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COMENTARIOS SOBRE EL RGIMEN DE CONCESIONES EN MINERA

Dr. Enrique Lastres Brninzon



1. Actividades Mineras

El Artculo VI de Ttulo Preliminar de la Ley General de Minera (esta ltima identificada en
adelante como el TUO), reconoce como actividades mineras el cateo, la prospeccin, la
exploracin, la explotacin, el beneficio, la labor general, el transporte minero y la
comercializacin.
La misma Ley define como cateo la accin conducente a poner en evidencia indicios de
mineralizacin por medio de labores mineras elementales; a la prospeccin como la investigacin
conducente a determinar reas de posible mineralizacin, por medio de indicaciones qumicas y
fsicas, medidas con instrumentos y tcnicas de precisin; a la exploracin como la actividad
tendente a demostrar las dimensiones, posicin, caractersticas mineralgicas, reservas y valores
de yacimientos minerales; a la explotacin como la actividad de extraccin de los minerales
contenidos en un yacimiento; al beneficio como el conjunto de procesos fsicos, qumicos y/o fsico
qumicos que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales
y/o para purificar, fundir o refinar metales; a la labor general como la actividad que presta
servicios auxiliares a dos o ms concesiones de distintos concesionarios, tales como la ventilacin,
el desage y el izaje; y al transporte minero como la movilizacin masiva continua de producto
minerales por mtodos convencionales.
El Artculo VII del Ttulo Preliminar del TUO dispone que el ejercicio de estas actividades, excepto
el cateo, la prospeccin y la comercializacin, se realiza exclusivamente bajo el sistema de
concesiones.

2. La clasificacin de Naciones Unidas
Es necesario sealar que existe una suerte de discordancia entre la Clasificacin Internacional
adoptada por Naciones Unidas para definir las actividades con contenido econmico y la
legislacin nacional en el aspecto referido a las actividades que califican como mineras, porque la
Clasificacin de Naciones Unidas es distinto y diferenciable de la adoptada por la legislacin
nacional.
Las principales notas distintivas se refieren a que Naciones Unidas involucra en la Gran Divisin 2,
Explotacin de Minas y Canteras, la extraccin, elaboracin y beneficio de minerales y en cambio
califica los procesos de fundicin y refinacin que en la legislacin minera equivale al beneficio,
como formando parte de la Gran Divisin 3 que se refiere a actividades manufactureras.

Esta falta de correlacin no constituye desde el punto de vista del Derecho positivo una limitacin
a la vigencia y aplicacin del ordenamiento nacional minero, pero tiene implicancias, siendo la
ms importante que las Cuentas Naciones se agrupan siguiendo la metodologa de Naciones
Unidas, por lo que existe una discordancia permanente que privilegia aparentemente la
contribucin de la industria manufacturera a la formacin del producto bruto interno nacional, en
detrimento(prdida) de la minera.

3. Actividades que comparte la Legislacin minera con otros ordenamientos
Por la naturaleza de las actividades que realizan ciertas empresas que explotan recursos
minerales, por excepcin estn sujetas a una doble legislacin. Tal es el caso de las empresas
cementeras que obtiene la materia prima de la explotacin de sustancias no metlicas que luego
se destinan a la fabricacin del cemento. El proceso de explotacin de las sustancias minerales se
encuentra regido por la Ley General de Minera, en tanto que la elaboracin de cemento se rige
por la Ley General de Industrias, divisin que se ajusta a la Calificacin Industrial Uniforme de
Naciones Unidas.
El otro caso destacable es el de las empresas que explotan sustancias salinas que rigen su actividad
por el ordenamiento minero hasta la primera transformacin del producto, en tanto que el
proceso de elaboracin de sal comn e industrial se regula por la legislacin industrial.

Frente a esta dualidad de normas aplicables a una empresa, la Ley ha deslindado que para efecto
tributarios y laborales en general, estas empresas califican como industriales para todo su
proceso productivo, dejando a salvo el principio que la exploracin de las sustancias minerales se
rige por la Ley Minera, para efectos tales como los derechos y obligaciones del concesionario y las
cuestiones concernientes a seguridad y medio ambiente.

