Está en la página 1de 108

Tercer Certamen Nacional

sobre Fiscalizacin Superior


y Rendicin de Cuentas
Noviembre de 2003
3
3
NDICE
Presentacin 7
P R I M E R L U G A R :
Anlisis comparativo
del marco jurdico de la fiscalizacin
en el mbito estatal 9
Por Cinthya Rocha Santos
y Liliana Samperio Martnez
S E G U N D O L U G A R :
El Enriquecimiento Ilcito como Delito
de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas
y la Fiscalizacin Superior 43
Por Gerardo Ballesteros de Len.

T E R C E R L U G A R :
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para
Evolucionar la Fiscalizacin y la Rendicin
de Cuentas 79
Por Manuel Nez Velasco.
Bajo el sistema federativo
los funcionarios pblicos no
pueden disponer de las rentas
sin responsabilidad. No pueden
gobernar a impulsos de una
voluntad caprichosa, sino con
sujecin a las leyes. No pueden
improvisar fortunas ni entregarse
al ocio y a la disipacin, sino
consagrarse asiduamente al
trabajo disponindose a vivir
en la honrada mediana que
proporciona la retribucin que
la ley les seala.
Benito Jurez
7
7
PRESENTACIN
En el trnsito hacia una mayor transparencia, pilar fundamental de la
democracia a la que aspiramos, la Auditora Superior de la Federacin ha
empeado su mayor esfuerzo, impulsando acciones que, permanentemente,
contribuyan al fortalecimiento de la cultura de la rendicin de cuentas.
Es en este contexto, en el que se inscribe el Tercer Certamen Nacional de
Ensayo sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas convocado el
1 de junio de 2003, en el cual, se recibieron 73 ensayos provenientes de 18
entidades federativas, superando ampliamente el nmero de participantes
de otros certmenes similares celebrados a nivel nacional. De esta forma, la
cobertura alcanzada y la amplia respuesta y calidad obtenida en los trabajos
presentados en dicho Certamen, nos permite constatar que la rendicin de
cuentas ha pasado de ser un tema del debate pblico, para convertirse en
una exigencia generalizada y permanente de la ciudadana.
De igual forma que en los Certmenes anteriores, el Jurado calificador
estuvo integrado por profesionales e investigadores de renombrado prestigio
y conocedores del tema, quienes tuvieron a bien otorgar el primer lugar
al ensayo Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en
el mbito estatal en el cual, sus autoras Cinthya Rocha Santos y Liliana
Samperio Martnez, a partir del marco jurdico de la Auditora Superior de la
Federacin, realizan un anlisis comparado de los rganos de fiscalizacin de
los congresos estatales, que nos permite conocer la situacin que presentan
estas instituciones, especialmente en aquellas que ya cuentan con reformas
constitucionales en materia de fiscalizacin.
El segundo lugar correspondi al ensayo El enriquecimiento ilcito, como
delito de sospecha o como delito de resultado en el contexto de la rendicin
de cuentas y la fiscalizacin superior, elaborado por Gerardo Ballesteros
de Len. En este texto, el autor desarrolla un estudio informado sobre las
caractersticas del delito de enriquecimiento ilcito, el cual, mediante un
anlisis jurdico y en el marco de la fiscalizacin y la rendicin de cuentas, lo
contextualiza y tipifica penalmente como un delito del resultado de actos de
corrupcin derivados del uso irregular de los recursos pblicos.
8
Manuel Nez Velasco obtuvo el tercer lugar con el ensayo Nueva Ley
de Presupuesto Pblico para evolucionar la fiscalizacin y la rendicin
de cuentas, en el cual, el autor se pronuncia por la necesidad de un
nuevo marco jurdico que tome en cuenta los resultados que se alcancen
de la fiscalizacin de la cuenta pblica, como elemento primordial para
retroalimentar y fortalecer el proceso de presupuestacin del gasto pblico.
Los trabajos contenidos en esta publicacin reflejan el testimonio de
una ciudadana exigente y participativa, que se manifiesta por una mayor
transparencia en el manejo de los recursos pblicos, por la necesidad de
consolidar el desarrollo de nuestras instituciones en todos los niveles de
gobierno, y hacer de la legalidad y la rendicin de cuentas, los vnculos
fundamentales entre sociedad y gobierno.


C.P.C. Arturo Gonzlez de Aragn
Auditor Superior de la Federacin
8
P R I M E R L U G A R :
Anlisis comparativo
del marco jurdico de la fiscalizacin
en el mbito estatal
11
11
ANLISIS COMPARATIVO DEL MARCO
JURDICO DE LA FISCALIZACIN
EN EL MBITO ESTATAL
Por: Por Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez.
Sntesis
Las reformas constitucionales en materia de fiscalizacin aprobadas en
1999 y la publicacin de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin
en 2000 marcan el inicio de un proceso tendente a la modernizacin y
fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y rendicin de cuentas de los
gobiernos en sus diferentes mbitos de poder (federal, estatal y municipal).
Bajo este escenario, las reglas de la fiscalizacin tienden a adaptarse a un
escenario de mayor transparencia y democracia, en donde la competencia
poltica se convierte en el principal motor de las estrategias y polticas
pblicas, surgiendo as uno de los principales retos que deben enfrentar
tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo: sentar las bases para que las
entidades que manejan recursos pblicos informen a la sociedad sobre el
origen y destino de los mismos.
En este sentido, el presente documento tiene como objetivo presentar una
revisin exhaustiva del marco constitucional de las entidades federativas a
fin de conocer el papel que le otorgan a la funcin de vigilancia y rendicin
de cuentas que el Poder Legislativo tiene respecto al manejo de los recursos
pblicos. En dicho anlisis se evaluar la posicin de cada Constitucin
en torno al grado de transparencia, eficiencia y autonoma que tienen
las entidades de fiscalizacin en cada entidad federativa. Para ello, se
tomarn como punto de comparacin, los ejes temticos que motivaron la
creacin de la Auditora Superior de la Federacin, los cuales se encuentran
fundamentados dentro de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Cabe mencionar que este documento no pretende iniciar un debate en
torno a la importancia y el estatus de la transparencia, fiscalizacin y
12
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
13
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
rendicin de cuentas, los cuales han sido abordados oportunamente en
documentos anteriores; ms bien pretende ofrecer una revisin exhaustiva
en torno al marco jurdico de la fiscalizacin que le permita a los gobiernos
locales y estatales disear un marco claro, eficiente y sobre todo que impulse
la democratizacin al interior del proceso mismo de la fiscalizacin.
Introduccin
Durante la ltima dcada, el sistema poltico mexicano se ha visto inmerso
en un proceso democratizador, en el que tanto sus instituciones como sus
procedimientos han sido envueltos en esquemas que buscan dar mayor
transparencia a la gestin de los recursos pblicos y establecer mecanismos
ms eficientes y eficaces en la rendicin de cuentas. Estos esquemas se ha
extendido hacia todas las ramas del quehacer poltico, incluyendo, desde
luego, la forma de gobernar.
Tanto la transparencia como la rendicin de cuentas se conciben como
dos elementos necesarios para el buen funcionamiento de un sistema
democrtico. La primera contribuye a eliminar los canales factibles para que
se suscite la corrupcin, y la segunda evita que el manejo de los recursos
difiera de lo programado y estipulado por la ley. Ambos elementos tambin
contribuyen a propiciar una mayor competencia poltica en el desempeo de
la gestin pblica que resulta en un mayor beneficio social.
En este escenario, sentar las bases para que el proceso de fiscalizacin de
la gestin pblica sea ms claro, transparente y, sobre todo, que represente
un instrumento eficaz para que la sociedad pueda evaluar y sancionar
el desempeo de sus gobernantes se convierte en una de las principales
funciones de los gobiernos democrticos. En este sentido, la fiscalizacin
externa de la administracin pblica es uno de los principales elementos que
incentiva (presiona) a los agentes polticos a mejorar su desempeo y buscar
equilibrios eficientes que les permitan maximizar tanto el bienestar social
como la utilidad personal en el desarrollo de sus estrategias de gobierno.
Si bien las reformas constitucionales realizadas en 1999 que resultaron
en el surgimiento de un organismo superior de fiscalizacin representan el
12
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
13
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
punto de partida para la conformacin de instituciones modernas y eficaces
encargadas de velar por los intereses de la sociedad, an queda mucho
por hacer en esta materia, ya que los avances ms importantes en torno
a la modernizacin y fortalecimiento de la fiscalizacin se han registrado
en el mbito federal, y han quedado rezagados los gobiernos estatales y
municipales. Muestra de lo anterior es que a tres aos de publicada la Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin, slo 16 congresos estatales cuentan
ya con una Ley de Fiscalizacin propia.
Dado lo anterior, uno de los retos ms importantes que deben enfrentar
tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo, sobre todo en los niveles estatal
y municipal, es lograr los acuerdos necesarios para alcanzar el consenso
en cuanto al fortalecimiento de la fiscalizacin y as, poder garantizarle a
la sociedad el ejercicio eficiente y transparente de los recursos pblicos, a
travs de una clara y permanente rendicin de cuentas.
I. Tuercas y tornillos para la consolidacin democrtica de la
fiscalizacin
Como se ha mencionado anteriormente, el surgimiento de la Auditora
Superior de la Federacin (ASF) fue el resultado de una serie de cambios tanto
jurdicos como tcnicos, operativos y de estructura que han sufrido tanto la
organizacin como el proceso de fiscalizacin federal, como consecuencia de
las transformaciones de los sistemas poltico y social, que han modificado la
forma de administrar los recursos pblicos y de hacer poltica.
Para comprender mejor la importancia que tiene una clara y transparente
fiscalizacin de los recursos pblicos comenzaremos por definirla. Para
efectos de este documento, la fiscalizacin es entendida como el proceso
mediante el cual una entidad especializada se encarga de vigilar, supervisar,
auditar y verificar que todas las entidades que manejan recursos pblicos los
ejerzan conforme a la ley y los planes y programas aprobados por el Poder
Legislativo. En cualquier mbito de gobierno, este proceso se inicia con la
elaboracin de la denominada Cuenta Pblica y culmina con el dictamen
de resultados que presenta la entidad fiscalizadora al Congreso de la Unin
para aprobarla, si ste es el caso.
14
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
15
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Bajo este contexto, es importante que no se pierda de vista que uno de
los principales objetivos de establecer mecanismos eficientes y eficaces en
el proceso de fiscalizacin es romper los canales formales e informales que
dan pie a conductas ilcitas que promueven y fortalecen la corrupcin
1
e
inyectar eficiencia, eficacia y beneficio econmico a la poltica social y a la
administracin pblica.
Si bien el proceso de fiscalizacin forma parte de los elementos necesarios
para el desarrollo y consolidacin de la democracia en cualquier sistema
poltico, tambin es importante que dichos elementos se hagan presentes
al interior de su estructura y en el diseo de sus procedimientos, a fin de
alcanzar su propia democratizacin; es decir, lograr que el proceso de
fiscalizacin sirva realmente a los intereses del pueblo, y se site siempre
por encima de cualquier grupo de poder (poltico, econmico, etc.). Los
otros elementos que fomentarn el surgimiento de conductas democrticas
al interior del proceso de fiscalizacin de la gestin pblica se refieren a la
transparencia, rendicin de cuentas, vigilancia y sancin, cuya funcin y
contribucin se abordan en seguida:
a) Rendicin de Cuentas
Existen muchos autores que han tratado de conceptualizar el trmino de
rendicin de cuentas y, en todos los casos, coinciden en hacer referencia a
la accin de responder por los actos y conductas que uno realiza, teniendo
como contexto el cumplimiento de sus obligaciones. En este sentido, el
concepto que establece McLean (1996) representa claramente lo que se
entiende como rendicin de cuentas en el mbito pblico y seala que
es el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan
frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades,
acten como respuesta a las crticas o requerimientos que les son sealados
y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia y engao.
En este contexto, la rendicin de cuentas, dentro del proceso de fiscalizacin,
juega un papel importante en el sentido de establecer claramente los
1
En este documento la corrupcin es entendida en los trminos que seala el Banco Mundial como el abuso
de la autoridad pblica para conseguir un beneficio privado.
14
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
15
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
mecanismos que obliguen a las autoridades que manejan o administran
recursos pblicos a responder por el origen y destino de los mismos y as,
evitar ambigedades en el proceso que promuevan la evasin.
b) Transparencia
La transparencia se refiere al hecho de poner a disposicin del escrutinio
pblico la informacin que se origina al interior tanto de las organizaciones
polticas como de la administracin pblica, con el fin de que la opinin
pblica pueda evaluar el desempeo de las autoridades encargadas de
manejar dichas organizaciones y, en su caso, sancionarlas. Su papel es
tambin fundamental en el proceso de democratizacin de la fiscalizacin,
ya que al brindar a la sociedad un instrumento eficaz de evaluacin se
contribuye a la modernizacin y eficiencia de los esquemas de administracin
que permitan dar mayor resultados y beneficios sociales.
c) Vigilancia
Dentro del proceso de fiscalizacin del manejo de los recursos pblicos,
la vigilancia se refiere al hecho de verificar si dichos recursos han sido
originados y destinados conforme a lo establecido y aprobado por el
Congreso tanto en la Ley de Ingresos como en el Presupuesto de Egresos y
dems planes y programas que operan con ellos.
La vigilancia forma parte de los mecanismos que buscan fortalecer el
proceso global de rendicin de cuentas y, por lo tanto, de fiscalizacin, ya
que a travs de ella la entidad fiscalizadora podr asegurarse del correcto
uso de los recursos pblicos por medio de visitas domiciliarias, auditoras
y requerimiento de informacin a las entidades que presuma han actuado
ilcitamente.
d) Sancin
La sancin se refiere a la existencia de una posibilidad real de castigo
hacia las autoridades que actuaron de forma ilcita. En este sentido, la sancin
debe contemplarse dentro del marco jurdico que regule la fiscalizacin, ya
16
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
17
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
que es ste el elemento que dar credibilidad al mecanismo de fiscalizacin
que se pretenda implementar.
Cada uno de estos elementos requiere del otro para poder cumplir con su
objetivo y si alguno de ellos falta o si existe ambigedad en los alcances de
alguno de ellos, la fiscalizacin tender a fracasar.
II. La Cuenta Pblica, instrumento de fiscalizacin de los recursos
pblicos
Como se mencion anteriormente, la Cuenta Pblica es el instrumento
mediante el cual las entidades, sujeto de fiscalizacin, rinden cuentas ante
los rganos que representan los intereses de la sociedad: el Congreso federal,
estatal o el Cabildo.
Es importante destacar que en la actualidad, el proceso de fiscalizacin en
el mbito federal tambin incluye la revisin y verificacin de los recursos
pblicos a travs del Informe de Avance de la Gestin Financiera que
entregan las entidades pblicas y Poderes de la Unin para conocer el grado
de cumplimiento de los objetivos y metas de los programas.
Para efectos de este documento, la Cuenta Pblica ser entendida en los
trminos que establece el artculo 2 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la
Federacin como el informe que los Poderes de la Unin, los entes pblicos
federales y las dems entidades fiscalizadas
2
rinden de manera consolidada
a travs del Ejecutivo Federal o Estatal, a la Cmara de Diputados (Federal
o Estatal) sobre su gestin financiera, a efecto de comprobar que la
recaudacin, administracin, manejo, custodia y aplicacin de los ingresos
y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1 de
enero al 31 de diciembre de cada ao, se ejercieron en los trminos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y
con base en los programas aprobados.
2
Las entidades fiscalizadas se refiere a los Poderes de la Unin, los entes pblicos federales, las entidades
federativas y municipios que ejerzan recursos pblicos y, en general, cualquier entidad, persona fsica o
moral, pblica o privada, que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos pblicos.
16
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
17
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Como instrumento de fiscalizacin, la Cuenta Pblica tambin ha estado
inmersa en un proceso de modificaciones que van desde el rediseo de su
estructura hasta el proceso de fiscalizacin, al cual est sometida por ley.
a) Modificaciones en la estructuracin de la Cuenta Pblica
Tanto el gobierno federal como el Poder Legislativo han conjuntado sus
esfuerzos para mejorar la estructura, proceso de entrega y revisin de la
Cuenta Pblica a fin de que la sociedad tenga acceso a informacin de
mayor calidad y de menor complejidad en torno a la gestin pblica de sus
gobernantes.
Dado lo anterior, como paso previo a las modificaciones constitucionales
de 1999 y la publicacin de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin
en 2000, el gobierno federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) se dio a la tarea de fortalecer y mejorar la Cuenta Pblica
Federal, con el objetivo de optimizar su eficiencia y eficacia como instrumento
de evaluacin y fiscalizacin de la gestin gubernamental.
Como resultado del proceso de reestructuracin del formato de la Cuenta
Pblica, se logr reducir el volumen de la informacin que el Ejecutivo
renda al Congreso a travs de la SHCP, de 23 tomos en 1988 a slo uno a
partir de 1995.
En general, el documento de la Cuenta Pblica que el Ejecutivo entrega
al Congreso para su revisin consta de tres captulos: Anlisis de Resultados
Generales, Estados Financieros y Presupuestarios y Apndice Estadstico. Esta
estructura es resultado de diversos cambios y ha contribuido a presentar de
forma ms fcil y clara los resultados financieros de cada administracin.
Actualmente, la ASF tiene la obligacin de establecer las normas,
procedimientos, mtodos y sistemas de contabilidad y de archivo, de los
libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y del gasto
pblicos, as como todos aquellos elementos que permitan la prctica idnea
de las auditoras y revisiones de su gestin financiera (art. 16, frac. II de la
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin). Lo anterior agiliza el proceso
18
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
19
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
al establecer criterios de entrega en la informacin que debe someterse a
revisin y fiscalizacin por parte de la ASF.
b) Modificaciones del proceso de entrega y fiscalizacin de la
Cuenta Pblica
En la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin se establecen los
pasos o etapas que deben seguir tanto las entidades fiscalizadas como
la fiscalizadora para cumplir con el mandato constitucional que obliga a
todos los organismos que manejen recursos pblicos a rendir cuentas a la
ciudadana sobre el origen y destino de los recursos financieros.
Para comprender el proceso mediante el cual se lleva a cabo la elaboracin,
entrega, revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica a continuacin se
explica de cada una de las etapas.
b.1) Elaboracin de la Cuenta Pblica
Los Poderes de la Unin, las entidades pblicas federales y dems
entidades fiscalizadas estn obligadas a entregar al Ejecutivo, a travs de
la SHCP, la informacin que sta les solicite para la consolidacin tanto de la
Cuenta Pblica como del Informe de Avance de la Gestin Financiera.
1. Cuenta Pblica: En trminos del artculo 7 de la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, la Cuenta Pblica deber constituirse por
los estados contables, financieros, presupuestarios, econmicos y
programticos; por la informacin que muestre el registro de las
operaciones derivadas de la aplicacin de la Ley de Ingresos y del
ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Federacin; por los efectos
o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas en
el activo y pasivo totales de la Hacienda Pblica Federal... y por
el resultado de las operaciones de los Poderes de la Unin y entes
pblicos federales, adems de los estados detallados de la Deuda
Pblica Federal.
2. Informe de Avance de Gestin Financiera (IAGF): Este informe
nos permite conocer el grado de cumplimiento de los objetivos y
18
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
19
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
metas de los programas a cargo de las entidades que son sujeto de
fiscalizacin. Segn el artculo 11 de la Ley de Fiscalizacin Superior
de la Federacin en el informe deber incluir: el flujo contable
de ingresos y egresos al 30 de junio del ao en que se ejerza el
presupuesto; el avance del cumplimiento de los programas con base
en los indicadores estratgicos aprobados en el presupuesto, y los
procesos concluidos.
Una vez recibida la informacin requerida por la SHCP, sta ser la
encargada de consolidar la informacin que ser presentada al Congreso.
b.2) Entrega de la Cuenta Pblica al Congreso
Por mandato constitucional, el Ejecutivo Federal, a travs de la SHCP,
remitir al Congreso de la Unin los documentos relativos a la Cuenta Pblica
e Informe de Avance de Gestin Financiera para su revisin y fiscalizacin.
En una primera etapa, la SHCP entrega la Cuenta Pblica a la Cmara de
Diputados, en los 10 primeros das de junio. A travs de ella se informa sobre
las operaciones efectuadas por las entidades pblicas y Poderes de la Unin
durante un ao fiscal; es decir, durante el periodo que comprende del 1 de
enero al 31 de diciembre.
En una segunda etapa, la SHCP remite el IAGF de las entidades fiscalizadas
a la Auditora Superior de la Federacin, a travs de la Cmara de Diputados.
Para cumplir esta obligacin, la SHCP tiene de plazo hasta el 31 de agosto.
b.3) Revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica
Con esta etapa comienza el proceso mediante el cual se constata la
congruencia entre los objetivos planteados y las metas alcanzadas en
materia de contabilidad, finanzas, presupuesto, avances y beneficios
econmicos, adecuacin programtica y endeudamiento en cada una de las
entidades pblicas y Poderes de la Unin.
Una vez que la Cmara de Diputados recibe la Cuenta Pblica, la turna a la
Comisin de Vigilancia para que, a su vez, la remita a la Auditora Superior
20
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
21
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
de la Federacin a fin de llevar a cabo la revisin y fiscalizacin de los
resultados presentados en dicho documento.
El artculo 16 de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin establece
las atribuciones que en materia de revisin y fiscalizacin de la Cuenta
Pblica le compete a la entidad fiscalizadora. En general, sus atribuciones
contemplan el establecimiento de normas y criterios para la presentacin de
la informacin y el desarrollo de auditoras, as como las funciones propias
de la fiscalizacin, como el monitoreo, vigilancia y verificacin de que la
gestin pblica se est desarrollando conforme a lo dispuesto en los planes
y programas firmados.
En caso de que la Auditora Superior de la Federacin identifique casos
en los que las entidades fiscalizadas no cumplan con los objetivos y
metas establecidas en los programas, deber hacer las observaciones y
recomendaciones que considere procedentes.
Una de las modificaciones importantes en el proceso de fiscalizacin a
nivel federal se refiere a la vigilancia de los recursos federales que son
ejercidos por las entidades federativas, municipios y particulares. Para
efectos de esta funcin, la Auditora Superior de la Federacin deber
proponer los procedimientos de coordinacin con las legislaturas de los
Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que colaboren
en la verificacin de la aplicacin correcta de los recursos federales recibidos
por dichas entidades y as facilitar y agilizar este proceso.
b.4) Informe de resultados de la revisin de la Cuenta Pblica
El captulo III de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin se refiere
al proceso final de la fiscalizacin y revisin de la Cuenta Pblica e IAGF.
Como etapa final, la Auditora Superior de la Federacin debe rendir un
Informe de Resultados a la Cmara de Diputados, en el que dar cuenta de
los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos
iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposicin de las
sanciones respectivas.
Para dar cumplimiento a esta ltima etapa de la revisin anual de la
Cuenta Pblica, la Auditora Superior de la Federacin tendr hasta el 31 de
20
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
21
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
marzo del ao siguiente a aquel en que la Cmara de Diputados reciba la
Cuenta Pblica.
Segn el artculo 31 de la misma ley, el Informe de Resultados deber
contener, por lo menos:
Los dictmenes de la revisin de la Cuenta Pblica.
Un apartado correspondiente a la fiscalizacin del cumplimiento de
los programas.
El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental.
Los resultados de la gestin financiera.
La justificacin de que las entidades fiscalizadas se ajustaron a los
ordenamientos jurdicos que determinan su ingreso y gasto.
Un anlisis de las desviaciones presupuestarias.
Los comentarios y observaciones de los auditados.
Estas modificaciones y reformas del mecanismo mediante el cual la
entidad superior de fiscalizacin est obligada a revisar y verificar que la
gestin de las entidades que manejan recursos pblicos se realice conforme
a la Ley, se convierten en el marco que deben seguir los gobiernos estatales
y municipales y, en general, cualquier entidad pblica. As, el grado de
impacto que dichas reformas tengan en estos niveles contribuir a eliminar
conductas ilcitas en la forma de gobernar y a mejorar el nivel y calidad de
vida de la poblacin.
En cualquier sistema, la transparencia en la administracin de los recursos
pblicos y la efectividad de los mecanismos de rendicin de cuentas inyectan
credibilidad y certidumbre a los sectores social y privado propiciando su
desarrollo y crecimiento. Por tal motivo, el fortalecimiento y modernizacin
de la fiscalizacin deber jugar un papel central en las agendas polticas
de las entidades que, hasta la fecha, no han adaptado sus ordenamientos
jurdicos a las modificaciones y reformas en el mbito federal.
III. La fiscalizacin de los recursos pblicos en el mbito federal
El fin de la dcada de los noventa represent un parteaguas en la historia
de la poltica de control y vigilancia del manejo de los recursos pblicos
22
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
23
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
a cargo del Poder Legislativo. No slo en el sentido de que el Congreso
decide regresarle a las comisiones que lo conforman su papel de revisoras
y evaluadoras de la administracin pblica, sino tambin en el sentido de
reformar la Constitucin a fin de crear una nueva entidad encargada de la
fiscalizacin externa del manejo de los recursos pblicos, y darle mayor
autonoma y mayores potestades que la situaran como el rgano fiscalizador
mximo de la Federacin.
La importancia del surgimiento de un nuevo rgano superior de
fiscalizacin de la Federacin va ms all del cambio de una organizacin
por otra: representa una gran oportunidad para la sociedad de conocer
el desempeo de sus gobernantes y as, poder evaluarlos en las urnas.
Asimismo, representa la oportunidad para promover el desarrollo de
administraciones ms eficientes y la posibilidad de mitigar el cncer de la
corrupcin.
Si bien es cierto que la funcin de fiscalizacin del Congreso no es
consecuencia del proceso de democratizacin por el que atraviesa el sistema
poltico mexicano, s es correcto decir que gracias a ste se ha dado un
gran impulso al fortalecimiento de la funcin de vigilancia del Congreso,
generando mayor transparencia en la gestin pblica y promoviendo una
mayor competencia entre los agentes polticos y administradores pblicos.
Para ello, es necesario que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo
se esfuercen por establecer un marco regulatorio claro y transparente que
desincentive las conductas ilcitas y promueva la profesionalizacin y
modernizacin, tanto de los mecanismos de vigilancia y rendicin de cuentas
como de los agentes encargados de administrar los recursos pblicos, y as
lograr que al final de cada periodo fiscal exista una alta correlacin entre los
objetivos programados y las metas alcanzadas en las polticas pblicas.
En este contexto y con el afn de romper con la tradicin de gobernar
bajo un lente opaco donde la gerencia pblica dej de ser pblica para
convertirse en privada y donde la rendicin de cuentas del gobierno al
Congreso pareca ser slo un simple trmite, el Congreso aprob la iniciativa
de reformas constitucionales dirigidas a fortalecer y modernizar el esquema
22
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
23
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
de fiscalizacin, el cual se concret en 1999 y se fortaleci en 2000 con la
publicacin de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
Con estas reformas, la funcin de fiscalizacin a cargo del Poder Legislativo
ha cobrado cada vez mayor importancia, y se ha vuelto un instrumento que
no slo inyecta transparencia al proceso de rendicin de cuentas de las
entidades que manejan recursos pblicos, sino que contribuye tambin a
eliminar y desincentivar las conductas que promueven la corrupcin. Por
tal motivo, es importante conocer qu es lo que est sucediendo en materia
de fiscalizacin en los gobiernos y congresos estatales a fin de establecer el
grado de avance de cada legislacin en materia de vigilancia y rendicin de
cuentas en el manejo y administracin de los recursos pblicos.
El proceso de fiscalizacin de la Cuenta Pblica encierra los cambios reales
que dieron lugar al nacimiento de una entidad ms eficiente y transparente
que tiene la posibilidad de operar al margen de cualquier grupo de presin
y de publicar los resultados de sus investigaciones. Estos cambios dan
origen a los ejes temticos que dirigirn el anlisis del marco jurdico sobre
la fiscalizacin en Mxico, los cuales sern explicados a continuacin con
mayor profundidad a fin de comprender ms claramente los beneficios que
ofrece esta nueva entidad.
Es importante sealar que para analizar el marco jurdico que regula
la fiscalizacin en las entidades federativas se tomarn como punto de
comparacin los avances que se han dado en el mbito federal, a fin de
determinar el grado de modernizacin y eficiencia tanto del proceso de
fiscalizacin como del rgano encargado de realizarla en el mbito estatal.
III.1 Ejes temticos para el anlisis del marco jurdico
de la fiscalizacin
Como se mencion anteriormente, los ejes temticos que dirigirn
el anlisis en este documento tienen origen en las modificaciones
constitucionales realizadas por el Congreso de la Unin en torno a sus
funciones de vigilancia y rendicin de cuentas en materia del manejo y
administracin de los recursos pblicos. Estas modificaciones resultan en la
24
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
25
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
creacin de una entidad de fiscalizacin superior, en cuya ley se vislumbran
los siguientes ejes temticos:
Institucionalizacin de la fiscalizacin: Se logra la institucio-
nalizacin de las funciones de fiscalizacin, las cuales adquieren
rango constitucional, el cual se encuentra sustentado en el artculo
79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual
se refiere a las atribuciones de la entidad de fiscalizacin superior
de la Federacin. Este hecho fortalece a la Auditora Superior de
la Federacin, y la sita como la nica entidad encargada de la
revisin de la Cuenta Pblica y le otorga mayor autonoma para su
eficiente funcionamiento.
Mayor autonoma: En el mbito operativo, la ASF cuenta con
autonoma tcnica y de gestin, la cual se encuentra sustentada
en el artculo 79 constitucional, que a la letra dice: La entidad
de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara
de Diputados, tendr autonoma tcnica y de gestin en
el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su
organizacin interna, funcionamiento y resoluciones .... Lo
anterior garantiza el desempeo independiente de dicha entidad
sin atender a las peticiones (presiones) de grupos de inters
polticos, econmicos, sociales o de cualquier ndole.
Ampliacin del margen de revisin de la Cuenta Pblica: Con
el nuevo esquema de fiscalizacin de la Federacin, la revisin de
la Cuenta Pblica ofrece diferentes ejes de anlisis que permiten
evaluar ms all del cumplimiento legal. El nuevo proceso de
revisin de la Cuenta Pblica contempla tambin una revisin
de la gestin financiera considerando la eficiencia, eficacia y
beneficio econmico de cada una de las acciones efectuadas por
las entidades; asimismo evala la concordancia entre los objetivos
programados y las metas alcanzadas. Lo anterior permite conocer
de manera integral el desempeo de los gobernantes y el destino
final de los recursos pblicos.
Informe de Avance de la Gestin Financiera: Surge un
instrumento que contribuye a la vigilancia y fiscalizacin, el cual es
24
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
25
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
un informe sobre los avances fsicos y financieros de los programas
federales aprobados que presentan los Poderes de la Unin y los
entes pblicos federales. Este informe tiene la finalidad de fiscalizar
el origen de los ingresos, el manejo de los recursos, la aplicacin y
custodia de los recursos y el grado de cumplimiento de los objetivos
establecidos en los programas.
Fiscalizacin ampliada: Con la modificacin de la fraccin XXIV
del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos se sustituy la expresin de sector pblico Federal
por la de de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos
federales, con lo cual se ampli el mbito de la fiscalizacin
hacia todas las entidades que manejen recursos pblicos. Con esta
modificacin se solucionan las lagunas y ambigedades jurdicas
respecto a las entidades que son sujeto de fiscalizacin, ya que con
la norma anterior entidades como la Comisin Nacional Bancaria y
de Valores, el Banco de Mxico, la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico y el Instituto Nacional del Fondo para la Vivienda de los
Trabajadores, entre otros, constantemente se pronunciaban en contra
de que la entidad fiscalizadora (en ese momento la Contadura
Mayor de Hacienda) verificara y revisara sus operaciones.
Informacin pblica: La ASF est obligada a presentar al pblico
los resultados de sus investigaciones (revisiones y auditoras) una
vez presentadas a la Cmara de Diputados.
Fincar responsabilidades y establecer sanciones: La ASF
cuenta con la facultad de fincar responsabilidades cuando detecte
irregularidades, desvo de recursos en perjuicio del erario o beneficios
ilegtimos obtenidos por los servidores pblicos en el desarrollo
de sus funciones; asimismo, puede establecer las sanciones e
indemnizaciones pertinentes cuando detecte irregularidades.
Convenios de fiscalizacin con entidades federativas: Como un
mecanismo para fiscalizar eficientemente el manejo de los recursos
federales transferidos a las entidades federativas y municipios,
la ASF cuenta con la posibilidad de firmar convenios en materia
26
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
27
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
de fiscalizacin con otras instituciones para evaluar la actividad
pblica. En este sentido, los recursos transferidos a los estados y
municipios mediante los ramos 33 y 39 tambin sern monitoreados
por la entidad superior de fiscalizacin de la Federacin aunque
ingresen inmediatamente a las arcas de cada entidad.
Auditorias excepcionales: Con las modificaciones en torno a
la fiscalizacin de los recursos federales, la ASF puede requerir
a las entidades fiscalizadas revisiones de conceptos especficos
vinculados de manera directa con denuncias debidamente
fundadas o por sospechas sobre un posible manejo, aplicacin o
custodia irregular de recursos pblicos federales, o su desvo.
Si bien estos ejes temticos reflejan los cambios que tanto a nivel de
organizacin como de operacin tuvo la entidad fiscalizadora, existe uno
en particular que se torna interesante para este documento, ya que afecta
directamente a los estados y municipios y es el que se refiere a la fiscalizacin
de los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, municipios y
particulares (art. 79, fracc. I, de la Constitucin Poltica de los Estados unidos
Mexicanos); es decir, la ASF cuenta con atribuciones para vigilar y verificar
que los recursos federales asignados a estas entidades, ya sea va subsidio,
donacin, transferencia o participaciones sean manejados y administrados
segn lo establecido en las leyes, planes y programas gubernamentales.
Este escenario incorpora otra lnea de anlisis al esquema de fiscalizacin
anterior, la cual, para efectos de este documento, denominaremos
fiscalizacin vertical, es decir, la verificacin realizada desde el mbito
federal respecto al correcto manejo de los recursos transferidos a las
entidades federativas y municipios. La otra lnea de anlisis se refiere, por
consiguiente, a la fiscalizacin horizontal, es decir, la vigilancia externa de
la funcin pblica, incluyendo tanto a los Poderes de la Unin, organismos
descentralizados, paraestatales, paramunicipales como a las personas fsicas
o morales que reciban recursos pblicos.
Estas nuevas atribuciones del organismo superior de fiscalizacin
promueven desde su raz la modernizacin, competencia y actitudes
responsables de las autoridades encargadas de manejar y administrar los
recursos pblicos con objeto de ofrecerle permanentemente a la sociedad
26
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
27
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
mejores servicios, adems de generar en ella mayor confianza respecto a
la utilizacin de su dinero mediante la transparencia en los resultados de
la revisin de la Cuenta Pblica. En este sentido las preguntas obligadas
son: qu se est haciendo en las entidades federativas en materia de
fiscalizacin? y cul es el parmetro de modernizacin de los esquemas
estatales de vigilancia y rendicin de cuentas de las entidades encargadas
de manejar y administrar los recursos pblicos?
Para responder a estos cuestionamientos, a continuacin se hace una
breve descripcin de las dos lneas de anlisis mencionadas anteriormente,
con el fin de conocer la situacin que guardan las funciones de vigilancia y
rendicin de cuentas de los congresos estatales y la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, y as determinar la calidad de su marco jurdico.
Es importante sealar que la calidad estar determinada por los avances
alcanzados en el mbito federal, siendo la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos la que marque el grado de avance de las normas
que regulan este proceso. En este sentido, no est de ms comentar que no
se tomar en cuenta lo que establecen las leyes Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda y de Fiscalizacin Superior para el desarrollo de este
ejercicio.
IV. Fiscalizacin vertical: Verificacin del manejo de los recursos
federales
La fiscalizacin vertical se refiere a la accin de verificar y vigilar que los
recursos federales transferidos a los estados, municipios y particulares sean
originados y destinados segn lo establecido en las leyes, el presupuesto
y los programas gubernamentales. Esta funcin recae actualmente en
la Auditora Superior de la Federacin, aunque para hacer eficiente este
proceso se requiere de la cooperacin de las entidades federativas.
No cabe duda de que el proceso de democratizacin y globalizacin
econmica obligaron a cambios en el papel que el Poder Ejecutivo vena
desempeando como eje central de la actividad econmica y de la toma de
decisiones. Con la descentralizacin y la divisin real de los poderes lleg
tambin la descentralizacin en la distribucin, manejo y ejecucin de los
recursos pblicos.
28
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
29
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
En este contexto, en 1988 se cre el Ramo 33 del Gasto Federalizado:
Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, esta asignacin
se encuentra sustentada jurdicamente en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin y se cre con la finalidad de transferir mayores recursos a las
haciendas municipales y a los gobiernos estatales. Cabe mencionar que estos
recursos estn etiquetados, pero los gobiernos estatales y/o municipales los
manejan y ejecutan.
En el esquema de fiscalizacin anterior, estos recursos no eran sujetos de
fiscalizacin por parte de la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso de
la Unin, ya que entraban de manera directa en las arcas de los estados,
que los consideraban como propios y no como federales. Esta situacin daba
cabida a procesos corruptos e ineficientes en su asignacin.
Con las reformas constitucionales de 1999 y con la aprobacin de la
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin en 2000, se estableci la
obligatoriedad de la fiscalizacin de los recursos federales ejercidos por las
entidades federativas, municipios y particulares, la cual es responsabilidad
de la ASF.
Esta nueva potestad de la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin origina la necesidad de establecer convenios entre sta y los
congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para agilizar
y facilitar la fiscalizacin de los ramos generales 23 y 33, especficamente.
Lo anterior ha desatado una serie de cuestionamientos sobre si el proceso
de fiscalizacin federal mina los ideales y objetivos del federalismo o, por el
contrario, contribuye a instaurar procesos democrticos en el manejo de los
recursos pblicos en los diferentes mbitos de gobierno.
En cualquiera de los casos, la participacin de la ASF en la fiscalizacin de
los recursos pblicos desde su origen hasta su destino, sin importar el nivel
de gobierno, presionar a las autoridades a conducirse bajo lineamientos
legales y objetivos netamente sociales; adems, en Mxico an no se ha
logrado establecer un autntico federalismo, por lo que no se puede minar
algo que an no est concluido.
En este sentido, la intervencin de la ASF no necesariamente transgrede la
autonoma poltica de los estados y municipios. De hecho se puede considerar
28
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
29
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
que esta intervencin fortalece al federalismo en la medida en que supone
una mayor capacidad de dilogo, voluntad de asociacin y coordinacin
entre los gobiernos estatales y municipales con la Federacin. Al establecer
la necesidad de convenios entre los rganos de fiscalizacin locales y la
ASF se est abriendo una puerta que promueve un entorno propicio para
la cooperacin federal, estatal y municipal acompaado de principios de
solidaridad y corresponsabilidad que posibilitan una mayor efectividad en
las polticas pblicas.
De esta forma, con la nueva atribucin de la ASF en torno a la revisin,
control y fiscalizacin de los recursos pblicos federales transferidos a estados
y municipios se reducen las posibilidades de irregularidades y corrupcin sin
afectar la libertad y soberana de los poderes estatales y municipales, ya que
dentro del concepto de federalismo tambin se contempla la unificacin de
la Federacin con las entidades que la conforman.
Es importante sealar que para agilizar y facilitar el proceso de fiscalizacin
de los recursos federales, existen criterios bsicos para determinar la prctica
de auditoras, ya que dado el nmero de gobiernos locales y municipales,
incluyendo las delegaciones, no se podra fiscalizar por completo las 32
entidades, 2431 municipios y 16 delegaciones polticas. De esta forma, los
criterios de seleccin ms importantes, claros y concisos que deben incluirse
en los convenios de cooperacin entre la Federacin y el Estado son:
Inters de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin.
Peticin especfica de la Comisin de Vigilancia de la Auditora
Superior de la Federacin.
Acuerdo con los rganos Tcnicos de Fiscalizacin de las
legislaturas locales.
Frecuencia de las revisiones practicadas a un fondo, estado o
municipio.
Antecedentes de denuncias.
Magnitud de los recursos operados.
Bajo este contexto, la firma de convenios nos habla de la disposicin
de los congresos locales y de sus rganos de fiscalizacin en favor de la
transparencia y la rendicin de cuentas a la sociedad.
30
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
31
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Al igual que la fiscalizacin horizontal, la vertical enfrenta rezagos, pues
pese a que en diciembre de 2000 entr en vigor la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, al menos hasta el primer semestre de 2003
faltaban nueve rganos de fiscalizacin estatales por suscribir convenios con
la ASF para la fiscalizacin de recursos de los ramos 23, 33 y reasignados, lo
que pone de manifiesto cierta lentitud del proceso.
V. Fiscalizacin Horizontal: El papel de la Fiscalizacin dentro de
las Constituciones estatales
3
Antes de comenzar el ejercicio que nos permitir determinar la calidad del
marco jurdico de las entidades federativas en materia de fiscalizacin, es
importante explicar lo que se entiende por fiscalizacin horizontal.
La funcin de vigilar y verificar el manejo correcto de los recursos
pblicos manejados por los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y
por los organismos que reciben recursos pblicos es la que se refiere a
la fiscalizacin horizontal. Esta funcin recae en el Poder Legislativo,
especficamente en la Cmara de Diputados.
El anlisis que nos permitir clasificar a las entidades federativas en torno
a la calidad del marco que regula la funcin de fiscalizacin de la Cmara de
Diputados se centrar en los ejes temticos que dieron origen a la Auditora
Superior de la Federacin, los cuales se refieren a las nuevas atribuciones que
adquiri esta entidad y que contribuyen al fortalecimiento y modernizacin
de sus procedimientos:
i) Institucionalizacin de la fiscalizacin.
ii) Autonoma del rgano superior de fiscalizacin.
iii) Informe de Avance de la Gestin Financiera.
iv) Fiscalizacin ampliada.
v) Fincar responsabilidades y establecer sanciones.
vi) Informacin pblica.
vii) Establecer convenios de fiscalizacin.
viii) Auditoras en casos excepcionales.
3
Para el caso del Distrito Federal se revisar su Estatuto de Gobierno.
30
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
31
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Situacin actual
Las modificaciones del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito
federal han motivado a los gobiernos estatales a entablar las negociaciones
pertinentes con sus respectivos congresos para iniciar el proceso de
fortalecimiento tanto de sus entidades fiscalizadoras como de sus funciones
de vigilancia y rendicin de cuentas respecto a la gerencia pblica. A raz
de las modificaciones jurdicas realizadas en el mbito federal, comenz
una cascada de reformas de las constituciones estatales, siendo Zacatecas,
Veracruz, Campeche y Nayarit los primeros estados en realizar las respectivas
reformas constitucionales para publicar su propia Ley de Fiscalizacin
Superior, incluso antes de que se publicara la Ley de Fiscalizacin Superior
de la Federacin. Estas cuatro entidades publicaron su Ley de Fiscalizacin
Superior antes de diciembre de 2000.
Fechas de publicacin de las reformas constitucionales
en materia de fiscalizacin a nivel estatal
(ltima revisin: 10 de agosto de 2003)

