EL OBJETO DEL PROCESO CONTECIOSO-ADMINISTRATIVO

EN LA LEY N 27584
Antes de la LPCA, el objeto del proceso contencioso-administrativo se reduca a la
impugnacin de actos o resoluciones administrativas. Ms all de lo inexacto que resulta
confundir el instrumento (la resolucin) con el contenido (el acto), nuestro rgimen
procesal administrativo estuvo, desde mucho, descuidado, sin mucha atencin doctrinaria
y, adems, sin un marco normativo uniforme y unitario que regule las singularidades
propias del proceso contencioso-administrativo.
Sin ir mucho ms all en el tiempo, hecho que sin duda excedera los lmites de este
trabajo, es necesario sealar que el proceso (o accin) contencioso-administrativo tiene
sustento constitucional especifico desde la Constitucin de 1979, hecho que se repiti en
la Constitucin de 1993. Lo cierto es que el diseo constitucional ha previsto la existencia
de un proceso jurisdiccional especfico destinado a ejercer el control jurisdiccional de la
actuacin administrativa.
Sin embargo, la previsin constitucional existente desde 1979 y renovada en 1993 no
encontr ejecucin legislativa de desarrollo especifico. Hacia 1992, el proceso
contencioso-administrativo se regulaba como apndice de nomas legislativas sectoriales
(como ocurra en la minera, en las normas de libre competencia, en las normas
tributarias, entre otras normas especficas), y inclusive hasta se regulaba a travs de
normas reglamentarias! Lo cierto es que en nuestro pas, el proceso contencioso-
administrativo hasta la entrada en vocacin de generalidad en cuanto a plazos, las
pretensiones pasibles de ser deducidas, los efectos del as sentencias o los aspectos de
ejecucin de las mismas.
En este punto es preciso afirmar que, histricamente, el proceso contencioso-
administrativo hasta la LPCA se rigi siempre por normas administrativas sectoriales (que
nicamente regulaban la existencia de una accin contencioso-administrativa, as como
los aspectos relativos a plazos de interposicin de las demandas) y en mucho, por las
normas propias de proceso civil. Esta circunstancia llevo a que en el ao 1993, se
ordenase en el Cdigo Procesa Civil las normas relativas al proceso de impugnacin de
acto o resolucin administrativa, circunstancia debida a la sensibilidad jurdica de los
autores del referido Cdigo, quienes, por la practica procesal, entendan que las
demandas contra la Administracin Pblica carecan de una va procesal adecuada para
ser tramitadas.
Esta circunstancia, en mucho, implico que el PCA se regulara por las normas propias y
especficas de los procesos civiles, hecho contraproducente que marcara un estigma
sobre el mismo, en relacin a la forma que pasara a explicar seguidamente. Mientras que
en 1992 se regulo en el CPC un proceso de impugnacin de actos o montado sobre un
esquema exclusivamente revisor; es preciso indicar que ya en nuestro ordenamiento
existan procesos constitucionales (como el amparo, desde 1979, o el habeas data y el
proceso de cumplimiento desde 1993), que fueron diseados desde una perspectiva de
plena jurisdiccin, es decir, destinados a brindar la mxima tutela a los administrados
frente a las actuaciones administrativas que se reputen violatorias o amenazantes con
relaciona sus derechos fundamentales distintos de la libertad individual y seguridad
personal (caso del amparo), con relacin a los derechos de acceso a la informacin
pblica, y a que los servicios informticos no suministren informaciones que afecten a la
intimidad de las personas (caso de habeas data), y, finalmente, con relacin a la
posibilidad de que un juez pueda establecer injunctions o mandatos de hacer dirigidos a la
autoridad administrativa renuente a cumplir con el mandato establecido en la ley o en un
acto administrativo firme (caso del proceso de cumplimiento).
Tal como puede apreciarse (y como ha sido diagnosticado entre otros por el profesor Eloy
ESPINOSA-SALDAA), en funcin a los alcances de la ambigedad de la regulacin
normativa de la legislacin reguladora del amparo (y, posteriormente, de los procesos de
habeas data y cumplimiento), durante toda la dcada de los ochenta, y fundamentalmente
en la dcada de los noventa del pasado siglo, se afirmaba incontrastable la existencia de
una alternatividad de los procesos constitucionales y el proceso contencioso-
administrativo como medio ordinario de control jurisdiccional de la actuacin
administrativa. Esto inclusive fue confirmado por la jurisprudencia constitucional mediante
la modlica STC recada en el Expediente N 976-2001-AA/TC, para el caso del amparo,
y otras sentencias especficas para el caso del habeas data. Inclusive, la legislacin
especial de acceso y transparencia a la informacin pblica permite la coexistencia del
proceso de habeas data y el proceso contencioso-administrativo.
