ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS EN LA LUCHA

CONTRA EL NARCOTRFICO DEL GOBIERNO DE JUAN

MANUEL SANTOS

Sergio Nicols Rocha Camargo
Estudiante de Ciencia Poltica
Universidad Nacional de Colombia

Abstracto
El narcotrfico es un fenmeno que viene atravesado la historia colombiana desde hace
unos 30 aos, afectando y transformando el modo de vivir de los colombianos. Durante
estos, se han desarrollado polticas en la lucha contra este fenmeno por parte del
gobierno, las cuales han generado transformaciones en las dinmicas del conflicto y en la
misma evolucin de las polticas. Este trabajo analizar parte de la historia de esas
polticas y la actualidad de estas, con el fin de lograr un acercamiento al problema del
narcotrfico, su situacin actual y a las consecuencias que tiene sobre la sociedad civil.

Abstract

Drug trafficking is a phenomenon that has gone through Colombian history for about 30
years, affecting and transforming the way of life of Colombians. During these, policies
have been developed to combat this phenomenon by the government, which have
generated changes in the dynamics of the conflict and in the same policy developments.
This paper will discuss some of the history of these policies and the relevance of these in
order to achieve an approach to the drug problem, their current situation and the impact
it has on society.
Colombia ha estado atravesada por una serie de acontecimientos violentos, que ha
marcado y atravesado la historia del pas, es por esto, que la consolidacin de la paz como
elemento que garantiza el Estado de Derecho en todo el territorio nacional es tan
importante para los gobiernos, en la bsqueda de mejoras en la calidad de vida de los
colombianos

La inclusin del narcotrfico en Colombia, fue beneficiada por la poca fortaleza
institucional, la geografa, la informalidad de la internacionalizacin de la economa y la
demanda mundial, sin dejar de mencionar las agudas disparidades sociales y regionales
existentes. Todas estas circunstancias produjeron y ayudaron en la estructuracin de
grandes organizaciones exportadoras, que por medio de medios violentos y la corrupcin
desarrollaron rutas al mercado y buscaron establecer un lugar seguro para sus
operaciones. Las confrontaciones que se generaron y la depresin en el mercado
mundial, produjeron que el narcotrfico impulsara la especializacin del trabajo y se
limitara a producir cocana en Colombia, para esto, suplantaron las importaciones de
base con cultivos de coca y cedieron el control de la operacin mayorista a las mafias
residentes en los pases de trnsito.
1


Estas dinmicas generaron unas consecuencias indeseadas para Colombia, como lo
fueron la propagacin y aumento de la inestabilidad sociopoltica y el debilitamiento del
crecimiento, esto en parte por el conflicto interno entre paramilitares y guerrillas, en
bsqueda del control de regiones estratgicas para el narcotrfico, y la corrupcin de la
institucionalidad local. Lo que llevo, a que el pas culminara el siglo pasado inmerso en
una profunda crisis econmica y sociopoltica, que modific la respuesta de las
instituciones gubernamentales, por medio de polticas pblicas y presiones militares
frente al narcotrfico y sus repercusiones.

1
ROCHA, Garca Ricardo. Las Nuevas Dimensiones del Narcotrfico en Colombia. Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Ministerio de Justicia y del Derecho. Primera edicin, 2011.
Ricardo Rocha Garca ISBN 978-958-99962-5-6.
Desde estas perspectivas, este trabajo analizar las polticas pblicas adoptadas por el
gobierno actual de Juan Manuel Santos en la lucha contra el narcotrfico, para intentar
dilucidar el momento en el que se encuentra el pas en relacin con las dinmicas del
narcotrfico y como estas afectan el modo de vivir de los colombianos. Esto se har,
mediante un acercamiento inicial al concepto de narcotrfico y a sus implicaciones dentro
de la sociedad colombiana.

Adems de esto se buscaran datos que muestren como ha progresado o desarrollado la
lucha contra el narcotrfico en los ltimos gobiernos e intentar mostrar en qu momento
se encuentra el narcotrfico y como afecta actualmente, para as examinar el plan de
polticas pblicas del gobierno Santos en la lucha contra este fenmeno y las
consecuencias que han tenido durante estos dos aos de gobierno. Para as finalmente
dar una apreciacin personal impulsada por los datos y el anlisis realizado respecto a la
utilidad y favorabilidad de estas polticas en la lucha contra el narcotrfico y en las
mejoras de calidad de vida de los colombianos.

Para un mejor acercamiento al problema Se entender al narcotrfico partiendo de la
caracterizacin del Dr. Norberto Emmerich
2
, segn 5 elementos: El primero considera al
narcotrfico no solo con un problema exclusivo de seguridad, sino que tambin es un
problema poltico, en cuanto como mercado de consumo aborda lo territorial y entra en
disputa con el Estado nacional en el mbito de la territorialidad. El segundo propone que
el narcotrfico tiende a convertirse en un actor poltico y no solo en un acumulador
econmico, es as como los narcotraficantes se convierten en un sector social
desprendidos de los segmentos ilegales y entran a formar parte de la economa nacional.
La tercera caracterstica plantea que el narcotrfico no tiene orgenes sociales nacionales
sino globales, es decir, no se originan por la pobreza, la desigualdad o la marginalidad

2
Doctor en Ciencia Poltica y Licenciado en Relaciones Internacionales. Profesor de Teora Poltica y Teora
de las Relaciones Internacionales en las Universidades de Morn y de Belgrano.
dentro de un pas, sino que es parte de un proceso de acumulacin mundial de capital y el
que al nacionalizarse aprovechara las condiciones del pas, desde la desigualdad social,
hasta la concretacion de capital dentro de este.
La cuarta caracterstica le da la capacidad al narcotrfico de convertirse en organizador del
universo criminal. En cuanto su penetracin dentro de la sociedad implica que el aumento
cuantitativo de los indicadores de delitos de paso a una transformacin cualitativa, es
decir se genera una presin sobre las fuerzas de seguridad y a la vez, se agregan nuevas
dimensiones de acumulacin de capital.

