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El derc:cho propie.dad de esla obra comprende 'para su aUtor la fa
cllitad de dispon.". de ella.. publicarla. Iraducirla. o aulorizar, SU
traduccin y reproducirla en cualquier forma. tot.a.l o pucial, por medio!
electrnicos o mecnico!. incluyendo fotocopio. gTlIbacin mallJlelofnica Y
cualquier sillelJ1J1 de almacenamienlO de informacin; por consiguienle na.
die tiene l. facultad de ejercitar los derechos sin permiso del au-
lor y del edllor. pC'r esenio. con re{crencia B una obra que se haya anotado o
,.piad;j Jurante su leclurll. ejecucin o pblicu o pri .. .. ex.
cepm el uso con lin.os didcticos de comentarios. crlkas o nOIa!, de hasla
mil palabras de la obra ajena. y en todos los casOI slo las panes del leXtO
indiJpensableli a ese etcclo.
Los infraCtOres sern reprimidos con-las penas del anculo In y
corcordamcs del Cdigo Pe/lal (aru. 2".9'. 10. 71.71. ley I I.11J).
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IMPRESO EN LA REPUBLICA ARGENTINA
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ABELEDOPERROTpresenra hoy la nueva edicin de una obra ya cJ-
sica de esra figura seera' del derecho tributara y las finanzas pblicas que I . I
fue el dOCl0r DINO JARACH a quien, a poco tiempo de su muerte, rendirnos
nuestro hofuennje. .. .. . I -')
Aunq'ue su trayectoria es ampliruncnte creemos que no estj
de ms recordar algunos aspectos relevantes de Sil vida pblica.
Naci en Miln (Italia) en 1915, ':, )
Doctor en Jurisprudencia de la Universidad de Tunn en 1935.
Inici la carrera univeJsitaria en 1936 como asistente del iJ!Ofeso! :1 ... )
Griziani en la Universidad de: Pavfa. f ':',
Jefe de Redaccin de la Riv;SIO di Dirilto Finam;iario e Scielll.(l delie "
FiIJan<.e en 1937-1938.
Adjunto del profesor P. 1. A. Adriani en la Oficina lmemacional de 00- ':0
cumentaci6n Fiscal creada en Amsterdam en 1939 por la LEA .. en el pero-
do de su organizacin 1939-1940, .'
Desde mayo de 1941. profesor conrratado por la Universidad de Cr"!
daba, con un parntesis de un. ao en 1944-1945, corno vicedirector, luego " '
director del Seminario de Econorna y Finanzas y como profesor de las c-
tedras de Finanzas Pblicas. primero y segundo curso hasta mano de 1951.
abril de 1951 hasta'mano de 1956, profesor cOntratado por el
Tecnolgico del Sur, cledrs de Finanzas Pblicas y Derecho Fi- 'L)
nancero.
Desdeocmbrede 1961 hasrajuliode 1974,porconcurso.profesoraso-
ciado, luego titular de la c;ledra de Finanzas Pblicas de la Facultad de
Ciencias,Econmicas de la Na;:om de Buenos Aires .
. Asesordel Ministerio de de la Provincia de Bueros Aires en"
1947-1955 Y en 1958-1959.
Asesor de la Direccin Generul Impositiva por cootrato desde 1953 a 195R
. Asesoren comisin del gobierno nacional el1las provincias de Sama
Fe, Santiago del Estero, Misiones, Chaco'y Neuqun.
....... '
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vm PRESENTACIN EDITORIAL
Representante de la provincia de Buenos Aires y del gobierno nacional
en las conferencias preparatorias del Convenio Multilateral (Iinpuesto a las
Actividades Lucrativas) y de las leyes de coparticipacin y unificacin de
Impuestos Internos.
Desde su creacin en 1949 hasta marzo de 1956, vocal de la Cmara
Fiscal de Apelacin de la Provincia de Buenos Aires.
Miembro de comisiones riacionales de reforma tributaria en 1963 y 1971.
Dict cursos de Derecho Tributario en el CJ.E.T. (Centro Interameri-
cano de Estudios Tributarios, 1970), en la Un versidad Central de Caracas,
febrero de 1969, de Posgradoy Especializacin en la Universiaad Nacional
de Buenos Aires (Facultades de Ciencias Econmicas y de Derecho y Cien-
cias Sociales [1968 a 1970)).
:Por concurso del C.F.!. (Consejo Federal de Inversiones) fue encarga-
do de! esrndio y elaboracin del proyecto de ley de coparticipa:dn federal,
antecedente principal del rgimen vigente.
En 1949 fue llamado y contratado por el gobierno de la Repblica Ita-
liana para asesorar al ministro de Hacienda de esa Repblica en la reforma
tributaria en la que estaba empeado (reforma Vanoni).
El gobierno de Mxico en 196610 invit para pronunciaruna conferen-
cia en el Tribunal Fiscal de la Federacin en la celebracin del 30 aniver-
sario de la Ley de Justicia Fiscal.
En 1969 fue contratado poi' el gobierno mexicano, para dictar en la Se-
cretara de Hacienda y Crdito Pblico un curso de especializacin para
abogados del Fisco.
: Es autor de libros y de uh extenssimo nmero de artculos en materia
de Finanzas Pblicas y de Derecho Tributario. Entre los primeros se desta-
can los libros intirnlados El Hecho Imponible y el Curso Sttperiorde Dere-
cho Tributario definidos -reiteradamente- como obras clsicas en la materia.
Fue presidente de la Asociacin Argentina de Derecho Fiscal.
Director desde 1968 de la (f(vista La Informacin.
Muri en Buenos Aires 'el 26 de marzo de 1996.
. Por ltimo, agradecemos a su familia el haber confiado a nuestra edi-
torialla responsabilidad de esta nueva edicin.
Buenos Aires, agosto de 1996
ABELEDO-PERROT
PRLOGO
l. EL PORQU DE ESTE LmRO
Hay varias razones. La primera o, tal vez, el factor desencadenan te fue
una especie de arrepentimiento.
Durante cerca de cuarenta aos (salvo algunos breves parntesis) ejer-
c la enseanza universitaria de las Finanzas Pblicas, Empec en los aos
1936 a 1938, como asistent' del profesor Benvenuto Griziotti en su ctedra
de la Universidad de Pava y luego tuve una pausa involuntaria en la docen-
cia, desde 1939 a abril de 1941, tiempo que dediqu al estudio comparali vo
de los regmenes tributarios de los principales pases del mundo y a trabajar
como adjunto del profesor P. J. A. Adriani en la organizacin yestructura-
cin operativa de la Oficina Internacional de Documentacin Fiscal, creada
por la IFA (Asociacin Fiscal Internacional) a comienzos de 1939 en Arns-
terdam.
Reinici en 1 941 las tareas docentes como profesor contratado y vice-
director y director, a partir de 1945, del seminario de Economfa y Finanzas
en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de O)r-
daba, en la que ocup tambin las ctedras de Fi nanzas -primero y segu o-
da curso-- desde 1946 hasta marzo de 1951. A partir de abril de 1951 ha:;ta
marzo de 1956 ocup como profesor extraordinario las ctedras de Fin:.Jo-
zas y Derecho Financiero en el Instituto Tecnolgico del Sud, que se trans-
form luego en la Universidad Nacional del Sud.
En los aos 1957 a 1960 dict cursos para graduados en instituciones
privadas, amn de un cUrsillo de Finanzas Pblicas en la Facultad de Cien-
cias Econmicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y en el segun-
do cuatrimestre de 1961, despus de un riguroso concurso, ocup la ctedra
de Finanzas Pblicas en dicha Facultad hasta 1973 culminando mi carrera
docente con el cargo de profesor titular.
A partir de 1947 y hasta 1972 pude reunir el ejercicio de la docencia
universitaria con tareas de asesoram.lento al gobierno nacional. a 10$ gobier-
x PRLOGO
nos provinciales y municipales en ll reforma de las leyes tributarias proyec-
tando el Cdigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, en la cual ocup
tambin el cargo de vocal de la Cmara Fiscal de Apelacin desde su cr.ea-
cin en 1949 hasta 1956. Desde este ltimo ao ejercf tambin la libre pro-
fesin de abogado.
Este cuniculum no tiene otro objetivo que el de demostrar que en todos
esos aos no me falt la oportunidad ni el acopio de materiales para escribir
un manual. un curso o. quizs, un tratado de Finanzas Pblicas en todos lbs
principales enfoques de la matt:ria, especialmente el politico-econmico y
. el jurdico.
Me retuvo de hacerlo un cierto pudor del cual me arrepiento. Mis
obras, mis artculos de revistas, escritos en diferentes idiomas y pases, mi
participacin en congresos y conferencias nacionales e internacionales y
mis contratos de asesoramiento a gobiernos, inciusi ve extranjeros, estaban
preferentemente dedicados al derecho tributario. Mis trabajos de Ciencia de
las Finanzas -o sea, todos los enfoques de lamateria distintos del jurdico
y. especialmente, los de economa financiera-, se cuentan con los dedos de
las manos, o poco ms.
Ahora bien, pensaba y sigo pensando, que slo puede tener el atrevi-
',ciento de i:.s.:.:ribr una obra general de Ciencia de las Finanzas --como de
cualquier otra ciencia- quien haya estudiado y escrito trabajos parciales
que, por su nmero, variedad de temas e indudable valor cientfico, acredi-
ten una capacidad de elaborar una construccin equilibrada de la materia,
con visin de conjunto, con sentido crtico de las concepciones ajenas y pro-
pias y una informacin adecuada sobre problemas particulares, combinada
con una formacin general y profunda.
Sin embargo, mis cursos de Finanzas Pblicas estaban, como estn, en
las libreras especializadas, negocindose en la fOnTIa de libros nuevos o
usados. Siempre he sido muy liberal con mis alumnos. A su pedido, en mis
clases permita que funcionara sobre la tarirna un buen nmero de micrfo-
nos ligados a sendos grabadores.
Es as, como en primer trmino en Crdoba, luego en Bala Blanca y,
finalmente, en Buenos Aires, no slo circul!lfon y circulan apuntes anni-
mos que no llevaban ninguna indicacin del autor-ni siquiera la mencin
que la fuente de la obra haba sido la grabacin de mis c1ases-, sino que
tambin se imprimieron, por editoriales especializadas sin autorizacin, en-
teros cursos.
En un caso, el curso llevaba el nombre, presumiblemente ficticio, del
autor, desconocido en el mbito universitario y cientfico. Hubo quien lle-
gara al mximo de la osada o de la ingenuidad -para no dudar de su buena
fe- en la forma siguiente: con los apuntes de mis clases obtenidos por gra-
PRLOGO
XI
badn o con s610 el trabajo de pulimento para .,"
las repetICIOnes y las dIgreSIOnes tan comunes en las clases orales, corro .A.
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tolerables en las versiones taquigrficas, ofreci a un editor de plaza. que'Ia
public, su obra con su nombre como autor y sin indicacin de la fuente del ' .. 1
texto. Esto no es todo. El discfpulo tan emprendedor no olvida que algo le . '"'\
deba al profesor y. despus de pedirle una entrevista, tuvo la generosidad
de obsequiarle un ejemplru: de la obra, l.
Conozco por lo menos cuatro ediciones de mis cursos un versitarios en
las distintas facultades y universidades: el primero fue editado en Crdoba ,
y otras tres diferentes versiones corresponden a mis cursos en la Uni versi- I I
dad de BueQos Aires.
La tolerancia que haba tenido con alumnos y ex alumnos haba dado
origen a publicaciones tal vez abusivas, pero consideraba este hecho carpo
consecuencia de mi tolerancia y. por tanto, como cosajuzgada. No me que-
daba para el arrepentimiento otra cosa que escribir yo mismo este texto de
Finanzas Pblicas que mantuviera el carcter de mis cursos, pero bajo mi
responsabilidad tanto en los aciertos como en las fallas, en los errores u omi-
siones.
Al leer o releer y meditar sobre obras fundamentales, cursos uni versi-
tarios, artculos y monografas en materia financiera, descubr COi! alguna
sorpresa y una moderada complacencia que tanto desde el punto de vista
metodolgico como de la teor, poda agregar una contribucin de alguna
significacin en la literatura financiera.
La razn de esta obra no es, pues, slo anecdtica. Varias editoriales
me pidieron y me impulsaron repetidamente a escribir un tratado o un curso
de Finanzas Pblicas. La razn ya indicada me sugiri la contestacin ne-
gativa. Pero finalmente, la Editorial Can gallo termin convencindome a
emprender el trabajo y que, enriquecido en la temtica y en las fuentes bi-
bliogrficas, reflej -sin embargo-- su origen de curso universitario.
Agotada la primera edicin de mi obra Finanzas Pblicas, la Editorial
Cangalla me propuso en esta oportunidad que en vez de preparar simple-
mente ullasegunda, elaborara un nuevo libro que acoplara a las finanzas p-
blicas el derecho tributario, tanto en su parte general como en la especial re-
ferente a los impuestos en vigencia en la Argentina.
No me fue difcil aceptar la propuesta, por varios motivos convergen-
tes, esto es: el hecho que las ctedras universitarias de la asignatura en la Ar-
gentina el rnsmo el convencimiento que ya expres
de su leglttmldad y, por encima de todo, la conveniencia o hasta la necesi-
dad de la integracin del derecho tributario con el anlisis econmico de las
instituciones y de sus problemas Concretos.
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XII PRLOGO
Ello ha constituido matena de la exposicin y discusin en esta obra de las
teoras concordantes o divergentes Como capCtulo tercero de la parte primera.
Una motivacin ms profunda de la complementariedad de la ecoilO-
mIa financiera con el derecho tributario es, en mi opini n, el paralelismo en-
tre las dos disciplinas cientficas, respecto de los peligros ideolgicos que
amenazan al derecho tributario en su esencia juridica y a las finanzas en su
carcter de sistema econmico diferente de la economia de mercado que,
sin embargo, est en una relacir de simbiosis con sta l. .
Metodolgicamente, poda superar el dilema entre ciencia positiva y
ciencia normativa, ya que esta ltima, no concebida como simple precepti-
va, sino en su ms importante expresin como, por ejemplo, en la Teora de
la Hacienda Pblica de Musgrave consiste --en realidad- en una forma
de plantear los problemas, como hiptesis de metas a alcanzar y anlisis de
los instrumentos aptos para tales fines. La ciencia positi va, a su vez, plantea
como hechos reales la existencia y el uso de ciertas actividades y decisiones
del sector publico y analiza sus razones de ser, sus consecuencias en rela-
cin con los fines propuestos, en el terreno teorico y abstracto, sin que ello
impida sacar conclusiones para responder a Jos problemas prcticos y con-
cretos.
Tericamente, no pretendo originalidad total, que considero imposi-
ble, pero s la de algunas ideas no expresadas ri no desarrolladas suficiente-
meme por otros autores en los trabajos que llegu a conocer. Aspro a que
en este aspecto mi obra aporte algo nuevo tanto en el enfoque clsico como
en el moderno y que ese alg0!itB til para la comprensin de los fenmenos
de las Finanzas Pblicas.
2. Los DIFERENTES ENFOQUES DE LA CIENCIA FINANCIERA
Es sabido que la actividad financiera tiene multiples facetas. Se pre-
senta al lector como una actividad del Estado: de all que el primer enfoque
sea el de la teora del Estado, de la ciencia poltica. Tiene puntos de encuen-
tro con la economa general. actuando directa o indirectamente. sobre los
elementos constitutivos de los mercados de bienes materiales y de servi-
cios, porque influye sobre demandas, oferta y precios y no slo de bienes y
servicios finales, sino tambin de insumas y factores de la produccin.
Tambin se interfiere con las fluctuaciones cfclicas de la economia,
ora provocando o agudizando la inflacin o la recesin; ora sufriendo las
consecuencias de esos fenmenos.
t JAllACH. Dino, La Alllonolllia del Derecho Fiscal)' la Teorfa de lar Fillonrl1S, Revistade
Economa, Momevideo, 1941. Vase tambin en em obra el Cap. 11. a parlr de la pg. 39.
PRLOGO XIII
Estas circunstancias motivan la utilizaci6n de las medidas de la
dad financiera del Estado como instrumentos de la polftica econmic;h
dientes a contrarrestar dichas fluctuaciones y asegurar la plena ocupacin
as como el desarrollo econmico y social.' .
De estas pocas lneas espero resulte clara la necesidad de estudiar los
fenmenos financieros como son yen sus consecuencias sobre la economa
--esttica y dinmica- y tanto en el enfoque de ciencia positiva como de
ciencia normativa. Todo esto cabe en una disciplina cientfica que bien pue-
de denominarse: ciencia de las finanzas.
Como actividad del Estado, pero bajo el manejo de los gobernantes.
sean elfos un soberano autcrata o un moderno dictador, o una minora bien
inspirada o una camarilla de facinerosos, los representantes de una oligar-
qua detenlOra del poder econmico y poltico o la realizacin --que con-
cepto como el mximo ideal polflico y que milagrosamente puede al-
canzarse- de la perfecta identificacin entre gobernantes y gobernados,
segun la expresin de Lincoln del "gobiemo del pueblo, por el pueblo y para
el pueblo", la actividad financiera cae bajo la observacin cientfica del
anlisis sociolgico que integra y se interfiere con la teoda del Estado, con
la poltica y con la economa pura y con la polftica econmica.
Las operaciones financieras del Estado tanto en el mbito de la econD-
na de mercado, como en la tributacin y como tambin en el uso de los re-
cursos del crdito pblico y de la emisin monetaria, todas tienen sus tc-
nicas para su realizacin o bien alternativas tcnicas, que a menudo
trascienden la mera ejecucin de las medidas elegidas.
Me basta recordar al lector qu profundas diferencias sustanciales
pueden producirse si el tan viejo pero siempre aClllal impuesto sobre los in-
muebles rurales se implanta en un pas o en un estado federal contando o no
con un catastro modemo y dotado de los recaudos Ilpicos para su manteni-
miento a travs del tiempo y de las vicisitudes de la vida econmica.
En otro mbito financiero, el del endeudamiento estatal en las diferen-
tes coyunturas, la tcnica operativa adoptada por el Banco Central como
agente del gobierno puede, a veces, asegurar el xito triunfal o a veces pro-
vocar el fracaso calamitoso de medidas financieras y monetarias.
De ah, la importancia de la tcnica comD enfoque parcial del estudo
del fenmeno financiero, Concurrentemente, la tica, la psicologfa. la pe-
dagoga y el derecho financiero constituyen otros tantos enfoques de las fi-
nanzas pblicas 2.
2 Remito al lector a l. obra de SIN'Z DE BUJANOA. Fernando, Sir/,mo d, Derecha FinlJII'
ciero. Madrid, Vol. 1. edicin del aUlor 1977, Intruduccin, en la que el catedrtico madrileo
linalla cnticameme cada uno de eso. enfoques. ponindolos, dira, en sus pueslos.
/
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XIV PRLOGO
Me houro en haber pertenecido a una escuela -la del profesor Griziotli,
llamada tambin Escuela de Pavfa- que siguiendo las huellas de su funda.
dor, no slo acepta la naturaleza multifactica del fenmeno financiero y,
por consiguiente, la multiplicidad de los enfoques cientfficos para estudiar-
lo, sino tambin la exigencia de reunir en una sntesis los estudiosparciales
y analticos conducidos segn los diversos enfoques y con la metodologa
propia de cada uno de ellos, para lograr el conocimiento cabal de las Finanzas
Pblicas. Segn Griziotti, la existencia de las diversas facetas del fenmeno
financiero exige el estudio analtico de cada faceta, pero los resultados par-
ciales que asl se logran deben recomponerse en una labor de sntesis.
De mi parte, observo que es indiscutible la necesidad de mltiples en-
foques del fenmeno financjero y que slo as se obtendr el pleno conoci-
miento de las instluconese instrumentos de las finanz.as. Es indiscutible
tambin que cada enfoque debe ser realizado teniendo corno base los prin-
cipios fundamentales de la ciencia respectiva y con la metodologa que le
es propia. Pero el estudio integ al puede ser efectuado por di versos autores,
cada uno especializado en un enfoque y los resultados pueden ser aprove-
por todos, no siendo necesaria una labor de s[ntesis.
Pienso que los resultados cientificos logrados con los distintos enfo-
deben reunirse, sumarse, yux.taponerse y cotejarse, pero no entiendo
cmo se pueden combinar los resultados de los en una sntesis di-
ferente de sus componentes ni puedo aceptar que, por ejemplo, el principio
de la capacidad contributiva sea el fundamento del impuesto slo cuando se
lo asuma como ndice de la participacin del contribuyente en las ventajas
y especiales que el Estado proporciona a travs de sus servicios.
Este es un dogma de la teoda de Griziotti, del cual no puedo participar.
Quin o qu pennite saber que un determinado impuesto, por ejemplo al
patrimonio nelo de las personas fsicas, se funda en el principio de la capa-
cidad contributiva, tomada sta como indicio de la participacin en las ven-
tajas'que depara el Estado a los titulares de ese patrimonio? CQf!lO probar
este extremo, o bien cmo rechazarlo o aceptar la tesis opuesta?
Sin embargo, soy fiel a la doctrina del Maestro en lo que se refiere a la
influencia, o mejor dicho, la mutua inteligencia de los enfoques econmico
y jurdico del fenmeno financiero. Sin necesidad de utilizar los grandes
ejemplos de las investigaciones de Griziotti sobre la prima de emisin de
acciones y su imponibilidad, o sobre la deduccin de intereses pasivos en el
impuesto a la renta, o los ejemplos de la justicia norteamelicana, verbigra-
cia en el caso "Eisner vs. Macomber" sobre dividendos en acciones, me pa-
fece;altamente significativa, para demostrar las conexiones insoslayables
tntre la ciencia de la Hacienda y el derecho tributario, la reciente controver-
PRLOGO xv
sia entre la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin Ar-
gentina y gran parte de la doctrina, que resumo a continuacin.
Frente a las demandas de repeticin de impuestos a las Ventas pagados
indebidamente, segn ellos, por los contrib/lyentes de derecho, la Corte Su-
prema deneg la demanda instaurada (elleading case fue la causa "Mellor
Goodwin clFisco Nacional" fallada por la Corte en fecha 18-X-1973) por
cuanto -sostuvo--Ia repeticin de los impuestos indebidos deriva del
principio del enriquecimiento sin causa; el contribuyente que pretendiera
repetir el impuesto pagado indebidamente, debe probar no slo esta cir-
cunstancia, sino tambin el empobreciqtiento propio demostrando no haber
trasladado el impuesto, jUhtamente con el precio de la mercaderia, sobre el
comprador. (Ms tarde la Corte extendi el campo de aplicacin de esta
doctrina a las hiptesis de traslacin hacia atrs u oblicua y hasta lleg al
caso de remocin). Originariamente, esajunsprudencia se limit al caso ue
los impuestos denominados indirectos, pero luego la Corte la extendi al
caso de impuestos sobre utilidades y patrimonios de empresas, respecto ue
las cuales tambin poda presumirse la traslacin del gravamen a travs de
los precios. Por el contrario, segn el desarrollo de dicha jurisprudencia, 110
corresponda esa presuncin y s la contraria, tratndose de un impuesto
personal sobre la renta de las personas fsicas J.
No es ste sino un ejemplo de la gran importancia terica y prctica ue
la vinculacin entre la economa financiera y el derecho tributario. No pue-
do esconder al lector la gran incertidumbre que me embarga y que veo re-
producida en trabajos de yarios autores acerca de este problema, que bkn
puede representar la piedra de toque del acierto de las teorias sobre las co-
nexiones entre la Economa financiera y el Derecho tributario. Es indudable
que susalucin no puede darse en el puro terreno juridico y menos en el pro-
cesal, ignorando los efectos econmicos del impuesto, en particular su tras-
lacin e incidencia, ni en el terreno econmico, con prescindencia del orde-
namiento juridCO-I.Iibutario .
.sin embargo, estos tipos de problemas no implican la necesidad de una
sntesis entre los enfoques econmico, poltico, jurdico,tcnico y, si se
acepta la ltima doctrina profesada por Griziotti, tico. Se trata, ms bien,
del fenmeno frecuente, por el cual el Derecho debe acudir a los resultados
de otras ciencias, para detemnar el contenido y la valoracin de los hechos
de la vida real, como base de comprensin de las hiptesis abstractas defi-
oidas por las normas juridicas.
J Vase el eSt1Jdio, sobre este problema, dc MAC DONElL, Stella Mari. - Rubn 05-
ear, "La rcpeLicin de impuestos. Aspectos tributarios, econmicos y jurdicos". en."1 Bo/"o'I, de
la Direccin Genaal InlpoJiliva d. la A'gwrifUJ. nro. 270, pago 101.
XVI PRLOGO
Tampoco puedo compartir la creacin de tipos tributarios distintos ori-
ginados por la combinacin, por ejemplo, del principio de la capacidad con-
Ilibutiva con el de la contraprestacin o con otros principios o de los distin-
tos aspectos poltico, jurf;dico, econmico y tcnico que intervienen
algunos de ellos o todos para confonnar -repito-- diversas instituciones
tributarias, de las cuales sera necesario --crear- hasta las denomir;acio-
nes apropiadas.
No es necesario -pienso- recurrir a combinaciones de los distintos
elementos que caracterizan las diferentes entradas financieras, para adITtir
la existencia, en cada uno de los recursos, de diferentes elementos; ni es ne-
cesario para el c'onocirnJento cabal de los instrumentos de las Finanzas P-
blicas, combinar todos los elementos o algunos de ellos entre s. Admito, en
canibio, que en diferentes formas de tributos coexisten varios principios y
tambin la inexistencia de separaciones rgidas entre diversos recursos, pre-
cios y tributos.