Cul fue la consecuencia de esta alternatividad? Ante un proceso contencioso-
administrativo sin reglas uniformes, dedicado exclusivamente a la revisin de la legalidad
(y donde las tribunales contribuyeron emitiendo jurisprudencia inadvertidamente revisora
en la medida que en todo momento la tendencia de los pronunciamientos jurisdiccionales
fue enfocada hacia una bsqueda de defectos formales o sustantivos en el contenido de
los actos administrativos sujetos a revisin, generalizndose en la practica la tcnica del
reenvi a la instancia administrativa, mediante la declaracin de la nulidad de una especie
de recurso de casacin), los justiciables prefirieron acudir a la justicia de plena jurisdiccin
ofrecida por el proceso de amparo, la misma que en nuestro ordenamiento tiene un efecto
restitutorio de los derechos afectados o amenazados por la actuacin administrativa lesiva
de los derechos constitucionales protegidos.
Resulta evidencia que la preferencia del administrado y del ciudadano, ante la
alternatividad antes citada, fue la de optar por el empleo del proceso de amparo como
medio de defensa procesal frente a las actuaciones de la administracin daosas o
gravosas para sus derechos. Este curioso fenmeno genero lo que se ha venido en llamar
la ordinarizacion del amparo peruano, puesto que de ser diseado y concebido por la
teora procesal constitucional comparada como un proceso excepcional, heroico y residual
el amparo en nuestro pas, en la prctica, se volvi un proceso ordinario ms. Pero eso no
es todo: el amparo ha sido diseado como un proceso sumario, y es comnmente
clasificado por la doctrina procesal como un caso de proceso urgente, es decir, aquellos
de tramite sumario destinados a la reparacin de un derecho o inters que requiere
urgente tutela jurisdiccional, por lo cual carece de estacin probatoria, toda vez que el
Juez decide en funcin de los argumentos esgrimidos por las partes y en funcin a la
apariencia de buen derecho que le produzcan los argumentos del amparista.
Pero no todo ha sido ventajas en la ordinarizacin del amparo. Existieron falencias del
amparo como medio de contralor jurisdiccional de la actuacin administrativa. Las ms
saltantes han sido dos: a) el amparo solamente est destinado a proteger derechos
fundamentales, no para proteger derechos de orden legal, y b) el amparo carece de
estacin probatoria y en su sede no se determinan indemnizaciones. Estas circunstancias
han sido ya denunciadas en doctrina, y en la prctica constituyeron obstculos que
amainaron en algo el galopante proceso de ordinarizacin de amparo. Sin embargo, la
existencia de estos impedimentos tambin llevo a que se generen interpretaciones
heterodoxas de cuando estamos frente a un Derecho Constitucional y cuando estamos
frente a un derecho de configuracin legal, de cuando un proceso puesto a conocimiento
del juzgador del amparo es complejo y cuando no entre otras cuestiones que
conspiraron contra la uniformidad jurisprudencia en el trmite de los procesos de amparo.
Actualmente, sin embargo, aun cuando pro efecto de lo establecido en el numeral 2) del
artculo 5 del Cdigo Procesal Constitucional, as como la fundamental jurisprudencia del
Tribunal Constitucional emitida a partir de su vigencia, se ha establecido la regla de
residualidad delos procesos constitucionales respecto del proceso contencioso-
administrativo (sentencias Anicama, Baylon, Julio Villanueva, Julia Benavides, entre
otras), lo cierto es que no siempre se respeta la misma y se siguen tramitando amparos
cuando debera optarse por la va procesal del contencioso-administrativo (
1
). Con lo cual,
es necesario seguir ahondando en la difusin del a regla de residualidad a fin de permitir
que nicamente aquellos casos que merecen realmente la tutela de urgencia del amparo
consigan ser tratados en esa va, mientras que el resto de situaciones debern ser
tuteladas mediante un proceso contencioso-administrativo.