Y finalmente, como ltima caracterstica el narcotrfico representa un congelamiento de
la poltica de seguridad, en el que los circuitos normales de justicia son superados
fcilmente e impulsan a la toma de decisiones y mecanismos que cada vez ms entran en
las dinmicas propias del narcotrfico y que convierten a este fenmeno en una actividad
econmica, dndole cierto grado de poder.

La industria de las Drogas psicoactivas en Colombia

La industria de las drogas ilcitas se desarroll en Colombia por la combinacin de una
serie de circunstancias de diverso orden. Las razones que sugiere la economa son
esenciales para la comprensin del fenmeno No obstante existen otros elementos, de
naturaleza diferente que contribuyen a formar el gran problema en que se ha convertido el
fenmeno del narcotrfico.
3


Las razones que ayudan a explicar por qu Colombia desarroll una ventaja competitiva a
nivel mundial en esta industria son materia de discusin entre los expertos. La estratgica
localizacin del pas es una muy poderosa. La posibilidad de un fcil acceso al principal

3
La sociedad colombiana y los problemas del narcotrfico. Discurso del doctor Carlos ngel Rangel en el
seminario sobre "Una visin norteamericana de las drogas", Bogot, junio 27-28 de 1995, CEI-ANDI.
mercado, si se desarrollaba, como en efecto sucedi, un eficiente sistema de transporte y
distribucin, es un argumento con buenos fundamentos, aun as, existen otros pases,
Mxico por ejemplo que estaran en mejores condiciones en lo que a esto se refiere y que
justificaran un anlisis ms profundo del tema.

Se han sealado otros elementos, tales como: las facilidades respecto a la existencia de
grandes masas de bosque y selva, ideales para camuflar los laboratorios; las habilidades
empresariales y la reconocida recursividad de los colombianos, adems se encuentran la
existencia de una numerosa y marginal comunidad de colombianos en los Estados Unidos
que impulsan el trfico de drogas entre los dos pases, la ausencia del Estado en vastas
zonas de la geografa nacional que hace ms fcil la intromisin de grupos de crimen
organizado en estas zonas del pas y la reconocida corrupcin de las burocracias pblicas,
entre otras.
4


Explicaciones como las mencionadas muestran aspectos diferentes del fenmeno, que en
ocasiones son ms consecuencias que causas. No obstante, contribuyen al proceso de
comprensin del mismo y son dignas de consideracin, as no sean ellas mismas
suficientemente esclarecedoras. Al respecto, Francisco Thoumi
5
ha sealado que muchos
de esos factores no son nicos a Colombia. Argumenta que las causas por las cuales se
desarroll en el pas una ventaja competitiva en esta industria, deben buscarse en torno al
hecho de que el alto valor agregado del narcotrfico, est asociado a su carcter ilegal y a
la naturaleza de los riesgos inherentes a la actividad, considerada con todos sus
encadenamientos.


4
La sociedad colombiana y los problemas del narcotrfico. Discurso del doctor Carlos ngel Rangel en el
seminario sobre "Una visin norteamericana de las drogas", Bogot, junio 27-28 de 1995, CEI-ANDI.
5
THOUMI, Francisco. La relacin entre corrupcin y narcotrfico: Un anlisis general y algunas referencias a
Colombia. Revista de economa de la Universidad del Rosario.
Seala, igualmente, que Colombia ofrece condiciones que permiten minimizar tales
riesgos. Entre stas destaca: el proceso de deslegitimacin del rgimen y el consecuente
debilitamiento del Estado, que tiene una larga historia, asociada a la de la violencia en sus
diversas manifestaciones, circunstancia que s es singular a nuestro pas; la prdida de
valor de la vida humana, ligada a cierta inclinacin a resolver violentamente y por las vas
de hecho los conflictos. Factores stos, sin duda, relacionados con la existencia de algunas
prcticas ilegales, pero permitidas y toleradas, como el contrabando de importaciones y
exportaciones. Independientemente del poder explicativo con los que cuenten los
argumentos mencionados, la verdad es que algo de cada uno de ellos es cierto y que el
conjunto configura un cuadro que difcilmente se repite en otros pases y que le da las
particularidades al proceso y que por lo tanto genera las propias polticas
gubernamentales en la lucha contra el fenmeno.

RECUENTO HISTORICO

Se har una resea cronolgica de las principales innovaciones institucionales en las
polticas contra el narcotrfico, basada en un trabajo previo realizado hasta 2004 (Rocha y
Ramrez, 2004, cap. 6), documentos Conpes (del Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social), planes de Gobierno e informes del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la
DNE, la UNODC, la Fiscala General de la Nacin (FGN), Accin Social y la Agencia de
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), entre otras entidades. Es un
ejercicio descriptivo, que dejara por fuera el detalle de la implementacin y su evaluacin.
Adems se contara con informacin financiera de insumos y de la ejecucin de actividades
para la mayora de los diferentes programas estatales. La siguiente descripcin de los
desarrollos institucionales durante los ltimos 30 aos permite apreciar cmo se transit
de una estrategia enfocada en desarticular los carteles exportadores a una basada en
desactivar las conexiones del narcotrfico con el conflicto interno en Colombia.