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de las Constituciones estatales.
(ltima revisin: 10 de agosto de 2003).
*Campeche es el nico estado que, si bien, realiz reformas constitucionales en materia
de fiscalizacin, no cre una ley que regulara el funcionamiento del nuevo rgano de
fiscalizacin. En este caso, el marco que establece las reglas para la operacin y la
estructura de la entidad fiscalizadora fue contemplado dentro de la Ley Orgnica del
Poder Legislativo del estado.
Entidad Fecha de publicacin Estatus de la legislacin
Bc. 13/04/01 Publicacin
Cam. 20/06/00 Publicacin
Chis. 23/10/01 Publicacin
D.F. 10/06/03
Presentacin ante el
Congreso
Dgo. 26/10/00 Publicacin
Gto. 15/04/03 Publicacin
Gro. 09/07/01 Publicacin
Jal. 19/12/00 Publicacin
Mex. 24/07/03
Presentacin ante el
Congreso
Mich. 07/03/03 Publicacin
Mor. 02/09/00 Publicacin
Nay. 20/10/00 Publicacin
Pue. 05/03/01 Publicacin
Qroo. 30/08/02 Publicacin
Tab. 09/07/01 Publicacin
Tams. 25/12/01 Publicacin
Tlax. 18/05/01 Publicacin
Ver. 03/02/00 Publicacin
Zac. 15/03/00 Publicacin
32
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
33
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
En el mismo cuadro se observa que al 10 de agosto de 2003 (fecha de la
ltima revisin de las legislaciones), slo 17 entidades federativas haban
modificado su Carta Magna en materia de fiscalizacin superior, de las
cuales, 15 cuentan ya con una Ley de Fiscalizacin y las 2 restantes se
encuentran en el proceso de aprobacin de dicha ley.
De este grupo, destacan los casos de Campeche, el cual ya reform su
Constitucin pero no public una ley especial para reglamentar las funciones
de fiscalizacin del Congreso, sino que slo las estableci dentro de la Ley
Orgnica del Poder Legislativo del estado, y de Morelos, que si bien realiz
recientemente modificaciones en materia de fiscalizacin, no tom en cuenta
ninguno de los ejes temticos establecidos en la Constitucin Federal.
Tambin existe el caso de entidades que recientemente iniciaron dicho
proceso, como el Distrito Federal y el estado de Mxico, donde el 10 de junio
y 25 de julio del presente ao, respectivamente, los Ejecutivos estatales
presentaron ante el Congreso una iniciativa de reformas constitucionales
que le otorgan al rgano de fiscalizacin mayores potestades en materia de
vigilancia y la posibilidad de sancionar conductas ilcitas respecto al manejo
de los recursos pblicos; asimismo, se present una iniciativa de Ley de la
Auditora Superior del Estado de Mxico que dar a la entidad fiscalizadora
el hilo conductor respecto a su organizacin interna y a su operacin.
Un dato interesante en el tema de la fiscalizacin es conocer las
atribuciones que la Constitucin le asigna al Congreso respecto a la revisin
de la Cuenta Pblica. Este dato, a pesar de que no forma parte del anlisis
para determinar la calidad del marco jurdico de la fiscalizacin en las
entidades federativas, s reviste importancia, ya que nos permite conocer el
nivel de claridad respecto a la entidad encargada de la revisin de la Cuenta
Pblica, es decir, si es el Congreso como tal o el Congreso apoyado en un
organismo especializado.
Del anlisis de las constituciones estatales se desprenden tres
clasificaciones, las cuales agrupan a las entidades federativas segn las
atribuciones que tiene el Congreso en la revisin de la Cuenta Pblica:
a) El primer grupo incluye a las entidades cuyos congresos tienen
la facultad de revisar la Cuenta Pblica con el apoyo de una entidad
32
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
33
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
fiscalizadora, que puede ser una Auditora Superior de Fiscalizacin o la
Contadura Mayor de Hacienda, segn el caso. Este grupo es el que cuenta
con normas muy similares a lo que establece la Constitucin Federal, donde
se establece claramente que la revisin de la Cuenta Pblica la llevar a
cabo una entidad superior de fiscalizacin.
Este grupo est conformado tanto por entidades que ya han modificado
su marco jurdico en materia de fiscalizacin como por entidades que no
lo han hecho. Entre las primeras destacan: Campeche, Chiapas, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tabasco,
Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Mientras que entre las entidades que no han
modificado su marco jurdico se encuentran: Aguascalientes, Colima, Distrito
Federal, Mxico, Morelos, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa y Tamaulipas.
b) En el segundo grupo se encuentran las entidades cuyos congresos
tienen la facultad de revisar la cuenta pblica, pero nunca se hace mencin
al papel de la entidad fiscalizadora, situacin que deja latente la posibilidad
de que el Congreso opere por encima de dicha entidad. Entre las entidades
que conforman este grupo se encuentran: Baja California Sur, Coahuila,
Chihuahua, Hidalgo, Oaxaca, Sonora y Yucatn.
c) Finalmente, en el tercer grupo se encuentran las entidades cuya
Constitucin no menciona la participacin del rgano de fiscalizacin
superior y concentra todo el proceso en el mismo Congreso. Este ltimo caso
sera el extremo negativo, ya que dada la opacidad y ambigedad de las
normas constitucionales, la entidad fiscalizadora quedara supeditada a las
presiones y decisiones del Legislativo, dando como resultado un proceso de
revisin de la Cuenta Pblica ineficiente y discrecional. Dentro de este grupo
se encuentran Baja California Sur y Nuevo Len.
El anlisis anterior nos permite conocer si la participacin del organismo
superior de fiscalizacin en el proceso de revisin de la Cuenta Pblica est
claramente establecido dentro de la Constitucin estatal, situacin que evita
el surgimiento de interpretaciones ambiguas que favorecen a intereses
contrarios a los de la sociedad y dan cabida y proteccin a conductas
ilcitas.
34
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
35
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
El papel de fiscalizacin dentro de las constituciones estatales
Analizar el mecanismo de fiscalizacin del manejo de los recursos
pblicos desde una perspectiva constitucional es de sumo inters, debido
a que la Constitucin es reconocida como la norma mxima en cada
entidad, es decir, lo que en ella se establezca se situar por encima de
cualquier ley, decreto, programa, etctera. En este sentido, el hecho de que
en la Constitucin se contemplen, con cierta profundidad, las funciones y
competencia del organismo encargado de la fiscalizacin, le da mayor
fortaleza y sustento jurdico a dicho mecanismo. Asimismo, las reformas,
modificaciones o adaptaciones que los congresos estatales hayan hecho a
sus respectivas constituciones nos llevan a interpretar, en cierta forma, el
grado de democratizacin que cada gobierno haya alcanzado.
Para analizar la regulacin de la fiscalizacin horizontal dentro de las
constituciones estatales, en primera instancia, se limitar el universo de
estudio a los estados que ya realizaron y publicaron las modificaciones o
reformas constitucionales en esta materia. En este sentido, slo se analizar
el marco jurdico de la fiscalizacin en 17 entidades federativas.
El anlisis se centrar en los ejes temticos que dan forma y estructura
tanto a la organizacin como a los procedimientos de la Auditora Superior
de la Federacin, entidad que servir de punto de comparacin para el
anlisis estatal. Las 17 entidades consideradas en el anlisis son: Baja
California, Campeche, Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco,
Michoacn, Morelos, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.
i) Institucionalizacin de la fiscalizacin: Al otorgarle a las funciones
de fiscalizacin el rango constitucional, el rgano superior de
fiscalizacin se consolida como el nico organismo encargado de
revisar, evaluar, verificar y auditar los recursos pblicos que manejen
las entidades pblicas y privadas que son sujeto de fiscalizacin. La
importancia de este eje temtico es innegable, ya que otorga a la
entidad fiscalizadora el estatus de mximo ente fiscalizador, y le da
mayores potestades con el fin de garantizar la eficiencia y eficacia
en el desempeo de sus funciones.
34
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
35
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
De las 17 entidades federativas consideradas en este anlisis, slo Baja
California, Campeche y Morelos no le otorgaron el rango constitucional a la
funcin de fiscalizacin. Lo anterior limita el desarrollo y la operacin de
sus respectivas entidades de fiscalizacin e, incluso, se podra esperar la
inexistencia de los ejes temticos restantes.
ii) Autonoma del rgano superior de fiscalizacin: A diferencia de
la institucionalizacin, en todas las constituciones analizadas,
excepto en la de Campeche, se le otorga a la entidad fiscalizadora
la autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones;
as como la posibilidad de decidir libremente sobre su organizacin
interna, funcionamiento y resoluciones.
Este eje temtico obliga a las dems instituciones que participan, directa
o indirectamente, en el proceso de fiscalizacin a respetar las resoluciones y
observaciones que dicho rgano fiscalizador haga y erradica la posibilidad de
presin por parte de grupos de poder para fallar en favor de sus intereses.
iii) Informe de Avance de la Gestin Financiera: A pesar de la
importancia que tiene este informe para facilitar el proceso de
fiscalizacin de los recursos pblicos, ningn estado contempla
dentro de sus constituciones una figura semejante a la que establece
la Constitucin Federal en torno al Informe de Avance de la Gestin
Financiera. Sin embargo, Jalisco y Tabasco establecen revisiones
peridicas de la Cuenta Pblica a fin de tener un mayor control
sobre el manejo y administracin de los recursos pblicos y evitar el
surgimiento de conductas ilcitas en torno al gasto pblico.
En el caso de Jalisco, su Constitucin establece revisiones semestrales de
la Cuenta Pblica; mientras que en Tabasco, las evaluaciones se debern
realizar cada tres meses.
iv) Fiscalizacin Ampliada: Este eje temtico es una de las reformas que
son de gran importancia para inyectarle eficiencia a la fiscalizacin,
ya que incorpora en el proceso a toda institucin u organismo que
maneje recursos estatales.
36
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
37
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
En este caso, slo 12 de las 17 entidades federativas consideran este eje
en sus constituciones. De estas 12 entidades, slo Guanajuato, Michoacn
y Tabasco especifican claramente la inclusin de iniciativa privada como
sujeto de fiscalizacin.
v) Fincar responsabilidades y establecer sanciones: La posibilidad
de fincar responsabilidades a los servidores pblicos que actuaron
en contravencin de la ley en el manejo de los recursos pblicos,
y de establecer las sanciones procedentes es una de las reformas
que impulsa la democratizacin en el proceso de fiscalizacin, ya
que hace creble la posibilidad de castigar las conductas ilcitas
en la asignacin del gasto pblico y contribuye a erradicar la
corrupcin.
Entre las entidades que consideran este eje temtico dentro de sus
constituciones se encuentran: Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Jalisco, Michoacn, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas,
Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.
vi) Informacin pblica: La obligacin de hacer pblicas las
resoluciones y observaciones de la revisin de la Cuenta Pblica que
haga el rgano superior de fiscalizacin es otro de los elementos que
impulsan los procesos democrticos al interior de la fiscalizacin y
promueven su eficiencia y eficacia. La importancia de este eje es
que le da transparencia al proceso global de fiscalizacin, y de
esta forma contribuye a desincentivar la corrupcin y a fomentar la
competencia entre los agentes que manejan los recursos pblicos.
Del total de entidades federativas analizadas, slo siete incorporaron la
transparencia en sus procesos de fiscalizacin: Chiapas, Durango, Guerrero,
Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas.
vii) Establecer convenios de fiscalizacin: Si bien la fiscalizacin de los
recursos federales depende de la Auditora Superior de la Federacin,
sta, dentro de su marco jurdico, establece la posibilidad de firmar
36
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
37
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
convenios con las entidades federativas a fin de facilitar y hacer ms
eficiente el proceso de fiscalizacin. En este sentido, se esperara
que la legislacin estatal fuera un reflejo recproco de esta norma
y estableciera la posibilidad de firmar convenios que faciliten la
fiscalizacin en aquellos aspectos donde el manejo de los recursos
pblicos involucren a ms de una entidad.
En este caso, slo Guanajuato, Michoacn y Tabasco consideran, dentro
de sus constituciones, la posibilidad de que sus respectivos organismos
superiores de fiscalizacin firmen convenios con otras entidades, ya sean
estatales o federal, a fin de promover procesos modernos y eficientes que
faciliten la fiscalizacin de los recursos pblicos.
viii) Auditoras en casos excepcionales: Con este eje temtico los rganos
superiores de fiscalizacin adquieren la potestad de solicitar a los
sujetos de fiscalizacin que procedan a la revisin de conceptos que
la entidad fiscalizadora estime pertinentes y le rindan un informe,
en situaciones excepcionales, es decir, fuera del proceso de revisin
de la Cuenta Pblica.
En este caso, slo Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Tabasco y
Tlaxcala le dan esta potestad a sus entidades fiscalizadoras.
Despus de revisar exhaustivamente las constituciones estatales que han
sido modificadas en materia de fiscalizacin, podemos concluir y determinar
el grado de avance o calidad del marco jurdico que regula la funcin de
fiscalizacin del Congreso. En este sentido, se presenta a las entidades que
se acercan ms al modelo federal de fiscalizacin y cul de ellas presenta
mayores rezagos en esta materia.
El objetivo de este ejercicio es dar a conocer las experiencias que han
logrado alcanzar un mayor desarrollo en la definicin de la competencia y
estructura de los organismos superiores de fiscalizacin, lo que les permitir
promover el avance democrtico y, por consiguiente, erradicar la corrupcin
en la entidad.
38
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
39
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
El siguiente mapa muestra la clasificacin de las entidades federativas en
funcin de la calidad del marco jurdico (Constitucin) que regula la funcin
de fiscalizacin. Cabe mencionar que la calidad tiene como parmetro el
esquema de fiscalizacin federal, en el que la Auditora Superior de la
Federacin es el rgano mximo de fiscalizacin externa.
Esta comparacin entre los mecanismos de fiscalizacin estatales y federal
nos lleva a establecer que entre las entidades con mayor calidad en las
disposiciones que regulan esta funcin se encuentran: Tabasco, Chiapas,
Durango, Guanajuato, Michoacn y Tlaxcala; siendo Tabasco la entidad que
mayor similitud present al esquema de fiscalizacin de la Federacin.
De estas entidades, Michoacn es la nica que establece, a nivel
constitucional, la obligacin de presentar un Plan Anual de Fiscalizacin.
Dentro de las entidades que presentan una calidad media respecto a las
normas constitucionales que determinan la estructura y funcionamiento
de las entidades fiscalizadoras se encuentran: Guerrero, Jalisco, Nayarit,
38
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
39
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Puebla, Tamaulipas, Quintana Roo, Veracruz y Zacatecas. La mayora de
estas entidades no contempl la transparencia ni el establecimiento de
convenios de fiscalizacin con otras entidades, ni estableci la ejecucin de
auditoras en casos excepcionales dentro de sus procesos de fiscalizacin.
Esto las coloc en esta posicin.
Finalmente, se encuentran Baja California, Morelos y Campeche, entidades
que si bien realizaron modificaciones constitucionales en materia de
fiscalizacin despus de 2000, no establecieron la figura de fiscalizacin
superior en su propio mecanismo. Esta omisin las llev a ser las entidades
ms rezagadas en cuanto a sus disposiciones constitucionales en esta
materia.
Con este ejercicio, las entidades que no han realizado sus reformas
y modificaciones constitucionales para hacer ms eficiente, eficaz y
democrtico el proceso de vigilancia y rendicin de cuentas de los recursos
pblicos podrn observar las experiencias ms exitosas, como las obtenidas
en Tabasco, a fin de disear su propio esquema. Incluso, podrn establecer
normas innovadoras tendentes a mejorar el esquema federal.
Tal es el caso de las revisiones trimestrales y semestrales de las cuentas
pblicas que establecieron Jalisco y Tabasco con el fin de facilitar y hacer
ms eficiente el proceso de revisin de dichos documentos.
Conclusiones
Como se estableci al principio, este documento busca abrir una lnea de
anlisis que cuestione los avances en materia de fiscalizacin que se han
dado en las entidades federativas, sin que ello demerite el enfoque que se le
ha dado al debate en torno a la transparencia, fiscalizacin y rendicin de
cuentas.
Presentar una revisin exhaustiva del marco regulatorio en materia de
fiscalizacin ofrece a la opinin pblica una forma diferente de evaluar los
esfuerzos que hacen los poderes Ejecutivo y Legislativo para evitar actos de
corrupcin y el mal manejo de los recursos pblicos y obligar a una correcta
40
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
41
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
y transparente rendicin de cuentas. Asimismo, permite a los gobiernos
estatales y a sus poderes Legislativos conocer las diferentes experiencias que
se han dado en esta materia a fin de contribuir al desarrollo y modernizacin
de las normas y procedimientos que regulan la funcin evaluadora y revisora
del Congreso.
Si bien hasta el momento slo 17 entidades federativas han modificado
sus constituciones a fin de perfeccionar sus esquemas de fiscalizacin, an
existen entidades que no lo han hecho. Por ello, en este documento se aborda
la preocupacin por informar de lo que acontece en materia de fiscalizacin
en las entidades federativas, ya que la calidad del marco jurdico depender
de que en l se incluya el mayor nmero de candados para evitar el
surgimiento de conductas ilcitas que promuevan y fomenten la corrupcin
en la asignacin del gasto publico.
De este anlisis se desprende que la democratizacin interna de los
mecanismos de fiscalizacin es una condicin necesaria para alcanzar la
eficiencia, eficacia y equilibrio econmico en las polticas sociales, adems
de ser un elemento obligado para la lucha contra la corrupcin y que
promueve la confianza de la sociedad respecto a las instituciones pblicas.
Si bien existen entidades que se acercan mucho al esquema federal de
fiscalizacin, slo Tabasco present el mismo nmero de normas que brindan
al organismo superior de fiscalizacin un entorno para su funcionamiento y
estructura, y ninguna entidad se coloc por encima de dicho esquema
40
Cinthya Rocha Santos y Liliana Samperio Martnez
41
Anlisis comparativo del marco jurdico de la fiscalizacin en el mbito estatal
Bibliografa
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997, El Estado en un
mundo en transformacin, Washington, 1997.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitucin Poltica de las 31 entidades federativas.
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Ley de Coordinacin Fiscal.
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
Mc Lean, Ian, The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford University
Press, Oxford, 1996.
Niskanen, William, Burocracy and Representative Government, Chicago,
Aldine-Atherton, 1971.
Presupuesto de Egresos de la Federacin 2001, 2002 y 2003.
Rose-Ackerman, Susan, La corrupcin de los gobiernos. Causas, consecuencias
y reforma, Siglo XXI, Madrid, 2001.
Weldom, Jeffrey, Political Sources of Presidencialism in Mexico, en Scout
Mainwaring y Mathew Sobert Shigar, eds., Presidencialism and Democracy
in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.
S E G U N D O L U G A R :
El enriquecimiento ilcito
como delito de sospecha o como
delito de resultado en el contexto
de la rendicin de cuentas
y la fiscalizacin superior
45
45
EL ENRIQUECIMIENTO ILCITO COMO DELITO
DE SOSPECHA O COMO DELITO DE RESULTADO
EN EL CONTEXTO DE LA RENDICIN DE CUENTAS
Y LA FISCALIZACIN SUPERIOR
Por: Gerardo Ballesteros de Len
Introduccin
En esta breve introduccin, intentar slo expresar mis motivaciones en
este ensayo sobre del delito de enriquecimiento ilcito:
El espectro de anlisis en este tema es demasiado amplio; y la complejidad,
as como la variedad de hiptesis que arroja el tema del enriquecimiento
ilcito, en el marco de una tesis de licenciatura, debe resumirse y expresarse
de manera por dems tcnica, aludiendo conceptos jurdicos solamente, y
evitando la deliberacin ideolgica; pues si bien el anlisis de este delito
permite la generacin de propuestas ideolgicas y polticas con un buen
nivel de aportacin, la reduccin del texto en un complejo de 30 pginas no
permite su fundamentacin adecuada.
Este trabajo tiene como objetivo contextualizar el delito de enriquecimiento
ilcito en el marco de las actividades de fiscalizacin, rendicin de cuentas,
controles administrativos y responsabilidades de los servidores pblicos.
Este enfoque se hace bajo la premisa de que el enriquecimiento ilcito es
un delito de resultado, es decir, que su tipificacin penal es consecuencia de
investigaciones derivadas de la corrupcin y el uso irregular de los recursos
pblicos federales. En el marco de estas actividades se hace alusin a la
Secretara de la Funcin Pblica y la Auditora Superior de la Federacin
1
,
por ser estos rganos los ms calificados para ejercer las funciones en esta
materia.
1
Con el afn de ser breve, se abreviarn los nombres de Secretara de la Funcin Pblica por SFP y
Auditora Superior de la Federacin por ASF, con el afn de no ser reiterativo.
46
Gerardo Ballesteros de Len
47
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Del mismo modo, el estudio de este delito nos conduce a concluir tres
sealamientos ampliamente discutibles, si no contradictorios, que ubican a
esta figura penal en el centro de futuras polmicas y de cuestionamientos
serios hacia las polticas de rendicin de cuentas y fiscalizacin en Mxico.
Los sealamientos son:
a) La denuncia penal por este delito, formulada por el ciudadano
comn, es altamente cuestionable, dado al carcter complejo
del delito y dado a la falta de inters jurdico directo de los
ciudadanos.
b) La denuncia penal formulada por los rganos de fiscalizacin,
tales como la SFP y la ASF, puede parecer discrecional, arbitraria
o matizada por intereses polticos, dado a que las investigaciones
que realizan estos rganos son de carcter aleatorio. Es decir, que
la ASF o la SFP realizan auditoras e investigaciones a las entidades
pblicas federales, y a partir de las irregularidades encontradas,
investigan a los funcionarios presuntamente implicados o tambin
las averiguaciones individuales sobre funcionarios pueden realizarse
por causas injustificables, propiciando en los rganos fiscalizadores
una endogamia de facto.
c) La complejidad estructural del delito puede propiciar la falta de
eficacia en las acusaciones y los procesos penales contra funcionarios
implicados, lo que puede traducirse en cuestionamientos sobre
el desempeo de los rganos fiscalizadores y reprobaciones a las
polticas de rendicin de cuentas y combate a la corrupcin.
Por estas razones, en este trabajo me limito a trazar los contextos penales,
administrativos, constitucionales y polticos del enriquecimiento ilcito, con
el fin de determinar el bien jurdico tutelado por el concepto del delito. Este
anlisis, de tener un buen logro, permite replantear los conceptos del delito
en el marco de la rendicin de cuentas y el combate a la corrupcin. Se
busca el supuesto en donde sea posible que la ASF investigue las causas
de este delito, pero determinando un cuadro mnimo de responsabilidades
administrativas y penales sobre cierto fenmeno de corrupcin, y
simultneamente acusar responsabilidades administrativas y penales a los
funcionarios implicados, todo esto en un mismo contexto y motivados por el
mismo inters jurdico. En pocas palabras: se intenta vislumbrar legitimidad,
46
Gerardo Ballesteros de Len
47
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
legalidad y eficacia integral en la rendicin de cuentas, la fiscalizacin y el
combate a la corrupcin.
Sin embargo, este ensayo slo servir para delimitar los campos jurdicos
que envuelven el problema, y se dejar el estudio de las propuestas en otros
ensayos y trabajos dirigidos a la Auditora Superior de la Federacin.
CONTEXTUALIZACIN
El centro de todos los anlisis que se expondrn en el presente trabajo se
fundamentan en la letra del artculo 224 del Cdigo Penal que dice:
Se sancionar a quien con motivo de su empleo, cargo o comisin
en el servicio pblico, haya incurrido en enriquecimiento ilcito. Existe
enriquecimiento ilcito cuando el servidor pblico no pudiere acreditar
el legtimo aumento de su patrimonio o la legtima procedencia de
los bienes a su nombre o de aquellos respecto de los cuales se conduzca
como dueo en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.
El enriquecimiento ilcito se encuentra en el Cdigo Penal. El Cdigo
Penal es un contexto del Derecho Penal. El delito es un elemento localizado
claramente en el sistema jurdico y es parte de una codificacin, con todas las
reglas que conlleva esto. Entonces, para dar seguimiento a una interpretacin
gramatical, semntica y lgica de la hiptesis jurdica, tiene que asumirse
el texto de este artculo 224 en su primer contexto, que es el Cdigo Penal,
y comenzar a abrir los contextos constitucionales, administrativos y polticos
que se relacionan al delito por consecuencia.
Entendiendo que la codificacin es la reunin de leyes que se refieren a
una rama jurdica en un solo cuerpo, presididas en su formacin por unidad
de criterio y de tiempo
2
, debemos tener como antecedente que los cdigos
no son una simple coleccin de textos acumulados arbitrariamente, sino que
prefiguran una sistematizacin de ideas y principios de derecho.
2
Acosta Romero, Miguel y Lpez Betancourt, Eduardo; Delitos Especiales, ed. Porra, Mxico, 1990, p.4.
48
Gerardo Ballesteros de Len
49
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Internamente, en un cdigo se guarda cierta cordura en la exposicin;
hay una clasificacin y una jerarqua de los principios que dan validez a las
normas codificadas. En el caso del Cdigo Penal, las reglas o principios se
encuentran en el libro primero, del artculo 1 al 122, y ah se disponen los
conceptos generales del Derecho Penal hacia todos los delitos que contiene.
En el caso especfico de los delitos cometidos por servidores pblicos y el
enriquecimiento ilcito, se definen ciertas reglas de tipificacin penal en los
artculos 212, 213 y 213 bis.
En la dimensin interna de un cdigo tambin debe existir una
clasificacin de normas en captulos y, adems, una inflexin lingstica
uniforme. En el caso del Cdigo Penal, los delitos son clasificados de acuerdo
con el dao que producen; y las normas se expresan en sentido negativo,
pues tipifican una conducta reprobable y le dan el nombre de delito. Quiero
decir: las normas del Cdigo Penal no son reguladoras, como otras normas
jurdicas, de un funcionamiento o de un proceso social o econmico, sino
que describen la coaccin de los infractores mediante la definicin de la
conducta antijurdica.
Al respecto expongo los delitos relacionados con el enriquecimiento ilcito,
pues dichas normas aparecen en el mismo contexto de delitos cometidos por
servidores pblicos, y se encuentran en el mismo captulo del Cdigo Penal
Federal. Adems, transcribo la sintaxis de algunos de ellos para demostrar la
uniformidad lingstica en su expresin:
Art. 214.- Ejercicio indebido del servicio pblico.
Art. 215.- Abuso de autoridad.
Art. 216.- Coalicin de servidores pblicos.
Art. 217.- Uso indebido de atribuciones y facultades.
Arto 218.- Concusin. Comete el delito de concusin el servidor pblico
que con el carcter de tal y a ttulo de impuesto o contribucin, recargo o
renta, rdito, emolumento o salario, exija, por s o por medio de otro, dinero,
valores, servicios o cualquiera otra cosa que sepa no ser debida, o en mayor
cantidad que la sealada por la ley.
Art. 219.- Intimidacin.
Art. 220.- Ejercicio abusivo de funciones.
Art. 221.- Trfico de Influencia.
48
Gerardo Ballesteros de Len
49
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Art. 222.- Cohecho.
Art. 223.- Peculado. Comete el delito de peculado:
I. Todo servidor pblico que para usos propios o ajenos distraiga
de su objeto dinero, valores, fincas o cualquier otra cosa
perteneciente al Estado, al organismo descentralizado o a un
particular...
II. El servidor pblico que indebidamente utilice fondos pblicos
u otorgue alguno de los actos a que se refiere el artculo de uso
indebido de atribuciones u facultades.
Habiendo encontrado su contexto ms prximo, entendemos que todos
los delitos cometidos por servidores pblicos se encuentran relacionados
recprocamente entre ellos por el tipo de dao que producen. Y las reglas
de tipificacin del delito por enriquecimiento ilcito, as como de los delitos
cometidos por servidores pblicos, relacionan su significado penal con otras
disposiciones legales.
La norma jurdica del derecho penal es entendida por Kelsen con el
precepto de que la establece como condicin de una consecuencia
especfica, es decir, el hecho de que el orden jurdico reacciona contra esa
conducta con un acto de coaccin.
3
dicho de otra forma: la conducta se
realiza, la ley la define y la autoridad la castiga.
A esa reaccin que refiere Kelsen, constituye en lo que ms adelante
se denominar como los ordenamientos prescriptivos de la norma, es
decir, todos los fundamentos, mecanismos y disposiciones jurdicas que
tienen relacin con las denuncias, con los procesos penales, los principios
constitucionales, y con las normas administrativas reguladoras de la
autoridad.
Externamente, un cdigo tiene funcin cuando ha sido fundamentada
su normatividad en el sistema jurdico al que pertenece: Un cdigo debe
estar validado por la Constitucin Poltica. Adems, un cdigo debe estar
3
Kelsen, Hans; La Teora Pura del Derecho, ed. Colofn, Mxico, 2000, pp.25 y 26.
50
Gerardo Ballesteros de Len
51
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
vinculado con las instituciones que le den prctica; o sea, que debe
haber leyes orgnicas e instituciones reglamentadas que le den caso a sus
conceptos. Finalmente, un cdigo debe tener aplicacin normativa dentro
de procesos judiciales bajo los estatutos de un cdigo de procedimientos
especializado.
4
As, el Cdigo Penal define el delito, el Ministerio Pblico, fundamentado
en una ley que le da autoridad, investiga y acusa; posteriormente, el Tribunal
califica el delito, fundado en una ley de procedimientos, y dicta una sentencia
acorde con otra ley que le da facultad al dictamen.
5
Sin embargo, cabe decir que una razn fundamental de este ensayo
se da porque la prescripcin del enriquecimiento ilcito rompe las
reglas.
Y ahora, comenzando a realizar su fundamentacin constitucional,
encontramos que se aduce una referencia directa entre la Constitucin con
el delito por enriquecimiento ilcito al observar el artculo 23 de la Carta
Magna, y los artculos 108 a 114 del ttulo cuarto de la misma. Al respecto
resumo:
Art. 22.- ...(No) se considerar confiscacin el decomiso que ordene la
autoridad judicial de los bienes, en caso del enriquecimiento ilcito,
en los trminos del artculo 109, ni el decomiso de bienes propiedad del
sentenciado...
Art. 108.- Para efectos de las responsabilidades a que alude este ttulo se
reputarn como servidores pblicos a los representantes de eleccin popular,
a los miembros del Poder Judicial Federal..., los funcionarios y empleados, y,
en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal.
4
Estos conceptos dogmticos pueden parecer obvios y totalmente indirectos al anlisis de un delito en
particular, pero en el caso de este delito, los principios dogmticos que acabo de describir aparecen en
duda de alguna u otra manera.
5
La referencia legal parece innecesaria, pero ya se ver cmo este esquema jurdico se rompe con la
averiguacin y el juicio del delito que estamos estudiando.
50
Gerardo Ballesteros de Len
51
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Art. 109.- (...) Se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones
indicadas (...) cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales
de buen despacho.
(...) La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser
perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin penal.
(...) Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos
por los actos y omisiones que afecten a la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeo de sus
empleos, cargos o comisiones.
(...) Las leyes determinarn los casos y las circunstancias en los que
se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilcito a
los servidores pblicos que durante el tiempo de su encargo o, por motivos
del mismo, por s o por interpsita persona, aumenten substancialmente
su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueos sobre ellos,
cuya procedencia lcita no pudiesen justificar... ...Cualquier ciudadano,
bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la presentacin
de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a las que se
refiere el presente artculo.
Hasta aqu slo se han observado las disposiciones constitucionales
vinculadas directamente con la figura penal del delito. Sin embargo, para el
estudio de este delito se debe adelantar el contexto. Al respecto, explico de
la siguiente forma:
1. De acuerdo con el cuerpo de delitos cometidos por servidores
pblicos que se clasifica en el Cdigo Penal, y de acuerdo con los
fundamentos jurdicos expresados en el artculo 109 constitucional,
se deduce que el bien jurdico tutelado por el Cdigo Penal y la
Constitucin prescribe cuando los servidores pblicos redunden
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales, o bien
que afecten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
52
Gerardo Ballesteros de Len
53
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
eficiencia, lo que nos conduce hacia un anlisis legal sobre dos
caminos distintos:
a) De acuerdo con la letra del artculo 224 del Cdigo Penal, el
enriquecimiento ilcito se tipificar sobre lo establecido en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (ahora
llamada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Pblicos)
6
. Haciendo contexto en los delitos cometidos
por servidores pblicos, el dao causado por dichas conductas
repercute en la administracin pblica federal. Por lo tanto, las
normas administrativas que se relacionan con el control,
la fiscalizacin, la rendicin de cuentas, la auditora y
las responsabilidades se encontrarn relacionadas con la
tipificacin de este delito.
b) De acuerdo con los intereses pblicos fundamentales a los que
se refiere el artculo 109 constitucional, debemos ubicarnos en el
contexto de los Fines del Estado expresados en la Carta Magna.
La razn es sencilla, pues para entender el bien jurdico tutelado
por este conjunto de normas, hay que tomar en cuenta todos los
mecanismos de fiscalizacin y rendicin de cuentas, pero tambin
la antesala y el fundamento de la fiscalizacin, que es la
planeacin, la gestin y la rectora de los recursos pblicos.
Estos principios los encontramos en los artculos 25 y 26 de la
Constitucin.

