Las juntas administradoras locales.

Desarrollo jurdico en Colombia T1

Rachid Nder Orfale
*



Resumen T2

Las juntas administradoras locales (JAL) constituyen una variante de gobierno en la
administracin municipal, establecida para efectos de lograr una mayor participacin de la
ciudadana en la direccin de los asuntos municipales, permitiendo el desarrollo de los preceptos
y valores de la democracia participativa, buscando la configuracin de un esquema de gobierno
local que permita una descentralizacin de las funciones administrativas, esencialmente las
encaminadas a la prestacin de los servicios pblicos y la realizacin de los cometidos estatales.
Desde su establecimiento constitucional en 1968, las JAL han requerido mltiples debates al
interior de las corporaciones legislativas y administrativas, con el propsito de lograr su
funcionamiento, lo cual ha limitado su desarrollo.

*
Abogado, Universidad Libre Seccional Barranquilla. Magister en Derecho Administrativo, Universidad
Libre Seccional Bogot. Especialista en Derecho Administrativo, Universidad Libre, Barranquilla.
Especialista en Derecho Constitucional, Universidad Libre, Barranquilla. Director del grupo de
investigacin Poder pblico y ciudadana, registrado en Colciencias. Docente rea de Derecho Pblico,
Universidad Libre Seccional Barranquilla. Docente rea de Derecho Pblico, Universidad del Atlntico.
Asesor jurdico Gobernacin del Atlntico.



Palabras clave: juntas administradoras locales, distritos, municipios, descentralizacin local,
participacin ciudadana.


Abstract T2

The juntas administradoras locales are a variant administering local government at the municipal
administration, established for purposes of achieving greater participation of citizens in the
conduct of municipal affairs, enabling the development of the precepts and values of
participatory democracy, looking settings an outline of local government, allowing for
decentralization of administrative functions essentially aimed at providing public services and
perform the tasks state. Since its establishment constitutional in 1968, JAL have required multiple
discussions within the legislative and administrative corporations, for purposes of achieving its
operation which has limited its development.

Keywords: Juntas administradoras locales, districts, municipalities, local decentralization,
citizen participation.

Introduccin T2


El estudio del desarrollo jurdico y poltico de las juntas administradoras locales (JAL) en
Colombia constituye un ejercicio acadmico de enorme grado de importancia, para efectos de
delimitar la magnitud de la transformacin (o no) sufrida en el municipio colombiano por la
introduccin del concepto de descentralizacin a su esquema de administracin.

La presente investigacin deriva su razn de ser en la finalidad de dimensionar la aplicacin de
los principios de la descentralizacin dentro del contexto del municipio y del distrito
colombiano, como punto de transformacin del ejercicio del gobierno local por parte de las
autoridades constituidas para tal efecto, dentro de la circunscripcin municipal y distrital.

De lo anterior se desprende el fundamento de dicho proyecto investigativo, encaminado a la
realizacin de un anlisis de las JAL en nuestro pas, para identificar si el componente teleolgico
de su creacin coincide con el de su realidad funcional en la actualidad. El desarrollo jurdico-
poltico de las JAL en nuestro pas no ha correspondido con el referido aspecto teleolgico de su
institucionalizacin. No en vano, desde una perspectiva cuantitativa, podemos establecer que en
una pequea proporcin de los municipios del pas existe el desarrollo de la normatividad local
que permita su puesta en funcionamiento. De igual manera, en aquellos municipios y distritos
donde se encuentran institucionalizadas las JAL, estas no han tenido el suficiente desarrollo
jurdico-poltico que permita predicar una descentralizacin de las funciones administrativas del
gobierno local.


De lo anterior, se colige la necesidad de plantear una reforma constitucional y legal que permita
otorgar la suficiente funcionalidad a dichas corporaciones pblicas, con el objetivo de lograr el
establecimiento de las condiciones necesarias que den a las JAL la posibilidad de ser un
mecanismo idneo para la realizacin de la democracia participativa, y no simplemente un ente
vigilante de la prestacin de los servicios pblicos.

Desde el punto de vista metodolgico se entrar primeramente a examinar la doctrina junto con
la normatividad y la jurisprudencia correspondiente al tema (mtodo analtico), para lo cual se
hace necesario realizar un anlisis a partir del paralelaje entre las normas constitucionales y
legales y los pronunciamientos judiciales, del cual se realizarn las inferencias correspondientes
(mtodo sinttico). Las anteriores fuentes proporcionarn elementos de juicio objetivos al
investigador, para realizar los planteamientos pertinentes en torno a la caracterizacin y la
dinmica del proceso de desarrollo jurdico y poltico de las JAL en Colombia.