En suma, para concluir esta breve referencia a la situacin del proceso contencioso-
administrativo antes de la entrada en vigencia de la LPCA, es necesario atender a la
regulacin del proceso contencioso-administrativo contenida en el CPC y en la legislacin
sectorial. El problema con la regulacin del CPC es que estableca un objeto del proceso
en forma notoriamente disminuida, y destinado nicamente a la impugnacin de acto
resolucin administrativa, y que no se preocupaba de establecer reglas sustantivas
especficas para la regulacin de temas especficos relacionados con el proceso
contencioso-administrativo como proceso que, aunque comparte muchas semejanzas con
el civil, tienen particularidades propias que generan una identidad especifica distinta. De
otro lado, las leyes especiales generalmente sealaban plazos para las impugnaciones
contencioso-administrativas especficas, a veces fugacsimos, otras veces amplios, las
mismas que prevalecan en todos los casos, sobre las normas especficas que al respecto
regulo el CPC.
El ingente caos normativo, la falta de reglas uniformes, la existencia de legislacin
sectorial desperdigada y la pobreza dela regulacin del objeto del proceso contencioso-
administrativo, as como las falencias de la ordinarizacin del amparo como medio de
tutela jurisdiccional del administrativo, llevo a que se formule un reforma integral del a
legislacin contencioso-administrativo en nuestro pas, la misma que fue reforzada
posteriormente mediante la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional y su
nueva regulacin de residualidad respecto de los procesos contencioso-administrativos
(sobre todo para el caso del proceso de amparo y del proceso de cumplimiento). Esta
reforma a la que aludimos se llev a cabo mediante la entrada en vigencia de la novsima

1
Vase como un reciente ejemplo de esta situacin, la STC del Exp. N 01387-2009-PA/TC, donde,
desconocindose los precedentes previos y vinculantes del Tribunal Constitucional sobre residualidad del
amparo frente al contencioso-administrativo, se hace lugar a una demanda de amparo contra un acto
administrativo emitido por PROINVERSION.
LPCA. A nuestro entender, dentro de las grandes innovaciones que la misma contiene, tal
vez la principal sea la novsima regulacin del objeto del proceso contencioso-
administrativo, a travs de reglas de constituyen una sustantiva innovacin, de cuyas
principales consecuencias trataremos en el presente trabajo.
El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensin procesal. Ya quedaron
atrs las ideas enraizadas en el ideario doctrinal peruano pasado o que sealaban
(siguiendo a las rancias escuelas francesas) que el objeto del proceso contencioso-
administrativo era el acto objeto de revisin. El proceso contencioso-administrativo es un
acabado y legtimo proceso jurisdiccional, pleno, donde el juez tiene todos los poderes
especficos para disponer las medidas necesarias para la tutela de los derechos e
intereses afectados por la actuacin administrativa, y para someter est a la legalidad.
Pero es necesario hacer una precisin: el objeto del PCA es la pretensin procesal
administrativa. La pretensin procesal es administrativa en la medida que su contenido
especfico viene delimitado por el Derecho Administrativo. De esta manera, son
controlables a travs de PCA las actuaciones de la Administracin Pblica (en cuanto
persona jurdica) sujetas al Derecho Privado sern conocidas por los rdenes
jurisdiccionales correspondientes (sea el civil y comercial o el labora, por ejemplo). El
Derecho Administracin Pblica sujetas al Derecho Administrativo.
Ahora bien, Por qu decimos actuacin y no acto administrativo? El objeto del PCA, es
decir, las pretensiones procesales se deducen con relacin a actuaciones administrativas
de la Administracin Pblica. El concepto de actuacin es mucho ms amplio que el acto
administrativo, pero sin embargo no constituye una nueva categora jurdica, sino que
refleja un significado omnicomprensivo: para el contencioso-administrativo, el concepto de
actuacin implica todo tipo de forma jurdica o material por la cual la Administracin ha
actuado (o dejado de actuar) respecto de un particular. Con esto se supera la doctrina
segn la cual el acto administrativo era la nica forma de expresin de la actuacin
administrativa, toda vez que la misma puede expresarse diversas formas reguladas por el
Derecho Administrativo, tales como los contratos, el silencio administrativo, las omisiones,
las vas de hecho, entre otras actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al Derecho
Administrativo. De tal manera que si la Administracin actual o deja de actuar, actuar con
exceso, omite actuaciones, ejecuta actuaciones materiales sin un sustento, etc., su
actuacin siempre estar sujeta a consecuencias regladas o disciplinadas por el Derecho
Administrativo. En esa medida, el PCA ser pertinente para que se formulen las
respectivas pretensiones procesales administrativas dirigidas a la obtencin de tutela
procesal frente a tales actuaciones.