Adems, la econoITa fijmnciera puede constituir objeto de la ciencia
por s y como instrumento para el conociITento de fenmenos subsumidos
por el derecho, y ste, a su vez, puede suministrar nociones y principios,
cuyo conocimiento contribuye a la mejor comprensin de los fenmenos
estudiados por la Hacienda Pblica. .
!Son stas las razones de: una disidencia parcial con mi Maestro.
'Me encontr, diecisis aos atrs, al desempear la ctedra de Finan-
zas de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de
Buenos Aires, cuyo plan de estudio en'este tiempo imponfa para las carreras
de Licenciatura en EconoITil y en Administracin, la materia "Finanzas
Pblicas" con un enfoque polftico-econITco. Los solos temas jurfdicos
exigidos por dicho plan, eran el de los principios constitucionales de la im-
posicin y los problemas de la coordinacin de las finanzas entre mltples
niveles de gobierno,
Esta limitacin del alcance de la asignatura, unida a la fuerte limita-
cindel tiempo disponible slo un cuatrimestre y originariamen'te con slo
tres clases semanales de una hora cada una me indujeron a elegir los temas
de estudio y lo pude haCer, omitiendo los aspectos jurdicos de la actividad
financiera, salvo los referentes a los principios constitucionales y a la dis-
tribucin de las Finanzas entre los distintos niveles de gobierno, Por lo de-
ms mis cursos universitarios se cieron al enfoque poltico econmico.
Esto quiere decir aspectos polticos y aspectos econmicos, como tambin
medidas de poltica econITca con instrumentos financieros.
, : Con respecto a los institutos financieros y tributarios en particular, me
, a una descripcin somera de caracteres, estructura y problemas en
, la Argentina.
PRLOGO XVIl
Por estas razones liITt ITS cursos a los aspectos mencionados, dejan-
do el derecho financiero y el tributario para otras obras, aunque no nece:;a-
riamente para otros lectores.
Tambin he omitido toda exposicin de pscologfa, tica y pedagoga
financieras. Las razones son sustancialmente las mismas que acabo de t:X-
poner con respecto al derecho, con el agravante deuna completa ignorancia
de materias y de su problemtica.
3. LAS FlNANZAS PBLICAS y LAS MA TEMTICAS
No hay muchas obras generales de Finanzas Pblicas modernas que no
adopten, en mayor o menor medida, el empleo de las matemticas, Sirven
stas para el anlisis de las situaciones de equilibrio particular o general y
tambin para describir cmo se pasa de una situacin de equilibrio a otra,
por la accin de algn cambio en los factores variables de la actividad fi-
nanciera.
No soy economista matemtico, ni tengo la pretensin absurda de
transcribir los anlisis matemticos ajenos O de escribir con un call1Of4/nge
de matemticas que, mucho me temo, concJuirfa en un ridculo disfraz,
Reconozco que la ausencia salvo breves apndices simplemente infor-
mativos de planteamientos matemticos y sus desarrollos :maltlcos, impor-
ta renunciar a conocimientos ms profundos, especialmente en el terreno
terico, en el campo de las Fi nanzas Pblicas, en sus papeles de produccin
de bienes y servicios pblicos, de redistribucin de ingresos, de estabilizacin
, de la economa con plena ocupacin y de desarrollo econmico y
Veo, sin embargo, a pesar de esa falta, alguna ventaja de cierto peso.
Muchas veces el anlisis matemtico y el planteaITento de ecuaciones. al-
gunas simples y otras ms complejas, pueden satisfacer las apetencias del
investigador, pero a menudo tambin dejan de satisfacerlas. Hay diferentes
motivos para ello. El primero es que los resultados no siempre son conclu-
yentes por la excesiva simplificacin de los modelos elegidos: un segundo
motivo consiste en la necesaria eliITnacin de las causas de interferencia
de los factores econmicos que perturban las hiptesis del problema; o bien
consiste eh elegir ciertas variables y dar por irrelevantes otras. Un tercer
motivo es que los estudiosos de la materia no estn todos capacitados p:.lfU
comprender el planteaITento matemtico, mientras pueden comprender
una exposicin no matemtica.
Para los fines de esta obra he estimado pues, irmecesario e inadecuado
el empleo de las matemticas. Quien al leerla sienta la necesidad de
tear ciertos temas con lenguaje y anlisis matemticos, tendr as un terreno
frtil y amplio para el desarrollo de su predileccin.
xvm PRLOGO
4. BIBLIOGRAFA GENERAL Y ESPECIAL
En esta obra, como en otras anteriores, he limitado las citas de autores
y obras. a los que se vinculaba inmediatamente con los .temas que i.ba ?esa-
ITollando y entre ellos, seleccion los que que me parecieron ms slgrufica-
livos, tanto por el consenso como por la divulgacin. Hay muchos autores
y obras de gran valor e importancia que mereceran no slo una breve men-
cin al pie de pgina, sino una exposicin critica en el propio texto. Puede
darse el caso lamentable que ni siquiera los haya citado, mientras puedo ha-
ber citado a autores y obras de mucha menor significacin. Ello no significa
menosprecio, pero sf ignorancia o descuido. Si la omisin de la cita llega,
no obstante la explicacin anterior, a herir u ofender a algn autor, desde ya
y pblicamente pido que se me disculpe, aceptndose como descargo la
ms absoluta falta de intencin de rru parte.
s. CONTENIDO y ESTRUCTURA DE ESTELIBRO
El contenido y la estructura de esta obra me han ocasionad0 serias du-
das que espero estn superadas al fin. . .
La primera parte comprende dos captulos que constlluyen un estudiO
de carcter general y de conjunto.
Alcruien dijo -y estoy seguro de haberlo dicho yo tambin, pero no
la paternidad de esta observacin-que la introduccin como asi-
mismo el prlogo de una obra de ciencia, deberan ser escritos al final o-lo
que no es lb mismo, pero comparte el fundamento de la observacin men-
cionada el Iector- debera, para entenderlos bien, postergar su lectura para
I!l final. La razn de ello es que en el estudio cientfico de base iiJducti va,los
principios generales, el planteo de los grandes problemas, la naturaleza y
las posibilidades de utilizacin de los instru,mentos conceptuales y las gran-
des divisiones de la materia de estudio, para mencionar slo algunos de los
temas que se ubican en la parte introductoria, son el resultado o la conse-
cuencia del trabajo minucioso de anlisis de los fenmenos concretos y de
las unifonnidades de los comportamientos humanos a paridad de estmulos
yen igualdad de condiciones.
Los principios generales no son el resultado de categoras a priori,
sino de las experiencias particulares, incluyendo el aporte de una investiga-
cin interdisciplinaria como lo es, en nuestro caso, la de la historia en todo
:;u despliegue, que incluye la evolucin de las instituciones civiles, milita-
res, gremiales, sociales, el desenvolvimiento econmico, la conciencia p-
blica, las rotaciones del ejercicio del poder poltico y, usando una feliz ex-
presin de amplio espectro, la cultura de un pueblo.
PRLOGO XIX
A pesar de todos estos argumentos, en esta obra los aspectos
estn colocados al comienzo. An antes de ellos, he expuesto a .
gos el desenvolvimiento del pensamiento cientfico: . . . ; ...
Larazn que me indujo a adoptar ese orden tradICIOnal. es. qu: el
por una ciencia no se estimula con una amplia.y hmttacln a cl.er-
tos problemas o, peor an, con el examen tcniCo de los SinO
poniendo al hombre con toda su pequeez y su ,parente Impotencia, frente
a frente con los problemas de gran alcance en el espacio y en el El
minsculo individuo crece entonces en estatura y fuerza y llega a dominar
a la naturaleza avara.
Con este enfoque, que con gusto aceptara que se considerara optimis-
ta, ingenuo o utpico, pero que me es muy caro, la rida tcnica de la ciencia
financiera queda muy atrs, "lo que posibilita conquistar adeptos para.. el es-
tudio de esta ciencia al mtodo de esta obra, esto es, resenar en
primer trrrno la historia de las ideas financieras en. la el lector podr
asistir --como en un espectculo-- a la lucha de Jos tndlVlduos por sus de-
rechos contra las exorbitancias del poder poltico y de; los hombres aislados
o agrupados en sus contiendas para el reparto y racional, o sea
ms eficiente, de los recursos escasos que SUfWntstra la naturaleza para la
satisfaccin de las necesidades privadas y pblicas
Fonna parte de esa resea tambin el gran cambio de las Finanzas, des-
de el fenmeno concreto concerniente a la produccin de bienes y servicios
para satisfacer necesidades pblicas, el papel utiliza-
do consciememente para el logro de obJetl vos de pohuca econonuca, tales
como: de redistribucin de ingresos, estabilizacin econmica y desarrollo.
El otro captulo de la primera parte plantea la estructura y los proble-
mas de las finanzas clsicas y modernas partiendo de la observacin emp-
rica del Estado, como organizacin humana que tiene asignado, amn de las
necesidades de existencia y mantenimiento de la organizacin misma. un
conjunto de tareas y cometidos tendientes a la produccin de bienes y ser-
vicios pblicos para satisfacer las necesidades pblicas. .
Este captulo constituye, en mUntencin, una teora general de las FI-
nanzas Pblicas, que se complementa por un lado con el desenvolvImIento
de la doctrina financiera, que se expuso en el captulo anterior y, porel otro,
con la descripcin de las estructuras y de los instrumentos que conforman
la acti vidad fi nanciera enfocada como desan 0110 de esa teoria general.
Sustancialmente,la base de la teoria es la convivencia en la vida econ-
mica de los pases en el mundo moderno --capitalistas o socialistas- de dos
sistemas econmicos: el del mercado que pertenece a la economa del sector
pdvado y fundamentalmente funciona a travs del cambio y de los precios, y
el sistema del sector pblico, que se rige por el proceso "ingreso-gasto".
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xx
PRLOGO
Recalco aquf la doctrina que al respecto profeso y es que el sistema de
la economa de mercado se rige por los precios, debido a una razn de es-
tructura, esto es la existencia de muchos sujetos, cada uno COn su demanda
de bienes y servicios y su disponibilidad de dinero o bien con su oferta de
bienes y servicios y demanda de dinero u otros medios de cambio. El uso del
dinero permite hallar una medida comn de valores, favoreciendo los clculos
ec?nmicos de cada sujeto en nmeros cardinales: pero es la pluralidad de
SUjetos que compran o venden bienes y servicios, la condicin estructural
del mercado, que con el empleo del dinero origina y mantiene el meca ni smo
de los precios.
El sector pblico no es plurisubjetivo, sino unisubjetivo. El nico su-
jeto es el Estado (incluyendo los dems organismos descentralizados).
Cuando se le ocurre al Estado la conveniencia de descendetde su pla-
taforma para mezclarse con los sujetos que operan en el mercado, puede im-
poner condiciones al funcionamiento de.l mismo, alterando asf el mecanis-
mo de los precios. Pero tambin puede entrar en el mercado como un
com prador o vendedor cualquiera (la simili rud de su accin en el mercado con
la de los sujetos particulares no quita la gravitacin de su presencia, en con-
frontacin con todo el sector privado, principalmente por su magnitud).
En gran parte de su actividad el Estado no penetra en el mercado como
un sujeto ms -por grande que sea- sino que produce bienes y servicios
y los suministra fuera del mercado y adquiere los insumas y factores de la
produccin por la va del proceso recursos (o ingresos) y gastos, sin poder
utilizar el clculo econmico fundado en los precios o sea expresado en n-
;:ardinales ni en la accin consiguiente como los dems eperadores,
SInO ,por su propia decisin de sujeto nico cuya voluntad es el fmlo de las
luchas o, finalmente, de los acuerdos polticos de los gobernantes y gober-
nados, acuerdos por los cuales se establecen las prioridades de'gastos y de
recursos, mediante un clculo econmico expresado en nmeros,ordinales.
Prescindo aqu de la disquisicin si es superior racionalmente un clculo
econmico basado en el cotejo de cantidades finitas expresadas C.Oh nme-
ros cardinales o las preferencias y postergaciones que hallan su expresin
en nmeros ordinales o tambin en los cotejos fundados en las relaciones de
mayor o menor. Slo quiero subrayar que el sistema de precios, ofertas y de-
mandas que caracterizan al mercado es posible en tanto yen cuanto los su-
jetos 'ihtervinientes son numerosos y cada uno de ellos tiene su :iosibilidad
de realizar o participar en la realizacin de clculos econmicos basados en
precios.
J,;, Por lo contrario, el sujeto aislado, elRobinson Crusoe que aparte del
";'1 talar lite,rario de la obra de Daniel Defoe, ha servido admirablemente cama
'modelo abstracto de la econoITa de un 5010 sujeto, no puede por s solo ac-
PRLOGO KAl
tuar con otros sujetos en el cambio y en la fomlacin de los precios. Sus
cisiones son solitarias y reflejan nicamente preferencias y postergaciones
Tal como este modelo es el Estado, a menos que se sumerja en el mercado
para el suministro de bienes y servicios a otros sujetos. La actividad econ!)-
mica del Estado es la economa de un solo sujeto, una economfa monosub-
jeti va, una econOITa robinsoniana.
La utilidad de los bienes y servicios pblicos y el costo de ios bienes
sustrados del sector pri vado slo se confrontan en juicios internos de 11)5
sujetos gobernantes, cuyas bases de valoracin estn suministradas por la
voluntad poltica de quienes constituyen la fuerza dominante, trtese del
autcrata o del tirano, del grupo oligrquico de exttaccin terrateniente o
mercantil, del llamado populismo ---expresin no nueva pero rescatada
para reemplazar con ms acierto a la demagogia- o bien que se trate de ulla
democracia lograda, que tienda a !a:identificacin de gobernantes y gober-
nados.
En todas las hiptesis enunciadas, la voluntad del Estado no se ejerce
en el mercado' como oferta de bienes y servicios y demanda de bienes y ser-
vicios intermedios. El mecanismo ingresos-gastos es diferente del mecanis-
mo del mercado y no hay componenda ni posibilidad de mezcla entre nm-
bos sistemas.
Su coexistencia no puede dar lugar a la modificacin de la estructma
tpica de cada uno para asimilarse al otro. Ello no obsta a que la convi venca
de ambos provoque mltiples efectos y una amplia.zona de ntenerencas lo
que da origen como consecuencia del razonamiento abstracto y de la expe-
riencia concreta, a que los instrumentos del proceso ingresos-gastos sean
utilizados como instrumentos de ajuste de la economfa del mercado, con ol-
vido de la funcin de produccin de bienes y servicios para satisfacer nece-
sidades pblicas de cualquier naturaleza que ellas sean.
El captulo tercero introduce el aspecto jurfdico de las finanzas pbli-
cas y, especialmente, de la tributacin y sus diferentes enfoques.
La segunda parte es un complemento de la teora general de las F
zas, ya que est dedicada al presupuesto estatal que es la materializacin del
proceso financiero de ingresos y gastos.
El primer captulo comprende los tpicos esenciales del Presupueslo,
en los enfoques de las finanzas clsicas y modernas. Como exteriorizacin
y plan de realizacin del clculo econmico de la actividad financiera y
como instrumento complejo de las finanzas modernas, el Presupuesto esta-
tal no puede ser estudiado en sf mismo sin vincularlo con la econoITa ge-
neral. Su significacin como plan general de la economa del sector pblico,
implica su complementacin con el plan econmico general, en cualquier
rgimen de economa, del cual llega a ser parte integrante.
XXIJ PRLOGO
El segundo capftulo se refiere a las relaciones entre el Presupuesto del
Estado y las cuentas nacionales. como tambin con la renta nacional. ya sea
en los aspectos tcnicos de la determinacin del aporte del sector pblico a
dicha renta, ya en el aspecto econmico de los efectos del Presupuesto de
recursos y gastos sobre la renta nacional. .
El mtodo adoptado encara, desde el comienzo, la naturaleza y el tra- .
amiento de la materia en examen. dando al lector una visin de conjunto y.
lo que se refiere a la evolucin del pensamiento financiero. visualiza en
cierto modo el camino que ha recorrido el pensamiento cientfico para lle-
gar al estado actual y luego esbozar la teora de las finanzas pblicas en sus
aspectos generales como desembocadura de la evolucin de las ideas y
doctrinas.
Pero este ordenamiento de la materia tiene la desventaja de anticipar,
en la descripcin general de los fenmenos, muchos conceptos y problemas
particulares. cuya dilucidacin vendr ms adelante.
Despus de muchos titubeos he elegido este camino. y paraseguirlo
pido al lector no slo paciencia, sino tambin na apertura de crdito para
poner a su disposicin, cuando corresponda, los elementos particulares ne-
cesarios para la plena comprensin de los ternas ya tratados.
Termina la segunda parte con un esbozo de los problemas de las Finan-
ZJS en mltiples niveles de gobierno, como problemas generales de las fi-
nanzas y no slo, como a menudo se piensa, como mtodos para el reparto
de los recursoS o de las fuentes de recursos. Al mismo tiempo, puse nfasis
en la circunstancia que las Finanzas de mltiples niveles de gobiemo no
constituyen slo un problema para los gobiernos mismos, sino quetambin
involucran lajusticia o la equidad para los contribuyentes individuales, que
proveen los recursos necesarios para el Estado.
El captulo cuarro expone el rgimen de las finanzas de mltiples ni-
veles y sus problemas en el Derecho argerltino.
La tercera parte de la obra atae a los gastos pblicos, y est dividida
en tres captu los: el primero contiene el concepto y las clasificaciones de los
gastos, as como la evolucin de stos con relacin a la evolucin de las
ideas polticas, econmicas y sociales ya las tareas y atribuciones del Es-
tado, mientras que en el segundo se consideran los efectos de dichas eroga-
ciones estatales.
En ellercer captulo se estudia la cuantificacin de los efectos del gas-
to, con un apndice matemtico, por cuya preparacin y redaccin soy deu-
dor de la seorita licenciada Graciela Maria Ins Galetto, a quien agradezco
Jqu pblicamente por su valiosa colaboracin.
La parte cuarra examina, en un primer captulo, los recursos en gene-
r;l, sus diferentes formas y clasificaciones y su papel en los procesos finan-
PRLOGO xxrn
, cieros. En el segundo captulo se esboza la teora general del .
naturaleza y estructura. Tambin se plantean y discuten las .
muy controvertidas de impuestos directos e indirectos y las menos comb- .
ti das y ms fructferas de impuestos reales y personales, generales y parti-
culares (o especiales), peridicos o por una sola vez. .
La parte quinta se refiere a 105 impuestos en general. Un primer cap-
tulo se refiere a los caracteres' del sistema impositivo, donde se examina--en
primer trrnlno- el problema del impuesto nico y en el segundo punto el
concepto de sistema impositivo, mientras que en el tercero se trata el con-
cepto de presin fiscal y sus problemas. El cuarto punto trata los problemas
de la elasticidad y de la flexibilidad del sistema tributario en su concepto y
formulacin analtica.
El quinto punto comprende un apndice analtico sobre elasticidad y
flexi bilidad.
En el segundo captulo se eXarnJllan las diferentes fonnas de calificar
los impuestos, en particular los conceptos de impuestos fijos, graduables,
proporcionales, progresivos y regresivos, con nfasis en los progresivos y
sus diferentes formas.
En el captulo tercero se examinan los principios de la imposicin en
cuanto pueden rescatarse en las doctrinas o instituciqnes actuales.
El captulo cuarto trata de los principios de la imposicin en el Dere-
cho Constitucional argentino y su cotejo con los principios elaborados por
la doctrina desde el siglo xvm hasta la fecha.
En el quinto captulo se plantean, en general, los aspectos fundamen-
tales de los efectos econmicos de los impuestos.
La parte sexta de esta obra est destinada a exponer la pane general del
derecho tributario argentino.
Despus de un pluneamiento metodolgico general en el primer cap-
tulo.los siguientes tratan el contenido del derecho tributario sustantivo (ca-
ptulo lI), el hecho imponible en todos sus aspectos (captulo Ill), la inter-
pretacin de la norma tributaria material, penal, adunistrativa y procesal
(captulos IV, V, VI Y VII respectivamente).
La parte sptima trata de la imposicin sobre la renta en sus cuestiones
polticas, econmicas y de poltica econmica, distinguiendo el impuesto
sobre la renta de las personas fsicas (captulo 1) el impuesto sobre las ga-
nancias de las sociedades de capital y otros asimiladas a stas (captulo II).
El captulo III examina la imposicin de la renta en el derecho tributario ar-
gentino vigente con respecto al gravamen princpal sobre la renta de las per-
sonas fsicas y las normas y principios coml!nes con los dems impuestos
que complementan aqul (captulos IV y V respectivamente).
.....,
,. I
,-.....
l. ;1
XXIV
PRLOGO
El capftulo VI trata de la imposiciIl sobre las superrentas y los proble-
mas que se presentan en la comparacin de estos gravmenes con los que
afectan u las rentas normales.
La sptima parte contiene elestudiode los problemas polfticos, econ-
rrucos y jurdicos atinentes a la imposicin del patrimonio en general y las
ms importantes instituciones tributarias que la experiencia nos ofrece, en
particular.
Es asf como los captulos 1 y JI examinan el impuesto al patrimonio
neto de las personas fsicas, distinguiendo el impuesto ordinario del ex-
traordinario.
El captulo IU se refiere al derecho positivo argentino con respecto a
ese gravamen.
Con igual criterio expositivo, el captulo IV trata del impuesto sobre el
capital de las empresas y, correlativamente, el captulo V expone lo referen-
te a dicho impuesto en el Derecho argentino.
A pesar de la supresin del impuesto sucesorio tanto nacional como
provincial en la Argentina, cuyos motivos no compartimos por su impor-
tancia terica y por qu no? por la posibilidad de su restablecimiento en el
pas, he considerado conveniente estudiar los aspectos doctrinarios genera-
les de dicho impuesto (capftulo VI).
La novena parte que examina la imposicin al gasto segn el modelo
propciado por Kaldor, contiene slo un captulo, destinado a describir los
rasgos fundamentales de ese impuesto. que no tiene aplicacin ni la tuvo en
el pasado, en el Derecho argentino.
La dcima parte, expone en seis captulos los principios y conceptos
fundamentales de la imposicin atconsumo.
El ttulo de esta parte ("La imposicin al consumo") debe ser juzgado
no como equivocado, por lo menos como atrevido alarde de conocimiento
de los efectos profundos de toda modificacin o reforma de las leyes tribu-
tarias. Constituye una osada ubicar los impuestos internos. el impuesto a
las ventas, incluyendo el 1. V.A. El legislador asume como demostrada la i n-
cidencia definitiva de dichos impuestos sobre el compradora consurrudor
final.
Sin embargo. la ciencia de las finanzas es en general escptica respecto
de los efectos econmicos y en particular, de la incidencia definitiva.
Tampoco existe la prueba segura de lo-contrario.
Los diferentes captulos estn destinados al estudio de los impuestos
rarticlllares sobre los consumos (capftulo 1); a los impuestos generales so-
b,re las ventas (captulo TI) y a los impuestos aduaneros y el rgimen cam-
biario (captulo 1lI).
PRLOGO xxv
Tambin esta parte contiene despus del estudio, en general, de esos
gravmenes, la exposicin del derecho positivo argentino en la materia. El
captulo IV trata de los llamados impuestos internos; el captulo V el im.
puesto sobre los ingresos brutos heredero del impuesto a las actividades lu-
crativas, concedindole algunas pginas, pocas en relacin con la impor-
tancia de la materia, pero muchas en la econol1a general de la obra,
Anlogas consideraciones merece el captulo VI que trata del impues-
to al valor agregado en el Derecho argentino.
La undcima parte, comprende dos capftulos: el primero contiene :.11-
gunas observaciones acerca de los impuestos sobre las transferencias patri-
moniales a ttulo oneroso. El captulo TI trata del impuesto de sellos en la A r-
gentina, tanto de la Nacin como 'de las Provincias.
La duodcima parte, contiene lo referente a otros recursos, signi J'j-
cando aparentemente todos los no mencionados en la exposicin ante-
rior. En realidad no son rodas en sentido absoluto, sino los dos principa-
les: la deuda pblica (caprtulo 1) y la emisin de billetes como recur:;o
financiero.
La decimotercera parte, examina las finanzas de la seguridad soci;1.
6. CUNCLUSIN
Esta obra tiene el propsito fundamental de superar las antinomiJs
entre teoras polticas, sociales y econrrucas, enfoques poltico y nomlU-
tivo, clsico y moderno, tj!oras pesimistas u optimistas: y, en general, las
diversificaciones excesivas que hacen creer a muchos que la cienci::J de
las Finanzas Pblicas, ms que una visin cientffica de un conjunto de fe-
nmenos de la vida social, sea el campo de batalla o ellaboratmio de prueba
de nuevas armas o de ensayo de instrumentos, no excluyndose los quirur-
gicos. para la lucha contra el desempleo y la inflacin y en favor del empuje
para un desarrollo econmico y social equilibrado y sostenido.
Al entregar para la imprenta los ori gil1ales de esta obra, deseo agrade-
cer pblicamente al seor Norberto del Hoyo, quien por la Editorial Canga-
lla tuvo la iniciativa de estelibro como del anterior con el ttulo de Finoll::as
Pblicas, asumiendo con entusiasmo el riesgo editorial y dispensndome
su confianza en todo momento y circunstancia.