Descentralizacin local y participacin ciudadana frente a las juntas administradoras
locales T2

Antes de proceder al estudio de una institucin pblica, es necesario realizar una breve
explicacin de los distintos componentes que rodean la figura objeto de anlisis. En el caso de
las JAL, partiendo del enfoque que se pretende dar a la presente investigacin, resulta pertinente
proceder a estudiar lo atinente a la participacin ciudadana, como la expresin ms pura y simple
de un rgimen democrtico. En relacin con el tema de la participacin, se entrar a determinar

su marco conceptual y sus alcances dentro de la dinmica propia de la actuacin de la
administracin. Se proceder a indicar y establecer la relacin directa entre el fenmeno de la
participacin ciudadana y la descentralizacin como tcnica facilitadora de esta. Por ltimo,
atendiendo al objeto de estudio, se establecer cmo la instauracin de un esquema
descentralizado entra en la determinacin de un paradigma de gobierno que bajo la institucin de
las JAL, encuentra un mecanismo pertinente para canalizar la expresin popular como muestra de
la participacin ciudadana.

La participacin ciudadana como componente de la administracin pblica T3

Los ciudadanos, como miembros de la colectividad directamente afectada con el
direccionamiento de una poltica del Estado y su repercusin, se constituyen en los actores
esenciales dentro de los esquemas que soportan las estructuras sociales de la dinmica propia de
una sociedad organizada.

A razn de la afectacin directa que sobre el conglomerado recae por efecto de la actividad del
ente gubernamental, se requiere la prdica por parte de los ordenamientos constitucionales de la
existencia de una serie de derechos que no solo se limiten a la enumeracin de una sucesin de
prerrogativas otorgadas al individuo para la satisfaccin de necesidades, a manera de limitantes a
la accin del Estado.


Por el contrario, el reconocimiento de dichas facultades o prerrogativas componen, adems, el
establecimiento de unos espacios que permiten las manifestaciones de la voluntad general, de
forma que influyan en el direccionamiento de las actividades y los cometidos estatales. A este
ltimo fenmeno, constituido en la manifestacin de la voluntad de los distintos grupos del
conglomerado social, se le conoce como participacin ciudadana.

Por participacin en forma general, retomando los planteamientos de Fandio Gallo (2004), se
entiende la actividad ciudadana de carcter individual o colectiva dirigida a expresar y defender
sus intereses, tomar parte en la administracin de los asuntos comunes y en los centros de poder,
tanto en la toma de decisiones como en el control de la accin gubernamental.

Esta participacin de los ciudadanos en la administracin puede revestir diversas modalidades,
teniendo todas ellas en comn el hecho de que el ciudadano interviene en la accin
administrativa no como poltico o funcionario, sino en calidad de miembro de la comunidad y
titular como tal de intereses difusos o colectivos.

Como lo ensea el profesor Garca de Enterra (1991), el ciudadano puede participar de varias
maneras en la administracin pblica: una participacin orgnica, en la que el ciudadano se
incorpora a rganos de la administracin, como por ejemplo el caso de los representantes de las
comunidades y los sectores sociales en los consejos superiores de administracin; una
participacin funcional, en la que el ciudadano acta fuera del aparato administrativo, sin
incorporarse a un rgano de la administracin, tal y como se manifestara en el caso de la

incorporacin de los ciudadanos dentro de los procesos y actuaciones administrativas, en el
marco de una va gubernativa; una participacin cooperativa, en la que el ciudadano sin dejar de
actuar como tal y sin cumplir funciones materialmente pblicas, colabora de una manera
voluntaria en programas que la administracin patrocina; una participacin por negociacin, en
la que el ciudadano llega a un compromiso con la administracin para la adopcin de una
decisin y, finalmente, la participacin directa, en la que el ciudadano sustituye a la propia
administracin en la toma de decisiones especficas.

Uno de los grandes desafos que se presentan para la democracia contempornea, es la
legitimidad de las instituciones gubernamentales como rganos y en conjunto como
sistemas responsables de la actividad dirigente del Estado. Ya no es el superado debate en
torno al origen popular o divino de los dirigentes del Estado lo que anima la fundamentacin del
esquema ontolgico que soporta la legitimidad en la direccin de la sociedad por parte del
aparato estatal; lo que se busca en la realidad actual es el mejoramiento del nivel de vida de los
habitantes, por lo que el enfoque valorativo sobre el ente pblico recae sobre estimaciones a
razn de la eficiencia y la eficacia de la actividad de las autoridades pblicas, en funcin de las
necesidades sociales de la poblacin.

