEHN

estar motivadas por el deseo de determinar qu debe hacer el gobierno en un momento dado, pero se
acercan a la cuestin slo indirectamente. La investigacin sociolgica est diseada para revelar
relaciones, no necesariamente casuales, entre distintas variables (de las casuales podra no estar
ningunasujeta a manipulacin del gobierno). Se pregunta: " Crno se relaciona la probabilidad de que un
individuo est desempleado con su sexo, raza, edad, educacin, antecedentes criminales y su historial de
empleos previos?" A diferencia de la sociologa, la evaluacin de polticas est diseada para determinar el
impacto de los programas en curso. Hace preguntas como "Qu tan eficaz es el programa para reducir el
desempleo?"
La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin original lo que
implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin de datos y anlisis de la
informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar adelante su propia investigacin,
frecuentemente examina los resultados de las investiga- cionesde otros para determinar qu consecuencias
pueden tener para el tratamiento del problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos
clculossimplesso- bre los datos o resultados, con el fin de llegara conclusiones que sean tiles para el pro-
blema. El anlisis de polcascontiene una recomendacin explcita y usualmente detallada para 1$ accin
(o inaccir) gubernamental. Mucho se ha escrito sobre los usos de la investigacin en ciencias sociales.
Este articulse centra en el anlisis de polcas.
3 C.P Snow, :/. :. Cultures . /. Scientific t../. Cambridge University Press,
Cambridge 1959.
comunicacin entre ellos y provocar una antipata custica y per- mciosa.
La dicotoma es por supuesto una exageracin. El analista y el poltico
descritos son tipos ideales, tal vez caricaturas, que definen los polos de un
espectro continuo que va desde el matemtico, fascinado con las
complejidades de sus modelos, hasta el funcionario pblico que busca
autopromoverse, derrochando recursos en la comunidad electoral que ms
pueda beneficiarlo. La distribucin se concentra en dos polos, con los
jugadores agrupados cerca de los dos extremos, de tal manera que parecen
casi estar organizados en dos equipos o quiz en dos ligas con jugadores que
participan en juegos similares pero con distintas reglas, tradiciones y sistemas
de anotacin. En lo que sigue, los trminos analista y poitico se refieren
estrictamente -y esto debe subrayarse- a estos tipos ideales, aunque los
ejemplos usados para ilustrar su comportamiento y actitudes se tomarn
necesariamente de las palabras y acciones de los jugadores polticos reales,
mucho ms complejos.
En realidad, cada jugador individual posee una combinacin nica de
habilidades analticas y polticas. En cualquier juego de polticas los
jugadores tomarn partido segn sus talentos y preferencias. As, un poltico
tradicional puede ser bastante analtico cuando se trata de asuntos que no le
afectan a l o a sus electores, y un analista puede ser bastante poltico cuando
estudia polticas que interfieren con sus intereses o con los de su comunidad
EL ANLISIS DE POLITICAS y LA POLTICA 233

analtica. Arnold J. Meltsner ha advertido acerca de "la falsa divisin del
mundo de la decisin poltica en dos campos incompatibles", insistiendo en
que no hay que exagerar la divisin.' An as, la racionalidad econmica y la
racionalidad poltica frecuentemente entran en conflicto y la naturaleza de
este conflicto afecta de tal manera la prctica del anlisis poltico que no
puede ignorarse.
4Arnold J. Metsner, t/, +/, /. o..., University of California Press, Berkcley,
Calif, 1976, p. 278.
234 RBERT D. BEHN

t t ../, / , ,/
Slo algunas de las diferencias de conducta, actitudes y estilo antes citadas se
relacionan directamente con el conflicto entre el analista y el poltico y con la
influencia relativa de ambos jugadores en la elaboracin de las polticas
EFICIENCIA, EQUIDAD Y DISTRIBUCIN
El criterio del analista para la seleccin de polticas es la eficiencia
econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja mayores beneficios
netos. La suma de todos los beneficios y la resta de todos los costos
proporcionan al analista la medida del inters pblico. El criterio de utilidad
o beneficio social neto ignora por supuesto los problemas de distribucin:
quin recibe los beneficios y quin paga los costos. Aun en la alternativa ms
eficiente, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos
exceden a sus beneficios; Pero el analista argumentar siempre en favor de
aquella opcin de poltica cuyos costos agregados generan los mayores
beneficios y hacen as posible compensar a los perdedores o alcanzar los
objetivos distributivos de la sociedad, cualesquiera que stos sean. El criterio
de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia
aquellos grupos que la sociedad considere ms necesitados o con mayor
mrito.
El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lograr mejor al
maximizar la eficiencia econmica puede tal vez
5Mi definicin de "anlisis de polticas" -tal como es practicado, ms que como debera ser
practicado- considera que es ms importante la disciplina de la economa que la estadstica, la investigacin
de operaciones, la planeacin urbana e incluso el "anlisis de polticas" tal como se ensea hoy da en las
nuevas Escuelas de Polticas Pblicas. Esto es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se
guan la mayora de los analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de
nuestro tiempo o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la ad-
quirieron. Notemos, por ejemplo, que el gabinete original del Presidente Carter, con doce directivos, estaba
formado por cinco economistas, cinco abogados (o polticos) y dos "otros" que, como pruebi de que
tambin se pueda llegara Washington sin grado acadmico, entran tambin en la categora de poltico.
usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equidad.
Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se puede alcanzar
mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de los programas y polticas
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA POLTICA 235

particulares, con un programa completamente independiente de
redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto
negativo al ingreso. Que el diseo, la aprobacin y la implementacin de
este programa redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y
molesto, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de
eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la contaminacin,
el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de salud, Ia
administracin de recursos hidrulicos o la defensa militar. Identificar el
nmero de perdedores en ocasin de una nueva poltica y la cuanta de su
prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser
bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para
adoptar el criterio de eficiencia. Porque el analista est profundamente
interesado en la equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms
eficiente, pues sta es la nica la manera de conseguir la mayor cantidad
de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha dejado
constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el problema de la
equidad para ms adelante.'
Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es
bastante explicable. Existe una medida nica y simple pa-
6 Henry Rose escribe: "Deben tratarse aparte con una poltica de distribucin del ingreso? El
procedimiento usual en los analistas de costo-benecio es, por supuesto, obviar las consecuencias
distributivas y limitar al anlisis a una medida de eficacia agregada -una razn por la cual los decisores
polticos muestran poco entusiasmo por tales anlisis... Usualmente en casos especficos no hay manera
de identicar a todos [os ganadores o perdedores, y los costos de informacin necesaria para intentar su
identificacin son frecuentemente muy altos. Ms an, los mecanismos para compensar a los
perdedores son dbiles o inexistentes... Un analista que omite los efectos distributivos y trata slo de la
eficiencia agregada se ocupa de una parte del problema del decisor y quiz slo de una pequea parte."
(uThe Role of Cost-Benet Analysis Policy Making", en co../ +/, . r. t//.
t/, edito Henry M. Peskin y Eugene P. Seskin, Urban Institute, Washington, D.C.,1975.
ra la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equi- dadslo
puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los
coeficientes de Gini. No hay una medida nica y simple para determinar si
una distribucin del ingreso o de los activos es ms equitativa que otra. Ms
an, no importa qu tan difcil sea determinar los costos totales y los
beneficios totales, siempre ser ms difcil determinar su distribucin.'
236 RBERT D. BEHN

Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los
costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de un aumento
de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern inevitablemente
indirectos y dispersos. Corno la eficiencia es un criterio simple, nico,
especfico y medible, es ms adaptable que la equidad para el trabajo
analtico.
En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No son los
ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas de ciudadanos las
que tienen la influencia poltica. Como representante electo o autoridad
poltica designada, el poltico responde a los electores, no a la nocin
abstracta de beneficio pblico agregado, propia del analista. Al poltico le
interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto
han de pagar." Robert H. Haveman escribe:
En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y beneficios
que las medidas polticas conllevan para la sociedad co-
7 Roben H. Havcrnan y Julius Margolis citan este argumento como uno de los muchos argumentos en
contra de sopesar formalmente los costos y beneficios para decidir quin se beneficia y quin paga.
"Obtener informacin exacta sobre el impacto distributivo del gasto pblico frecuentemente es difcil, No
slo debe uno asegurarse de la distribucin de los costos entre los contribuyentes y entre quienes
verdaderamente suministran los recursos. A causa de la dificuhad de calcular con exactitud estos
lineamientos con el conocimiento existente, no resulta todava adecuado incorporar el balance de la
equidad en los clculos formales de bcneciosy costos" ("Public Expenditure and Policy Analysis: An
Ovcrview", en t.// t,.... . t/,+/, 2a. ed., edil. Haveman y Margolis Rand
McNally, Chicago, 1977.
8A esto se debe el que Harold D. Lasswell rituara su libro, donde examina las.pol - ticas pblicas
desde la perspectiva de "las actitudes funcionales de polticos activos" t
//. r/ c. rt/t r/. u. McGraw Hill, N.Y., 1936. '