Tambin deseo expresar mi gratitud al contador Rubn Oscar Arru go
que me asistiera pacientemente en la elaboracin de la materia, sugirinuo-
me temas a enfatizar y otros a concentrar, a fin de distribuir equilibrada-
mente las partes componentes de la nueva y compleja obra. Igualmente
debo agradecer a los contadores Rllbn Oscar Amigo y Eduardo Jos N -
';
XXVI
PRLOGO
ez, por la colaboracin que me prestaron cada uno en su oportunidad para
la confeccin de los ndices de esta obra.
Por ltimo debo mencionar la ayuda recibida de m hijo Roberto en la
correccin de las pruebas, no slo por la revisin y la enmienda de erro-
res materiales, sino tambin por la crtica ocasional de algunos tpICOS.
. Finalizo aqu mi cometido. desendole a este libro lasuerte no de
encontrar lectores, sino tambin que algunos de ellos le reconozcan utlhdad
y lo juzguen con indulgencia.
Buenos Aires, julio de 1983
DlNO lARAeR
SU1VIARIO
PARTE I
FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRmUTARIQ EN GENERAL
CAPITULO I
EVOLUCIN DEL FINANCIERO
1, Rellexione.s preliminares 3.
2. Cameralismo 4. Qu es y quines lo representan 4. Significacin de esta comeme 4.
), Los fisicratas 4, Componentes de la corriente fisiocrtica. Su comenido Cv,IU;,
bucin del pensamiento fisocrtico a la ciencia de las finanzas ptlblicas 5.
4, Adam Smith 6, Obra Cundamental6. Pensamiento esencial en materia de finanzas ptlblicas 6,
Principios de la imposicin 6. Principio de las facultades o igualdad 7. Principio de la cenna
8. Principio de la comodidad B, Principio de economicidad 8. Otro contenido de la obra de
Smill. respecto de las Finanzas I"blicas 9.
5. David Ricardo 9, La obra de Ricardo referente a las Finanzas I"blicas 9, Alcance de la leoria.
La renta ricardiana y el impuesto sobn: ella 9, Presin del impuesto extraordinario y del em-
prstito 10. Critica a la teoria de Ricardo sobre impuesto y emprstito 11,
6. John Stuart Mili 12. Las leonas del sacrificio 12. La doble imposicin del ahorro 12.
7, Bastiat y Senior 13. La Icaria del cambio 13.
8. Jean Baplsrc Say lJ. La rcoria del consumo 13.
<}, Frmcisco Ferrara 14. Concepto filosfico y concepto histrico der impuesto 14. El impuesro
como susritucin de un consumo por O<ro 14. Evaluacin de la reoria financiera de Francisco
Ferrara 14. Teora de la difusin del impueslo 15.
10. El marginalismo 15. La corriente rnargnalisla )' las finanzas ptlblicas15, Critica del enfoque
marginalista 16.
I 1: BiCurcacin de la leo ra financiera 16. La Icaria financiera de Ernil Sax 17, La teoria finan.
ciera de Ugo Manola 17. La teoria financiera de MaCfco Panlakoni 17. La leoria financiera
de Knm Wicksell18, La reoria financiera de De Vio de Marco 19, La renta individual como
Indice de la demanda de servicios pblicos 20. Evaluacin del impuesto progresivo 20, La
;'-:-"1
"-
I
XXVIII SUMARIO
de la traslacin 20. Critica de 1.3 teorla de De Vjti de Marco 21. La leorla financiera de
Erik Lindahl22. Critica a la teorfadeUndahl :13, L. teora financiera de F. Y. Edgeworth 2).
La doctrina alemana. Adolfo Wagner 24. La actividad financiera como produccin de $ervi-
cios'pblicos y como distribucin de las cargas presupuestarias. La redistribuci6n del ingreso
24. El crecimiento histrico de los gastos pblicos 25. Wilfredo PareW y la escuela sociol-
gica de las finanzas 25. La presin de! impuesto y del emprstito 25. La escuela sociolgica
italiana 26. La escuela sociolgica aiemana y la teorl. sociolgica de Edwin Seligman 26.
Teoras sociolgicas y polllicas de las finanzas pblicas 26, La teona financiera de Benvenuto
Gritiotti 21. Naturaleza polftca de la actividad financiera 21. Propuestas de refonna de los
sstmas tributarios 28. Presin del impuesto y del emprstito 28. Problema metodolgico 28,
,
Evaluacin de la metodologfa de Griziotti 29.
12. El de las finanzas clsicas30, Principios fundamentales 30, Ataques al enfoque de
las finanlas clsicas 31.
13. Las obras de lohn Maynard Keynes 32, El marco histrico de sus trabajos )2, Lineas funda-
de sus leonas 33. Proyeccin de l. "Tea na General" sobre las Finanzas ,Pblicas :B,
14. La iteorla financiera de Alvin Hansen )4. El estancamiento secular 34,
15. Abba Lemer y la teona de las "finanzas funcionales" 35.
16, de las comentes antagnicas de las finanzas )6.
17. Las posiciones de sntesis 36. Richard A, Musgrave 36. Cosciani y Neumark 37.
CAPITuLo 11
FINANZAS PDLICAS. NATURALEZA, ESTRUCTURA
Y RELACIONES CON LA ECONOMA
l. Concepto de finanzas pblicas 39.
2, Las finanzas como ac vidad ecnomica del sector pblico 39,
3. Las finanzas pblicas y sus relaciones con la economa del mercado 39,
4. de las finanzas publicas 40.
5. El Estado como sujeto protagnco de las finanzas pblicas 40, La importancia del Estado 41.
del papel del Estado 41. El en la filosofla idealista -liegel- yen la doctrina
financiera alemana 41. El Estado como sujeto activo de las finam.as pblicas en la doctrina
keynesiana y poskeynesiana 42. Necesidad o no de defUlir las funciones del Estado 42, Ca-
rcter parcial de las definiciones delcontenido del Estado 42, Posibilidad de un leorla general
de las finanzas pblicas que supere las ddinicones ideolgicas del contenido del Estado 43,
El Estado como organizacin para lograr fines 43,
6. Las necesidades pblicas 44, Los fines del Estado detem,inan las necesidades pblicas 44. Ne-
cesidades pblicas determinadas por de la e:dstencia y funcionamiento de la organiza.
cin del Estado 44, Relatividad histrica de los fines del Estado 44. Necesidades pblicas pa-
raleJas a necesidades privadas y otras sn esa correspondencia 45. Negacin del distingo entre
netesdades pblicas por la esencadelEstado46, Quin siente las necesidades pblicas? 46,
SUMARIO XXIX
Las necesidades pblicas corresponden a los fines POlflicos del Estado 47, Origen de las
cesidades pblicas 48. Necesidades derivadas de la existencia y mantenimiento de la organi-
zacin estatal 48. Las necesidades pblicas de las generaciones futuras 49,
7, Bienes y servicios pblicos 50. Conceptos 50. Servicios publicas divisibles 51. Servicios p-
blicos indivisibles 51, Los servicios indivisibles y la manifestacin de las preferencias indio
viduales 52. Conclusin sobre el problema de los servicios indivisibles y las preferencias in
dividuales 5), La consolidacin de las necesidades pblicas 54,
8, Los gastos pblicos 55, Su papel en la actividad financiera 55, Interferencias del sistema ecn
nmico del ,"ctor pblico con la economla del mercado 55. Actividad financiera en la CCIl
nomla de mercado 56. Otras formas de empleo del gasto Pllblico 56,
9, Los recursos pblicos 57, Tipos de recursos 57. Diferentes empleos de los recursos 58, Inter
dependencia de las decisiones referentes a llastos y recursos 58.
10. El clculo econmico de la actividad 59, Aplicacin y alcance 59, El anjlsis ca'
tobeneficio 60, El costo-beneficio y las genraciones futuras 61, Aplicabilidad uni versal dd
esquema de la actividad financiera 61. La actividad financiera es una actividad poHtica y Ci
al mismo tiempo econ6mica 62. La teora normativa de Richard A. Musgrave 63,
11 Interrelaciones entre lasfinanta5 pblicas y la economa de mercado 64, La naturaJeza de la
lividad financiera segn Cosciani 64. Conclusin sobre la coexistencia de la economa del Estad ..
y la del mercado 66. Funcionamiento de las dos econom(as 66, El proceso recurso-gasto como
mct<!fstco de l. economla financior. 67. MINO de estuJ!u Jel procesu 'e;uIS-gastu 68.
12. Finanzas pblicas en las economas socialistas 68.
J), Actividad financiera y redistribucin de ingresos. estabilizacin y desarrollo 70.
14, Una cuestin metodolgica fundamental 71.
CAPtruLO III
DIFERENTES ENFOQUES DEL DERECHO TRlllUTARIO
1. El nspecto jurldco de las.finanlas pliblicas en general y de la tributacin, en parlicular 73.
2. Metodologla de esta obra 75.
), Reciehtes doctrinas jurdicas del impuesto 77.
PARTE Il
PRESUPUESTO ESTATAL
CAPITULO I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
1, Terminologa 81.
2. Su naturaleza jurdica y poltico-econmica 8 L
xxx
SUMARIO
J. Funciones del presupuesto 82.
4. Principios generales del plan presupuestario 83. Publicidad 53. Claridad 83. E:uctitud 84. In-
tegrnlidad o universalidad 84. Unidad 86. Anticipacin 87. Especificacin 88. Anualidad 89.
Equilibrio 89.
5. Presupuesto equlbrado 90.
6. El presupueSto desdoblado 93.
7. Presupuesto por programas 96.
8. Presupuesto financiero y plan econmico nacional 98.
9. La poltica financiera 100. Objetivos y cometidos 100.
CAPiTULO 11
PRESUPUESTO ESTATAL. CUENTAS NACIONALES
Y RENTA NACIONAL
,. El Presupuesto Y la contabilidad nacional 107.
2. Presupuestos consolidados de la O.E.C.E. 108.
Cuentas consolidadas del presupuesto naconall08. Cuenta de las operaciones conientes de
la administracin pblica 108. Cuenta de las operaciones de capital de la administradn p-
blica 111.
4. Presupuesto estatal y Renta nadonall12. La funcin de 105 gastos pblicos 112. La funcin
de los recursos 115. El presupuesto del Estado en el esquema.de insumo-producto ("input-
output") 119.
5. Efectos macroeconmicos del presupuesto estaLaI120. Objetivos del anlisis 120. El consumo
y el ahorro 120. La ofena de trabajo 123. La produccin y la inversin 126. Capacidad de pro-
duccin e inversin 130.
CAPITULO 111
FINAl"lZAS DE IVILTfPLES NIVELES DE GOllIERNO
, . Problema terico 133'-
2. Principios previos 134. Distribucin de recursos y gastos 134. Factores histricos e institucio-
nales 134. Respeto B 105 principios de. igualdad y equidad 135. Redistribucin de ingresos
136. Estabilizacin ecorirrca y pleno empleo 136. Desarrollo econmico y social 136.
Adaptacin a posmlados polticos preexistentes 136. La reforma del reparlo de recursos im-
plica la evruuacin de los cometidos y objetivos contradictorios en la coordinacin financiera
138.
J. soluciones 140. Concurrencia 1<10. Separacin 142. Panicipacin 143. Cuotas adi-
cionales 144. Asignaciones globales 145. Asignaciones condicionadas 146 .
..1 ne la resea de 105 sistemas de coordinacin 147.
SUMARIO XXXI
CAPITULO IV
LAS FINANZAS DE rvfL TIPLES NIVELES
EN EL DERECHO ARGENTINO
','
r
J,
1. El Poder Fiscal de la Nacin y de las provincias segtln la Constucin Nacional 151. poder fis-
cal atribuido a la Nacin con carcter exclusivo (arts. 9",10,11,12 Y 67, in.::. J2) 152.
2. Las leyes de unificacin y distribllcin de los impuestos nacionales 153.
3. Caraclerlsticas y contenido del r.gimen de copanicipacin 155. Distribucin del contingente
provincal157.
4. Obligaciones de la Nacin 158.
5. Obligaciones de las provincias 159. Derecho de repeticin 162. La Comisin federal de Im-
puestos 163. Fondo de Desarrollo Regional 164.
6. El Poder Fiscal Municipal 165. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires 166.
PARTE III
GASTOS PBLICOS
CAPITuLO 1
LOS GASTOS PBLICOS
1. Premisa y concepto de gastos ptlblicos 111.
2. Clasificacin de los gastos publicos 171. Gastos ordinarios y extraordinarios 172. Gastos pro-
ducvos y de transferencia 172. Clasificacin funcional de los gastos 173. Gastos corrientes
y gastos de inversin 173. Gastos corrientes de conSUmo 173. de transferencia 174<
Gastos de inversin 177.
J. Crecimiento delos gastos publicos177. Crecimiento aparente 177. Crecimiento real 178. Au-
mento absoluto y aumento relativo 179. Incremento por motivaciones politicas, econmicas
y sociales 179. Ampliacin de las funciones del Estado y la planificacin 180. Nuevos come-
tidos de:! EsLado y sus motivaciones 181. Annamentismo y guerra 183.
CAPITuLO I1
EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS
1. Observaciones preliminares 185.
2. Clasificacin de los gastos y formas de financiacin 186.
3. Gastos para la produccin de bienes y servidos 186. Financiacin Con recursos tributarios 186.
Financiacin con recurSOS del crdito lBS .. Financiacin con emisin de moneda 189.


.. '
"-.:.'
.......
!,:'
l .

SUMARIO
4. Gaslos para redistribucin de ingresos 190. Financiacin con recursoslributarios 190. Finan-
ciacin con recursos del crdito 191. Financiacin con emisin monetaria 192.
5. Gastos para estabilizacin del nivel de precios 192. Financiacin con recursos tributarios 192.
Financiacin con recursos del crdito 194. Financiacin con emisin monetaria 195.
Gastos para el desarrollo econmico y social 196. Financiacin con recursos uibutarios 196.
Financiacin con recursos del c.rdiro 197. Financiacin con emisin moneraria 197.
7, Nivel ptimo de los gaslos pblir.os 198.
CAPiTULO 1lI
CUANTIFICACIN DE LOS EFECTOS DE LOS GASTOS Pl!LICOS
l. El multiplicador 201. Concepto y antecedentes 201. Factores detenninantes 201. Utilizacin
y alcances del muhiplicador 202.
2. El principio de aceleracin 204. Conceptos y antecedentes 204.
3: Interaccin del multiplicador y del acelerador 206.
4. Efecto amplificador 207.
5. Apndice analflico del muhiplcador 207. Concepto 207. Supuestos bsicos del modelo 208.
Relacin con las finanzas pblicas 208. Caso /208. Caso 2 213. Caw 3213. Aspectos tem-
porales 214. Filtraciones 215. Caso 1 216. Caso 2 217.
PARTEIY
RECURSOS
CAPITULO 1
RECURSOS
l. Conceptos y consideraciones preliminares 221.
2. Clasificacin de los recursos 222. Recursos ordinarios y extraordinarios 222. Recursos origi-
narios y derivados 223. Recursos regidos por e! derecho privado y por el derecho pblico 223.
3. Diferentes gneros de recursos 224.
4. Recursos originarios o patrimoniales 224. Concepto 224. Evolucin histrica de los recursos
originarios o patrimoniales 225. La nueva concepcin de funcin del Estado 226. El nuevo
papel de 105 recursos pauimoniales 226. La leoria gradual de los recursos patrimoniales hasta
llegar a los recursos tributarios 227. Recursos y tributarios. Umite. de separa-
cin 229. Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos a los consumidores 229.
. Monopolios fiscales 230. Fundamentacin pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar
.232. Empresas mixlas 232.
5. Recursos tributarios 232. Paradoja de la correlacin entre Estados absolutos y recursos patri-
moniales u ofrendas voluntarias y entre Estados constitucionales y recursos coercitivos 233.
SUMARIO
XXXIII
Concepto jurfdco. econmico y polflico de los recUrsos triblllarios 233. Diferentes especies
de lributos 234.
6. Las tasas 234. Generalidades 234. Concepto. Controversias 234. Tasas acopladas a olros tn-
butos 238. Tasas sin contraprestacin efectiva del servicio al usuario 239. Funcin econmico
de la tasa 239.
7. Contribuciones especiales 241. Concepto 241. Principales problemas de las conuibuciones de
mejoras 243. Parte del costo de la obra a financiar con la contribucin 243. Determinacin de
la beneficiada 244. Determinacin del beneficio obtenido por cada inmueble 244. Por-
centaje del beneficio a pagar como contribucin 247.
8. \,..05 emprstitos forzosos 249. Caracteres 249.
9. Regalfas mineras y similares 250. Concepto 250.
10. Recursos paratiscales 250.
CAP!nJLO II
TEORA GENERAL DEL l1YIPUESTO
1. Definicin de impuesto 253. Concepto 253. El precio de los monopolios fiscales 253. La emi-
sin monelaria 254 .. Caracterizacin del impuesto 254.
2. Clasificacin de los impuestos 258. Impuestos directos e indirectos 258. Impuesto., reales y
personales 262. Impuestos generales y especiales 264. 1 mpuestos peridicos e impuestos por
una sola vez 265.
PARTE Y
IMPUESTOS EN GENERAL
CAP!nJLO 1
CARACTERES DEL SISTEMA IlY!POSITIVO
1. El impuesto Ilnico 271. Antecedentes 271. Argumentos adversos al impuesto tlnito 271.
2. El sislema tributario 273.
3. Presin tributaria 274. Concepto 274. La recaudacin fiscal 275. La Renta nocional 277. Con
c1usiones acerca de la validez e importancia de la presin tributaria 278.
4. Elasticidad y flexibilidad del sistema uibutario 279. Conceptos 279. Elasticidad fiscal 280.
Flexibilidad fiscal 281.
5. A pndice analtico de la elasticidad y Ile;o.ibilidad 283. Elaslcidad 283. Concepto 283. Formu-
I acin analftica 283. Alternativas temporales 285. o) COflcomiranl 285. b) Diferida un oo
286. e) Diferida xeI meses 286. d) Diferida rres mess 286. Flexibilidad 287. Conaplo 287.
Formulacin IIna/[t;ca 287. Alternativas temporales 287. a) Concomitante 288. b) Diferida
11/1 ao 288. e) Diferida seIJ meJes 288. d) Diferida tres meses 288:
XXXN SUMARIO
CAPlruLO II
IMPUESTOS FUOS, GRADUALES, PROPORCIONALES,
PROGRESrvOS y REGRESrVOS
l. mpueslos fijos 291.
2, Impuestos graduales' 292.
). impuestos proporcionalcs 292.
4. Impuestos progresivos y regresivos 293. Progresividad de los impuestos 293. Tcnicas pro.
gresin 294. Progresin por categoras o clases 294. Progresin por grados Q escalones 294.
Progresin por deduccin en base 295. Progresin continua 295. '
CAPITULO 11/
LOS PRINCIPIOS DE LA I1VIPOSICIN
l. Principio de legalidad 297.
2. Principio de igualdad 299.
3. Principio de econornia 301.
4. Principio de neutralidad 302.
.'l. Principio de la comodidad en el pago del impwto 304.
6. Principio de evitar la aplicacin de impuestos sobre actividades que se inician 304.
7, Pnncipio de productividad 304.
8. Principio de discriminacin entre rentas ganadas y no ganadas 305.
9. Otras formulaciones 307. Samuelson 307. NeulTluk 307.
10. Anlisis general de los pri ncipios 308.
CAPITULO IV
LOS PRINCIPIOS DE LA I1vIPOSICIN EN EL DERECHO
CONSTITUCIONAL ARGENTINO
1, Naturaleza de los principios de la imposicin 3D.
1. Principio de legalidad 313.
3. Principio de igualdad 317. Significado de la igualdad 317. Evolucin de la jurisprudencia 319.
Principio de igualdad e incentivos 321.
4. Principio de equidad 313.
5. Principio de proporcionalidad 323.
6. Principio de no confiscalOriedad 324.
SUMARIO xxxv
7. Prohibicin de 105 impuestO! que limitan el libre ejercicio del derecho de trabajar y it::, .
:
dustrias licitas 332. ! ''f-.yt,\
8. Facultad exclusiva del Congreso para reglar el internacional e interprovincial :i:n.
CAPITULO V
EFECTOS ECONMICOS DE LOS IMPUESTOS
l. Inters de su estudio 335.
2. Esquema Iradicional335. Percusin 336. Transferencia o traslacin 336. Incidencia 337. Di
fusin 337. Amortizacin 338. Capitalizacin 339.
3. Otros esquemas de anlisis 339. Musgrave 339. Incidencia especifica y diferencial 340. Tras-
lacin y ajuste general 340. Hcb 341. Inddencia formal y efectiva 341. Enroque del costo
total 341.
4. Nuestra opinin 342.
5. Efectos de los impuestos 344. Percusin o impacto de los impuestos 344. Traslacin 344. Ele
mentos determinantes de la traslacin 345. a) El /IIomo del irnpueslo 346. b) Rgimen del mcr
cado 346. e) Tipos de impuestos 348. d) Rgimell de costos de la industria 349. e) ElastiCidad
de la demanda o de la oferta 350. f) Factor tiempo 351. g) Situacin co)'wlIl/raI35L h) E/as
ticidad o rigidel de la oferta de dinero por parte del sistema ballcario 352. Remocin del im-
puesto 353. Difusin del impuesto 354. Amortizacin o capitalizaclIJn del impuesto J55.
Olros erectos 358.
PARTE VI
EL DERECHO TRIBUTARIO
CAPITULO l
DIVERSOS ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO
1. Concepto 361.
2. El enfoque administrativo y el del Derecho Tributario sustantivo 361.
3, Subdivisiones del Derecho Tributario 363.
CAPITULO 11
CONTENIDO DEL DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
l. Objeto principal. La relacin jurfdica lributaria 367.
2. Naturaleza jurdica de la nlncin jurdica tributaria sustam va 368.
J. La relacin juridica tributaria no es una relacin de poder 370.
4. La relacin jurdica tributaria no es una relacin complejn 371.
, '
.l
Jx...X:XVI
SUMARIO
S, L. relacin jurdica tributaria es personal. no roaI372,
6, Nacimiento de la relacin jurrdica tributaria 376,
7, Una cuestin terminolgica de fondi,378,
CAPITULO m
EL HECHO IMPONIBLE: CONQ:PTO y NATURALEZA
1, Concepto 381,
2, El aspecto espadal del hecho imponible 382,
3. El temporal del hecho imponible 383,
4. Bas,e de medicin o base imponible 384,
5, Aspecto subjetjvo del hecho imponible 385,
CAPITULO IV
INTERPRETACIN DE LA NORMA TRIBUTARIA
1, Plaritenmiento de la cuestin 393,
.> 2. fundamentales, acerca de la hermenutica 393,
3. FUridamento de la "considerad n econmica" 395,
loi
4, El entre la volunlad de las partes y la de la ley respeclo de los hechos imponibles de-
rivados de actos jurdicos 396.
5, entre el Derecho tributario material yel Derecho privado 397.
I
6, Problemas de la interpretacin y de la elusin tributaria 400.
CAPfruLO V
DERECHO TRIBUTARIO PENAL
1, N0'tnas penales en el Derecho Tributlllio argentino 403,
2, Tipos penales en el Derecho Tributmo argentino 405.
J, Especies de penas en el Derecho Tributario argentino 410,
4, La aplicacin de los principios del derecho penal en el Derecho Tributmo 414:
CAPITULO VI
. DERECHO TRmUTARIO ADIYI1NISTRATIVO
'ti , I i,' ;. i ,TonceplO y naturaleza 423.
, ",:t. t\
, ,,) Deberes fonnaJes 424,
3, La declaracin jurada 425.
SUMARIO
4. Determinacin tributaria 429,
5, Diferentes especies de determinacin 433.
6, Contenido de la detmTl nadn 438,
7, Eficacia de la determinacin de oficio 440,
CAPITULO VII
DERECHO TRmurARIO PROCESAL
1. Caracterslicas del proceso tributario y clases de procesos 445.
XXXVII
2. Ante la Direccin General Impositiva 446. El recurso de reconsideracin 446, La demlOdJ Jo
repeticin 449.
3. Ante el TribunaJ Fiscal de la Nacin 450. Competencia del Tribunal Fiscal 451. Caractersticas
del funcionamiento del Tribunal Fiscal 453. Recurso de apelacin 454, Demanda originJriu
de repeticin 455. Recurso por retardo 455. Recurso de amparo 455. Etapas del procedi mi"n
lo 456.
4, Ante la justicia nacional 462. Limitacin del juez nacional 463. Limilacin de la accin re
peticin 464. Procedimiento ante la Cmara Nacional 464,
PARTE VII
LA Th[rOSTCIN SOBRE LA RENTA
CAPITULO 1
EL IlYIPUESTO A LA RENTA O A LOS RDITOS
l. Premisa lerminolgica 471.
2. Conceplo de renta (o rdito. ganancia. ingreso) 472, Teora de las fuentes 473. Teora del in-
cremento patrimonial neto ms consumo 474, La teora de lrving Fisher 475.
3, Sistemas de imposicin a la renta o a los rditos 476, Impuestos reales o cedulares 477. Sistema
un.i!ario 478, Sistemas mixtos 479.
4, Impuestos sobre las rentas de inmuebles 481. Nociones preliminares 481, Determinacin ca-
lastral de la renta de la tierra libre de mejoras 482, Olras formas de detenninacin de la renta
de inmuebles rurales 482, Imposicin sobre la renta normal potencial de la tierra 483, Impues-
to sobre la renta de los inmuebles urbanos edificados O no 484.
5, Impuesto sobre la renta de capitales mobiliarios y rentas de ftulos 485. Impuesto sobre los in-
tereses 486, Intereses de tflulos pblicos 486. El desaliemo del ahorro por el impuesto <187.
