Caracterizacin instrumental del concepto

de desarrollo local
1
Juan Snchez Garca
2
Introduccin
El objetivo de este captulo es realizar una reexin conceptual y metodolgica
sobre el desarrollo local, redescribiendo ste como una bsqueda y denicin con-
sensuada y democrtica del bien comn (incluyendo a las generaciones futuras
para asegurar el valor de la sostenibilidad y poner una restriccin al desarrollismo).
Esta redescripcin se plantea a travs de procesos colectivos de aprendizaje social
y poltico que pueden dar lugar a decisiones legitimadas, artesanales, del bien
general. Todo para contrarrestar el desarrollismo ligado slo a valores econ-
micos de crecimiento que lleva consigo la nocin de desarrollo. De ah que sea
bsico situar la sostenibilidad como elemento de partida y ligarla a la participacin
deliberativa.
En el artculo clsico de Olivier Godard et al. (1987) se subraya la relevancia
de la sociedad civil como actor en la creacin de los espacios de desarrollo local.
Algunas de las preguntas planteadas en relacin al papel de la sociedad civil nos
permiten poner de maniesto la conexin entre el desarrollo local (creacin de
un espacio de desarrollo) y la participacin democrtica en la toma de decisiones
1
El autor agradece la nanciacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa realizada mediante el contrato SEC 2002-02760 para
el Proyecto Proteccin ambiental y calidad de la democracia. Evaluacin funcional de las instituciones ambientales de Canarias
(PROTEA). Correo del autor: jusangar@ull.es.
2
Agradezco la revisin y las importantes aportaciones que han hecho al borrador del captulo mis compaeros y amigos Jos
Manuel de Czar, Mara Jos Guerra, Mara Elena Snchez y Alberto de Armas. Les hago responsables de las virtudes que el
trabajo pueda tener, no de los errores.
2
57
58
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
sobre asuntos pblicos. A partir de esta conexin argumentamos las razones que
justican la necesidad de disponer de un buen proceso participativo. De ellas se
extrae el papel central que, en nuestro esquema, juega el concepto del inters
general. Hablar de desarrollo local implica hablar de procesos de conguracin del
inters general de las polticas pblicas asociadas a las estrategias de desarrollo. Si
el proceso participativo funciona adecuadamente, estaramos ante una congura-
cin artesanal del inters general. Para ello se dispone de distintos mecanismos
de participacin. Si, por el contrario, el proceso participativo no funciona adecua-
damente, se revelara una conguracin decitaria de dicho inters general.
Nos encontraramos ante polticas y actuaciones pblicas que haran del desarrollo
local una cuestin ceremonial. En este contexto, la nocin de rendicin social de
cuentas (social accountability) se presenta como una concepcin til a la hora de
recuperar la caracterizacin instrumental democrtica del concepto de desarrollo
local, en ltima instancia, la democracia local. La metodologa del estudio de caso
ayuda a poner de maniesto los problemas que suscita la concepcin ceremonial.
Como estudio de caso se presenta el intento (inacabado) de creacin de un espa-
cio de desarrollo local en El Rincn (La Orotava, Tenerife).
El papel de la sociedad civil en la creacin de espacios de desarrollo
En el artculo de Godard et al. (1987), en el que se propone un esquema de an-
lisis para el desarrollo local, con la nocin de espacio de desarrollo se destaca la
importancia de que los actores sociales ejerzan cierta capacidad de orientacin en
el contenido del desarrollo econmico y en la insercin de ste en sus diferentes
medios, biofsico, tcnico, socio-institucional y cultural. Para los autores, abordar
el desarrollo local en esta perspectiva es interrogarse sobre las condiciones me-
diante las cuales los espacios locales pueden ser espacios de desarrollo, lugares
de impulsin de un cierto dominio de desarrollo (p.136). Una de esas condiciones
es permitir que las poblaciones locales individual y colectivamente asuman ms su
papel de actores de su desarrollo, seleccionando objetivos y medios, y sobre esa
condicin se pondr el acento en este captulo.
Las circunstancias que permiten la formacin de un espacio de desarrollo com-
binan, de manera a menudo compleja, un conjunto de factores pertenecientes a
los ms diversos campos: polticos, sociales, culturales, institucionales, ecolgicos
y tcnicos. El anlisis de esos factores debe buscar simultneamente aqullos que
sean favorables y dinmicos y evidenciar sus interacciones. En nuestro caso nos in-
teresa destacar factores como el nivel de educacin y de capacitacin de la pobla-
59
Juan Snchez Garca
cin. No tanto en trminos de habilidades y destreza, factores sin duda importan-
tes, sino en trminos de educacin y capacitacin cvica. Tambin la existencia de
estructuras de reexin, de animacin, de encuentros, de informacin, de apoyo,
de programacin, o de accin colectiva, establecidas localmente para estimular y
coordinar el desarrollo. En pocas palabras, se trata de disponer de estructuras que
permitan operar a la ciudadana activa.
La distincin de actores que realizan Godard et al. (1987) entre sociedad civil,
mercado y administracin pblica obedece a la necesidad de identicar las princi-
pales lgicas que participan en la escena del desarrollo local
3
. Se trata de identicar
el campo especco de actividad y responsabilidad de cada tipo de actor y de de-
terminar la forma mediante la cual estos agentes se articulan entre ellos en coope-
racin o conicto, residiendo una de las claves del desarrollo local en la capacidad
de cooperacin entre los mismos. Para ello es conveniente particularizar el anlisis
de las formas de cooperacin institucional o voluntaria que se produzcan
4
.
Godard et al. (1987) introducen la sociedad civil como polo de anlisis en trmi-
nos de procesos autnomos de accin o de autoorganizacin de los ciudadanos en
campos o actividades no directamente econmicos. O bien expresando una lgica
de contrahegemona de los ciudadanos frente a los poderes constituidos y dominan-
tes (poder econmico, poder administrativo, poder poltico,) y una exigencia de
tener en cuenta las dimensiones sociales, culturales y ecolgicas en las elecciones
del desarrollo. A la hora de abordar una situacin concreta, los autores plantean
un conjunto de preguntas sobre la sociedad civil que son de inters para nuestro
anlisis. De ellas entresacamos algunas: En qu medida las organizaciones de la
sociedad civil canalizan la participacin de la poblacin en la toma de decisiones
en materia de desarrollo? Qu tipo de relaciones mantienen con las instituciones
pblicas (polticas y administrativas) y con el sector empresarial? Existen organi-
zaciones orientadas hacia el desarrollo que asocien a la vez a representantes de la
sociedad civil, de las instituciones pblicas y a los actores econmicos y nancie-
ros? En este caso, cules son las atribuciones de estas organizaciones: reexin
prospectiva, elaboracin de propuestas y proyectos, animacin, programacin de
acciones, responsabilidad de proyectos de desarrollo, etctera?
3
Existe una gran diversidad de organizaciones sociales en la sociedad civil. No todas son pertinentes dentro de la proble-
mtica del desarrollo. La cuestin para Godard et al. (1987) es determinar en qu medida y bajo qu formas la sociedad
civil se orienta al desarrollo.
4
Las formas en las que se relacionan los distintos actores en el plano espacial ms local habra que calicarlas por lo general
como no lineales. Ello exigira un anlisis de los distintos niveles de complejidad de las relaciones entre los distintos actores, y
adems ver cmo se relaciona este primer plano espacial local con otras escalas ms amplias, en espacio y en tiempo.
60
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
El comportamiento de ciertas organizaciones de la sociedad civil se contrapo-
ne al poder: Cules son entonces sus posibilidades de acceso a la informacin y
cules su derechos y recursos para que se reconozcan y se tomen en cuenta los
intereses que ellas representan, por ejemplo, en contra de decisiones administra-
tivas o econmicas? La sociedad civil dispone de medios propios de informacin
y de comunicacin? Tiene un fcil acceso a los grandes medios de comunicacin
(televisin, radio, peridicos)? Es un conjunto de preguntas que pone en primer
plano la importancia de los procesos participativos en la creacin de los espacios
de desarrollo
5
. En el ltimo epgrafe del captulo se intentarn contestar a travs
de la narrativa del estudio de caso.
