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EL ESTADO DEL ARTE DEL

DESARROLLO DESCENTRADO Y DESCENTRALIZADO


EN AMERICA LATINA .

Sergio Boisier

2002
La modernidad, en tanto contenedor de la modernizacin,
escindi al hombre del territorio, separ el destino de las
personas del destino de su lugar. La invencin de una serie de
artefactos, que maravillaron a Jos Arcadio Buenda en
!acondo, facilit este proceso" el relo# mec$nico independiz
la medicin del tiempo del lugar, el telgrafo permiti
transmitir la escritura a larga distancia % el telfono hizo lo
propio con la voz, hasta que &nalmente, la radio, la televisin
% los satlites transformaron el imaginario de !cLuhan en
realidad. 'n este proceso, el hombre fu victima de lo que
'dgar !orin
(
llama una met$stasis del ego, cre%endo en su
propia transformacin en ciudadano del mundo, a#eno a
cualquier lazo at$vico con su propio territorio, sin percibir que
la enorme ma%ora de los seres humanos apenas alcanzan a
ser ciudadanos de su entorno cotidiano, via#eros de la
pro)imidad.

Economista chileno.Consultor independiente. Profesor universitario. Consejero


Cientfco del Instituto de Desarrollo Regional de evilla! ".#.. E$ Director de Polticas
% Planifcaci&n Regionales del I'PE(CEP)'(*+#. 'a versi&n original de este
documento ,con el ttulo -+uevas fronteras para la poltica regional en )m.rica
'atina/0 fue pu1licada en CI#D)D 2 3ERRI3*RI*.Estudios 3erritoriales! 4 522! 5666!
7adrid.
1
7orin E. -'a poltica de civili8aci&n/ en Ensa%o % Error! 4 9! antaf. de :ogot;!
eptiem1re 566<
La modernidad, seg*n +ierre !uller
,
, reemplaz el vie#o
cdigo de regulacin social basado en el territorio -la lgica
horizontal. por un cdigo funcional, sectorial -la lgica
vertical. de regulacin social. A la identidad territorial
contrapone la identidad corporativa. Sin embargo, la
comple#idad creciente de la lgica vertical produce, seg*n
!uller, una crisis de la pro)imidad, que di&culta la regulacin
social % poltica. Ser$ entonces la propia modernidad la que
preparar$ la vuelta al territorio. 'n las palabras de !uller"
/01est dans un tel conte)te de crise de la pro)imit qu1 il faut
resituer la rsurgence du local. 'n e2et l1espace local apparar3t
au#ourd1hui 4 la fois comme un lieu potentiel de remise en cohrence de la
sectorialit permettant de dpasser les e2ets pervers du corporatisme et
comme lieu o5 peuvent se reconstruire des relations de pro)imit dans les
quelles les individus retrouvent un part de ma3trise de la comple)it du
monde. Autrement dit, le local appara3t au#ourd1hui comme un space o5
l1e)igence de rationalit peut se rconcilier avec l1e)igence de pro)imit6
7esulta entonces comprensible % simult$neamente
parado#al que la post8modernidad est$ re8introduciendo el
/territorio6 como elemento importante en la defensa
individual contra la alienacin % la homogeneizacin, que
vienen de la mano de la globalizacin
9
.
/'l problema de ho% en Amrica Latina es cmo armonizar
racionalidad sustantiva con racionalidad formal:'l tema de la diversidad
territorial es central ho%, cuando emerge la nueva realidad de las
identidades nacionales. 'l mundo se universaliza en lo econmico, pero a
la vez, las identidades se empeque;ecen, nacen e)presiones nacionales:<
sea, ante la incertidumbre de universalizarme, %o me aseguro retornando a
lo comunal, a lo local:6
2
7uller P. 'es Politi=ues Pu1li=ues! Presses #niversitaires de "rance! Paris! "rancia!
5660
3
El t.rmino -post>modernidad/ de1e ser usado con cuidado! dada su intrnseca
vaguedad? en este conte$to se utili8a en lnea con @a1ermas % '%otard.
2
escriba el socilogo chileno Juan 'nrique =ega
>
hace un
tiempo atr$s. <, como se ha sostenido en m$s de una
oportunidad " el derrumbe del 'stado del Bienestar % de las
grandes redes sociales de apo%o que lo caracterizaron -gran
empresa, gran sindicato, empleo estable % seguridad social
colectiva. fortalece lo local como un nuevo territorio de
solidaridad.
? 0u$l ha sido el papel del territorio en las polticas
p*blicas en Amrica Latina, m$s all$ de la observacin banal
de ser el territorio el fundamento material del 'stado %
espacio natural de su soberana @
'n una historia que %a tiene medio siglo -iniciada con el
establecimiento de las primeras 0omisiones de 0uencas
Aidrogr$&cas en !)ico % en Brasil en (B>C % (B>D
respectivamente., las polticas de desarrollo territorial en
Amrica Latina se propusieron el logro de tres importantes
propsitos" la regionalizacin de los pases -el cambio de la
antigua divisin polticoEadministrativa por una nueva divisin
basada en la con&guracin de regiones, de&nidas de acuerdo a
una multiplicidad a veces inorg$nica de criterios., la
descentralizacin de los sistemas de toma de decisiones -de
e#ercicio del poder, en buenas cuentas. tanto al interior del
sector p*blico como del privado %, el desarrollo regional como
tal, cuestin &nalista al servicio de la cual se conceba tanto la
regionalizacin como la descentralizacin.
4
Aega B. E. Entrevista al diario 'a Epoca! 50 de +oviem1re de 5665! antiago de
Chile
9
Fn balance de cincuenta a;os de variadas e)periencias
arro#a resultados que distan de las espectativas iniciales.