mo un todo, son pocos los decisores polticos individuales que encuentran
significativo el criterio de beneficio social para sus objetivos ms limitados.
Si el legislador, al tomar en consideracin los costos de una decisin, logra
repartirlos disimuladamente entre los ciudadanos concentrando legalmente los
beneficios en un grupo privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le
importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho a los
beneficios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no interesan a la
mayor parte de los legisladores." Y son los polticos, no los analistas, quienes
toman la mayora de las decisiones polticas importantes.
Un ejemplo de la diferencia de sus perspectivas son las recientes
controversias sobre la poltica de recursos hidrulicos, construccin de
presas, sistemas de riego y control de inundaciones. Al usar las tcnicas
habituales del anlisis de costo-beneficio, el analista concluye que muchos
proyectos hidrulicos son ineficientes -que sus costos totales son mayores que
sus beneficios totales- y por ende no deben ser llevados a cabo." Ms an, los
beneficios de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios),
mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan
inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos considerables beneficios netos a
pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos. Al ser sensible a los
intereses de sus electores ms organizados y activos, el poltico concluye que
los proyectos son de lo ms valioso para ellos -que por supuesto 10 son- y por
lo tanto deben ser realizados. No hay una comunidad electoral que pueda
quejarse
9Robert H. Havernan, "Policy Analysis and the Congress: an Econornist's View", t/,+/,2,
(primavera, 1976): 247.
lOVase el comunicado de prensa de la Casa Blanca del 18 de abril de 1977, "Statement on Water
Projects", para los clculos de costo-beneficio de los treinta y dos proyectos de recursos hidrulicos en las
diversas listas de impacto polftico del presidente cartero Para diecisiete de estos proyectos, la proporcin
final de beneficios a costos fue de menos de 1.0. Para una visin crftica del anlisis de costo-beneciode un
proyecto, vase Steve Hanke y Richard A. Walker, "Benet-Cost Analysis Reconsidered: An Evaluation of
the Mid-Srate Project", r. t... t../ 10, no. 5, 1974, pp. 898-908.
de costos tan dispersos. Y el que los beneficios sean evidentes en tanto que
los costos pasen inadvertidos es un hecho que debilita todava ms la
perspectiva analtica. La visin del poltico termina por triunfar.
Un economista escribe: "Muchos programas se administran sin atender
demasiado a su impacto distributivo. No debe sorprendernos entonces
cuando estos programas evidencian consecuencias distributivas
indeseables"." Ciertamente no debemos sorprendernos, pero por otras
238 ROBERT D. BEHN

razones. Es arrogante creer que el descuido del analista en las cuestiones
distributivas sea algo menor, comparado con el comportamiento de otros
jugadores en el juego de las polticas. Es ms, la razn de que las
consecuencias distributivas sean tan indeseables es precisamente porque
alguien -el poltico- presta toda la atencin al impacto distributivo. Las
polticas con consecuencias indeseables se aprueban no por ignorancia,
sino por una combinacin de conocimiento y apata: el conocimiento de
los pocos que saben que se pueden beneficiar sustancialmente con dicha
distribucin, y que presionan entonces fuertemente por "su" programa, y la
apata de los muchos que pagan por l y para quienes el costo es
individualmente tan pequeo que no vale la pena hacer mayores esfuerzos
para oponerse al programa. De hecho, los perdedores pueden incluso
apoyar el programa a cambio del apoyo de los ganadores para otro
programa (con otro conjunto distinto de consecuencias distributivas
indeseables) que a su vez los beneficie.
La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una
preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El inters del
poltico en la distribucin es estrictamente localista, mientras que el del
analista es meramente terico. El inters del poltico es, no obstante, una
respuesta a las realidades del inter. nJames T. Bonnen, "The Absence of Knowtedge of
Distributional Impacts:An Obstarte to Effecve Policy Analysis and Decsions", en Robert H. Haveman
y Julius Margo- lis, t.// t,.... . t/, +/, la. ed., edil. Haveman y Margolis,
Chicago: Rand McNally, 1970, p. 246.
juego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha por
obtener la generosidad de! gobierno. No es de extraar entonces que los
intereses del poltico logren ser dominantes en el proceso decisorio ni que las
consecuencias distributivas sean tan opuestas al designio declarado.
INSUMOS, RESULTADOS Y BENEFICIOS
Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una
poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. El
aprendiz de analista debe estar siempre pendiente de no usar
equivocadamente los insumas como medida de los beneficios del programa.
Los beneficios se pueden evaluar correctamente slo a partir de cunto se

obtiene de un programa y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por
ejemplo, los programas de la Marina de los Estados Unidos, un analista no
toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, aviones y misiles,
sino que evala la capacidad de la Marina para llevar a cabo varias misiones
como salvamentos, asalto anfibio a playas, ataques areos y deteccin y
destruccin de submarinos en una variedad de escenarios.
En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para sus
propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de los beneficios
del programa'. Para el analista, por ejemplo, los beneficios de los programas
militares son los resultados (la seguridad nacional), pero la cuestin central
para un poltico es saber qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores
(no hay que olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de
gastos militares. El poltico puede sentirse obligado a defender el sistema
blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (resultados), pero su
evaluacin frecuentemente se basa en dlares y empleos (insumos).
Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia del poltico
al presupuesto por programas. Para el analista, un pre-
supuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del gasto
pblico porque relaciona explcitamente los gastos con los resultados del
programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta el presupuesto por
objetivos, porque est organizado en trminos de insumos. El-poltico y el
analista prefieren respectivamente el formato presupuestal que ponga de
relieve revele lo que perciben como beneficios del programa.
Desafortunadamente, los problemas conceptuales, metodolgicos y
prcticos frecuentemente hacen difcil definir, medir y predecir los
resultados significativos de cualquier poltica. En general es ms fcil
identificar los insumos que los resultados. Evaluar un sistema blico en
trminos de las ganancias y los empleos producidos es mucho menos
difcil que evaluarlos en trminos de su contribucin (marginal) a la
seguridad nacional. Por lo tanto, el analista necesita estar alerta ante la
tendencia humana de creer que los insumos son una expresin adecuada de
los beneficios.
En su ya clsico artculo sobre "Anlisis de sistemas y proceso
240 ROBERT D. BEHN

poltico", James R. Schlesinger establece que uno de "los lineamientos
del anlisis de sistemas" es lograr que los anlisis y las decisiones de
asignacin de recursos se orienten hacia categoras de resultados ms que
de insumos, pero advierte que "en el mundo real de la decisin poltica es
extraordinariamente difcil privilegiar los resultados ms que los
insumes"." No obstante, menos de una dcada despus, el mismo
Schlesinger no pudo evitar la trampa. En un esfuerzo por documentar "el
desequilibrio de la balanza militar" entre los Estados Unidos y la Unin
Sovitica, Schlesinger cit varias "estadsticas comparativas", casi todas
medidas de msumos:
Desde el ao fiscal de 1968, el nmero de efectivos norteamericanos
ha disminuido en 1.5 millones de hombres. Actualmente el nmero es
inferior en casi 600,000 hombres con res-
i2James.R. Schlesnger, "SystemAnalyss and the Poltca! Process", :./ ;t. .
t- 11, octubre 1968, pp. 285-286.
pecto al nivel existente antes de Vietnam. Y en casi 500,000 hombres
con referencia al tiempo de Eisenhower... En el ao fiscal de 1968 la
Marina tena 976 barcos. En el ao fiscal de 1976 este nmero se ha
reducido a 483 barcos... Desde 1960, el nmero de efectivos militares
soviticos ha crecido aproximadamente de tres millones de hombres a
4.4 millones, es decir, ms que el doble del conjunto militar de los
Estados Unidos. Los soviticos dedican al menos el 15 por ciento del
producto nacional a actividades de defensa... La tasa de produccin
(sovitica) de aviones de guerra excede a la de la Fuerza Area de los
Estados Unidos en un factor de cuatro... Segn los clculos los
soviticos gastan ms que los Estados Unidos prcticamente en todas las
categoras importantes. Se calcula que, en conjunto, los soviticos
gastan un 45 por ciento ms que los Estados Unidos en equivalentes de
dlar."
Asombrosamente, Schlesinger, el partidario del anlisis, no hace el
menor intento para comparar las capacidades y los resultados de las fuerzas
militares sovitica y norteamericana.
La decisin en favor de una poltica puede claramente seguir la

definicin de los beneficios del analista o del poltico. Consideremos el
problema hipottico del control de roedores diseado por Edith Stokey y
Richard Zeckhauser para ilustrar el anlisis de costo-eficiencia. Una ciudad
tiene 500 departamentos infestados de ratas, un tope financiero de 10 000
dlares y dos posibles programas de control de roedores; el mtodo A cuesta
100 dlares por departamento y es eficaz en un 90 por ciento, el mtodo B ,
cuesta slo 40 dlares por departamento, pero es eficaz en un 50 por ciento.
La aritmtica bsica muestra que con el mtodo A la ciudad puede tratar 100
departamentos y espera eliminar las ratas en 90 de las 500 unidades
infestadas. Usando el mtodo B, podrn ser tratados 250 departamentos con
el resultado previsible de que
13James R. Schlesinger, "ATesting Time for America", t.. febrero 1976, pp. 147-
149.
242 ROBERT D. BEHN