Procesos participativos en la creacin de los espacios de desarrollo
Cuando se habla de mbitos de decisin, Godard et al. (1987) distinguen entre
aqullos que son de plena competencia local, es decir, decisiones que pertenecen
exclusivamente a las apreciaciones de los actores locales; los de responsabilidad
compartida, donde los actores locales participan de un proceso de decisin ms
elaborado; y aqullos que escapan de la inuencia directa de los actores locales.
Teniendo los dos primeros mbitos de decisin como referencia, el objetivo de
este epgrafe es proporcionar argumentos que justiquen la necesidad de dispo-
ner de procesos participativos idneos a la hora de tomar buenas decisiones en el
diseo y ejecucin de la planicacin del desarrollo local sostenible.
Para Bent Flyvbjerg et al. (2003), tomar una buena decisin no es slo cuestin
de contar con una informacin y una comunicacin mejor y ms racional. Igual-
mente es preciso contar con los acuerdos institucionales (marco normativo y su
desarrollo) que incentivan la responsabilidad. Hay que entender la responsabilidad
no exclusivamente como una cuestin relacionada con la celebracin de elec-
ciones cada cierto tiempo, sino tambin con la continuacin del dilogo entre la
sociedad civil y los polticos. Cada uno debe asumir su responsabilidad a travs de
controles adecuados. En denitiva, tomar una buena decisin supone contar con
una democracia de elevada conanza. Esta situacin, de acuerdo con John ONeill
(2002), exige la necesidad de espacios de debate donde se hagan explcitos los
5
Hay espacios en los que los agentes que ejercen esa funcin contrahegemnica pueden estar en cualquiera de los mbi-
tos (institucional, social y/o econmico). Conviene matizar, pues, que la sociedad civil, -la instancia ms compleja- es, al n
y al cabo, clave en este proceso, pero no necesariamente, al menos en primera instancia, el baluarte de un desarrollo local
avanzado, frente a las restantes instancias (al menos en contextos locales). De ah que a escala micro no todo responda a
los polos de anlisis de Godard et al. (1987) (observacin hecha por A. de Armas).
61
Juan Snchez Garca
conictos encubiertos y donde sean articuladas y escuchadas las voces silenciadas,
dadas las asimetras presentes, tanto en el poder para hacerse or como en el
poder para decidir.
El economista Amartya Sen (2000) nos aporta en su trabajo Desarrollo como Li-
bertad
6
categricas razones sobre la importancia de poseer capacidad de participar
en la vida de la comunidad. Para este autor la idea de utilizar la razn para iden-
ticar y promover las sociedades mejores y ms aceptables ha sido una poderosa
fuerza impulsora de los pueblos en el pasado y contina sindolo hoy. Aristteles
coincida con el poeta trgico Agatn en que ni siquiera Dios poda cambiar el
pasado. Pero tambin pensaba que el futuro est en nuestras manos. Podramos
construirlo basando nuestras decisiones en la razn. Para eso necesitamos un buen
mtodo de evaluacin e instituciones que promuevan nuestros objetivos y nuestros
compromisos valorativos, as como unas normas de conducta y un razonamiento
que nos permitan lograr lo que tratamos de lograr (subrayado nuestro). Los tr-
minos empleados por Sen son todos ellos relevantes a la hora de dar cobertura
a la mxima el futuro est en nuestras manos, presente tambin en dicha cita y
fundamento de toda estrategia de desarrollo local. Una de las maneras de concebir
la evaluacin sita la atencin directamente en la libertad, concebida sta como el
conjunto de las capacidades individuales para hacer aquellas cosas que una perso-
na tiene razones para valorar. Entre las funciones que denen esas capacidades, y
por tanto la libertad, Sen contempla actividades o estados personales muy comple-
jos como, por ejemplo, el de ser capaz de participar en la vida de la comunidad.
Si ampliamos el ejercicio de evaluacin desde el plano individual al plano social,
que es lo que hace Sen y es el que nos interesa a nosotros, y hablamos de evalua-
cin social a la hora de congurar una estrategia de desarrollo local, hablamos de
un ejercicio de eleccin social entre distintas opciones y de la necesidad de alcan-
zar algn tipo de consenso razonado sobre las ponderaciones que otorgamos a
cada una de las opciones. Es un ejercicio de eleccin social que requiere, segn
Sen, un debate pblico, que demanda una comprensin y una aceptacin democr-
ticas. Todo ello obliga a una ampliacin de la base de informacin a utilizar a la hora
de realizar una decisin social. Volveremos en los epgrafes sucesivos a esta idea
de ampliacin de la base de informacin.
6
Esta es una traduccin literal del ttulo original (Development as Freedom), ya que creemos que recoge mejor el espritu
del mismo que la traduccin dada en espaol, Desarrollo y Libertad.
62
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
La provisin de una estrategia de desarrollo local sostenible podra entenderse
como la provisin de un bien pblico. Pues bien, Sen (2000) seala que para pro-
porcionar con ecacia los bienes pblicos debemos analizar el papel que puede
desempear el desarrollo de los valores sociales y de un sentido de la responsabi-
lidad (p. 323). La formacin de los valores es un proceso social que entraa inte-
raccin entre ellos. Los valores que nos inuyen pueden aparecer de formas muy
distintas. Entre ellas est, para Sen, el debate pblico, que puede inuir poderosa-
mente en la formacin de los valores. Los valores se consolidan o se validan y se
reconocen por medio del debate, actividad que es al mismo tiempo social, intelec-
tual y creativa, segn sealaba el economista Frank Knight. O, como apuntaba
James Buchanan, la denicin de la democracia como gobierno basado en el
debate implica que los valores individuales pueden cambiar y cambian en el pro-
ceso de toma de decisiones (citados ambos por Sen, 2000, 327-8). Para Sen,
pues, existen buenas razones para prestar especial atencin a la creacin de las
condiciones necesarias para que los individuos puedan tomar decisiones ms do-
cumentadas y para favorecer el debate pblico ilustrado. Los poderes pblicos no
slo tienen que intentar poner en prctica las prioridades marcadas en las polticas
pblicas que se derivan de los valores y las armaciones sociales, sino tambin
facilitar y garantizar el debate pblico. De esas razones se desprende el papel
clave que la nocin de inters general tiene en la caracterizacin instrumental del
concepto de desarrollo local. Lo veremos a continuacin.
Conguracin artesanal del inters general
Hablar de desarrollo local implica, entre otras cuestiones, hablar de la congu-
racin del inters general, en tanto ste funciona como criterio normativo para
la Administracin y para las polticas pblicas; un inters que debera construirse
continuamente a travs de un proceso de indagacin libre y cooperativa sobre los
bienes compartidos por la comunidad democrtica; un inters que debera ser el
resultado de una construccin poltica (deliberacin), no de una construccin eco-
nmica (intereses creados) (Minteer 2005). En estos trminos, el problema de la
participacin en el proceso de indagacin libre y cooperativa se sita en el punto
de la denicin del inters general.
Apoyndose en Francisco Villar (Cabrera et al., 2004), Federico Aguilera y Juan
Snchez (2004) hablan de la conguracin artesanal del inters general. En
este caso, el inters general se dene en trminos de un ejercicio de composicin
de intereses por parte de la Administracin. De ah que sea tan importante la par-
63
Juan Snchez Garca
ticipacin deliberativa y los mecanismos que la aseguran. Por lo mismo, es decisiva
la transparencia en la toma de decisiones, con un adecuado conocimiento pblico
de cules son los grupos, cules los intereses que deenden y cmo los distintos
intereses pueden ir transformndose a travs de la deliberacin. Los proponentes
de los intereses particulares adelantan sus propuestas polticas en la esfera pbli-
ca; la lgica de sus argumentos y la validez de la evidencia en que se apoyan sern
sometidas a un debate abierto, a una evaluacin pblica.