1. Contra los carteles

Los inicios del narcotrfico en la sociedad colombiana ocurrieron sin que se contara con
los instrumentos necesarios para confrontarlo. Durante la dcada de los setenta y los
ochenta, se inici lo que sera una larga serie de reformas de las polticas de seguridad y
administracin de justicia para combatir una oleada sin precedentes de la criminalidad
organizada
6
.

En 1973 la ley 13 ratific la convencin internacional realizada en Viena y cre el Consejo
Nacional de Estupefacientes (CNE) y el estatuto que lo reglament. El primero como un
consejo rector de polticas y el segundo como su marco estatutario segn los decretos
1206 y 1188 de 1973. La ley 11 de 1920 haba adoptado las primeras disposiciones para
controlar el comercio de estupefacientes. La ley 118 de 1928 estableci sanciones con
multas y prisin. La ley 45 de 1948 hizo extensivas las sanciones al cultivo y la
produccin.
7


La incorporacin de estos compromisos multilaterales se hizo teniendo al mismo tiempo
que la produccin de marihuana y la expansin del consumo de estupefacientes a nivel
internacional se haca presente en el contexto local y mundial. En 1978 las labores de
coordinacin fueron encargadas al Departamento Administrativo de la Presidencia
(DAPRE), de acuerdo con el decreto 2436. Ese mismo ao se cre la Polica Antinarcticos
y se suscribi un convenio de cooperacin con Estados Unidos. El primer tratado de

6
ROCHA, Garca Ricardo. Las Nuevas Dimensiones del Narcotrfico en Colombia. Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Ministerio de Justicia y del Derecho. Primera edicin, 2011.
Ricardo Rocha Garca ISBN 978-958-99962-5-6.
7
Ibd.
extradicin firmado entre Colombia y ese pas fue ratificado por el Congreso a travs de la
ley 27 del 3 de noviembre de 1980 y posteriormente, por el Senado de Estados Unidos en
1981, el cual entr en vigencia el 4 de marzo de 1982. Desde ah y en adelante, la
direccin de la poltica antinarcticos se ejercera desde la Presidencia, con una activa
cooperacin de Estados Unidos, y se implementaran, por el lado de la oferta, tres tipos
de respuesta institucional que han prevalecido hasta el momento.

En 1985, en el Cauca, mediante el UNDCP (luego UNODC) se inici un programa de
desarrollo alternativo y de erradicacin voluntaria, junto con el Plan Nacional de
Rehabilitacin (PNR), la Caja Agraria y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
(Incora). Este proyecto pionero busc disuadir a los cultivadores otorgndoles la
posibilidad de encontrar alternativas econmicas lcitas, a travs de asistencia tcnica y
financiera. Esta fue una de las decisiones complementarias de las acciones de
erradicacin forzosa y de las sanciones penales emprendidas por el Gobierno colombiano,
quien se dio a la tarea de implementar polticas de desarrollo rural contra carreras
polticas y el homicidio de periodistas, policas, jueces y activistas de derechos humanos,

EL CNE fue compuesto por los ministerios de Justicia, de Salud Pblica, de Educacin, de
Defensa Nacional, y de Relaciones Exteriores, y por el director de la DNE, el procurador
general de la nacin, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la Polica
Nacional y el fiscal general de la nacin, a partir de 1992. La ley 30 de 1986 cre los
consejos seccionales y municipales de estupefacientes, y el Comit Tcnico Asesor de
Prevencin de la Farmacodependencia, adscrito al CNE y conformado por los ministerios
de Justicia, de Salud, de Trabajo, de Agricultura, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, la Polica Nacional y el Instituto de Medicina Legal. Adems, se cre el Fondo
Rotatorio de Prevencin y Rehabilitacin, administrado por el viceministro de Justicia,
cuyos fondos se conformaran con el recaudo de multas provenientes del cumplimiento de
la ley 30 de 1986, para financiar los programas de reduccin de la demanda. En 1987
tambin se cre la Direccin Antinarcticos de la Polica Nacional (DIRAN). Con todo esto,
se busc establecer una poltica de Estado frente al narcotrfico, cuyo diseo y ejecucin
se le adjudic al CNE, en cabeza de los mismos ministros y directivos de las entidades
mencionadas.
8


La resolucin 9 del CNE de 1987 unific a nivel nacional las disposiciones sobre el control
de precursores. Ese mismo ao la Corte Suprema de Justicia declar inconstitucional la
jurisdiccin penal militar para delitos de narcotrfico y el tratado de extradicin. El
decreto 1631 de 1987 introdujo la llamada Justicia Sin Rostro o Justicia Regional, una
jurisdiccional especial para los delitos por narcotrfico. El decreto 1860 de 1989
reintrodujo la extradicin debido a la naturaleza organizada y trasnacional del
narcotrfico. El decreto 1860 de 1989 reintrodujo la extradicin debido a la naturaleza
organizada y trasnacional del narcotrfico
9
. Durante la segunda mitad de los aos ochenta
la lucha contra el narcotrfico al Estado fue extremadamente violenta y se hizo evidente la
indefensin de los funcionarios estatales.