En este sentido, la pertinencia de las polticas pblicas para la solucin de las problemticas
sociales constituye el faro evaluador de la comunidad respecto al rgano estatal. Relacionada a
esta aspiracin, la participacin ciudadana constituye un componente a tenerse en cuenta en la
dinmica de la actuacin administrativa. Permitirle a la poblacin participar en la formulacin de
proyectos, as como en la ejecucin, el control y la evaluacin de estos garantiza no solo un

sentido de sensibilidad social con la cosa pblica, sino que adems asiente a las autoridades
administrativas identificar, a travs del anlisis de las necesidades exteriorizadas por la
poblacin, la formulacin de polticas apropiadas para su satisfaccin. Bajo la anterior premisa el
establecimiento de mecanismos que permitan someter a la administracin pblica al control de la
ciudadana, y asimismo instituyan la participacin de esta como determinante en la formulacin
de programas y polticas pblicas, constituyen puntos de encuentro para el mejoramiento de la
actividad estatal en razones de eficacia y eficiencia, de manera que tales circunstancias reflejen
de la misma forma un mejoramiento de las condiciones de los derechos humanos y las garantas
sociales.

La descentralizacin administrativa como herramienta promotora de la participacin
ciudadana en el contexto local T3

Ahora bien, se debe entrar a sealar el hecho de que la participacin ciudadana requiere, para su
implementacin, una estructura estatal que permita y promueva su prctica en el marco de la
administracin pblica. En este sentido los cauces participativos deben entrar a revestir una
modalidad tal, que el conglomerado social realice su actividad de forma que promueva una
determinacin de la actividad estatal y un control de esta por parte de la ciudadana. Dicha
estructura orgnica no puede estar constituida bajo esquemas de centralizacin administrativa,
que se fundamenten en la existencia de un aparato burocrtico centralista en el que las polticas
estatales sean formuladas y ejecutadas por rganos dotados de pretendida omnisapiencia y
omnipotencia en la solucin de las necesidades generales de la comunidad. Este esquema sera
impensable teniendo en cuenta no solo la naturaleza humana, sino partiendo de la existencia de

condiciones sociales insuperables para dicho paradigma organizativo. Las grandes extensiones
territoriales, as como las inmensas y cada da crecientes masas poblacionales, derivan de manera
concomitante en una impracticabilidad de la participacin ciudadana.

Sera impensable proponer un sistema de participacin cotidiana y permanente en los asuntos
propios de la funcin pblica del Estado. A razn de esta necesidad se configura, dentro del
modelo de gobierno, una tcnica de administracin que desliga ciertas funciones del sector
central del Estado, radicndolas en entidades distintas de este para efectos de ser manejadas con
autonoma: la descentralizacin administrativa. Esta descentralizacin reviste en su forma
territorial, segn lo establecido por el Rodrguez Rodrguez (2003), la facultad que se otorga a
las entidades pblicas diferentes del Estado para gobernarse por s mismas, mediante la
radicacin de funciones en sus manos para que las ejerza autnomamente.

Este sistema administrativo impone la posibilidad de disminuir la asimetra dimensional, tanto
poblacional como territorial de la circunscripcin donde se ejercen las funciones administrativas,
alejndose del modelo unitario puro o simple que implica el ejercicio de las actividades desde un
centro nico de poder de manera privativa sobre el territorio del Estado.

Es necesario resaltar que la descentralizacin no representa un fenmeno agotado nicamente en
el traslado de competencias del sector central a ciertas entidades catalogadas como territoriales,
al tenor de lo dispuesto en nuestro ordenamiento; por el contrario, su alcance se encuentra
determinado por las circunstancias en las cuales son ejercidas dichas competencias.


En el caso de los entes territoriales, la descentralizacin de funciones de orden local deriva su
razn de ser en la correspondiente posibilidad de generar un proceso de participacin ciudadana,
en el cual la ciudadana sectorizada, a razn de la circunscripcin territorial dentro de la cual
ejercera su competencia funcional el ente descentralizado, tendra mayores y ms pertinentes
espacios de participacin en virtud de su menor dimensin numrica. Se podra establecer, en
funcin del anterior argumento, que a mayor descentralizacin administrativa mayor posibilidad
de participacin ciudadana, por lo que en trminos matemticos la segunda variable sera
directamente proporcional a la primera.

La democracia participativa al interior de los municipios y las juntas administradoras
locales T3