Se les requerir que justiquen sus demandas y propuestas a la comunidad
democrtica en el lenguaje del bien pblico. Para ello, la participacin es impres-
cindible. Segn Dewey (citado por Minteer, 2005), una participacin democrtica
efectiva en los asuntos de la comunidad requiere que las personas asistan a la de-
liberacin pblica con una mentalidad abierta. Deben desear escuchar a los otros,
aceptar la posibilidad de que sus propias preferencias, sus demandas individuales,
puedan estar mal informadas o pequen de miopa; que stas puedan cambiar,
incluso dramticamente, durante el proceso de participacin en un argumento
respetuoso y razonado con sus conciudadanos. Son los principios del aprendizaje
mutuo, de congruencia interna y externa, de los recursos y de la conanza, que
Bruna de Marchi y Jerome Ravetz (2001) apuntan como necesarios a la hora de
guiar el desarrollo y puesta en marcha de mtodos de participacin ciudadana.
Al hablar del principio del aprendizaje mutuo se est haciendo referencia a la
comprensin recproca e integracin del conocimiento. La comprensin recproca
entre los actores interesados o afectados ha de venir sustentada por un esfuerzo
genuino de entender el discurso de la otra parte. Se pretende favorecer una posi-
ble integracin del conocimiento al combinar elementos que si bien fueron consi-
derados contradictorios en un inicio (es el discurso del otro), pueden ser tratados
como complementarios durante el desarrollo del mtodo participativo.
El principio de la congruencia interna y externa. Este principio apunta a la habi-
lidad que el mtodo participativo tiene de reejar los procesos del mundo real que
se suponen simular. Un proceso se considera vlido internamente si es capaz
de integrar de una manera signicativa los distintos elementos del proceso deli-
berativo, y vlido externamente si es capaz de proporcionar un proceso justo y
aceptado. En relacin a este principio, ven los participantes evidencia tangible de
que sus esfuerzos valieron la pena? El principio de congruencia es muy importante
como indicador de representatividad, legitimidad y responsabilidad, y por tanto,
como una seal del consiguiente xito del proceso participativo.
64
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
Mecanismo
Descripcin del
mecanismo
Fortalezas Debilidades
Recomendaciones
de uso
Jurados de
ciudadanos
Grupos de 12 a 20 ciudada-
nos, seleccionados aleato-
riamente, aunque escogi-
dos de forma que repre-
senten un microcosmos de
su comunidad. Se renen
durante varios das para
deliberar sobre un asunto
de poltica pblica. Se les
informa sobre la cuestin,
analizan las pruebas ex-
puestas por testigos y las
examinan de manera cru-
zada. Luego discuten la
materia entre ellos para al-
canzar una decisin.
Genera ciudadanos informa-
dos, activos y comprometidos.
Promueve el bien comn co-
mo objetivo social. Proporcio-
na oportunidades de introducir
nuevas perspectivas y estimu-
lar las que ya existen. Produce
un examen ms cuidadoso de
la materia. Promueve la cons-
truccin de consensos. Pro-
mueve la comunicacin entre
gobierno y ciudadanos. Cone-
re legitimidad y control demo-
crtico a sectores de la pobla-
cin no elegidos.
Inexistencia de poderes for-
males. Falta de capacidad
de pedir rendicin de cuentas
vinculante que afecte a las
decisiones o recomendacio-
nes. Exclusivo: slo partici-
pan algunos individuos. Exige
una cantidad de tiempo inten-
siva a los participantes y a los
organizadores. Existen pro-
blemas iniciales en las eta-
pas de preparacin (eleccin
del jurado, establecimiento
de la agenda, seleccin de
testigos, aquellos que tienen
que ver con la representacin
(quin participa?), el inters
(qu se le pide al jurado que
haga?) y la transmisin de la
informacin (cmo se infor-
ma el jurado?).
Las organizaciones patroci-
nadoras deberan tener cla-
ro qu cuestiones quieren
plantear, cunto pueden gas-
tarse en el proceso y si pue-
den atender a las propues-
tas. Debe estar diseado
para la poblacin y no para
grupos con intereses espe-
ciales. Funciona mejor con
cuestiones relativas a valo-
res que con cuestiones tc-
nicas. Es mejor para cuestio-
nes focalizadas en aspectos
concretos que para cuestio-
nes a gran escala, y deberan
ser parte de una estrategia
ms amplia para involucrar
a la poblacin en los asuntos
pblicos. El desarrollo de la
agenda debera estar super-
visado por un consejo asesor
formado por actores claves.
Paneles de
ciudadanos
(1)
Grupos de 12 ciudadanos,
seleccionados aleatoria-
mente, que se renen de
forma regular (por ejemplo,
4 veces al ao), para tomar
en consideracin y dis-
cutir determinados asun-
tos, y para tomar decisio-
nes. Se emplea, por ejem-
plo, para guiar decisiones
sobre asignacin de recur-
sos sanitarios. Los pane-
les funcionan como cajas
de resonancia para los
gobernantes.
Una parte de los miembros del
panel es sustituida en cada re-
gin, (p. eje. 4 miembros), para
incrementar el nmero total de
participantes. se pueden de-
sarrollar mltiples paneles al
mismo tiempo, con el obje-
to de incrementar el nmero
de participantes (para reducir
la exclusividad). Las personas
se benecian de la discusin
dentro del grupo, pero tambin
de la discusin de los asuntos
con la familia y amigos fuera
del panel.
Clulas de
planicacin
Parecido al jurado ciudada-
no en la forma y la funcin.
Patrocinado por autorida-
des locales o nacionales
para ayudar en el proceso
de toma de decisiones. Las
discusiones/deliberacines
tienen lugar en las clulas
de unos 25 participantes.
Los resultados se articulan
en un informe que se pre-
senta al patrocinador, los
medios de comunicacin y
otros grupos interesaados.
El patrocinador local o na-
cional debe aceptar que
las decisiones se tomen en
consideracin.
El pequeo tamao de las clu-
las individuales y su naturaleza
no intimidatoria facilita la apa-
ricin de ideas innovadoras y la
existencia de una participacin
activa. Los participantes repre-
sentan a todos los ciudadanos,
y no a grupos con intereses es-
peciales. Cualquier miembro
de la poblacin puede ser se-
leccionado para formar par-
te de este proceso. Hace que
los tomadores de decisiones
sean ms responsables, pues
tienen que defender sus posi-
ciones. Con frecuencia se eje-
cutan las decisiones resultan-
tes. Pueden renovar la con-
anza de la ciudadana en la
democracia.
Los problemas estn deni-
dos por las autoridades loca-
les. El mecanismo slo es til
para problemas que necesitan
una solucin nica. No siem-
pre son factibles la rendicin
de cuentas y las decisiones
de planicacin a largo plazo.
Es difcil evitar sesgos en el
proceso de diseminacin de
la informacin.
Se puede emplear cuando fra-
casan otros medios a la hora
de resolver un conicto. Es
mejor para situaaciones que
exigen una respuesta rpida
para una cuestin urgente, y
en la que existen varias deci-
siones posibles. No es vlido
para cuestiones con una res-
puesta de si o de no.
1
ABELSON J., FOREST P-G, EYLES J., SMITH P., MARTIN E. and GAUVIN F-P. Deliberation about Deliberation: Issues in the Design and Evaluation of Public
Consultation Processes, McMaster University Center for Health Economics and Policy Analysis Research Working Paper 01-04, june 2001.
traducido por M.E. SNCHEZ JORDN y J. SNCHEZ GARCA.
Cuadro 1. Una revisin de los mecanismos de participacin pblica y de consulta
1
65
Juan Snchez Garca
Mecanismo
Descripcin del
mecanismo
Fortalezas Debilidades
Recomendaciones
de uso
Conferencia
de consenso
Un grupo de ciudadanos
con diferentes historiales
se encuentran para deba-
tir cuestiones de natura-
leza cientca y/o tcni-
ca. Tiene dos etapas: 1.
Encuentros con expertos,
discuciones y trabajo ha-
cia el consenso (en grupos
pequeos). 2. Conferencia,
durante la cual se presen-
tan, a la poblacin en ge-
neral y a los medios, las
principales observaciones
y conclusiones.
El proceso de comunicar la in-
formacin sobre los temas de
la conferencia proporciona un
fuerte componente educacio-
nal. Es un mtodo til para
otener opiniones informadas
de legos, no expertos.
El mtodo de seleccin para
la etapa 1 no asegura una
participacin representati-
va. Proceso exclusivo para la
etapa 1. Es un proceso com-
plicado que requiere recur-
sos importantes. Pueden ser
necesarias varias conferen-
cias para asegurar la bsque-
da de opiniones amplias y re-
presentativas.