En 1988 se suscribi la Convencin Internacional Contra el Trfico Ilcito de
Estupefacientes y Drogas Psicotrpicas, que oblig a las partes firmantes a penalizar todos
los aspectos relacionados con el trfico ilcito de drogas: el cultivo, la fabricacin, la
distribucin, la venta y el blanqueo de dinero, entre otras materias. Para sustituir los
cultivos de uso ilcito, en 1988 se cre el Programa Especial de Cooperacin (PEC), el cual
confiri a algunos productos un acceso arancelario preferencial a la Unin Europea,
dirigido por el DNP y la Consejera de Asuntos Internacionales de la Presidencia. A finales
de 1989 aument la ayuda militar por parte de los Estados Unidos para la lucha
antinarcticos, como resultado del lanzamiento de la Iniciativa Regional Andina (IRA). En
1989 el decomiso de bienes se destin a financiar la lucha contra las drogas, con los

8
Ibd.
9
Ibd.
decretos 1856, 1895, 1893 y 2390. Sustentadas despus bajo La ley 2790 de 1990 la cual
cre la extincin de dominio. La dcada termin con los mayores niveles histricos de UR
como porcentaje del PIB, con una exhibicin extravagante de la riqueza acumulada de los
narcotraficantes y el desbordamiento de la economa informal y de la violencia
10
.

La constitucin de 1991 prohibi la extradicin, un resultado que ilustra la magnitud del
pulso entre el narcotrfico y la institucionalidad. El perodo de las sesiones de la Asamblea
Constituyente coincidi con los asesinatos de Enrique Low, ex ministro de Justicia, y de los
candidatos presidenciales Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro, junto con una escalada de
atentados terroristas para rechazar la extradicin.

Los decretos 1676 y 2700 de 1991 crearon el marco regulatorio para el sometimiento y
colaboracin con la justicia, as como el sistema de proteccin de testigos, que replicaba la
experiencia internacional de fomento a la delacin. Lo anterior suscit la entrega de la
familia Ochoa y de Pablo Escobar, quien al negociar su entrega incluy la construccin de
una lujosa crcel, con proteccin privada, de la cual se fug en 1992. A partir de esta
controvertida experiencia y las lecciones aprendidas de ella, los beneficios jurdicos por
delacin y sometimiento han sido un instrumento principal en la lucha contra la
delincuencia organizada.

Los decretos 494 de 1990 y 2272 de 1991 crearon la Direccin Nacional de
Estupefacientes en Liquidacin (DNE), una entidad adscrita al Ministerio de Justicia y del
Derecho y responsable del diseo y coordinacin de la estrategia en la lucha contra el
narcotrfico. Las polticas contra el crimen organizado y antidrogas incorporaron la
tipificacin penal del lavado de activos y la extincin de dominio en favor del Estado; se
encarg, entonces, a la DNE la administracin de los bienes incautados. A partir de 1992
Estados Unidos aplic para Colombia y Bolivia la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas,

10
Ibd.
la cual permiti el acceso sin aranceles de muchos productos colombianos al mercado
estadounidense. En 1992 entr en operacin la Fiscala General de la Nacin (FGN), como
responsable de la investigacin judicial. De esta manera, nacieron dos nuevas
instituciones para enfrentar el narcotrfico: la DNE, con la responsabilidad de coordinar y
disear las polticas antinarcticos y administrar la riqueza incautada, y la FGN, como un
nuevo poder fiscalizador e investigador con autonoma presupuestal y administrativa
respecto a los dems poderes del Estado.

Entre 1992 y 1995 se desarroll el Bloque de Bsqueda, un grupo lite conformado por
diferentes cuerpos de las fuerzas armadas que captur y dio de baja a los principales
cabecillas de los carteles de Cali y Medelln. Como resultado, Pablo Escobar es abatido y
los hermanos Rodrguez Orejuela son capturados. En 1993 el decreto 2707 le encarg el
desarrollo alternativo de zonas con cultivos ilcitos al Plan Nacional de Rehabilitacin
(PNR), un programa para promover el desarrollo social de zonas agobiadas por el conflicto
interno. En 1994, la resolucin 1 del CNE introdujo experimentalmente la aspersin con el
defoliante glifosato a cultivos ilcitos que excedieran las dos hectreas e hizo
complementarios la estrategia de erradicacin forzosa y el Programa de Desarrollo
Alternativo (PDA), que sera propuesto mediante el documento Conpes 2734 de 1994.El
documento Conpes 2799 de 1995 transform el PDA en el Plan Nacional de Desarrollo
Alternativo (Plante)
11
.

El decreto 472 de 1996 adscribi el Plante al Departamento Administrativo de la
Presidencia y estableci que sus acciones se coordinaran con la DNE y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Medio Ambiente, la Red de Solidaridad
Social que reemplaz al Plan Nacional de Rehabilitacin. La ley 368 del 5 de mayo de
1997 cre el Fondo Plante. El relanzamiento de la estrategia de desarrollo alternativo tuvo

11
Gmez, H. J. (1988). La economa ilegal en Colombia: Tamao, evolucin, caractersticas e impacto
econmico. Coyuntura econmica, septiembre
como trasfondo las marchas cocaleras de 1996 y 1997, en protesta por las aspersiones con
glifosato. En 1995, la financiacin del cartel de Cali a polticos desencaden el escndalo
conocido como Proceso 8.000, que involucr la investigacin y juzgamiento por parte de
la FGN del ministro de Defensa, el procurador general, el contralor general, nueve
congresistas, periodistas y dirigentes deportivos. El presidente de la Repblica estuvo
involucrado en el proceso, pero la Comisin de Acusaciones del Senado no hall mritos
para abrir una investigacin en su contra. Posteriormente se present una fuerte tensin
diplomtica con el Gobierno de Estados Unidos al retirrsele la visa de ingreso al
presidente. Durante 1996 y 1997 Colombia no recibi la certificacin norteamericana con
respecto a su lucha contra las drogas.