La regionalizacin, a comienzos de siglo, slo ha
alcanzado un rango constitucional % legal en 0hile
-0onstitucin de (BDG % Le% <rg$nica 0onstitucional de
Hobierno % Administracin 7egional de (BB9.. 's cierto que
e)isten regiones para varios propsitos, en otros pases, los
m$s notorios siendo 0olombia con las cinco regiones 0<7+'S
I
,
Brasil con las cinco macro8regiones que en alg*n momento
contaron, cada una de ellas, con una Superintendencia de
Jesarrollo al estilo de la SFJ'K' % es cierto tambin que ha%
dispositivos regionales en Kicaragua % en 7ep*blica
Jominicana, pero en todos estos casos la regin no llega a
constituir un rgano de rango constitucional o poltico
propiamente tal. 's m$s, en algunos casos, como es el de
+er*, se observa una regresin en la regionalizacin cu%a
arquitectura haba llegado a ser la m$s avanzada en Amrica
Latina. Aa% que agregar, eso s, que la actual 0onstitucin
peruana de (BB9 de#a abierta la posibilidad para constituir
regiones a partir de los Jepartamentos, una situacin
parecida a la que se plantea en la 0onstitucin colombiana de
(BB( % en la actual versin de la 0onstitucin argentina. Je
todos modos, no es una e)ageracin sostener que el propsito
regionalizador en Amrica Latina fracas % ello apunta m$s a
los procedimientos que a la idea como talL las razones han sido
e)puestas en numerosas oportunidades % las principales de
ellas apuntan al marcado car$cter verticalista % economicista
de las propuestas % a la ausencia, latamente hablando, de un
/regionalismo histrico6 en Amrica Latina. 'ste fracaso ser$
5
Consejos Regionales de Planeaci&n Econ&mica % ocia! actualmente suprimidos.
C
uno de los factores que e)plican la actual /apuesta al
municipio6 en Amrica Latina. 'n de&nitiva, bien puede
anotarse que la regionalizacin constitu% un intento mal
fundado cient&camente de hacer /ingeniera social6 sobre
una realidad m$s pertinaz de lo supuesto
M
.
La descentralizacin, ampliamente entendida, esto es,
como un proceso multidimensional de car$cter administrativo,
territorial, % poltico, se encuentra en plena marcha %
contramarcha en Amrica Latina. Jesde luego, ac$ es obligada
una referencia a la e)istencia de regmenes polticos federales
% unitarios en el sub8continente, dadas las marcadas
diferencias de la descentralizacin en uno u otro caso. Los
pases federales entienden la descentralizacin primariamente
como una recuperacin del federalismo, federalismo
/e)propiado6 por las fuerzas histricas del centralismoL
=enezuela es el caso paradigm$tico de, m$s que una
recuperacin del federalismo, una puesta en pr$ctica de su
propio arreglo constitucional con un desfase de m$s de un
siglo. Los pases unitarios -en los cuales, seg*n algunos
constitucionalistas se con&gura el *nico conte)to en el cual es
legtimo hablar de descentralizacin. muestran una variada
gama de avances descentralizadores. La descentralizacin, en
su modalidad territorial, encuentra su m$)ima e)presin en
0hile % en su modalidad poltica -en relacin a departamentos
% municipios. en 0olombia -tambin en relacin a la
descentralizacin &scal, importante componente de cualquier
modelo de desarrollo territorial.. Bolivia es otro pas con una
6
Parece =ue los intentos de construir una realidad a partir de disposiciones legales
no ha perdido vigencia! %a =ue en estos das ,mediados del mes de 7a%o de 20020
el go1ierno 1rit;nico ha pu1licado un 'i1ro :lanco proponiendo esta1lecer ocho
regiones en Inglaterra.
D
interesante e)periencia reciente derivada de la Le% de
Jescentralizacin de (BBI. Seg*n un especialista por lo menos
se puede apuntar a tres grandes trabas que di&cultan el
avance m$s r$pido de los procesos descentralizadores en
Latinoamrica, como se muestra a continuacin.
N7ABAS A LA J'S0'KN7ALOPA0O<K
/La ma%or traba para un avance m$s r$pido de la descentralizacin
parece radicar en el plano cultural. Siglos de organizacin poltica
centralizada % de organizacin laboral dependiente, de peso incuestionado
del 'stado, de sociedad civil precaria, de clientelismo en las relaciones
sociales % polticas, de /alteridad culposa6 en la racionalizacin situacional
personal % colectiva -siempre /otro6u /otros6 tienen la culpa., no hacen
f$cil un cambio de actitudes hacia modelos m$s autnomos. +or un lado, la
globalizacin impone una dialctica de difcil sntesis para la
descentralizacin. 's as que, como se ha dicho, no se puede ser
competitivo con estructuras decisionales centralizadas % ello empu#a
entonces la descentralizacinL por otro lado, el intento de posicionamiento
individual de cada organizacin -desde personas naturales hasta regiones
% pases. en el #uego globalizador puede generar tantos perdedores que el
resultado &nal -la sntesis. sea una acrecentada demanda centralizadora
en busca de nuevos apo%os del 'stado. Qinalmente, el temor al desorden
&scal, un doble resultado de la supuesta incapacidad de los nuevos
gobiernos territoriales para un mane#o e&ciente de sus nuevas
responsabilidades &nancieras % de un incontrolable aumento del gasto
corriente derivado de un incremento de la burocracia p*blica, parece
constituir una imagen fuerte en la mente de muchos /polic%8maRers6, no
importa cu$n infundadas sean ambas sospechas6.
S'7HO< B<OSO'7 . /+ost8scriptum sobre desarrollo regional" modelos reales
% modelos mentales6en 7evista Latinoamericana de 'studios Frbano
7egionales, 'F7', S C,, Fniversidad 0atlica de 0hile, Onstituto de 'studios
Frbanos, Santiago de 0hile, (BBD.
E
+ero las di&cultades no deben hacer abandonar un
pro%ecto descentralizador en Amrica Latina. Aa% un fuerte
componente de aprendiza#e social en la idea misma de la
descentralizacin % este proceso es necesariamente pausado,
con avances % retrocesos. Los propios apresuramientos,
legtimos desde varios puntos de vista, pueden hacer abortar
el proceso descentralizador. La descentralizacin, al menos en
Amrica Latina, no puede escapar a una doble condicin de
viabilidad" la gradualidad % la selectividad, gradualidad en la
transferencia de competencias % selectividad en el territorio.