Votaciones
deliberativas
Construye la opinin elec-
toral incorporando elemen-
tos de deliberacin. Impli-
ca a un mayor nmero de
ciudadanos que los jurados
ciudadanos, y puede exi-
gir menos tiempo. Permite
medir lo que la poblacin
pensara si estuviera infor-
mada y comprometida con
un tema.
Proporciona elementos de com-
presin de las opiniones pbli-
cas y sobre cmo los ciudada-
nos toman decisiones. Busca
opiniones informadas, no fuer-
za a los ciudadanos a lograr
consensos, Muestra amplia y
aleatoria.
Los incentivos (p. ej. Honora-
rios, transsportes) son impor-
tantes. Exige mucho tiempo
de preparacin. Aunque el ta-
mao de la muestra es amplio
y aleatorio, es difcil garanti-
zar la representatividad.
Puede proporcionar elemen-
tos de comprenssin tiles
sobre la opinin pblica e
inputs tiles sobre procesos
de decisiones pblicas. Com-
plemento a la democracia re-
presentativa. No es bueno
para tomar decisiones cr-
ticas. Ms apropiado para
cuestiones con opciones y
sobre las que la poblacin no
es experta.
Paneles de
ciudadanos
(2)
Consiste en muestras es-
tadsticamente represen-
tativas de residentes en
un rea determinada. La
mayora comprende a va-
rios miles de ciudadanosd
que representan la pobla-
cin general de una zona.
La opinin de los integran-
tes de los paneles general-
mente se busca a travs de
encuestas (p. ej. postales,
telefnicas).
Los grupos exitosos pueden lle-
gar al consenso y a la sensa-
cin de enriquecimiento entre
los participantes. Buen punto
de encuentro para aaprender
acerca de las necesidades de
un grupo determinado. Bastan-
te informal, de manera que los
participantes pueden discutir
los asuntos de una atmsfera
relajada. Buena forma de cali-
brar las opiniones del pblico.
La visin estrecha del sector
privado (private sector marke-
ting rools) limita la habilidad
para cubrir temas complejos.
La falta de participantes in-
formados da lugar a discucio-
nes superciales. Puede reve-
lar y reforzar divisiones socia-
les. Los criterios de seleccin
pueden generar desviaciones
en las opiniones resultantes.
un nmero reducido de par-
ticipantes limita la represen-
tatividad de las opiniones. El
potencial de las ideas mues-
tra que estn inuidas o di-
bujadas por la interaccin o
el intercambio con otros (es-
pecialmente por los dominan-
tes). Recursos intensivos.
Puede ser una herramienta
para animar a la discusin y a
la deliberacin, pero necesita
ser empleada con mucha cau-
tela por los problemas aso-
ciados a este mecanismo
Ejercicios de
construccin
de consenso
Proceso diseado para ayu-
dar a los ciudadanos a al-
canzar un consenso a tra-
vs de la focalizacin en el
tema concreto. Se emplean
mediadores para alcanzar
un consenso. Enfoque sin
adversarios.
Ayuda a los ciudadanos a al-
canzar soluciones que todos
pueden apoyar. Proporciona
tiempo a los ciudadanos para
conocerse entre ellos y cono-
cer sus diferentes visiones.
Generalmente se emplea
para lograr que los actores
alcancen consenso sobre un
tema. Las mesas redondaas
son una aproximacin en las
que grupos, tradicionalmen-
te adversarios, se juntan para
discutir un tema.
66
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
Mecanismo
Descripcin del
mecanismo
Fortalezas Debilidades
Recomendaciones
de uso
Entrevista /
Encuesta
Se pide informacin a una mues-
tra representativa de ciudadanos.
Se hacen las mismas preguntas a
cada individuo entrevistado. Hay
una variedad de tipo de encuestas:
postal entrevistador, telefnica.
Puede alcanzar a un gran nme-
ro de personas. Si se mantienen
las mismas preguntas, pueden
ser empleadas para pruebas
longitudinales. (p. ej. para con-
trolar cambios en el tiempo).
Puede que las listas no sean
comprensivas o representati-
vas. Las preguntas tienen que
ser simples y directas; la in-
formacin obtenida puede ser
entonces, simple y supercial.
Los resultados de las encues-
tas son, con frecuencia, no
comparables. La efectividad
de las repuestas est afecta-
da por la tasa de respuestas.
Las decisiones fundamenta-
les tienen que ser adoptadas
antes de que comience la en-
cueste y no pueden ser modi-
cadas una vez que la encues-
ta ha comenzado.
Al tratarse de un proceso
que consume mucho tiem-
po, no es un buen mto-
do si se necesitan resulta-
dos rpidos. Puede emplear-
se en las primeras fases de
un estudio (es til para de-
tectar las cuestiones que no
han de ser planteadas).
Vistas
pblicas
Forma de encuentro pblico, de
tamao limitado. Tiende a implicar
slo a los ciudadanos interesados.
Por regla general participan exper-
tos y ciudadanos interesados. Se
hacen presentaciones.
Capacidad para informar a los
ciudadanos. Capacidad para
toma de decisiones mejoradas.
Capacidad para minimizar con-
ictos.
Puede estar dominada por
grupos con intereses espe-
ciales. La retroalimentacin
obtenida a travs de este
formato ha de ser tratada
con mucho cuidado, porque
puede no ser representativa
de la comunidad. No gene-
ra un sentido de propiedad.
Excluye a los grupos no arti-
culados y, quizs a los des-
aventajados.
Tiene una fase previa que
permite al pblico familiari-
zarse con los temas.
Casas
abiertas
Se invita al pblico a pasar, en
cualquier momento, por un lugar
determinado, en unos das y hora-
rios determinados. Pueden hablar
con el personal, ver los materiales
expuestos y formar pequeos gru-
pos de discusin.
Atmsfera relajada. Permite al
personal adaptar sus respuestas
de acuerdo con las necesidades
o cuestiones formuladas por los
visitantes. Permite la discusin
de asuntos sensibles. Desarrolla
vnculos para el futuro.
Potencial falta de claridad
en cuanto al objetivo. Ne-
cesidades intensivas del
personal.
Apropiada para asuntos de
confrontacin.
Comit
asesor de
ciudadanos
Puede formarse por una variedad de
organizaciones distintas (desde gu-
bernamentales a ciudadanos). Pen-
sadas para representar al gran p-
blico.
Si el comit est equilibrado, las
deliberaciones pueden ser fruc-
tferas. Sus consejos deberan
inuir en el proceso de toma de
decisiones. Debe dar lugar a ciu-
dadanos informados, estimular
la conanza en las instituciones
y reducir el conicto.
No es un grupo representati-
vo de ciudadanos.
Planicacin
comunitaria
Participacin en un nivel ms am-
plio para determinar la agenda de
polticas pblicas y para discutir las
visiones ciudadanas sobre la comu-
nidad y los servicios ofrecidos en
ella. Importan ms los resultados
de la participacin (consenso so-
bre la visin o plan) que el proceso
de implicacin (quin y cmo parti-
cipa). Gira en torno a una variedad
de tcnicas de participacin (p. ej.
documentos de consulta que circu-
lan previamente, respuestas escri-
tas, reuniones pblicas estructura-
das). El resultado consiste en una
anacin gradual de preferencias
y prioridades, que proporciona a
los participantes una comprensin
ms profunda de los problemas.
Permite que las presunciones
subyacentes sean abordadas
de manera deliberativa. Enfatiza
la construccin de consenso, la
colaboracin y la cooperacin.
El resultado formal es un plan
comunitario, pero el nfasis se
pone en alcanzar una compren-
sin comn de las cuestiones y
en encontrar una visin compar-
tida para abordarlos. Fomenta la
conexin y los acuerdos entre
diferentes organizaciones. Pa-
pel educativo.
Puede establecer o hacer
aparecer expectativas que los
distintos grupos sociales no
pueden alcanzar.
67
Juan Snchez Garca
Mecanismo
Descripcin del
mecanismo
Fortalezas Debilidades
Recomendaciones
de uso
Visionar
Similar a la planicacin comunita-
ria, pero el input que se busca es
una visin ms amplia de los servi-
cios comunitarios, sin que importe
tanto el cmo avanzar dicha visin.