La ley 333 de 1996 estableci la extincin de dominio en favor Las Nuevas Dimensiones
del Narcotrfico en Colombia del Estado de los bienes incautados a la criminalidad y cre
el Fondo para la Rehabilitacin, Inversin Social y Lucha Contra el Crimen Organizado
(FRISCO), para reinvertir los bienes extintos del narcotrfico en veintin programas
sociales que incluan la lucha contra las drogas y la criminalidad en general, la promocin
de la educacin, la vivienda de inters social, la dotacin de bibliotecas en Bogot y
diversos programas de ayuda a la indigencia, la niez, los discapacitados y la ancianidad.
Tambin en 1996, la FGN cre la Unidad Nacional de Fiscala para la Extincin del Derecho
de Dominio y Contra el Lavado de Activos.

Al mismo tiempo, en el mbito departamental, mediante la resolucin 3 el CNE cre el
Sistema Nacional de Prevencin del Consumo de Estupefacientes, cuyo objetivo era el de
coordinar la formulacin de programas y proyectos a travs de los consejos seccionales de
estupefacientes y los comits locales de prevencin. Previamente, en 1994 la Corte
Constitucional haba despenalizado el porte y consumo de la dosis mnima de
estupefacientes prevista en la ley 30 de 1986
12
. La ley 365 de 1997 tipific el lavado de
activos como las transacciones que legitiman la riqueza ilegal y regulariz su proceso con
sentencia judicial, se aumentaron las penas y se limitaron los beneficios procesales. El
decreto 1458 de 1997 estableci que el 50% de la extincin de dominio se utilizara para la
atencin de la poblacin desplazada. Ese mismo ao, la extradicin fue aprobada sin
retroactividad mediante la reforma constitucional de 1997 y la FGN conform la Unidad
Nacional de Fiscalas Antinarcticos e Interdiccin Martima (UNAIM).

En 1999 los juicios por narcotrfico pasaron de la justicia sin rostro a la justicia penal de
circuito especializado. La ley 526 de 1999 cre la Unidad Administrativa Especial de
Informacin y Anlisis Financiero (UIAF), como una unidad de inteligencia financiera
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para la recepcin y anlisis de
reportes de operaciones sospechosas de los sectores financiero, burstil, loteras y juegos
de azar
13
.

La expansin de los cultivos de coca se intent detener con una estrategia de erradicacin
acompaada a la actividad de las instituciones de desarrollo rural en las zonas afectadas
por el conflicto interno, para lo cual se agregaron mecanismos de desarrollo alternativo y
de proteccin del medio ambiente. La poca financiacin del desarrollo alternativo se hizo
evidente con el desfinanciamiento del presupuesto del Plante debido a la crisis econmica
colombiana de final de la dcada.

El Plan de Desarrollo 1998-2002, Cambio para construir la paz, promovi el Plan
Colombia como una estrategia integral de desarrollo para consolidar en el mediano y largo
plazo condiciones de reconciliacin y paz, mediante la proteccin de los derechos

12
Carvajal, M. (2002). Factores explicativos de la presencia de cultivos ilcitos en los municipios de Colombia.
Tesis de maestra, Universidad de los Andes, Bogot.
13
Duncan, G. (2005). Del campo a la ciudad en Colombia. La infiltracin urbana de los seores de la guerra
(Documentos CEDE N 2). Universidad de los Andes. Disponible en www.uniandes.edu.co.
humanos, el fortalecimiento del Estado, la recuperacin de la economa, el control a la
expansin de los cultivos ilcitos y la proteccin del medio ambiente. Eran cuatro los
componentes del Plan Colombia: proceso de negociacin del conflicto armado, estrategia
antinarcticos, recuperacin econmica y social, y fortalecimiento institucional y
desarrollo social de regiones afectadas por la violencia. En 2000 entr en operacin el Plan
Colombia, financiado mayoritariamente con cargo al presupuesto nacional y en un
principio con la emisin de bonos y luego con el impuesto de guerra. Tambin ha contado
con crditos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperacin
de Estados Unidos y la comunidad internacional fue convocado por el Gobierno de
Colombia a travs de la realizacin de mesas de donantes.
14


Los primeros aos de implementacin del Plan Colombia fueron particularmente difciles,
pues el Gobierno de Colombia ejecutaba su estrategia de fortalecimiento institucional y
lograba reducir las extensiones de coca y amapola y simultneamente realizaba
negociaciones de paz con las guerrillas de las Farc y el Eln. Entonces, se intentaba cumplir
el mencionado mandato ciudadano por la paz y tambin ganar tiempo para poder
contener la violenta arremetida de las guerrillas y la irrupcin de los grupos paramilitares.
En 2000 se inici el desembolso de la cooperacin estadounidense al Plan Colombia, con
un presupuesto inicial de US$4.900 millones para apoyar programas de seguridad y
justicia que redujeran a la mitad el rea de coca y de US$1.300 millones para promover el
desarrollo alternativo y el apoyo a las vctimas del conflicto (GAO, 2008)
15
. Las
negociaciones de paz finalmente se cerraron en 2002 y se levant la restriccin al
Gobierno de Colombia que le impeda utilizar la ayuda de Estados Unidos para confrontar
la insurgencia vinculada al narcotrfico.
16


14
Plan de Desarrollo 1998-2002, Cambio para construir la paz. En lnea:
http://www.lib.utexas.edu/benson/lagovdocs/colombia/federal/planeacion/PND-1998-2002.pdf
15
DNP (2006). Balance Plan Colombia 1999-2005. Septiembre.
16
GARCA, Sayn Diego. Narcotrfico y Derechos Humanos. Iniciativa latinoamericana sobre drogas y
democracia. En lnea
http://www.drogasedemocracia.org/arquivos/narcotrafico%20y%20ddhh_say%C3%A1n.pdf