El proceso de establecimiento de un esquema de democracia participativa al interior de las
ciudades ha sido una problemtica no exclusiva de nuestro pas. En este orden de ideas, los
gobiernos locales del mundo han buscado en la participacin ciudadana una manera de entrar a
dotar de legitimidad sus actuaciones. Frente al proceso de gestacin de las grandes urbes a lo
largo del mundo, los gobiernos locales se enfrentaron a los riesgos de establecer esquemas de
administracin que permitieran vincular a los asuntos del comn, al ciudadano que frente a la
dimensin de su ciudad poco a poco se va encerrando en el claustro de su individualismo aislante
del entorno. En investigaciones recientes se ha establecido con respecto a esta preocupacin del
ente gubernamental correspondiente al mbito local que


la doctrina descentralizadora surge como una posible salida a la crisis de legitimidad
poltica del establecimiento. En efecto, la descentralizacin permite que la poblacin sienta que
su posicin poltica es importante en la toma de decisiones y que su opinin es tenida en cuenta
en la planeacin de su entorno. De all que herramientas tan importantes de descentralizacin
poltica como la eleccin popular de las autoridades y la creacin de mecanismos amplios de
participacin ciudadana aparecieran como las principales caractersticas de la gestin de la
dcada de los noventa en Amrica Latina. AA.VV., 2001a, p. 23)

Dentro de las transformaciones que deben generarse en torno a la forma de gobierno de las
ciudades, se encuentra determinado el concepto de descentralizacin ligado al de participacin
ciudadana. En este sentido, el constituyente Jaime Castro (1998) plantea, dentro de las
consideraciones a ser tenidas en cuenta para la implementacin de este proceso de reforma, en
primer lugar establecer audaces formas de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa al
interior de las ciudades que no pueden continuar gobernndose desde un solo centro de poder. De
esta manera se permitirn efectivas formas de participacin ciudadana y comunitaria que
mejoren la gestin y burocraticen el manejo de los asuntos pblicos, de manera que generen
eficientes sistemas de control social sobre las distintas actividades oficiales. Del mismo modo, en
un anlisis similar atendiendo al caso colombiano frente a la manifestacin de descentralizacin
local generada en torno a la institucin de las JAL se establece que

El propsito es ampliar las posibilidades al interior de las comunidades, que en algunas
ciudades como la capital son verdaderas ciudades o antiguos municipios absorbidos, que ni
tienen corporaciones propias ni participan efectivamente en un cabildo muy reducido para una
metrpoli de seis millones de habitantes. Los municipios extensos deben tener cuerpos a travs
de los cuales se puedan expresar las necesidades populares y, que por su contacto con los

problemas y con las personas, estn en mejor condicin para resolver muchas de las cosas que
generalmente no se solucionan con el burocratismo, el papeleo y la distancia entre los
administrados y los centros de decisin. As mismo en nuestro pas existen municipios rurales
geogrficamente muy extensos, y en ellos hay poblamientos menores, tales como caseros,
corregimientos o inspecciones, donde se puede adoptar formas de gobierno comunitario
democrtico. (Manrique Reyes, 1995, p. 463)

A razn de lo anterior se entra a destacar la existencia de dos dificultades claramente delimitadas
en el establecimiento de los requisitos bsicos para la existencia de participacin ciudadana: la
dimensin poblacional y territorial. La dificultad en torno a la poblacin se encuentra enmarcada
en la impracticabilidad de un espacio en el cual se infieran las manifestaciones de la ciudadana,
debido a la imposibilidad del manejo del nmero de habitantes. Dicha dificultad es propia de las
ciudades populosas. La territorial, por otro lado, se determina en la lejana de ciertas zonas de
asentamiento de los ciudadanos, que pese a encontrarse dentro de la jurisdiccin del municipio,
hallan en su lejana de los centros de poder la imposibilidad de establecer un vnculo que permita
la participacin de la ciudadana en la administracin pblica. Es bajo los anteriores
planteamientos que surge en nuestro pas la institucin de las JAL, como expresin de la voluntad
de generar un proceso de descentralizacin, enmarcado en una transformacin de la organizacin
administrativa del Estado bajo un esquema participativo.

Son las JAL, entonces, el objeto la presente investigacin, cuyo desarrollo jurdico y rgimen
legal actual se entrar a estudiar bajo una posicin de anlisis crtico del ordenamiento, en el
transcurso de los acpites siguientes.


Rgimen jurdico de las juntas administradoras locales en Colombia T3

Las JAL fueron instituidas por primera vez dentro del ordenamiento jurdico colombiano
mediante el Acto Legislativo 01 de 1968
1
, reformatorio de la Constitucin Poltica de 1886,
vigente en aquel entonces.

Dicha disposicin constitucional fue reglamentada dieciocho aos despus, mediante la Ley 11
de 1986 Por la cual se dicta el estatuto bsico de la administracin municipal y se ordena la
participacin de la comunidad en el manejo de los asuntos locales, la cual en los artculos del 16
al 21 regula las JAL. Dicha disposicin otorg facultades extraordinarias al presidente de la
Repblica para codificar las disposiciones constitucionales y legales, vigentes en ese momento,
para la organizacin y el funcionamiento de la administracin municipal. En virtud de lo anterior
se dict el Decreto-ley 1333 de 1986 Por el cual se expide el Cdigo de Rgimen Municipal, el
cual reglamenta la institucin de las JAL del artculo 311 al 319.