Fn e) +residente de 0hile ha sido e)plcito en colocar en el
debate las esperanzas que conlleva la descentralizacin, como
se aprecia en la cita siguiente"
LAS +<SOBOLOJAJ'S J' LA J'S0'KN7ALOPA0O<K
? 0u$les son las promesas implcitas de este proceso @ ? +or qu ha
atrado las energas de muchos demcratas @ 'n lo esencial, la
descentralizacin busca redistribuir el poder poltico e incentivar la
participacin de los agentes sociales % econmicos en la gestin de sus
propios problemas:.Al producirse este proceso, aspiramos a que el
desarrollo regional % local se haga m$s armnico, asociativo % solidarioL %
que otro tanto ocurra a nivel de la sociedad poltica, donde los partidos
vean surgir liderazgos territoriales con enormes potencialidades de gestin
que impulsen su propia descentralizacin % democratizacin. A su vez, en
el $mbito de la sociedad civil, nos interesa que se organice la participacin
de las comunidades % se reformulen formas de autogestin social, % que
las polticas p*blicas locales puedan enriquecerse mediante la
participacin democr$tica. Asimismo, en este proceso las comunidades
adquiriran ma%or poder, %a que las nuevas instituciones deberan estar
m$s cerca del ciudadano, facilitando la &scalizacin democr$tica de los
<
representantes, la apertura de modernos mecanismos de responsabilidad
subnacional % novedosos canales de participacin entre el 'stado % la
sociedad.
'n consecuencia, no cabe m$s que reiterar que la descentralizacin
es una forma de a&rmar que la participacin ciudadana % el fortalecimiento
genuino de las sociedades poltica % civil son el suplemento de la
democracia que necesitamos. 'ste es el horizonte que nos anima % que nos
urge a superar las di&cultades inherentes a esta tarea.
'JFA7J< Q7'O 7FOP8NAHL', +residente de 0hile, Odeas para un di$logo
democr$tico, =O 0umbre Oberoamericana de Jefes de 'stado % de Hobierno,
Santiago de 0hile, noviembre de (BBM
'l desarrollo regional propiamente tal, o sea, el claro
surgimiento de fenmenos de amplio desarrollo en $mbitos
territoriales espec&cos, ha sido a*n menos perceptible, por lo
menos, cuando se los quiere ver como el resultado de procesos
e)plcitos de intervencin a su favor. 'n el perodo de
cincuenta a;os comprendido entre (B>C % (BBD se observa el
surgimiento o la consolidacin de /territorios de desarrollo6
en !onterre% % Huadala#ara -!)ico., San +edro Sula
-Aonduras., !araca% en =enezuela, !edelln -!edelln, =alle
de Aburr$ % en general, Antioquia. en 0olombia, Santa 0ruz de
la Sierra en Bolivia, 0oncepcin en 0hile, 0rdoba % Keuqun
en Argentina, 0uritiba -+aran$., Qlorianpolis -Santa 0atarina.
%, *ltimamente, Qortaleza -0ear$. en Brasil. 0iertamente,
distintos observadores pueden presentar listas diferentes,
pero con seguridad se tratara de diferencias marginales si se
concuerda que el )ito en el desarrollo regional se muestra en
ciudades % regiones que logran convertirse en competidores
del centro tradicional de acumulacin del pas, como por
F
e#emplo, resulta obvio en el caso de 0rdoba con respecto a
Buenos Aires en Argentina, o !edelln con respecto a Bogot$
en 0olombia
0u$nto del )ito de estos casos se debe en efecto a
polticas p*blicas de desarrollo regional es una pregunta
abierta. +ero, m$s all$ de ello, lo cierto es que en estos casos
se encuentran algunos elementos de mucho inters, como por
e#emplo, la clara presencia de fuerzas sociales locales en
buena parte de ellos -!edelln, Keuqun, Santa 0ruz.., o la
asociatividad p*blica % privada en otros -0ear$., o la accin
m$s tradicional del 'stado nacional desarrollista -0oncepcin,
0rdoba..
Los casos mencionados m$s atr$s son, por as decirlo, los
de primera magnitud, las estrellas cu%o brillo no pasa
desapercibido. La verdad es que son muchsimo m$s
numerosos los casos de desarrollo regional endgeno % de m$s
peque;a escala, quiz$s si por ello precisamente, m$s
importantes. La di&cultad radica en su identi&cacin % ello
principalmente resulta de la escasez de informacin que se
presenta en Amrica Latina, cuando de niveles territoriales
subnacionales se trataL la costumbre, relativamente e)tendida
a;os atr$s, de preparar por lo menos la cuenta del +roducto
Heogr$&co Bruto por sectores de origen % por secciones
geogr$&cas ha casi desaparecido en muchos pases. +ero,
incluso, si la informacin estuviese disponible, no es claro
que estuviese igualmente disponible el conocimiento
necesario para identi&car situaciones de verdadero desarrollo
regional, m$s all$ de constataciones simples que se
acomodasen a la sugerencia de Judle% Seers de hacer
6
equivalente el desarrollo a la reduccin de la pobreza, del
desempleo, de la inequidad, no poca cosa por cierto, pero le#os
todava de una concepcin m$s comple#a del fenmeno. Je
aqu la importancia de los esfuerzos institucionales para suplir
esta carencia.
Kuestra vocacin es la propuesta, no el diagnstico por s
mismo. Las razones de los escasos resultados atribubles a las
diversas polticas % programas de desarrollo regional -siempre
teniendo presente la regionalizacin % la descentralizacin
como instrumentos de ellas. son m*ltiples % han sido
atribudas a un variopinto con#unto de e)plicaciones" desde las
posturas m$s radicales que dudan de la posibilidad del
desarrollo regional en economas capitalistas dependientes %
de industrializacin tarda, pasando por las que, por su
cuenta, dudan de la funcionalidad de las polticas regionales a
los pro%ectos polticos nacionales en diversos momentos
histricos, o aquellas m$s reTe)ivas que ponen en entredicho
la pertinencia del conocimiento cient&co sobre la cuestin del
desarrollo regional que fu usado como respaldo racional de
las intervenciones.
+uede que en este momento lo anterior no sea m$s que
una discusin acadmica, si se tiene en cuenta que se avizora
una vuelta a la territorialidad, empu#ada por varias fuerzas.