En retrospectiva, el Plan Colombia permiti una modernizacin y fortalecimiento del
aparato de seguridad y justicia, mediante la expansin de coberturas territoriales, la
reduccin en las tasas de criminalidad y la contencin y repliegue de los grupos armados
ilegales. Adems, permiti la implementacin de redes de proteccin social para la
poblacin ms vulnerable al ciclo econmico y al conflicto. Se mejor el clima de los
negocios y desde entonces la economa pudo aprovechar la fase expansiva del ciclo
internacional sobre la base de la ampliacin del comercio internacional y de la inversin
extranjera
17
. En 2003 el Gobierno inici un proceso de paz con los grupos paramilitares,
tendiente a su desmovilizacin y reinsercin. En 2004 los jefes paramilitares fueron
invitados al Congreso. En 2005 se expidi la ley 975 de justicia y paz, que ofrece penas de
cinco a ocho aos de prisin, con las condiciones de confesin, reparacin y no seguir
delinquiendo.

El Plan de Desarrollo 2006-2010 propuso la consolidacin de la poltica de Seguridad
Democrtica. En 2007 se lanz el Centro de Coordinacin y Accin Integral (CCAI)
conforme al documento Conpes 3460. El decreto 2933 de 2010 cre el sistema
administrativo nacional de consolidacin territorial. El documento Conpes 3669 de 2010
propuso la articulacin de la erradicacin de cultivos ilcitos y el desarrollo alternativo para
la consolidacin territorial para zonas afectadas por el conflicto y el narcotrfico.
18







17
ROCHA, Garca Ricardo. Las Nuevas Dimensiones del Narcotrfico en Colombia. Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Ministerio de Justicia y del Derecho. Primera edicin, 2011.
Ricardo Rocha Garca ISBN 978-958-99962-5-6.
18
Plan de Desarrollo 206-2010. En lnea: http://www.dnp.gov.co/PND/PND20062010.aspx



LA RESPUESTA INSTITUCIONAL

La relacin entre el narcotrfico y la institucionalidad ha sido compleja y ha ido
transformndose a travs del tiempo. Al comienzo, la carencia de capacidades en el
manejo de la problemtica del crimen organizado le permiti al narcotrfico encontrar en
Colombia lo ms parecido a un santuario
19
, es decir, las instituciones estaban
desprotegidas frente a la ola de criminalidad y corrupcin, y la opinin pblica ignoraba
las consecuencias que se avecinaban.

Desde entonces, las consecuencias desestabilizadoras del narcotrfico, a travs de la
criminalidad y el conflicto armado, se han hecho cada vez ms frecuentes en el vivir de los
colombianos y, por consiguiente, han posicionado el problema en la agenda de polticas
como uno de los ms importantes. Esto se ha traducido en una preocupacin por la
inseguridad, recogida en las encuestas de opinin. De all que las polticas pblicas han
favorecido las estrategias que reprimen con dureza el narcotrfico y sus delitos conexos,
principalmente controlando la oferta y fortaleciendo las instituciones. Adems, desde la
perspectiva que el problema cuenta con carcter trasnacional, se ha buscado el apoyo de
la comunidad internacional, principalmente la cooperacin de las Naciones Unidas y del
Gobierno de los Estados Unidos.

Entre las medidas de control de la oferta han primado la erradicacin de cultivos, las
incautaciones de insumos, medios de transporte y la produccin, la destruccin de

19
ROCHA, Garca Ricardo. Las Nuevas Dimensiones del Narcotrfico en Colombia. Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Ministerio de Justicia y del Derecho. Primera edicin, 2011.
Ricardo Rocha Garca ISBN 978-958-99962-5-6.
laboratorios, las capturas y las extradiciones.
20
En lo que corresponde al fortalecimiento
institucional, de manera progresiva se han ido incrementando los recursos para los
sectores de seguridad y justicia y recientemente se ha ampliado el espectro de accin
hacia el desarrollo rural y la mitigacin de los efectos del conflicto interno. Adems, las
sucesivas reformas al marco legal y operativo de la administracin de la seguridad y la
justicia han buscado elevar el riesgo de la operacin domstica y cumplir los
compromisos suscritos en los tratados internacionales.

Por el lado de la demanda, el incipiente consumo de estupefacientes ha motivado tmidas
iniciativas en prevencin, rehabilitacin y despenalizacin. Los instrumentos de poltica
que en el pasado ofrecieron resultados contra las grandes escalas y la operacin rural,
ahora deberan adaptarse o reemplazarse para enfrentar la operacin urbana y los efectos
colaterales. La lucha del Estado contra el narcotrfico tambin ha incidido en las
relaciones internacionales, los derechos de propiedad, la proteccin del medio ambiente y
la democracia.

1. PLAN NACIONAL DE DESAROLLO

El Plan de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para todos, establece que el Plan Nacional
de Consolidacin del Territorio (PNCT) ser coordinado por la Presidencia de la Repblica.
La direccin estratgica ser responsabilidad del Consejo de Seguridad Nacional, quien
priorizar las regiones para la intervencin y coordinar la lucha contra las Bacrim,
mientras que el Centro de Coordinacin de Accin Integral de la Presidencia de la
Repblica (CCAI) y sus centros de coordinacin regionales (CCR) estarn a cargo de la
ejecucin. La lucha contra el narcotrfico y la ilegalidad ser una de las metas de
seguridad y defensa nacional y comprende: disminuir las reas de cultivos ilcitos y
produccin de hoja de coca, aumentar el nmero incautado de insumos (slidos y

20
Ibd.
lquidos), clorhidrato de cocana y base de coca, y aumentar las operaciones para el
control de la ilegalidad.
21

Adems se cuenta con una compleja trama institucional para la lucha contra la
problemtica de las drogas ilcitas. Formalmente al CNE le corresponde el diseo de la
estrategia y la DNE est encargada de la secretara tcnica, la coordinacin
interinstitucional y la administracin de los bienes con extincin de dominio. El esquema
institucional comprende cinco componentes: reduccin de la oferta de drogas ilcitas,
gestin ambiental, desarrollo alternativo, reduccin de la demanda de drogas ilcitas,
fortalecimiento jurdico institucional y poltica internacional del programa mundial de
drogas.
