Proceso deliberativo donde las
ideas son anadas gradualmente
a travs de un proceso iterativo
hasta que emerge un resultado cla-
ro. El resultado es, por lo general,
una visin general de las posibili-
dades, ms que un plan denitivo.
Enfatiza la contruccin de con-
senso, la colaboracin y la co-
operacin. El resultado formal
es un plan comunitario, pero
el nfasis se pone en alcanzar
una comprensin comn de las
cuestiones y en encontrar una
visin compartida para acordar-
los. Fomenta la conexin y los
acuerdos entre diferentes orga-
nizaciones. Papel educativo.
Puede establecer o hacer apa-
recer espectativas que los dis-
tintos grupos sociales no pue-
den alcanzar.
Noticacin,
distribucin
y solicitud de
comentarios
Es la forma ms simple de con-
sulta. Puede implicar el envo de
informes. Tambin puede implicar
otros mtodos.
En teora amplio y representa-
tivo. Transparencia garantizada
atravs de un proceso de noti-
cacin.
Es cuestionable su efecti-
vidad para alcanzar a algn
sector de la poblacin. Ries-
go de que la consulta est
dominada por los grupos me-
jor organizados con acceso
fcil a la posibilidad de pu-
blicar. A pesar de su poten-
cial para una participacin
amplia, la interaccin entre
el pblico afectado y las au-
toridades es, por lo general,
muy limitada, sin posibilida-
des reales de dilogo o ne-
gociacin. La transparencia
se ve afectada cuando las
solicitudes de comentarios
se dirigen a grupos espec-
cos. No se da tiempo su-
ciente para solicitar retroali-
mentacin (esto signica que
la consulta es simulada).
Referndum
Proceso en el que un tema es some-
tido a votacin pblica. Puede ser
iniciado por organizaciones guber-
namentales o de otro tipo; a veces,
ciudadanos. Los resultados pueden
ser considerados vinculantes o no.
Fomenta la discusin y el inte-
rs. Forma de conocer las visio-
nes del pblico. Forma de que
los ciudadanos se impliquen di-
rectamente con el proceso legis-
lativo. Todos los votantes tienen
la misma inuencia. Puede im-
plicar, potencialmente, a todos
los miembros de una poblacin
local o nacional. Es difcil que el
gobierno ignore los resultados
de un referndum.
Los resultados pueden no
ser representativos si hay
una baja participacin. La
terminologa puede presen-
tar problemas. Se puede em-
plear en un nmero limitado
de ocaciones (fatiga del vo-
tante). Capacidad de inuir
indebidamente, si una orga-
nizacin tiene ms recursos
que otra a la hora de hacer
campaa a favor o en contra
de un referndum propuesto.
Proceso muy costoso.
No debera sustituir a la de-
mocracia representativa. La
cuestin debe ser respondida
con un si o con un no. La
cuestin debe ser autnoma,
en el sentido de que no est
interconectada con otra que
se convierta en imposible de
responder. Es necesario in-
formar a la ciudadana sobre
el tema con aantelacin.
Referndum
de valores
Mecanismo basado en la votacin
para averiguar las preferencias del
pblico. Usa principios de anlisis
de decisiones, en los que las prefe-
rencias son expresadas por los vo-
tantes, que seleccionan entre alter-
nativas previamente especicadas.
Componentes clave: 1) seleccionar
la decisin; 2) estructurar los objeti-
vos; 3) desarrollar alternativas - pro-
ceso tcnico; 4) determinar los im-
pactos de las alternativas; 5) enmar-
car las cuestiones; 6) seleccionar el
cometido de votacin; 7) desarrollar
un programa de votacin.
Los participantes tienen un cam-
po de eleccin de respuestas
ms amplio. Fcil de usar y de
entender, y til para guiar las po-
lticas pblicas. La informacin
diseminada y las cuestiones so-
bre terminologa pueden ser ms
neutrales que en el referndum
tradicional. Los votantes tienen
fcil la eleccin entre preferen-
cias porque sus alternativas es-
tn bien denidas y estn edu-
cados acerca de estas alternati-
vas y sus consecuencias.
Labor compleja, puede exigir
recursos sustanciales. Capa-
cidad para provocar inuen-
cias indebidas sobre la ter-
minologa por aqullos que
controlan el referndum. Slo
los verdaderos interesados
en buscar preferencias em-
plearn este mtodo. Las de-
cisiones relativas a costes de
informacin y el nmero de
alternativas a ser elegidas
pueden desviar el resultado
del voto.
Mejor para contextos con un
tema especco y con un n-
mero de respuestas alterna-
tivas. Para que tenga xito,
los lderes polticos deben
estar dispuestos a compar-
tir el control y a escuchar los
consejos que se den: se pue-
de reducir el coste de este
proceso combinndolo con
un proceso electoral estable-
cido. Puede ser administrado
como una encuesta, pero de
esa forma no atrae la misma
atencin.
68
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
Un tercer principio hace referencia a los recursos: por razones de experiencia,
algunos autores establecen una distincin entre recursos internos y externos. Por
los primeros se entienden las capacidades, pericias, habilidades y valores que las
partes traen al proceso y que pueden tomar la forma de ideas y propuestas para
la accin. Las desigualdades en recursos materiales deben asimismo ser sealadas.
Los recursos externos hacen referencia a las contribuciones que el medio social
en el que tiene lugar el proceso puede hacer al mismo. Esto puede ocurrir va
publicidad, pero tambin por la va de las redes sociales en las que las partes estn
involucradas: familia, amigos, profesin, poltica, cultura, religin, ocio...
El ltimo y central principio es el de la conanza: es la condicin sine qua non
para que exista una colaboracin efectiva y creativa entre las partes que represen-
tan los distintos intereses. Sin embargo, no se debe identicar con una conanza
interpersonal incondicional. Ms bien hay que concebirla como una especie de
trabajo en marcha que tiene por objetivo establecer principios y reglas de re-
conocimiento recproco, respeto mutuo y conanza, incluso si se mantuvieran las
diferencias y el conicto apareciese. La construccin de tal conanza interna en el
grupo se convierte en esencial, si bien sta se puede quedar slo en una experien-
cia teraputica para los participantes y suponer para el conjunto de la sociedad
una experiencia poco signicativa.
De ah que sea necesaria igualmente la conanza externa, referida al recono-
cimiento y signicacin de la experiencia dentro de un contexto poltico ms am-
plio; por ejemplo, los medios por los cuales los participantes involucran a los que
representan, haciendo suyos los acuerdos que han alcanzado en sus grupos. Sin
lugar a dudas, existe un potencial conicto entre las conanzas interna y externa;
el xito del trabajo depende de un reconocimiento claro de que estos conictos
son inevitables y de que son un aspecto legtimo del proceso participativo.
stas son condiciones que podramos llamar bsicas de la participacin, en
las que se recalca la importancia de la actitud, del coraje cvico (Saravia, 2003),
de la falta de miedo a la aparicin del conicto y de cmo abordar este ltimo
poniendo las bases para crear el consenso. Adems, conviene tener presente, por
un lado, la relevancia democrtica del disenso en los procesos de participacin
ciudadana
7
y, por otro, la necesidad de tomar en consideracin las asimetras exis-
tentes entre las personas a la hora de verbalizar sus intereses en la comunicacin
7
La deliberacin pblica es una virtud al posibilitar un espacio en el que abordar demandas en conicto, y no, como a
menudo se sugiere en las teoras deliberativas de la democracia, porque sea una condicin para el consenso; de ah que
haya necesidad tanto de conferencias de disenso como de conferencias de consenso (ONeill, 2002).
69
Juan Snchez Garca
y en el debate
8
. La construccin poltica del inters general requiere, pues, una
participacin pblica real y no cticia. Su conguracin es sin duda ms costosa,
pero es ms probable que los ciudadanos la acepten al haber participado en su
elaboracin (vase la evidencia emprica de este aserto en Beberle, 1998, 2000).