las ratas sern eliminadas en 125 de las 500 unidades. Si se sigue el criterio
de los resultados, el nmero de departamentos de los cuales se eliminan las
ratas ofrece la medida de los beneficios del programa, por lo cual el analista
de polticas claramente prefiere el mtodo B.14
Ahora introduzcamos otro programa hipottico: el mtodo P cuesta slo
20 dlares por unidad, pero es eficaz slo en un 10 por ciento. Dado que con
el mtodo P slo podra esperarse eliminar las ratas de 50 unidades, el
analista de polticas claramente lo colocara por debajo del mtodo A y del B.
Sin embargo, el poltico ve el problema de otra manera. Si se sigue el criterio
de los insumos del programa, el nmero de departamentos tratados ofrece la
medida de los beneficios del programa. En esta perspectiva, el mtodo A
"beneficia" slo a 100 departamentos y el mtodo B "beneficia" a 250
departamentos, mientras el mtodo P "beneficia" al total de las 500 unidades.
Establecidos los insumos como medida de los beneficios -y dado el inters en
la distribucin- el poltico prefiere obviamente el mtodo P.
El analista, por supuesto, se burla del razonamiento del poltico: "El
mtodo P slo ofrece buenas intenciones, no resultados." Pero hay una cierta
lgica poltica, si no analtica, en la preferencia del poltico por el mtodo P,
particularmente si se toman en cuenta sus incentivos profesionales. De
entrada, los resultados son muy difciles de predecir y slo se puede calcular
la eficacia global de cada programa. Ahora bien, cada conjunto de clculos de
eficiencia, enfrenta cierta incertidumbre para determinar los resultados
exactos de cada uno de los tres programas (aunque, dado un modelo de
probabilidad binomial, no mucha)." La magnitud de
14
Edith Srokey y Richard Zeckhauser.zt t-./ t/,+/, New York: W.W. Norton, pp.
154 155. [Traduccin espaola en preparacin, M. A Porra, Mxico.]
i5Por ejemplo, hay menos de un 7 por ciento de probabilidades de que el mtodo P elimine las ratas
de 60 o ms unidades habiraconales y menos de un 0.2 por ciento de que elimine las ratas de 70 o ms
unidades. De manera similar, hay menos de 3 por ciento de probabilidades de que el mtodo B elimine las
ratas en menos de 110 unidades, y menos de 0.1 por ciento de que las elimine en menos de 100 unidades.
los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas podra entonces
ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de los insumos pueden ser
cuantificados con toda exactitud.
Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms difcil que
medir IOS insumos. La gente puede no saber en cuntos departamentos de su

cuadra se han eliminado las ratas, pero tendr una idea muy clara de cuntos
departamentos han sido tratados. El organismo de control de ratas sabr
tambin exactamente cuntos departamentos ha tratado por toda la ciudad,
aunque seis meses despus no pueda informar con exactitud a las autoridades
de cuntos departamentos se han erradicado las ratas como resultado directo
del programa.
Finalmente, hay cuestiones de distribucin y de equidad. Los mtodos A
y B son bastante equitativos antes de que se haga un sorteo para decidir cul
habitacin recibe el tratamiento, pues cada casa tiene el 50 por ciento de
probabilidades de recibirlo y 25 por ciento de probabilidades de que sus ratas
sean eliminadas. Pero una vez que se han seleccionado los departamentos
sujetos al mtodo B, la mitad de ellos tiene un 50 por ciento de probabilidades
de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene ninguna. Con el
mtodo P, sin embargo, cada departamento tiene un 100 por ciento de
probabilidades de recibir el tratamiento y de esta manera tiene siempre la
misma oportunidad -aun si slo del 10 por ciento- de que sus ratas sean
eliminadas (aunque nunca se acus de.que hubiera habido trampa en el sorteo,
en general a la gente le pareci injusto). El poltico tendr menos problemas
para explicar su apoyo a un programa con slo 10 por ciento de prob-
abilidades de eliminar las ratas, que para explicar el apoyo a un programa que
trate slo a la mitad de los departamentos. Aun cuando el programa que
preferido por el poltico sea el menos eficaz, lo apoya la lgica poltica que
puede fcilmente derrotar a los argumentos analticos.
Aunque este ejemplo es hipottico, los valores y conductas que ilustra
son bastante reales.
En el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, informa
Charles L. Schultze, hay un subprograma llamado 'capacidad de produccin
agrcola', que cubre las actividades que buscan incrementar la eficiencia y la
productividad de las granjas. Algunas de las actividades. de este
subprograma son tareas de investigacin, tales como el control de plagas o la
investigacin para mejorar las semillas"."
Para el analista, el beneficio de este programa se mide por el aumento de
la capacidad productiva de la agricultura norteamericana. Schultze nota, sin
244 RORRRT D. BEHN

embargo, que los comits de asignacin de recursos del Congreso brindan
los fondos operativos "a cientos de pequeas estaciones de investigacin
agrcola sabiamente dispersas por todo el pas -estaciones que
frecuentemente son demasiado pequeas para ser eficientes"."
Con la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como medida de
beneficio, el analista de polticas a menudo concluye que es mejor concentrar
los recursos. En efecto se maximizan los resultados-beneficios totales al
concentrar los insumos donde las ganancias marginales sean mayores. En
contraste, con un inters en la distribucin y el insumo como medida de los
beneficios, el poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente. La
distribucin de los insumos-beneficios puede ser maximizada al asignarlos
donde no hay ninguno. Esto resulta en lo que Schulze llama "el intercambio
funcional de favores polticos":
Es difcil llevar a cabo programas, particularmente los de inversin
pblica, cuando apuntan a resolver un problema especfico y
geogrficamente delimitado. Los programas de inver-
16Charles L. Schulze, :/.t/.t- t.//s,.., Washington, O.e.:
Brookings Instituton, 1968, p. 28.
I7lbid p. 29.
sin federal, diseados para resolver los problemas especficos de las
ciudades del interior, suelen extenderse con reformas del congreso hasta
incluir las reas rurales. A su vez, los programas comprobadamente tiles
para enfrentar necesidades rurales especficas son extendidos hasta incluir
reas metropolitanas... El actual proceso legislativo, al presentar las
propuestas de la administracin en paquete, favorece el intercambio de
favores en proyectos sin salirse de las lneas funcionales."
El programa de Ciudades Modelo, ideado como un experimento para
conocer el impacto que resulta de la concentracin de recursos en barrios
pequeos de unas pocas ciudades, termin por extenderse a todas las ciudades
importantes." Los gobernadores del Noreste, celosos de los fondos que se
dedicaban a proyectos de irrigacin del rido Oeste y a la transformacin de

ciudades sureas en puertos, no exigieron que se pusiera fin a estos proyectos
intiles e impracticables. Lo que exigieron fue que los recursos financieros se
extendieran a los proyectos hidrulicos con el fin de reconstruir su propio
sistema de agua descuidado y maltrecho. "tenemos que conseguir para el Este
algo del barril sin fondo de las polticas", dijo un asesor gubernamental."
En el juego de las polticas, el inters del poltico en la distribucin y los
insumos se impone por lo general al inters del analista en la eficiencia y los
resultados.
COSTOS HUNDIDOS
Para el analista de polticas, los "costos hundidos" no cuentan. Las
obligaciones en que se ha incurrido, sean pagos ya hechos o
isIbid., p. 134.
19EdwardC. Baneld, "Making a New Federal Program: Model Cities, 1964-1968", en t/, -
t/ +-. s c. s./. edil. Anan P. Sindler, Boston; Lttle, Brown, 1973, pp. 124-158.
20Margot Hornbower, "Easr's Rubtngs Alter Polines of Water, r/, t 11 de abril de
1978.
246 RBERT D. BEHN

compromisos irrevocables de pagos futuros, no son recuperables, no importa
qu alternativa se elija. Por consiguiente, para el analista, los nicos costos
que cuentan en un proyecto son los costos de oportunidad, estimados segn el
valor de cualquiera de las' oportunidades futuras a las que se ha renunciado
por tener que completar el proyecto. Los costos hundidos representan
oportunidades perdidas y aunque, vistas de lejos, pudiera uno arrepentirse de
la decisin de haber comprometido esos costos (y por ende de haber perdido
varias oportunidades), ya es demasiado tarde para hacer algo al respecto.
Los polticos sin embargo tienen una actitud diferente. Y el analista
termina por justificarlos. Melvin Price, congresista de los Estados Unidos,
argumentaba contra la propuesta de dar por terminado el proyecto de
construcin del avin nuclear: "No se entiende por qu el Departamento de
Defensa no contina con el proyecto de construir un avin despus de haber
hecho una inversin tan cuantiosa"." Nick Galifianakis, otro miembro del
Congreso, tambin protest cuando el Servicio Nacional de Parques in-
terrumpi su programa de control de la erosin en Cabo Hatteras: "Me parece
que estamos por perder la inversin que habamos hecho"."
Otro ejemplo es la construccin del Centro Nacional de Visitantes en
Washington, D.e. que haba seguido adelante precisamente por el deseo de
los polticos de justificar los costos irrecuperables. Un miembro del Congreso
lo consideraba "una vergenza para la comunidad... es prcticamente intil".
Otro confesaba que era "un desastre...una pena verlo". Sin embargo, ambos
estaban de acuerdo en terminar la construccin. Por qu? Porque ya se han
gastado 45 millones de dlares. "El problema es que est ah", expli-
21W. Henry Lambright cita a Price en s/,t. /../.t/. Indianapolis y New York:
Inter-University Case Prograrn and Bobbs-Merrill, 1976, p. 18.
El congreso de los Estados Unidos, House Second Supplemental Appropiations Bin 1971, Hearings
bcfore Subcomminees of the Committe on Appropriations, 92d Cong., Primera sesin, Washington D.C.:
Government Printing Office, 1971, p. 206.
c Elliott H. Levitas presidente del consejo de administracin del Subcomit
de la Camara para Edificios y Parques Pblicos, del que dependa el Centro
de Visitantes. "Debemos terminarlo o dejarlo como un monumento a lo malo
que puede ser el gobierno." As que, en mayo de 1979, el comit vot en
favor de autorizar otros 39 millones.>

Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al analista
informacin til. Si se deben restar los costos irrecuperables del gasto
// entonces mientras mayores sean los costos hundidos, menos
recursos se necesitan para completar el proyecto y ms sentido tendr
terminarlo. Sin embargo, si unos costos hundidos muy grandes implican un
gasto total creciente, superior muy significativamente a la estimacin
original, entonces los costos hundidos muy grandes son muy importantes no
slo por lo que revelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino
por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo.
As, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos .-..
con los beneficios .-.. Antes de que se haya hecho nada, todos los
costos Ylos beneficios son remanentes. Pero ya que la mayor parte de los
beneficios no se lograrn antes de que sea completado el proyecto, mientras
que la mayor parte de los costos se han ya comprometido, la proporcin de
los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes subir al ir avan-
zando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, frecuentemente
tiene sentido completar proyectos a medio terminar, aun si en retrospectiva es
obvio que el proyecto no tena sentido desde un principio.
Ahora bien, aun en el caso de que el anlisis del proyecto a medio
terminar revele que los costos remanentes exceden a los beneficios
remanentes, el poltico de polticas puede muy bien preferir que se complete
el proyecto. En 1977,por ejemplo, la ad-
^Donald P. Baker, "Oiticized Visitar Center Still Voted 39 million dallar", Washington Post, 10 de
mayo, 1979.
ministracin Crter emprendi la reevaluacin de treinta y dos proyectos
hidrulicos. Despus de hacerse los estudios, se recomend seguir adelante
con nueve proyectos "sin modificacin", aun cuando se haba calculado que
la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes
era menor que 1.0 en ocho de los nueve proyectos.
Un proyecto (Lyman, en Wyoming) estaba completo en dos terceras
partes, pero tena una proporcin de beneficios remanentes a costos
remanentes de slo 0.5. Entre los "factores de decisin", la administracin
Carter consider "el porcentaje de terminacin del proyecto (los costos
248 ROBERT D. BEHN

hundidos del proyecto) y el hecho de que la compensacin en trminos de
riego dependa de la terminacin"." Un funcionario del Departamento del
Interior de los Estados Unidos, al preguntrsele por qu los ocho proyectos en
que la proporcin de beneficios remanentes a costos remanentes era menor
que 1.0 no haban sido completados, sigui insistiendo en que estaban
"demasiado adelantados"." Un ayudante de la Casa Blanca explicaba, "Es un
problema de expectativas... La gente tiene derecho a esperar que el gobierno
federal termine lo que empieza">
La presa Tellico de la Tennessee Valley Authority ofrece un ltimo
ejemplo. Adems del infame asunto del / .. (pez de agua dulce), no
tena sentido desde la perspectiva del analista terminar el proyecto. Por qu?
Porque los costos excedan por mucho los beneficios que se obtendran,
costos que incluan 35.2 millones de dlares en costos de capital perdido y 40
millones en costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siembra que se
inundara si se terminaba la presa. La Ley de las Especies en Peligro de 1973
haba sido reformada en 1978 para crear el Comit de las Especies en Peligro
con objeto de introducir exenciones, si
:
Casa Blanca "Statement on Water Projects", p. 34.
15
Entrevista personal, 26 de enero de 1978.
Entrevista personal, 20 de junio, 1978.
(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban claramente
superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad de salvar una
especie animal. Como los beneficios netos de Tellico eran negativos,
claramente la opcin de continuar era inferior a la alternativa de no hacer
nada, razn por la cual el comit decidi no otorgar la exencin." Sin
embargo, con 103 millones ya invertidos en el proyecto, los polticos
presionaron para que se completara. Argumentaba el senador Howard Baker
de Tennessee.
"Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se insulta al
sentido comn, al ver que se decide detener la construccin de una presa
que estaba virtualmente terminada antes de que la ley (de las especies en
peligro) hubiera sido aprobada y antes de que se hubiera descubierto el
famoso pescado"."

Adems del acento en los resultados ms que en los insumas, otro de los
"principios guas del anlisis de sistemas" de James Schlesinger es "evitar las
tcnicas que conducen sin .pensarlo a compromisos indeseados que resultan
en enormes gastos't> Sin embargo, por qu tendran que ser eficaces estas
tcnicas? Por el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento
puede parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con su
inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar beneficios al mayor
nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada la dificultad de poder
distribuir beneficios a todos con resultados
27para un anlisis costo-beneficio de la determinacin de la presa de Tellico, vase U.S., Department
of the Interior, Office of Policy Analysis, "Teico Dam and Renervoir, Staff Repon ro the Endangered
Species Committe", mimeografiado, Washington, D.C., 1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increblemente, la TVA
arguye que, como la tierra sembrable detrs de la presa ya se compr, el valor de esta tierra debe
considerarse como un costo hundido, aun cuando todava hay que inundar la tierra, que adems podra
venderse nuevamente si el proyecto no se termina.
2SSe cita a Baker en "Snail Darter Wins Another Vctory on Senate Floor Vote", c,./
../, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143. ,
29
Schlesinger, "Systems Analysisant the Political Proeess", p. 285.
tangibles (debido a que es necesario concentrar recursos para obtener tales
resultados), es ms fcil distribuir rpida y extensamente los insumos. Aun
con recursos limitados, todos pueden obtener algunos pocos pero reales
beneficios de insumos. Los beneficios de resultados o productos vienen
inmediatamente despus porque de otra manera los insumos iniciales
'hundidos' se habran desperdiciado.
Para el analista el costo hundido es una variable econmica, pero es
tambin una variable poltica; indica cunto del prestigio del gobierno y de
sus funcionarios ms importantes est invertido en el proyecto. El costo
hundido proporciona una medida del poder y una medida de las expectativas
de la ciudadana que se beneficiar si se completa la empresa. ABen Schick
escribe, "lo que la economa desecha como costo irrecuperable, la poltica lo
premia como inters creado"." Silos costos hundidos son suficientemente
cuantiosos, ya sea en trminos absolutos o porcentuales, el poltico apoyar
la terminacin del proyecto."
EL IMPERATIVO DEL ELECTORADO
Las diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse en la
250 ROBERT D. BEHN

indiferencia del analista a las comunidades electorales organizadas y a la
devocin del poltico hacia ellas. El poltico busca satisfacer los "deseos"
explcitamente expresados de la gente; el analista se ocupa de lo que la gente
"necesita"." El analista no cree que sea necesario que los individuos se
organicen para
3oABen Schick, "Systerns Politics and Systems Budgeting", t.//.+.- t.... 29, 2,
marzo/abril 1969, p. 148.
31 Por supuesto que los individuos por su parte tampoco ignoran siempre los costos hundidos. Richard
Thaler argumenta que los consumidores, cuando toman una decisin, sopesanel placera ganar contra el
dolor de saber que se perdi un costo irrecuperable ("Toward a Positive Theory of Consumer Choice",
:.-/ :t- o./. . o,. en prensa). Por lo tanto, losciudadanos particulares
podran no simpatizar mucho con el dictamen del analista de ignorar los costos hundidos; de hecho, los
polticos tratan de justificar los costos irrecuperables precisamente porque si losignoranaparece- rn como
derrochadores y harn el ridculo ante la ciudadana
3 2 Le debo a Willis D. Hawley esta observacin, mostrar que una poltica es deseable;
el poltico cree que eso basta. Stokey y Zeckhauser resumen bien la visin del
mundo del analista:
Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la de tomar en
cuenta los intereses de los individuos que estn mal organizados o menos
involucrados. Esto contrasta con la mayora de los procedimientos de las
decisiones polticas. En la perspectiva analtica, los proyectos cuyos
beneficios no sobrepasen sus costos no son deseables, aun cuando los
impulsen poderosos grupos de intereses. Los beneficios y costos que se
acumulan para todos -los constructores de la carretera, los ecologistas, la
"gente menor", los usuarios y los prestadores de servicios, los
contribuyentes- sern contados sobre una base de dlar por cabeza. El
anlisis de costo-beneficio es una metodologa con la cual buscamos
obtener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvarios del
proceso poltico.
33

La virtud del anlisis es que ignora la influencia distorsiona- dora de los
grupos organizados. Pero esto es una responsabilidad. La indiferencia del
analista ante las comunidades de electores parecera suponer que no existen
intereses organizados capaces de ampararse frente a las conclusiones del
anlisis y de conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las deci-

siones de polticas. Con regularidad inquietante lee uno en la literatura del
anlisis poltico enunciados como "la resistencia poltica a la propuesta fue
subestimada, desafortunadamente"." La indiferencia del analista a las
comunidades electorales -y a los
33Stokey y Zeckauser,t-. p. 151.
34Por ejemplo, "aunque la oposicin de la mayora de los agentes de trabajo al plan de
los incentivos era conocida, el poder poltico que podran ejercer no se hizo del todo evidente
sino hasta despus de haberse formulado elsistema David Greenberg, Al Lip- sony
BernardRostker,TecJinical Success, Political Failfure: The Incentive PayPlanfor California
Job Agents", Policfr +/, 2, Otoo 1976, p. 568.
arreglos existentes que las crearon y las apoyan- ayuda a explicar por qu los
analistas a menudo no ven la magnitud de la oposicin que, muy
predeciblemente, desafiar cualquier intento de cambiar estos arreglos y por
qu a menudo no saben qu hacer para vencer o aplacar a los opositares.
n. t ,/ ./ / ,
/ //..
Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores polticos en
el juego de las polticas. Los polticos usarn sus anlisis para apoyar u
oponerse a determinadas propuestas polticas. Es ms, si los polticos no usan
los anlisis de alguna manera -ya sea para tomar o para justificar decisiones-,
las labores del analista sern intrascendentes.
En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercarse al
anlisis de polticas. Pueden usar el anlisis para adoptar mejores decisiones
polticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no
comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el anlisis para reforzar
sus propias opiniones. As, los polticos contratarn personal analtico y
buscarn la asesora de analistas externos. Y algunos tratarn de usar el
anlisis para legitimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los
mtodos del anlisis (por ejemplo establecer una tasa de descuento ab-
surdamente baja) para inclinar en su favor las conclusiones del anlisis.
De manera similar, los analistas necesitan acercarse ms al trabajo de los
polticos. Como dice un ayudante del Congreso, "los analistas no saben
realmente qu presiones tenemos los polticos. y no les importa". Otro
252 ROBERT D. BEHN