En la Constitucin Poltica de 1991 se recogera, dentro de su articulado, una serie de
disposiciones correspondientes a la reglamentacin de las JAL. En el artculo 318 se determinan
los preceptos constitucionales generales regulatorios de las juntas administradoras locales en los
municipios de nuestro pas. Mientras que, por otro lado, es de anotar que en el articulado
correspondiente, del 322 al 324, se reglamenta esta institucin en el Distrito Capital de Bogot.

1
Acto Legislativo 01 de 1968. Artculo 61: Los concejos podrn crear Juntas Administradoras Locales para
sectores del territorio municipal, asignndoles algunas de sus funciones y sealando su organizacin dentro de los
lmites que determine la ley.

En el caso de este ltimo, en desarrollo de la Constitucin Poltica, se dict la Ley 1 de 1992,
Por la cual se provee la organizacin y funcionamiento de las Juntas Administradoras Locales,
en el Distrito Capital, derogada por el Decreto-Ley 1421 de 1993, dictado por el Gobierno
nacional en uso de las facultades consagradas en el artculo transitorio 41
2
de la Constitucin
Poltica. Por otra parte, para efectos de la reglamentacin de las JAL en los municipios, se expidi
la Ley 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios, modificada por la Ley 617 Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer
la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional, y la
Ley 821 del 2003 Por la cual se modifica el artculo 49 de la Ley 617 del 2000.

Para el caso de los distritos especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, se expidi la
Ley 768 del 2003 Por la cual se adopta el Rgimen Poltico, Administrativo y Fiscal de los
Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turstico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta. En esta ley se estableci el rgimen especial de
dichas ciudades en su calidad de distritos. De igual manera, es necesario resaltar los desarrollos
normativos dados al interior de los distintos municipios y distritos, representados en los acuerdos
municipales y distritales expedidos por los concejos respectivos, mediante los cuales se divide el
territorio en comunas y corregimientos, en el caso de los municipios, y en localidades en el caso
de los distritos.

2
Constitucin Poltica. Artculo transitorio 41: si durante los dos aos siguientes a la fecha de promulgacin de esta
Constitucin, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artculos 322, 323 y 324, sobre rgimen especial para
el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, el Gobierno por un sola vez expedir las normas correspondientes.


Conclusiones T2

Desde su establecimiento constitucional en 1968, las JAL han requerido mltiples debates al
interior del Congreso de la Repblica y de los concejos municipales y distritales para lograr su
funcionamiento y pretender la materializacin de los fines perseguidos con su creacin. A razn
de lo anterior, luego del establecimiento en la norma constitucional, las JAL requieren para su
funcionamiento una norma de carcter legal, que reglamente la materia, expedida por el
Congreso de la Repblica o por el presidente de la Repblica, en uso de facultades
extraordinarias otorgadas a este para lograr su funcionamiento, como la Ley 136 de 1994, para el
caso de los municipios del pas; la Ley 768 del 2002 para efecto de los distritos de Barranquilla,
Santa Marta y Cartagena; y el Decreto-Ley 1421 de 1993, derogatorio de la Ley 1 de 1992,
respecto a la regulacin del Distrito Capital de Bogot.

En este mismo orden de ideas, los concejos municipales o distritales, segn el caso, debern
dividir territorialmente el respectivo municipio en comunas y corregimientos, o el
correspondiente distrito en localidades.

Desde la promulgacin de la Constitucin de 1991 hasta el 2007 (Arango Gaviria, 2006), en
menos del 7 % de los municipios de Colombia, incluyendo los distritos, existan JAL. Dicha cifra
estadstica, representada en el nfimo porcentaje de entes municipales con JAL, revela el bajo
nivel de desarrollo que dicha institucin ha tenido dentro del municipio colombiano.


Observaciones sobre el rgimen jurdico de las juntas administradoras locales en
Colombia T3

En el transcurso del presente trabajo se ha realizado una descripcin de los aspectos generales
del desarrollo jurdico, as como del rgimen actual de las JAL en Colombia. Este ejercicio
acadmico, ms que desempear un mero papel descriptivo de la figura jurdica estudiada,
pretende establecer lineamientos generales sobre la necesidad de modificar el sistema en aras de
darle mayor aplicabilidad, bajo el propsito de una promocin de la participacin ciudadana
dentro de los esquemas de la descentralizacin local.

Procederemos entonces, de manera breve, a realizar una serie de observaciones que dentro del
presente ejercicio acadmico constituyen las consideraciones para la implementacin de una
reforma legal que permita un fortalecimiento de la funcin que dentro de la estructura orgnica
del Estado cumplen las JAL.