+or e#emplo, ahora muchos razonan en trminos /porterianos6
% sostienen el car$cter sistmico de la competitividad -una
cuestin desde su inicio acogida con fuerza en el seno de la
0'+AL. inclu%endo en esta concepcin el te#ido localizado de
actores -mano de obra, sub8contratistas, prestadores de
servicios de produccin, autoridades locales, etc.. % por tanto
50
relevando la importancia del entorno territorial para la
competitividadL otros, % habra que mencionar nuevamente a
+ierre !uller, revitalizan el territorio como una forma de
superar los conTictos de regulacin % la crisis de pro)imidad,
% desde otros $ngulos se alega a favor del territorio en el
conte)to de la #usticia distributiva, se;al$ndose que debe
incorporarse la /territorialidad6 en los programas de lucha
contra la pobreza % la inequidad, si es que se desea ma)imizar
la e&cacia de ellos
C
. Nambin, ha% una apro)imacin al
territorio de escala comunal, aleg$ndose la necesidad de
acercar las respuestas p*blicas a las demandas de las
personas, aunque no pocas veces detr$s de este argumento se
oculta una intencin de aliviar al gobierno central de cargas
&nancieras, cuando no otras intenciones. Qinalmente, otros,
como por e#emplo Heorge BenRo % Alain Lipietz
D
, resumen
slidamente su postura sosteniendo que /los pases
ganadores son los que tienen regiones ganadoras6 -% no a la
inversa., una razn no menor para preocuparse por el
territorio.
FKA <+OKO<K 'F7<+'A
/'n un conte)to abierto % competitivo, la estabilidad econmica de
los pases % el )ito competitivo de los sistemas productivos dependen
sobre todo de la capacidad de activar procesos de crecimiento endgeno,
es decir, de generar empresas, competencias e innovaciones a travs de
las fuerzas % las instituciones locales % sus relaciones6.
7<!AK< +7<JO, +residente del 0onse#o de !inistros de Otalia -de la
0onferencia dictada en la sede de la 0'+AL, el I de marzo de (BBD..
7
Esta postura es mu% evidente ahora en el PerG con el go1ierno de 3oledo.
8
:enHo I. % ). 'ipiet8! 'as regiones =ue ganan! Ed. )lfonso El 7agnifcat! Aalencia!
EspaJa! 566E
55
+ero m$s importante que todos los argumentos
anteriores es otro, que tiene que ver con la tica del
desarrollo, una cuestin a)iolgica minimizada por la
ortodo)ia del neo8liberalismo. La aplicacin latitudinaria del
as denominado /paradigma neo8liberal6 en Amrica Latina
durante %a m$s de dos dcadas, considerada esta aplicacin
en forma tan ob#etiva como sea posible % desprovista entonces
de la apologa con que suele acompa;arse el an$lisis
B
, ha
mostrado logros macroeconmicos acompa;ados de serios
rezagos meso % microsociales, en trminos de empleo, ingreso,
pobreza, equidad, con&anza % esperanzas.
'n ese marco, un aspecto preocupante % que,
parado#almente, muestra un ba#o per&l en el discurso o&cial
en los pases del sub8continente tiene que ver con la situacin
% con el devenir de las desigualdades sociales miradas desde
el punto de vista del lugar en el cual las personas residen, es
decir, desde el punto de vista territorial. Jespus de todo, la
observacin obvia es que las personas viven la ma%or parte de
su vida al interior de un entorno territorial considerablemente
peque;o en la ma%ora de los casos" el lugar, el pueblo, la
ciudad, la provincia, la regin, como quiera que estas
categoras se de&nan. 'n trminos de la cotidianeidad, pocos
individuos son realmente ciudadanos nacionales -salvo en la
acepcin #urdica.L la ma%or parte de la poblacin e#ercita una
suerte de ciudadana local % en tales circunstancias, el destino
de cada persona, su desarrollo personal a lo largo de su vida,
la realizacin de su particular /pro%ecto individual de vida6
depende estrechamente de lo que ocurra en su entorno
9
A.ase para una crtica de la visi&n apolog.ticaK Calcagno ).E. % ).".Calcagno! El
universo neoli1eral! )lian8a Editorial! :uenos )ires! )rgentina! 566D
52
cotidiano. Si a ese entorno o territorio /le va bien6, las
probabilidades de que a cualquier habitante de ese entorno le
/va%a igualmente bien6 son ma%ores que si lo primero no
sucede. Jgase de paso que idntico razonamiento es aplicable
a la actividad productiva, sobre todo a la de peque;a escala,
ma%oritaria en el te#ido productivo latinoamericanoL de aqu la
importancia de un desarrollo territorial que actue como
mecanismo de traslacin de los bene&cios obtenidos en el
plano macroeconmico abstracto, al plano concreto %
microeconmico de las personas humanas. Si as fuera, se
estara cerca de un desarrollo ticamente fundado % centrado
en lo que nunca debi de#ar de ser el centro" el hombre en su
plena dignidad de ser humano
(G
.
Uue a las generaciones futuras les /va%a bien6 o les
/va%a mal6 depender$, como siempre ha sido, de las
condiciones de reproduccin de las desigualdades, algo que
tiene que ver, simult$neamente, con las condiciones que
favorecen la reproduccin de la inequidad %Eo de la pobreza
por parte de las personas %Eo de los hogares -capital humano,
capital fsico, insercin laboral, etc.. % con las condiciones que
favorecen la reproduccin de estas desigualdades
consideradas territorialmente, esto es, con la con&guracin
futura de los territorios como territorios ganadores o
territorios perdedores, como se ha puesto de moda en la
literatura al hablar del resultado que muestra el
comportamiento de los territorios en el tiempo
((
. 'n relacin a
esta cuestin es preciso escapar de una trampa estadstica,
10
Resulta nota1le =ue el reciente informe de la CEP)'! Ilo1ali8aci&n % desarrollo!
preparado como documento 1ase del LLIL Perodo de esiones ,:rasilia! E al 50 de
7a%o de 20020 omita por completo un captulo so1re glo1ali8aci&n % territorio! algo
impensa1le! por ejemplo! en la *ECD.
11
:enHo I. % ). 'ipiet8! op.cit.