6, Impuesto a los sueldos y sa"iros 488. Trasladn e incidencia 489, Remocin del gravamen
490. Disminucin del consumo 490, pisnUnucin del ahorro 492.
XXXVIII
SUMARIO
7. I mpueslo real sobre 105 beneficios nelOS de empresas comerciales. indusrriales. agropecuarias.
etctera 492. Concepto 492. Incidencia del tributo 493.
!l, Impuesto a los beneficios de profesiones, artes y oficios u Otras actividades con /ines de lucro
ejercidos por personas sin relacin de dependencia 495.
9. El impuesto personal a la renla 496, Caracteres del impueslQ y sus COnsecuencias 496: Sujeto
pasivo del impuesto 498. Concepto de rdito impolble 498, Problemas de la progresividad
500. COn;eflto de ganancia en trminos reales o en trminos monetarios 502. Realizacin de
la rWla 503. Imposicin de rentas subjeiiv8s o presuntas 505. La imposicin del ahorro .506,
Traslacin e incidencia del impuesto personal a la reOla global :507, Efeclos sobre las inver-
siones y la asuncin de riesgos empresariales 509.
CAPITULO 11
EL Il'vIPUESTO A LOS RDITOS DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL
l. Origen del impuesto 511. Antecedentes 511. Concepcin doclrinaria 512. Categoras de ac-
cionislns 514, Personalidad socielaria 515.
El postulado de la igualdad 516. Superposicin del impuesto a la rema de las sociedades y a
la rema de los accionistas 516. La exencin de los dividendos y utilidades distribuidos a los
accionislas 5] 6. Traslacin e incidencia del impuesIQ a la renta de las sociedades de capilal
!' 17 [\ol1le imposicin de las utilidades 5J 8,
.\. Coordinacin de la imposicin la renta de las sociedades y de las personas fsicas 520. Dis-
lribucin de dividendos en especie 510. Dividendos en acciones liberadas 521. Primas de
emisin de acciones 525. Dividendos de acciones que pierden valor capital efectode la
dislribucin del dividendo 526. .
CAPITULO III
LA UVIPOSICIN SOBRE LA RENTA EN EL DERECHO
TRmUTARIO ARGENTINO
1. Introduccin. Terminologa 529.
"j Stscerna de imposicin de ganancias (o rentas) en ti Derecho Triburario 532.
". ConceplO de ganancia segn la ley argemna vigente 535.
4. Concepto normativo de ganancia. Sus componenles 538.
5. Categoras de ganancias 541.
IJ Ganancias brutas y ganancias nelas 545.
7. IncremenlOs patrimoniales no justificados 548.
8 Oducciones generales 548.
9 Deducciones no adnlidas 55],
SUMARIO XXXIX
10>. Ganancias de l. primera categora 553. Ganancias brutas de la primera categora 554. G3JlIi(:,
cas eltentas de la primeracalcgoria 557. Fuente de las ganancias de la
Imputacin de las ganancias de la primera calegorfa. al ao fiscal 558, Valor locativo. ton-' ',A."
ceplO y determinacin 558. Arrendamienlo en especie 558. Deducciones de la primera cate
gora. Determinacin de la ganancia neta 559.
11. Ganancias de la segunda categorfa 561. Ganancias brutas de la segunda categora 561. Ga-
nancias exentas de la. segunda CBU:gOna 569. Fuenle de las ganancias de la segunda categora
572. Dividendos de acciones 57J. Ganancias provelentes de crditos garantizados con de-
rechos reales 574. Renta de debentures :574, Imputacin de las ganancias de la segunda cate-
gorla al perodo fiscal 575. Deducciones especiales de la segunda calegona 576,
12, Ganancias de la tercera categora 577. Ganancia y 581. Ganancias exentas de la ter-
cera categora 582, Fuentes de las ganancias de la tercera ca.legora 584.lmpUlacin de las g-
nancas de la tercera categorfa al perodo fiscal 591. a) D/l:jil1iciones de percibido)'
591. b) Dpuaclones no c"nrabilizadas 591. el Dividendos de acciones e ill/ereus de ludos
valores 592. d} Milodo de lo "devengado exigible" 593, e) Devengado en fiUlcin de/liempo
593 ,fJ Principia de lu devengado aplicable a la impl.Clacn de gaslOs 593. g) Imputacin de
los ajustes de impuei/os 594. h) ImpuJacin de remunerudcme.s, haberes jubila/orios, eld
/era, con .fulO relroac/ivo 595. i} ErugadonfS que constiluyen ganancias de fiunle argen-
lino para bem:jiciarios del exterior 596. ji Impuladn de las ganancias de las empresas de
conslruccin 596, Deducciones de la lerCera categora 596, al GaslOs y dems erogaciunes
inJuren/es al giro del negocio 597, b) Cfls/igo y previonES L'on/m 1m malos "",duo s :597
e} Gosms de organlad(ln 598. dI Sumas destinadas a integrar reservas maternlicas, pum
riesgos en curso y similures 598, e) Comisiones.l' gastos incurridos en el e.(/r<lnjero 599.j)
Reserva para indemnizacin, por despido, rubro antigedad 599. g) Gastos o
reali1.adas a favor del pusona/599, /) Sumas acordadas a los socios administradores de $V-
ciedades de responSCIbi/idad Iim/ada, sociedades en l'omclIldita simple () por acciones, por
SJl d'sempeo como tales 600, Composicin de las ganallcias de la tercera categona 600. Va-
de innntarios. Principios generales 601. Efectos tributarios de los diferentes mtodos
de valuacin de los bienes de cambio 603. Valuacin de las exiStencl:J.S de hacienda 604. Ena-
jenacin de inmuebles 605, Enajenacin de bienes amonizables excepto inmuebles 605, Ena-
jenacin de bienes muebles no amortizables n bienes de cambio 606. Bienes amortizables en
desuso 606. Venta y reemplazo de bienes amortizables e inmuebles 607. Diferencias de cam.
bio 608, Minas, canteras, bosques y bienes anlogos 609. Empresas de construccin 610.
Reorganizacin de sociedades o empresas 611. Fusin de 611. Escisin o divisin
de empresas 612. Conjumo econmico 612. Recaudos de la ley tributaria 613. Traslado de
arriburos imposilivos en los casos de reorganizacin 6]5, Resolucin de la reorganizacin
616, Otras venias y transferencias de fondos de comercio 617. VenIa y lransferencia entre en-
lidades que constiluyen un conjunto econmico 617.
13. Ganancias de la cuan a ca!egorfa 619. Ganancias brutas de la cuana categora 619. (1) De.wn.
peiio de cargos p,bJicos 619. b) G"nllncias provenienles de/lrabajo personal ell relaci" Je
dependencia 619. ''J Gal1anclas provenientes de juhlaLones,.pensiones, reriros y wbsid;()S
de cl/alt/lliu . '{Jede en CAlDillO II!/lgllll 511 origen el1 e/trabajo persol1al y de lus Consejeros
(j
tn
"
'_o,
~
)
.>.,.
PARTE 1
FINANZAS PBLICAS
Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
."
CAPTULO 1
EVOLUCIN DEL PENSAIVIIENTO FINANCIERO
l. REFLEXIONES PREUMINARES
Antes de proceder al estudio analtico de las finanzas pblicas consi
deramos til una rpida visin de la evolucin del pensamiento en esta ma-
teria.
Una reflexin general de carcter prelionar es que el desarrollo his-
trico de las ideas en materia de finanzas pblicas est poderosamente in-
fluido por la evolucin de los hechos y de los acontecimientos y tambin
que stos estn en alguna medida influidos por aqul. No se puede determi-
nar con precisin cul de las dos influencias sea ms decisiva y es suficiente
comprobar la recproca dependencia de la histqria del pensamiento y de la
historia de los hechos de las finanzas pblicas.
De esta suerte se plantea, pues, un problema de "soCiologa del cono-
cimiento" de un tipo singular. Se trata, asr, de la influencia recproca de la
evolucin de los mismos acontecimientos reales sobre la evolucin de la
teona (econmica general y financiera), como de la evolucin de la teora
sobre el desenvolvimiento de los acontecimientos reales. Sin tener sistem-
ricamente en cuenta esta influencia recproca cuy= naturaleza puede slo
ser la de la sociologa del conocimiento no pueden comprenderse justamen-
te tambin en el presente, los dos procesos de evolucin 1,
Prescindimos de la descripcin de las doctrinas que se refieren a los
principios morales y jurdicos atinentes a 105 impuestos y a las deudas p-
blicas y limitamos esta resea del pensamiento fi nanciero a los aspectos po-
Itico-econmcos cuyo conocimiento en el devenir histrico de las ideas
pueden echar luz sobre las doctrinas actuales.
I SULTAN. Herbert, "Ciencia financiera y sociologa" en GERLOFF' Tratado de
FiIl<1nZDJ, Vol. 1, El Ateneo, Buenos Aires, 1961, pg. 74.
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4 F1NANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBlITARlO EN GENERAL
2. CAMERALISMO
Qu es y quines lo representan
La historia de la ciencia de las finanzas, como disciplina moderna, sin
menospreciar doctrinas anteriores --que las hubo y algunas muy interesan-
puede hacerse COmenzar por el cameralismo. Se trata de diferentes au-
tores alemanes de los siglos XVII y xvrn que cultivan las "ciencias came-
ra/es", asf denominadas por derivacin del vocablo Kammer que significa
Cmara o Gabinete ra!. Las cienciascamerales comprenden nociones de
administracin y gobierno, de economa y poltica econmica y de finanzas
pblicas,
La culminacin d!:':l cameralismo se halla en las obras de dos autores
del siglo XVIII, von Justi 2 y Sonnenfels 3,
Significacin de esta corriente
La significacin de esta corriente de pensamiento con respecto a las fi-
nanzas pblicas se halla eri el hecho que ella examina los problemas que ata-
en. a la econoITa y a las finanzas desde el ngulo del Estado como sujeto
de las actividades cbrrespondientes; a menudo en fonna preceptiva,
. as precursores de la doctrina financiera de los destacados autores alemanes
del siglo XIX von Stein, Adolfo Wagner y Schliffle y tambin de las actua-
les doctrinas de poltica econmica y planificacin. La ciencia cameralista
es la primera expresin de la ciencia de las finanzas pblicas 4.
3. Los FISICRATAS
Componentes de la corriente fisiocrtlca. Su contenido esencial
La doctrina fisiocrtica inidada por Quesnay y rica en aportes de una
selecta n6mina de autores (Mercier de la ruviere, Dupont de Neinors, Tur-
got, Mirabeau) se caracteriza:
-por serel primer intento de creacin de un sistema cientfico de eco-
nona;
1. La obra ms importante de este utor tiene el tItulo StaoU-Wirrschaft (Econom(o de Es-
tado).
. 3 La obra ms significativa de autor es Gf1lndlage da Poliui, HOlldl:mg und Fina",-
(Principios fundamentales de la ciencia dI!. poliela, comercio)' fi11l1nlas).
f. .4 As! lo entiende tambin GElU.OI'I';W., "Fundamentos de la deriia'flnanciera", en GER.
LOFF NEUMA1!K, Tratado de FnanxDS, T. 1, El A leneo, Buenos Aires, 1961, pg. 14.
EVOLUCiN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
- por haber, por primera vez, ensayado con el tablemt conomique,
un enfoque macroeconmico;
- por el ensalzamiento del orden natural que es capaz de el m
ximo bienestar para todos, merced a la accin libre de los individuos en la
bsqueda de su inters, con la remocin de todas las trabas del Estado a las
actividades productivas y al comercio, sea ste interno o externo;
por la teora del producto neto, o sea por la teora segn la cual slo
la acrividad agrcola arroja un producto neto superior a los medios utilizo-
dos para la produccin (salarios e intereses),
Contribucin del pensamiento fisiocrtico a la ciencia de las finanzas
pblicas
Desde el punto de vista de las finanzas pblicas, la doctrina fisiocrtica
nos ofrece las siguientes contribuciones:
a) la limitacin de las funciones estatales y la eliminaci6n de las trabas
a las actividades individuales por la adopcin del lema: laissel.faire, laissel.
passer (que segn Turgot fue el grito dirigidQ a Colbert por un comerciante
de nombre Legendre en una asamblea de comerciantes);
b) la doctrina segn la cual el impuesto debe aplicarse sobre la renta de
la tierra, o sea, sobre el nico acrecentamiento neto de riqueza;
c) la doctrina consiguiente del impuesto nico sobre la renta de la tierra,
como resultado de la teora del producto neto y, al mismo tiempo, como re-
accin a la plyade de impuestos,licencias, y derechos de todo tipo
e importancia que caracterizaba el rgimen fiscal de la monarqua francesa
y que, a su vez, se originaba en el antiguo rgimen feudal, en el que todos
los bienes y todas las actividades econmicas pertenedan al seor, quien te-
na la facultad de permitir SlJ.goce o su ejercicio contra el pago de una re-
gala, patente o derecho;
d) la teora de la amortizacin o capitalizacin del impuesto territorial,
que reduce el valor la tierra gravada y que permite al comprador de un te-
rreno pagar un precio, descontando la parte del mismo que ha de producir
la porcin de la renta destinada al impuesto 5;
e) el descrdito de los impuestos indirectos a los consumos y la apolo-
gfa de la imposicin directa 6;
f) la teora segn la cual los gastos pblicos debefllimitarse en su mag-
nitud al producido del impuesto, lmite establecido por el "orden natural"
S GmE y RIST, Historia de las Doctrinas Econmicas, T. 1, tradllcci6n c.slellao;l,
Depa.!ma, Buenos Aires, 1949. pg. 57 Y nota 91 citando a Dupont de Nemours.
GIDE y RlST, "p. cit., pgs. 64-65.
1 GIDE Y RIST, op. cit., pg. 64 Y nOla 101 con cila de Dupon! de Nemollrs.
6 PBLICAS Y DERECHO TRlBUTARlO EN GENERAL
4. ADAM SMIlH
Obra fundamental
Este clebre autor escocs. considerado como el padre de la econolIa
poltica, en. su famosa obra An Inquiry in/o the Nalure an Causes of tite
Wealth of Nafiolll (Investigacin sobre la naturaleza y las causas de la ri-
queza de las naciones) publicada en 1776 y de amplia difusin, primero en
Gran Bretaa y luego en el mundo entero. dedica el Libro V(y ltimo) a las
finanzas pblicas bajo el ttulo "Del ingreso del soberano o de la comuni-
dad",
Pensam.iento esencial en materia de finanzas pblicas.
El pensamiento de Adam Smith en materia financiera consiste --esen-
cialmente- en dos temas: el papel del Estado y los principios de la impo-
sicin,
a) Con respecw al papel del Estado segrtel autr;no debe inter-
venir ni interferir en la economa, dejndola confiada a la libre iniciati va in-
dividual, como lo establece en su profunda crtica al mercaritilismo), ste
debe limitarse a ciertos cometidos bien determinados: 1) la defensa exte-
:1or; lO) la seguridad y justicia interir }O) los trabajos pblicos y las pbli-
cas instituciones destimdas a la promocin del comercio y a la educacin
de Ii'\. juventucl y a la instruccin de los hombres de cualquier edad.
El fundamento de este tercer cometido confiado al Estado, consiste,
segn A. Srnith, en que "aunque.se trata de trabajos e instituciones en alto
grado ventajosas para una gran no son, sin embargo, de naturaleza
tal que el beneficio pueda pagar el gasto para un particular o un grupo pe-
queo de personas, por lo cual no puede esperarse que ningn particular o
grupo peque.o pueda erigirlas o mantenerlas".
b) En lo que respecta a la imposicin, A. Smith parte de la premisa, a
la cual se refiere el primer.libro de su obra, que los ingresos individuales de-
rivan --en deOrtiva- de tres fuentes diferentes: rentas, benefJ,cios y sala-
rios. Por ranto, los impuestos deben finalmente ser pagados de una u otra de
esas fuentes o de las tres indiferentemente.
Principios de la imposicin
Antes de analizar cada uno de los impuestos que gravan las distintas
fuentes o todas ellas, Smith considera til fommlar principios que
ataiien a los impueslOs en general. Estos principios o cnones de la impo-
sicin haban sido ya fOITI1uldos en forma anloga por Willam Petty, un
precursor de la estadistiaeconmica. Para el anlisis de la vigencia de es-
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FINANCIER9 7
tos principios, como as tambin de los introducidosposteriorrnente .1
doctrina, nos remitimos a lo expuesto a partir de la pgina 293. ;'. .
Principio de las facultades o igualdad
El primer principio es que los sbditos de cada Estado deben contri-
buir al sustento del gobierno; lo ms aproximadamente posible, en propor-
cin con sus capacidades respectivas; esto es, en proporcin con la renta
que ellos gozan bajo la proteccin del Estado.
Este principio ren, en s,las reglas que ahora se denominan de la
igualdad y proporcionalidad. El propio A. Srnith acota que cualquier im-
puesto que recaiga en definitiva sobre los ingresos provenientes de una sola
de las fuentes arriba mencionadas es necesariameme desigual, en cuanto no
afecta a las otras dos. Esta observacin est dirigida, a nuestro entender y,
aunque el autor no lo diga, cmo critica a la d<;Jctrina fisiocrtica del im-
puesto nico a la tierra, sin de su.aplicacin a cualquiera de los
otros supuestos. Sin embargo, anticipa que en el curso de su eXPC?slcin ul-
terior, sus observaciones no se referirn a desigualdad, sino Il: la que se
ocasione por un impuesto que recaiga desi'gualmente sobre una particular
especie de ingreso privado que est afectada por aqul. .
Es evidente que la primera parte de la cnullciaCn del principio equi-
vale a la que en el curso de la evolucin posterior del pensamiento financie-
ro se conocer como principio de la capacidad contributiva.
Pero la segunda parte, a pesar de su aparente explicad n de la primera,
enuncia el principio del beneficio, al agregar que el impuesto debepropor-
cionarse a la renta que el contribuyente goza bajo la proteccin del Estado.
. Tambin puede vislumbrarse, en esta expresin, la anticipacin de la
teora' de DeViti .... segn la cual el ingreso puede considerarse
como la medida'en que:.,caaa uno demanda los servicios pblicos indivisF
bies; y de la teora de Griziotti que ve el fundamento del impuesto en la ca-
pacidad contributiva, como indicio de la participacin en los bneficiosque
derivan de la pertenenda al Estado B.
Por la enunciacin de la.segunda parte de este canon, no es demasiado
atrevido atribuir a Smith haber antiCipado, asimismo, la doctrina de la no
imponibilidad del ahorro, sostenida principalmente, en tiempos relativa-
mente recientes, por L Fisher y Luigi Einaudi, pero que se suele hacer re-
montar a JohnStuart Mili, con su teorema de la doble inlposicin del ahorro
. . .
,,8 VaseJARACH. o;'no, "La leorfafinanderade BeniienlJto Griziolti", esrudioinlroduclvo
a la obra de GRlZIOTT!, B., Prindpias.de Ciencia de lru FinanzaJ,. Depalma. Rue.GOS Aire;;. 1959,
pgs. 21 y sigs. ..

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RNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBlIT'ARIO EN GENERAL
y que, en sus resultados prcticos, vendr a identificarse con la imposicin
del gasto, analizada y propiciada por N. Kaldor y otros. .
Principio de la ceneza
El impuesto que cada individuo est obligado a pagar debe ser cierto
y no arbitrario. El tiempo, la manera y la cantidad del pago deben ser claros
y simples para el contribuyente y para cualquier otra persona. A este segun-
do principio corresponde, en la realidad de los Estados constitucionales, el
principio de la legalidad del impuesto y la exclusin de la discrecionalidad
de la administracin recaudadora.
El propio A. Smitb acota que si as no fuere, cada persona sujeta al m-
puestoquedaria ms o menos en poder del recaudador, quien podrfa agravar
el impuesto a cargo de cualquier contribuyente vctima o bien extorsionar-
lo, con la amenaza de talagra vadn, para obtener algn regalo o beneficio
para s.
Principio de la comocfdad
Todo impuesto debe ser recaudado en el tiempo o en el modo en que
con mayor probabilidad sea conveniente para el contribuyente pagarlo.
As, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de la tierra, o de las casas,
pagadero en los mismos trminos en que -habitualmente- se pagan di-
chas:rentas, es recaudado en el tiempo en que es probable que sea conve-
niente para el contribuyente pagarlo; bien cuando es lo ms probable que
tenga con qu pagarlo. ,
'Otro ejemplo que ofrece el autor es el de los impuestos a los c.onsumos
de bienes de lujo, que son pagados de a poco porel consumidor, cuando ste
tiene ocasin de adquirir dichos bienes. Adems l es libre de comprarlos
o no; segn su placer; es, pues, su culpa si --eventualmente- sufre algn
inconveniente por tales impuestos. ,
;Creemos superfluo ofrecer ejemplos de la situacin real de hoy para
afirmar la actualidad plena de este principio.
Principio de econOfrlcidad
. Todo impuesto debe ser estructurado de manera tal de quitar y mante-
nerfuera de los bolsillos de la gente la menor cantidad posible por encima
,de la suma que ingresa al tesoro estatal. .
i Este principio tiende a limitar el sacrificio del contribuyente a la menor
. ,,} suma posible por encima de la que constituye el ingreso efectivo para el Estado.
EVOLUCION DEL PENSAM!ENTO RNANCIERO 9
Los ejemplos que nos brinda A. Smith del vicio que se quiere evitar,
son: la existencia de ln gran nmero de funcionarios y empleados en el ser-
vico de recaudacin y el posible beneficio personal de ellos, lo que implica
. un impuesto adicional sobre los contribuyentes; posible obstruccin de la
industria y desaliento de la gente a emprender ciertas ram'as de negocios que
hubieran podido dar mantenimiento y empleo a grandes multitudes; la im-
posicin de multas y otras penalidades en las que incurren los infortunados
sujetos que intentan evadir el impuesto, las gue frecuentemente los arrui-
nan, poniendo fin al beneficio que la comunidad hubiera podido obtener del
empleo de sus capitales; el sometimiento de los contribuyentes a frecuentes
visitas y odiosas inspecciones de los recolectores que pueden exponerlos n.
perhJrbaciones muy innecesarias, vejmenes y opresin. .
Tambin con respecto a este principio huelga multiplicar los ejemplos
que pueden demostrar su actualidad 'y vigencia.
Otro contenido de la obra de Smith respeCto de las Finanzas Pblicas
Por ltimo, debemos recordar que A. Smith efecta un anlisis de los
ms importantes impuestos no slo de Inglate.rra, sino de los regfmenes im-
positivos del mundo de su tiempo y del pasado, no conformndose con uti-
lizar sus cuatro prindpos corno pautas de comparacin, sino determinan-
do, en cada caso; lo que la ciencia de las finanzas posterior denominari
"traslacin e incidencia de los impuestos". Anlogo anlisis cumple, final-
mente, respecto de la pblica.
5. DAVID RICARDO
La obra de Ricardo las Finanzas Pblicas
Debernos a David el primer tratamiento de la imposicin con
rango centffico igual a la economa polftica, en su obraque se intitula pre-
cisamente Principios de Econorn{a Poltica y Trblaacin. .
El contenido esencial de la obra de Ricardo consiste en la teora gene-
ral de la distribucin. En especial, su doctrina financiera se centra en la in-
cidencia de los impuestos que afectan la renta de la tierra, a diferencia de
aquellos que recaen sobre brutos .
Alcance, de la teora. La renta ricatdiana y el impuesto sobre ella
La renta de la tierra, concebida por D. Ricardo corno renta diferencial,
ha dado origen a una teora,tan consustanciada con su autor, que la ciencia
econmica moderna y actual la denomina "renta ricardiana".
10 FlNANZAS PBLICAS y DERECHO TRIBUTARlO EN GENERAL
Ahora bien, s el Estado asume como base del impuesto dicha renta,
siendo que el precio del mercado se detennina por el c.osto del productor
marginal (o sea aquel cuyo costo de produccin es igual al precio del mer-
cado), este productor no tiene y por lo tanto no paga impuesto. Por
consiguiente, el tributo no influye sobre el precio del mercado y los produc-
tores intramarginales, que s tienen renta y pagan el impuesto, debern so-
portar su carga, sin poder trasladarla, por la va de modificaciones en los
precios, sobre los consumidores. '.
Por lo contrario, el impuesto que asume como base el producto bruto
de la tierra,. modifica el costo de produccin del productor marginal y, por
tanto, el precio del mercado; por consiguiente este impuesto se traslada al
consumidor.
Esta teora c;lel impuesto sobre la renta ricardiana ha sido extendida por
la doctrina econmica a todos los fenmenos de rentas diferenciales o ren-
tas excedentes 9 determinando, como consecuencia para.la raci onalidad de
las elecciones estatales, la adopcin de dichas rentas como base de los im-
puestos. -
Adems, ha servido de modelo para la teorfa de los efectos de los
impuestos sobre los beneficios empresariales del comercio y la industria,
c0Pstiruyenrln una especie de fortaleza doctrinaria que an resiste, no dira-
moS invicta pero s gloriosamente, los embates delas teoras ms modernas.
. Presin del impuesto extraordinario y del emprstito
Otro tema de finanzas pblicas en el que Ricardo 11ace un aporte fun-
damental a esta ciencia es el de la comparacin entre un impuesto extraor-
dinario y un emprstito como instrumentos para financiar un gasto extraor-
dinario.