Funcionalidad de las juntas administradoras locales T4

En el rgimen de las JAL dentro de le generalidad de los municipios, se observa a partir del
estudio de cada una de las funciones asignadas a ellas la existencia de funciones que se
subsumen bajo un esquema meramente propositivo, recomendante, que bajo un viraje verbal no

se ajusta al carcter decisional que deben tener estas corporaciones para predicar una verdadera
descentralizacin local.

Si se les da a las JAL un campo de accin nicamente consultivo, carente de una capacidad
vinculante relacionada a la actividad administrativa del Estado, se hace de estas un emblema
meramente formal, desenfocado en relacin con el aspecto teleolgico de la norma.
Pero si, por el contrario, se asume la importancia que dentro de la delimitacin de las polticas
pblicas del mbito local tienen las JAL, se debe atender a un esquema descentralizador que
asigne competencias a estas, para efectos de que su papel sea determinante en la formulacin, la
ejecucin y el control de las decisiones administrativas que se tomen para la prestacin de
servicios pblicos, el cumplimiento de los cometidos estatales y la efectividad de los derechos de
los ciudadanos pertenecientes a la comunidad.

Asignacin de recursos a las juntas administradoras locales T4

Dentro de las funciones asignadas a las JAL en relacin con el manejo de los recursos, se
establece la distribucin de las partidas globales asignadas a estas por los concejos. Dicha
disposicin legal deja al arbitrio de cada autoridad local la posibilidad que las JAL ejerzan
autnomamente el manejo de recursos asignados para el cumplimento de los distintos cometidos
estatales.


Lo anterior surte como efecto que las JAL revistan un grado de imposibilidad maysculo en el
cumplimento de las funciones asignadas. A partir de este esquema se establece que una
descentralizacin administrativa se hace nugatoria sin una descentralizacin fiscal, por lo que la
radicacin de competencias en un organismo debe estar acompaada de la asignacin de
recursos.

La asignacin de recursos en el mbito local permitira, entonces, la implementacin de polticas
de articulacin y complementariedad del gasto de inversin de las JAL y las inversiones de las
autoridades municipales, para lograr proyectos de gran impacto con mayores coberturas, dotados
de mayor eficacia y eficiencia en la satisfaccin de las necesidades de la comunidad.

A diferencia de las JAL del Distrito Capital de Bogot, las del resto de los municipios del pas no
poseen figuras como los fondos de desarrollo local, que les permiten una asignacin
presupuestal, ni mucho menos se encuentran acompaadas en su ejercicio de autoridades como
los alcaldes locales, que ejercen sus funciones a partir de la ejecucin autnoma de los recursos.

Remuneracin de los ediles de los municipios T4

El rgimen municipal establece que los ediles ejercen sus funciones ad honrem, por lo que no
tienen derecho a percibir honorarios a razn de sus funciones. La anterior disposicin constituye
un inconveniente en el ejercicio de la figura edilicia, debido a las actividades que desempean

los ediles, as como al rgimen de inhabilidades, impedimentos e incompatibilidades al cual se
encuentran sometidos.

Ejercer el cargo de ediles impide a estos el desarrollo de actividades coetneas al ejercicio del
cargo, adems del establecimiento de una serie de imposibilidades para el acceso a posteriores
dignidades, atendiendo a su carcter de servidores pblicos.

Debido a lo anterior la figura de los ediles genera, frente a la inexistencia de incentivos
remuneratorios, la indiferencia de los ciudadanos en la participacin de estos cargos. En este
sentido, atendiendo a la similitud existente en la naturaleza de estos, se debe indagar sobre las
razones en virtud de las cuales el legislador opt por darle un carcter ad honrem a los ediles,
ms an cuando sus similares del Distrito Capital perciben honorarios. No existen, sin embargo,
presupuestos legales que lleven a la diferenciacin de los ediles de los municipios, frente a los
del Distrito Capital, teniendo en cuenta que ambos ostentan la calidad de servidores pblicos.

Asimismo, el acceso de la ciudadana a estos cargos les impide a estos el ejercicio de otras
actividades remuneratorias, bajo un rgimen de limitaciones a los cuales no se encuentra
sometido un particular.

Las funciones que asumen los ediles, si quiere drseles la trascendencia que se pretende con un
proceso descentralizador, no pueden desarrollarse sin la dedicacin de tiempo necesaria para el
buen proceder de estas. Por otro lado, los asuntos que deben ser objeto de debate de las JAL no

deben proceder a tratarse en periodos de tiempo extralaboral o jovial, so pena de no cumplirse
con los debidos alcances que estas tienen.

El grado de complejidad, as como la variedad de los asuntos pblicos municipales, requiere
personas con dedicacin exclusiva que ostenten las dignidades en las distintas corporaciones
pblicas, las cuales adems deben poseer la formacin y la dedicacin necesaria para el ejercicio
de sus funciones.