2. De acuerdo con el artculo 224 del Cdigo Penal, el enriquecimiento
ilcito se establecer en los trminos de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en la cual se
refiere en su artculo 3 que las autoridades competentes para aplicar
la norma son la SECODAM (hoy Secretara de la Funcin Pblica), el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Suprema Corte
de Justicia y la Auditora Superior de la Federacin, entre otros. En
este contexto se entiende que estas autoridades son las que podrn
6
De acuerdo con los artculos segundo y tercero transitorios de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos, se derogarn de la antigua LFRSP el ttulo primero, con el objeto
de que la antigua ley tenga vigencia sobre servidores pblicos locales y del Distrito Federal.
52
Gerardo Ballesteros de Len
53
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
investigar, auditar y determinar el delito por enriquecimiento ilcito.
Y lo importante aqu es destacar que debern tomarse en cuenta las
siguientes disposiciones normativas:
a) En el supuesto de la Secretara de la Funcin Pblica, como
autoridad que aplica la Ley Federal de Responsabilidades, se
deber tomar en cuenta su Ley Orgnica, as como sus reglamentos
y su fundamento constitucional enmarcado en el captulo III del
ttulo tercero de la misma. Adems, es necesario asumir para los
casos concretos, la normatividad relacionada entre la SEFUPU y
los rganos particulares de contralora en cada entidad pblica
federal.
b) En el supuesto de la Auditora Superior de la Federacin como
autoridad que aplica la Ley Federal de Responsabilidades,
debe tomarse en cuenta el captulo II del ttulo tercero de la
Constitucin, especficamente en el artculo 79. Asimismo, habr de
considerarse la ley reglamentaria del artculo 79 que es la Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin y el Reglamento Interior.
c) Para ambas autoridades, en su carcter de autoridades fiscalizadoras,
debern fundar sus actividades en apoyo de cdigos y normas
relacionadas con la fiscalizacin, la rendicin de cuentas, el
control administrativo, la planeacin y la presupuestacin;
pues estos aspectos son esenciales para determinar los daos
producidos por el enriquecimiento ilcito. Al respecto, se mencionan
algunas normas como la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal; la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal; el Cdigo Fiscal de la Federacin; la Ley de Ingresos y de
Egresos de la Federacin; la Ley de Planeacin; la ley de Coordinacin
Fiscal; la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas; las leyes orgnicas
de las entidades pblicas federales, y la normatividad en materia
de coordinacin entre leyes federales, estatales y municipales.
7
7
La atribucin de los significados debe hacerse sobre la base de los cdigos. Debe definirse entonces del
significado civil y penal, por su contenido (por lo tanto, por la posibilidad de su anlisis in- tensional)...
(esto por) la manera como se oponen a otros elementos del sistema y por la posicin que ocupan en el
mismo. Para mayor detalle, se recomienda la lectura del apartado La denotacin en una perspectiva
semitica de Eco, Umberto, La estructura ausente.
54
Gerardo Ballesteros de Len
55
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
CONCEPTO AMPLIO: LAXITUD Y REDUCCIN
Qu es un enriquecimiento?
8
Enriquecerse significa el acto que lleva a una persona a aumentar su
riqueza. El acto tornase ilegtimo cuando empobrece a otra persona,
desnivelando la situacin en un solo extremo de la balanza; y causa una
marginalidad, una injusticia de hecho. As, la conducta de enriquecerse es
reprochada, de forma individual y distinguida, por el Derecho Pblico y el
Derecho Privado.
Los trminos denominan la diferencia: En el Derecho Privado se discierne
un enriquecimiento ilegtimo, y en el Derecho Penal un enriquecimiento
ilcito. Entonces debe plantearse la distincin jurdica entre ambas palabras
para no creerlas sinnimas, sino como antnimos complementarios.
9