Disponiendo ya de las bases para la participacin, corresponde en este mo-
mento aludir a la existencia de mecanismos de participacin, que se presentan
como posibilidades institucionales para abordar una creciente participacin y de-
liberacin ciudadana en las tomas de decisiones relativas al desarrollo local soste-
nible. Se trata de mecanismos colectivos que implican tanto una negociacin de
signicados como de resultados; en este sentido, es de vital importancia tener en
cuenta el contexto institucional en el cual los diferentes tipos de procedimientos
deliberativos pueden ser puestos en prctica y el contexto en el que se diculta
o impide una efectiva puesta en escena de dichos mecanismos
9
. El propsito y la
nalidad de dichas instituciones deliberativas es la de colaborar en el acto de ex-
plicitar conictos y en la denicin de una decisin o poltica acertada y aceptable
socialmente. Si el proceso participativo no funcionara adecuadamente, estaramos
ante una conguracin decitaria del inters general, que da pie a una caracteri-
zacin ceremonial del concepto de desarrollo local.
Caracterizacin ceremonial del concepto de desarrollo local
Apoyndose de nuevo en Villar (Cabrera et al., 2004), Aguilera y Snchez (2004)
hablan de conguracin decitaria del inters general. En este caso, la Admi-
nistracin pblica considera que es la nica competente para denir el inters
general de acuerdo con la legitimidad que le otorgan las urnas. Para Villar nada
ms real y, sin embargo, ms alejado del ordenamiento jurdico. En este contexto,
la participacin pblica es vista como un trmite engorroso que slo retrasa la
satisfaccin del inters pblico que ya ha decidido la administracin (p.216).
Esto signica que distintos intereses particulares potencialmente afectados por la
8
De democracia deliberativa a democracia comunicativa, en la que se respeten los diferentes estilos de hablar; escuchan-
do atentamente a los otros incremento mi conocimiento acerca de la sociedad en la que vivo y puedo colaborar a buscar
soluciones justas a los problemas colectivos (Young, en Guerra, 2001).
9
Los elementos ms reticentes a un proceso deliberativo abierto pueden no ser agentes econmicos privilegiados o el
poder poltico, sino a veces, incluso, personas de la propia comunidad que tienen motivaciones personales muy concretas
para ejercer un papel dominante en la comunidad, buscando una confrontacin que, en una lgica victimista, esperan que
tenga rditos. Es un papel muy socorrido ste en determinadas asociaciones de vecinos, porque el mecanismo de repre-
sentacin popular en un contexto en el que se espera un comportamiento de relaciones clientelares por parte de quienes
estn en las instituciones pblicas, ofrece en principio un status muy ventajoso para quienes quieran ejercer este papel.
Tambin ellos forman parte de la sociedad civil (idea sugerida por A. de Armas).
70
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
decisin pblica quedan sin capacidad de expresin, al tiempo que pueden perci-
birse posibles connivencias entre determinados intereses particulares y el inters
general.
A la hora de establecer la conexin entre el inters general y la calidad demo-
crtica de la toma de decisiones, y, por extensin, con la estrategia de desarrollo
local sostenible, nos es til introducir la distincin que algunos autores (Swaney,
1987; Tool, 1977) establecen entre funcin ceremonial e instrumental de las nor-
mas. La instrumental sera aqulla que permite la aplicacin continua y completa
de la tecnologa, del conocimiento existente, para conseguir el objetivo que jus-
tica la existencia de dicho marco normativo; y la ceremonial, aqulla cuyo
objetivo es el de mantener el estatus, el poder, los privilegios, as como impedir el
cambio que llevara aparejado dicho marco normativo.
En esta ocasin resulta de utilidad extender la distincin ceremonial-instru-
mental de las normas al mbito de los conceptos y as poder hablar de una no-
cin ceremonial o instrumental de desarrollo local. Una conguracin decitaria
del inters general nos pone ante el concepto ceremonial; esto es, nos sita ante
una estrategia de creacin de espacios de desarrollo en la que los actores que pre-
tenden asegurar su estatus (poder y privilegios) impiden el cambio que conllevara
dicha estrategia.
Una comprensin del problema por parte de la comunidad (por ejemplo, el
ser consciente de los perjuicios distributivos que acarrea el uso de la concepcin
ceremonial de desarrollo local), podra dar pie a un ejercicio de presin continua
por parte de algunos actores con el n de disponer y trabajar con una nocin ins-
trumental del desarrollo local, que permita la creacin de espacios democrticos de
desarrollo, de lugares desde los que se impulse cierta capacidad de autonoma lo-
cal. En ayuda de esa presin continua traemos a colacin el concepto de rendicin
social de cuentas vertical y horizontal, social accountability (Smulovitz y Peruzzotti,
2002; ODonnell, 2004).
Rendicin social de cuentas y caracterizacin instrumental del
concepto de desarrollo local
La rendicin social de cuentas vertical abarcara al conjunto de respuestas ciu-
dadanas que funcionan como mecanismos de control de las autoridades polticas,
por ejemplo, en el diseo y puesta en funcionamiento de las estrategias de de-
71
Juan Snchez Garca
sarrollo local. Descansa en las acciones de un mltiple conjunto de asociaciones
de ciudadanos y de los medios de comunicacin. En el ejercicio de rendicin de
cuentas vertical se emplean herramientas institucionales y no institucionales. Una
propuesta de iniciativa legislativa popular es un ejemplo de recurso institucional;
las movilizaciones sociales ilustran algo de las no institucionales. La rendicin de
cuentas horizontal comprendera el conjunto de actividades de control ejerci-
das por agencias especializadas (tribunal de cuentas, scalas de medio ambiente,
defensor del pueblo, scalas anticorrupcin, juzgados de lo penal, Parlamento,...)
en las agencias gubernamentales.
En la mayora de los casos se trata de actuaciones de ocio. La horizontal es
una importante fuente generadora de informacin que se vuelve disponible pbli-
camente (memorias de la scala de medio ambiente, del defensor del pueblo, del
tribunal de cuentas, diario de sesiones del Parlamento, procedimientos instruidos
ante los tribunales ordinarios...). Esta informacin puede ser aprovechada por los
movimientos sociales que ejercen la rendicin de cuentas vertical.
Para Guillermo ODonnell (2004), las interrelaciones entre ambos tipos de
rendicin de cuentas cobran importancia a la hora de entender la dinmica de
la poltica democrtica y, por ende, a la hora de evaluar polticas pblicas como
las puestas en marcha en el contexto de una estrategia de desarrollo local: por
un lado, una sociedad alerta y razonablemente bien organizada, y medios de
comunicacin que no se inhiben de sealar casos de trasgresin y corrupcin,
proporcionan informacin crucial, apoyos e incentivos para las dicultosas batallas
que las agencias de rendicin de cuentas horizontal pueden tener que emprender
contra poderosos transgresores o corruptos (p.24). Conductas corruptas que son
propensas a producirse en el contexto de una caracterizacin ceremonial del de-
sarrollo local. Por otro lado, la disponibilidad percibida en este tipo de agencias
horizontales para emprender estas batallas, puede alentar la puesta en marcha
de acciones de rendicin de cuentas vertical (manifestaciones, presentacin de
denuncias ante la scala anticorrupcin, ante la scala medioambiental,). Efec-
tos, respectivamente, de estimulacin y de induccin que son extremadamente
importantes (Ibd.). Esta interrelacin fomenta la disponibilidad de fuentes de
informacin alternativas que es una de las caractersticas centrales de una demo-
cracia poltica.
Hablamos de la ampliacin de la base de informacin. Hablamos, pues, de la
democracia local como elemento imprescindible para recuperar y reivindicar el
papel de los ciudadanos en la gestin de sus intereses y de su futuro. Para Sara-
72
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
via (2003), es imprescindible hacer valer el poder de una ciudadana instruida,
multiplicando las prcticas y los espacios que permitan ejercer ese poder, y facili-
tando el acceso a los recursos pblicos y a la toma de decisiones para diversicar
la participacin. Prcticas y espacios que remiten a los procedimientos y tcnicas
de participacin () Si queremos que las prcticas participativas se desarrollen
sin cortapisas, sin limitaciones, es preciso una reivindicacin de lo pblico, de las
instituciones pblicas (p.74).