escribe:
35Entrevista, 6 de noviembre de 1978.
...con frecuencia, el anlisis de sistemas no tiene importancia en la toma
de decisiones polticas porque los analistas de sistemas no saben qu es
lo que cuenta para los decisores. El anlisis ser ms til en la medida en
que los analistas entiendan mejor los contextos de la toma de decisiones
y realicen su trabajo con este entendimiento... 36
Los analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento de la
poltica, a menos que quieran ser mercenarios de los patrocinadores polticos,
sin importarles apoyarla poltica de quin sea, y a menos que deseen que sus
principios analticos sean manipulados sin el menor escrpulo. El motivo
puede ser defensivo u ofensivo -evitar que se haga un mal uso de su anlisis,
o lograr que sus voces' analticas sean mas influyentes- pero los analistas
tendrn que volverse ms capaces polticamente.
No SE CABILDEA EN PRO DE LA EFICIENCIA?
Frecuentemente los economistas que se adentran en el mundo poltico se
quejan de que no existe un cabildeo en pro de la eficiencia." El propsito de
cualquier grupo de inters es asegurar beneficios amplios y directos para sus
miembros. Y los beneficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los
perciben los miembros de la sociedad como pequeos e indirectos. Que no
exista una organizacin para cabildear en los palacios de gobierno de los
estados y en los ayuntamientos de las ciudades en favor de los beneficios de
la eficiencia econmica general no es sorprendente. Slo el analista ms
ingenuo puede esperar que la alternativa que l ha demostrado como la ms
eficiente sea la
36Laurence E. Lynn, Jr., "Systems Analysis: Ptfalls fromthe User'sPerspective", en u.//
:+,,/.. s,.- +/, edil. E.S.Quade, Laxenburg, Austria: Institute Applied Systems
Analysis.
37Por ejemplo, escribe Havenman, "conexcepcin de unos pocos esfuerzosrecientes, no existe un
grupo operativo que cabildee en pro de la eficiencia econmica", Policy +/, . /. c,. p.

247.
que va a ser defendida automtica y entusiastamente en la arena poltica.
Aun as, hay esperanza. Aunque sea imposible construir una organizacin
permanente , ,, / ./. .- ,../ puede ser posible
movilizar una coalicin temporal , ,.. / ./. .,./
Cuando hay algn programa ineficiente, seguramente hay algn grupo que
debe estar obteniendo beneficios que exceden sus propios costos (de otra
manera no habra apoyo poltico para la ineficiencia) y, en consecuencia, el
exceso neto de costos para el resto de la sociedad debe ser an mayor que el
calculado para el programa en particular. Algunos (seguramente la mayora)
estn pagando las cuentas y recibiendo pocos (o ningunos) beneficios. La
tarea poltica es identificar quines pagan los costos netos, despertar su enojo,
motivarlos a la accin y entonces proporcionarles un medio para manifestar
su inconformidad.
La dificultad est, como ha observado Mancur Olson, en que para
cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ineficiencia pueden
exceder a los.costos que les impone el programa ineficiente.> Sopesar tales
costos y la incertidumbre de ganar la lucha poltica, puede convencer a la
gente de que la ineficiencia simplemente no merece una batalla. Pero la
accin poltica puede estar motivada por la pasin tanto como por el clculo
racional -especialmente cuando los nmeros para hacer el calculo no son
claros- y podra no ser difcil estimular la oposicin emocional. De cualquier
modo, es mejor identificar algn grupo afn tambin afectado, un aliado
natural, para el que los costos son evidentes (aun si no necesariamente
grandes) y que cuenta adems con un historial de accin poltica o tiene
potencial para ella. Tal grupo no ser motivado por un inters altruista en la
eficiencia econmica, sino por un inters personal en sus propios costos. Sin
embargo, el llamado debera ser patritico, no particularista. Todos queremos
creer que estamos trabajando en pro del beneficio de la sociedad en su
conjunto y no slo del propio inters (aun quienes buscan la ganancia
personal al imponer a la sociedad un programa ineficiente harn hincapi en
los beneficios sociales.) La cosa es identificar al grupo adecuado, capaz de
sentirse timado despus de descubrir la ineficiencia de la poltica. La tarea no
254 ROBERT D. BEHN

consiste tanto en explicar al grupo sus costos y prdidas, sino en hacerlo
reflexionar sobre una medida poltica que antes no haba cuestionado.
El esfuerzo de la administracin Carter en 1977 por terminar varios
proyectos de recursos hidrulicos brindaba una ocasin excelente para usar
este enfoque. Muchos de los proyectos por terminar eran muy ineficientes,
adems de ecolgicamente destructivos, aunque cada uno proporcionaba
beneficios netos a alguna regin en el sur o el oeste. Al presidente Carter le
habra sido suficiente explicar las ineficiencias de algunos pocos proyectos
especficos. No tena por qu mencionar que el noreste y el cercano oeste
estaban pagando costos que excedan sustancialmente sus beneficios. El
ataque pblico y deliberado a la ineficiencia econmica de los proyectos (que
ignoraban por completo los efectos ecolgicos negativos) habra bastado para
generar la oposicin de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste y
el cercano oeste, que seguramente habran sido los ms receptivos al ataque
presidencial sobre la ineficiencia econmica. Ciertamente esta posicin
habra tenido un efecto mayor que imprimir las ponderaciones de costo-
beneficio en los anexos de los boletines de prensa.
Si los analistas polticos son, como los conceba Charles Schultze,
"partidarios de la eficiencia", necesitan amparar su causa en el pblico ms
receptivo." Reconocer que la eficiencia econmica no tiene en s una
ciudadana para apoyarla y que en cada
39Schultze, t.// s,.., p. %.
situacin es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen inters
en apoyar la alternativa poltica ms eficaz es el primer paso del analista para
obtener una superior influencia poltica.
LA NECESIDAD DE HACER EL ANLISIS MS CONVINCENTE
Para crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requiere
comunicar el razonamiento del analista. Ahora bien, no se trata solamente de
traducir el lenguaje analtico al lenguaje poltico, aunque esto desde luego
ayudara (despus de todo, aunque la jerga de analista pueda seducir, rara
vez convence). Tampoco se trata de educar a los jugadores polticos en las
actitudes y las tcnicas de anlisis.

Lo que se necesita es transformar completamente el razonamiento del
analista, pasar de las coordenadas de una mente analtica al sistema de
referencia en el que piensa el pblico. Cualquier persona habituada a
entender el espacio fsico en coordenadas lineales, cartesianas (x,y,z), y que
encuentre difcil 10- calizar un punto expresado en coordenadas polares
(*****), excepto al transformar las coordenadas polares otra vez en lineales,
comprender la importancia de traducir el razonamiento analtico en el
marco de referencia del pblico, en lugar de intentar ensear al pblico a
pensar en el sistema de coordenadas del analista. Cuando escribe acerca de
los problemas de comunicacin del anlisis, Arnold Meltsner enfatiza la
necesidad que tiene el anlisis de "aumentar el grado de parecido entre l
mismo y su pblico". Los analistas experimentados, escribe, "tratan
hbilmente de expresar sus argumentos en trminos que aumenten su
similitud con los valores compartidos"."
Aunque el analista crea que sus propios principios de razonamiento, el
paradigma analtico, son el nico enfoque racional de
'ArnoldJ. Meltsner, "Dont't Slight Communeatons: Sorne Problems of Analytical Practice",
t/,+/,/>, summer 1979, p. 379.
EL ANLISIS DE pOLTICAS Y LA pOLTICA 256

la toma de decisiones en la poltica pblica, es preciso que reconozca que esta
visin de las cosas no es universal. Ms an, algunos conceptos analticos
fundamentales, como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos,
le son ajenos a la mayora de la gente; la gente simplemente no piensa en
trminos de oportunidades perdidas." En consecuencia, cualquier argumento
analtico que se base en ejemplos simplificados del principio del costo de
oportunidad no resultar persuasivo para establecer la validez de una
proposicin poltica compleja.
Consideremos la tarea de explicar ante una asociacin de ejecutivos por
qu un proyecto hidrulico determinado es ineficiente econmicamente. La
tentacin es empezar con una explicacin simple y superficial del anlisis de
costo-beneficio. Despus de todo, estamos hablando con ejecutivos de
corporaciones, gente que a diario trata con anlisis de costos y ganancias y
que entiende muy bien que si invierte los recursos de su compaa en un pro-
yecto tendr que renunciar a otras oportunidades de inversin. Pero no
importa qu tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu tan brillante sea la
explicacin del anlisis de costo-beneficio, la enumeracin final de los
clculos de costo-beneficio para cada uno de los proyectos no tendr el menor
significado. Este pblico piensa con el sistema de referencia de los negocios,
no con el de anlisis de polticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficien-
cias de los proyectos no en trminos analticos, sino de acuerdo con el
esquema de los negocios.
Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible ya que
muchos de los proyectos de recursos hidrulicos proveen bienes privados, no
pblicos. El anlisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de
que todos los beneficios de los bienes pblicos (evaluados en trminos de la
disposicin de cada individuo a pagarlos) estnincluidos al evaluar un
proyecto de inversin pblica. Para muchos proyectos, sin embargo, la
mayora de los bienes son privados; los individuos y las compaas que se
benefician pueden ser fcilmente identificados y se les puede cobrar, as que
la evaluacin de estos beneficios puede basarse no en un clculo misterioso
de la voluntad de los ciudadanos de pagarlos, sino en pagos efectivos.
De esta manera el gobierno podra contratar con alguna empresa la