Afinna Ricardo, refutando as una doctrina tradicional anterior a l y
que se reedita muchas veces en el curso del desenvolvimiento histrico de)
pensamiento financiero, que en ambos CiSOS los recursos reales que el Es-
tado retira de la econoIIa son bienes presentes y nOTqueza futIlra. Ade-
ms, es igual el desembolso de los contribuyentes de un impuesto extraor-
dinario de un milln de pesos o el pago a perpetuidad de un impuesto anual
de cincuenta mil pesos -siendo la tasa de inters del cinco por ciento-
para cubrir el servicio de una deuda de un milln de pesos c.ontrada por el
Estado en lugar del impuesto extraordinario.
La docuinade Ricardo eh esta: materia marca el comienzo de una larga
disputa enlre numerosos autores paradeterrninar las ventajas o desventajas
9 HOBSON, GRIZIOrn y otros. ver ifra, pgs. 2B, 27\ Y 669.
.... '
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FlNANCIERO
11

relativas de la eleccin entre la financiacin.de gastos extraordinatliot:!;', '.>
por endeudamiento o por imposicin, la incidencia de la deuda .
la generacin presente o las generaciones fumras y carga 'l deuda
pblica. '
Podemos decir que Ricardo por primera vez plante, en trritinos cien-
tficos, el problema de la eleccin entre impuesto o emprstito lOy da base
a la prctica anglosajona de'emisin de emprstitos con adecuados planes
d amortizacin.
Crtica a la teora de Ricardo sobre impuestQ y ernprstito
La ciencia financiera posterior a Ricardo, por una parte critica la doc-'
trina de este autor sealando que la igualdad por l sostenida entre el im-
puesto de un milln una sola vez y una serie perpetUa de pagos anuales de
cincuenta mil, se justificarla solamente en el caso del impuesto real inmo-
biliario, que produce el fenmeno de la amortizacin o capitalizacin del
impuesto, Pero aun prescindiendo de esta hay otros errores involu-
crados ef\ las hiptesis asumidas. El propietario de bienes ra-
ces, aunque se vea enfrentado con un impues'to ruma!, no lo capitaliza como
carga perpetua, prefiere el emprstito que para l slo importa un sacrificio
por algunos aos. Adl!ms, los impuestos no gr'!-van s6lo alas propietarios
de tierras, sino a los comerciantes, industriales, agricultores, profesionales,
etctera, quienes no estn expuestos de la misma marJera a la capitalizacin
del impuesto. .
Otros autores prefieren perfeccionar la doctrina ricardiana, ampliando
los supuestos del teorema, por ejemplo considerando los impuestos anuales
para cubrir el servicio del,emprstito no slo Como afectando a los propie-
tarios de tierras, a capitalistas, profesionales y trabajadores
(De Viti de Marco) o a!i ria'n do las hiptesis de solidaridad entre las ge-
neraciones prese,ntes y futuras, de la identidad de origen de la poblacin
futura como descendiente de la poblacin pasada o de la falta de dicha iden-
tidad por la existencia de amplios fenmenos de inmigraciones o emigra-
ciones, las que alteran profundamente la continuidad de las generaciones
de contribuyentes. .'
10 As lo asevera DEL VECCHIO, G., Inrraduriane al/a Finl1J1za, Cedarn Padova 1954 pa'gs
82-83. .' , , .
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12 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBUTAiUO EN GENERAL
6. JOHN STUARTMILL
Las teoras del sacrificio
Continuador del pensamiento econmico de A. Smith, Iohn Stuart
Mili rompe con la enseanza del maestro. cuyo primer canon dela imposi-
cin ya hemos visto acoplar en na sGla enunciacin: el principio de la ca-
pacidad contributiva con el del beneficio. Iohn Stuart Mill refuta el princi-
pio del beneficio y 10 reemplaza por el de la capacidad contributiva, que
desemboca en los principios de la igualdad. proporcionalidad y minimiza-
cin del sacrificio yen la imposicin progresiva. mientras que el principio
del beneficio implica el"impuesto regresivo.
,Para 1. S. Mill el principio de la igualdad de impuestos equivale a la
igualdad de sacrificio. Pero esta posicin no pasa de una valoracin indivi-
dualista. a pesar de la influencia que ejercieron sobre l los refonnadores
frandses 11; la insistencia sobre la igualdad de sacrificio individual puede
qabdr oscurecido para J. S.Milllas consecuencias colectivistas del princi-
pio <;le la capacidad contributiva.
I!Comentar ms adelante Musgrave 12 que la capacidad contributiva
fundada sobre curvas de utilidad de la renta. segn una apreciacin social
de la misma. que es la versin ms reciente del principio de la capacidad
contributiva. dista mucho de la posicin individualista de 1. S. MilI.
La Joble imposicin del ahorro
l.
i Otro aporte de Jolm Stuart MilI a las finanzas pblicas consiste en la
teorfa llamada de la doble imposicin del ahorro.
Sostiene Mil! que un impuesto que'grave con igual alicuota toda la ren-
ta. tnto la parte de eUa que se al consumo corno aquella que se des-
tinaJal ahorro. es discriminatorio en perjuicio de esta ltima. ya que el im-
pueJto grava una primera vez la renta ahorrada y luego peridicamente, los
inteteses que se obtienen de su inversin. '
I Esta teoria de Mill ha tenido una extraordinaria influencia sobre el de-
senvolvimiento posterior de a ciencia financiera, como tambin sobre la le-
tributaria y la poltica fiscal. tanto que sera factible ordenar a los
prirlcipales o ms destacados autores en uno y otro bando. el de los que
aceptan el teorema de Mili o el de los que lo rechazan.
I
, .
. 11 Segn MUSGRA VE (TeorCa de la Hacienda Pblica, traduccin espaola. pg. 96), quien,
su vez, cita como autor de esta observacin a MYRDAL, Gunnar. The PQUtical.Element in rhe
of Economic T/eol)', London. 1958. pg.' 1 65. ' . '(, "'
ti MUSGRAVE, R . op. cl" pg. 113. '
EVOLUCiN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 13
Aunque Mili no se lo haya propuesto, su posicin adversa a la impo-
sicin de la renta ahorrada. constituye una primera postulacin de la poste-
rior doctrina de la. poltica fiscal, que aboga por la exencin del ahorro por
razones de estimulo a la formacin del capital y al desarrollo econmico.
7. BASTIATY SENIOR
La teora del cambio
Podemos considerar al economista francs Bastiat y al ingls Senior
como los exponentes de la doctrina que define el fenmeno financiero
como un fenmeno de cambio.
El Estado presta servicios (que deben limitarse al orden. la justicia y la
seguridad) y a cambio de ellos percibe impuestos.
Se apoyan estos autores en ellilJeralismo manchesteriano y si bien se
los considera como liberales. no por ello desconocen el papel del Estado al
prestar servicios contra el pago de los impuestos. configurando. asf, las fi-
nanzas pblicas como un fenmeno anlogo al econmico y: desde un pun-
to de vista filosfico-polftico. como una expresin del contrato social.
, Su pensamiento iniciala corriente doctrinal que tiende a unificar eco-
nomIa y finanzas pblicas bajo el comn denominador de los fenmenos de
cambio y de precios.
Nos parece atinado calificar su doctrina financiera como optimista,
atento a que considera al Estado como un factor positivo aunque dentro de
un marco de accin restringido en el proceso econmico.
Esta posicin contradice plenamente la que podemos calificar de pe-
simista encabezada por J: B. Say y continuada luego por Fareto, Loria y Co-
nigliani, a los que nos referiremos ms adelante.
8. lEAN BAPTISTE SAY
La teora del consumo
Este autor. como los anteriores, reconoce el fenmeno de cambio por
el cual el Estado recauda impuestos a la vez. que presta servicios. pero al no
considerar a stos como bienes aunque inmateriales. termina por considerar
la actividad financiera como un fenmeno de consumo y no de creacin ni
de cambio de riquezas.
Consideramos. pues a J. B. Say, como primer exponente de una co-
rriente pesimista con respecto al papel del Estado y a la naturaleza de su ac-
ti vidad financiera.
Es oportuno mencionar aqur que la doctrina econ'ruica de Say con res-
pecto a la crisis y su famosa "ley de las salidas" que niega la posibilidad de
14
FINANUS PBLICAS Y DERECHO T1UBUTAJUO EN GENERAL
un equilibrio sin plena ocupacin o, dicho de otra manera, que considera
imposible en el largo plazo una crisis duradera con desocupacin de hom-
bres y otros factores, lo hace calificar como uno de los princ:i pales exponen-
tes de la doctrina clsica a la que se contrapone la doctrina keynesiana, tanto
en la economfa como en las finanzas.
9. FRANCISCO FERRARA
Concepto filosfico JI concepto histrico del impuesto
El contraste 'entre la visin optimista del fenmeno financiero como
fenmeno de cambio y la pesimista que lo coloca entre las formas de con-
sumo de riqueza es asumido por Francisco Ferrara en su dicotoma del fe-
nmeno de la imposicin. ' '
Segn Ferrara hay dos concepciones del impuesto: la filosfica y la
histrica. El impuesto en la pura concepcin filosfica no es si no la contrapres-
tacin de los servicios que el Estado presta a IQ:; ciudadanos, por lo cual, me-
jor que impuesto debera denominrselo "contribucin",. Pero este concepto
filosfico est destinado a quedarse en el campo de las abstracciones. Ferra-
ra conoce, en cambio, un cOllcepto muy diferente como concepto histrico.
En vi[[lId de ste, mejor que el nombre ya odioso de "impuesto", debera
emplearse el de "plaga", esto es, de una destruccin de riquezas por voluntad
de los gobernantes sin compensacin para los gobernados.
El impuesto como sustitucin de un consumo por otro
El impuesto en s, segn Ferrara, no es ni un bien ni un mal; consiste
en la sustraccin de un valor y en la produccin de otro, o, en definitiva, en
un consumo impedido y otro que lo sustituye, El mrito o el demrito del
impuesto surge :;iempre de la circunstancia que el consumo reemplazante
sea ms o menos productivo (entindase til) que el consumo impedido.
Esta segunda tesis representa, en realidad, una super:.cin dialctica
del primer distingo entre concepto histrico y concepto filosfico de im-
puesto. En efecto, la contraposicin entre los ,dos se elimina con el juicIO de
valor fundado en la confrontacin entre utilidad y sacrificio, o sea entre
consumo impedido y consumo sustituto.
Evaluacin de la teora financiera de Francisco Ferrara
Este planteamiento de Ferrara es sumamente actual, aUl1que se lo deba
complementar con otros elementos. primer trmino, cabe observar que
el juicio de valor no debe basarse slo en lcomparacin entre consumo m-
EVOLUCIN DELPENSAMlENTO FINANCIERO 15
, pedido y consumo sustituto, sino trunbin entre el primero y los
respetados. En efecto, si bien es cierto que el primero representa el costo';' ';t,.'
real actvida? financiera, tambin es cierto que los consumos respeta:'
?OS hubIeran podIdo representar un costo diferente (mayor o menor) si el
Impuesto los hubiera impedido en lugar de otro consumo.
segundo tnni?o, la de la uti lidad y el costo no puede
redUCIrse a los dos fenomeno'S consIderados 'por Ferrara de consumo impe-
dido y sustituto, a que tanto el recurso como el gasto pue-
den sacnficar o,crear, respecuvamente, no slo consumos sino tambin in-
versiones, agregarse a la sencilla pareja de consumo impedido y
consumo sustItuto las otras de "consumo impedido e inversin sustituta"
impedidae inversin sustituta", "inversin impedida y ,
sustituto, Y cada de,estas debera, adems, comple-
mentarse con las de inverSIones y consumos Impedidos e nversiones o con-
sumos respetados. ' ' '
Teora de la difusin del impuesto
., Un tercer tpico es en la de Ferrara. Es la descrip-
clOn del largo proceso de dlfusJOn al que el unpuesto est sujeto antes que
sus efectos queden definitivamente asentados ..
Anlogo proceso se con. respecto al gasto estatal. Estos dos pro-
cesos son los que en defiruuva deterrrunan los consUmos Unpedidos y los crea-
dos en reemplazo. Sin embargo, Ferrara no cree que estos procesos puedan
ser o que se puedan f?rmular precisas y cita a Say
como el umco que haya resuelto bIen la cue.sun, porqUe no trat de resolverla.
hay, l deca. alguna especie de contribucin que probableinente no se di-
vIda entre G,upadanos y en proporciones que varan segn las
CIrCUnstanCIas vanabltlsupas en las que se halle la sociedad" 13. '
10. EL MARGINALlSMO
La corriente marginalista y las finanzas pblicas
doctrina fundad.a en la consideracin del impuesto como
un ,econonuco de cambIO recibi un nuevo impulso por el
que rnargmahsta de Jos problemas econmicos.' '
11 L d '" ' a . octnOB lIoaOClera halJa expuesta en su TrOTado Especial de los fmpues.
(os: contenido e,n su obra LeZ/OIU dI Economa PalMea, Vo!.I, publicada en Bologna ar la Edi-
tonal Zaruchelh en 1934, pgs. 549 y sigs, , P "
respecto Brticulo"Consderajon sulla teoria generale dclla finanza
de Francesco Ferrara en degli Economisli e Ri"Jla di S/alisrica. julio de 1938.
16
FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
La escuela marginalista austraca promovi la consideracin de las fi-
nabzas pblicas como un problema de valor, cuya solucin no se diferencia
dd problema econmico de la satisfaccin de las necesidades individuales.
En su formulacin general las necesidades pblicas son necesidades
delos individuos, que cada sujeto ordena juntamente con las dems nece-
sidades individuales, segn el grado de apremio respectivo y satisface con
su!renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales
ponderadas logradas por la de todas esas necesidades.
i
Cftica del marginalista
r
I Esta enunciacin ofrece el flanco a muchas crticas:
Un primer aspecto sujeto a crlica consiste en considerar ind viduo
como el sujeto activo de la actividad financiera y confiar a l mismo las de-
respecto de la asignacin de los recursos para los gastos del Estado,
desplazando--en la teOla, bien se entiende-a ste de las decisiones acer-
ca!de las necesidades pblicas a satisfacer y de los recursos para financiar
esh actividad.
i Una segunda crtica flpunta a la naturaleza de muchas necesidades p-
blicas que no son apreciadas individualmente y son satisfechaS por el Esta-
mediante servicios indivisibles, o sea que no pueden dividirse en parti-
cipaciones individuales en el beneficio.
I Otra crtica ataca l propio mecanismo individual de determinacin y
cdmparacin de las utilidades marginales, sostenindose la dificultad o qui-
zs la imposibilidad que todos los individuos procedan a efectuar tan pre-
cisas evaluaciones.
I
11. BIFURCACIN DE LA TEORfA. FINANCIERA
r
De las crticas y reacciones contra esta enunciacin marginallsta sur-
. gen dos principales corrientes de pensamiento: una corriente marginalista
qJe, aceptando el enfoque de la escuela austraca, trata de erunendar las fa-
de que sta adoleca; la otra abandona el enfoque econmico y, a su vez,
sd escinde en dos rarrjas: la doctrina sociolgica y la doctrina pollica.
; En la corriente marginalista renovada hallamos, entre numerosos
otros, a los siguientes autores: Emil Sax, Ugo Mazzola, Maffeo Pantaleoni,
A1ntonio De Viti de Marco, Knut Wicksell y Erik Lindahl. ..
1 Respecto de la segunda de las comentes mencionadas, los autores que
. se agruparon en un anlisis predominantemente sociolgico fueron --entre
otros-: Pareto con sus discpulos Borgatta; Fasian, Puviani, Sensin; y
C:osciani, mientras que Griziotti y Jeze representan a la escuela poltica.
EVOLUCIN DEL PENSAMIEl'ITO F1NANCIERll JI
La teora financiera de Emil Sax
Emil 5a;>; 14 reconoce que el proceso financiero se debe encarar como
un pero sostiene -tambin- que el sujeto activo es el
Estado y es l mismo el que tiene que realizar el clculo econmico de la
distribucin del ingreso para la satisfaccin de las necesidides individuales
y colectivas.
Sostiene Sax que hay necesidades colectivas propiamente dichas que
no son susceptibles de preferencias individuales: las decisiones
das por Jos gobernantes, que se fundan sobre sus propias valoraCIones; Sm
embargo, stas no pueden dejar de tener un consenso popular de caracter
general, so pena que los gobernantes sean desplazados por el pueblo.
La teora financiera de Ugo
Anloga posicin asume Mazzola 15 quien subraya la diferencia entre
la creacin del impuesto y la formacin de los precios en el mercado, por-
que los servicios pblicos indivisibles son consumidos por todos por igu.al,
pero no deben estar sujetos a un precio idntic.o para todos, ya .que ello 5.lg-
nificarfa un alejamiento del principio de la mxima satisfaCCIn obtenIda
por los gastos individuales y se traducira en un desequilibrio polflico que,
a su vez, producira el derrocamiento del gobierno. La condicin de equ!-
Iibrio financiero y poltico se logra si el gobierno iguala el impuesto a la
lidad marginal de cada contribuyente o, por lo menos, a las preferencas
subjetivas de los electores. .
La teora financiera de Marreo Pantaleoni
Esie clebre economista itliano 16 reconoce que el proceso financiero
no puede y lianamente a un fenmeno de formacin de pre-
cios en el mercado. Sin embargo, considera posible ubicarlo entre los fen-
menos de precios pero con el calficati vo de "polticos". En efecto, seg n
Pantaleoni, el Parlamento es el lugar y el instrumento a travs del cual los
legisladores en representacin del pueblo deciden sobre el reparto enlre
los contribuyentes de los gastos pblicos. Para ello es necesario que tanto
14 SA>::. Emil, "Grundlegung der Theoretischen Slaals-wissenchaft". Viena, 1887 y"Die
Werrungs-Theorie der Steuer", en ZeltJchriftfur Va/kslVirt!lchaji und Saza/polit;!:, N. F.. Vol. 4.
pgs. 1924-25.
15 MAZZOLA, Ugo. 1 Dan Scienrific della FnanllJ Pubblica:Roma, 1880 .
16 PANTALEONl Maffeo, "ContribUlO alla teona del dparto delle spese pubbliche", 188l
reimpreso en Scnlli Vqrii di Economa, Vo1.ll. Milano. 1904; del mismo amor, "Considera:z.ioni
sulle propiets di un sislema di prezzi politic", en Giamal. degli Econom!lti, 1911.
18 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
los gastos como los recursos sean establecidos conjuntamente. este
modo, el proceso financiero se puede asimilar a un proceso de formacIn de
precios (polticos) y se inserta en el equilibrio econmico general.
La teora financiera de Knut Wicksell
El enfoque de Knut WickseU 17 es anlogo al de Pantaleoni, en
ubica el proceso financiero en la teora del valor a travs pe la
parlamentaria del presupuesto de gastos y recursos. Como tam-
bin Wicksell subraya el carcter poltico de este proceso, SJn por ello negar
su identificacin con el problema del valor. "
Desde un punto de vista metodolgico, nos parece fundamental para el
enfoque marginalista de la actividad financiera la premisa de Wicksell,
pecto a que la aprobacin del presupuesto anual de gastos y r
7
cursos no Im-
plica someter a la evaluacin parlamentaria cada ao la totalidad de los co-
metidos del Estado y la totalidad de los servicios pblicas que el Estado
presta; ni, por otro lado, la totalidad de losJecursos y la estructura general
del sistema tributario. El Parlamento, en general, no se aboca anualmente a
la decisin de crear un ejrcito o Una armada, una fuerza area o un sistema
de enseanza primaria, secundaria, universitaria o de pos grado, etctera.
Tamooco se propone anualmente resolver la creacin o la desaparicin del
la renta o de los impuestos a los consumos. Por el contrario.
mina anualmente la conveniencia de Ull incremento del gasto para el servI-
cio de la defensa, de la instruccin, de lasalud pblica o del sistema vial, por
una parte y por la otra. un incremento del impuesto a la o algn ajuste
del mismo, o el incremento de uno o ms impuestos a los consumos.
La tarea parlamentaria consiste, precisamente, en estas evaluaciones
marginales y sus cotejos, como medio de llegar a una utilidad ..
siempre caracterstica de esta concepcin que las evaluaCIOnes de las unli-
dades positivas o negativas son referidas a los sujetos indi vidoales, en cuya
representacin actan los parlamentarios. Ello implica un proceso de vota-
cin y, al efecto de contemplar las evaluaciones de la totalidad los ciu-
dadanos y evitar el aplastamiento de las minoras, la adopCin de un
criterio de unanimidad o alguna sensible aproximacin a la misma.
Tambin es caracterstico de Wicksell haber comprendido que la jus-
tJeia en la distribucin de las cargas fiscales exige como premisa una situa-
cin previa de justa distribucin de la riqueza. Como lo subraya Musgrave.
17 WICKSELL, Knu!. FilUltlll/eorCliscle Unltrsuclllltlgen wul das Schw_den.r,
lena, 1891. Exlsle una traduccin inglesa en la antologa' de MU5GRA VE - PEACOCK, C/a.uics in
he Theory 01 Pub/k Finonce, McMllan. London, 1958 y una traduccin la.\iana en Nuova Co-
IIpna di ECGrlOmll, vol. IX.
, .
.1
I
1
I
EVOLUCIN DEL PENSAMrENTO FINANCIERO 19
el planteamiento de WickseU tambin en este aspecto es
la ulterior evolucin de la doctrina-financiera. l. 0-'
Por nuestra parte, creemos importante observar que, a la par de Panta-
leoni, Wicksell identifica al Parlamento como el medio de establecer la jus-
ticia de la imposicin e igualar esa justicia con la apreciacin individual de
utilidad y sacrificio, pero transferida a la representacin parlamentaria.
Ambos aspectos son criticables. Lo es el primero, por cuanto postula
que las necesidades pblicas forman parte de las preferencias indi viduales
como las necesidades privadas. Lo es el segundo, porque la representacin
polftica no es r debe ser una representacin de cada uno de los electores.
La teora financiera de De ViU de Marco
Antonio De Viti de Marco, cmo los autores cuya doctrina se origina
en el marginalismo y que acabamos de resear, se caracteriza por reconocer
en el fenmeno financiero un proceso peculiar de formacin de los precios
fuera del mercado y por poner de relieve que el activo de las finanz.as
es el Estado y no los individuos 18. . ,
Partiendo de estas prensas. De Vi ti de:Marco postula dos modelos ex-
tremos de Estado:
l. El Estado absoluto, autocrtico, en el que los gobernantes n se
identifican con los gobernados y cuyos intereses son distintos. En este mo-
delo de Estado los gobernantes producen servicios pblicos que Son consu-
midos por los gobernados. pero en este proceso de produccin y venta de
servicios los gobernantes no tratan de fijar los precios que ms convengan
a los consumidores, sino los precios que ms beneficien a los productores.
Es ste un fenmeno bien conocido en la teora econmica, o sea, la fomla-
cin de precios en rgimen El Estado absoluto se identifica
con el Estado productOlj :mrlOpolista de servicios pblicos.
2. El Estado popu lar, o sea el Estado democrtico o representati va, en
el cual los gobernantes se identifican con los gobernados a los que repre-
sentan. Cuando eventualmente esta representacin se deteriora, los gober-
nados promoveran nuevas elecciones para elevar al gobierno repre-
sentantes ms genuinos. El modelo terico del Estado popular asume como
postulado la plena y rpida sustituibilidad de los gobernantes que dejan de
interpretar los fines y las necesidades de los gobernados, por otros nuevos
que representen fielmente los intereses del pueblo. Este postulado tiene
como consecuencia inmediata que gobernantes y gobernados se confunden
18 La obra de Anlono De Vi de Marco comienza Con el ensayo del ao I B88 11 Carallere
Teorico del/'Ecotlomia FinClnaria y culmina con Principide//'Eco"omia FilltllJaria del ao
1931, esta ltima obra traducida en muchos idiomas, entre los cunJes 'esl el espaol.
!
20 FINANZAS PBLICAS y DERECHOTRlBlffARIO EN GENERAL
I
Y la produccin de servicios pblicos puede considerarse efectuada por Jos
mismos consumidores de dichos servicios. Adems, en estas condiciones el
Estddo no tiene otros intereses que los de los consumidores y les suministra
los servicios pblicos al precio ms ventajoso, o sea, al costo. Segn De Viti
de Marco, este proceso financiero asimilara el Estado popular al esquema
ecohmico de la produccin de bienes por una cooperativa.
: Los Estados reales, como los describe la historia, o como ros que se ob-
serYan en la vida actual, no se identifican con ninguno de los modelos es-
tablecidos, pero pueden ubicarse en algn punto ms o menos cercano a uno
de Ips modelos extremos.
! La renta illdividual como ndice de la demanda de servicios pblicos
; En lo que se refiere al problema del mecanismo del cambio entre los
servicios prestados por el Estado yel valor o precio que deben pagar los par-
ticu'lares, supone De Viti de Marco que los gobernados demandan servicios
pblicos en proporcin con su renta, lo cual implica que el impuesto como
de los servicios pblicos debe ser proporcional a la renta. "El im-
proporcional a la renta es la institucin tributaria que respeta al m-
ximo la produccin de la riqueza y la acumulacin del capital" y "respeta el
juego natural de las fuerzas econmicas y queda neutral entre .ellos".
I
i Evaluacin del impuesto progresivo
I
! "Diferente es el caso del impuesto progresivo". Se empea este autor
en demostrar, al respecto, que si el impuesto progresi va tiene el fin de repar-
tir el costo de lbs servicios pblicos segn el principio que "unos pagan por
los latros", una vez obtenid este resultado inicial, "le queda abierto el ca-
mirto para todo desenvolvimiento ulterior". "El impuesto progresi va tiende
a en un arma de lucha contra las clases pudientes" y concluye
qud "la poltica que tiende a la nivelacin de las fortunas est en conflicto
con'la que tiende a desplazar la carga tributaria de las clases pobres a las ricaS".