La interrelacin de las rendiciones sociales de cuentas puede plantearse por
tanto como un mecanismo de control, dirigido a asegurar que el inters general
se congure de manera artesanal de tal manera que estemos ante la creacin de
un espacio de desarrollo de naturaleza instrumental y, por ende, democrtico. A
continuacin se presenta un estudio de caso de una estrategia de desarrollo en la
que se pone de maniesto la argumentacin hasta ahora presentada.
El proceso social de valoracin ambiental de El Rincn como un estudio
de caso de una estrategia de desarrollo local
Como estudio de caso crtico, extremo y paradigmtico (Flyvbjerg, 2001) se pre-
senta el intento (inacabado) de creacin de un espacio de desarrollo local en El
Rincn (La Orotava, Tenerife). Crtico, en el sentido de la importancia estratgica
que pueda tener en relacin a un problema general como es la conservacin y
gestin de las reas rurales protegidas a travs de estrategias de desarrollo lo-
cal. Extremo, por las posibilidades que tiene de generar informacin de casos
inusuales que pueden ser especialmente problemticos. La condicin inusual y
problemtica del caso de El Rincn se la proporciona la fuerte interrelacin que
ha existido entre las rendiciones de cuentas vertical y horizontal, uno de cuyos re-
sultados fue la promulgacin de la ley de caso nico para la zona. Interrelaciones
que cobran importancia a la hora de evaluar polticas pblicas como las puestas
en marcha en el contexto de una estrategia de desarrollo local. Paradigmtico, por
lo que puede tener de valor prototpico y de establecimiento de estndares para
otras situaciones.
El inacabado proceso de creacin de un espacio de desarrollo en El Rincn
puede verse como fuente de informacin para identicar estrategias que ase-
guren la naturaleza instrumental del concepto de desarrollo local, o, dicho de
otro modo, para evitar el despliegue del concepto como herramienta ideolgica
al servicio del poder. El caso de El Rincn es simultneamente extremo, crtico y
73
Juan Snchez Garca
paradigmtico, circunstancia que proporciona una riqueza nica de informacin,
al poderse obtener varias perspectivas y conclusiones sobre el caso atendiendo a
cmo ste es analizado e interpretado.
Hagamos a continuacin un breve repaso de este proceso iniciado hace vein-
te aos, utilizando para ello el esquema metodolgico inspirado en la discusin
anterior. A partir de la mitad de la dcada de los ochenta del pasado siglo, el
paraje de El Rincn salta a la palestra meditica cuando el grupo de gobierno del
ayuntamiento de La Orotava maniesta su voluntad poltica de reclasicar el suelo
rstico de El Rincn como suelo urbanizable con el n de incorporarlo al proceso
urbanizador. Es a partir de esa fecha cuando se inicia el an inacabado proceso
social de valoracin ambiental de la zona a partir de las preocupaciones que sur-
gen en una parte de la poblacin ante la decisin poltica municipal de reclasicar
el suelo rstico de El Rincn. Es una decisin que consideran errnea, ya que ello
supondra la destruccin de ese espacio singular con muchas potencialidades de
desarrollo local.
Dicha decisin pone en marcha un proceso en el que se van a ir identicando
una serie de conictos a varios niveles entre diferentes grupos sociales y diferentes
valores en juego que van a ir emergiendo a travs de distintas expresiones: la de-
fensa del paisaje rural (del agro(eco)sistema) y de las economas que lo sostienen
(razones de sostenibilidad, biodiversidad agrcola, empleabilidad de calidad, con-
tra la urbanizacin desbocada, contra la desertizacin, etc.); valores paisajsticos
y razones conservacionistas ligadas a las memorias y narrativas de los habitantes,
generaciones futuras y atractivo para el turismo ligado a la economa exitosa de
los productos tradicionales y ecolgicos
10
. Una muestra de la preocupacin de
los ciudadanos queda recogida en uno de los puntos de un comunicado pblico
del que se hizo eco la prensa en su momento (El Da, 9-8-1986): El futuro de las
islas debe basarse en la combinacin de una agricultura alternativa junto a una
oferta turstica basada en el respeto al entorno natural y paisaje. El Rincn puede
convertirse en el laboratorio experimental para esa convivencia armnica que tan-
to necesitan las islas para su supervivencia y la de generaciones futuras. De otra
manera, con la miope especulacin de las inmobiliarias, el Valle de la Orotava ser
una inmensa extensin de asfalto y cemento sin inters turstico ni agrcola.
A pesar de las demandas realizadas por parte de la sociedad civil (5.000 r-
mas presentadas en el Ayuntamiento durante el periodo de informacin pblica
10
Para una apreciacin paradigmtica del estudio de caso, vase Aguilera y Snchez (2002, 2004) y Snchez y Snchez
(2006).
74
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
de la revisin del Plan General para que reconsiderase el tema) y a pesar de las
opiniones del equipo redactor de la revisin del Plan General de La Orotava y de
miembros de la oposicin municipal, que apostaban por mantener la zona como
espacio agrcola, el grupo de gobierno, en un ejercicio de conguracin decita-
ria del inters general, aprueba provisionalmente el Plan, en el que se clasica el
suelo como suelo urbanstico con el n de que se pudiese desarrollar un proyecto.
El primer proyecto prevea la construccin por parte de un grupo inversor de un
gran complejo turstico-residencial con un campo de golf y una gran avenida que
cruzara todo el litoral del municipio que albergara, a su vez, un complejo de ins-
talaciones con piscinas articiales, tiendas, salas de estas, restaurantes, etc.
Como reaccin a la conguracin decitaria del inters general, la sociedad
civil pone en marcha una intensa campaa de rendicin de cuentas vertical que
sirve de estmulo a las agencias horizontales. El hito ms relevante de esa rendi-
cin de cuentas vertical lo constituye el recurso de la iniciativa legislativa popular
utilizada por grupos de la sociedad civil con el respaldo de la rma de ms de
33.000 ciudadanos canarios. Este recurso estimul a la ponencia tcnica de la
entonces Comisin de Urbanismo y Medio Ambienta de Canarias (CUMAC) para
cuestionar tcnicamente la voluntad poltica del gobierno local, apostando por el
mantenimiento de la clasicacin de suelo rstico. Cuestionamiento que asumi
polticamente el plenario de aquel rgano dejando fuera de la aprobacin deniti-
va del Plan General la ordenacin de la zona. La argumentacin del plenario de la
CUMAC se plante en los siguientes trminos. Por un lado se aludi a la existencia
de una demanda de los ciudadanos, producto de la espontaneidad social, que no
haba sido asumida por las fuerzas polticas con representacin, demanda que se
canaliz a travs de la iniciativa legislativa popular.
As las cosas, el poder ejecutivo aceptaba como actuacin prioritaria que el
Parlamento de Canarias, como titular de la potestad legislativa, ejerciese la res-
ponsabilidad de asumir o no como producto propio el texto articulado que tena
por objeto el ejercicio de la iniciativa. Si lo asuma, era el Parlamento mediante ley
el que dena el inters general para la zona. Por otro lado, la CUMAC se daba
tiempo pidiendo una opinin experta sobre el conicto a la Universidad de La
Laguna. El informe de expertos apunt en la misma direccin de la conveniencia
de mantener la clasicacin de suelo rstico y apunt sugerencias de actuacin
que fueron tomadas en cuenta en el articulado que posteriormente se aprob
para la zona.
El Parlamento de Canarias aprueba la Ley 5/92, de 15 de julio, de ordenacin
de la zona de El Rincn. Para Villar (2004, pp.53-4), la ley de El Rincn es una
75
Juan Snchez Garca
norma singular por muchas razones. Las ms destacables son las siguientes: por
su origen: arranca de una iniciativa legislativa popular, articulada como Proposi-
cin de Ley que tiene por objeto la declaracin como paisaje natural protegido a
la zona de El Rincn; por su mbito de regulacin: la proteccin de un paraje en
el que conuyen valores medioambientales y agrarios; por el nivel de proteccin:
este paraje se declara de inters autonmico, de inters general de la Comunidad
Autnoma de Canarias, tal y como se dice en su exposicin de motivos; por las
medidas que contiene: clasicacin del suelo como rstico, de uso agrario como
norma general, aunque con cierto tipo de uso turstico localizado, en el que se
establece un sistema de compensacin que asegure la participacin de todos los
propietarios en las rentas derivadas de los aprovechamientos no agrcolas que se
admiten, y un instrumento de gestin consorcial, con participacin de todos los
interesados; con esta frmula queda abierta la posibilidad de equidistribucin
en suelo rstico; por los instrumentos que la desarrollan: un Plan Especial, de los
recogidos en la legislacin urbanstica, de ecacia directa. Estamos, pues, ante
una innovacin jurdica fruto de un ejercicio de rendicin de cuentas que podra
calicarse de innovacin social.