El concepto civil est enmarcado semnticamente entre otros principios
jurdicos que lo complementan, como el pago de lo indebido y la
responsabilidad civil objetiva. El concepto penal se encuentra ligado a los
delitos cometidos por servidores pblicos y a los actos administrativos de
rectora, fiscalizacin y rendicin de cuentas.
El enriquecimiento ilegtimo se define como un error supuesto; a veces de
buena fe, otras veces de mala fe, que perjudica a un tercero y al que se le
debe compensar por el dao. As lo versa el Cdigo Civil: El que sin causa
legtima se enriquece en detrimento de otro, est obligado a indemnizar a
ste de su empobrecimiento, en la medida en que l se ha enriquecido.
Llamado en el derecho civil como enriquecimiento sin causa o
enriquecimiento ilegtimo, consiste en el desplazamiento de un valor de
un patrimonio a otro, con enriquecimiento del primero y empobrecimiento
8
Se intentar la doble denotacin: la civil y la penal, para inscribirlas en una perspectiva semitica, donde
los significantes aislados (lessemas) acudan al problema del significado contextual. Ver en Eco, Umberto,
La estructura ausente, pp. 107 y 108.
9
La existencia de campos semnticos implica tambin la reestructuracin de los ejes semnticos
considerados como parejas de oposiciones o de antnimos. De Eco, Umberto, La estructura ausente,
p. 107.
54
Gerardo Ballesteros de Len
55
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
del segundo, y sin que ello est justificado por una operacin jurdica o por
la ley.
10

Civilmente, el perjudicado puede ejercitar la accin de indemnizacin,
en la medida en que oper el enriquecimiento sin causa, que debe estar
construido por los siguientes elementos:
1. Enriquecimiento del demandado.
2. Empobrecimiento del actor.
3. Que exista un vnculo de causalidad.
4. Que el desplazamiento patrimonial carezca de causa jurdica,
contractual o extracontractual, de modo que la persona empobrecida
no tenga otro medio para obtener la indemnizacin.
11
La naturaleza del enriquecimiento sin causa es el origen autnomo de su
jurisdiccin. No es un contrato, pues no hay voluntad de las partes, ni del
enriquecido ni del empobrecido, sino que la base legal que se valora es
entorno a los hechos que determinen el desequilibrio patrimonial, justificado
y proporcional.
12
El demandante no puede reclamar ms que el empobrecimiento personal,
porque la accin jurdica tiene carcter de indemnizacin y, a la vez, no
puede tener ms que el enriquecimiento procurado al demandado.
13
Esto quiere decir que la demanda se gestiona a ttulo personal, que el
inters jurdico se origina del empobrecimiento del demandante y no del
enriquecimiento del demandado. Adems, debe calificarse vinculante,
proporcional, causal y directamente la relacin del enriquecimiento de uno y
el empobrecimiento de otro.
El delito penal de enriquecimiento ilcito, acorde a su estructura,
contextualizacin y entendimiento jurdico, es cometido por un servidor
10
Camarena Font- Raulx, Enrique M., Derecho de las obligaciones (apuntes), Doble Luna, Mxico, 1995, p.
55.
11
dem, p. 56.
12
Es la relacin entre varios trminos de un sistema de unidades culturales lo que priva a cada una de ellas,
de lo que aportan las otras, De Eco, Umberto, La estructura ausente, p. 94.
13
Ver Borja Soriano, Manuel, Teora General de las Obligaciones, Porra, Mxico, 1989, ttulo segundo,
captulos I y II.
56
Gerardo Ballesteros de Len
57
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
pblico, y no empobrece ni directa, ni proporcional ni causalmente a un
individuo, es decir, no existe una relacin jurdica bilateral.
14
En el mbito
penal no hay un actor determinado que se empobrezca, ni una relacin
causal y directa del desequilibrio patrimonial.
El sujeto pasivo del delito es la persona fsica o moral sobre quien recae el
dao causado por la conducta del delincuente.
15
Entonces, partiendo de lo
que hemos dicho y observado de esta definicin, podemos decir que no hay
persona fsica daada, sino bien una persona moral, que para el caso ser
la Administracin pblica. Mas puede verse este aspecto en el mbito social
que est siendo perjudicado, como el municipio, el ejido, delegacin u otras
formas sociales. Pero no existe un marco de definiciones jurdicas sobre estas
regiones de anlisis jurdico.
Por lo tanto, la denuncia penal no puede ser similar a la demanda civil. Si
el inters jurdico se origina de un empobrecimiento del demandante cmo
considerarse empobrecido directamente por la conducta de un servidor
pblico? Y mediando un asunto patrimonial, cmo establecer el monto de
una indemnizacin o de la reparacin del dao que no tiene posibilidad de
determinarse?
16
Si se mira el problema desde esta proporcin, el ciudadano comn, como
actor perjudicado o vctima no tiene un inters jurdico coherente
frente a un servidor pblico.
17
Debe entenderse primero que todo, que las normas, tanto civiles como
penales, han elevado el fenmeno del enriquecimiento sin causa a su
jurisdiccin slo si este produce un dao protegido por las mismas. Lo que
14
Existe el margen de excepcin, mas no merece mayor hondura en este trabajo.
15
Amuchategui Requena, Irma; Derecho Penal, Harla, Mxico, 1993, p. 36.
16
La utilidad comn abarca diversos tipos de fines: los individuales, ligados a la dignidad personal del
hombre... (y) los sociales, ligados de modo inmediato al orden y a la paz de la comunidad humana. Op. Cit.
Gonzlez Uribe, Teora poltica, p. 203.
17
Desde entonces, la pregunta cabe en los esquemas sociales de una poltica criminolgica, a lo que Rodrguez
Manzanera describe as: Se deben mejorar o crear mecanismos de evaluacin de las consecuencias
econmicas y sociales del delito, para lo cual existen criterios bsicos como el anlisis en materia costo-
beneficio, que nos proporcionan esquemas ms viables y productivos. Op. Cit. Criminologa, p. 121.
56
Gerardo Ballesteros de Len
57
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
empobrece o enriquece es el patrimonio, que trasladado de una persona
a otra adquiere el carcter de ilcito, y el dao consiste en la prdida de
riqueza.
18
El delito que se estudia, cuando se comete, genera en consecuencia
un dao, mas no ser subjetivamente determinable en el empobrecido, sino
en el enriquecido: el servidor pblico.
19
El problema real gira en torno a cmo se debe materializar objetivamente
el dao producido por este delito. Como primera des- aprehensin del
concepto penal, estamos en el origen de la riqueza inexplicable de un
servidor pblico: Hay pues, un aumento patrimonial del servidor pblico
cuando acepta participar en actividades ilcitas de la esfera privada, como el
narcotrfico, el contrabando o fraudes financieros. Y del mismo modo puede
haber aumento inexplicable del patrimonio cuando se utilizan los recursos
pblicos para fines privados.
Por lo tanto, quedan dos posibles formas para que las autoridades puedan
determinar el dao objetivo causado por el enriquecimiento ilcito:
a) Desde los procesos de rendicin de cuentas y rectora del
Estado, los rganos fiscalizadores como SFP y la ASF, considerando
los niveles de eficiencia, infraestructura, transparencia y
aprovechamiento de los recursos pblicos, pueden determinar
los daos objetivos al recurso pblico federal y los fines del
Estado. Se origina un fenmeno de frustracin de las expectativas;
y subsecuentemente podrn determinarse las causas, que pueden
18
El escamoteo de este delito comienza su momento de indefinicin cuando la ejecucin jurdica se establece
desde mrgenes extra- jurdicos y arbitrarios. Es decir, que el Estado, los partidos polticos, los organismos
y los particulares figuran este delito a raz de un capricho personal mal entendido, del escndalo y sus
beneficios, o de los patbulos pblicos que tanto disfrutan los medios. Por eso se ha optado por iniciar una
denotacin de trminos con la misma perspectiva semitica. La iniciativa no nace con el inters jurdico de
restituir un dao social, sino que busca el encarcelamiento de polticos: es utilizado como bastin simblico
en la disputa de partidos polticos y tendencias ideolgicas.
19
La obligatoriedad de las normas jurdicas no se funda en el proceso de formacin de opinin y de juicio,
sino en las resoluciones colectivamente obligatorias de las instancias legislativas y judiciales. De ello
resulta necesariamente una divisin de roles entre los autores, que establecen y aplican el derecho, y los
destinatarios, que estn sometidos al derecho vigente. La autonoma, que en el campo de la moral es de
una sola pieza, aparece en el campo jurdico desdoblada en autonoma privada y autonoma pblica. De
Habermas Jrgen, Impera el derecho sobre las normas? Debate pblico con Ronald Dworkin, La Poltica
n. 4, Paids, Mxico, 1998, p.16.
58
Gerardo Ballesteros de Len
59
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
concluirse en responsabilidades administrativas y penales.
Habiendo responsabilidad en el funcionario por irregularidades, se
abre la presuncin por delitos como el enriquecimiento ilcito.
b) La Procuradura General de la Repblica puede investigar casos
de narctrfico, lavado de dinero o cualquier fenmeno de la
delincuencia organizada, encontrando a servidores pblicos
implicados y determinando responsabilidades penales entre las que
puede derivar un enriquecimiento ilcito.

En el supuesto del narcotrfico, el contrabando o el lavado de dinero,
no existe un empobrecimiento denunciable por el delito. En el supuesto
de peculado o la concusin, el atentado directo del delito es en contra
de la Administracin Pblica. Luego, debe distinguirse cul es el valor
jurdico protegido primordialmente por la norma: la responsabilidad de
los servidores pblicos?, el fin expuesto de la Administracin Pblica?, la
riqueza de la nacin en los recursos pblicos?
El quid, o el objeto del delito tornase la riqueza, pero no en si misma, sino
por el sentido jurdico en que sta se debe orientar y materializar.
20
Es decir,
que el inters jurdico del delito se relaciona al campo de la fiscalizacin y
la rendicin de cuentas, que son actividades relacionadas con el control y
proteccin de los recursos pblicos. Y a su vez, la fiscalizacin y la rendicin
de cuentas se encuentran vinculadas directamente con la correcta gestin,
rectora y administracin de los recursos pblicos en actividades del Estado
reguladas por las leyes.
21
Una aproximacin prematura, en el intento de objetivar el dao generado
con este delito, estar dirigido hacia las fronteras internas del mismo
20
La imputacin a la persona del Estado convierte la situacin de hecho imputada en actos del Estado, y
califica como rgano del Estado al hombre que realiza ese acto. Esto da lugar a la formacin de todo un
aparato de rganos-funcionarios del Estado que, como rganos jurdicamente calificados, se colocan frente
a los sbditos como particulares. De Gonzlez Uribe, Hctor, Teora Poltica, p. 212.
21
Est en el inters de cada investigador particular, que el mercado de los datos est constituido por datos:
1) altamente discriminados y 2) acumulables. La primera condicin implica que toda investigacin
aporta al mercado de datos determinadas informaciones utilizables, esto es, de mltiples fines. Cuando
los datos estn discriminados, cada usuario los puede reincorporar a su manera a los fines que le interesan.
De Sartori, Giovanni; La Poltica, CFE, Mxico, 1998, p. 76.
58
Gerardo Ballesteros de Len
59
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Estado
22
, entendiendo contextualmente al Estado como entidad que gestiona
los recursos pblicos para generar el bienestar y seguridad sociales, que se
fundamentan en la Constitucin en los artculos 25, 26, 27 y 28.
23
Y tambin,
las funciones de fiscalizacin anteriormente sealadas y fundamentadas.
Se denominan bienes jurdico penales... a las situaciones valoradas
positivamente... el Derecho Penal no cumple la funcin de garantizar la
existencia de dichos bienes en todo caso, sino slo frente a ataques de
determinada clase.
24

Al contexto de la regulacin en los fines de la riqueza pblica, entran las
leyes administrativas, quienes cumplen el papel de delimitar las funciones
de la fiscalizacin. Al paso entra el delito penal, que debe enmarcar la
conducta criminal, pero atendiendo ambos bienes jurdicos establecidos.
25
Entonces han de distinguirse, bien jurdico-penal y objeto de la accin
(sera ms exacto decir: objeto de comportamiento)
26
Luego, el objeto
de ataque en la disposicin penal debe orientarse sobre el fenmeno del
enriquecimiento ilcito, pero visto desde el aspecto de la conducta subjetiva
del funcionario. Y adems, la perturbacin que se causa, entonces, sobre
la vida social, sobre la credibilidad en las instituciones y sobre la riqueza
pblica, deber resumirse exclusivamente en conductas tpicas y no en otra
clase de fenmenos.
27
22
Aludo aqu a la denuncia en materia de energa elctrica, presentada a la Auditora Superior de la
Federacin por el Senador Manuel Bartlett Daz y el Diputado Salvador Rocha Daz, en la que se aducen
estos artculos para sealar las obligaciones del Estado en materia de rectora del desarrollo nacional.
Fuente: pgina web www.energia.org.mx el 30 de abril de 2003.
23
Esto es, intentar construir un solo campo semntico a partir de la construccin de campos semnticos
estructurados en los que el valor de un concepto se debe a los lmites que imponen los conceptos
prximos. Ver en Eco, Umberto, La estructura ausente, p. 97.
24
Jackobs, Gnter; Derecho Penal: Parte General, Tr. Joaqun Cuello, 2da edicin, Mavereil Pons, 1997,
Madrid, pp. 44 47.
25
Para tal efecto, debe considerarse sistemticamente un Derecho Ejecutivo Penal, que relacione a los
diferentes sistemas de penas; a los procedimientos de aplicacin, ejecucin o cumplimiento de las
mismas..., a la organizacin y direccin de las instituciones y establecimientos que cumplen con los fines
de la prevencin. Ver en Rodrguez Manzanera, Criminologa, p. 96.
26
Op. Cit, Jackobs, Derecho Penal, p. 47.
27
Op. Cit, Jackobs, Derecho Penal, p. 47.
60
Gerardo Ballesteros de Len
61
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Ante este problema de definicin conceptual, aludo la siguiente premisa:
El bien jurdico tutelado en el delito consiste en proteger el recurso
o la riqueza pblica y en restituir los fines del Estado en su justa
proporcin.
28
DELITO PENAL Y DESCODIFICACIN
La creencia de que la ley penal es un conjunto de normas contenidas
en el Cdigo Penal resulta falsa; esto es un espejismo, pues existen normas
penales insertas en distintos cuerpos legales
29
Las leyes administrativas, cuyo objeto fundamental es regular el
desempeo del Estado, pueden tambin calificar normas penales en el
cuadro de sus normas, aunque no se puede prescribir delito que han definido
en su cuerpo normativo.
30

En estas leyes administrativas generalmente se incorpora un ttulo o
captulo que denominan delitos o infracciones y sanciones. A este
fenmeno legislativo y jurdico se le denomina, en palabras de Miguel
Acosta Romero como el fenmeno de la descodificacin
31
.
Siendo as, el Derecho Penal deja de guardar toda su cordura normativa
dentro de un cdigo o dentro de una suma legislativa penal.
Esto nos afirma tres cosas:
a) Que los cdigos administrativos contienen normas que determinan
delitos penales.
b) Que el Derecho Penal se encuentra diseminado en varias regiones
del sistema jurdico.
28
Ante el problema de los empobrecidos o los supuestos perjudicados por el enriquecimiento ilcito,
debe hacerse un serio anlisis en el campo del Derecho Victimal, con principios, valores y normas (con
capacidad de requerir, posibilitar y controlar las prerrogativas y pretensiones de las vctimas de delitos y
abuso de poder). Ver en Rodrguez Manzanera, Criminologa, p.104.
29
Amuchategui Requena, Irma, Derecho Penal, Harla, Mxico, 1993, p. 22.
30
Diversos delitos acontecen en el mbito administrativo; por otra parte, esta rama del derecho pblico
prev la organizacin de diversos organismos que ataen al Derecho Penal. Op. Cit. Amuchategui,
Derecho Penal, p. 17.
31
Acosta Romero, Miguel y Eduardo Lpez Betancourt; Delitos Especiales, Porra, Mxico, 1990, pp.
9,10,11 y 12.
60
Gerardo Ballesteros de Len
61
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
c) Que las disposiciones de naturaleza penal- administrativa no
pueden traspasarse al cuerpo penal, pues pierden su contexto
semntico y su sentido pragmtico.
El Derecho Penal depende del administrativo para que se apliquen sus
penas, para que se investiguen los hechos o, en el caso del Enriquecimiento
Ilcito, para que se registre el patrimonio de quienes laboran en la
administracin, y luego se les realice una auditora eficaz y probatoria de
posibles actos ilcitos.
Sin embargo, el motivo que mueve el delito de Enriquecimiento Ilcito a la
esfera administrativa resulta por dos razones principales:
a) El sujeto activo del delito: El servidor pblico se encuentra en
un plano diferente en relacin con cualquier otro sujeto de la ley
penal.
b) El sistema administrativo de fiscalizacin y contralora:
Como ya se ha estado expresando, la contemplacin jurdica del
delito viene de las fuentes administrativas. No slo las normas
administrativas influyen determinantemente en la tipificacin del
enriquecimiento ilcito, sino que la persecucin del delito depende
esencialmente del desempeo de ciertos rganos fiscalizadores,
tales como la Secretara de la Funcin Pblica y sus desconcentrados
en todas las entidades pblicas federales, as como la Auditora
Superior de la Federacin, que es el rgano del Poder Legislativo
que ejecuta actividades de rendicin de cuentas y fiscalizacin.
32