4. Naturaleza de las Concesiones
En el Derecho Administrativo peruano, los ttulos para aprovechar recursos naturales han tenido
diversas denominaciones, tales como concesiones, licencias autorizaciones y permisos. Estos
conceptos han sido unificados por el Artculo 66 de la Constitucin, reglamentado por los
Artculos 23 y 24 de la Ley No. 26821 Orgnica para el aprovechamiento de los Recursos
Naturales (en adelante Ley Orgnica), establecindose que la concesin que sea aprobada por
leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento de los recurso
naturales concedidos en las condiciones que determine el respectivo ttulo; y en cuanto a los
otros ttulo antes mencionados, (licencias, autorizaciones y permisos) a travs de los cuales se
aprovechan los recursos naturales, tiene los mismo alcances que las concesiones.

Define la Ley orgnica en cuestin, que las concesiones son bienes incorporales registrables y
que, como tales, pueden ser objeto de disposicin, cesin, reivindicacin e hipoteca conforme a
las leyes de la materia.

5. Las Concesiones para actividades minera en el derecho civil
El Cdigo Civil en su Artculo 885 otorga categora inmobiliaria a las concesiones mineras
obtenidas por particulares. Este Artculo deber ser revisado, toda vez que resulta cuestionable
limitar la categora inmobiliaria a las concesiones obtenidas por particulares. Quiz esta referencia
tuvo por objeto diferenciar al ttulo que en el perodo comprendido entre 1971 y 1991 se concedi
para la accin empresarial del Estado al que se denomin Derecho Especial del Estado pero que,
en sustancia, tena las mismas caractersticas de las concesiones otorgadas a particulares, excepto
las causales de extincin. Habiendo desaparecido el rgimen de los derechos especiales del
Estado, el artculo bajo anlisis debe suprimir la mencin a los particulares.

De otro lado, y como se ver luego, el vocablo concesiones mineras empleado por el Cdigo Civil
tiene hoy una acepcin (sentido) ms restringida pues slo comprende una de las cuatro
modalidades de concesiones reconocidas por la legislacin minera.

No se puede pasar por alto la referencia al Cdigo Civil sin sealar el error en que se incurre en el
inciso 3 del mismo Artculo 885, cuando define como inmuebles a las minas y canteras, siendo
que unas y otras no constituyen bienes en s mismos, sino tcnicas de ingeniera para aprovechar
las sustancias minerales, aunque es pertinente reconocer que bajo la antigua legislacin minera el
vocablo minas equivala al actual de concesiones mineras
Es pertinente destacar que el Cdigo Civil no se ocupa de las concecsiones de beneficio, labor
general y transporte minero.

6. Las concesiones en la legislacin minera
Como se ha indicado, el TUO reconoce cuatro modalidades de concesiones: las concesiones
mineras, las de beneficio, las de labor general y las de transporte minero.

Metodolgicamente, las primeras son la que tienen por objeto el aprovechamiento de los recurso
minerales; las segundas a las que podramos denominar de metalurgia, se orientan a los procesos
necesarios para convertir un mineral en metal o en un producto apto para la industria
manufacturera; y, finalmente, las concesiones que podramos llamar de servicio o apoyo a las
primeras de las nombradas y que son las de labor general y transporte minero.

El TUO atribuye los mismos derechos a las cuatro modalidades de concesin, a pesar de que, como
se ver luego, cada una de ellas tiene caractersticas distintas y que la concesin minera resulta
ser aquella que por su propia naturaleza resume los tributos de la Ley Orgnica y del Cdigo
Civil.

No obstante, habr que coincidir en que la extensin de los atributos que concede el ttulo de la
concesin minera a las otras clases de concesiones reconocidas por el TUO se justifica y es
conveniente se mantenga, porque constituye el vehculo que permite a las actividades
metalrgicas y de servicios participar del ordenamiento minero, sin limitacin.

7. Las Concesiones como bienes inmuebles
La Ley Orgnica reconoce que las concesiones de recursos naturales son bienes incorporales cuyo
titular puede disponer de ellas o gravarlas (hipotecarlas).

En el caso especfico de la concesin minera el TUO la reconoce con carcter inmobiliario,
haciendo efectiva esta categora a las otras modalidades de concesiones.

Por su parte, como ya se indic, el Artculo 885 del Cdigo Civil considera a las concesiones
mineras con el referido carcter inmobiliario.