El periodo que va desde 1990 (ao en el que se admite a trmite la iniciativa
lesislativa popular en el Parlamento) hasta diciembre de 1997 (aprobacin deniti-
va del Plan Especial, que desarrolla la ley, por el Gobierno de Canarias con el visto
bueno del Parlamento) puede caracterizarse como un periodo en el que la funcin
instrumental de la Ley y del Plan Especial de El Rincn, a pesar de las dicultades,
se impona claramente a la funcin ceremonial. Se trata de un periodo en el que
se produjo un proceso de reconguracin del inters general, pasando de una
conguracin decitaria inicial a una artesanal. Manifestaciones del proceso son
la puesta en marcha de mecanismos de participacin como el de valoracin grupal
empleados por el equipo redactor del Plan Especial de El Rincn y la constitucin
del Consorcio El Rincn como rgano gestor de las actuaciones del Plan, inte-
grado por representantes de las administraciones autonmica, insular y local, los
vecinos, los propietarios de suelo y los ecologistas.
Un Consorcio llamado a ser el lugar de mediacin y compromiso entre las dis-
tintas lgicas de accin que participan en la escena de desarrollo local de la zona
y en el que se debe poner de maniesto una de las claves del desarrollo local, a
saber: la capacidad de cooperacin entre los diversos tipos de actores. Hablamos
de un mbito de cooperacin (el Consorcio) que cuenta con un soporte legislativo
especco (la Ley de El Rincn), en el que cabe la posibilidad de concretar una
76
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
planicacin contractual que ofrezca un marco de desarrollo local (el desarrollo
del Plan Especial). Un Plan que, en el momento de su aprobacin, contemplaba
inversiones por valor algo ms 13,22 millones de euros, a nanciar entre inversin
pblica y privada durante un periodo de cuatro aos
11
. Durante este periodo los
principales obstculos al proceso de reconguracin los ponan el gobierno muni-
cipal y algunos propietarios, cuyas expectativas, derivadas del primer proyecto, se
vieron frustradas por la nueva estrategia de desarrollo local y por el nuevo estatuto
de la propiedad que surgan a partir de la ley.
El periodo 1998-2001 se caracteriza por el intento de poner en marcha todo
el conocimiento, la tcnica y los recursos para conseguir los objetivos de desa-
rrollo del Plan Especial. Un plan que haba sido elaborado mediante un proceso
participativo de alto nivel de calidad democrtica. En cambio, el periodo que va
de mediados de 2001 hasta la actualidad (principio de 2006) puede denirse
como el perodo lgido de la funcin ceremonial: cese del gerente del Consorcio;
paralizacin del Consorcio; intentos de derogar implcita y explcitamente la ley
mediante dictmenes y proyectos de ley de medidas de acompaamiento a los
presupuestos de la Comunidad Autnoma; presin de algunos propietarios con el
apoyo de organizaciones empresariales como la CEOE y APYMEVO, constituyendo
foros de desarrollo del Valle de La Orotava de carcter excluyente; respuestas que
faltan a la verdad durante una interpelacin parlamentaria del presidente del Con-
sorcio y Consejero de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio del Gobierno
de Canarias, mocin no aprobada por el Parlamento en la que se instaba a las
administraciones pblicas responsables del cumplimiento de la ley de El Rincn a
que la cumpliese.
A pesar de ello, parte de la sociedad civil y empresarios de la zona siguen apos-
tando por la funcin instrumental de la norma, y por aadidura, del concepto de
desarrollo local. Para ello se han constituido centros ad hoc donde, por un lado,
se materializa de manera ms o menos formal un trabajo de armonizacin y de
cohesin entre las iniciativas y gestiones locales. Por ejemplo, se han llevado a
cabo intercambios de informacin sobre las prcticas empresariales que se estn
llevando a cabo en la zona y sobre las posibilidades del vigente Plan Especial, y en
concreto del Programa Operativo de Desarrollo Agrario inserto en aqul. Por otro
lado, se realiza un trabajo similar de articulacin del nivel local con otros niveles.
En esta lnea se puede contemplar la interesante dinmica de conuencia de di-
11
La actualizacin ltima (2001) lo cifraba en 19,5 millones de euros.
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Juan Snchez Garca
ferentes actores de distintos niveles territoriales, econmicos y sociales que se ha
ido produciendo a lo largo de 2005 en relacin a la necesidad de incorporar en las
estrategias de desarrollo local la defensa del suelo rstico
12
.
Conclusin
Este estudio de caso es sin duda una rica fuente de enseanzas para determinar
si en el diseo y puesta en marcha de diferentes estrategias de desarrollo local
se trabaja con un concepto
13
instrumental o ceremonial del desarrollo. La condi-
cin de crtico, extremo y paradigmtico del estudio de caso analizado sin duda
permite proporcionar razones y medios para evaluar la naturaleza del concepto .
Este Manual est dirigido principalmente a tcnicos de la administracin pblica.
Tener en cuenta que la responsabilidad social de la administracin pblica supone
profundizar en el sentido mismo de la democracia. Hay que preguntarse el por-
qu y el para qu de las estrategias de gestin y adecuarlas a su utilidad pblica.
Cuando se habla de estrategias de desarrollo local se habla de la necesidad de
modelos de gestin de la administracin pblica que garanticen, y proporcionen,
posibilidades de participacin. Estos modelos, adems de ser ms congruentes
con la democracia como ideal tico y con un modelo de ciudadana activa, sirven
para educarnos a todos, gestores y ciudadanos, en los valores de la tica cvica,
del dilogo y del compromiso social. A la vez abundamos, de paso, en la respon-
sabilidad social de la ciudadana para recabar su necesaria colaboracin en temas
concretos, en lo que obtendremos la corresponsabilidad social como resultado.
Los ltimos aos en Canarias estn siendo ricos en intervenciones de la sociedad
civil en las dinmicas del desarrollo local
14
, lo que supone todo un reto para el
tcnico de campo.
12
Esta preocupacin se ha puesto de maniesto de forma explcita, recientemente, por personas vinculadas a organi-
zaciones sociales como sindicatos (COAG, CCOO-rea de medio ambiente), grupos ecologistas (Federacin Ben Magec-
Ecologistas en Accin, Atan, Coordinadora Ecologista Popular El Rincn), grupos de defensa del Patrimonio (Coordinadora
de Asociaciones de Defensa del Patrimonio), movimientos sociales (Asamblea por Tenerife, Coordinadora de Pueblos y
Barrios), grupos informales (Foro Agrario, integrado por acadmicos, investigadores, consultores, agentes de desarrollo,
gerentes de cooperativas, estudiantes). Jornadas como las de la COAG en La Palma en octubre de 2005, en San Juan de
La Rambla y en Granadilla (Tenerife), en junio y diciembre de 2005, la del Ateneo de La Laguna (Tenerife) sobre Isla y
Sostenibilidad, en noviembre de 2005, son manifestaciones de ello.
13
Conviene matizar de nuevo que la naturaleza del estudio de caso analizado implica la identicacin de una lgica deter-
minada a partir de la experiencia que nos ha servido de referencia. No se trata de que de aqu se inera que sea extensible
directamente a cualquier contexto o espacio de desarrollo local, al menos literalmente (precisin realizada por A. de Armas).
14
Vanse algunos ejemplos en Aguilera (ed) (2006), publicacin que recoge algunos de los resultados ms destacados
del Proyecto de Investigacin Proteccin ambiental y calidad de la democracia. Evaluacin funcional de las instituciones
ambientales de Canarias (PROTEA) (SEC: 2002-02760), nanciado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
78
2. CARACTERIZACIN INSTRUMENTAL DEL CONCEPTO DE DESARROLLO LOCAL
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