El contenido del objeto del PCA conforme a nuestra LPCA est dado por las denominadas
actuaciones administrativas impugnables (artculo 4 LPCA) y las pretensiones procesales
incoables (artculo 5 LPCA). Cul es la razn para determinar esta divisin, si conforme
a la doctrina que informa la legislacin, el objeto del PCA e la pretensin procesal?
Lo que sucede es que existe una relacin estrecha entre las pretensiones y las
actuaciones administrativas impugnables. Las pretensiones procesales se formulan ante
el Juez y se deducen en relacin a una actuacin administrativa especfica. En tal sentido,
si acordamos que la pretensin tiene como contenido el petitum (u objeto de la misma,
que es la concreta expresin del pedido concreto de tutela realizado al rgano
jurisdiccional) y la causa petendi (que constituye la fundamentacin ftica y jurdica de lo
que se ha solicitado mediante el petitum), es evidente que el sustento factico de la
pretensin deber estar dado por unos hechos que han acaecido en la realidad, hechos
motivados por una actuacin administrativa especifica. Por ende, la pretensin est
estrechamente relacionada con la actuacin impugnable, puesto que esta ltima sirve de
presupuesto para formular aquella. Es claro afirmar, por lo dems, que las actuaciones
administrativas estn ntimamente relacionadas con la pretensin, puesto que constituyen
un elemento factico que determina el sustento concreto que motiva el pedido especfico
de tutela jurisdiccional, tutela que se solicita precisamente porque se considera que la
actuacin administrativa ha afectado a vulnerado derechos subjetivos o intereses
legtimos. De ah que haya sido necesario regular ambos aspectos del objeto del proceso
contencioso-administrativo, tanto las actuaciones denominadas impugnables y las
pretensiones procesales especficas.
Con relacin a las actuaciones administrativas impugnables es necesario sealar que al
regular las mismas, el legislador pudo optar por hasta tres sistemas: un sistema de lista
duro, un sistema de lista atenuado y un sistema de clausula general. Ejemplo de os
primeros sistemas es el sistema espaol (de la LJCA 98), verdadero sistema de
acciones como sealo agudamente don Eduardo GARCIA DE ENTERRIA, en el cual se
regulan especficamente las nicas actuaciones impugnables y sus correlativas
pretensiones incoables. De otro lado, se inscriben sistemas de lista atenuada, donde
primero se seala un control universal de todo tipo de actuaciones administrativas, para
luego sealar un catlogo no taxativo de actuaciones impugnables, tal como lo hacen el
novsimo Cdigo de Proceso de los Tribunales Administrativos de Portugal, el Cdigo
Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires y nuestra LPCA.
Conjuntamente a los sistemas anteriormente sealados existe un sistema de clausula
general, formulado ya clsicamente por la Verwaltungsgerichtordnung alemana de 1960,
la misma que seala que son conocidas por el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo las pretensiones que se deduzcan con relacin a asuntos jurdico-pblicos
no constitucionales. Como puede apreciarse, esta regulacin calza en un sistema
jurdico-administrativo tan avanzado como es el alemn, en el cual no se rigen (como
hacemos nosotros) por el criterio de la actuacin impugnable, sino por la necesidad de
tutela jurdica (Rechtsbedurfnis), la misma que implica que en ningn caso se deje sin
tutela a los particulares frente a una actuacin administrativa. El sistema alemn, adems,
no conoce una lista de actuaciones impugnables, en la medida que consideran ms
importante el estudio de las relaciones jurdico-administrativas ante que centrarse en los
vehculos que las contienen (lase acto administrativo, contrato, inactividad, etc.).
Con todo, nuestro sistema de lista atenuado es un significativo avance en relacin a la
anterior regulacin del PCA en nuestro pas. Precisamente, el articulo 4 LPCA regula
dicho sistema, estableciendo primero una clausula general de control universal delas
actuaciones administrativas, para luego establecer un catlogo no taxativo de actuaciones
administrativas impugnables.
A continuacin, analizamos someramente, cada una de las actuaciones impugnables que
se derivan dela regulacin del artculo 4 de la LPCA, considerando las modificaciones
legislativas recientes, que han devenido en el texto del TUOLPCA.