21
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
[En Lnea] http://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx.







2. Resultados y Desafos

La lucha contra las drogas y sus repercusiones ha demandado un creciente esfuerzo fiscal.
De
hecho, el gasto en seguridad y justicia ha crecido, de 3,9% a 4,2% del PIB entre 1999 y
2009. Especficamente, el gasto atribuible a las polticas antinarcticos pas durante el
mismo perodo del equivalente de 0,23% del PIB a 0,35%, en su mayor parte destinado al
control de la oferta y el fortalecimiento jurdico.











Los indicadores de las actividades desarrolladas por las polticas antinarcticos tambin se
concentran en la represin de la oferta. Las capturas, las extradiciones, la erradicacin de
cultivos y las incautaciones de insumos, medios de transporte y productos han crecido
durante las ltimas tres dcadas, pero con una mayor velocidad desde mediados de la
dcada pasada. En contraste, han disminuido las incautaciones de aeronaves y la
destruccin de pistas reas clandestinas, como resultado de la sustitucin del transporte
areo por el martimo
22
.
Aunque se dispone de abundante informacin de las actividades realizadas debido a las
polticas antinarcticos, son pocas las evaluaciones sustentadas en evidencia emprica que
valoren la eficiencia de la cadena insumos-productos-impactos, tal como lo sugieren las
mejores prcticas de evaluacin de las polticas pblicas. La reduccin del rea de coca de
162.000 a 68.000 hectreas entre 1999 y 2009 no ha estado exenta de cuestionamientos
sobre su sostenibilidad. Reconociendo el progreso de Colombia en la curva de aprendizaje,
este ha sido controvertido por la persistencia de la marginalidad de las regiones cocaleras
y su endogeneidad con los grupos armados ilegales
23
. Por consiguiente, se reclaman
polticas activas de desarrollo rural y fortalecimiento institucional en el mediano plazo, tal

22
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
[En Lnea] http://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx.

23
FELBAB-Brown, V. (2010). Shooting up, counter insurgency and the war on drugs. Brookings Institution
Press
como lo sugiere la exitosa experiencia de Tailandia en la reduccin del cultivo de amapola,
basada en una estrategia de integralidad de polticas.
24


Al respecto, se dispone de evidencia para Colombia de que la creacin de oportunidades
econmicas y la mejora en las condiciones de seguridad ofrecen sinergias en los esfuerzos
en contra de los cultivos de coca. Para el perodo 1998-2002, utilizando tcnicas
economtricas se ha mostrado que la presencia de programas de desarrollo alternativo
contribuy con mayor intensidad a reducir los cultivos de coca que la aspersin
25
. Para
1999-2003, la erradicacin habra incrementado en 3,4% la probabilidad de que un
municipio redujera la coca y el desarrollo alternativo el 4,3%, pero cuando coincidieron, el
efecto aument en 4,6%
26
.


Lo anterior se complementa con la explicacin de que la coca depende de las condiciones
de las localidades en cuanto a geografa, conflicto armado y condiciones ambientales,
institucionales y socioeconmicas. Recientemente, mediante la implementacin de un
modelo de panel dinmico se evalu el impacto sobre el rea de coca de las polticas de
erradicacin, desarrollo alternativo e interdiccin, controlando por la vulnerabilidad de la
poblacin a la coca para el perodo 2000-2007 Las simulaciones all realizadas muestran
que los aumentos (46%) en cada uno de los instrumentos de poltica reducira el rea de
coca, pero con resultados inferiores a una accin integral.
27



24
Youngers, C., & Walsh, J. (2010). Development first-A more humane and promising approach to reducing
cultivation of crops for illicit markets. Washington Office on Latin America. En lnea:
http://www.wola.org/wola_publications
25
Moya, A. (2005). Impacto de la erradicacin forzosa y el desarrollo alternativo sobre los cultivos de hoja de
coca. Trabajo de grado, Universidad de los Andes, Programa de Economa para Graduados.
26
Rocha, R., & Ramrez, M. C. (2005). Impacts of the illicit drug economy: Colombian country study.
Summary of final report. USAID.
27
Rocha, R., & Ramrez, M. C. (2004). Drogas ilegales en Colombia: Experiencia reciente e implicaciones de
poltica. Informe final para comentarios. Mimeografa, 5 de mayo.
Los mayores efectos individuales corresponderan a las polticas de reduccin de la
vulnerabilidad de la poblacin y al desarrollo alternativo con 72% y 69%, respectivamente.
Los aumentos en la aspersin y la interdiccin ofreceran en ambos casos reducciones del
62%. Si todas las polticas se escalaran en 46% durante los prximos cuatro aos, el rea
de coca se reducira en 82%. De acuerdo con lo anterior, al final del perodo, mediante la
implementacin de una estrategia de incremento integral en las diferentes polticas, el
rea descendera a 17.000 hectreas y los municipios de San Jos del Guaviare, Puerto
Ass, Mapiripn y Vista Hermosa seran los principales productores de coca; en el resto de
los municipios del pas el rea disminuira por debajo de las cuatrocientas hectreas
28
.