En el contexto de las leyes administrativas, podemos conocer las
motivaciones por las cuales la Administracin Pblica tiene en su cuerpo legal
algunas disposiciones penales.
33
Como es lgico, la norma administrativa
32
El sistema semntico que se requiere para la comprensin del enriquecimiento ilcito se complica. Como
en una partida de ajedrez, cada pieza adquiere valor por la posicin que tiene respecto de otras y cada
perturbacin en el sistema cambia el sentido de las dems piezas correlativas. Ver en Eco, La estructura
ausente, p. 95.
33
Una pequea lista ejemplar puede corroborar la existencia de los delitos especiales dentro del Derecho
mexicano:
a) Quiebra fraudulenta: artculo 96 de la Ley de Quiebras y suspensin de Pagos.
b) Juegos ilcitos: artculo 13, Ley Federal de Juegos y Sorteos.
c) Equiparacin al contrabando: artculo 105, f. I a VIII y 106 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
62
Gerardo Ballesteros de Len
63
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
debe tener herramientas coactivas para castigar a los funcionarios que
atenten contra la probidad del servicio pblico y contra el objeto y los
fines de la actividad administrativa. Por varias razones, se han tenido que
localizar estos delitos en la ley administrativa, pero fundamentalmente se
trasladan a otros mbitos legales con el objeto de:
a) ubicarse en su campo especfico de accin, y
b) para que la disposicin penal quede guardada en las facultades
de la misma administracin o, dicho de otra manera, para que la
misma administracin pblica determine cundo se debe denunciar
el delito y cuando no se debe.
34
De acuerdo con el concepto de descodificacin que menciona
Acosta Romero, el delito por enriquecimiento ilcito no est cabalmente
descodificado, pues la letra se inscribe en el artculo 224 del Cdigo Penal;
sin embargo, debe destacarse el factor determinante de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas, de la Ley de Fiscalizacin Superior y de
las normas administrativas complementarias que hacen, en un gran contexto,
la descodificacin del concepto del delito. Esta situacin se enfatiza en gran
medida por cierto acreditamiento de los bienes del servidor pblico, que
es parte esencial de la tipificacin del delito y que slo puede ejecutarse
desde la facultad de los rganos fiscalizadores o en caso extraordinario por
el Ministerio Pblico.
El delito de enriquecimiento ilcito debe estar contenido en el Cdigo Penal
por varias razones. La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Pblicos no contiene todas las posibilidades de origen
del enriquecimiento ilcito (tales como el narcotrfico, el contrabando y
el lavado de dinero), pues estas rutas de investigacin para determinar
el enriquecimiento ilcito corresponderan al Ministerio Pblico. La Ley
de Responsabilidades y los rganos fiscalizadores slo pueden investigar
algunas fuentes del enriquecimiento, como el peculado, cohecho, la
concusin y los delitos cometidos por servidores pblicos que tienen en
comn el dao al patrimonio y los recursos pblicos federales.
34
Un ejemplo claro se encuentra en los delitos de defraudacin fiscal, pues slo el Cdigo Fiscal puede cotejar
en su cuerpo legal la nocin de delitos fiscales y, a la vez, slo la Secretara de Hacienda y el sistema de
Administracin Tributaria pueden especificar este delito.
62
Gerardo Ballesteros de Len
63
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Adems, las metodologas posibles para determinar un enriquecimiento
ilcito son mltiples (fiscalizacin, auditoras, anlisis de registros
patrimoniales, investigacin por delincuencia organizada, investigacin
a contratos administrativos, investigacin a fideicomisos, obra pblica,
licitaciones, adquisiciones... etc.). Adems, no se puede descartar la
investigacin del delito por la denuncia penal directa de los ciudadanos,
aunque sta se encuentre plagada de contradicciones legales y de sentido
comn.
Por la complejidad del delito, su letra debe permanecer en el Cdigo Penal.
Aunque cabe decir que, por estar integrada en dicho cuerpo legal,
puede ser denunciada por cualquier persona, pues no existe regla de
excepcin que mencione cules delitos no pueden ser denunciados
por la gente comn.
Este entramado legal puede denominarse como un problema de
coordinacin entre las leyes. En un esquema de lgica jurdica, resulta una
contrariedad definir cul norma es jerrquicamente superior a la otra. En este
caso es posible encontrar un nivel de solucin estudiando sistemticamente
el conjunto de las normas relacionadas al delito.
35

De acuerdo con los preceptos administrativos relacionados con el delito, se
puede abstraer un subsistema de artculos administrativo- penales
que pueden constituir un Derecho Penal especializado para el
combate a la corrupcin.
PROCESO PARA DETERMINAR EL ENRIQUECIMIENTO ILCITO
De acuerdo con la jurisprudencia emitida por el Tercer Tribunal Colegiado
de Circuito, el proceso lgico para concluir que un servidor pblico se ha
enriquecido ilcitamente, consiste en determinar previamente con qu bienes
contaba antes de empezar su cargo, debiendo sumarse a stos el total de sus
35
Fundamentalmente, cualquier garanta individual puede, en todo caso, estar vinculada con el delito.
El concepto del dao generado por la conducta de enriquecerse es potencialmente perjudicial en casi
cualquier clase de derecho fundamental. La cuestin seria, como lo plantea este trabajo, en formular
una relacin causal, proporcional y vinculante entre la situacin del servidor publico enriquecido, con los
derechos fundamentales cancelados en dicho contexto delictivo.
64
Gerardo Ballesteros de Len
65
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
ingresos recibidos por el desempeo de su funcin. Despus de esto, debern
cuantificarse los bienes con que cuenta actualmente, y una vez obtenidos los
resultados de ambas operaciones hacer una comparacin entre stas para
establecer si, en su caso, constituye un enriquecimiento ilcito conforme lo
exige el artculo 224 del Cdigo Penal Federal.
36

Conforme al aspecto de la conducta, para poder entender el contenido tpico
del enriquecimiento ilcito, deber establecerse la forma en que el servidor
pblico se pone en relacin con el mundo exterior, pues el enriquecimiento
debe producirse por actividades, lcitas o ilcitas, relacionadas con actividades
en el servicio pblico o en la esfera privada y de este modo, debe aducirse su
conducta sobre los daos causados al mundo exterior.
37

Pero de acuerdo con la jurisprudencia expuesta aqu, el mundo exterior al
que se refiere la tipificacin del delito consiste en un cosmos de posesiones
y en un anlisis contable del servidor pblico supuestamente enriquecido.
La comprobacin del mundo exterior manifiesta por el delito, slo puede
realizarse por rganos y entidades del Estado facultados legalmente para
realizar auditoras, revisiones bancarias y cuantificacin de bienes. En
el supuesto de la procedencia ilcita ya no se relaciona con la actividad
del funcionario en el mundo exterior, ni con los delitos presuntamente
cometidos, sino por la falta de justificacin de su patrimonio.
38
Siendo as, es posible que los rganos fiscalizadores investiguen el
delito sin la motivacin original de fiscalizar y combatir la corrupcin,
dado que no es exigible comprobar el dao causado a los recursos pblicos
del Estado mediante la comisin de este delito.
36
Octava poca; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; fuente: Semanario Judicial de la Federacin;
tomo: XV- II, febrero de 1995; tesis: IV. 3. 130 p; pgina: 333; amparo en revisin 146/93; Guillermo
Gonzlez Calderoni y otros; 4 de mayo de 1994; Unanimidad de votos; ponente: Enrique Cerdn Lira;
secretario: Ral Alvarado Estrada
37
Ibez Cornejo, Luis Antonio; Estudio Dogmtico del delito de enriquecimiento ilcito, tesis de licenciatura
para la Escuela Libre de Derecho, Mxico, DF, 1984, p. 39.
38
El comportamiento fctico a que se refiere el juicio de valor, que constituye el objeto de la valoracin y que
cuenta con un valor positivo o negativo, es un hecho real existente en el tiempo y en el espacio, una parte
de la realidad. Slo un hecho real puede ser enjuiciado cuando se coteja con una norma, como valioso o
disvalioso; puede tener un valor positivo o negativo. Lo que es valorado es la realidad. De Kelsen, Hans;
Teora pura del Derecho, Porra, Mxico, 1995, p. 31.
64
Gerardo Ballesteros de Len
65
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
A los rganos fiscalizadores slo les correspondera definir el principio
activo del enriquecimiento ilcito mediante la comprobacin de una conducta
omisiva del funcionario, esto es, a partir del acreditamiento de bienes en el
servidor pblico.
LA CONDICIONALIDAD OBJETIVA
Para que un delito tenga el carcter de ser coactivo, debe consistir su
funcin en reprimir una conducta. Para que haya represin debe haber
una accin, una exteriorizacin y una alteracin real o potencial del mundo
exterior
39
traducible en un acto antijurdico.
40
Es por esta razn que las figuras delictuosas se elaboran lingusticamente
en un predicado, sobre la base de un verbo, que resulta ser la nica palabra
que expresa una accin, y por tanto resulta el punto neurlgico de la
conducta criminal.
La base de los delitos es el verbo, que para definir lo que afirman, emplean
la forma determinante.
41
La accin principal del delito rige a otras acciones
que figuran la conducta delictuosa, formando una oracin con l.
42
39
Soler, Sebastin; Derecho Penal Argentino, ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1940, p. 26.
40
De ah vienen las argumentaciones sobre las huellas del fenmeno. El debate en el presente anlisis
va a ser en torno a los grados de exteriorizacin del enriquecimiento ilcito. Esto es, que a partir de las
evidencias de la realidad, se harn juicios desde el lenguaje jurdico y se calificar en torno a la <entidad
lgica> del delito.
41
Diccionario enciclopdico Espasa, ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1979, Tomo 24, p. 521.
42
Aqu me detengo para hacer una explicacin ms profunda del problema lingstico encontrado en el
delito: Cuando se dice que <robo> es <obtener cosa ajena, mueble, sin consentimiento>, cabe decir que
formulamos un juicio analtico, pues quien conoce la palabra conoce tambin su significado. Umberto Eco
llama a este proceso <juicio semntico>. Pero, en el delito que estamos estudiando, que dice <comete
enriquecimeinto ilcito quien no pudiere acreditar el legtimo aumento de su patrimonio> constituye un
<juicio sinttico>, pues la definicin del concepto requiere de la combinacin de aquella referencia
coloquial de <robo>, aunada a conceptos como <fraude>, <corrupcin>, e integrarla al conjunto
del <Estado> y sus <servidores pblicos>. Adems, el calificativo de <ilcito>, como dice la letra de
la ley, slo se establece a travs de un <des- acreditamiento>, que ser posible en trminos legales y
administrativos. Es decir, que debe cotejarse aquello conocido en una nueva forma de pensamiento: en
el pensamiento jurdico. Al juicio sinttico, Eco lo llama <juicio factual>. As, la inflexin sintctica del
delito de <robo>, como <juicio semntico>, el predicado est contenido implcitamente en el sujeto; a
cambio de la inflexin sintctica del <enriquecimeinto ilcito>, que como <juicio factual>, el predicado
se aade al sujeto como un atributo nuevo del todo. Cassirer, Ernst, Philosophie des Simbolischen
Formen; cit. por Eco, Umberto, La estructura ausente, p. 154.
66
Gerardo Ballesteros de Len
67
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Por ejemplo, en quiero venir; quiero es el verbo determinante y venir
el determinado. Aunque, para mayor hondura, citar este ejemplo:
Estupro: Al que tenga (determinante) cpula con persona mayor de 12
aos y menor de 18, obteniendo (determinado) su consentimiento por
medio de engao... (art. 262).
El problema de indeterminacin jurdica en el enriquecimiento ilcito
comienza desde su sintaxis atpica, pues el verbo determinante se encuentra
en tiempo subjuntivo (Existe enriquecimiento ilcito cuando el servidor
pblico no pudiere (determinante) acreditar (determinado) el legtimo
aumento de su patrimonio), lo que produce un salto en su definicin, y lo
traslada a ms adelante a la Ley Federal de Responsabilidades.
El delito no puede tipificarse mediante el acto de enriquecerse, pues el
aumento patrimonial carece de presuncin ilcita a menos que se presuman
delitos previos al enriquecimiento ilcito como causa, tales como el peculado,
el cohecho o la concusin. Pero tampoco se puede tipificar la accin de
obtener dicho acreditamiento, pues esto significa imponer sanciones
distintas (peculado sobre enriquecimiento ilcito) sobre una misma conducta,
causando as una violacin a la garanta non bis idem del acusado.
43
Ms
bien, el enriquecimiento ilcito es un delito de resultado, y la determinacin
de acreditar conduce al descubrimiento de los ilcitos que causaron el
enriquecimiento. Por lo tanto, la especificacin del delito depende mucho de
las polticas de combate a la corrupcin y la fiscalizacin que ejercen SFP y
la ASF.
Tambin son enunciados prescriptivos
44
los que integran al Cdigo
Penal, pues, encima de la verdad o falsedad que predican, resultan vlidos
43
Al respecto, se alude el artculo 23 constitucional que dice ... Nadie puede ser juzgado dos veces por
el mismo delito, ya sea que en el juicio se le absuelva o se le condene; tambin, en el prrafo III del
artculo 109 constitucional dice que No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones
de la misma naturaleza. Al respecto, cito: En el delito por enriquecimiento ilcito... debe acreditarse
que el enriquecimiento fue con motivo de la funcin pblica y que los procedimientos por los cuales se
produce dicho enriquecimiento son invariablemente delictivos en s mismos, ya que derivan del cohecho,
el peculado, la extorsin, etctera, por lo que no se podr procesar, simultneamente, a un funcionario
pblico por esos delitos y por enriquecimiento ilcito, pues se violara el principio non bis idem. De
Crdenas Rioseco, Ral F. Enriquecimiento ilcito, Porra, Mxico, 2003, pp. 237 y 238.
44
Op. Cit. Lenguaje y Derecho: las normas jurdicas como sistema de enunciados, pp. 13 y 14.
66
Gerardo Ballesteros de Len
67
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
o invlidos, operativos o inoperativos; adems, ocultan una gran variedad
de acciones lingsticas y jurdicas como ordenar, advertir, coaccionar, etc.
En el caso del enriquecimiento ilcito, la accin determinante nos conduce
a una prescripcin del delito que depende de normas administrativas y
de rganos como la ASF y SFP; esto en lugar de definirse en el mismo
Cdigo Penal y prescribindose por el Ministerio Pblico. Es decir que el
acreditamiento del que habla el artculo 224 del Cdigo Penal requiere
de ciertas circunstancias y condiciones para tipificarse. Para este caso, es
necesario analizar la condicionalidad objetiva de este delito para entender
la dimensin.
La Condicionalidad objetiva est constituida por requisitos que la Ley
seala eventualmente para que pueda perseguirse el delito.
45
Mientras
algunos autores sostienen que la condicionalidad resulta un mero requisito
de procedibilidad, para otros es un factor fundamental para la integracin
del delito.
El verbo <pudiere> nos retrotrae a una condicin necesaria: esto es, una
<auditora administrativa> o un <proceso de acreditamiento>, que hasta
ahora no se ha podido definir adecuadamente. El no pudiere acreditar no
nos especifica si el verbo <acreditar> se aplica a una averiguacin previa
para el contexto de un juicio penal o para el contexto de una investigacin
administrativa.
46

La investigacin administrativa que realicen la SFP o la ASF, puede
determinar una responsabilidad; y consecuentemente se establece
una denuncia formal ante el Ministerio Pblico.
47

45
Amuchategui Requena, Irma G.; Derecho Penal, ed. Harla, Mxico, 1993, pp. 92 y 93.
46
La declaratoria (que aqu se entiende como acreditamiento) a la que se refiere el artculo 90 de la
LFRSP slo puede abarcar los hechos concretos que fueron motivo del requerimiento respectivo, y dicha
declaratoria es conditio iuris de punibilidad, y debe considerarse como acto equivalente a la querella de
Crdenas Rioseco, Ral F., Enriquecimiento Ilcito, Porra, Mxico, 2003, p. 236.
47
El verbo <pudiere> nos demuestra que la descodificacin se hace vigente desde la sintaxis. Todos
los conceptos jurdicos, polticos y culturales que se entrecruzan sobre este fenmeno, al recaer sobre
las escansiones de un pequeo grupo de palabras, de unos cuantos enunciados penales, potencian el
problema a la escala gramatical, construyendo una semntica generativa que subrayara las relaciones
ntimas entre los fenmenos sintcticos y los fenmenos semnticos. Noam Chomsky, cit. por Umberto
Eco, La estructura ausente, p. 14.
68
Gerardo Ballesteros de Len
69
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
La condicionalidad objetiva del delito, en el caso del enriquecimiento
ilcito, se convierte en materia del Derecho Administrativo. El acto de
acreditar o de auditar no pertenece a los juicios penales hasta que no se
declare, desde la ASF o la SFP, una probable responsabilidad.
48
Esto hace al
enriquecimiento ilcito un delito completamente descodificado.
El <acreditamiento de los bienes> se convierte en materia de Derecho
Constitucional cuando se trate de un servidor pblico con fuero, pues en un
proceso de declaracin de procedencia (art. 111 de la Constitucin) deben
establecerse pruebas suficientes ante la Seccin Instructora que presuman
el delito, y eso significa posponer los resultados de una <auditora> o un
<acreditamiento>.
Este proceso administrativo de <acreditamiento> nos conduce a
entender la norma desde otro punto de vista, pues tiene establecido
un pre-requisito para darle un significado penal a la conducta. Esto es,
que deja a la situacin jurdica en necesidad de un antecedente.
49
Pero, del mismo modo, este margen de laxitud y la dependencia que la
norma penal tiene con otras en el sistema jurdico mexicano, y con especial
nfasis, en las leyes administrativas, supone su cabal cumplimiento, no en la
procuracin de justicia, sino en la buena voluntad y el buen despacho de los
funcionarios pblicos que laboran en la SFP o la ASF. Al respecto cito:
El delito se consuma no slo por el enriquecimiento patrimonial, sino
tambin por la no justificacin que declara la SECODAM, es a partir de este
evento que corre la prescripcin, lo que pone de manifiesto una vez ms la
intrincada estructura de este delito, que no es clara, precisa ni exacta, ni es
comprensible para los destinatarios de la norma.
50
El pre-requisito del acreditamiento en el enriquecimiento ilcito supone
una gran cantidad de situaciones que debemos tomar en cuenta:
48
La imputacin a la persona del Estado convierte la situacin de hecho imputada en actos del Estado,
y califica como rgano del Estado al hombre que realiza ese acto. Esto da lugar a la formacin de todo
un aparato de rganos- funcionarios del Estado que, como rganos jurdicamente calificados, se colocan
frente a los <sbditos> como particulares. Op. Cit. Teora poltica, p. 212.
49
A medida que la descripcin sintctica se hace ms profunda, lo que parecen ser problemas semnticos
entran incesantemente dentro de su mbito. Op. Cit. La estructura ausente, p. 140.
50
Crdenas Rioseco, Ral F., Enriquecimiento Ilcito, Porra, Mxico, 2003, p. 238.
68
Gerardo Ballesteros de Len
69
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
a) El ciudadano, como posible denunciante, se encuentra a varias
escalas detrs de la acusacin real por el delito, ya que el tipo
penal de acreditamiento se encuentra fuera de su alcance. Este
aspecto puede ser positivo, pues el ciudadano no tiene inters
jurdico directo, y no se le puede proceder su denuncia por la mera
percepcin de que un funcionario pblico sea excesivamente rico.
b) Este pre-requisito le da facultades nicas a los rganos fiscalizadores,
lo que conduce a una sistematizacin y a un orden especfico en
el combate a la corrupcin; pero tambin puede generarse un
fenmeno de pesquisa, utilizando la figura como delito de
sospecha, y causando graves problemas de endogamia e intereses
creados en el combate a la corrupcin.
La mera interpretacin gramatical del artculo penal puede traer como
consecuencia la inoperancia y la falta de eficacia.
51
Por esta razn, se intenta
consolidar un conjunto amplio de normas bajo el criterio de un mtodo
sistemtico. Bajo este fundamento legal puede seguirse el anlisis de los
contextos cercanos y los contextos lejanos del delito.
El mtodo sistemtico, en este caso, consiste en analizar las variantes del
derecho penal en los delitos cometidos por los servidores pblicos, y las
variantes del derecho administrativo en la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos y la Ley de Fiscalizacin Superior
de la Federacin. Asimismo, se suponen en el contexto los fundamentos
constitucionales expresados en el artculo 109 de la Carta Magna; y
atendiendo el bien jurdico tutelado, as como para una validacin integral
de la actividad en los rganos fiscalizadores, se debern atender los artculos
25 y 26 de la Constitucin.
La propuesta se enfoca al desempeo y las facultades de la ASF. Sin
embargo, cabe decir que bajo este mtodo es posible encontrar varios
niveles de propuesta.
51
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; fuente: Semanario Judicial de la Federacin, parte III, segunda
Parte- 1, Pgina 420, Rubro (La) Interpretacin gramatical de las leyes debe realizarse en relacin con el
mtodo sistemtico.
70
Gerardo Ballesteros de Len
71
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
CONCLUSIN: DE LA RECTORA DEL ESTADO A LA RESPONSABILIDAD
PENAL
Cmo es posible que el Estado se someta a un orden jurdico que l mismo
establece y garantiza?
52
Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar
que ste sea integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen
democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y el
empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases
sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin
53

Un Estado enmarcado con esta facultad debe fungir en la planeacin, la
conduccin y la regulacin del desarrollo econmico de manera integral.
54

Entendiendo que hay en el concepto de integralidad la orientacin de
propiciar, de manera equilibrada, que los beneficios del desarrollo abarquen
a los diversos grupos y regiones del pas y que se eviten fenmenos de
privilegio o beneficio indebido para algn grupo o rea especfica de la
nacin
55
El Estado existe inmanentemente en sus actividades, que pueden clasificarse
en trminos siguientes: 1. Actividad jurdica tendiente al mantenimiento del
Derecho, 2. Actividad patrimonial o econmica... encaminada a la gestin
del propio patrimonio, obtencin de recursos y su correlativo empleo para
la realizacin de los servicios pblicos, y 3. Actividad social para promover
el adelanto del pueblo en sus variadas manifestaciones de bienestar fsico,
econmico e intelectual.
56
52
Se debe retomar esa dualidad Estado-Derecho en el terreno de la legitimidad de sus acciones. Esto es,
hacer una exploracin por el terreno axiolgico para determinar si el Estado no es un simple fenmeno de
fuerza, sino una realidad que cumple la exigencias valorativas y puede justificarse ante a conciencia moral
y jurdica de los hombres. Ver, Teora poltica, pp. 205- 235.
53
Artculo 25 de la Constitucin Poltica.
54
Los rganos del Estado slo pueden comprenderse como situaciones fcticas de produccin y ejecucin
jurdicas, y las formas del Estado no son otra cosa que los mtodos de produccin del orden jurdico, el que
se considera simblicamente como <voluntad del Estado>. Op. Cit. Teora poltica, p. 213.
55
De la Madrid Hurtado, Miguel; comentario al artculo 25 constitucional; en Derechos del pueblo mexicano.
Mxico a travs de sus Constituciones, Miguel ngel Porra, Mxico, p. 189.
56
.P.3, op. cit., Serra Rojas, Teora Poltica, p.63.
70
Gerardo Ballesteros de Len
71
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
El artculo 26 de la Constitucin habla claramente de los objetivos
nacionales en la rectora del Estado, empleando la actividad ejecutiva y
legislativa de la planeacin para lograr sus metas; al respecto resumo: los
fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los
objetivos de la planeacin.
Los recursos, que son instrumentos y medios para conseguir fines legtimos,
tambin son fines en s mismos cuando se observan desde la perspectiva de
la administracin y rectora del Estado. Este bien social se transforma en
bien pblico cuando el Estado lo incorpora en su crculo de fines.
57

El Estado tiene que ser visto como un administrador y contralor de los
recursos, pues es un medio esencial para la consecucin de sus fines.
58