La teora de la rras/acin
, Una mencin especial merec el enfoque de este ator respecto del fe-
de la traslacin del impuesto. Critica la hiptesis que est en la base
de la doctrina tradicional, respecto de que el impuesto por s, en su integridad
eiqdependientemente de la contraprestacin de los servicios pblicos, sig-
,:,(', i nifique siempre un aumento del costo de produccin de los bienes pri vados.
. ) .. Delesta en-nea premisa, que el autor atribuye a la en-nea doctrina clsica
considera al impuesto como una prdida neta para el productor, nace la
EVOLUCiN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
LI
consecuencia, recogida por la mayora de los autores, que el impuesto se
traslada por el mecanismo de los precios.
Pero, en la realidad, el impuesto se transforma en bienes pblicos que
son instrumentales para la produccin y el goce de los bienes privados. Si
los bienes o servicios pblicos son eficientes, su utilidad supera el sacrificio
del impuesto y ste no hace aumentar el costo de produccin. En geneml,
puede ocurrir cualquiera de estos hechos: que como consecuencia del im-
puesto' y su empleo en servicios pblicos el costo de produccin de los bie-
nes privados aumente, quede igualo disminuya.
Agrega el autor que el impuesto no modifica la oferta de bienes, pero
s la demanda por cuanto --en la hiptesis de un impuesto general y propor-
cional sobre todos los rditos- la disminucin de stos en forma pro-
porcional da origen a una nueva distribucin del rdito resitlual entre lodos
los posibles consumos, a fin de salvarel principio de la igualdad entre las uti-
lidades marginales de los diferentes consumos a los que se desti na al rdito.
Dbese recordar, adems, que De Viti de Marco retoma y fortalece con
nuevos aportes la doctrina ricardiana de la igual presin del emprstito y dd
impuesto extraordinario.
Crtica de la teora de De Viti de !'>'larco
La doctrina de De Viti de Marco es fascinante pero, al mismo tiempo.
es en extremo abstracta y cuando quiere acercarse a la realidad en aprox i-
maciones sucesivas, fracasa en su intento.
Es demasiado abstrat::tala hiptesis del Estado popular o cooperativo
y es diffcil, si no imposible, deternnaren concreto cundo y en qu medida
un Estado real se acerca al modelo.
. Es abstracta y puramente presuntiva la teora que la demanda indivi-
dual de servicios pblicos sea proporcional al rdito. Para acercarse a la reJ-
lidad, De Viti de Marco admite que hay cierto grado de arbitrariedad en esa
postulacin y explica que la insuficiencia del rdito como base de la Impo-
sicin motiva la adopcin de los consumos o la circulacin de bienes como
. base de los impuestos indirectos, para una mayor aproximacin a la deman-
da de servicios pblicos. Como si ello no bastara, De Viti se ve precisado
a reconocer en el impuesto progresivo una causa de desviacin profunda de!
impuesto respecto del fenmeno gobernado por la teora del valor.
Asimismo, la teora de la traslacin en funcin del fenmeno financi e-
ro integral que abarca tambin el uso que el Estado hace de los impuestos
recaudados, supone que la conducta de los individuos en el mercado sea
consecuencia de una completa conciencia del proceso ingreso-gasto y, por
lo tanto, se traslade nicamente el impuesto que no sea un precio de equi-
librio de los servicios pblicos.
.... ....
22 fiNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
El conocimiento de la realidad no puede tomar esta teora siquiera
como punto de partida. La alteracin tanto de la demanda como de la oferta
que produce el impuesto es independiente de la filosofa metaeconoca -si
se nos permite la expresin- que los impuestos son los precios de los ser-
vicios pblicos. Dicha conducta sufrir, ms bien, las consecuencias de las
variaciones del equilibrio general provocadas por los impuestos y por los
gas\os, pero ambos separadamente y en sus momentos respectivos, que no
son nunca simultneos y actan en fonna totalmente distinta (recaudacin
coactiva de los impuestos y realizacin de los gastos como demanda de bie-
nes y servicios en el mercado) 19.
La teora financiera de Erik Lindahl
Este autor 20 trata de perfeccionar la doctrina de Wicksell, su maestro,
con un modelo de demanda y oferta de servicios pblicos que se basa en el
supuesto inicial de un solo tipo de bienes sociales y de dos contribuyentes.
La curva de demanda para el primer contribuyente representa la curva de
oferta para el segundo y de la misma manera lacurvade demandadel segun-
do contribuyente representa la curva de oferta para el primero. Segn este
esquema, hay un punta de equilibrio que detenninael impuesto con que de-
ben eo!,tribuir ifllbos contribuyeutes por el servicio pbllco producido por
el Estada.
Seguidamente, el autor ampla los supuestos, adotiendo una plurali-
dad de bienes sociales y de contribuyentes, Se producir, como en un mer-
serie de tentativas y correcciones de ofertas de servicios y de pre-
CIOS -Impuestos- hasta alcanzar los precios de equilibrio para cada
servicio y para cada contribuyente.
De nuevo se introduce en el razonamiento el principio sealado por
Wicksell de que no es necesario este proceso tan complicado de rectifica-
ciones continuas en cada penodo presupuestario, puesto que la oferta y la
demanda de servicias son en su conjunto hechas ya consolidados y slo de-
ben practicarse ocasionalmente ajustes marginales.
Esta doctrina tiene la particularidad de conciliar seun su autor el
principio del beneficio con el de la capacidad 'puesto la
existencia de precios mltiples por un mismo servicio prestado par el Esta-
do, hace que ada uno pague de acuerdo con su capacidad. .
19 Va,e nfTa, pgs. 55 y ,igs.
la L1NOAHL. Erik:, Die Gerechrigkeif der lJeJleUruflg, Lund. Suecia, 1919 y "Einigemiuige
Fragen der Steuenheorie". en lVrfJcllC,jiJ. rlieorie der G'8M,.(UI, dirigida por Hans Mager.
Viena, 1928.
,
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 23
. as por lo menos en teona, el_primer prin.cipo fel{a ,
ImpOSICin de A. Srmth, en su aparentemente extrano acoplamiento ,
capacidad contributiva con el beneficio. . ;.
La doctrina de Lindah1 constituye, segn 10 afinna Musgrave 21un\'ill-
genioso intento de establecer una tea na econmica de la hacienda pblica"
y ms an, segn nuestra opinin, la culonacin de la doctrina que tiende
a asiolar el impuesto al precio, interpretando el fenmeno poltico de la
aprobacin parlamentaria del Presupuesto como un fenmeno asimilable a
la fonnacin de los precios en el mercado.
erlica a la Morfa de Lilldahf
A la teOla de Lindahl pueden, sin embargo, extenderse las crticas ya
formuladas a los autores de la misma corriente.
. L,a. poHtica no, puede interpretarse como la repre-
sentaclOn Jundlca de todos los contnbuyentes, electores o no. El principio
utilitario no debe necesariamente referirse a los individuos, sino al Estado,
sujeto actuante para alcanzar fines poll!::OS a travs de sus rganos que
tienden primordialmente a satisfacer dkhos-Tines y slo los fines individua-
les en la medida en que stos sean asumidos como propios por el Estado o
que.sean paralelos a los fines estatales y puedan ser satisfechos, simultne-
mente con stos, con un mismo bien o servicio.
El proceso poltico de la formacin de la. voluntad estatal no debe con-
fundirse con el proceso econmico de la fonnacin de los precios.
A estos aspectos negativos del planteamiento general de Lindahl se
agregan las objeciones que Musgrave 22 fonnula desde el punto de vista in-
terno, o sea aceptando lo/' premisas de Lindahl, en base tanto a razones de
equilibrios partiqulares, comq 'de equilibrio general.
....
J'"
La teora financiera de F. Y. Edgeworth
Del pensamiento clsico de la escuela inglesa puede he-
redero y continuador Edgeworth, quien rechaza el principio del beneficio
como fundamento del impuesto y la doctrina que tiende a asinlar el m-
puest? al y elaborando la doctrina de la igualdad
de, la ImpOSICIn. formula los pnnclplos del sacrificio igual, proporcional y
rrurumo..
.21 MUSC:RAVE. R. A., Teora de la Hacienda Pblica, uaduccn espaola, Aguilar Ma.
dnd, 1967. pago 80.
22 MUSGRA VE, R. A., op. > loe. dI.
'. '1
)
24
ANANZAS PBLICAS Y DERECHO TRmUTARIO EN GENERAL
; doctrina supeditada a la comparabilidad de las utilidades y de
los sacnficlOS de dlferentes sujetos. Esta condicin ha sido impugnada por
muchos autores, entre otros Einaud, sobre la base del no bridge, o sea, de
la ausencia de comunicacin y comparabilidad de las escalas de utilidades
y sa;crificos, las que Son exclusivamente subjetivas. Sin embargo, hay que
en cuenta la observacin de Lionel Robbins, citada por Musgrave 2J
e1.e g,ue se pue?e como silos individuos fueran semejantes y las uti-
lIdades y slcnficJOs fueran comparables. Aun as, acota Musgrave, carecemos
de elementos para detenninar la curva de utilidad de la renta individual.
i
I
La tIoetrina alemana. Adolfo 'Wagner
, I Antes de abordar las teonas sociolgcasy polticas de las finanzas p-
b,llc;as, es oportu,no examinar una corriente de pensamiento que no sigue la
hne,a de la doctnna econmica clsica ni la tendencia de la escuela margi-
na!Jsta, sino que se vincula directamente con la doctrina cameralista aun-
que
l
remozndola y enriquecindola con nuevos aportes, muchos de' ellos
rru10 de la reaccin contra doctrinas econmicas.
La actividad financiera 'como prodtlccin de servicios piblicOJ
y como distribucin de las cargas preslpueslarias_
La redistribucin del ingreso
I Aludimos a la doctrina alemana representada por varios autores como
van Stein: Rau, Carl Diet.zd y, sobre todo, por Adolfo Wagner. Este
ultimo autor 24, Slfl desconocer el pensamiento econrruco clsico ingls y
frmlcs, concibe el fenmeno financero como de produccin de servicios
p blicos (Servicios Administrativos). Sin embargo, segn Wagner, el as-
propiamente financiero no consiste en la forma de la produccin ni en
losigastos en que incurre el Estado para llevar a cabo esa produccin, sino
en repal10 de la carga presupuestaria entre los contribuyentes.Este repar-
to, pe acuerdo con un principio de poltica social, debe tender a redistribuir
el i'ngreso, mediante el impuesto progresivo. \Vagner puede considerarse
como el primer exponente de la moderna doctrina que admite aliado del fin
del impuesto de cubrir el gasto, el propsito polftico social de la redistribu-
cin del ingreso. .
i
I
,,' ',',i' i P lVIUSGRAVE._ R. A" o{l, cit" pg, 113 cita a RODnlm, L. "[nlerpersonaJ cmparisoils of
,1, ;1; u!illy", Ecol1Orn,e'Jo,rnrll, vol. 48, nro. 4, pgs, 634-41." -
,2' WAGNER, Adolpl\, FiIW"llViJJcrucl"'ft, 3' d., Vol. 1, LeiPlg, 1883, pg, 4.
;
I
,<
!
EVOLlJC1N DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
El crecimiento hislrico de los gaJlos pblicos
No obstante su posicin doctrinaria respecto a que la determinacin de
Jos gastos pblicos est fuera de la actividad financiera propiamente dicha,
debernos a Wagner la importante observacin del fenmeno histrico del
constante ajmento de los gastos ptblcos. Se a este fenmeno el
nombre de ley de crecimiento de los gastos pblicos. Preferimos caracteri-
zarlo como un fenmeno histrico, detenninado por la evolucin del Estado
y otros entes pblicos en cuanto a su esfera de accin y a la natunileza de sus
cometidos, antes que como una formulacin de una teorla cientfica.
Wilftedo Pareto )' la escuela sociolgica de las finanzas
Este autor catedrtico de economa en la universidad de Lausana (Sui-
la) sucediendo a Walras, objeta la psicin doctrinaria de los autores que, como
Ernl Sax, Antonio De Vi de Marco, Ugo Manola, Maffeo Pantaleoni Y otros,
pretenden a'iimilar el fenmeno financiero a la teona del valor. Seala, por su par-
te, que la acti vidad financiera depende del carcter y naruraleza del fenmeno so-
cial Estado. A este respecto, y reproduciendo sustancialmente la doctrina po-
ltica de Gaetano Mosca o coincidiendo inconscientemente con l sostiene que
el Estado representa, en realidad, el resultado de la asuncin del poder por un
grupo seleccionado de hombres -elite- el que al adquirir fuerza suficiente se
aduea del gobierno estatal y lo explota no en beneficio de 10$ gobernados,
sino en beneficio propio, extrayendo del pueblo Jos recursos necesarios para
satisfacer sus intereses, apetitos o caprichos 26. Su actividad financiera en-
cuentra un lmite en la necesidad de mantener tranquila a la poblacin y
evitar una reaccin que pueda derrocar al gobiemo. Los servicios pblicos
no son bienes econlTcos que benefician al pueblo o a 105 individuos que
lo componen, sinounasJple pantalla para engaar a los ciudadanos,
La presin del impuesto y del emprstito
Segn Pareto, la deuda pblica no responde al teorema de David Ricar-
do o al criterio econmico de De Viti de Marco, sino que es un medio de
aduearse de los ahorros de la clase ahorrativa, sin nimo de devolvrselos,
1.l PARETO, Wilfredo, Manuale de Economa PO/ifica, Soco Ed. Lib., Milano, 1906, entre
oUos Iralados y aniculos. Vanse tambin las canas a Griziotti. sobre deuda publica, in/m, p;igs,
594-596.
16 Refirindose a la coincidencia entre la doctrina paretiana y la de Mosca, el profesor DEL
VeCClno, Gustavo, intrudulohe alla Finanza. Cedam, Padova, 1964, pg. 204, menciona la
concepcin sociolgica d Parela como conectada con la teona dtl eminente jurista ilal iano pro-
fesor Mosca.
... ..
26 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBUTAJUO EN GENERAL
ya que la emisin monetaria de curso forzoso viene a destruir, ms o menos
rpidamente, el valor de la deuda.
La escuela sociolgica italiana
Deriva de Pareto la escuela sociolgjcaitaliana con los aportes --enb'e
otros- de los siguientes autores: Borgatta, Fasiani, Puviani y Cosciani.
Por lo menos en la parte crtica del pensamiento marginalista, debe re-
conocerse la influencia de Pareto para otra escuela, la poltica de Griziotti
y otroS autores. .
La escuela sociolgica alemana y la teora sociolgica
de Edwin Seligman
Merece una mencin particular la escuela sociolgica alemana repre-
sentada por Schaffle, Ritschl. Goldscheid, Colm y Sultan entre 'otros mu-
chos autores, y la doctrina sociolgica expuesta como "reora social" por el
autor norteamericano Edwin Selgman.
Teoras sociolgicas y polticas de las fillamas pblicas
Segn Musgrve 21 se consideran com'o teonas sociolgicas de las fi-
nanzas pblicas todas aquellas que tienden a explicar la naturaleza del fe-
nmenO fin?D.ciero, indagando sobre la naturaleza del Estado, sus propsi-
tos y sus actiVidades; en una palabra, las teoras que no pueden considerarse
corno normativas 2S.
De acuerdo con esta posicin, todas las teoras polticas de las
se ubican entre las soci olgicas. Por otro lado, no hay duda alguna que las
leoras llamadas sociolgicas por sus propios autor.es o denominadas as por
terceros, son -e.n.definitiva- teoras polticas de las finanzas, Esto puede
deCIrse de la doctnna de Pareto como tambin de las de Loria 19 y ConiaJja-
n 30 en Italia y de Goldscheid JI en Alemarua. . '"
11 MUSGRAVE, R. A., Tearf{l de la Hacienda Piblic. pg. 4.
l8 MusORAvE, R, A" Teora de /a Hacienda P,blica, pgs. 4, 89 Y 90,
19 Achille, "La .,cuota austraca nella economia poltica", en Al1I%gto,
1890. pags. 504'1 Sgs. Del ousmo aUlordloe mencionar rambinS",,io Jull '/"'posla Progru-
Slva, reprodUCido en el volumon VerJo la Guistia Sociale. Soc .. Ed. Libr,. Milano, 1904 pgs.
3S4-4(j) ,
lO CONIOLlANI, "Sudi di loana noauziaria - L'indirizzo teorice ndla ScienY.a della Finaru.
y le Iegg Scietifiche detln Finanz.", enSaggi di EcoflOmia Palillca. Scienza rielle Finance Boc
ca, Torino, 1909, pgs, 429-.526. .
JI GOlDSt:HElD. Rudolf. "\Vesen Ilnd Aufgabe der Finalu-Wissenchaf! Yom Standpunkle
EVOLUClN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 27
Elemento comn de las teoras sociolgicas y polfticases la negap,ldh"
de la asimilacin del fenmeno financiero a un problema de valor y t,'. .
bin de la asimilacin de las decisiones presupuestarias a un comn den-' 3.
minador con las decisiones individuales sobre consumos. Tambin les une
la pretensin de describir lo que es la actividad financiera en su esencia y no< )
la de determinar cules son los caminos a seguir a fi n de lograr un optimum
en la asignacin de los recurs-os segn las apreciaciones individuales u Olros .: )
objetivos: como lajusta distribucin de la renta, la estabilizacin de los pre-
cios y el pleno empleo o el desarrollo econmico y social.
La teora financiera de Benvenuto Griziott
Como ya lo plante Adolfo Wagner, Benvenuto Grziotti define el fe-
nmeno financiero como la actividad del Estado tendiente a repartir la car-
ga presupuestaria entre categoras, clases y generaciones de contribuyentes.
Los gastos pblicos, como los fins eS,t,atales gue los motivan, consti-
tuyen para la aco vidad financiera, un dato previo que se engloba en el con-
cepto de "fabbisogno finanziario", o sea, de necesidad total de recursos para
cubrir dichos gastos. Para el autor que nos ocupa, la decisin del Estado que
determina sus gastos es previa a la eleccin de los recursos e independiente
de stos 31. Adems, los fines del Estado son lirrtados; lo que limita tam-
bin el monto total de los gastos pblicos frente a una abundancia relativ
de recursos a los que puede acudir el Estado 33,
Na/LIraleza poltica de la actividadjinanciera
Esta premisa, juntq.con las diferentes posiciones del Estado y de los in-
dividuos, por el poder que aquel puede ejercer sobre stos, excluye la nego-
ciacin que economa de mercado, nica que merece el
nombre de economa:Por ello, las finanzas pblicas constituyen un fen-
meno esencialmente poltico y no econmico. Sin perjuicio de ello, el autor
opina que el poder de imperio, que caracteriza los aspectos fundamentales
de la actividad financera, es atemperado por la aquiescencia de Jos ciuda-
der Sociologic" en Handb1icli da FinQJI! WiHCIl.Icha)i, bajo la direccin de Gerloff y Meise!. .
Tubinga. Mohr (Paul Siebcck), t926.
J] V ase, sin embargo, en ,enlido contrario GRmoTTl, B .. "Le spese pubtiche. nella scicnza
detk finan2''', en 5Iudi.. .. cit., Vol. 1. pgs. 489-5't3, en el que enmienda SU anterior opinin ex-
puesta en un trabajo del ao 1912, "Consitlerazion su melOd e problemi deUa Scerua Pura de
tle Finame", 5rudi .... eil. Vol. L pgs. 457-488
. JJ GRtZJOn 1, B., "La diversa pressione rbulada del preStila a dell'irnpo'ta", en 5rudl ....
c,t.. Vol.l!, pags. 193,261.

"

, '. , "
l i:
,
1,'1
',.':.
28
fINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
danps y el fundamento o causa jurrdica del impuesto es la capacidad
contn butl va de los sujetos pasi vos, como ndice de la participaci 6n de stos
en Ips beneficios producidos por los servicios generales y partiulares que
el Estado 34. Por este camino el pensamiento de Griziotti se acerca al
pnmer canon de Adm Smith y a la teora financiera de De Viti de Marco,
a l:ual criticara tanto en los aspectos generales, Como en muchos temas
particulares 35.
I
I
I
. Propuestas de reforma los sistemas tributarios
: En cuanto a la raconalizacinde los sistemas tributarios, aboga por la
eliminacin de los impuestos reales que producen el efecto de la amortiza-
ci,? 36 y por la adopcin de impuestos sobre las superrentas O rentas dife-
renciales y sobre los incrementos de capitales, que recaen sobre los contri-
buy1entes a los que el legislador como tales, sin que ellos puedan
trasladarlos sobre otros sujetos 31.
i
: Presin del impuesto y del emprstiro
I
I Tambin se caracteriza este ,autor por Su decidida refutacin a la tesis
ricardiana y devitiana de la igual presin del impuesto extraordinario y del
demostrando Th. diferente presin de uno y otro y la transferen-
cia fe la carga de la deuda pblica sobre las generaciones futuras 38.
I
! Problema metodolgico
!
I En los aspectos metodolgicos, Griziotti la complejidad del
fentpmeno financiero que parte de principios polfticos, se realiza a tra.vs de
tcnicas operati vas, establece relaciones econmicas y se encua-
i
I
. 3i B., "n Principio della Capacha contributiva e suc applicazionj", reproducido
en mI Rmnovamenlo delloSrudiodeUaSciema Finanu, Giuffre, Milano, 1953, pgs. 347
y 5lgs. ' '
3f GRIZIOlTl, B . :'Vecchi e Nuovj ndirizzi nella Scienza della de An-
Il
u
al( di Economa deU'Univusita Boccon. Cedam, Padova. 1935, pg. 189,
.
J GRIZIOlTl, B., 'leoria dell'ammortamento delJe imposte asul! applicazioni". reproduci-
do e? d Scenza de/le Finanzo ,DriIlO Finanziario, VoUI, Giuffre, Milano, 1956, pgs.
175 r Slgl. y "Appunli sul riscatto delldmposte ammortizzabili", reproducido en SlltdL . cit.
pgs. 393 y sigs. ""'_ ". .
3: GRIZIOTll, B., "Le imposte sugli ncremeNl! di valore nei capitali e sulle' rendite ne red-
'idW" reproducido en Srudi .... cit., Vol. 1, pgs. 161 Y sigs. y otros trabajos.
I1 3r GRlZtlTl. B., "La diversa pressione lributaria del preSIlla e dell'imposto", reproducido
en Sludi.... cit.. Vol. JI, pgs. 193 y sigl.
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FlNANCIERO
dra en el orden jurdico, De esta comprobacin trae la consecuencia que las
finanzas pblicas se componen de elementos polfticos, econmicos, Jurdi-
cos)' tcrucos, a los que agrega en sus ltimos escritos el elemento tico. De
ello deduce tambin que el conocimiento cientffico de la actividad financie-
ra puede lograrse nicamente con un estudio integradflr de los cuatro-o
cinco-- elementos que lo componen 39.
Evaluacin de la merodologra de Gril.iotr
Esta metodologfa de Griziotti ha sido objeto de severas crticas por au-
tores de diversas corrientes de pensamiento y principalmente por econo-
mistas y juristas, los primeros que ven una contaminacin del anlisis eCI)-
nmico si se pretende combinarlo con consideraciones jurdicas y los
segundos que consideran metaj ur djeas las conclusiones del anlisis econ-
. mico. Muchos crticos sostienen, adems de las diferencias de los
; econmicos y jurdicos, tambin las de preparacin y de hbitos mentales de
. os econorrslas y de los juristas, que difcilmente pueden reunir en sus tra-
bajos con igual jerarqua tanto el aspecto Nrdico como el econmico.
Es innegable, sin embargo, que por ejemplo, los cnones de la impo-
sicin segn A, Smith y otros autores, han sido recogidos por las cartas
constitucionales, siendo pues cometido ineludible del economista el cono-
cimiento de las nonnas constitucionales en que se han traducido dichos c-
nones y de la doctrina y jurisprudencia correspondientes, lo que implica un
estudio jurfdico de la materia. Tambin en el terreno ms particular de los
distintos impuestos, el anlisis jurfdico de cada uno de ellos no puede pres-
cindir del conocimiento cientfico de los caracteres y efectos de los hechos
y bases imponibles elegidos por el legislador.
La divisin del trabajQ.entre juristas y economistas no puede llevarse
al extremo de que aqUllos deban recurrir a stos y stos a cada
caso o problema que se plantee en el momento de la adopcion o creacIn de
un impuesto determinado, o bien en la interpretacin de nonnas que regulen
impuestos ya existentes.
Es innegable tambin que, como lo reconoce en fOffim casi unrme la
doctrina, el Estado como sujeto activo de la actividad financiera es una or-
39 Vase principalmente GR1ZIOTTr, Benvenuto. "La nparnzione politica del canco ribula
no e.i principi distributivi delle imposte modeme sul reddlo e sugo di rendite e di in
crementi dei capitali", maml. degli Economisri. no v-dic. 1909. ReprodUCIdo en 5rud, dt Scten
za delle Finnme. Didtro Finanziario. Vol. l. Giuffre, Milano, 1956, pgs. 113-159. Este trabajO
resume la teora general de las finanzas segn GRlZlOTT1, asf como el esrudio del tema especfico
indicado en eltcxlo. Vase tambin, del mismo autor: "Le Imposte sugli ncrementi di valore nel
capita e sulle rendite nei reddili", 5,udL, cil., Vol. 1, pgs, 161 a 374.
