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No.

19, Guatemala 23 de septiembre de 2014

Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala

POSTURA INSTITUCIONAL

El objeto de la Comisin Nacional de Reforma Policial es promover, proponer y dar


seguimiento a las medidas, estrategias, planes y programas vinculados a la
reforma de la Polica Nacional Civil. El siguiente documento hace un anlisis de los
avances y desafos respecto al tema.

Antecedentes de la Reforma Policial


El prembulo y los primeros tres artculos de la Constitucin Poltica de
la Repblica, establecen que el Estado se organiza en afirmacin de la
primaca de la persona humana como sujeto y fin del orden social, en
consecuencia debe garantizar a sus habitantes la vida, la seguridad y
la integridad.

La situacin de criminalidad hace algunos aos lleg a su pico, en


especial la tasa de homicidios a 46/100,00 en el ao 2009. Por ello,
las autoridades de turno propusieron una serie de acciones con el fin
de fortalecer a la Polica Nacional Civil PNC- y el papel que juega
como garante de la seguridad. En esa oportunidad se consider
necesaria la creacin de un ente que acompaara a la PNC en su
proceso de reforma, por lo que en el ao 2010 se cre la Comisin
Nacional de Reforma Policial.

A continuacin se presenta un anlisis de los avances y desafos de


las reformas recientes de la PNC. Inicialmente se exponen cifras
relevantes de su gestin, luego se aborda el proceso de reforma
policial y el papel de la Comisin Nacional de Reforma Policial, los
planes y polticas relacionados y se cierra con una serie de
conclusiones y propuestas. Se pretende que presente documento sea
un aporte para que la PNC pueda reducir la criminalidad y mantener el
orden pblico.
La Polica Nacional Civil en Cifras
Segn fuentes oficiales, la cantidad de agentes de la PNC ha pasado
de 16,500 en el ao 2000 a ms 31 mil en 2014, con un incremento en
la tasa de 148 a 198 policas por cada 100 mil habitantes. Aunque la
cantidad de efectivos policiales en el ao 2014 es de 31,338, slo
25,760 se dedican a tareas de seguridad ciudadana y 5,578 estn
asignados a otras actividades, de los cuales 4,098 elementos se
encargan de la seguridad de funcionarios.
/cien.guatemala

@CIENgt

Desde su fundacin en 1997, la institucin ha tenido 20 directores, cada uno ha estado


en promedio 10 meses en dicha posicin. A partir del ao 2000 ninguno de los directores
ha permanecido un periodo de gobierno completo en el cargo, sin embargo, los ltimos
3 directores han estado en promedio ao y medio.

La confianza en la institucin es baja y ha disminuido con el tiempo. Segn datos de encuestas con representacin nacional realizadas por Latinobarmetro, en 1999, dos aos
despus de la fundacin de la PNC, la mitad de la poblacin confiaba en ella, sin
embargo, a medida que fue pasando el tiempo la confianza se fue deteriorando. En 2012,
solamente un tercio de la poblacin confiaba en la PNC. En los ltimos aos la confianza
en la institucin ha mejorado, pero an no supera el 50%. Por ejemplo, una encuesta
realizada por ProDatos, menciona que la aceptacin de la PNC subi de 39% a 41%
entre 2012 y 2013.

El presupuesto de la institucin ha incrementado 55% entre los aos 2009 y 2014, pasando de Q.2,039 millones a Q.3,151 millones, un aumento real (ajustado por la inflacin) de
27%, el doble respecto al incremento observado en el mismo periodo en el Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado.
La Comisin Nacional de Reforma Policial
La Comisin Nacional de Reforma Policial CNRP-, fue creada el 22 de diciembre de 2010
por medio del Acuerdo Gubernativo 361-2010. Tiene por objeto promover, proponer y dar
seguimiento al cumplimiento de las medidas, estrategias, planes y programas vinculados
a la reforma de la PNC. Durante la administracin anterior (2008-2011), era evidente la
falta de apoyo que recibi la CNRP por parte del Ejecutivo, pues trascenda la pugna
entre la Comisionada y el Ministro de Gobernacin de aquel entonces.

Pese las desavenencias, la nueva administracin (2012-2015), resolvi continuar con el


trabajo de la CNRP, nombr nueva Comisionada y prorrog el plazo de su mandato
hasta finales del ao 2018. Sin embargo, y al igual que en el anterior perodo de gobierno,
la gestin de la Comisin Nacional no se ha apegado a lo previsto en su Acuerdo de
creacin, pues lejos de actuar como un cuerpo colegiado, deliberativo y consultivo, en la
prctica opera como un ente ejecutor, cuya capacidad de propuesta y accin depende
de la relacin del Comisionado con el Ministro de Gobernacin, dejando de ser la
instancia integradora de propuestas de reforma de la polica.
El Proceso de Reforma Policial
Un proceso de reforma policial debe orientarse a proponer cambios que apunten a fortalecer la labor institucional de la polica desde tres aspectos1:
1. Reforma Normativa: consistente en la reformulacin de las bases jurdicas del sistema
policial, como leyes, acuerdos, reglamentos y rdenes generales.
2. Reforma Organizacional: consistente en la reestructuracin organizativa de la polica,
sus direcciones, unidades y dependencias.
3. Reforma Funcional: consistente en la reestructuracin de los procesos y prcticas
institucionales.

Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala

Reforma*Policial*
Formacin*y*Profesionalizacin*
Organizacin*Ins5tucional*
Recursos*Humanos*
Ges5n*y*Logs5ca*
Inspectora*y*Controles*Internos*

Inves5gacin*Criminal*

La CNRP ha establecido que las


lneas de accin para la
reforma de la PNC estn
integradas por 8 ejes (ver
Grfica 1).

De los ejes de la reforma


policial, la CNRP ha destinado la
mayor cantidad de personal y
r e c ur s o s a l o s e j e s d e
formacin y profesionalizacin,
controles internos, plataforma
tecnolgica y organizacin
institucional.

Dentro de los principales avances de los ejes se encuentran:

Grfica 1. Los Ejes de la Reforma Policial

Prevencin*del*Delito*

Los Ejes de la Reforma Policial

Plataforma*Tecnolgica*

Polica*Nacional*Civil*
mbitos*de*Aplicacin*
Fuente: Borrador. Plan Estratgico Institucional 2013. Reforma Policial.

Elaboracin e implementacin del Plan Piloto del Manual que desarrolla el Modelo
Policial de Seguridad Integral Comunitaria MOPSIC-.
Fortalecimiento del rea tecnolgica mediante la estabilizacin de la plataforma
tecnolgica y la creacin de nuevos sistemas, como el SISPE, el sistema de vehculos
robados y de rdenes de captura.
Implementacin del nuevo modelo de la Inspectora General para la PNC.
Aumento del nmero de elementos policiales.
Reapertura de la Academia.
Elaboracin de la doctrina policial.
Diseo de la poltica educativa policial y del sistema educativo policial.
Creacin de Escuela de Oficiales y de Escuela de Especialidades.
Si bien estos avances son importantes, los mismos enfrentan desafos como: la evaluacin de resultados del MOPSIC, la integracin y certificacin de los sistemas tecnolgicos
implementados, la consolidacin del sistema educativo policial y la aprobacin de la poltica educativa policial.

Es necesario mencionar, que si bien la creacin de la Escuela de Oficiales y la Escuela


de Especialidades constituye un avance, la Academia de la Polica Nacional Civil no ha
sido prioridad para las autoridades de la reforma policial. A pesar de que la misma fue
reactivada por el presente Gobierno, sta adolece de serias deficiencias acadmicas,
personal capacitado y procedimientos anacrnicos y arbitrarios en el proceso de
reclutamiento. Uno de los principales desafos de la reforma policial es entonces, la
implementacin de un sistema de evaluacin y seleccin tcnico y objetivo de aspirantes,
as como el mejoramiento de la calidad educativa, lo que difcilmente se logra en los 6
meses de formacin inicial.

Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala

Respecto los dems ejes, resulta sumamente difcil medir sus resultados, sobre todo
porque no cuentan con metas, objetivos concretos, ni datos cuantitativos. Los ejes longitudinales (prevencin del delito e investigacin criminal) son el deber ser de la PNC,
ms no una lnea de accin o eje, en consecuencia deben ir inmersos dentro de los
dems ejes. Por su parte, los ejes de Recursos Humanos y Gestin y Logs-tica, no han
contado con la prioridad y apoyo suficientes para la consecucin de los fines. Si bien
stos reportan algunas acciones tales como la creacin e implementacin del Manual
de Incentivos no monetarios, la capacitacin de algunos elementos policiales, la
automatizacin del mantenimiento de la flota vehicular de la polica y el remozamiento de
las sedes policiales, stas constituyen actividades que no parecen responder a planes,
estrategias o programas estructurados para hacer efectiva una reforma policial.
Pactos, Planes y Polticas vinculados a la Reforma Policial
En mayo del ao 2012 se suscribi el Pacto por la Seguridad, Justicia y Paz que define los
mbitos de competencia y las lneas de accin para cada uno sus tres ejes estratgicos.
En noviembre del 2012 el Consejo Nacional de Seguridad public el Plan Estratgico de
Seguridad de la Nacin, como resultado del mandato establecido en la Ley Marco del
Sistema Nacional de Seguridad. Tambin se emiti la Poltica Nacional de Seguridad
cuyo fin es integrar los esfuerzos de todo el pas en un propsito comn: lograr el desarrollo integral, fortalecer la democracia y superar las desigualdades sociales, para edificar
una Guatemala segura y prspera. En enero del 2014 el Ministerio de Gobernacin
MINGOB- hizo pblico en una presentacin el Plan Estratgico 2012-2016.