59
porque es perfectamente obvio que en cualquier perodo de
tiempo es posible identi&car regiones ganadoras o
perdedoras, si ganar o perder se re&ere, por e#emplo, a las
tasas de variacin del +OB regional o de cualquier otro
indicador que permita comparar regiones entre s.
+arece claro entonces que es necesario disponer de una
nocin de /regin ganadora6 -% por contraposicin, de /regin
perdedora6. de ma%or comple#idad que aquella referida
meramente a una velocidad circunstancial de cambio. La
hiptesis implcita es entonces, que avances en la equidad %
en la reduccin de la pobreza territoriales depender$n, desde
luego, de que las regiones /pobres6 crezcan m$s r$pido que
las restantes, pero sobre todo del hecho de ser la categora
/ganadora6 una categora referida a cambios estructurales en
la propia regin.
0onsiderando el /entorno6 actual en el cual ha% que
reposicionar el desarrollo regional -economas de mercado,
abiertas, descentralizadas., ocupar una posicin /ganadora6
en tal conte)to en un perodo dado debe signi&car
simult$neamente" aV un crecimiento del +OB per c$pita m$s
elevado en la regin en cuestin que en el promedio de las
regiones -pas.L bV que tal crecimiento tenga como base el
componente de e)portaciones del +OB %L cV que dicho
componente se a&nque, % de una manera creciente, en bienes
% servicios basados en venta#as competitivas sintonizadas con
el per&l de produccin % comercio que en cada momento
aparece como el pivote de la globalizacin.
5C
Slo ba#o estas reconocidamente restrictivas condiciones
podra a&rmarse que la simple veri&cacin estadstica de una
posicin /ganadora6 puede estar acompa;ada de una real
traslacin de las ganancias a las personas, o sea, para emplear
la e)presin emblem$tica de la propia 0'+AL, que habra
/transformacin productiva con equidad6.
0omo se suele decir, /es m$s sencillo ponerse de acuerdo
en la teleologa de los procesos que en su metodologa6, o
dicho de otro modo, Wsiempre ha% m$s acuerdo en los &nes que
en los medios X Ahora las preguntas se re&eren a cmo lograr
un ob#etivo, que no es menor para nadie, menos a*n, para las
regiones /pobres6 que son las que deben hacer el ma%or
esfuerzo.
Si se piensa un poco sobre ello, es f$cil concordar en que
la pura racionalidad econmica o la pura lgica del mercado
-que no pocos mritos tiene. no puede resolver este problema
% ello, debido fundamentalmente a que dicha lgica no opera
con criterios territoriales, sino, legtimamente, con criterios de
rentabilidad microeconmica. 'l capital no se dirige a una u
otra regin para acelerar su crecimientoL el capital se dirige a
sectores de actividad % espec&camente a pro%ectos de
inversin, de acuerdo a sus rentabilidades relativas.
Katuralmente que al funcionar de esta manera, el capital
termina por localizarse territorialmente -dibu#ando una
geografa del capital % de la inversin., operacin mediante la
cual /transforma6al territorio de varias maneras, produce
alteraciones territoriales /por omisin6 % no por intencin.
5D
'n buena medida esta lgica tiende a ampliar la escala de
las estructuras productivas % sociales, m$s que a modi&car su
naturaleza. +ero este #uicio no debe ser llevado m$s le#os de
lo razonable, %a que un efecto -entre tantos. de la
globalizacin -indisolublemente ligado a nuevos
comportamientos del capital. radica en el incremento de la
incertidumbre % en la reduccin consecuente del
determinismo, as como en el aumento de la comple#idad. 'sto
signi&ca que si bien la lgica del capital o la lgica de
mercado tiene un /sesgo repetitivo6 que hara pensar, en
principio, que las regiones /ganadoras6 de ma;ana son las
/ganadoras6 de a%er, ello no es necesariamente as, como lo
prueban empricamente los estudios europeos. 'sto es un
hallazgo de la ma%or importancia porque abre /ventanas de
oportunidades6 para las regiones ahora rezagadas.
7ecurriendo a algunos traba#os que e)aminan la cuestin
del car$cter /ganador6 o /perdedor6 que tendran
determinadas regiones, traba#os planteados algunos en el
plano conceptual % otros en el emprico, es posible enumerar
las condiciones que hacen a una regin /ganadora6. 'n
general, estas condiciones aluden a la infraestructura pesada
-vinculada a transportes % comunicaciones. % a la
infraestructura liviana - asociada a los servicios a la
produccin. as como a las condiciones estructurales del
sistema territorial en cuestin.
Algunos autores, como el catedr$tico espa;ol Juan
7amn 0uadrado 7oura por e#emplo, han concludo que entre
las caractersticas generales que parecen encontrarse en las
regiones ganadoras se encuentran" una adecuada
5E
accesibilidad geogr$&ca, un sistema de ciudades sin primacas
e)tremas % una infraestructura comunicacional de primera
clase, por el lado infraestructural pesado. 'sto se
complementa con un te#ido productivo bien dotado de +%!'S %
con recursos humanos cali&cados, por el lado infraestructural
liviano. Agregan los mismos autores dos condiciones socio8
polticas de la ma%or relevancia" autoridad poltica autnoma %
clima social favorable % con cultura asociativa.
<tros, como este autor, especulan con las condiciones
que deben tener las organizaciones del te#ido productivo e
institucional de las regiones /ganadoras6 % desde tal
perspectiva se apunta a la /velocidad6 organizacional para
tomar decisiones, a la /Te)ibilidad6 de las propias estructuras
para dotarlas de alta capacidad de adaptacin al medio, a la
/comple#idad6 sistmica del te#ido organizacional para
equipararla a la comple#idad del /#uego globalizador6, a la
/resiliencia6 o capacidad de reconstitucin del te#ido da;ado
por elementos e)genos % &nalmente, a la /cultura6 regional o
local, productora de identidad % de particularismos pasibles de
transformarse en nichos comerciales.