" f
l
I
30 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARJO EN GENERAL
ganizacin jurdica con fines poUticamente deternunados segn las fuerzas
dominantes en las situaciones de tiempo y lugar. ,
La accin del Estado es motivada por las fuerzas polfticas y se realiza
con sometimiento a nonnas jurdicas. Estas determinan la actividad finan-
dera y expresan, a su vez; las decisiones polticas y econmicas tomadas
por el Estado. Las elecciones de los instrumentos financieros adecuados en
cada caso para lograr los fines deben ajustarse a determinadas tc oicas ope-
rati vas.
Son estas consideraciones un simple esbozo de los fundamentos del
enfoque cientffico de Benvenuto Griziotti 4,
12. EL ENFOQUE DE LAS FINANZAS CLSICAS
Principios fundamentales
La doctrina clsica -ms propiamente, la doctrina Ji beral de las finan-
zas pblicas- siguiendo las huellas de A. Smith, abogaba por la realiza-
cin de los siguientes principios: - .
a) Limitacin de las tareas y cometidos del Estado en todos sus rde-
nes, reducindolos, sustancialmente, a tres grandes funciones:: defensa ex-
terior, segurjdad interior y promocin del bien comn con sus servicios de
instruccin, de justicia y obras pblicas,
b) Neutralidad de la imposicin, esto es, adopcin de tributos que al-
terasen en el menor grado posible los precios del mercado y la distribucin
de los ingresos.
c) Equilibrio del presupuesto anual del Estado, considerando como fe-
nmenos patolgicos tanto los dficit como los super vil del presupuesto.
d) Distincin entre finanzas ordinarias y extraordinarias, admitiendo
para las primeras como formas de cobertura de los gastos los recursos pa-
trimoniales y los impuestos y para las segundas el endeudanlinto y otras
medidas monetarias y fiscales.
AlIado de estos principios, la doctrina clsica no li beral ni Iiberista ad-
nte cierta funcin extrafiscal de los impuestos a travs del usoprotector de
ciertos derechos aduaneros a las importaciones, por Un lado y,por el otro,
reconociendo y propiciando el efecto redistributivo como de re-
parto social de la carga presupuestaria (Wagner), .
-10 Sobre la evolucin del pensamiento de GRlllOTTI. Benvenulo. en malena financiera va-
le JARACII, D., "La teona financiera de Benvenuto Griziotti". prlogo a la obra de GRlZOTTI, B.,
Principios dI! Ciencia de las Final'L1.D5, Depalma, Buenos Aires. 1959, pgs, 21-46.
;
EVOLUCiN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 31
Ataques al enfoque de las finanzas clsicas ,yt; ...
Esta doctrina que, en cierto modo, reflejaba las condiciones y las eXI-
gencias del mbito socioeconmico de la poca anterior a Primera Guerra
Mundial, sufri una severa conmocin como consecuencia de dos causas
histricas: el conflicto blico indicado, con la movilizacin total no slo de
las fuerzas armadas sino de la economa de los pafses involucrados en la
guerra; y la crisis econmica m.undial de '.os ao,s : 30 de este siglo, .
Un nuevo ataque a la doctrina financIera c1aslca surge con motivo de
la Secunda Guerra Mundial o, mejor dicho, con la poltica de posguerra y,
principalmente, con los programas social en la mayora
de los pases occidentales y con la pollllca de desarrollo econrruco y socIal,
para las regiones menos desarrolladas o . . ,
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) reclblO la calficaClOn de
mundial por el nmero de Estados envueltos en el conflicto y sobre los cua
les se verificaron las graves consecuencias econmicas y sociales de la gue-
rra y de la difcil reconstruccin de la posguerra., Es forzoso agregar aU,n
las naciones que permanecieron sufneron en alguna medida di-
chas consecuencias. La caracterstica ms importante de la guerra no fue la
extensin del conflicto y el nmero de naciones afectadas, sino el grado de
afectacin de la economa y de la estructura social qtle ella trajo consigo y
que consisti en la de las fuerzas econmicas y ?uecci,n
centralizada de la producclOn y del consumo. Esta centra)zaclOn causo,
como fenmeno histrico. la planificacin de la economa para asegurar los
suministros de productos de toda ndole y no slo de armas y municiones
para el esfuerzo blico, t:I0 se trata de la colect!vist. ca-
racteriza al Estado socia\jsta, en el que esta supruruda la propIedad pnvada
de los medios de produC'in, de una planificacin por el poder pblico
de las fuerzas eonmcas-privadas, coordinando sus acciones y restrin-
o-iendo o estimulando s''s iniciativas, en suma, dirigiendo tanto la produc-
'"
cin como el consumo 41.
Surgi as la tendencia hacia una estructpra del mundo econmico,
que dejaba de ser una economa de mercado sujeta al libre juego fuer-
zas econmicas y que tambin se distingua de la economa SOCialIsta. por
mantenerse la propiedad privada de los medios de produccin.
El papel del Estado en esta nueva estructura, que se defini como eco-
noma dirigida o intervencionismo estatal, se desarrolla a'travs de la pol-
41 Vase. como precursor de esta lendencie, el escrito de MTH.ENAU, Walter, La Nueva
Economa en Iraduccin castellana, e11 Walter Ra/luma .. a travs de SUJ Obra.r, Buenos Aires,
1942, pgs, 13 a 90.
(
( I
",' ,
'" I
".
\ ,
32
FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TIUBUTARIO EN GENERAL
,
tica conmica y tambin a travs de la actividad financiera, qu se trans-
forma asf en una parte de la polftica econmica.
:on esta nueva funcin el fenmeno financiero no tiene ms nica-
mente el carcter de mecanismo o proceso de produccin de bienes y ser-
vicios pblicos con el complemento del principio social de la redistribucin
de inp-esos, sino que queda absorbido en la poltica econmica. El presu-
es un plan econmico propio del sector pblico, que se inserta en la
planificacin general de la econornfa por parte del Estado 42.
En cuanto a la crisis de los aos '30, no hay -{}uizs-acontecimien-
to della vida econmica universal que haya influido ms decididamente en
el pensamiento econmico y financiero.
El colapso de laBolsa de New York en el otoo de 1929 y la depresin
econpmca subsiguiente de los Estados Unidos y de los dms pafses del
produjo el descrdito de muchas doctrinas cien tffi c as y no promo-
vi splo medidas prcticas de poltici econmica y de actividad financiera,
sino tambin una proliferacin de obras y escritos tendientes a dilucidar el
fenfneno de las fluctuaciones econmicas, sus causas y sus remedios,
abriendo nuevos caminos a la elaboracin doclrinaria de la ciencia econ-
mid y de las finanzas pblicas.
rn este contexto debe ubicarse a John Maynard Keynes.
IJ. rLAS OBRAS DE JOHN MA YNARD KEYNES
I
El histrico de sus trabajos
ISus obras y su act vidad de economista evidencian ulla extraordi nana
a los problemas reales d la vida econmica y de los aconteci-
mierltos. Terminada la Primera Guerra Mundial escribe su libro sobre las
econmicas de la paz". De no menor resonancia es su en-
sayolsobre "El fin dellaisse!'.faire". Despus de su Tratado sobre-la Mone-
da de 1930 su pensamiento se vuelca de lleno al estudio tanto terico como
prcco de la depresin de los aos' 30 ya la forma de volver al pleno em-
PleojY a la recuperacin de la entera econoITa.
Fruto de sus meditaciones fue en 19361a Teora General de la
cn; el Inters y el Dinero 4). Estallada la Segunda Guerra Mundial se de-
dicla los problemas de las finanzas de guerra 44. Muy pronto, aun antes de
la terminacin del conflicto, su preocupacin intelectual lo muev'a dedi-
I
4il V '.h- 82 .
t er Irl
J
, a, p gs. y Slg'. , .
. . :i' . [
43
1 KeYNES, John M., Teora General de la Oc:upacifl, ellmers y el Dinero, trduccin al
,. del rondo de Cultura Econmica, Mxico, J 945. ..
. ...1
I IYNES, John M., How lO fa)' lar he War, McMillan, Landon, 1939.
i
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 33
carse a los problemas de la posguerra en el orden interno de Gran Bretaa,
yen el de los acuerdos monetarios internacionales.
Su metodologa da preeminencia a los enfoques macroeconmicos en
lugar de los microeconmlcos que prevalecieron en las obras clsicas.
Tambin se preocupa de los fenmenos econmicos de corto y mediano
plazo, ms que de los de plazo largo, sintetizando esta posicin con la sar-
cstica acotacin que "en el plazo largo todos estamos muertos",
El problema de las Finanzas Pblicas slo est planteado por Keynes
en forma especial en How (o Pa)'for rhe Hlar. Sin embargo, la contribucin
de Keynes al pensamiento financiero se debe en gran medida a su Teora
General de la Ocupacin, el Inters )' el Dinero.
Lneas fundamentales de sus teoras
Empieza su obra con la refutacin de la doctrina econmica c!"sica.
principalmente representada por J. B. Say y J. Stuart Mill, segn la cual la
oferta crea su propia demanda, con la consecuencia que no puede haber de-
socupacin involuntaria ms que transitoria. Critica, adems, el supuesto
de dicha doctrina, que la demanda y la oferta de bienes se efectan funda-
mentalmente en trminos reales, siendo el dinero un injerto posterior, que
no altera la doctrina enunciada.
Por el contrario, Keynes construye una nueva teona econmica soste-
niendo, a diferencia de la economa clsica, la posibilidad de un equilibrio
con desempleo. La baja de la tasa de inters no basta para provocar el au-
mento de las inversiones y, por ende, la recuperacin del pleno empleo, ya
que el incentivo para invertir consiste en. la "eticacia marginal del capitul"
y su magnitud ha de ser ...:...c:por lo menos aproximadamente- igual a la tasu
de inters. . . . .
La relacin entre del ingreso total y el de la nueva inver-
sin constituye el multiplicador (nuevo instrumento de anlisis de Keynes
que reconoce el antecedente de Kahn) que, a su vez, depende de lapropen-
sin marginal a consumir, ste tambin nuevo instrumento concepnlal del
anlisis keynesiano.
No es sta la oportunidad de penetrar ms profundamente en la doctri-
na keynesana que ser tenida en cuenta en el desarrollo ulterior de esta
obra.
Proyeccin de la "Teora General" sobre las Finanzas PbUcas
Sin embargo, debemos aclarar aqu que dicha doctrina, amn de su va-
lor terico, se proyecta en las finanzas pblicas, atribuyendo al Estado el pa-
pel de reactivante de la econoIla mediante las inversiones que suplen la io-
.,
'.
'. '
34 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBIJf ARIO EN GENERAL
suficiencia de la inversin privada. Esto echa una' nueva luz sobre el gasto
del Estado, y correlativamente, sobre los recursos. ,
Con el propsito de esclarecer este nuevo enfoque de lasfinanzas pu-
blicas, observamos -por ejemplo- que las obras pblicas estaban ya
consideradas como una tarea del Estado desde A. SrIth, pero no como un
instrumento de reactivacin econmica, como crea-
cin de un capital propio del Estado, a los efectos de la produccin de sus
servicios,
Tambin debe observarse que la historia de los acontecimientos ya co-
noca las obras pblicas como paliativo de la desocupacin. La
aportada por el genio creador de Keynes consiste en haber la
importancia de las inversiones del Estado pru:a y el
mento del ingreso total del pas, no slo cualitatIva smo tambIn cuanttta-
tivamente. ,
De ah el nuevo enfoque de las finanzas pblicas, no como simple pro-
duccin y suonistro de servicios pblicos, sino como correctoras del nivel
del 'empleo y de crecimiento del ingreso naclonal.
14. LA TEORA FINANCIERA DE AL VIN HANSEN
El estancamiento secular
Este autor, por un carnino distinto paralelo a la teona keynesiana, in-
vestiga los hechos y acontecimientos de la vida real para encontrar apoyo
a la teona pura de Keynes acerca de la existencia de un equilibrio de largo
plazo sin plena ocupacin" '.
Su punto de partida es la observacin emprica respecto a las 10-
versiones necesitan, en los pases industrializados de elevados mgresos
-donde una porcin importante de stos se destina al ahorra----,. factores di-
nmicos que provoquen alicientes adecuados, tales como: el incre-
mento de la poblacin, los grandes inventos y el ensanchanuento de las
fronteras. A falta de estos factores, la inversin total del sector privado DO
absorber la totalidad de los ahorros, con la consiguiente desocupacin
deO hombres y factores de produccin 45, Esta situacin puede-be aqu la
coincidencia con la teonakeynesana- no corresponder a una etapa del ci-
clo econoco, sino a un fenmeno estructural--que denorna "estanca-
miento secular"-, y que lleva la connotacin de una situacin pemJanente
y de una brecha entre ahorros e inversiones que la econoITa por s sola no
puede llenar. Es, pues, un cometido del Estado llenar la brecha fIledanle el
4j HANSEN, Alvin. f'olijcCl Fcol), Ciclo Econmico, traduccin espaola del Fondo de
Cultura Econmica, McJco.
EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO FINANCIERO 3S
, gasto pblico, con la advertencia que ste debe financiarse en modo
los recursos sacados de laeconooa no restrinjan la inversin del sectocpif-i:
t
", ,
vado. A estos efectos, los gastos del Estado deben ser financiados con el en-
deudarIento que no drena fondos del sector privado.
De esta concepcin nace una nueva filosofa de la deuda pblica, cuyo
aumento en gran escala no debera alarmar a los estadistas ni al pblico,
puesto que el nico lmite del endeudamiento estara dado por el aumento
de la renta nacional 46.
La teona de Hansen ampla la doctrina ya elaborada por economistas
y adoptada por stadistas suecos, sobre la admiSibilidad del dficit presu-
puesrario en situacin de desempleo y depresi6n econmica, especialmente
por la parte del presupuesto destinado a la formacin de capital-elllama'-
do presupuesto de capital-.
15, ABBA LERNER y LA TEORA DE LAS "FINANZAS FUNCIONALES"
Como extrema derivacin del pensaoento keynesiano, debemos a
Lerner la ms revolucionaria teoria de ls .n.nanzas pblicas.
Niega este autor que el sistema tributario de un pas tenga como objeto
la cobertura de los gastos y le asigna un papel de instrumento para absorber
poder del sector privado para impeJir o combatir la inflacin 47,
Esta concepcin reduce el papel de las finanzas pblicas a un mero ins-
tmmento de poltica econmica y, en particular, de politica de estabiliza-
cin, dejando fuera del campo de estudio toda la problemtica de las finan-
zas pblicas, de la ptima asignacin de los recursos entre el sector privado
y el sector pblico de la econooa y I en cierto modo, tambin la redistribu-
cin de ingresos. :c
Totalmente,extr,aas a enfoque quedan tambin las investigacio-
nes de las finanzas acerca de la jusricia o igualdad de la imposicin
y sobre la eficiencia o econom.icidad de la actividad estatal para producir y
suonistrar servicios pblicos.
46 Estas ideas fueron analizadas y refutadas por MOULTON, Harold G" The Ne", PhiloJar")'
ofliJe Public Debl, Wa.shington, The Brooldngs Institution, 1943. Hay traducciones al castella-
no, Buenos Aires, Instituto Argentino de Investigaciones y Estudios Econmicos. 1947, con una
nota introducva de JARACH. D, sobn:: La Nueva Filosofa di! la D"uda Pblica en la Argentina,
41 LERNER, Abba p" The EconomicJ ofColltTol. M e MIlan, New York, 1944, pgs. 288-321
y olros articulos del mismo autor.
(" '.',
, .l ,
36 FlNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
16. SNTESIS DE LAS CORRIENTES ANTAGNICAS DE LAS flNANZAS
El antagonismo entre la corriente clsica del pensamiento financiero y
la corriente keynesiana y poskeynesiana, no poda sino desembocar en una
snte:.is, que rescatara los enfoques clsicos (que, sin perjuicio de reconocer
y mencionar algunos de los efectos de la actividad financiera sobre la eco-
noma de mercado, limitaba el fenmeno financiero la produccin de los
servicios pblicos, .con especial nfasis en el aspecto de los recursos dest-
nadosa financiarlos); y, al mismo tiempo, comprendiese las finanzas key-
nesiana y poskeynesiana y la funcin redistribuidora de ingresos.
17. LAS POSICIONES DE SNTESIS
lUchard A. Musgrave
'Debemos citar, como aporte magistral en esta tarea de sntesis, a Ri-
chard A. Musgrave.
Considera este autor la actividad financiera del Estado como una fun-
cin mltiple. Asume, como hiptesis de trabajo, que la organizacin esta-
tal se divida en tres departamentos con tareas asignadas separadamente a
cada uno de los tres: el primero se ocupa de la asignacin de los recursos
para'la produccin de servicios pblicos, siendo el problema econmico a
resolver el de la asignacin ptima de los recursos disponibles para la satis-
faccin de las necesidades pblicas y privadas. El planteamiento de este
problema supone que las necesidades pblicas son necesidades sentidas o
valoradas por los individuos que las ordenarn juntamente con las necesi
c
dades privadas en una escala de preferencias. Supone tanlbin que el depar-
tamento a cargo de la distribucin de los ingresos haya resuelto, en concre-
to, el problema d la distribucin justa y que. el tercer departamento a cargo
de la tarea de asegurar la plena ocupacin, haya solucionado satisfactoria-
mente su cometido. Anlogamente el departamento de distribucin tiene
que ,operar mediante el procedimiento impuestos-transferencias para lograr
la distribucin justa de los ingresos, partiendo del supuesto que el departa-
mento de servicios haya logrado el ptimo en la asignacin de recursos pafa
la satisfaccin de las necesidades pblicas y que el departamento de estabi-
lizabn haya alcanzado su objetivo de la plena ocupacin y estabilidad del
nivel de precios. '
Tendremos oportunidad de examinar ms detenidamente la contribu-
cin del profesor Musgrave a la ciencia de las finanzas pblicas en fa pro-
;funda y al mismo tiempo clara -en la medida compatible con la comple-
{jidad de la materia- exposicin de su teora. pero creernos sufldente esta
I
t -,
EVOLUCIN DEL PENsAM[ENTO FlNANCIERO 37
breve descripcin para poner en evidencia la sfntesis cientfica del n f o q u ~
clsico de las finanzas plblicas con los enfoques de las finanzas modernas,
c.'osciani )' Neumark
Constituyen tambin una sntesis de las finanzas clsicas con las mo-
dermIS as posiciones de Cesare Cosciani 48 y de Fotz Neumark 49 y, en cier-
to modo, la de la mayora de los autores que se ocupan hoy de las fi nanzas
pblicas, que con mayor o menor desarrollo terico aceptan tanto el enfoqU
clsico como el keynesiano y poskeynesiano del fenmeno financiero. Em-
pero, no se trata de receptar eclcticamente ambos enfoques, sino ms bien
de superarlos dialcticamente, en una sntesis verdadera que logre reunirlos
en una teora general.
48 COSCJANr. c., lJliwzioni di 5cienza delle Finan!t. J' ed" ToJino, 1961, pgs. 589 y sigs,
49 NEUMARK, F., "Principos y clases de poUlica fi5Ca! y financiera", en GER.LOfF, W, Nw
MARK, F., Tratado de FinanzaJ, traduccin castellana, Vol, 1, pgs, 33.5 y sigs.
CAPTULO TI
FINANZAS PBLICAS, NATURALEZA, ESTRUCTURA
y RELACIONES CON LA ECONOMA
".',
l. CONCEPTO DE FINANZAS PBLICAS
Las finanzas pblicas constituyen la actividad econmica del sector :'-'\
pblico con su peculiar estructura que convive con la economa de merca-
do. en una suerte de asociacin biolgica
2. LAS FINANZAS COMO ACTIVIDAD ECNOMICA
DEL SECTOR PBLICO
Esta imagen biolgica de. las mutuas relaciones entre la econona de
mercado y la economa del sector pblico nos presta una concepcin ms
amplia y menos comprometida ideolgicamente que la que miliza como
imagen de la relacin entre la economa del sector pblico y la de mercado
el fenmeno del (pantaleoni. Pareto, Fasiani y Cosciani) l.
Es muy difkil, imposibleJal vez, despojarse totalmente de prejuicios
ideolgicos, pero la obseryacin cientfica del papel de la actividad del Es-
tado debe estar tan lejo5'de la apologa del poder pblico como del juicio to-
talmente adverso que considera al Estado como una carga muerta que ago-
bia ala economa del mercado y a sus protagonistas, los que en algunos
lugares se autotitulan "fuerzas vivas".
3. LAS FlNANZAS PBLICAS y SUS RELACIONES CON LA ECONOMA
DEL MERCADO
La relacin que hemos caracterizado corno simbiosis. se velifica tanto
en el aspecto de la actividad financiera como productora de bienes y servi-
I Vase COSCIANI. Cesare,/Jliru:doni di Scienta delle Fnanz.e, 3' cd., UTET. Tonno. 1961.
pgs. 7J y sigs.
. ;
40 FINANZAS PBLICAS Y DERECHOTRIBUTARJO EN GENERAL
cas, como en el otro aspecto de instrumento de poltica econmicapara la
redistribucin de ingresos, la estabilizacin y el desarrollo 2. .
En efecto no es concebible la econoITa de mercado sin la existencia
de un marco donde la sociedad y todos sus componentes' disfru-
ten de la defensa exterior, de la seguridad interior, de la organizacin de un
sistema de administracin de justicia, de servicios sanitarios y hospitalarios
y detservicios educacionales-por lo menos en alguna medida ITnima
donde cuenten con la existencia y mantenimiento de bienes de inversi6n
tipo:bsico o, como se suele decir, de infraestructura, tales como: caminos
con sus dimensiones apropiadas, conexiones, vas de acceso, pavimentos
aptos para el volumen y el lipa de vehculos que han de transitar por ellos;
puertos, diques y canales para la regulacin de los recursos hdricos con fi-
nes de riego. fuerza motriz, defensa contra inundaciones, etctera; obras sa-
nitahas, para el suministro de agua potable, la red cloacal y los desagUes
pluviales, etctera, '
; Esta imposibilidad de la econOITa de mercado de funcionar sin la coe-
xistencia de los servicios pblicos y de los bienes de capital creados por el
no se limita al motivo que la actividad econmica de ste crea eco-
Ilonas y, en ciertos casos desecolJomas externas para el desenvol vimiento
de las actividades del sector privado, sino que -frecuentemente- los ser-
vicios y bienes pblicos llegan a constituir una condicin ineludible para el
funcionamiento de la econoITa de mercado.
4. ESTRUCTURA DE LAS FINANZAS PBLICAS
: La estructura de las finanzas pblicas concebidas como el sistema eco-
nrhico del sector pblico, esto es, del Estado, se funda en el siguiente es-

:
5. EL ESTADO COMO SUJETO PROTAGNICO DE LAS FINANZAS
PBLICAS
El Estado es una organizacin humana con determinados cometidos o
funciones que le asignan en relacin con factores de variado carcter: his-
tricos, geogrficos. tnicos, culturales, filosficos, religioso,s, sociales,
econmicos, etctera, las fuerzas polfticas predominantes en un detemuna-
do 'contexto espacio temporal.
t; , Estas funciones o cometidos dependen de la asuncin por parte del Es-
. , :' tado, de determinados fines:
. .. l.
< "r(":" l'
:2 Vase supra. pgs. 34 a 37.
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOlvllA i l
a) de existencia y mantenimiento de la organizacin:' .
b) originados por los propsitos u objetivos perseguidos por dIcha or-
ganizacin.
El papel del Estado en relacin con las finanzas pblicas ha sido y e:i,
an, tema de profundas controversias doctrinales comd se rese en el ca-
'ptulo anterior y se expondr someramente en ste.
La importancia del Estado
Una observacin directa del fenmeno financiero en cualquier pa.s y
en cualquier poca a partir de la edad modema, indica' al Estado como :uJeto
activQ de la actividad financiera, tanto en el aspecto de las finanzas claslcas
como en el de las finanzas modernas.
Negacin del papel del Estado
La doctrina financiera clsica y, especialmente, la doctrina marginalisl:l,
'tendi a restar importancia a ese papel observado as empricament:, para
enfatizar el aspecto individual de las finanzas, concebidas como la actIVIdad
econmica de los individuos destinada a la sat:sfaccin de una categora e:;-
pecial de necesidades, para las que se consideraba como un
econmico al Estado. Sin embargo, las doctrinas que profundizaron la teona
de las finanzas partiendo de las premisas marginalistas, coo:o: Sax, Panla-
leoni, De Viti de Marco, Mazzola, Wicksell y Lindabl, volVieron a recono-
cer la actividad financienrcomo actividad del Estado.
La negacin de este papel acti vo y la tendencia hacia la demitificacin
del Estado se halla en Plp"eto y en la escuela sociolgica que sigue sus
!las, quienes consideran al como simple de la
se esconde la con sus Intereses, Ideologlas y apetitos,
El Estado en la filosofa idealista -Hegel- yen la doctrina
financiera alemana
Por el lado opuesto, la doctrina financiera alemana de fin de siglo XJX
y principio del XX. continuadora del carneralisll!0 y por la filoso-
fa idealista especialmente de Hegel, pone en eV.lctencJa al Estado como pro-
tagonista de la actividad financiera, atribuyndole la funcin de productor
de servicios pblicos y redistribuidot de riquezas.
42 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
El Estado como sujeto activo de las finanzas pblicas en la doctrina
keynesana y poskeynesiana
Tambin consideran al Estado como sujeto de la actividad financiera
la doctrina keynesiana, la de Hansen y la de Lerner, pero desconocen o pa-
san a un rol secundario la funcin de produccin de servicios pblicos yen-
fatizan el papel regulador de la actividad financiera del Estado.