Esta categora permite clasificar a las concesiones dentro de los bienes registrables en SUNARP,
con la consiguiente garanta para quienes contraten sobre ellos de contar con un registro en el que
pueda identificarse el titular del derecho y las cargas y gravmenes que puedan pesar sobre el
bien, facilitando de esta manera los negocios jurdicos.

8. Las concesiones como actos administrativos
En Derecho Comparado se reconocen dos sistemas para que la actividad privada pueda acceder
al aprovechamiento de los recursos naturales minerales: uno, el de la concesin y el otro referido
al sistema de contratacin, ya sea en forma directa o como consecuencia de un acto de
calificacin previa.

En el Derecho Minero peruano las concesiones nacen de un acto administrativo, regulado por
normas de orden pblico que expide y administra el Estado en su condicin de titular de la
soberana sobre ellos.

Las normas en cuestin son de obligatorio cumplimiento, lo que significa que se someten a ellas
tanto el Estado administrador como el particular que solicite acogerse a los procedimientos.

9. Materializacin de la Concesin Minera
Regresando a la concesin minera como el ttulo para aprovechar recursos minerales, hay que
destacar que se materializa como un slido de profundidad indefinida, limitado por planos
verticales correspondientes a laso lados de un cuadrado, rectngulo o poligonal cerrado que forma
parte de un sistema oficial que divide el territorio nacional en cuadrculas.

El sistema de cuadrculas de la Carta Nacional en Coordenadas Planas Universal Transversal
Mercator (UTM) est basado en zonas cuadriculares, cada una con su propio meridiano central.

El territorio peruano utiliza tres zonas cuadriculares de seis grados de ancho cada uno. Cada zona
es matemticamente idntica con todas las dems zonas del sistema de cuadriculas.

Su diseo toma como base la proyeccin de coordenadas de la Red Geodsica Nacional del
Instituto Geogrfico Nacional, proyectadas desde un elipsoide local regional con origen de
coordenadas en el Dtum Provisional para Sud America de 1965, La Canoa.

El sistema de cuadrculas se ajusta a los siguientes principios bsicos:
Origen de la zona cuadricular: Interseccin de la lnea del Ecuador y el meridiano central
de la zona
El Ecuador y el meridiano central son lneas rectas perpendiculares entre s.
El meridiano central y las lneas ecuatoriales (nortes) de la proyeccin cartogrfica
coinciden exactamente con las lneas del cuadriculado.
Los valores de las lneas del cuadriculado que coinciden con el Ecuador y el meridiano
central son 10000,000 para la coordenada Norte y 500,000, para la coordenada Este.
La red de cuadriculas se define como una serie de lneas horizontales y perpendiculares
uniformemente espaciadas formando cuadrados perfectos que representan un kilmetro
en la tierra, con excepcin de las franjas de traslape entre zonas.
Las concesiones otorgadas a partir de setiembre de 1992 tiene como unidad de medida una
cuadricula de 100 Has, pudiendo cada concesin comprender hasta 10 cuadrculas colindantes, al
menos, por un lado. Por excepcin, las concesiones mineras que se otorgan en el dominio
martimo podrn comprender cuadrculas de 100 a 10,000 Has, y las concesiones en reas urbanas
y de expansin urbano en extensiones de 10 Has, y hasta un mximo de 100 Has.

El rgimen antes descrito difiere del que prevaleci hasta noviembre de 1991 y que se caracteriz
por tener como unidad de medida la hectrea, habindose otorgado las concesiones hasta por un
mximo de 1,00 Has como regla general.