Es adems un prestador de servicios, generador de bienestar, planifica
e interviene procurando una mayor produccin, el progreso econmico y
una distribucin equitativa de la riqueza.
59
Siendo as, en el crculo de
fines del Estado, se encuentra la procuracin de la riqueza. La procuracin
de la riqueza pblica y el buen desempeo del Estado estn bajo la
responsabilidad de los rganos fiscalizadores, quienes deben propiciar el
buen uso del recurso y sancionar las irregularidades y la corrupcin.
El primer aspecto del enriquecimiento ilcito corresponde a los daos
producidos por los servidores pblicos. Contra la violacin de estos principios
estn definidos los delitos de cohecho, peculado, concusin, etc, adems de
las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos. Aqu, los medios de denuncia parecen ser claros en la ley.
60
57
Op. Cit. Serra Rojas, Teora Poltica, p. 336.
58
Aqu cabe juzgar al Estado relacionndolo con sus definiciones deontolgicas. Sobre una idea del Estado
determinndolo por un contenido especfico de fines, normas o valores que debe realizar. Ver Teora
Poltica, p.156.
59
Op. Cit. Serra Rojas, Teora Poltica, 344.
60
Las modificaciones que sufre esta ley actualmente, los puntos especficos, as como las polticas anti-
corrupcin que ejecuta la administracin actual, no pueden formar parte de este trabajo por la sencilla
razn de su carcter coyuntural. No tiene caso dilucidar aqu la evidente tendencia ideolgica de la actual
administracin en esta materia, pues ante la pluralidad de tendencias, ir a cambiar el da de maana.
Una respuesta de tipo metodolgica, consistir en entender el carcter cambiante de las prioridades
estatales respecto de la sociedad. El estado actual en que se encuentra la sociedad es resultado del
anterior y, al mismo tiempo, condicin del prximo. El estado actual, por lo tanto, pertenece ya, en el
prximo, es historia Ver Op. Cit. Dilthey, Introduccin a la ciencias del espritu, p. 44.
72
Gerardo Ballesteros de Len
73
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
El segundo aspecto del delito se deriva directamente en el control y
fiscalizacin de los recursos pblicos como bien jurdico tutleado. El Estado
funge como contralor y existen rganos como la ASF y SFP que se especializan
en la actividad fiscalizadora.
El acreditamiento debe ser una conducta coercitiva que los rganos
fiscalizadores establecen sobre las otras entidades el Estado. Es decir, debe
haber un rgano facultado para exigir un acreditamiento a otro; y adems
una represalia cuando ste no se logra cabalmente. El texto de la ley penal
lo versa: quien no pudiere acreditar. Mas no puede ser el escrutinio de las
riquezas individuales la nica forma de exigir un acreditamiento.
61
Segn la Ley de presupuesto, contabilidad y gasto pblico, el gasto pblico
federal debe ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas
presupuestales.
62
Cada entidad debe contar con una unidad encargada de
planear, programar, presupuestar y controlar sus actividades respecto del
gasto pblico.
63
La orientacin de los recursos en un presupuesto debe integrar un marco
operativo y justificado, describindose adecuadamente los programas, y se
deben sealar objetivos, metas y unidades responsables de su ejecucin,
64

as como su evaluacin estimada.
65
Podra decirse que el Estado Social es la figuracin del Estado en los temas
de servicio pblico, educacin, desarrollo sustentable, infraestructura, salud,
bienestar y todos los derechos sociales derivados de la Constitucin. Y ahora,
61
Para asumir el delito en los mbitos endgenos del Estado, debe hacerse una vinculacin entre el problema
que vemos y la idea que podamos tener del Estado en relacin con l. El vnculo entre ambos consiste en
el bien jurdico portegido por la norma penal, que es el recurso. Sobre este eje, caben las preguntas: Qu
clase de ser es el Estado? A qu tipo de realidad corresponde? En qu regin del mundo de los seres se
localiza?. Ver en Teora Poltica, pp. 6- 23.
62
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; artculo 25.
63
Ley de Presupuesto, artculo 7.
64
Detengmonos aqu para fijar una definicin: La gestin pblica es una categora amplia que puede
denominarse en la cultura. La gestin pblica se manifiesta en varios ambientes, y stos corresponden a
entidades culturales dotadas de una connotacin jurdico-poltica Para apoyarme, cito lo siguiente: En
la cultura cada entidad puede convertirse en un fenmeno semntico, Eco, La estructura ausente, pp.
39 y 40. En el campo de la poltica y el Estado, se puede hablar de unidades teleolgicas, que son la
diversidad de relaciones que se unifican por el bien comn. Adems de constatar su carcter connotativo
cuando se denomina con ms rigor, en unidad de asociacin. Ver Teora Poltica, p. 154.
64
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico; artculo 19.
65
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico; artculo 19.
72
Gerardo Ballesteros de Len
73
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
en el contexto de los delitos propiciados por la corrupcin, como es el caso
del enriquecimiento ilcito, que perjudican directamente al Estado Social y
los principios rectores que establecen los artculos 25 y 26 de la Constitucin,
cabe preguntar: qu puede garantizar el Estado para que no se daen sus
principios rectores ante la consumacin de riquezas ilcitas y la corrupcin de
funcionarios y privados?, bajo qu intereses jurdicos puede actuar y evitar
las prcticas perjudiciales para el Estado Social?
66
El campo fundamental de estudio en este trabajo se basa en distintas
categoras analticas del fenmeno de corrupcin, pues se presume que ste
es el origen del enriquecimiento ilcito.
67
66
Finalmente, el inters jurdico ha de descender al terreno de los derechos subjetivos, mediante categoras
analticas susceptibles de juzgar. Al respecto, cito los conceptos de macro- necesidades y micro-
necesidades del Estado y la Nacin, que establece Len Cortias- Pelez:
Macro- necesidades: ...emisin de billetes, correos, petrleo, hidrocarburos, minerales radioactivos y
generacin de energa nuclear; electricidad generada para la prestacin del servicio pblico, explotacin
de las zonas martimas, seguro social....
Todos estos rubros de la riqueza pblica, son igualmente susceptibles de corrupcin que los de menor
escala. Pero la diferencia que se denota en este delito consiste en la manera de abordarse: slo las
entidades federales de fiscalizacin y contralora, con todos sus instrumentos de investigacin, anlisis y
escrutinio: con la facultad de auditar y generar responsabilidades, son las posibles de encomendar la tarea
de depurar un proceso de corrupcin.
Micro- necesidades: ... agua, transporte, mercados y centrales de abasto, pavimento, alumbrado pblico,
educacin, instalaciones deportivas, servicios de salud....
El sector pblico responsable en la ejecucin de dichos actos, no slo debe estar obligado por un marco
jurdico especfico y controlado por entidades de contralora y fiscalizacin, sino que deviene en la
obligacin de cumplir en la misma funcin, las garantas prestacionales que se vinculan directamente
con los derechos civiles, econmicos y polticos que establece la Constitucin. Siendo as, es posible una
gestin directa de cualquier persona, pues en el incumplimiento de las prestaciones est la violacin a sus
derechos individuales.
Ver en Cortias-Pelez, Len; Fundamentos de Derecho Econmico, pp. 50- 75.
67
En este ensayo, apenas y se han utilizado mtodos semiticos para contextualizar el problema jurdico y
ubicarlo en realidades polticas actuales. Sin embargo, el estudio lingstico tendra que ampliarse a raz
de que es imposible resolver una propuesta al problema de este delito por las siguientes razones.
1. El anlisis lingstico de este delito nos lleva a reconocer que se trata de una disposicin penal que no
seala una conducta, sino una situacin propicia de castigo. Parece ser que se ha designado as por
constituir la ltima herramienta de prueba para constatar una serie de actos delictivos en el servidor
pblico al que no se le demostr qu fue lo que hizo: Es un delito de resultado. Es decir, que con este delito
se reconoce un fenmeno social de corrupcin en lugar de reconocerse una conducta delictiva especfica.
2. Los mecanismos persecutorios del delito son demasiado complejos y su estudio implica conocer las
motivaciones polticas, sociales y econmicas que el Estado tiene detrs de su investigacin y castigo.
3. Al encontrarse que el inters jurdico que resguarda la ley penal en contra de este delito tiene la mltiple
funcin de proteger el buen uso de los recursos pblicos, la eficiencia de la actividad pblica y la probidad
moral de los cargos en la burocracia, se invocaron principios constitucionales, criterios sociales del Derecho
y puntos de vista referidos desde otras disciplinas.
4. Se lleg a la conclusin de que, en esta clase de delitos existe una poltica de Estado muy clara, que define
las directrices de su persecucin y castigo. Es decir, que la procuracin y la administracin de justicia
relacionada con este delito y otros relacionados con la corrupcin, se encuentran matizados por tendencias
y coyunturas que se motivan en un sistema polirquico de disputas entre poderes polticos o, bien, en un
sistema democrtico en fase de contrapesos partidistas. (CONTINA)
74
Gerardo Ballesteros de Len
75
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Cuando el recurso pblico enriquece otros fines, ste ya no se manifiesta
en su destino, y a su vez agranda el proceso alterno del Estado de Derecho:
el que constituye una mancha multifactica y plurifuncional del sistema
de corrupcin. Sera muy aventurado definir en trminos legales este
fenmeno, pues indeleble a su existencia se presuponen una enorme
cantidad de delitos, de conductas reprobables, economas regionales, vicios
de Estado, prcticas consuetudinarias, y hasta en una deleznable cultura
de acaparamiento que matiza todos los estratos sociales.
68
Pero esto es un
enriquecimiento ilcito, y puede definirse en un marco poltico y normativo
en aras de la fiscalizacin.
69
El asunto que atae en esta tesis consiste en vincular proporcionalmente la
actividad de fiscalizacin con la investigacin del enriquecimiento ilcito. Por
tanto, es necesario replantear el sistema constitucional desde la fuente de los
artculos 25 y 26 constitucionales, aunado a los artculos 108, 109 y 110 para
lograr un vnculo legal adecuado entre la rectora del Estado, la actividad de
fiscalizacin y el fincamiento de responsabilidades.
El criterio para diagnosticar la corrupcin en torno al marco del
enriquecimiento ilcito, es al entender el dao social desde el punto de
vista de las expectativas y los recursos, que se desplazan progresivamente
hacia los intereses individuales. En el fenmeno de apropiacin se manifiesta,
luego en el encubrimiento se perpeta, se niega el bien comn y se afirma
el delito.
(CONTINUACIN)
5. El principal esquema que define este delito se encuentra en los sistemas gubernamentales de rendicin de
cuentas. Al estudiar la rendicin de cuentas en el Estado mexicano, se ha concluido que este sistema no
est diseado para los ciudadanos, sino que se les refiere a ellos de una manera retrica o literaria dentro
de las leyes.
6. Al reconocer que la dimensin meramente jurdica queda en un plano muy limitado en la toma de
decisiones relativas a la persecucin de este delito y el combate a la corrupcin, se ha tenido que investigar
la manera en que la representacin poltica tenga una vinculacin proporcional y directa con derechos
individuales y sociales relativos en contra de la corrupcin.
68
Esta visin de la corrupcin se encuentra admirablemente descrita en el ensayo Corrupcin poltica:
definiciones tcnicas y sentidos sedimentados, de Rabotnikof, Nora; Isonoma, nm. 10, abril 1999, pp.
25- 29.
69
Este conocimiento debe ser realista y complejo, debe abarcar en s, no slo los actos puramente
intelectuales sino toda la gama de vivencias existenciales. Para esto se necesitan varios tipos de
investigacin poltica, una pluralidad de mtodos para poder captar en toda su extensin, la polifactica
realidad de lo poltico. Ver Teora poltica, p. 110.
74
Gerardo Ballesteros de Len
75
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
El concepto de frustracin de las expectativas es posible de determinarse
cuando se demuestra que las metas, objetivos y fines de cierto rgano de la
Administracin Pblica no han logrado su cometido, de acuerdo con sus
funciones, facultades y obligaciones. Asimismo, cuando la planeacin y la
presupuestacin especfica en el rgano investigado no coincide con los
resultados, entonces nos encontramos bajo los siguientes supuestos:
a) Existi un deficiente planteamiento de metas y objetivos.
b) El rgano investigado es ineficaz para ejercer sus funciones y
realizar adecuadamente el gasto pblico.
c) Existen irregularidades administrativas que causan la prdida del
recurso pblico.
d) Se presumen conductas antijurdicas constitutivas de delitos.
Las investigaciones de los rganos contralores, como la SFP y la ASF a los
rganos pblicos, haciendo anlisis sobre las partidas presupuestales, el
control de gastos, la relacin de contratos administrativos en adquisiciones,
obras y servicios, y las obligaciones en general puede dar como resultado en
su diagnstico una frustracin de las expectativas.
El artculo 79 de la Constitucin establece que la Auditora Superior de
la Federacin tiene facultades para Investigar los actos u omisiones que
impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita en el ingreso, egreso,
manejo, custodia y aplicacin de los fondos pblicos federales. Asimismo,
la ASF tambin puede Determinar los daos y perjuicios que afecten a la
Hacienda Pblica Federal o al patrimonio entre los entes pblicos federales
y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, as como promover ante las autoridades
competentes el fincamiento de responsabilidades; promover las acciones
de responsabilidad a que se refiere el ttulo cuarto de esta Constitucin, y
presentar las denuncias y querellas penales...
La Secretara de la Funcin Pblica carece de fundamentos constitucionales
directos para ejercer su actividad fiscalizadora desde la Rectora del Estado
a las responsabilidades penales. Aunque cabe decir que el cuerpo de leyes
que utiliza puede facultarlos para hacer una fundamentacin parecida a la
ASF. Sin embargo, por cuestiones de espacio resulta imposible expresar en
este ensayo el papel de la SFP.
76
Gerardo Ballesteros de Len
77
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Y ahora, habiendo determinado la frustracin de las expectativas
como una forma de entender el dao objetivo causado por el
enriquecimiento ilcito, es posible entender que la ASF puede comenzar
una revisin de la cuenta pblica a cierto rgano del Estado por supuestos
actos de corrupcin. Al respecto, resumo del artculo 14 de la Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin:
La revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica tienen por objeto
determinar:
I Si los programas y su ejecucin se ajustan a los trminos y montos
autorizados.
II El desempeo, eficiencia y economa, en el cumplimiento de
los programas con base en los indicadores aprobados en el
presupuesto.
III Las responsabilidades a que haya lugar.
El seguimiento adecuado del concepto de frustracin de las expectativas
puede convertirse en el vaso comunicante entre las disposiciones penales
con el enriquecimiento ilcito, y con las facultades de fiscalizacin en la
ASF, atendiendo en esta comunicacin al bien jurdico tutelado por la
Constitucin.
La forma ms concreta de establecer legalmente el concepto de frustracin
de las expectativas puede encontrarse sobre el marco de la revisin de
situaciones excepcionales de la ASF. El artculo 35 de la Ley de Fiscalizacin,
para efectos de requerir a los sujetos de fiscalizacin, se puede recibir
denuncias debidamente fundadas o por circunstancias que puedan suponer
el presunto manejo, aplicacin o custodia irregular de los recursos pblicos
federales. De este modo se puede comenzar el proceso de fiscalizacin con
la presuncin del delito por enriquecimiento ilcito, aduciendo un posible
beneficio indebido a favor de los funcionarios pblicos en perjuicio de la
Federacin.
70
70
Al respecto, Len cortias- Pelez lo describe as: Del antedicho cambio en el concepto de libertad, al
pasar sta de ser resultante de nuestra individualista esfera de accin, que defendemos inclusive contra
el abstencionista Estado Liberal, deviene una libertad potenciada por nuestra activa participacin como
destinatarios y hasta gestores de las prestaciones del Estado intervensionista. Nos encontramos con una
radical transformacin de ambas partes: el individuo y su libertad han cambiado, precisamente porque se
enriquecen con la transformacin operada en las intervenciones sociales y econmicas del Estado.
76
Gerardo Ballesteros de Len
77
El Enriquecimiento Ilcito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado
en el Contexto de la Rendicin de Cuentas y la Fiscalizacin Superior
Asimismo, los ciudadanos podran acusar cuestiones ms ajustadas a
su inters jurdico directo, como la ausencia de cierto servicio pblico o
la carencia de infraestructura necesaria para la consumacin de derechos
bsicos como la educacin, agua potable, comunicacin, salud o cualquier
otra actividad del Estado relacionada con sus derechos. En este contexto,
la Auditora Superior de la Federacin, acorde al artculo 35 de la Ley de
Fiscalizacin Superior, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Pblicos, los artculos 212, 213 y 224 del Cdigo Penal,
y con fundamento en el artculo 109 constitucional, podra iniciarse una
investigacin al rgano del Estado aludido en la denuncia ciudadana, sobre
el supuesto de una probable frustracin de las expectativas y probables
responsabilidades administrativas y penales.
Los ciudadanos pueden aludir a los preceptos constitucionales,
administrativos y penales, y solicitar a la Auditora Superior de la Federacin
el cause de sus demandas con fundamento en el artculo 109 constitucional
y el artculo 38 de la Ley de Fiscalizacin Superior, que expresa las
circunstancias propicias de fiscalizacin excepcional cuando se determine
un dao patrimonial, se manifiesten hechos de corrupcin, se declare la
afectacin de reas estratgicas, el riesgo de la cancelacin de servicios
pblicos o el desabasto de productos de primera necesidad.
En conclusin, lo que se intenta proponer en este ensayo consiste en
realizar los contextos legales necesarios para dos fines:
1 Que el delito por enriquecimiento ilcito, as como los delitos
cometidos por servidores pblicos puedan constituir instrumentos
legales vlidos en el combate a la corrupcin y en la fiscalizacin.
De esta manera se puede validar el bien jurdico tutelado con
las figuras del derecho penal, y hace posible la persecucin
adecuada de la corrupcin sin necesidad de emplear delitos
de sospecha para lograr sus objetivos.
2 Aludiendo a la persecucin adecuada contra los funcionarios
corruptos y enriquecidos, el concepto de frustracin de las
expectativas podra convertirse en una estrategia adecuada para
el desempeo de la Auditora Superior de la Federacin, con el
objeto de que este rgano contralor pueda ejercer su facultad
78
Gerardo Ballesteros de Len
de fiscalizador, y fincar responsabilidades con las menores
contradicciones posibles y los menores contratiempos
procesales.
La conclusin que arroja este ensayo, a mi juicio, hace posible un estudio
especfico de las denuncias recibidas por la Auditora Superior de la
Federacin, formuladas por la sociedad civil organizada o grupos de inters,
en el contexto de la rendicin de cuentas y el combate a la corrupcin,
aludiendo los principios aqu expuestos de acuerdo con el artculo 35 de la
Ley de Fiscalizacin Superior, pero ahora sobre la base del artculo 8 de la
Constitucin, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, y mediante
nuevas formas de representacin social que pueda tener el Poder Legislativo
en el marco de las reformas del Estado. Sin embargo, este esfuerzo ameritara
un anlisis ms detallado sobre las ideas expuestas en este ensayo, y sobre
la base de un nuevo trabajo de investigacin para la Auditora Superior de
la Federacin.
78
Gerardo Ballesteros de Len
T E R C E R L U G A R :
Nueva Ley de presupuesto pblico
para evolucionar la fiscalizacin
y la rendicin de cuentas
81
81
NUEVA LEY DE PRESUPUESTO PBLICO
PARA EVOLUCIONAR LA FISCALIZACIN Y LA
RENDICIN DE CUENTAS
Por Manuel Nez Velasco
La rendicin de cuentas del Ejecutivo Federal mexicano es deficiente. Ni
la Auditora Superior de la Federacin ni la Cmara de Diputados cuentan
con instrumentos de fiscalizacin adecuados para evaluar el desempeo del
Gobierno Federal mediante el ejercicio del presupuesto pblico. Tampoco
el Presidente de la Repblica tiene los medios para comprobar si se estn
cumpliendo los objetivos de su plan de gobierno.
El origen de este problema radica en el proceso de formulacin, aprobacin
y fiscalizacin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la
Federacin, tambin llamado proceso presupuestario, el cual satisface a
pocos: el Presidente Vicente Fox se ha quejado de que el Congreso no apoya
sus iniciativas tributarias, lo que ha obligado a dejar fuera del Presupuesto
de Egresos programas y proyectos importantes; de que los diputados hacen
reasignaciones a sus propuestas presupuestarias sin fundamento y que
postergan hasta ltimo momento la aprobacin del paquete econmico.
Por su parte, los diputados alegan el tiempo insuficiente para examinar la
iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Decreto del Presupuesto de
Egresos; que el Ejecutivo no manda suficiente informacin y que no toma en
cuenta las peticiones de los legisladores cuando elabora sus propuestas de
gasto.
Pueden parecer extraas las afirmaciones anteriores. Sobre todo si se
considera que en los ltimos aos el Congreso ha legislado a ese respecto:
en diciembre de 2000 se public la Ley de Fiscalizacin Superior de la
Federacin, para fortalecer tcnica y jurdicamente la fiscalizacin de la
Cuenta Pblica que lleva a cabo la Cmara de Diputados; en abril de 2002
se promulg la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental para establecer la publicacin de la informacin
de las instituciones pblicas, y desde diciembre del 2000 los legisladores
han realizado importantes adiciones a la Ley de Ingresos de la Federacin
y al Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin para obligar al
82
Manuel Nez Velasco
83
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
Ejecutivo a enviar informacin peridica y exhaustiva al Congreso y para
reducir la discrecionalidad de sus decisiones.
Este ensayo plantea que el proceso presupuestario no est a la altura de
los nuevos tiempos polticos de Mxico, porque no permite una fiscalizacin
adecuada de los recursos por parte de la Auditora Superior de la Federacin,
ni aporta informacin suficiente para evaluar el desempeo de los tres
poderes federales, especialmente del Ejecutivo. Para subsanar este problema,
se proponen los argumentos para reformar el marco jurdico presupuestario,
por medio de una nueva ley de presupuesto pblico.
Este ensayo se divide en cuatro partes; la primera trata sobre la importancia
de discutir los conceptos de presupuesto y proceso presupuestario; la
segunda seala las debilidades del proceso presupuestario y de su marco
jurdico; en la tercera de expone cmo pueden subsanarse las debilidades
por medio de una nueva ley de presupuesto pblico y, finalmente, en la
cuarta se presentan algunas conclusiones.
I. LA NECESIDAD DE CAMBIAR NUESTRO CONCEPTO DE PRESUPUESTO
PBLICO
Muchos asocian el denominado presupuesto pblico con la propuesta de
gasto que el Presidente de la Repblica pone a consideracin de la Cmara
de Diputados en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Pero el trmino presupuesto es mucho ms amplio: incluye tambin los
ingresos y el endeudamiento. Se debe concebir as por tres motivos: primero,
para facilitar la evaluacin del mandato que tiene el Gobierno; segundo, para
evaluar la poltica fiscal desde la perspectiva de la redistribucin del ingreso
y, tercero, para determinar si las finanzas pblicas son sustentables.
1
El presupuesto pblico es un instrumento de gobierno esencial para cumplir
el mandato de la ciudadana que consiste en lo siguiente: garantizar el Estado
de derecho; proteger el ejercicio de los derechos de propiedad de los bienes
materiales, artsticos e intelectuales; promover la educacin y un estndar
1
En este ensayo se utilizarn los trminos finanzas pblicas y poltica fiscal como sinnimos.
82
Manuel Nez Velasco
83
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
de bienestar en la poblacin; reducir y desincentivar conductas antisociales;
crear condiciones para el desarrollo sustentable procurando un uso racional
de los recursos naturales; impulsar la construccin de infraestructura bsica
facilitando el desarrollo de las actividades econmicas; proveer bienes y
servicios pblicos y disear e implantar polticas pblicas para responder
institucionalmente a un problema o necesidad del desarrollo.
Estas actividades fundamentales para la vida cotidiana de las personas
tienen un costo que en teora se refleja en el presupuesto pblico. Por ello
el Gobierno recibe las aportaciones de los contribuyentes y las devuelve a la
sociedad en forma de bienes y servicios con un mayor valor.
Pero el desempeo del Gobierno no slo debe medirse desde la perspectiva
de la cantidad de programas, proyectos o actividades que lleve a cabo; es
un error pensar que est cumpliendo con su mandato por el hecho de incluir
en el presupuesto acciones para la educacin, el cuidado de la salud, la
promocin de empleos, o para construir infraestructura, asegurar el abasto
de medicinas en los hospitales pblicos o subsidiar la seguridad social.
Si el Gobierno no es eficiente en su operacin, si incurre en dispendio o
desperdicio o si hay corrupcin, todo ello se reflejar en mayores gastos y en
mayores impuestos. Por lo mismo, en la evaluacin gubernamental hay dos
elementos que se vinculan necesariamente: la calidad y la cantidad de los
bienes y servicios pblicos que proporciona a la poblacin y los impuestos
que capta para cubrir los costos; es decir, en el presupuesto pblico se
relaciona intrnsecamente el gasto con los ingresos.
Otra razn para considerar el presupuesto pblico como una unidad
compuesta por ingresos y gasto, es la incidencia de la poltica fiscal
o simplemente incidencia, esencial para evaluar si el Gobierno cumple
el objetivo de redistribuir el ingreso. La incidencia se refiere al impacto
progresivo o regresivo de la poltica fiscal. Respecto de la parte tributaria,
progresividad significa que los que ms tienen o ms ganan, son los que
ms aportan. En materia de gasto, los que menos tienen o los que menos
ganan son los ms beneficiados por los programas y los proyectos pblicos.
Se podra llamar progresiva a la poltica fiscal si el Gobierno lograra
transferir recursos de los contribuyentes de alto ingreso a las familias de
bajos ingresos. En el caso contrario, la poltica fiscal sera regresiva.
84
Manuel Nez Velasco
85
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
De acuerdo con un estudio elaborado por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico a solicitud del Congreso de la Unin, las finanzas pblicas
federales de Mxico fueron regresivas en el ao 2000.
2
Este estudio concluy
que la poltica tributaria nacional es progresiva, es decir, las familias de
mayores ingresos aportan la mayor parte de los impuestos. Sin embargo, el
gasto pblico tiene una tendencia regresiva; porque las familias de mayores
ingresos reciben los beneficios del gasto pblico en mayor proporcin.
3