CONCLUSIONES

Se pueden identificar algunos avances y desafos con respecto a las polticas
gubernamentales en la lucha contra el narcotrfico en Colombia. Sin pretender hacer una
evaluacin, es posible apreciar los resultados ms significativos en los indicadores de
oferta: la reduccin de reas cosechadas, la destruccin de laboratorios, las incautaciones
de producto terminado, la desarticulacin de organizaciones y la extradicin de sus
lderes. No obstante, los determinantes del narcotrfico continan presentes en
Colombia, al igual que sus secuelas, tales como el conflicto interno, el crimen urbano, el
dao ambiental, el desplazamiento forzado de la poblacin y la corrupcin.

28
Rodrguez, M. (2003). Los cultivos ilcitos y el medio ambiente. Presentado en la VIII Ctedra Anual de
Historia Ernesto Restrepo Tirado. En lnea: http://www.manuelrodriguezbecerra.org/bajar/ilicitos.pdf

La demanda mundial de cocana prevalece y abre la posibilidad a nuevos y ms cercanos
mercados. Persiste la simbiosis de la coca y la colonizacin campesina de vastos territorios
con precario balance ambiental y pobreza extrema. El aumento del consumo, la reduccin
de utilidades y la fragmentacin del narcotrfico en pandillas y bandas criminales se han
traducido en un reacomodo lento y complejo de la operacin domstica a las diferentes
polticas adoptadas por los gobiernos anteriores. La riqueza acumulada mediante la
repatriacin de utilidades es un factor de gran peso en la corrupcin y la criminalidad. En
consecuencia, an existen grandes desafos respecto a las polticas, en las que se tendran
que involucrar temas como el desarrollo rural y los barrios marginales, el lavado de
activos, la extincin de dominio y la bsqueda de una efectiva corresponsabilidad
multilateral entre los pases de la regin y parte de la comunidad mundial. Adems, desde
el punto de vista instrumental, no solo se necesitan ms progresos en la planeacin y las
sinergias, sino tambin en el financiamiento sostenible para atender la creciente demanda
de recursos pblicos en la lucha de Colombia contra el problema mundial de las drogas.



BIBLIOGRAFIA

ROCHA, Garca Ricardo. Las Nuevas Dimensiones del Narcotrfico en Colombia.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC Ministerio de
Justicia y del Derecho. Primera edicin, 2011. Ricardo Rocha Garca ISBN 978-958-
99962-5-6.

EMMERICH, Norberto. Polticas de seguridad y lucha contra el narcotrfico en la
ciudad de Buenos Aires

La sociedad colombiana y los problemas del narcotrfico. Discurso del doctor
Carlos ngel Rangel en el seminario sobre "Una visin norteamericana de las
drogas", Bogot, junio 27-28 de 1995, CEI-ANDI.

THOUMI, Francisco. La relacin entre corrupcin y narcotrfico: Un anlisis general
y algunas referencias a Colombia. Revista de economa de la Universidad del
Rosario.

Gmez, H. J. (1988). La economa ilegal en Colombia: Tamao, evolucin,
caractersticas e impacto econmico. Coyuntura econmica, septiembre.

Carvajal, M. (2002). Factores explicativos de la presencia de cultivos ilcitos en los
municipios de Colombia. Tesis de maestra, Universidad de los Andes, Bogot.

Duncan, G. (2005). Del campo a la ciudad en Colombia. La infiltracin urbana de los
seores de la guerra (Documentos CEDE N 2). Universidad de los Andes.
Disponible en www.uniandes.edu.co.

Plan de Desarrollo 1998-2002, Cambio para construir la paz. En lnea:
http://www.lib.utexas.edu/benson/lagovdocs/colombia/federal/planeacion/PND-
1998-2002.pdf

DNP (2006). Balance Plan Colombia 1999-2005. Septiembre.

GARCA, Sayn Diego. Narcotrfico y Derechos Humanos. Iniciativa
latinoamericana sobre drogas y democracia. En lnea
http://www.drogasedemocracia.org/arquivos/narcotrafico%20y%20ddhh_say%C3
%A1n.pdf

Plan de Desarrollo 206-2010. En lnea:
http://www.dnp.gov.co/PND/PND20062010.aspx

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
[En Lnea] http://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx.

FELBAB-Brown, V. (2010). Shooting up, counter insurgency and the war on drugs.
Brookings Institution Press

Youngers, C., & Walsh, J. (2010). Development first-A more humane and promising
approach to reducing cultivation of crops for illicit markets. Washington Office on
Latin America. En lnea:http://www.wola.org/wola_publications

Moya, A. (2005). Impacto de la erradicacin forzosa y el desarrollo alternativo
sobre los cultivos de hoja de coca. Trabajo de grado, Universidad de los Andes,
Programa de Economa para Graduados.

Rocha, R., & Ramrez, M. C. (2005). Impacts of the illicit drug economy: Colombian
country study. Summary of final report. USAID.

Rocha, R., & Ramrez, M. C. (2004). Drogas ilegales en Colombia: Experiencia
reciente e implicaciones de poltica. Informe final para comentarios. Mimeografa,
5 de mayo.

Rodrguez, M. (2003). Los cultivos ilcitos y el medio ambiente. Presentado en la
VIII Ctedra Anual de Historia Ernesto Restrepo Tirado. En lnea:
http://www.manuelrodriguezbecerra.org/bajar/ilicitos.pdf