construccin de una presa y de los acueductos para conectarla con las
ciudades, ranchos e industrias que compran el agua. Una empresa
constructora podra calcular qu tarifa anual le pagara al gobierno por la
concesin de construir la presa, llenarla con la cantidad de agua convenida y
venderla en la regin. O si la compaa concluye que no podra pagar al
gobierno y obtener a la vez un rendimiento razonable por su inversin, podra
entonces hacer una oferta negativa: el subsidio que necesitara para poder
cubrir los beneficios no vendibles, tales como la recreacin y el control de
inundaciones.
En principio, un anlisis empresarial semejante es equivalente a un
anlisis de inversin pblica (costo-beneficio), aunque el marco de referencia
es muy distinto. De cualquier manera, si se analizara el problema desde el
punto de vista de la inversin empresarial, el gobernante podra explicar con
exactitud qu tan ineficiente econmicamente resulta un proyecto hidrulico.
Por ejemplo, si una compaa privada quisiera construir el Central Arizona
Project y recibiera un subsidio federal anual de 30.7 millones de dlares (para
cubrir beneficios de control de inundaciones, de recracin, de proteccin de
la vida animal y otros beneficios pblicos), tendra que cobrar 106 dlares
por pie cbico de agua para ganar un rendimiento de 6.375 por ciento sobre
su inversin a amortizar por ms de cien aos. Qu corporacin estara
dispuesta a invertir dos billones de dlares para obtener slo un rendimiento
de 6.375 por ciento -y eso slo en un periodo de ms de 100 aos? Ninguna.
De cualquier manera, nadie podra realmente intentarlo, ya que actualmente
el agua se vende en Ari- zona central entre 19y 50 dlares el pie cbico. Para
un ejecutivo empresarial este tipo de explicacin dramatiza mucho mejor la
ineficiencia del proyecto que decir que la proporcin de costo-beneficio es
slo del 0.58
5

Para hacer hincapi en la importancia de un anlisis persuasivo,
Giandomenico Majone asegura que "los decisores necesitan de un anlisis
retrospectivo (posterior a la decisin) como necesitan del prospectivo (previo
a la decisin), y probablemente ms"." A menudo, por supuesto, se les pide a

5
Departamento del Interior, EU. "Water Projects Review: Central Arizona Project", mimeografiado,
Washington, D.C., 1977. pp. 6-9.
258 ROBERT D. BEHN

losanalistas realizar tales anlisis retrospectivos, aunque usualmente les
parezca un trabajo poco honorable (sobre todo si no estn de acuerdo con la
decisin). Sin embargo, la funcin del anlisis de polticas no es slo ayudar
a determinar cul es la mejor alternativa sino tambin asegurarse de que el
gobierno adopte e implante esta alternativa. Una vez que un decisor poltico
ha aceptado la recomendacin del analista (aunque fuera por razones
distintas), el analista tiene la obligacin de asegurarse de que la sabidura de
su recomendacin sea reconocida por todos los que tienen el poder para
apoyarla. Para que el analista poltico tenga influencia no slo debe estar
tcnicamente en lo correcto. Debe tambin ser convincente, persuadir a sus
compaeros analistas y a los grupos electorales influyentes.
259

LA NECESIDAD DE ESTRATEGIA POLTICA
Una definicin demasiado estrecha de la responsabilidad y
competencia del .analista puede aislarlo de la realidad poltica e inhibir su
influencia poltica. Si un analista es reconocido por la excelencia de su
lgica econmica, por la confiabilidad de sus inferencias estadsticas, pero
tambin por la vacuidad de sus supuestos polticos (implcitos), el decisor
poltico rechazar su trabajo por intrascendente. Sin embargo, una vez que
ha presentado la propuesta de poltica que puede generar beneficios con-
siderables, el analista debe interesarse en que se logren estos beneficios.
Es ms, si el anlisis neutral y honesto revela que una o varias alternativas
son preferibles (o que una o varias alternativas son indeseables en sumo
grado), el analista poltico tiene la obligacin clara de maximizar las
posibilidades que favorecen su adopcin. Cmo puede cumplir el
analista su responsabilidad poltica?
El analista puede empezar por evaluar la factibilidad poltica de cada
alternativa. La factibilidad poltica de una alternativa no es una
caracterstica inherente, fija, como si fuera uno de los muchos genes de la
decisin poltica que slo esta esperando ser localizado, descifrado y
reportado. La factibilidad poltica de una alternativa depende claramente
de la inteligencia con que se dise la estrategia poltica para obtener su
adopcin, as como de la dedicacin y habilidad de los encargados de
poner en prctica la estrategia. En consecuencia, la responsabilidad del
analista va ms all de la mera determinacin pasiva de una estrategia
poltica. El analista cabal no slo recomendar la mejor alternativa sino
tambin la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr la
adopcin e implementacin de la alternativa. Despus de todo, cmo
puede ser la "mejor" una alternativa poltica que no sea escogida ni
implementada? El anlisis de suyo es polticamente impotente. Se
convierte en un instrumento poltico eficaz slo cuando se le incorpora a
una estrategia poltica diseada para 10-
RBERT O. BEHN
260 ROBERT D. BEHN

grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una estrategia
semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del analista.
Un analista tradicional podra objetar, diciendo que un compromiso
poltico tan manifiesto est ms all de su campo de accin. Puede ser cierto,
pero no debera serlo. El analista que ha estudiado a fondo un problema
poltico debera conocer tan bien sus complicaciones polticas como las
econmicas, pues las dos cuestiones no son independientes. Un analista que
ha prestado atencin a las cuestiones distributivas debera estar bien cons-
ciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados potenciales. En
consecuencia, no sera inteligente -es ms, sera poco tico- que el analista
presentara a su cliente una recomendacin poltica que va a levantar mucha
oposicin y poco apoyo, sin ofrecer tambin una recomendacin poltica
acerca de cmo podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la
meta poltica. En verdad, puede el analista mandar a su cliente a la arena
poltica sin explicarle qu peligros le esperan y qu armas le sern ms tiles?
LA necesidad di- ir y venir entre el anlisis y LA POLTICA
Es demasiado fcil reconocer, ms an sobrevalorar, las opciones
polticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo y poco crtico
de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelar
desalentadoramente que no son muchas. En realidad, es muy probable que la
propuesta no sea nada nueva y que ya se haya intentado antes, pero sin poder
avanzar por la oposicin de intereses influyentes y poderosos.
Sin embargo, con demasiada frecuencia, es la mitologa del poder la que
confiere a una propuesta poltica el estatus de "polticamente inviable". Los
intentos anteriores para llevarla adelante pueden haber sido imaginarios,
eventuales o incompetentes. La influencia, prestigio y autoridad de los grupos
de inters a menudo se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputacin
y no a que no se cuente con anlisis serios y consistentes.
Por ejemplo, todos los presidentes a partir de Franklin D. Roosevelt se
opusieron abiertamente a la poltica del uso libre de las vas fluviales del
interior, vigente durante 200 aos. Sin embargo nada cambi. De esta
manera, la posicin de que no era polticamente factible cobrar por el uso
EL ANLISIS DE !>OLTICAS y LA POLTICA 261

comercial de canales, compuertas y ros dragados que construye y mantiene
el cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos, lleg a ser una leyenda en
Washington D.e. y el operador de la barcaza adquiri los poderes mticos de
un Neptuno motorizado que poda sin ms hacer desaparecer con un
dentellazo de su tridente todopoderoso a cualquiera que sugiriera cobrar
algn impuesto, cuota o peaje. Entonces, asombrosamente, el Congreso
aprob un impuesto, si bien modesto, en 1978. Qu pas?, luch un nuevo
presidente para cambiar la medida poltica?, decidieron valientemente los
dirigentes del Congreso que haba llegado el momento de cambiar?, Zexigi
el pblico la medida?, se retiraron los operadores de barcazas del combate
poltico? No. El Congreso actu principalmente en respuesta a los esfuerzos
de un senador joven y aislado del partido minoritario, Pete V. Domenici, de
Nuevo Mxico.
Cul era el secreto de Domenici? Que hizo el intento. Realiz un
esfuerzo inteligente y dedicado para que se adoptara su propuesta. Mencionar
una propuesta poltica en un informe presupuestal o en un mensaje
televisado no implica una accin presidencial mayor, Todos los presidentes
desde Franklin D. Roosevelt bien pueden haberse opuesto al uso libre de la
vas fluviales del interior, pero ninguno haba hecho un intento
verdaderamente serio para cambiar la medida poltica, ya que todossaban
que lograr ese cambio no era "factible polticamente", todos, menos Do-
menici. l y su equipo emprendieron no un examen pasivo de la factibilidad,
sino una bsqueda activa y perseverante de estrategias. De esta manera, con
un poco de apoyo inseguro de la Casa Blanca, una excelente relacin con sus
compaeros legisladores y algo de suerte, Domenici fue capaz de echar a
pique a los operadores de las barcazas."
Si los mejores polticos pueden caer en la "trampa de la no factibilidad",
el analista por supuesto que debe ser cauteloso. As como la habilidad de un
analista para influir las polticas puede paradjicamente reducirse si es
demasiado poltico, o al menos si lo es demasiado pronto, as tambin el
analista, preocupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones
por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar en
consideracin aquellas alternativas que previsiblemente provocarn la mayor
262 ROBERT D. BEHN