As, quienes ms tienen reciben en promedio mayores beneficios del gasto
pblico.
4
Esto es un indicio de un problema estructural en las finanzas
pblicas que est impidiendo que el Gobierno cumpla con una de sus
responsabilidades: la de procurar que los beneficios del desarrollo beneficien
a todos los habitantes de la nacin.
5
En suma, slo es posible medir la incidencia de la poltica fiscal, es decir,
la distribucin de la carga de los impuestos de los contribuyentes y los
beneficios del gasto pblico entre las familias, si se considera conjuntamente
los ingresos y el gasto en el presupuesto pblico. En la medida en que
el presupuesto pblico tenga bases progresivas, se podr disminuir la
brecha entre ricos y pobres y la diferencia de desarrollo entre las regiones
geogrficas de nuestro pas.
Finalmente, la sustentabilidad de las finanzas pblicas es una razn
ms para considerar al presupuesto pblico como una unidad compuesta
por ingresos, gasto y deuda.
El Gobierno necesita recursos para promover el crecimiento econmico y
el empleo, proporcionar bienes y servicios pblicos, procurar que todos los
2
Distribucin del pago de impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personas
ordenados por nivel de ingreso. Resultado para el 2000, SHCP, 2003.
3
Una de las conclusiones del estudio de referencia es que los beneficios del gasto aumentan conforme el
nivel de ingresos de las familias aumenta (ordenados por deciles de ingresos), a excepcin de las familias
del ltimo decil de ingreso.
4
Por ejemplo, al no tener generalmente un empleo en la economa formal, los miembros de las familias de
bajos ingresos no pueden beneficiarse del subsidio a la seguridad social; tampoco del gasto en educacin
superior, ya que difcilmente los nios pobres terminan la educacin bsica.
5
Bajo esta ptica no sera correcto aumentar impuestos si no se tiene la seguridad de que stos irn a
las familias de bajos recursos; tampoco lo sera pedir aumentos generales de gasto que no contemplan
especficamente un segmento de poblacin a beneficiar.
84
Manuel Nez Velasco
85
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
habitantes tengan un mnimo nivel de bienestar y de oportunidades y evitar
la polarizacin de la sociedad. Si bien los funcionarios pblicos disean las
polticas pblicas, los programas especficos y los proyectos ms adecuados,
la disponibilidad de recursos determina finalmente la velocidad con que
podrn materializarse los objetivos propuestos.
Al querer alcanzar tantos objetivos, el Gobierno se enfrenta al problema
fundamental de la economa: la escasez. ste no debera gastar ms all de
la capacidad de pago de los contribuyentes. Hay una lnea invisible, terica,
que establece la frontera entre el costo y el beneficio de los recursos: si el uso
que el Gobierno va a darle al dinero de la gente es ms productivo que el
que le dara la sociedad, entonces se justifica la elevacin de impuestos. Pero
si se extraen ms recursos, resulta contraproducente, porque los impuestos
desalientan las actividades productivas, lo cual afecta el crecimiento
econmico y con ello la recaudacin.
Hay una manera de cmo el Gobierno puede gastar ms all de esta
capacidad sin daar la economa en el corto plazo: endeudndose. Sin
embargo, al incurrirse en dficit, necesariamente se tiene que cubrirlo con
emprstitos lo cual afectar el bienestar de las generaciones futuras porque
a ellas les tocar inevitablemente el peso de pagar la deuda heredada.
La sustentabilidad fiscal se refiere al equilibrio que deben guardar los
ingresos y los gastos en un periodo de tiempo.
6
En la medida de que no
existe tal equilibrio, la deuda contratada reduce el patrimonio del Estado.
En adicin, el Gobierno recurre a los mercados financieros en demanda de
recursos para cubrir sus faltantes, sin embargo, se reduce la oferta y el sector
privado, para acceder al crdito, se ve obligado a pagar tasas de inters
ms altas. Las tasas altas siempre desalientan la ejecucin de proyectos
de inversin productiva, uno de los pilares del crecimiento econmico,
perjudican a las familias que tienen crditos y limitan la disponibilidad de
recursos.
6
Incurrir en dficit no es necesariamente negativo, siempre y cuando se prevean las fuentes de recursos
que permitan amortizar los adeudos que se contraigan para cubrir dicho dficit. Por ejemplo, cuando se
contrata un crdito para construir una planta de electricidad, los ingresos que se obtendrn posteriormente
con la venta de energa podrn destinarse a la amortizacin de pasivos y al pago del costo financiero.
86
Manuel Nez Velasco
87
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
La administracin de las finanzas pblicas es sustentable, siempre y
cuando se evite que las generaciones futuras paguen el dispendio de
las generaciones actuales. Esto sucede cuando los ingresos recurrentes
del Gobierno, es decir, los ingresos regulares, estables y relativamente
permanentes son suficientes para cubrir sus gastos de operacin, lo que
evita recurrir al endeudamiento.
En resumen, contemplar el presupuesto nicamente como una lista de
gastos no permite conocer si hay una relacin clara, transparente, sustentable
y equitativa entre las prioridades de la sociedad, las contribuciones fiscales
y los programas y proyectos del Gobierno; tampoco es posible saber quines
estn aportando y quines estn recibiendo.
Las bases conceptuales del presupuesto pblico estn contempladas en la
Constitucin: el artculo 74, fraccin IV, establece que la Cmara de Diputados
aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, previa
discusin acerca de las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo.
Es decir, la Constitucin considera el gasto y los ingresos como una unidad.
Asimismo, en la fraccin VIII del artculo 73, se prev la situacin de que
los gastos superen los ingresos, lo que se conoce como dficit, que podr
cubrirse con deuda pblica, siempre y cuando los emprstitos se destinen a
sufragar la inversin pblica.
7
El estudio del presupuesto pblico es materia de varios profesionales:
contadores, abogados, economistas, polticos y socilogos. Los economistas
partidarios del enfoque del institucionalismo econmico, lo consideran
como una institucin ms que un documento que contiene estimaciones
numricas. Este enfoque es til para comprender las debilidades del
presupuesto pblico, especialmente las que explican la naturaleza de los
problemas de fiscalizacin y de la rendicin de cuentas que son inherentes
al proceso presupuestario.
Cuando se menciona el trmino de institucin no se est hablando de una
organizacin, pblica o privada. Douglass C. North define a las instituciones
como restricciones a la conducta, es decir, institucin debe entenderse aqu
7
Dicha fraccin VIII tambin contempla los emprstitos para la regulacin monetaria, las operaciones de
conversin y los que se contraten en caso de urgencia nacional.
86
Manuel Nez Velasco
87
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
como normas de conducta o reglas del juego. Si estn escritas, como las
leyes y los reglamentos, son de tipo formal. Por el contrario, las que son parte
de la cultura, los valores y las costumbres son de tipo informal.
Adems de las normas, el concepto de institucin tambin comprende
las organizaciones humanas, el conjunto de polticas y procedimientos
legales o administrativos que las rigen y al personal que labora en tales
organizaciones, con sus actitudes, valores y cultura. La interaccin de estos
elementos: normas, estructuras organizacionales, personas, procesos, valores
y cultura, condiciona la conducta de las personas y determina finalmente el
desempeo de la institucin.
El presupuesto pblico puede verse como una institucin por el conjunto
de normas y procedimientos que se siguen para recaudar y gastar los
recursos de la sociedad. Para elaborar, aprobar y ejecutar dicho presupuesto,
interactan distintos actores sociales que observan necesariamente reglas
y procedimientos de tipo legal y burocrtico, as como reglas no escritas
(costumbre).
8
Este conjunto de disposiciones normativas constituyen la
esencia de lo que se denomina proceso presupuestario, el cual regula la
conducta y los intereses de los actores que en l participan. El objeto del
proceso presupuestario es recaudar y asignar eficientemente los recursos
pblicos con base en las prioridades de la sociedad.
Los actores del proceso presupuestario en Mxico son: el Congreso de la
Unin, que aprueba la Ley de Ingresos y las leyes fiscales; la Cmara de
Diputados, que aprueba el Presupuesto de Egresos de la Federacin; el Poder
Ejecutivo Federal, que cobra los impuestos y ejerce el gasto a travs de todas
las dependencias y entidades paraestatales; la burocracia, tambin conocida
como ejecutores de gasto; el Poder Judicial; los gobiernos de las entidades
federativas; los municipios; los grupos sociales organizados y los partidos
polticos; los sindicatos; las organizaciones laborales y empresariales; los
medios de comunicacin y la ciudadana.
En la discusin anual del proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin, los actores involucrados piden aumentar el gasto a la educacin,
8
Entre las normas legales ms importantes estn: la Constitucin, artculos 26, 73, 74 y 126; la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico (LPCGPF); la Ley General de Deuda Pblica; la Ley de
Planeacin; la Ley de Ingresos de la Federacin y el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
88
Manuel Nez Velasco
89
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
a los municipios, a la vivienda, a la salud, al campo. Durante el debate que se
lleva a cabo en la Cmara de Diputados cualquier observador pensara que
hay una fuente inagotable de dinero para sufragar todas las necesidades
del pas. Como los recursos siempre sern insuficientes, gracias al proceso
presupuestario, es decir, a las reglas del juego es posible llegar a acuerdos
para obtener y distribuir el dinero pblico, aunque no siempre de la manera
ms justa y equitativa.
El proceso presupuestario de Mxico consta de cuatro etapas generales:
1) formulacin del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y de
la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin; 2) discusin y aprobacin
del paquete econmico en el Congreso de la Unin; 3) recaudacin de
ingresos y ejercicio del gasto; y 4) fiscalizacin, evaluacin y rendicin de
cuentas.
En la primera etapa se elabora la propuesta de gasto pblico y la
correspondiente estimacin de ingresos con el propsito de presentarlas al
Congreso para que sean autorizadas. Por medio del proyecto de Presupuesto
de Egresos, el Ejecutivo Federal propone los programas, proyectos y
actividades que considera pertinentes para avanzar en la realizacin de
objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los
programas sectoriales.
9
La estimacin de ingresos se basa en el pronstico del
comportamiento de la economa nacional e internacional. Esto se puntualiza
en un documento denominado Criterios Generales de Poltica Econmica.
La segunda etapa se inicia cuando el Ejecutivo Federal presenta a la
Cmara de Diputados el paquete econmico,
10
a ms tardar el 15 de
noviembre del ao previo al ejercicio fiscal de que se trate, excepto cuando
9
El PND es el principal documento de planeacin del Ejecutivo Federal y contiene los objetivos generales
y las prioridades de una administracin. Considera todos los sectores y regiones del pas desde una
perspectiva nacional. Define los temas de la agenda nacional, los objetivos generales, las estrategias y
las polticas pblicas de desarrollo. Por ello el PND es el documento que orienta las acciones del sector
pblico federal durante seis aos. Los programas sectoriales se derivan del PND; corresponden a las
polticas pblicas que se implantarn para atender a la necesidad particular del desarrollo de un sector
de la economa o sociedad. El diseo, la ejecucin y la evaluacin es responsabilidad de una dependencia
federal, la cual funge como coordinadora de sector.
10
El paquete est compuesto por los siguientes documentos: Criterios Generales de Poltica Econmica;
iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin, con la correspondiente miscelnea fiscal, y el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin con el correspondiente proyecto de Decreto.
88
Manuel Nez Velasco
89
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
inicia un nuevo Gobierno de la Repblica; en este caso, la fecha lmite de
presentacin es el 15 de diciembre.
En las Cmaras se preparan y presentan para votacin del pleno,
dictmenes que contienen las modificaciones efectuadas a la iniciativa
de Ley de Ingresos, a la Miscelnea Fiscal as como las reasignaciones,
ampliaciones o disminuciones al gasto de los programas y proyectos.
Asimismo, se incluyen disposiciones para promover un ejercicio eficiente y
eficaz del gasto en el Decreto del Presupuesto de Egresos.
La aprobacin del paquete econmico tiene que darse antes del primero
de enero de cada ao, de lo contrario, ninguna institucin pblica federal
podra recaudar ingresos ni ejercer gasto o efectuar pagos al no contar
con la autorizacin del Congreso. De darse esta situacin, se afectara
negativamente la vida cotidiana del pas porque el marco jurdico no
contempla un mecanismo institucional que prevea un procedimiento
mientras se aprueba la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en una
fecha posterior al primer da de enero.
11
La tercera etapa consiste en la ejecucin de los programas y los proyectos
autorizados simultneamente a las acciones de recaudacin de ingresos y la
contratacin de los emprstitos autorizados.
En la cuarta y ltima etapa se cuida que el ejercicio del gasto no se salga
de control durante el ao, que se ejerza conforme a las normas y prioridades
autorizadas en el marco jurdico y se evalan los resultados obtenidos.
Los instrumentos principales del Congreso de la Unin para efectuar estas
acciones son los informes trimestrales y la Cuenta Pblica, principalmente.
Para el examen de la Cuenta Pblica la Cmara de Diputados se auxilia de la
Auditora Superior de la Federacin.
En la siguiente parte de este ensayo se describen las debilidades del
proceso presupuestario, que estn impidiendo una adecuada fiscalizacin
por parte de la Auditora Superior de la Federacin, en demrito de la
11
A este procedimiento se le denomina reconduccin presupuestaria.
90
Manuel Nez Velasco
91
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
rendicin de cuentas que constitucionalmente le corresponde a la Cmara
de Diputados.
II. DEBILIDADES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
El principal problema del proceso presupuestario son las reglas del
juego, es decir, las disposiciones legales que lo norman. Sus debilidades
pueden agruparse en tres tipos: fragmentacin del proceso, fragmentacin
del marco jurdico, y ausencia de normas y principios de responsabilidad y
disciplina fiscales.
Nuestro proceso presupuestario est fragmentado; es decir, las etapas no
siguen un patrn homogneo ni sistemtico de esfuerzos que realimenten lo
que se planea hacer y lo que se logra obtener. El origen del problema est en
la planeacin gubernamental.
Aunque el PND es el instrumento de la planeacin por excelencia del
Gobierno de Mxico, tiene serias deficiencias: omisin de metas para el
sexenio, falta de estimaciones de recursos para lograr dichas metas con
sus correspondientes fuentes de financiamiento y ausencia de responsables
para alcanzarlas. Estas fallas contradicen lo establecido en la Ley de
Planeacin.
12