Si ha% acuerdo en relacin a las condiciones anotadas, la
pregunta que Tu%e naturalmente es" ? de qu manera se logra
dotar a las regiones del con#unto de caractersticas
anteriores @ <tra manera de apuntar a la misma cuestin es" ?
cmo se pueden ma)imizar las probabilidades de /ganar6 en el
#uego de la competencia globalizada @
Je partida puede observarse que una respuesta liberal a
ultranza, del tipo" /no haga nada, no inter&era con las fuerzas
5<
del mercado6, tiende, precisamente, a acentuar la
concentracin % la centralizacin en las regiones que %a llevan
una considerable venta#a en la acumulacin de capital, de
conocimiento % de insercin global % por tanto tiende a
acentuar las desigualdades territoriales % personales. Je
hecho esto es lo que se observa en los casos investigados en
Amrica Latina, en particular en el caso de 0hile % entonces no
resulta e)tra;o que su 7egin !etropolitana sea
tempranamente declarada como /ganadora6, quiz$s si la
*nica.
'ste autor ha sostenido metafricamente que /la
globalizacin puede ser, a las regiones, lo que la llama de la
l$mpara es a la mariposa nocturna" Wuna atraccin fatalX6, si
la apro)imacin es hecha sin /inteligencia social6, sin gua. Y,
? quin puede proveer la inteligencia social para guiar a las
regiones sino el propio 'stado, como por lo dem$s se muestra
tan claramente en la e)periencia asi$tica, recientemente
sacudida por una crisis @ Nambin se ha sostenido que es
necesario recuperar el 'stado, se ha dicho que es necesario
/colocarlo en un punto intermedio entre el minimalismo de la
ortodo)ia % el ma)imalismo de la nostalgia6 % ello signi&ca
e)igir del 'stado una capacidad regulatoria e)presada en una
poltica regional, capaz de a%udar a resolver varios de los
problemas que se observan en el comportamiento territorial
de los pases.
0laro est$, tal poltica, ahora ausente en casi todos los
pases, debe ser concebida en trminos contempor$neos % en
sintona con el modelo de poltica econmica vigente, guste o
no. Je otra manera, se vuelve al mundo del voluntarismo
5F
utpico. 'sto signi&ca imponer a dicha poltica por lo menos
dos condiciones" su car$cter fuertemente indicativo % su
car$cter asociativo.
FKA <+OKO<K AFN<7OPAJA
/La tendencia es que tengamos din$micas regionales de&nidas
crecientemente por el /mercado6. +or tanto, una din$mica selectiva,
centrada en los focos de competitividad. Onsisto en la pregunta" ? quin
cuida de lo que no es competitivo @ ? Uuin comanda la restructuracin @
? Uuin piensa en ob#etivos generales % estratgicos @ Kadie.
Ko necesita ser as. Las polticas para regiones atrasadas son
perfectamente compatibles con el proceso de globalizacin. 'l 'stado
nacional en 0hina tiene polticas regionales % subregionales e)plcitas. La
Fnin 'uropea tambin. Actuando a partir de un nivel supranacional,
dispone de varios fondos regionales. 'l mercado no se preocupa con las
$reas no competitivas, pero la Fnin 'uropea, o sea, la articulacin
p*blica, se preocupa. 'llas no quedan abandonadas, sino restructuradas,
como ocurre con el Korte vincola de +ortugal. 'l Qondo 'uropeo de
Jesarrollo 7egional est$ actuando profundamente all.
<bserve" es una instancia de coordinacin supranacional con polticas
subregionales, pensando en los espacios no competitivos de la futura
Fnin 'uropea. Alemania tiene, dentro del pas, muchas polticas
subregionales, fortalecidas despus de la incorporacin de la antigua
Alemania <riental. 'st$n haciendo en la Alemania <riental lo que la
SFJ'K' comenz a hacer en el Kordeste en los a;os cincuenta" est$n
nivelando la regin, en trminos de la dotacin de factores de
competitividad. Los 'stados Fnidos tambin est$n llenos de polticas
regionales. Ko porque se tenga globalizacin tales polticas no pueden
e)istir. 'sta es una opcin de las elites brasile;as6.
NAKOA BA0'LA7 J' A7AFJ<, +rofesora de la Fniversidad de +ernambuco,
0onse#era del 0onse#o Qederal de 'conoma, e)8Secretaria de Aacienda % de
56
+lani&cacin de +ernambuco % e)8funcionaria de la SFJ'K'. 'ntrevista al
peridico J<7KAL J<S '0<K<!OSNAS, S (GD, Abril de (BBD, Brasil.
Sin que sea necesario entrar ahora a detallar el
contenido de un poltica regional contempor$nea, por lo
menos ha% que se;alar que ella puede ser entendida como una
suerte de matriz, para denotar su car$cter de megapoltica,
matriz con&gurada por cuatro vectores, cada uno de ellos
representando a su vez una poltica espec&ca" el vector -la
poltica. de ordenamiento territorial, el vector -la poltica. de
descentralizacin, el vector -la poltica. de fomento al
crecimiento % al desarrollo de las regiones %, el vector
-instrumental. de consistencia nacionalEregional, ste *ltimo
dise;ado para garantizar que la descentralizacin en la
formulacin de los pro%ectos regionales de desarrollo se
a#uste a una solucin de coherencia % no derive en un
desorden cu%o producto &nal sea precisamente la re8
centralizacin. 0ada vector contendra un con#unto de
/elementos6 equivalentes, cada uno de ellos, a sendos
instrumentos de poltica.
's relativamente sencillo establecer pautas de
asociatividad p*blicaEprivada en el esquema anterior. +or
cierto, en relacin a las condiciones que apuntan a me#orar el
alcanzar posiciones /ganadoras6 por parte de las regiones, se
divisan claros campos de interaccin, mediante, por e#emplo,
la concesin en la construccin % en la operacin de obras
p*blicas en las regiones, algo que actualmente slo requerira
de claras prioridades territoriales -una funcin de la poltica
20
regional. o en la privatizacin -% regulacin. de las
comunicaciones. La reconversin productiva, ho% en el
horizonte de todas las regiones sin e)cepcin posible, slo
puede ser abordada con posibilidades de )ito en tanto sea
una operacin concertada. La permanente cali&cacin de
recursos humanos puede ser entregada al sector privado ba#o
esquemas de reba#as tributarias pertinentes -aunque la
e)periencia chilena al respecto ilustra acerca de fallas en el
mane#o compartido de los incentivos al adiestramiento de la
mano de obra.. Las condiciones que se re&eren a la
/modernidad6 de las organizaciones regionales -velocidad,
Te)ibilidad, comple#idad, resiliencia, identidad. requieren de
un claro % consensuado entendimiento de la naturaleza de los
procesos de crecimiento % desarrollo %a en el Siglo ZZO, algo
que no puede ser forzado mediante disposiciones
administrativas o legales % que resulta, por el contrario, de
procesos sistem$ticos de socializacin del conocimiento
pertinente. 'ste es el concepto clave ho%" el conocimiento
pertinente para un accionar societal -en consecuencia tanto
p*blico como privado. para intervenir inteligentemente sobre
los procesos de crecimiento % de desarrollo en las regiones.