y la ms obvia oposicin. Sin embargo, la no factibilidad poltica no es una
variable intrnseca, binaria; no es una cualidad que una alternativa poltica de
alguna manera posee o deja de poseer. Como cualquier otra caracterstica de
una propuesta poltica, es posible cambiarla modificando la propuesta misma
o influyendo en otras variables, externas pero relacionadas. El analista
necesita identificar los impedimentos existentes para que se adopte, y
determinar los costos de eliminarlos: tanto los costos de oportunidad
econmicos de otros objetivos polticos a los que hay que renunciar para
obtener los recursos econmicos necesarios para modificar la propuesta y
hacerla polticamente aceptable, como los costos de oportunidad polticos de
los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo poltico necesario
para esta iniciativa.
Decir cul es la manera menos costosa de deshacerse de los
impedimentos polticos para la adopcin de una propuesta poltica -y si vale
la pena pagar este precio- es una responsabilidad tanto analtica como
poltica. El juego de las polticas no es una carrera de relevos en que el
analista corre el primer turno (anal-
44 Para un resumen de esta legislacin vase "Waterways Use Tax Cleared in Final Days",
c,.- Qttaiierly +/-. 24, 1978, pp. 513-515.
263 RBERT D. BEHN

tico) y luego le pasa la posta al poltico para que corra el ltimo tramo
(poltico) mientras el analista se hace a un lado y observa pasivamente, tal
vez.con frustracin y dolor. Si el analista se retira despus de correr el primer
tramo, descubrir que poco a poco se introducen modificaciones en sus
recomendaciones, se hacen concesiones y se abandonan, de tal manera que,
al final, la medida poltica adoptada casi no se parece a su propuesta.
Esto es lo que pas con la revisin de los proyectos de recursos
hidrulicos en 1977 propuestos por el presidente Carter. Se instal una
comisin para que se revisaran los proyectos y se asignaron analistas a varios
equipos que revisaran diferentes proyectos. Una vez que se terminaron los
anlisis, stos se pasaron a los polticos, que decidieron qu proyectos
continuaran adelante, cules se modificaran y cules se borraran del presu-
puesto. En esta etapa de la toma de decisiones, se ignor a los analistas -
curnplida ya su "labor" de preparar los informes con la informacin
necesaria- y las decisiones se basaron solamente en consideraciones polticas.
Si un proyecto tena mayores o menores beneficios que costos no tena
importancia. Incluso cuando un anlisis proporcionaba una descripcin
particularmente esclarecedora y dramtica de la ineficiencia econmica de un
proyecto -como la explicacin anterior del Central Arizona Project- la
informacin ni fue usada para tomar la decisin en privado ni para defenderla
en pblico. En este caso, no era que los analistas se rehusaran a participar en
la toma de decisiones polticas, sino que los polticos simplemente los
ignoraron. Y los ignoraron porque las experiencias anteriores con otros
analistas los haban convencido de que los analistas podan contribuir en
poco a la toma de decisiones de las polticas.
A fin de superar su reputacin profesional de ingenuidad poltica, los
analistas de polticas necesitarn dedicarle ms atencin a la ciudadana para
identificar los grupos electorales que van a perder (sustancial o
simblicamente) con cada alternativa, determinar la magnitud de su inters y
evaluar sus fuerzas (tanto reales como mitolgicas). Al mismo tiempo, los
analistas tienen que identificar a los grupos electorales, incluso latentes, que
podran beneficiarse con cada propuesta. Las comunidades electorales no son
rasgos permanentes del paisaje poltico tallados en la roca desde tiempos
264 ROBERT D. BEHN

inmemorables por alguna misteriosa fuerza que an no ha podido identificar
la arqueologa poltica. Es preciso crear, organizar, motivar y movilizar a las
comunidades electorales. Tambin se les puede desordenar, confundir,
desmoralizar y frustrar.
Construir comunidades electorales, podra discutir el analista tradicional,
es responsabilidad de los polticos. S, lo es. Pero el analista poltico tiene la
responsabilidad de indicar cmo se puede llegar a construirlas mejor.
Despus de todo, lograr que los decisores con autoridad, ejecutivos y
legislativos, adopten una medida poltica no slo exige generar apoyo poltico
para la alternativa considerada superior desde el punto de vista analtico,
tambin exige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los
oponentes. Si esto lo hace el poltico por su cuenta, s610 la poltica, y no el
balance entre las consideraciones polticas y las sustantivas, dictar cules
son los elementos sustantivos a sacrificar en la medida poltica.
John Mendeloff ha escrito que las mejores ideas del anlisis de polticas
"pueden surgir si acerca uno las dos perspectivas (econmica y poltica), por
lo que se precisa ya sea de un equipo multidisciplinario o de una cabeza
multidisciplinaria"." Yo creo que el analista poltico cabal necesita una
cabeza rnultidiscipli- naria. Para elegir polticas pblicas y lograr que se
adopten y se implanten es preciso pasar una y otra vez de lo analtico a lOpo-
ltico y viceversa. A menos que los analistas se resignen a observar cmo
componentes esenciales de las opciones de poltica
<5 John Mendeloff, t.,//, s., Cambridge: Mil' Press, 1979. p. x.
cuidadosamente diseadas se abandonan para apaciguar a diferentes grupos
electorales, deben profundizar su entendimiento de la parte poltica del juego.
Slo el analista polticas completo, que sabe qu compromisos puede contraer
para lograr el apoyo o neutralizar a la oposicin y qu sacrificios no debe
aceptar a cambio de ganancias polticas insuficientes, ganar la confianza de
los jugadores polticos clave y se convertir en un miembro verdadero de:
equipo que elabora las polticas.
MARTIN LANDAU
[265.)

8. El mbito propio del
anlisis de polticas*
UPONGO QUE la pregunta Zqu es anlisis de polticas?, se nos ha
planteado porque, en estos das, el anlisis de polticas es en verdad
una empresa sumamente popular. El anlisis es "relevante", se
alimenta del gobierno y tambin de las fundaciones y, adems, al
incorporar alta tecnologa resulta muy atractivo si no es que
fascinante. La literatura algo voluminosa de los aos recientes indica
la popularidad que tiene esta manera de hacer las cosas. Es
ciertamente algo.que hoy importa mucho, razn por la cual merece
algn comentario.
1. Cualquier lectura del material escrito sobre "polticas" ,
/, ensea claramente que no es un.concepto bien definido y que su
denotacin no manifiesta la clase de definicin extensional que
indica conductas fcilmente reconocibles por los conocedores del
rea. Como dira Max Born, el concepto no es decidible. Si, para
definir el trmino, recurrimos entonces a los colegas especialistas del
anlisis de polticas, la variedad de respuestas nos har descubrir que
no hay una regla de uso comn que pueda ayudarnos a identificar un
ejemplo de poltica. En ausencia de tal regla, es posible usar el
trmino en un sentido ms lato. El anlisis de polticas es entonces
visto como un subconjunto del concepto de lo poltico, o como
idntico sin ms a lo poltico, como inclusivo de otras dimensiones
(interdisciplinario) o como medio para atacar
Publicado originalmente con el ttulo "TheProper Domain of Policy Analysis" en
+-. :.-/ t/./SCieilC vol. xxi, numo 2, 1977. pp, 423-427.Traducdn al
espaol de JonathanMolinet.
de manera integrada los problemas sociales. Para algunos la poltica
es un asunto de valor -un^ declaracin de principios bsicos, otros
restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y para otros el
S

266 MARTIN LANDAU

trmino abarca valores, objetivos y medios. Con frecuencia, los debates
sobre polticas parecen discusiones sustantivas, pero con mayor frecuencia
slo se trata de discrepancias semnticas. Si sta es una lectura correcta de
la literatura, entonces la poltica misma denota un "conjunto borroso" y el
anlisis de polticas es ms cientfico en sus atavos que en la sustancia.
2. Hay quienes proclaman al anlisis de polticas como una nueva
especializacin, un nuevo subcampo de la ciencia poltica. Esto es toda
una curiosidad. La meta del anlisis de polticas es resolver problemas
prcticos. No puede, por esta razn, reconocer los lmites de algn campo
establecido para propsitos analticos. Su naturaleza le obliga a seguir los
problemas a donde quiera que vayan. No puede ignorar nada que pueda
ser relevante con tal de llegar a una solucin. Para el analista de polticas,
entonces, el mbito cognoscitivo y todo el dominio operativo de la ciencia
poltica son slo el comienzo de su tarea. La poltica pblica, vasta y com-
plicada como ha llegado a ser, se extiende a cualquier rea de la vida. En
consecuencia, para ser fiel a su objetivo, el analista de polticas pronto
tendra que incluir todas las ciencias sociales e incorporar, por aadidura,
todo un montn de tecnologa dura. Llevar a unidad un dominio de
indagacin tan amplio es una empresa destinada al desorden.
En el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, la entonces nueva
administracin pblica asumi todo el mbito de la poltica gubernamental
como su dominio de estudio . La operacin fue racionalizada como un
correctivo a la "inicua" dicotoma entre administracin y poltica que
estaba en la base terica de la conducta administrativa, entonces en
desarrollo. Se le consideraba abstracta, distante de los problemas humanos
reales y, en algunos casos, simplemente se consider que rondaba tras las
ciencias naturales. El lema de esta campaa, no del todo desconocido hoy
entre nosotros, fue: "la ciencia ms pura es la menos relevante". El debate,
como poda esperarse, fue acre y se centr en los conceptos
complementarios de disciplina y campo. Por desgracia, la que hoy
tendramos que llamar vieja poltica pblica sencillamente no se pudo
sostener como un campo distinto. Incapaz de mantener cualquier grado
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS 267