Adems el rgimen anterior se caracteriz porque el denunciante sealaba un punto en el terreno
a partir del cual se determinaba el cuadrado o rectngulo, sin la necesaria orientacin de la
concesin al norte geogrfico. Esta circunstancia y la necesidad que impona el sistema de que la
informacin proporcionada por el solicitante de la concesin deba ser oficializada por un perito,
impeda la formacin oportuna de un catastro o inventario de concesiones, porque las nuevas
solicitudes de concesin eran ms numerosas y se multiplicaban a mayor velocidad que aquellas
cuyos territorio haba sido previamente oficializado, retroalimentndose as la imperfeccin de
cualquier sistema catastral.
La coexistencia del antiguo sistema con el nuevo se da ahora en el Catastro Minero Nacional, cuyo
principio fundamental consiste en que el rea de las concesiones y denuncios mineros anteriores a
diciembre de 1991, cuyos titulares hubieren cumplido con los requerimientos de la Ley No 26615,
prevalecen frente a las que se soliciten bajo el sistema de cuadriculas, cuyos titulares, no
obstante estar obligados a solicitar la cuadricula entera, slo tienen derecho al
aprovechamiento de los minerales en el rea en que el territorio de la cuadrcula no se
superponga al rea de las concesiones minera anteriores.

Resulta de lo anterior que si bien es cierto que la concesin minera es un bien incorporal en
cuanto se origina en un acto administrativo como lo quiere la Ley Orgnica, se materializa en el
terreno bajo las unidades de medidas y formas antes descritas y, por consiguiente, desde esta
perspectiva es un bien material.

10. Acumulacin, divisin y renuncia de rea de concesiones mineras
Hasta noviembre de 1991 la unidad de medida de la concesin minera era, como ya se ha indicado
anteriormente, la hectrea, otorgndose las concesiones en extensiones de 1 a 1,000 hectreas.

Hasta 1981 la unidad de medida era rgida, no habindose admitido la posibilidad de
fraccionamiento de la concesin o la renuncia parcial a un rea de ella, todo lo cual dio lugar a un
sistema que obliga a multiplicar el nmero de concesiones cuando por cuestiones tales como la
reduccin de reas por superposicin, deba fraccionarse el rea original, originando as nuevos
denuncios que se multiplicaban cuando las reducciones no alcanzaban la figura geomtrica de una
cuadrado o hectrea. Como quiera que cada concesin minera es un inmueble individualizado e
independiente, el sistema dio lugar a una multiplicidad de ttulos mineros con la consiguiente
carga administrativa y complejidad de la titulacin.

Recin en 1971 y con la promulgacin del Decreto Ley No 18880, se permiti la acumulacin de
dos o ms concesiones mineras de un mismo titular que originaran un nuevo ttulo, con las
restricciones de que el rea a acumularse formase un rectngulo y no pudiese exceder de 1,000
hectreas.

Esta limitacin conspir para hacer ms viable la institucin de la acumulacin, cuyo propsito
evidente es racionalizar los ttulos mineros.

Hubo que esperarse hasta la Ley del Catastro Minero Nacional No 26615, para que se permitiera
la acumulacin de concesiones formando poligonales cerradas sin lmites de rea, con el slo
condicionamiento de que el rea a acumularse debe formar cuadrculas acordes con el sistema de
cuadrculas oficializado por el Sector de Energa y Minas, en el rea en que ello resulte posible.

La misma Ley trajo otra importante y positiva innovacin al permitir que el titular de una
concesin minera pueda dividirla en dos o ms concesiones adecuando al sistema de cuadrculas
el rea en que ello sea posible o formando poligonales cerradas sin limitaciones de rea mnima.

Por ltimo, el Decreto Ley 708 ha permitido la renuncia parcial del rea de una concesin,
siempre que el rea retenida sea no menos a una cuadrcula de 100 hectreas.

Las modificaciones comentadas constituyen ciertamente un importante avance para racionalizar
y simplificar la titulacin y el Catastro Minero Nacional.
11. La Concesin Minera y predio que la alberga
Determinadas las caractersticas materiales de la concesin minera, es necesario deslindar si los
atributos del concesionario minero o derechos reales como los llama el Artculo 66 de la
Constitucin, abarcan a todo el permetro de la concesin, pudiendo oponer tales derecho a
cualesquiera otra persona que tenga o pueda tener derecho de otra naturaleza sobre el rea
cubierta por la concesin minera.

El TUO define que la concesin minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se
encuentra ubicada, definicin que puede parecer paradjica en cuanto admite la existencia de dos
bienes de distinta naturaleza sobre un mismo territorio. Sin embargo, tal paradoja es aparente
porque los derechos del concesionario minero estn limitados a explorar y explotar de manera
exclusiva las sustancias minerales que se encuentren contenidas dentro del rea de la concesin.