'L +A0N< J' 0'A7A
/La creencia tradicional en la inTuencia decisiva de la cantidad de recursos
cl$sicos e)istentes -traba#o, tierra % capital. aliment la conviccin de que
ciertas $reas relativamente pobres en tales recursos estaran condenadas
25
al atraso crnico. 'l 'stado de 0ear$, por e#emplo, con mano de obra poco
cali&cada, suelos de&cientes, sequas peridicas % escasez de capital,
estara predestinado a la pobreza, mitigada tal vez por los voluminosos
programas de a%uda federal. +ero los nuevos conceptos acerca de los
factores de produccin, al privilegiar el comportamiento tico, la
asociatividad, las tecnologas adecuadas % la gestin e&caz, indican que el
ob#etivo del desarrollo se confunde con la b*squeda de una forma superior
de organizacin social . As, 0ear$ puede estar pobre, pero no es
necesariamente pobre. +ara ello, es necesario cambiar el acomodo
generado por el paternalismo % por la miopa del inmediatismo, por la
participacin creativa, responsable % comprometida con el medio % el largo
plazo.
0on fundamento en estos nuevos principios, surgi el +A0N< J'
0<<+'7A0O<K como movimiento informal, catalizador de acciones
con#untas entre segmentos de la sociedad cearense, entre los cuales
destacan las siguientes formas de organizacin" las empresariales
-empresarios % traba#adores., los poderes p*blicos -e#ecutivos, legislativos
% #udiciales federal, estadal % municipal los centros de ense;anza e
investigacin -escuelas, universidades, institutos, fundaciones., las
entidades comunitarias, -asociaciones, <KH1s, sindicatos % movimientos
sociales. % organismosEagencias nacionales e internacionales6.
<S!FKJ< 7'B<F[AS et.alli., Hest\o 0ompartilhada. < +acto do 0ear$,
Uualit%marR 'ditora, 7o de Janeiro, Brasil, (BBC
'l partenariado slo puede ser fructfero si se sabe sobre
qu se realizan acciones compartidas, cmo se realizan tales
acciones % cu$l es la secuencia temporal de ellas. Nodo lo
anterior presupone un conocimiento pertinente, que es
completamente diferente al conocimiento actual, que proviene
del pasado.
22
+ara comenzar, no pueden establecerse acciones e&caces
entre el sector p*blico % el privado si no se distingue
primeramente entre el crecimiento econmico territorial % el
desarrollo territorial como dos fenmenos de diferente
naturaleza, unidimensional, cuantitativo % concreto el primero
% multidimensional, cualitativo, a)iolgico, sub#etivo e
histrica % espacialmente espec&co el segundo. Qenmenos
distintos pero comple#a e ine)trincablemente articulados.
Jesde un punto de vista operacional, lo primero a tener
en cuenta es el car$cter crecientemente e)geno del
crecimiento econmico de cualquier territorio -salvo los casos
e)tremos de regiones grandes % comple#as % de regiones mu%
primitivas. % el car$cter m$s % m$s endgeno del desarrollo
propiamente tal. 'l crecimiento depende -de acuerdo a las
teorizaciones m$s actuales. de la acumulacin de capital
fsico, de capital humano, de progreso tcnico, del /pro%ecto
de pas6
(,
, de la poltica econmica nacional, % de la demanda
e)terna. La matriz decisional que est$ /detr$s6 de estos
factores tiende a disociarse m$s % m$s de la matriz socio8
econmica local, como consecuencia directa de la globalizacin
sistmica. 'n este caso el fomento, en partenariado, del
crecimiento regional apunta a me#orar las capacidades de
negociacin regional % de promocin -% captura de
inversiones, tecnologa % mercados.. 'n este sentido es
oportuno recordar los casos de grandes /operaciones de caza6
de capital, como los de la ciudad de Juiz de Qora -Brasil. % la
!ercedes Benz, de 0uritiba -Brasil. % la 7enault, % de 0osta
7ica e OKN'L.
12
2 por tanto de las vocaciones productivas estipuladas para cada regi&n.