apreciable de esfuerzo sistemtico y disciplinado, pronto cay presa de ese
tipo obsesivo de anlisis introspectivo que es siempre sntoma de una
crisis de identidad. Con frecuencia cada vez mayor, se escribieron y
publicaron numerosos artculos de buena fe para lamentar la falta de un
foco controlado, la ausencia de poder terico, lo azaroso y fragmentado de
la investigacin y la existencia de un dominio de indagacin tan amplio
que desafiaba toda clasificacin. En suma, lamentaban el desorden in-
telectual de la empresa.
Hoy en da, la poltica pblica ya no es tan exitosa. No es posible
construir ningn campo de indagacin ni de especializacin sobre un
dominio mal definido y no restringido. Y, en el caso del anlisis de
polticas pblicas, la probabilidad de lograrlo es an menor, porque el
anlisis de polticas no puede ser autnomo en la seleccin de sus
problemas de investigacin. De muchos de ellos se puede decir que son,
segn la expresin de Alvin Weinberg, problemas "transcientficos",
necesaria y legtimamente sujetos a restricciones polticas y sociales que
en cualquier otra disciplina acadmica o ciencia terica seran
consideradas como intervenciones ultrajantes.
Si se quiere que el anlisis de polticas tenga sentido, sera bueno
concebirlo como ciencia social aplicada. Y sera todava mucho mejor
recordar que se van a aplicar los resultados de una ciencia terica.
3. Al considerar las polticas en s mismas, la ambigedad general de
este concepto no oscurece una propiedad cardinal comn a todos los
variables usos del trmino, a saber, que toda propuesta de poltica est
acompaada de riesgo e incertidumbre. Esto es, todas las polticas
pertenecen a la clase de las proposiciones inve- rificadas. Las polticas
son hiptesis.
Una poltica propone una intervencin para alterar alguna
circunstancia o un modo de conducta. Si est bien formulada contendr
una descripcin de la condicin de estado deseada y del conjunto de los
medios que prometen realizar esa condicin (es decir, alcanzar sus metas).
Debera quedar claro que las proposiciones de poltica estn en tiempo
268 MARTIN LANDAU

futuro, pertenecen a ese tiempo. El objeto de cualquier propuesta de
poltica es controlar y dirigir cursos futuros de accin, que es la nica
accin sujeta a control. Consecuentemente, son asertos de la forma "si-
entonces", y la nica cosa que sabemos acerca de ellos es que su valor de
verdad no ha sido determinado. Todas las polticas, por tanto, contienen
alguna probabilidad de error y no pueden aceptarse a priori como
correctas. Si una propuesta de poltica es un oroceso de tipo ingenieril, el
producto de una negociacin, el resultado de un conflicto o el producto de
fuerzas histricas o lo que sea, no cambia su estatuto epistemolgico.
Mantiene su carcter hipottico.
Puedo ampliar esto al sugerir que cuando una propuesta de poltica se
formula cuidadosa y completamente, puede tomarse como una teora. Del
mismo modo, precisamente, que una teora sirve para reducir el valor de la
sorpresa en su dominio emprico, una poltica sirve para ordenar el
dominio de su tarea. Si tiene xito (es decir, si es correcta) no producir
sorpresas -todo ocurrir como fue planeado-; por supuesto sera una
singular rareza. Todas las teoras e hiptesis en la propia ciencia son
consideradas como actores arriesgados, se juzga que todas son propensas
al error. El aparato que llamamos metodologa cientfica tiene la nica
funcin de prevenir y eliminar el error. En mi opinin, esta es la tarea
primaria del anlisis de polticas.
En otro lado,' trat extensamente este problema. No aporta nada real
repetir ahora toda mi discusin de la manera en que es posible
considerar las polticas y programas como proposiciones explicables,
susceptibles de dar razones por sus actos. Basta aqu decir qu la nocin
de explicabilidad y responsabilidad que deriva de esta concepcin de
poltica es emprica, no ideolgica o normativa. Nuestra tendencia es
tratar las polticas como asuntos de valor y no como pretensiones
empricas. Esto se nota especialmente cuando una poltica es ms bien
compleja. En efecto, entre ms compleja es una poltica mas difcil es
evaluar su valor de verdad. En tales circunstancias, tendemos a formular
nuestros juicios sobre la base de factores ideolgicos, ya que no resulta
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS 269

fcil suspender el juicio cuando urge tomar una decisin. Pero descansar
en factores ideolgicos ocasiona que la racionalizacin desplace la
validacin, una forma de desplazamiento tan completamente ubicua
como el desplazamiento de metas. Comprometerse a priori con una
poltica particular comporta un compromiso con su correccin y
efectividad, previo al conocimiento. Aqu,como en la ciencia, el
enemigo es el dogma. La certeza subjetiva enmascara la incertidumbre
objetiva y hace olvidar que toda la poltica tiene un contenido objetivo,
que slo es una eleccin entre muchas. Es la clase de actitud, tan comn
y tan entendible, que "absuelve una poltica por el mrito de sus
motivos".
Sin embargo, es necesario considerar el error potencial de cualquier
poltica. En primer lugar, se requiere una descripcin de las condiciones
sobre las q|ue se va a actuar. Cualquiera de las descripciones contiene
supuestos causales y, por tanto, presupone una explicacin. Es una serie
de operaciones claramente problemticas. Despus sigue la solucin del
problema, la cual incorpora una explicacin que se presume y una
declaracin relativa a la meta. Aqu es conveniente notar que los
estudios de factibilidad que
1 "On the Concept of a Self-Correcting Organization", t.//+.- t.... n. 33,
533-552, 1973.

se limitan exclusivamente a la consideracin de la meta son obviamente
incompletos, puesto que su obtencin podra no suprimir necesariamente
la condicin indeseada, volverse casualmente irrelevante y arrojar
efectos secundarios indeseados. Tercero, existe el problema de
instrumentacin: la seleccin de la metodologa apropiada. La seleccin
de un curso de accin es funcin del conocimiento, conocimiento de
causalidad, y es algo similar a la seleccin de una terapia. El diagnstico
puede ser correcto, la cura puede ser reconocible, pero la terapia puede
estar equivocada, ser arriesgada o "fallarla meta", Aun si es correcta,
existe la cuestin de la administracin, lo que ahora llamamos
implementacin, porque la forma en que se ejecuta un programa puede
dar al traste con l aun cuando todos los dems factores se hayan
anticipado correctamente.

28G MARTIN LANDAU

Este es el fundamento de mi concepcin del anlisis depolticas. El
anlisis de polticas es la bsqueda del error a lo largo de todo el
camino. No es un campo en el sentido acadmico acostumbrado, a
menos que queramos decir que el estudio del error es una especialidad.
No es mi caso. Su tarea es poner a prueba cualquier poltica a fin de
prevenir el error y aprender a corregirlo. Kenneth Boulding llama a esto
la "institucionalizacin de la desilusin", un sistema de crtica que
permite probar las polticas y facilitar la capacidad de autocorreccin.
Deberan preservarse y extenderse aquellos aspectos del anlisis de
poltica que tengan este espritu, los restantes deberan abandonarse.
Indice
t..
Luis F. Aguilar Villanueva ..................................................................................... 7
t.. ..
Luis F. Aguilar ViIlanueva 15
+.... .. / ... 77
: t . / / ,/
Harold D. Lasswell ................................................................................................. 79
: t ., .-.,.. .. / . .. ,/
Harold D. Lasswell 105
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yehezkel Dror........................................................................................................ 119

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G. David Garson 149
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Willliam Ascher 181
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Douglas-Torgcrson 197
: t/ / .. ,/ , / ,/
Robert D. Behn ...................................................................... .239
s t/ -/ ,, ../ / .. ,/
Martin D. Landau ... 275
t/ ... .. / ,/ ,.// termin de imprimirse en la ciudad de Mxico durante el mes de julio de 1992.
La edicin en papel de 72 g consta de 2,000 ejemplares ms sobrantes para reposicin y estuvo al cuidado de la
oficina lito-tipogrfica de
(283]

MAP: 270012-01

c-.
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ISBN: 968-842-318 1
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RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLICAS
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9
Para una discusin amplia de estas diferencias, vase Yehezkel Dror , "Systems Anatysis and Applied
Social Seences", en las aetas (ed., Irving L. Horowitz) de la c/.. /. t// t.// , c. s/
organizada por Rutgers UDiversity y Transaetion Magazine (Carpender Conference Center, Rutgers University,
New Brunswick, N. J., 23 al 26 de noviembre de 1971).
21
Para, una discusin detallada de estas recomendaciones y sus bases tericas en las ciencias de poltica,
vase Yehezkel Dror, t.// t/,-/, t..-.. San Francisco, Chandler, 196&, especialmente Parte V, p.
217 Yss.
Y
38 Mancur Olson, Jr., :/. t, c//... + Cambridge: Harvard University Press, 1965.
41
Vase Thaler, "Toward a Positive Theory"
43
Giandomenico Majone, "The Uses of Policy Analysis",en :/. t... . /.t t,
t,- . /. +./ t., 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation, 1978, p. 207. Majone considera
importante el papel del analista como "un productor de argumentos policos... ms que solucionador de
problemas", p. 213. [Ver su artculo en el vol. 111, Sin embargo, convertir al analista de polticas en abogado
poltico amenazara tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asimismo usar el an lisis de costo-
beneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con respecto a los recursos
hidraticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva para justificarlas, ha hecho inevitable la
manipulacin poco escrupulosa de tales anlisis y ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier
anlisis semejante y en la moral del analista.
Y

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