Adicionalmente han surgido otros planes y polticas dentro del MINGOB. Al analizarlos se
percibe que no necesariamente atendieron el mismo marco estratgico y que stos
enriquezcan las polticas pblicas para lograr una efectiva reforma policial. Algunos
ejemplos son: el Plan Estratgico 2012-2020 de la Reforma Policial, el Plan Estratgico 2013
de la Comisin Nacional de Reforma Policial (proyecto), el Plan Estratgico 2014-2020 de
la Polica Nacional Civil y la Poltica Nacional de Prevencin de la Violencia y el Delito
2014-2034. Parte de estos esfuerzos resultan aislados y no apuntan a una visin comn.
Podra percibirse que varias instancias tienen perspectivas distintas y aunque se cuente
con documentos impresos, desde el punto de vista tcnico, no cumplen con formular
objetivos, metas cuantificables, responsabilidades, tiempos y costos unificados.

Conclusiones
1. Se han llevado a cabo reformas en la PNC, pero muchas de stas no se han
desarrollado de forma coordinada, ni bajo un mismo enfoque. A pesar que se hizo
una doctrina policial en los primeros meses del ao 2012, sta no fue respaldada por
un Plan Estratgico Integral. Se han identificado diversos planes del MINGOB, la PNC
y de Reforma Policial que no precisamente siguen un nico rumbo estratgico. Una
reforma policial implica un proceso a largo plazo, con resultados inciertos y difciles de
medir que representa un cambio institucional costoso, complejo y de larga
reestructuracin, por lo que no constituye un proyecto exclusivo de la autoridad de
turno. Razn por la cual una reforma policial debe ser vista como un Plan de Nacin
y que est apoyada por los distintos partidos polticos.
Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala

2. La ausencia de metas cuantificables y medibles dificulta la evaluacin de los avances de la reforma policial, puesto que no existen parmetros de evaluacin. Han
existido avances, tales como el diseo de la doctrina policial, el incremento en el
nmero de policas, la creacin de la Escuela de Oficiales, la mejora en la coordinacin interinstitucional, en la tecnologa (sistemas y apoyo) y reformas a los controles
internos. Sin embargo, se ha avanzado poco en el proceso de seleccin y reclutamiento de los policas (Academia), y en ell fortalecimiento del recurso humano.
3. La Comisin Nacional para la Reforma Policial, debe desempear el rol de un ente
tcnico que promueve, propone y da seguimiento a la reforma policial y no ocupar la
mayora de sus recursos en la ejecucin de actividades.
4. Las propuestas de reforma y la creacin de planes estratgicos no necesariamente
van acompaados de la cuantificacin de los recursos financieros requeridos para
alcanzar los objetivos. Es indispensable, siempre que se hace un proceso de
planificacin, realizar estudios de factibilidad y cuantificar los recursos.
Recomendaciones de CIEN para mejorar la Reforma Policial:
Contar con una nica visin integral de la polica que se quiere tener, a la cual apuntalen
sus esfuerzos los diferentes integrantes de la Comisin Nacional de Reforma Policial, a fin
de lograr alcanzar objetivos comunes. Esta visin integral servir para trabajar con un
mismo enfoque (de pas) para que las siguientes administraciones realicen los cambios
que se requieren.
Disponer de un solo plan para la reforma, basado en la visin integral el cual debe
contener: objetivos, metas cuantificables, responsabilidades, tiempos y costos. Estos
parmetros permitirn ir midiendo su avance, tanto a lo interior como por la sociedad.

Mantener la Comisin Nacional de Reforma Policial, la cual debe trabajar como un ente
tcnico que proponga, planifique y de seguimiento a los planes. No debe ser un ente
ejecutor, sino uno asesor, que trabaje en coordinacin con las diferentes autoridades del
MINGOB relacionadas con la reforma policial.

Enfocar la reforma primordialmente en todos los niveles de la carrera policial:


reclutamiento, seleccin, formacin inicial, profesionalizacin, especializacin y ascensos.
Esto garantizar que se cuenten con los elementos e incentivos adecuados para el buen
desempeo.

[1] Frhling, Hugo. Polica Comunitaria y Reforma Policial en Amrica Latina. Cul es el impacto?. Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana. Chile, 2003.

Postura institucional: Para lograr una PNC efectiva y moderna se


requiere un plan integral nico que priorice el fortalecimiento del
recurso humano y su capacidad de gestin administrativa.
Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala

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