Falta de claridad en los criterios de divisin poltico-administrativa en los municipios y los
distritos T4

Al momento de dividir los municipios en comunas y corregimientos, as como los distritos en
localidades, se debe recurrir a unos parmetros claramente definidos que establezcan una
estrategia divisional, asumiendo criterios uniformes de carcter poblacional, territorial,
econmico y sociocultural, que promuevan el desarrollo de la respectiva divisin administrativa
establecida en la respectiva entidad territorial.

Se ha cometido muchas veces el error de querer asumir el nmero de habitantes como el criterio
nico a ser tenido en cuenta al momento de proceder a la divisin del respectivo municipio y
distrito, por lo que se pierde el sentido de la descentralizacin, atendiendo a la heterogeneidad de
aspectos que confluyen en la respectiva comuna, corregimiento o localidad.


En Barranquilla, por ejemplo, podemos citar el caso de la localidad suroccidente,

donde se encentran barrios tan divergentes como el barrio Olaya y el barrio las Malvinas, o
en la localidad suroriente diferencias entre el barrio la Chinita y el barrio San Jos, o en la
localidad norte-centro histrico entre el barrio Villa Nueva y el barrio Ciudad Jardn. Luego
entonces, se evidencia que se realiz este acuerdo sin un estudio previo acerca de las
condiciones socioeconmicas de los distintos barrios de las localidades. (Galn Escalante,
2006, p. 54)

Todo lo anterior lleva a pensar en la necesidad de plantear un proceso de divisin administrativa
en el mbito municipal, que permita establecer juicios integrales sobre las caractersticas a ser
tenidas en cuenta para la divisin de la respectiva entidad territorial. En este sentido, las
comunas y los corregimientos, en el caso de los municipios, as como las localidades en el caso
de los distritos, deben obedecer en su creacin a un plan estratgico de desarrollo enmarcado
dentro del contexto de un plan de ordenamiento territorial adoptado.

Proyeccin social de las juntas administradoras locales T4

Dentro del mbito nacional se percibe la inexistencia de un conocimiento pleno por parte de la
ciudadana, el cual se ve reflejado en la confusin que algunas veces se tiene con otras
instituciones de naturaleza distinta (v. gr. las JAL), o incluso con la equivocada denominacin
que se le da a los ediles, bajo la designacin de comuneros. Lo anterior genera la necesidad de
fortalecer el proceso de socializacin entre la ciudadana sobre la institucin de las JAL, en cuyo

propsito se encuentran esencialmente enmarcadas las necesidades de hacer partcipe a la
comunidad de los procesos que estas desarrollen.

La labor de las JAL debe enmarcarse dentro de un contexto integrador de todos los actores
sociales, bajo el emblema de otorgar eficiencia y eficacia en el proceso institucional de estas, lo
cual exige, entre otros componentes, la vinculacin de los ciudadanos a los procesos de gestin.
En este sentido, actividades como los encuentros ciudadanos revisten una enorme importancia
dentro del concepto de participacin ciudadana que se ejerza dentro del marco de la
funcionalidad de las JAL. Lo anterior, con el propsito de buscar un espacio de generacin
incorporada de actores sociales que se conviertan en los insumos a ser tenidos en cuenta dentro
del proceso de confeccin de las polticas desarrolladas por las juntas en su respectiva zona.

La necesidad de un nuevo esquema de gobierno local T4

Todo el sistema gubernativo encabezado por el ente estatal, tiene su razn de ser en la
insoslayable bsqueda de la realizacin material de los derechos humanos de los ciudadanos,
teniendo como entidad teleolgica la felicidad, bajo los preceptos de la convivencia pacfica y el
principio de la dignidad humana.

A razn de lo anterior, el sentido de la democracia se encuentra enmarcado dentro del logro de
bienestar de la comunidad. Por ende, las polticas pblicas constituyen una forma de actuacin

del Estado en virtud de la cual se permite y se busca materializar los principios y valores
plasmados en la Constitucin.

Sin embargo, es necesario resaltar que dentro de la dinmica estatal se hace necesaria la creacin
de unos canales de participacin ciudadana, con la finalidad de pretender el logro primordial de
toda poltica: la dotacin de legitimidad mediante la participacin de la ciudadana para efectos
de lograr un acompaamiento de esta en el marco local.

En este sentido, el proceso de participacin ciudadana debe entrar a acompaarse de la misma
manera con la adopcin de un esquema gubernamental descentralizado, teniendo en cuenta la
facilitacin que dicho acompaamiento generara, por la mayor posibilidad de lograr una
participacin de la ciudadana en los rganos descentralizados que en los pertenecientes al sector
central, atendiendo a la mayor dimensin en el marco de accin de estos ltimos.