Un ejemplo: en materia de educacin el PND no enuncia compromisos
que reflejen una mejora respecto de la situacin al inicio del sexenio. Si bien
enuncia como visin de largo plazo que la tasa de analfabetismo ser cero
para el ao 2025, hubiera sido deseable que el Gobierno de la Repblica se
comprometiera a reducirla a un intervalo, de entre 7 y 8 por ciento en 2006,
dado que a finales del ao 2000, cuando inici el nuevo Gobierno, era de casi
el 10 por ciento. Sin metas, cmo pueden justificarse los recursos asignados
12
El artculo 21, segundo prrafo, de la Ley de Planeacin establece que el Plan Nacional de Desarrollo
precisar los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del pas; contendr
previsiones sobre los recursos que sern asignados a tales fines; determinar los instrumentos responsables
de su ejecucin; establecer los lineamientos de poltica de carcter global, sectorial y regional; sus
previsiones se referirn al conjunto de la actividad econmica y social, y regir el contenido de los
programas que se generen en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
90
Manuel Nez Velasco
91
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
a educacin en el proyecto de Presupuesto de Egresos? Cmo pueden
evaluarse los resultados que se alcancen si no se tiene un referente?
Ni el PND ni los programas sectoriales especifican cmo calcular el dinero
para alcanzar los objetivos planteados. Las estimaciones son fundamentales
para la planeacin financiera de cada ao y para elevar el nivel de la
discusin del paquete econmico: de una planeacin cuya prioridad son los
aumentos anuales de los montos y porcentajes de los programas, discusin
influida por coyunturas e intereses polticos, a otra basada en prioridades,
metas y resultados.
La ausencia de metas fue una de las debilidades ms importantes de la
propuesta de reforma a la Ley del IVA que envi el Ejecutivo federal al H.
Congreso de la Unin a principios del ao 2001: propuso incrementar los
impuestos a los alimentos, las medicinas, el transporte pblico, los libros,
el agua potable y las colegiaturas sin especificar el destino especfico de los
recursos adicionales ni los resultados que se obtendran con ello, expresados
en meta anuales y metas sexenales. En un contexto democrtico esto es
inaceptable.
13
Si no hay metas para alcanzar ni se cuenta con una estimacin de su
costo, cmo se formula entonces el proyecto de Presupuesto de Egresos?:
fundamentndolo en la inercia. sta consiste, a grandes rasgos, en sumar
al presupuesto del ao anterior una previsin de gasto equivalente a la
inflacin esperada ms el costo de los nuevos proyectos y programas. Al
resultado se le resta el costo de los proyectos concluidos y los programas que
se vayan a cancelar. Aunque se procura disear los programas y proyectos
con base en los objetivos del PND y los programas sectoriales, no existe una
alineacin de metas y costos anuales con las correspondientes metas y los
costos proyectados para el sexenio.
Durante el proceso presupuestario se elaboran varios informes de finanzas
pblicas, a travs de los cuales el Congreso monitorea la formulacin, ejercicio
13
Cuando se tiene evidencia de que el gasto pblico es regresivo un aumento de impuestos conlleva a
exacerbar la polarizacin social.
92
Manuel Nez Velasco
93
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
y evaluacin del presupuesto pblico, como son: los informes trimestrales, el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, la iniciativa de Ley
de Ingresos, los informes de gobierno, los Criterios Generales de Poltica
Econmica, y la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Sin embargo, la
informacin de estos documentos tampoco es homognea ni consistente
entre s, lo que dificulta la evaluacin integral del desempeo del gobierno.
Estos informes son adecuados para dar un seguimiento al uso del dinero,
es decir, cunto y en qu se gast, pero no es posible realimentar el proceso
presupuestario desde el punto de vista de la planeacin porque no informa
sobre el costo ni los resultados de los programas del Ejecutivo Federal: por
ejemplo, cunto cuesta al Gobierno reducir en un punto porcentual la tasa
de mortalidad infantil por enfermedades respiratorias o el costo de aumentar
en un punto porcentual el nivel de escolaridad de la poblacin indgena,
informacin que sera til cuando se formula el proyecto de Presupuesto
de Egresos o se examina la Cuenta Pblica y as realimentar las etapas del
proceso.
14
Puede resultar extrao, pero el Ejecutivo Federal no ha desarrollado
instrumentos adecuados para estimar el costo y el beneficio de las polticas
pblicas cuando se formula el proyecto del Presupuesto de Egresos. Estos
instrumentos le ayudaran a discriminar entre programas y proyectos
para que los de mayor impacto socioeconmico tengan la prioridad en el
presupuesto pblico. Por ejemplo, al invertir en infraestructura en agua
potable se ataca directamente un problema de salud pblica, pues la carencia
explica la proliferacin de enfermedades infecciosas entre la poblacin; as,
un aumento en la disponibilidad de agua potable se traducira en menores
gastos en clnicas y atencin mdica.
El segundo problema del proceso presupuestario es la fragmentacin del
marco jurdico de las finanzas pblicas. Cuando uno trata de averiguar las
14
Muchos programas tienen metas poco sustanciales, como por ejemplo: aplicar 10 millones de vacunas
durante el ao. Un crtico preguntara porqu no aplicar 20 millones o 5 millones. La meta del programa
no debera ser aplicar vacunas sino reducir la tasa porcentual de nios con sarampin, por ejemplo. Con
dicha meta y en funcin del censo infantil, entonces se podra juzgar si los 10 millones de vacunas seran
suficientes.
92
Manuel Nez Velasco
93
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
causas que provocan la fragmentacin de las etapas del proceso se concluye
que, en buena medida, es porque las leyes que lo rigen han sido rebasadas.
El marco legal del proceso presupuestario se ha constituido con una serie de
leyes en materia de ingresos, planeacin, deuda, gasto pblico, contabilidad
gubernamental y fiscalizacin, por medio de las cuales se ha normado la
administracin de las finanzas y la hacienda pblica federales.
15
El periodo de publicacin y entrada en vigor de todas estas leyes ha sido
tan largo que los acontecimientos econmicos de la historia reciente del pas
les dieron una prioridad coyuntural, lo que trajo como consecuencia que las
nuevas disposiciones legales no estuvieran completamente en concordancia
respecto de las anteriores. Por ejemplo, la LPCGPF no contempl la
planeacin gubernamental, por lo que tuvo que subsanarse en 1983 cuando
se promulg la Ley de Planeacin.
Cuando se public dicha Ley de Planeacin se pudo disponer de una base
conceptual de planeacin para relacionar las prioridades de la sociedad con
las polticas pblicas, sus programas y proyectos, a partir de la constitucin
del denominado Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
16
Las disposiciones de la Ley de Planeacin son la base para formular el
presupuesto pblico porque permiten sistematizar las prioridades del pas y
formular con base en ellas el PND y los programas sectoriales; no obstante
la LPCGPF no dispone que los programas y los proyectos que se incluyan
anualmente en el presupuesto sean previamente evaluados
17
y alineados con
las metas y los costos que se contemplan en dichos programas sectoriales.
18
15
En 1976 se promulgaron la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (LPCGPF), que abrog
la Ley del Presupuesto de Egresos de la Federacin, y la Ley General de Deuda Pblica. Posteriormente, se
aprobaron la Ley de Coordinacin Fiscal, el Cdigo Fiscal de la Federacin, la Ley de Planeacin y la Ley
del Servicio Tesorera de la Federacin en 1978, 1981, 1983 y 1985, respectivamente.
16
El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica se refiere al conjunto de procedimientos que siguen las
dependencias y las entidades del sector pblico federal para captar y sistematizar las inquietudes de la
sociedad, los estados y los municipios en el Plan Nacional de Desarrollo.
17
La evaluacin de un programa o un proyecto consiste en estimar los costos, los beneficios y el impacto
que tendran en la poblacin de implantarse. Muchas dependencias federales s evalan sus programas y
proyectos. Sin embargo, ello no garantiza que sern incluidos en el proyecto de Presupuesto de Egresos.
18
Varios estudiosos de las finanzas pblicas han sugerido que ambas leyes se fusionen.
94
Manuel Nez Velasco
95
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
A raz del cambio de gobierno del ao 2000, el Congreso ha retomado su
papel de contrapeso de las decisiones del Ejecutivo Federal, papel que se
ha reflejado en el marco jurdico. En los ltimos aos los legisladores han
aumentado las disposiciones del Decreto del Presupuesto de Egresos de la
Federacin (DPEF) y la Ley de Ingresos para incluir mandatos y normas a fin
de reducir sus facultades discrecionales.
En materia de ingresos se han dado cambios ms importantes. Como no
exista ningn ordenamiento jurdico para contemplar normas en materia de
captacin de ingresos desde el mbito de las finanzas pblicas, a partir de
la Ley de Ingresos del ao 2001 se incluy un nuevo captulo denominado
De la Informacin, la Transparencia y la Evaluacin de la Eficiencia
Recaudatoria, la Fiscalizacin y el Endeudamiento. Anteriormente, la Ley de
Ingresos slo enumeraba los rubros de ingreso por recaudar, la autorizacin
de endeudamiento y la relacin de estmulos y facilidades que se otorgaran
a los contribuyentes.
19
La adicin de este nuevo captulo busc transparentar la administracin
de los ingresos pblicos, imponiendo al Ejecutivo Federal la obligacin de
publicar informacin peridica sobre los impuestos y el endeudamiento,
con lo que, dicho sea de paso, se redujeron las facultades discrecionales en
esta materia; antes de ello muchas de las decisiones trascendentes del pas
tenan poco escrutinio pblico, en buena parte porque no se poda acceder a
la informacin financiera del Gobierno Federal.
20
Con el gasto pblico ha ocurrido algo similar. En el DPEF se han incluido
disposiciones para normar el ejercicio del gasto pblico, especialmente en
los temas de destino de los ingresos excedentes, criterios para ajustar el
gasto cuando disminuyan los ingresos, reglas para llevar a cabo programas
prioritarios y disposiciones de austeridad y disciplina en materia de servicios
personales e inversin pblica.
21
19
La Ley de Ingresos de la Federacin de 2000 contena 22 artculos y tres disposiciones transitorias. La Ley
de 20003 tiene 38 artculos, 12 disposiciones transitorias y un anexo.
20
El captulo referido contiene varios artculos en los que el Congreso de la Unin estableci, por ejemplo,
la obligacin al Ejecutivo Federal de informar claramente acerca de la recaudacin de cada impuesto; su
clasificacin con base en el origen petrolero o no petrolero; de los recursos, la efectividad y el costo de las
auditoras fiscales; el costo para el pas de los diversos estmulos fiscales, y los ingresos que captan las
dependencia y organismos pblicos.
21
El Decreto del PEF 2000 contena 84 artculos y 18 disposiciones transitorias. El Decreto de 2003 tiene 70
artculos, 27 disposiciones transitorias y 16 anexos.
94
Manuel Nez Velasco
95
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
Suplir las carencias del marco jurdico en el DPEF y en la Ley de Ingresos,
est volviendo incierto el proceso presupuestario, pues stas se revisan y se
debaten cada ao. Adems, gran parte de las disposiciones contenidas en
ambos ordenamientos son las mismas, por lo que no tiene mucho sentido
discutirlas y aprobarlas de nuevo; si se incorporaran en la LPCGPF tendran
una mayor estabilidad, y daran certidumbre al proceso porque facilitaran
el examen y la aprobacin del paquete econmico.
Finalmente, debido a las insuficiencias de la LPCGPF, el Ejecutivo Federal
ha publicado en el Manual de Normas Presupuestarias disposiciones en
materia de servicios personales e inversin pblica que pudieran incluirse
en la LPCGPF; por medio de esta accin el Ejecutivo Federal est utilizando
sus facultades reglamentarias para legislar de facto en materia de gasto
pblico.
El tercer problema del proceso presupuestario es la ausencia de principios
de disciplina y responsabilidad fiscales en el marco jurdico. Los principios
son los criterios que tanto el Congreso como el Ejecutivo Federal y dems
actores deberan tomar en cuenta para que acten responsablemente,
dando certidumbre a la administracin de las finanzas pblicas y con ello a
la conduccin econmica del pas.
Disciplina fiscal significa que la recaudacin de los ingresos y el ejercicio
del gasto deben ajustarse a normas que disuadan un comportamiento
oportunista de los actores del proceso e induzcan la atencin de las
prioridades sociales. Sustentabilidad o responsabilidad fiscal significa tomar
acciones que eviten heredar cargas onerosas a las futuras generaciones y, si
ello ocurriera, dejarles los medios para afrontarlas.
Desgraciadamente, los principios de responsabilidad y disciplina
fiscales no estn institucionalizados adecuadamente en el marco jurdico
mexicano. Veamos algunos ejemplos. Con las actuales normas jurdicas,
autorizar el paquete econmico se convierte en un evento que provoca
alta incertidumbre en el pas: su aprobacin debe llevarse a cabo dentro
de un lapso muy reducido, ya que el Ejecutivo Federal tiene hasta el 15 de
noviembre para elaborar las iniciativas, lo que obliga a que las votaciones en
96
Manuel Nez Velasco
97
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
ambas Cmaras del Congreso tengan que darse a ms tardar la vspera del
1 de enero; es decir, los legisladores disponen solamente de un mes y medio
para examinarlas y aprobarlas.
Ms an, la ausencia de disposiciones que contemplen la participacin
del Poder Legislativo en la formulacin del presupuesto pblico y la
inexistencia de una capacidad tcnica adecuada para el anlisis de las
iniciativas, dificulta el examen y la discusin de las propuestas del Ejecutivo
Federal; todo esto inevitablemente prolonga la discusin ms all de los
trminos constitucionales, e induce a que los legisladores lleven a cabo una
aprobacin de ltima hora, con todas las consecuencias que esto significa.
Cuando el proyecto de Presupuesto de Egresos llega a la Cmara de
Diputados, la falta de normas adecuadas para hacer reasignaciones de
gasto a las propuestas originales, con base en costos y beneficios, en
adicin a la carencia de elementos para evaluar los resultados y los costos
de los programas y proyectos, provoca que los legisladores se concentren
en aumentar o disminuir el gasto a los programas, a veces sin fundamento
econmico.
El ejemplo ms evidente de esta situacin lo constituye la educacin. En
los ltimos aos la Cmara de Diputados ha reasignado gasto y modificado
algunas contribuciones para aumentar el presupuesto en esta funcin, que
es adems obligatoria para el Gobierno conforme al artculo tercero de la
Constitucin. Sin embargo, no se ha establecido hasta ahora una meta con
respecto a la tasa de analfabetismo, una meta de escuelas por habitante o
una meta de mejora en la calidad y la cobertura de la educacin bsica. Los
diputados suponen que si se incrementa el gasto en educacin pblica, es
porque efectivamente mejoran la cobertura y calidad en beneficio de toda la
poblacin estudiantil.
Por insuficiencia de normas adecuadas difcilmente se puede asegurar que
los aumentos de recursos redunde en un provecho efectivo para la niez y
juventud mexicanas. Incluso los legisladores han aprobado reformas fiscales
sin la seguridad de que el dinero adicional no se emplear deficientemente
en mayor burocracia y dispendio. La ausencia de dichas normas no facilita
96
Manuel Nez Velasco
97
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
el trabajo de la Auditora Superior de la Federacin, la cual se concentra
fundamentalmente en verificar que el dinero se haya gastado conforme a las
disposiciones burocrticas.
22
La disciplina fiscal no se ha fortalecido ltimamente. Aunque el Ejecutivo
Federal tiene la facultad constitucional de presentar el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin a la Cmara de Diputados, desde
el ao 2000 se est observando que tambin los secretarios de Estado y
los responsables de las entidades paraestatales se esfuerzan en gestionar
y promover entre los legisladores programas y proyectos adicionales. Por
ello, en algunos casos las reasignaciones de recursos no se dan sobre bases
objetivas de las necesidades sociales o metas claras, sino como consecuencia
de gestiones e influencias polticas, lo cual debilita la planeacin, y lo peor:
la progresividad de la poltica fiscal.
23
Si llegan a disminuir drsticamente los ingresos presupuestados,
particularmente cuando caen los precios internacionales del petrleo, la
economa se afecta seriamente al no poderse asegurar la ejecucin de los
programas y proyectos pblicos prioritarios, ya que el Gobierno Federal no
dispone de suficientes fondos y reservas para afrontar las contingencias.
24
Aunque la ley de presupuesto actual lo prev, no se ha desarrollado
una contabilidad que cuantifique el patrimonio de la Federacin, que si
se definiera y cuantificara, nos permitira percatarnos de que la actual
administracin de las finanzas pblicas no es sustentable, puesto que
estamos consumiendo en gasto corriente de bajo impacto social recursos que
deben contabilizarse en el patrimonio nacional, como los provenientes del
22
Se verifica por ejemplo, que se hayan comprado pupitres, edificado aulas (a travs de una licitacin
pblica) y contratado profesores. Sin embargo, no le proporciona elementos a la Cmara de Diputados
para juzgar si los recursos autorizados elevaron el bienestar de la poblacin.
23
Todos los actores del proceso presupuestario tienen intereses particulares que defienden y promueven
cuando se discute el presupuesto pblico. Algunos quieren reducciones de impuestos, otros un mayor
gasto o subsidios. Al debilitarse la planeacin no se estn asignando los recursos sobre bases justas ni
objetivas, lo que pone en riesgo la progresividad de las finanzas pblicas pues los actores con mayor poder
econmico siempre son los que cuentan con mayores recursos para hacerse or por los legisladores.
24
El DPEF dispone la constitucin de un pequeo fondo que recibe ingresos cuando los precios
internacionales del petrleo resultan mayores que lo presupuestado, los que se utilizan cuando caen los
ingresos petroleros.
98
Manuel Nez Velasco
99
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
petrleo y la venta de empresas paraestatales, que tambin pertenecen a las
generaciones futuras.
Tambin el marco jurdico est favoreciendo el surgimiento de propuestas
para otorgar mayor autonoma presupuestaria a algunos ejecutores de
gasto. Especficamente, los controles que actualmente tienen que observar
las entidades y las dependencias para ejercer el gasto pblico han quedado,
en ciertos casos, rebasados. Controles que, en el caso de las paraestatales, a
veces slo provocan distorsiones e ineficiencias en los procesos productivos,
que se reflejan en mayores costos, por ejemplo, de la electricidad y
combustibles; para evitarlo han promovido la autonoma presupuestaria.
Sin embargo, como el marco jurdico vigente no define el concepto y el
alcance de la autonoma presupuestaria, sus partidarios estn promoviendo
interpretaciones que, de aplicarse, debilitaran la eficacia del gasto pblico
afectando la disciplina fiscal: proponen que en el Presupuesto de Egresos y
en la Ley de Ingresos no se incluya a las entidades paraestatales para que
puedan operar realmente como empresas. De prosperar ese criterio, se
estara fragmentando la unidad del Estado, pues el presupuesto de dichos
ejecutores saldra del control del Congreso y del Ejecutivo.
25
En resumen, los vacos del marco jurdico, especialmente, los de la LPCGPF
y la Ley de Planeacin pueden tener su explicacin en el presidencialismo
que exista antes de la alternancia poltica en la Presidencia de la Repblica.
El marco legal hoy vigente fue diseado con base en la realidad imperante en
la dcada de los ochenta, cuando el Ejecutivo Federal efectuaba importantes
actividades legislativas de facto y donde el Congreso de la Unin era, en
muchas ocasiones, una instancia de trmite de sus propuestas.
A continuacin se expone cmo una nueva ley de presupuesto pblico
solucionara la mayora de los problemas del proceso presupuestario; se
podra mejorar especialmente la calidad de la fiscalizacin que lleva a cabo
la Auditora Superior de la Federacin y con ello tambin la calidad de la
rendicin de cuentas ante la Cmara de Diputados.
25
Lo que necesitan las entidades paraestatales es una reforma de las normas y reglas jurdicas que las rigen,
no autonoma presupuestaria.
98
Manuel Nez Velasco
99
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
III. UNA NUEVA LEY DE PRESUPUESTO PBLICO PARA SUBSANAR LAS
DEBILIDADES
El proceso presupuestario necesita nuevas normas; no es posible seguir
acatando disposiciones obsoletas, establecidas para circunstancias polticas
y econmicas distintas y donde los roles de los actores del proceso eran
diferentes. Tampoco es sano para la disciplina fiscal legislar a travs de
marcos legales alternos, como el Decreto del PEF y la Ley de Ingresos.
Las debilidades enunciadas en la segunda parte de este ensayo pueden
superarse con un nuevo marco jurdico; concretamente, con una nueva ley de
presupuesto pblico. Las caractersticas esenciales que debe satisfacer dicha
ley son: primera, que unifique el ahora fragmentado proceso presupuestario;
segunda, que haga homogneo el marco jurdico; y tercera, que incluya
principios de responsabilidad y disciplina fiscales.
Al considerar el proceso presupuestario como una institucin, las normas
juegan un papel trascendente, pues a travs de ellas se influye en la conducta
de los actores del proceso. Por ejemplo, si la norma establece que nicamente
los programas que hayan sido evaluados previamente podrn incluirse en el
presupuesto, entonces los legisladores procuraran estructurar sus propuestas
con anticipacin, y tambin lo haran los grupos sociales que cada ao
acuden al Congreso a promover las suyas. Esto evitara las reasignaciones de
ltima hora muchas veces improvisadas y poco transparentes y fortalecera
la planeacin gubernamental.
Con la inclusin de normas y principios adecuados en una nueva ley, es
posible impulsar conductas constructivas tales como la cooperacin entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo para evitar aprobaciones en el ltimo minuto
del ao; una gestin pblica eficiente y austera, que limite el endeudamiento
y el crecimiento del gasto corriente no productivo, acote la discrecionalidad
de los actores e inhiba el dispendio y el desperdicio, y que disminuya los
riesgos y la vulnerabilidad de las finanzas pblicas ante eventos imprevistos
y contingencias.
Los puntos principales que deben incluirse en la nueva ley para incentivar
mejores conductas por parte de los actores del proceso presupuestario son:
100
Manuel Nez Velasco
101
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
Para ayudar a resolver el problema de fragmentacin del proceso
presupuestario la nueva ley debe incluir homogneamente disposiciones para
los ingresos, el gasto, la deuda, la contabilidad gubernamental, el proceso
de formulacin del presupuesto pblico, la evaluacin y la fiscalizacin de
los recursos. Esto permitir superar los problemas que ocasiona tener varios
ordenamientos jurdicos dispersos y poco conexos entre s. Otras medidas
adicionales son:
Contemplar normas para que toda autorizacin que se pida al
Congreso para recaudar y ejercer recursos pblicos, se sustente
en metas y costos, estimados clara y transparentemente.
26
Ello
permitir tener una base de comparacin cuando se evalen los
resultados de los programas en la Cuenta Pblica.
Normar integralmente la informacin y la contabilidad
gubernamental que se envan al Congreso por medio de documentos
de finanzas pblicas para que en la Cuenta Pblica se incluya una
evaluacin adecuada del patrimonio de la Federacin.
En materia de contabilidad es necesario que la Auditora Superior
de la Federacin establezca lineamientos acerca de la cantidad y
calidad de la informacin que se presenta en la Cuenta Pblica.
Actualmente la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico junto con
la Secretara de la Funcin Pblica, establece dichas disposiciones,
lo cual es un contrasentido, pues el fiscalizado no puede ser juez y
parte.
27
Para resolver este problema de fragmentacin del marco jurdico, la
nueva ley debe reunir sistemtica y homogneamente buena parte de las
disposiciones de la Ley de Ingresos, del Decreto del PEF y todas las de la
LPCGPF, e incluir y perfeccionar varias normas de racionalidad y austeridad
presupuestaria que en materia de inversin pblica, servicios personales
y gasto corriente aparecen en el Manual de Normas Presupuestarias que
publica el Ejecutivo Federal.
26
Para determinar las metas es imprescindible contar con un sistema de indicadores adecuado. Los
indicadores son parmetros que miden el comportamiento de un fenmeno o un proceso, relacionando una
o ms variables. Los indicadores se expresan generalmente como porcentajes.
27
Los escndalos contables de los Estados Unidos, como los de Enron y World Com, son ejemplos de cmo se
puede usar la contabilidad para engaar a las autoridades y a los inversionistas.
100
Manuel Nez Velasco
101
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
Para incluir principios que fortalezcan la disciplina y la responsabilidad
fiscales,
28
la nueva ley debe disponer que toda iniciativa de ley cuente con
una estimacin de lo que costara ponerla en prctica, especificando la
fuente de recursos para su implantacin. Esto evitar que se aprueben leyes
sin un sustento econmico.
29
Es esencial que se norme el proceso de formulacin del presupuesto pblico,
para que el Ejecutivo Federal pueda recibir las peticiones y las propuestas de
los legisladores anticipadamente; con esto, adems de facilitar la aprobacin
del Congreso se institucionalizara una prctica que en los hechos se da, lo
que ayudara a evitar las aprobaciones de ltima hora y las reasignaciones
sin bases.
30
Asimismo es esencial que las reasignaciones o adecuaciones del proyecto
del Presupuesto de Egresos consideren costos y beneficios; que se seale la
fuente de recursos para los gastos nuevos o adicionales que se propongan, y
que no se permita incluir programas o proyectos sin una evaluacin previa.
Todo esto evitar que se den reasignaciones o se incluyan proyectos o
programas a ltima hora como resultado de gestiones e influencias polticas.
Otras normas que deben incluirse en la nueva ley para fortalecer la disciplina
y la responsabilidad fiscales son:
No crear durante el ao programas o proyectos sino hasta el
ejercicio fiscal siguiente, una vez que hayan sido evaluados
exhaustivamente.
Las propuestas de reforma tributaria que se enven al Congreso
tienen que otorgar certidumbre a los contribuyentes, asegurar
que el pago de los impuestos sea sencillo y asequible, evitar que
28
Las normas para la responsabilidad fiscal que se incluyen deben basarse en los principios constitucionales
enunciados en los artculos 25; 26; 31, fraccin IV; 73, fraccin VIII; 74, fraccin IV; 75; 126, y 134 de la
Constitucin.
29
El caso ms reciente de indisciplina fiscal fue la aprobacin de las modificaciones a la Ley General de
Salud, para implantar el seguro popular. La medida, loable y justa, fue aprobada, pero no se tomaron en
cuenta las medidas fiscales para llevarla a cabo. Aprobar leyes sin que se les d un sustento econmico,
es un acto de irresponsabilidad fiscal, pues las futuras generaciones tendrn que hacer ajustes necesarios
para que puedan ser puestas en prctica.
30
Una parte importante del tiempo de los legisladores se destina a gestionar en las dependencias y las
entidades obras y programas, para los distritos y las comunidades a las que representan.
102
Manuel Nez Velasco
103
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
los costos de recaudacin y fiscalizacin sean mayores que la
recaudacin que se planea obtener y que las contribuciones den
estabilidad a las finanzas pblicas.
31
Se deben normar los trminos y condiciones de los gastos
extraordinarios; es decir, las erogaciones no contempladas en el
Presupuesto de Egresos, pero indispensables para salvaguardar la
seguridad nacional, la paz pblica o atender un desastre natural.
Especificar en la ley fechas lmite para presentar los dictmenes al
Pleno del paquete econmico y con ello evitar aprobaciones en el
ltimo minuto.
Disponer que se constituyan fondos y reservas con los ingresos por
la venta del petrleo y la venta de entidades paraestatales que se
utilicen principalmente en proyectos de infraestructura cuando
disminuyan los ingresos.
32
Transparentar definiciones y conceptos bsicos de finanzas pblicas,
para que dejen de ser una facultad discrecional del Ejecutivo
Federal, como son actualmente el gasto neto total, el gasto primario,
el balance primario, el balance econmico, el gasto corriente y la
inversin pblica. Con esto se evitar que las estadsticas de las
finanzas pblicas se elaboren con criterios que pretendan ocultar o
maquillar la realidad.
Estas medidas garantizarn finanzas pblicas sanas y acuerdos
constructivos entre los actores del proceso presupuestario, que beneficien a
la poblacin y que a la vez eviten heredar cargas onerosas a las generaciones
futuras.
IV. CONCLUSIONES
A la fecha no se ha puesto a discusin del Congreso de la Unin una reforma
integral de las finanzas pblicas, porque la atencin de los legisladores y
31
La aprobacin del Impuesto a la Venta de Bienes y Servicios Suntuarios es un notable ejemplo de
improvisacin y de incumplimiento de los principios antes sealados.
32
Por ejemplo, cuando los ingresos por la venta del petrleo sean mayores que los presupuestados, disponer
que los excedentes se destinen a un fondo de reserva para asegurar la ejecucin de los proyectos de
infraestructura en caso de bajas drsticas de los precios internacionales de los hidrocarburos. As se
evitarn los usuales ajustes y recortes del presupuesto, y el ejercicio del gasto pblico ser ms estable.
102
Manuel Nez Velasco
103
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
del Gobierno se ha concentrado en las reformas tributarias, importantes sin
duda, pero insuficientes para los desafos que tenemos.
Una reforma fiscal adecuada debe considerar integralmente los ingresos y
los egresos; el endeudamiento pblico; la situacin de todos los pasivos y los
activos del Gobierno Federal; el patrimonio de la Federacin y la contabilidad
gubernamental. En el mbito del gasto es esencial contemplar normas para
que el gasto se asigne transparentemente con base en prioridades y metas.
El Ejecutivo Federal envi al Congreso una reforma presupuestaria, en
la cual propone la reconduccin presupuestaria
33
y adelantar en mes
y medio la entrega del paquete econmico al Congreso. La reconduccin
presupuestaria no ha sido bien recibida por los legisladores, quienes
prefieren en su lugar un plazo mayor del que disponen para examinar el
paquete econmico.
No hay un criterio nico para establecer el tiempo idneo de anlisis
del paquete econmico, dados los mltiples factores, tanto polticos como
econmicos, que entran en el juego, pero muchos legisladores y lderes
polticos consideran que el tiempo actual de que se dispone es reducido. No
obstante, aumentar el plazo tampoco garantiza una mayor calidad en las
autorizaciones.
Normar el proceso presupuestario desde la planeacin hasta la formulacin
y aprobacin de la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos, podra conducir a un mejor aprovechamiento del periodo de examen
de las propuestas, siempre y cuando participe el Poder Legislativo desde el
principio y se fortalezca la capacidad tcnica de la Cmara de Diputados.
34
Una nueva ley de presupuesto pblico que contemple los puntos expuestos
en este ensayo sera un avance notable en materia de certeza jurdica para el
33
Reconduccin presupuestaria es un conjunto de normas que permiten autorizar gastos esenciales
mientras se aprueba la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, en una fecha posterior al da 1
de enero. Muchos legisladores consideran que la existencia de fechas fatales como la del 1 de enero
obligan necesariamente a llegar a acuerdos entre los grupos parlamentarios, cosa que no ocurrira de
contemplarse la reconduccin.
34
El Congreso de la Unin no ha desarrollado todava un cuerpo de asesores, expertos y especialistas en
materia de finanzas pblicas, que se encargue de estudiar y monitorear permanentemente las propuestas
del Ejecutivo Federal y los resultados alcanzados.
104
Manuel Nez Velasco
105
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
proceso presupuestario. Cuanto ms predecible sea el manejo de las finanzas
pblicas, tanto mayor ser la certidumbre de la conduccin de la economa
nacional.
La nueva ley permitir tambin a la Auditora Superior de la Federacin
evolucionar su papel fiscalizador, pues adems de verificar el ejercicio
de la caja de Gobierno, podra fiscalizar los resultados y los costos de los
programas y los proyectos autorizados. Con esta informacin la Cmara
evaluara mejor la gestin anual del Ejecutivo y estara en mejor posibilidad
de aprobar la Cuenta Pblica.
El ideal de la rendicin de cuentas no es la publicacin de documentos con
abundantes cifras, sino mostrar que se procede conforme a las prioridades
de la sociedad o sus representantes y que, al hacerlo, el Gobierno cumple con
su mandato y que se alcanzan los resultados deseados y planeados.
Un objetivo de la Auditora Superior de la Federacin es vigilar que los
recursos pblicos se capten y ejerzan conforme a las normas establecidas
en el marco legal, principalmente en lo determinado en la Ley de Ingresos
y el DPEF. No obstante, de contar con una nueva ley de presupuesto en los
trminos que se han propuesto, podra mejorar la fiscalizacin al examinar
si se cumplieron las metas planeadas y el costo que se estim cuando
se presupuestaron los programas. Por ejemplo, si se tratara de un gasto
destinado a la vacunacin infantil, adems de verificar el nmero de vacunas
que se aplicaron en el ao, se podra ampliar la informacin con otros datos,
como sera calificar el impacto que dicha aplicacin tuvo en la salud de los
nios y los costos en que se incurri.
La Auditora podra informar a la Cmara de Diputados de cules
programas dan menos resultados y son los ms costosos.
35
Con esta
informacin los legisladores podran darse a la tarea de buscar las causas
de un bajo desempeo, sea porque el programa estuvo mal evaluado en sus
costos o beneficios cuando se incluy en el Presupuesto de Egresos o porque
35
En muchos pases de la OCDE se han desarrollado indicadores de desempeo de costo-efectividad, los
cuales ponderan los resultados alcanzados con los costos incurridos.
104
Manuel Nez Velasco
105
Nueva Ley de Presupuesto Pblico para Evolucionar
la Fiscalizacin y la Rendicin de Cuentas
fue diseado inadecuadamente o tuvo fallas en su implantacin, y as tomar
medidas correctivas pertinentes en los futuros presupuestos. Esta es la
esencia de una autntica fiscalizacin para la rendicin de cuentas.
36
Se cometera un error al afirmar que nicamente con el cambio de normas
se resolvern los problemas del proceso presupuestario. Hay que tomar
en cuenta que los valores, los intereses y la cultura de los actores influyen
tambin en el desempeo del presupuesto pblico; sin embargo, al contar
con nuevas reglas dichos actores reaccionaran positivamente, pues como
ya se dijo, actualmente el proceso satisface a muy pocos. Una nueva ley
preparar el terreno para una mejor institucin presupuestaria en el pas y
har evolucionar la fiscalizacin y la rendicin de cuentas de la Auditora
Superior de la Federacin.
Bibliografa
Ayala, Jos, Instituciones y economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo
econmico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999.
Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2002, SHCP.
Chvez Presa, Jorge Alejandro, Para recobrar la confianza en el gobierno.
Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto pblico, FCE,
Mxico, 2000.
; Paredes Rangel, Beatriz, y Penchyna Grub, David. Iniciativa que
expide la Ley Federal de Presupuesto Pblico y Deroga la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico Federal, Gaceta Parlamentaria nmero 1230-I,
viernes 11 de abril de 2003, Cmara de Diputados.
Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000 2003.
Distribucin del pago de impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles
de hogares y personas ordenados por nivel de ingreso. Resultados para el
ao 2000, SHCP, 2003.
Fox Quezada, Vicente. Proyecto por el que se Reforman Diversos Artculos de
la Constitucin Poltica de los Estados Mexicanos, en Materia Presupuestaria,
Gaceta Parlamentaria nmero 723-VI, jueves 5 de abril de 2001, Cmara de
Diputados.
36
La evaluacin y realimentacin anual de los programas ayudara a reducir o evitar que la poltica de gasto
sea regresiva.
106
Manuel Nez Velasco
, Proyecto de Decreto que establece, reforma, adiciona y deroga
diversas disposiciones fiscales, Gaceta Parlamentaria, nmeros 723-I, 723-II,
723-III, 723-IV, jueves 5 de abril de 2001
Informes Trimestrales sobre la Situacin Econmica, las Finanzas Pblicas y
la Deuda Pblica de 2002 y 2003, SHCP.
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
Leyes de Ingresos de la Federacin 2000 2003.
Ley de Planeacin.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Martner, Gonzalo, Presupuesto por programas, Siglo XXI, Mxico, 1995.
Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal
2003, SHCP.
Musgrave, Richard A., y Peggy B. Musgrave, Hacienda pblica, terica y
aplicada, McGraw-Hill, Mxico, 1995.
North, Douglass, Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico,
FCE, Mxico, 1990.
, Structure and Change in Economic History, Norton, Nueva York,
1981.
Cuadrado Roura, Juan R., Poltica Econmica. Objetivos e instrumentos,
McGraw-Hill, Mxico, 2001.
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2003.
Romer, David, Advanced Macroeconomics, McGraw-Hill, 1996.
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, Principios y Organizacin, SPP,
Mxico, 1985.
Vzquez Arroyo, Francisco, Presupuesto por programas para el sector pblico
de Mxico, UNAM, Mxico, 1991.
Williamson, Oliver, Organization Theory: From Chester Barnard to the Present
and Beyond, Oxford University Press, Nueva York, 1990.
y Sydney G. Winter, La naturaleza de la empresa. Orgenes, evolucin
y desarrollo, FCE, Mxico, 1996.
Wilson, James Q., Bureaucracy, Basic Books, Nueva York, 1988.
106
Manuel Nez Velasco
La publicacin del libro de los ensayos ganadores
del Tercer Certamen Nacional de Ensayo sobre
Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas
termin de imprimirse en el mes de marzo de 2004,
en Editorial Color, S.A. de C.V.
Tel.: 55-47-35-40
Esta edicin consta de 2,500 ejemplares