29
'l desarrollo depende -tambin de acuerdo a las
teorizaciones m$s actuales. de la creacin de sinergas
mediante la articulacin de un con#unto limitado de elementos
o factores presentes en el te#ido territorial ba#o la forma de
/capitales intangibles6 -cognitivo, simblico, cultural, social,
cvico, institucional, psicosocial, medi$tico, humano. los cuales
deben ser /amarrados6 con fuerza, imprimiendo al con#unto
una clara direccionalidad, en verdad, nada que no ha%a dicho
de un modo u otro, hace cuarenta a;os, Albert Airchmann. Se
trata, ni m$s ni menos, de hacer que el desarrollo sea una
funcin -e)ponencial. del capital sinergtico, latente en gran
parte de las sociedades territoriales
(9
0iertos /envoltorios6 de las acciones compartidas se
tornan m$s % m$s importantes. La descentralizacin, los
recursos psicosociales, el capital social % el capital cultural
aparecen repetidamente como impulsores claves en los casos
de desarrollo territorial e)itoso. 7ecurdese que, bien
entendido, el concepto de regin /ganadora6 tiene que ver
m$s con un desarrollo bien entendido que con el mero
crecimiento. 'n este conte)to, el 'stado % la sociedad civil
pasan a ser los actores m$s relevantes, porque, ? quin sino el
'stado puede proveer la dosis necesaria de descentralizacin
% quin sino la sociedad civil puede cultivar las virtudes
ciudadanas includas en los conceptos de recursos
psicosociales, de capital social -con&anza, asociatividad. % de
capital cultural -valores, memoria, pautas conductuales,
sistema de premios % castigos. , % quin sino el sector privado
productivo puede impregnar al sector p*blico de
13
Para el concepto de Mcapital sinerg.tico/ ve;se el tra1ajo El desarrollo territorial a
partir de la construcci&n de capital sinerg.tico! de . :oisier! Estudios ociales! 4
66! C.P.#.! 5666! antiago de Chile
2C
procedimientos administrativos e&caces, como planeacin
estratgica, calidad total, servicio al cliente, etc.@
'n buenas cuentas, para ma)imizar las posiciones
/ganadoras6 ha% que actuar en con#unto, en una asociatividad
en verdad societal. La primera condicin pr$ctica para que ello
opere es que los /socios6 adquieran un conocimiento
su&ciente sobre la naturaleza de la cuestin a intervenir -el
crecimiento % el desarrollo de la regin % su ubicacin en una
posicin /ganadora6 en la competencia.. La segunda condicin
es agrupar la accin colectiva en torno a un pro%ecto poltico
regional, un concepto m$s apropiado a la comple#idad de la
sociedad actual que los antiguos conceptos de /plan6 % de
/estrategia6. 'l pro%ecto poltico cumple con dos condiciones
mu% importantes desde el punto de vista de los ob#etivos
generales perseguidos" saca la cuestin del desarrollo del
campo del azar
(>
para colocarlo en el campo de las
probabilidades, % transforma la entropa decisional de una
gran cantidad de actores interdependientes en una matriz
sinergtica decisional congruente con el propio pro%ecto. 'sto
tiene que ver con el crucial % poco tratado problema de la
coordinacin m*ltiple en sistemas sociales.
'L +7<Y'0N< +<LONO0< =OSN< J'SJ' LA S<0O'JAJ 0O=OL
14
El desarrollo -por a8ar/ ha sido posi1le en la historia! pero su pro1a1ilidad es mu%
1aja. 3am1i.n es posi1le un desarrollo como proceso auto>organi8ado al estilo de
Paul Nrugman , 'a organi8aci&n espont;nea de la economa ! )ntoni :osch! Editor!
:arcelona! 566<0! pero de nuevo la pro1a1ilidad es 1aja % el argumento de Nrugman
no convence del todo! de manera =ue es m;s sensato pensar en el desarrollo como
el resultado de la aplicaci&n de -inteligencia social/.
2D
/0on su#ecin a nuestra tesis de que la comple#idad de los
problemas slo puede ser enfrentada con un planteamiento comple#o de
solucin, a&rmamos que nuestra regin requiere de un claro pro%ecto
poltico, pero de plano, para efectos de evitar cualquier pre#uicio,
descartamos la posibilidad de un cambio, de un nuevo curso de accin,
sobre la base de la actual cultura poltica imperante en el pas % en la
regin %, aclaro, no hablamos de un cambio de los polticos sino de la
cultura poltica de los polticos. Se trata entonces de una nueva
construccin poltica regional, for#ada en un gran pro%ecto cultural que
genere nuevos lazos con nuestra identidad as como profundos
sentimientos de pertenencia regional. 0omo puede verse, en forma alguna
se plantea despolitizar la visin de construccin regional sino de rede&nir
los sentidos de la poltica %, por lo tanto, de la democracia posible.
'ntendemos que un pro%ecto de construccin social de la regin slo es
factible en el mediano % el largo plazo % con la concurrencia de un
protagonismo colectivo, o sea el que involucra a los denominados actores
sociales % que en *ltimas no e)clu%e a nadie6.
ALB'7N< B'JA7AK< A=OLA, Herente Heneral, 0<<+'7A!<S, 0a#a
0ooperativa de Ahorro % 0rdito Qiscal del Nolima -0olombia., +or el buen
camino -ponencia presentada en el 'ncuentro de Nolimenses, Koviembre de
(BBM.

Qinalmente ha% que asegurar la tercera condicin"
acumular su&ciente poder poltico como para sacar las
proposiciones del /gabinete de las utopas6 % llevarlo a
terreno. La acumulacin regional de poder reconoce una
alimentacin proveniente de dos fuentes" el poder transferido
paulatinamente mediante el pro%ecto descentralizador
nacional -en marcha % contramarcha en todos los pases. % la
creacin de poder mediante la concertacin poltica % el
consenso social -la unin hace la fuerza. para lo cual
precisamente el proceso de construccin del pro%ecto poltico
2E
es el principal instrumento. Se cierra as el crculo virtuoso del
desarrollo" el conocimiento se aplica a la construccin del
pro%ecto poltico, construccin que permite el surgimiento del
consenso % del poder colectivo, elementos que en su con#unto
hacen del desarrollo un hecho predecible % alcanzable. 'l
verdadero desarrollo de la regin es el *nico sello que
garantiza haber alcanzado una posicin ganadora % sta a su
vez es la *nica garanta de comenzar a reducir las
desigualdades sociales en el territorio.
LA QOL<S<QOA J'L J'SA77<LL< N'77ON<7OAL J'S0'KN7ALOPAJ<
/Ko ha% ninguna receta que garantice el )ito en materia de
desarrollo. +ero s ha% por lo menos dos a&rmaciones ciertas" si el
desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no ser$ con las ideas del pasado
que lo alcanzaremosL si el desarrollo es un producto de la propia
comunidad, no ser$n otros, sino sus propios miembros quienes lo
constru%an6.
K'FUF'K ,.G,G, +ro%ecto estratgico % prospectivo de la +rovincia
del Keuqun, Argentina, 0<+AJ', (BBC
La conclusin *ltima es que el pleno e#ercicio de la
descentralizacin en el territorio supone el uso de sta para
&nes de crecimiento % desarrollo, una cuestin que requiere
de la creacin de un nuevo paradigma de desarrollo territorial,
considerando la obsolescencia del actualmente vigente. Si ha%
que ba#ar a tierra el abstracto desarrollo macroeconmico, ha%
que tirar simult$neamente de la cuerda del conocimiento % de
la cuerda del poderL cuando todos #untos lo hagamos, es
posible que me#ore la situacin de los /bpedos mplumes6 que
circulan sobre el globo terr$queo X
2<