Para lograr la consolidacin requerida de la participacin ciudadana, se hace necesario entrar a
determinar una serie de condiciones objetivas y subjetivas, de las cuales depender la
efectividad de los canales de participacin apropiados. En este marco, fenmenos como la
descentralizacin municipal constituyen una premisa fundamental para el encuadramiento de la
apropiada participacin, por la mayor cercana de los centros de decisin con el ciudadano.

Son las JAL las instituciones creadas con el fin de aproximar la gestin municipal a los
ciudadanos y promover la participacin de estos en los asuntos que, como miembros de una

comunidad, les afectan directamente, puesto que ningn rgano consigue identificar mejor los
problemas y las necesidades de la colectividad que sus integrantes, quienes directamente
perciben y conviven con la problemtica local.

Por lo anterior, para efectos de lograr un incremento en la afluencia de la participacin de la
ciudadana dentro del proceso de la poltica pblica, se debe iniciar modificando la concepcin
misma del Estado, y en especial de este en su relacin con los ciudadanos.

A medida en que vaya profundizando el esquema de la democracia participativa, el Estado
sufrir una transformacin constituida a partir de una redefinicin de sus formas de actuacin.
La institucin estatal debe transformarse progresivamente ms en un ente coordinador entre
individuos y grupos sociales, que de direccin y gobierno de una poblacin. De esta manera, el
proceso de reforma de la administracin pblica debe pasar de un modelo de formulacin e
implementacin de polticas pblicas, entre gobernantes y gobernados, para acercarse a formas
de coproduccin de las polticas pblicas y de autogobierno.

Estos nuevos enfoques, generados a partir de distintas propuestas reformistas frente a gestin
pblica, apuntan a ampliar el espacio de la democracia en donde el Estado anteriormente ejerca
su labor de forma vertical y unilateral, frente a la propuesta de que se haga un modelo de gestin
horizontal ms incluyente en relacin con la ciudadana.





Referencias T2

AA.VV. (2000). Rgimen de las entidades territoriales. Bogot: Universidad Externado de
Colombia.
AA.VV. (2001a). Anlisis comparativo de gobierno de grandes ciudades. Bogot: Alcalda
Mayor de Bogot, Universidad Externado de Colombia.
AA.VV. (2001b). Colombia elecciones 2000. Bogot: Centro Editorial Javeriano (CEJA).
AA.VV. (2003). Gua para la elaboracin de proyectos de investigacin en Derecho (2. ed.).
Bogot: Doctrina y Ley.
AA.VV. (2005). Estudios sobre descentralizacin territorial: el caso particular de Colombia.
Cdiz: Servicio de Publicaciones Universidad de Cdiz.
Alcalda Local de Ciudad Bolvar. (1999). Construyendo nuestro futuro 1999-2001. Bogot:
Juvimap.
Alcalda Mayor de Bogot. (2001). Estatuto orgnico de Bogot D.C. Bogot: Legis.
Arango Gaviria, O. (agosto 18, 19 y 20 del 2006). Ponencia. Memorias. Encuentro Nacional de
Comuneros. Pereira.
Asamblea Nacional Constituyente. (1994). Relatora de la sesin comisin primera, segunda y
plenaria: Artculo 318. Bogot: Consejera para el desarrollo de la Constitucin.
Castro, J. (1998). Descentralizar para pacificar. Bogot: Planeta.

Castro, J. (2002). La cuestin territorial. Bogot: Oveja Negra.
Cooperativa Editorial Magisterio. (1992). Juntas administradoras locales en el Distrito Capital.
Bogot: Arte Joven.
Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS) (2002). Gestin pblica y
administracin distrital. Bogot: Panamericana Formas e Impresos.
Fandio Gallo, J. E. (2004). La participacin ciudadana en la administracin pblica. Bogot:
Leyer.
Garca de Enterra, E. (1991). Curso de derecho administrativo (vol. II). Madrid: Civitas.
Galn Escalante, O. D. (2006). Las localidades en Barranquilla. Tesis para optar el ttulo de
Abogado. Barranquilla: Universidad Libre de Colombia.
Loaiza Galln, H. (2004). Gobierno y administracin municipales. Bogot: Escuela Superior de
Administracin Pblica (ESAP).
Londoo de Botero, B. (1990). Las Juntas Administradoras Locales. Medelln: Biblioteca
Jurdica Dik.
Manrique Reyes, A. (1995). El municipio despus de la Constitucin de 1991. Bogot: Empresa
Editorial de Cundinamarca (Edicundi)
Manrique Reyes, A. (2005). Democracia local y derechos humanos. Bogot: Biblioteca Jurdica
Dik.
Rodrguez Rodrguez, L. (2003). Derecho administrativo general y colombiano (13. ed.).
Bogot: Temis.