Este derecho no puede ni debe interpretarse como algunos lo han pretendido, como el atributo
del concesionario minero de ocupar fsicamente todo el rea de la concesin, porque resulta
evidente, sobre todo ahora bajo el sistema de cuadrculas, que el territorio denunciado para fines
mineros est determinado por unidades de medida de observancia obligatoria, no obstante que
todo o parte del territorio de la concesin no se encuentre mineralizado.

En sntesis es imposible que exista una coincidencia entre el rea de la concesin y el yacimiento
cubierto por ese derecho.

La distincin entre el predio y la concesin minera y en menor medida en el caso de las
hidrocarburos son casos nicos de coexistencia de bienes, pues tratndose del aprovechamiento
de otro recursos naturales no existe la necesidad de establecer esta doble identidad.

La falta de una clara concepcin sobre este tema dio lugar a que incluso el Poder Legislativo se
inmiscuyera pretendiendo dar solucin a supuestos abusos del titular de una concesin minera
cuyo ttulo haba sido amparado parcialmente sobre un rea urbana, dando lugar a la
promulgacin de la Ley No 27015, cuya aplicacin viene generando in sinnmero de problemas.
Esta norma se hubiera obviado de haberse comprendido que, normalmente slo una parte del
rea de la concesin puede estar cubierta con recursos minerales, que generalmente cubre una
pequea proporcin del rea local, y que incluso existen concesiones otorgadas con fines de
proteccin del rea que carecen de sustancias minerales. Si a ello se aade que las regulaciones
vigentes obligan a presentar programas de preservacin ambiental antes del inicio de las
actividades de exploracin y explotacin, es evidente que cuando tales labores interfieran con
derecho de terceros existentes dentro del rea a ser trabajada, tendr que establecerse su
compatibilidad o descartarse el aprovechamiento de los recursos minerales.

12. Partes integrantes y Accesorias de las concesiones mineras
En concordancia con las definiciones de la ley civil (Arts. 887 a 889 del Cdigo Civil), el legislador
minero ha querido identificar dentro de la concesin dos tipos de bienes; las partes integrantes y
las accesorias. Respecto a las primeras se define que son las labores ejecutadas dentro del rea
de la concesin, siguiendo seguramente el concepto civilista de que no pueden destruirse ni
alterarse sin perjudicar el laboreo de la concesin. Si bien es cierto que debe admitirse como
partes integrante a las labores mineras, no se explica el vicio en que incurre el TUO cuando ignora
a las sustancias minerales como partes integrantes fundamentales de la concesin, toda vez que
constituyen la razn de existencia de ella.
En el tema de los accesorios de la concesin el TUO identifica a todos los bienes de propiedad del
concesionario, incluso los que sean muebles por naturaleza, siempre que estn aplicados de
modo permanente al fin econmico de la concesin. El concepto de los accesorios ha dado lugar
a un sin nmero de problemas y conflictos sobre el alcance de es termino. En cierto modo esta
espinosa cuestin se ha morigerado(contenido) cuando el Art. 130 del DS No 03-94-EF establece
que los contratos de transferencia de concesiones, comprenden las partes integrantes de ellas y
las accesorias cuando as se hubiere pactado expresamente.

En cambio, tratndose del contrato de hipoteca sobre una concesin el Reglamento del TUO
establece que el gravamen afecta tambin a las construcciones instalaciones y dems objetos
destinados en forma permanente a la actividad minera, enumeracin que debe entenderse
compatible con el concepto de accesorios, sin perjuicio de que pueda constituirse prenda sobre
ellos.

Sin embargo, el concepto de permanencia que es inherente (inseparable) a la naturaleza de los
accesorios de naturaleza mueble se puede volver subjetivo, por lo que la nica forma segura de
deslindar (establecer) las partes accesorias en una relacin entre el concesionario y un tercero, es
identificando de manera definitoria cules son los bienes que tiene esta categora.

Equivocadamente, el Artculo 19 del DS 03-94-EM, considera a los desmontes como partes
accesorias de la concesin, desvirtuando as el concepto fundamental que caracteriza a los
accesorios como bienes incorporados para el aprovechamiento de las sustancias minerales y no a
las sustancias mismas que, como los desmontes, deben ser ms bien partes integrante de la
concesin.