Es comn a todas las doctrinas econmicas de las finanzas pblicas
concebir al Estado como un instrumento destnado a satisfacer ciertas nece-
sidades que merecen, por su naturaleza, el calificativo de pblicas O colec-
tivas o sociales, aunque hay diferencias respecto de la clasiicacin y de los
conceptos de cada \,lno de estos calificativos.
Necesidad o no de definir las funciones del Estado
Es bastante generalizada la opinin tanto en los autores de orientacin
econmica como en los de orientacin sociolgica o polftica que la defini-
cin del carcter o naturaleza del Estado resulta ineludible para la compren-
sin del fenmeno financieio:Sin embargo, en nuestra opinin, ni el con-
tenido de las funciones del Estado ni su mayor o menor extensin
consrituyen elementos esenciales para el conocimiento de dicho fenmeno.
Tampoco creemos necesario embanderarnos en las fijas de aquellos queen-
salzan o, por lo menos, valoran posili vamente el papel del Estado, ya fuere
como sujeto productor de bienes o servicios pblicos, ya como regulador de
las actividades de la economa de mercado, o bien de aquellos que minimi-
zan la utilidad de las actividades del Estado, entre los que existe una amplia
gama de opinjones. Parte de quienes reconocen el carcter positivo del pa-
pel del Estado como productor de bienes y servicios pblicos, pero lo redu-
cen a un alcance muy limitado, pasa por aquellos que aceptan la funci6n
productora del Estado, pero con carcter de monopolista que produce y
vende sus bienes en condiciones que no aseguran el precio mnimo para los
consumidores Jos gobernados, sino el beneficio mximo para los gobernan-
tes y llega a aquellos que niegan a la actividad financiera toda utilidad, iden-
tificndola con una plaga que azota la econotIa y extrae de sta una parte
del producto, en beneficio exclusivo de quienes detentan el poder estatal y
lo usan para su propia satisfaccin.
Carcter parcial de las del1niciolles del contenido del Estado
Creemos, sin embargo, que toda teora de las finanzas que tenga corno
premisa un concepto particular de Estado con un contenido preordenado, o
sea que defina lo que el Estado debe hacer o dejar de hacer segn las creen-
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMA 43
cias o las opiniones de cada autor, es una teora parcial que responde
cierto esquemaa priori reflejando las finanzas de una forma de Estado, :".' .
ella la del Estado feudal, de las monarquas absolutas, iluminadas o no, d
una oligarqua aristocrtica o burguesa o de un estado democrtico segn el
modelo de Abraham Lincoln o de una democracia popular.
Posibilidad de un teora ge'neral de las finanzfl.s pblicas que supere
las definiciones ideolgicas del contenido dal Estado
Es 'posible, en nuestra construir una teora general de las fi-
nanzas pblicas, partiendo de la nica premisa de la existencia de una orga
L
nizacin humana llamada Estado con contenido, o sea, con funciones disntas
segn las circunstancias histricas en que se desenvuelve dicha organiza-
cin y segn los fines que se propone, de acuerdo con las fuerzas polticas
que predominan.
Esta organizacin humana puede identj,ficarse con los fines de un se-
or feudal que ejerce su poder sobre sus sbditos con derechos eminentes
sobre las personas y las cosas; o bien con de un monarca absoluto cuyo
lema "L '.tar e' es! moi" postula la coincidecia absoluta entre los fines del
Estado y los del soberano. La voluntad del Estado es tambin la del sobe-
rano que, a la par de los seores que precedieron a la creacin de
las monarquas absolutas, es potencialmente dueo de todas las riquezas y
de todos los oFIcios, artes y profesiones, campos, industria y comercio, cuyo
goce o ejercicio puede graciosamente conceder a los sbditos contra el pago
de una suma peridica o una ranolm o tambin en forma gratuita. Puede esta
organizaciin [Ornar la forma de una oligarqua de clase como en la Repbli-
ca de Venecia o de una mi norfa, que se aduea del poder o de una demacra-
da burguesa o de demo,Gracia popular.
':'t',., :,;..:-"
./->
El Est.ado como orgarzlldn para lograr fines
En todos los casos el Estado es una organizacin humana con fines a
lograr y cometidos a cumplir, Esto es suficiente para comprender la natura-
leza y alcance de la actividad financiera. .
Por el contrario, al tratar de definir el contenido de las tareas que cum-
ple el Estado y asignarle funciones en relacin con la satisfaccin de nece-
sidades determinadas, se incurre en el error de parcializar la visin gene-
ral del fenmeno financiero o se lo circunscribe a priori dentro de lmites
arbi trarios. .
44
flNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
6. LAS NECESIDADES PBLICAS
Los fines del Estado determinan las necesidades pblicas
No son las necesdadespblicas las que determnlln los fines y come-
tidos del Estado para satisfacerlas; el concepto de necesidad pblica no
a existencia del aparato estatal, ni ste es un instrumento para
la satisfaccIn de necesidades individuales y colectivas preordenadas. El
concepto de necesidades p bEcas es coetneo y consustancial con la misma
existencia del Estado y su desenvolvimento histrico.. .
Necesidades pblicas determinadas por el fin de la existencia
y funcionamiento de la organizacin del Estado
La existencia de una organizacin humana de por s plantea la necesi-
dad de proveerla de organismos estructurados sobre la base del trabajo de
hombres seleccionados por la va de la eleccin o bien por el empleo; even-
tualmente, mediante procedimientos complejos de concursos tcnicos y de-
signacin por rganos superiores y del acopio de bienes intermedios, que
penniten a dichos organismos existir y subsistir, con independencia de las
tareas que tengan que cumplkpara lograr las finalidndes que se' proponen.
Relatividad histrica de los fines del Estado
Histricamente el Estado ha ido adoptando funciones crecientes en
nmero yen intensidad, algunas con carcter de exclusividad, otras en con-
currencia con las acti vidades libradas a la iniciativa privada. El concepto de
necesidades pblicas proviene'de los fines que el Estado persigue de acuerdo
con las decisiones de quienes representan las fuerzas polticas dominantes.
'Es as que la existencia de fines del Estado y la conciencia de su insa-
tisfaccn crea, alIado de las necesidades originadas por la mera existencia
y mantenimiento de la organizacin, otras necesidades especfficasque pue-
den Variar segn las caractersticas polticas del Estado y los fines que le
asignan las fuerzas polfticas domnantes.
: Los factores que determinan los fines del Estado son de carcter tni-
co, r:eligioso, econmico, social, cultural, geogrfico y evolucionan a travs
del tiempo. Podernos, pues, afirmar que,dichos factores son histicos.
! Con este adjetivo quedan contemplados todos los factores que deter-
los fines de la organizacin estatal y su devenir a travs del tiempo.
;', ; '- . .' I No hay necesidades que sean pubcas por su naturaleza. previa a lade-
" del Estado. Hay sr necesidades que el Estado, a travs de la his-
. sele satisfacer y que en la readad actual son asumidas como pbli-
cas por el Estado, en caF,i todos los paises de un cierto grado de civilizacin.
flNANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMIA
Es asr como son necesidades pblicas, por ejemplo, la defensa de la na-
cin contra enemigos externos; la seguridad pblica en el inlelior del pas;
la higiene pblica y la salud de los habitantes; la instruccin y la educacin;
el mantenimiento de la paz social mediante la administracin de la justicia;
la proteccin de los menores y de los ancianos; el esparcjmento y el depor-
te; la cultura y la promocin de la ciencia y de las artes; la liberacin del
hombre del medo y del hambre, a travs de la llamada seguridad social. To-
das estas necesidades no tienen caracteres inherentes a su esencia, en razn
de los cuales deban ser consideradas como pblicas y como tales ser satis-
fechas por el Estado. Pero son pbcas en cuanto el Estado, en un determi
nado momento histrico, las asuma como propias y se..disponga satisfacerlas
o hacerlas satisfacer dentro de un marco legal de condiciones, modalidades
y garanas que el msmo Estado fije en general o en particular 3.
Tampoco es inherente a la esel}cia de ciertas necesidades pblicas 13
caracterstica de ser satisfechas por el Estado con total prescindencia de u na
demanda --en sentido econmico del tnnino- y del pago de un precio.
Necesidades pblicas paralelas a necesidades privadas
y otras sin esa correspondencia .
Hay --es cierto- necesidades pblicas que son acompaadas por n-
cesidades privadas y que quedan satisfechas por el msmo bien o servicio
pblico, mientras hay otras que no coinciden, salvo casos excepcionales,
con necesidades individuales y que, por ello, no pueden ser satisfechas
cuando la demanda individual lo requiera y mucho mellOS pueden ser satis-
fechas contra el pago de un precio.
Ambas clases de necesidades pblicas son tales porque corresponden
a fines de la organizacin estatal y no son las segundas mencionadas en el
prrafo anterior, necesidades'pblicas por excelencia y propiamente tales y
las primeras, secundarias y slo ocasionalmente satisfechas por el Estado.
Para aclarar estos conceptos valga el ejemplo de la administracin de
la justicia. Encontramos sta desde la ms remota antigedad como nece-
sidad del Estado, satisfecha por l y como fundamental tarea asum da. como
fin de la organizacin estatal. Sin embargo, ella coincide con la necesidad
del individuo que se le dirima una controversia en que est en juego el re-
conocimiento de sus derechos indi viduales. En muchos casos (justicia ci v i l .
comercial y laboral) la actividad del Estado en esta materia se inicia y se m-
3 Veremos ms adelante (pg, 50) que puede haber necesidades pllblicas satisfechas por
personas o entidades privadas bajo el rgimen de la comisin o de licencia o de simple permise,.
46
FINANZAS PBLICAS Y DERECHO'IRIBUTARlO EN GENERAL
pulsa hasta la completa satisfaccin de la necesidad pblica, por demanda
individual, sin la cual no se pondra en movimiento o se detenda.
Negacin del distingo entre necesIdades pblicas por la esencia
del Estado
Tampoco tiene asider el distingo entre 'necesidades pblicas que son
tales por pertenecer -fundamentalmente- a la propia esencia del Estado
y otras que el Estado asume, que respondan a sus funciones esenciales.
La satisfaccin de nuevas y mayores necesidades por parte del Estado
es un desenvolvimiento histrico del Estado mismo y ellas son propias de
la esencia del Estado a la par de las ms viejas y tradicionales. Constituye
una necesidad pblica tan esencial del Estado la seguridad social en 10s,Es-
tados contemporneos, como la administracin de lajusticia, la instruccin,
la defensa nacional o la seguridad interna del pas, que constituyen el con-
tenido ms tradicional de la actividad del Estado.
Lo mismo puede decirse de ciertas actividades empresariales, tales
como la banca, el seguro, el transporte, la industria siderrgica, tanto en los
pases democrticos con orientacin socialista, por ejemplo Gran Bretaa,
como en los pases de las llamadas democracias populares,
Quin siente las necesidades pblicas?
Las necesidades pblcas son sentidas por los dirigentes de la organi-
zacin o, mejor dicho, por los rganos con funcin decisoria de la orga-
nizacin estataL No hay en ello ni ngJJna asimilacin forzada de fenmenos
polticos con fenmenos psicolgicos, sino simplemente una deduccin l-
gica de las premisas.
La sola existencia de fines y el reconocimiento de que hay que Cum-
plirlos, origina en los dirigentes del Estado la sensacin de carencia o insa-
tisfaccin que se define como necesidad pblica.
De ello deriva tambin la consecuencia que no hay exigencia lgica al-
guna para definir las necesidades pblicas como una categoria especial de
necesidades colectivas; y stas, como necesidades de los individuos el1 la
colectividad y en cuanto componentes de la misma o, directamente, corno
necesidades de la colecti vidad. Esta definicin traera la dificultad de deter-
minar, en la primera alternativa, cules son los sujetos capaces de sentir y
apreciar las necesidades colectivas y expresar su voluntad de satisfacerlas;
en la segunda alternativa, cules serian los intrpretes autorizados para re-
conocer y manifestar las necesidades de la colecl vidad.
Concebidas, en cambio. las necesidades pblicas como la consecuen-
cia inmediata y tautolgica de la existencia de fines de la organizacin es-
FINANZAS PBUCAS y RELACIONES CON LA ECONOMIA 47
tatal, se hace innecesario tratar de escrutar la naturaleza y el contenido
necesidades pblicas. Ello, sin embargo, no que se pueda ,
a. travs de I.a histrica y de la comparacin de las orga- .
filzaClOnes y acU vIda des de diferentes paises en el tiempo y en el espacio,
cules son las necesidades pblicas que uniformemente o prevaleciente-
mente los Estados asumen como propias, en relacin con los fines que se
proponen.
Las necesidades pblicas a los fines polticos
del Estado .
la actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. cabe
d,educlr que ella responde a los fines polticos de ste, depende de sus deci-
SlOnes y stas, l su vez, dependen del tipo de Estado y de las fuerzas pol-
ticas y socio-econmicas que ejercen el poder estatal. De ah los esfuerzos
de la para d:finir los fines del Estado corno punto de partida para
detemunar el contemdo y la naturaleza de l actividad financiera.
. Es sta la P?sicin adoptada, a veces,iIt;lplcitarnente, por muchos es-
y tratadistas .de la materia y es staJa posicin explfcita de Antonio
De V ltl de Marco, qUien propone resolver el problema con las dos hiptesis
extremas del Estado absoluto y del Estado popular, dentro de cuyos trmi-
nos se hallarn ubicadas las posibles formas reales de Estado con sus res-
pecti vas connmaGones polticas y econriticas.
. Piensa ?e Viii de Marco que no es aceptable un planteamiento de la
teona finanCIera en el que se prescinda de investigar cules son los fines del
Estado, porque ello equi valdria a renunciar al conocimiento cabal del fen-
meno 4,
.. sostiene ahora, contrariamente a lo que es-
cnblO en un pnmer trabaJp-en la materia 6, que la teora de la econofIa del
carece d i'nters, si no se detern1nan las escalas de preferen-
Cias .. Esta necesaria se hace sobre la base de prefe-
rencIas llldl vlduales, como Lllldahl pero en la intencin del autor sin impli-
car el supuesto de pagos voluntarios.
Es tambin, la posicin adoptada por Francesco Ferrara con su dicoto-
fIa del. segn el concepto filosfico y el impuesto segun el con-
cepto respect vamente, el impuesto en el Estado
democratlco IIldlvlduabsta o hberal y el impuesto en un Estado que -sal-
4 Ver C05ClANI. op, cit., pg. 52.
5 MUSGRAVE. R, 1\., Teora.", cit.. pg. 76. nota 35.
6 MUSGRAVE. R. A . 'The volunlary theory public econorny". Quarrerly Jaumal
Dj EcOnOflllCJ. vol. 53, nro. 2, r,brero de 1938. pg. 233. nola 9. .

48
FlNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBUTARIO EN GENERAL
vando el anacronismo--podramos denominar fascista, o bien identificarlo
con lel Estado absoluto o con el Estado autocrtico ti oligrquico,
. Anlogamente, la doctrina socioJgic;a de Pareto, considera al Estado
corI1o el gobierno de grupos minoritarios o/ites, que utilizan el poder que
a conquistar para la satisfaccin de sus propios fines, intereses o
apetitos; y la doctrina marxista y otras doctrinas polticas identifican al Es-
taddcon la clase dominante -la burguesa- o lo consideran como un ser
metafsico con fines propios trascendentes de los fines de los individuos y
de lbs grupos O clases. o como la sntesis dialctica del espritu uruversal
y espritu individual (Hegel).
j Creemos, sin embargo, si se quiere evitar una construccin parcial y
relativa a una determinada fo'rma de Estado, que el conocimiento cientfico
de la actividad financiera,debeprescindir de la definicin del contenido del
Estdo y de la bsqueda de sus fines, como medio para llegar a la definicin
de necesidades pblicas y de los bienes y servicios pblicos, En otras pa-
se debe prescindir de las premisas ideolgicas referentes a lo que es
o debe ser el Estado. .
I Despus de esta resea'de doctrinas, retomamos nuestra exposicin
del proceso caracterstico de la actividad financiera. .
I
I
Ori,gen de las necesidades pblicas
t ' ..
i En general, el Estado-litese de un fenmeno natural o SOCIal, volun-
tariO O no- es una organizaCin humana a la cual sus componentes o sus
didgentes ---cualesquiera ellos fueren- o sus dueos contingentes, asig-
nan! o han asignado determinados fines y, en relacin con stos, 'determina-
dos: cometidos.
I Es ste un carcter comn a todas las formas de Estado y sistemas de
gODiemo, carcter que no es solamente jurfdico formal. '
l
La existencia del Estado como orgartizacin, implica la necesidad de
pro, eer al establecimiento de los organismos que componen la organiza-
cip, antes y con prescindencia del contenido especial de los cometidos que
le sern asignados en relacin con los fines que ha de perseguir.
i
I
derivadas de la existencia y mantenimiento
de la organizacin estatal '
.1 Por ejemplo, para existir y mantenerse, la organizacin debe poseer un
gobierno, supongamos un jefe del Estado,llmselo mperador; rey, caudi-
, . '{.lIoJ presidente, emir, sha o sultn; si se trata de un Estado absoluto, deber
',' .. .1,; COl)tarcon rninistros y asesores y con todas las oficinas a las que el jefe atri-
" buya funciones y asigne tareas, con un mayor o menor poder de decisin y
ANANZA5 PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOM!A 4')
con una mayor o menor centralizacin o descentralizacin. Si se trata de un
Estado democrtico y parlamentario, con observancia de los principios de
la separacin de poderes, deber existir un Poder Ejecutivo, un Poder Le-
gislativo y un Poder Judicial, con sus dependencias y organismos centralI-
zados o descentralizados.
La manera de ser, la calidad y las dimensiones de cualquier organiza-
cin estatal dependen -por cierto-- de la naturaleza y envergadura de las
funciones o tareas que deben cumplir; pero su existencia y mantenimiento
son, hasta cierto punto, independientes de dicha naturaleza y.
En efecto, en la ltima hiptesis formulada deber eXIstIr un Poder
Ejecutivo con un nrmo de funcionarios yoficnas para cun:plir
funcin o tarea, deber existirun Parlamento, porrudimentano que sea; as-
mismo, una magistraturajudicial adecuada a la tarea de administrar justicia,
pero --en ciertO' modo-- independier,te del contenido especifico de las le-
yes que debe aplicar y de los derechos que debe proteger.. "
Queda as desvirtuada la doctrina segn,la cual las neceSIdades publI-
cas no pueden ser sino necesidades individuales, puesto que slo los hom-
bres corno seres sensibles y racionales,'pueden "sentir" las necesidades y
en movimiento una actividad tendieiite a satisfacerlas; o bien que
slo los hombres tienen necesidades biolgicas, mientras que el Estado
como ente ideal no puede "sentir" necesidades, no puede tenerlas como bio-
lgicas. . .,.
El Estado como organizacin humana tiene, en pnmer trrruno, nece-
sidades inherenes a su propia existencia y mantenimiento, perfectamente
comparables con las necesidades biolgicas individuales y. en cierro.modo,
previas e independientes de las tareas y cometidos que .debe
En segundo trminotlos fines que las fuerzas en
cada prus y momento histric;o: asignan a la orgarzacln estatal, Imp]can
la existencia de necesidade's; o sea, insatisfaccin por los fines an no cum-
plidos. Estas necesidades pueden perfectamente ser sentidas y valoradas
por quienes detentan el poder estatal, en relacin con los fines de la organI-
zacin.
Las necesidades pblicas de las generaciones futuras
Las necesidades pblicas del segundo tipo pueden coincidircon nece-
sidades individuales o no; pueden coincidir con aspiraciones y fines de l,a
sociedad presente en una determinada poca, o pueden trascender las necesI-
dades individuales y sociales de la generacin-presente para proyectarse en
el futuro, anticipando el porvenir de la sociedad y de los individuos de ge-
neraciones posteriores ..
50 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARlO EN GENERAL
Sin nimo de aceptar la ideologfa o el mito del Estado que trasciende
en el tiempo a los individuos. grupos y aun a toda la sociedad representada
por la generacin presente, hay que reconocer que la.q decisiones de gastos
para beneficio de futuras generaciones son, a sabiendas, fenmenos comu-
nes en todos los niveles de gobierno.
As, por ejemplo, en el orden municipal, se pueden decidir inversiones
cuantiosas en la creacin de carreteras de conexin, viaductos. playas de es-
tacionamiento adecuadas para el trnsito de automotores en los prximos
cincuenta aos; la creacin de espacios verdes y la planificacin urbanstica
para una futura poblacin acrecida, con largos aos de anticipacin.
En el orden del Estado Nacional se planean -a menudo-- obras p-
blicas, tales como represas y centrales hidroelcuicas o centrales de energa
atmica para necesidades futuras que exceden, en mucho, las necesidades
de la generacin presente.
Y, qu decir de las cuantiosas erogaciones para la conquista del espa-
cio interplanetario y la posible explotacin de los recursos lunares?
Ello implica que, positivamente considerado, todo Estado tiene nece-
sidades como consecuencia de su existencia como organizacin humana y
de los fines que persigue, de acuerdo con las fuerzas polticas que prevale-
cen en las circunstancias de tiempo y espacio dadas.
Llamamos necesidades pblicas, a estas necesidades que el Estado
--como organizacin humana- siente como consecuencia de su existen-
cia y mantenimiento y de los fines que persigue.
De todo ello se deduce que las necesidades pblicas son tales porque
el Estado las asume como propias y no son asumidas por el Estado por ser
pblicas.
7. BIENES y SERVICIOS PBLICOS
Conceptos
El paso siguiente en el proceso de la actividad financiera consiste en
producir o hacer producir los bienes materiales o inmateriales capaces de
satisfacer las necesidades pblicas. Tales bienes se llamarn, en consecuen-
cia, bienes pblicos.
En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que.
en determinadas casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla
preferentemente de servicios pblicos.
Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y pres-
tados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidas por
el Estado a travs de una verdadera transformacin y combinacin de bie-
nes intermedios y factores productivos.
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONoMA 51
Cuando el Estado otorga a la concesin de un ..
ste sigue siendo pblico porque el Estado lo considera como propio, loqqe!". '
se prueba por el hecho mismo de la concesin. '
Consecuentemente, tambin los bienes y servicios pblicos son tales
por ser considerados como propios por el Estado y por l producidos o con-
cedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser pblicos.
Servicios pblicos divisibles
Hay servicios que satisfacen necesidades pblicas y, al mismo tiempo,
necesidades particulares, de modo que es posible que los sujetos que sienten
dichas necesidades puedan demandar dichos servicios y tambin someters'e
al precio o prestacin pecuniaria que el Estado quiera exigir de ellos. En
este caso, el servicio se denomina divisible. Pero es errneo afirmar que el
Estado presta el servicio para satisfacer una necesidad individual. La nece-
sidad que el Estado pretende satisfacer es siempre su necesidad, una necesidad
pblica, que nace de los fines que constituy(::n los propsitos de la organi-
zacin estatal, en determinadas tiempo y lugar, por determi-
nacin de las fuerzas polfticas dominaies:
Tampoco deben considerarse como idnticas la necesidad pblica y la
necesidad individual, cuando haya coincidencia entre ellas. Al ejempio ya
dado de la administracin de justicia agregamos el siguiente: El Estado que
provee el servicio de la instruccin pblica primaria puede hacerlo para
"educar al soberano" segn la famosa expresin de Juan Bautista Alberdi,
para el logro de un nivel cultural del pueblo acorde con sus fines; verbigra-
cia. de supremaca continental, mientras que la necesidad individual coin-
cidente puede ser la de obtener.una instruccin suficiente para conseguir un
empleo o un medio .de vida.; .
Tambin el Estado obligue a ciertos sujetos particulares
a usar determinados servicios y pagar por ellos un precio o una prestacin
obligatoria sin dejar librada a la voluntad de aqullos la demandade los mis-
mos. En este caso tambin se trata de servicios divisibles, pero ya no por sa-
tisfacer una demanda, sino por de[enninac6n del poder pblico, Esto ocu-
rre, por ejemplo. en el caso de la instruccin primaria que puede ser
obligatoria, sin ser gratuita; o en el caso'de la vacunacin obligatoria de per-
sonas o animales, prestando el Estado el servicio, sin que ste sea gratuito.
En estos casos hay una necesidad individual que coincide con la nece-
sidad pblica, a pesar de sus diferentes motivaciones y el precio de la con-
traprestacin que exige el Estado no es la consecuencia de una demanda in-
dividual, sino de una decisin del poder pblico.
--
.'; I
.,
.'
52
RNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARlO EN GENERAL
Sin embargo. no se puede afirmar como Griziotti 7 que siempre la di-
visibilidad del servicio dependa de la voluntad del Estado de cargar a los
usaros del servicio el pago de parte de su costo. Los servicios pblicos,
pata poder responder a esa decisin del Estado, deben ser objetivamente di-
visibles ya que, en caso contrario, no podra dividirlos. La divisibilidad es
caracterstica del servicio que satisface, al mismo tiempo que la nece-
sidad pblica, tambin una necesidad indi vidual y es, por tanto, susceptible
dejuna demanda del usuaJi; Este carcter puede extenderse a la hiptesis
de!los servicios de uso obligatorio, siempre que se presten individualmente
a determinados usuarios, sin la demanda voluntaria de stos.
i
Se1rvidos pblicos indivisibles
! Hay otros servicios que el Estado presta persiguiendo sus propios fines
y, por tanto, necesidades pblicas que no pueden ser susceptibles de deman-
da1individual, por no corresponder a necesidades individuales concomitan-
teJo Se trata, pues, de servicios ind visibles. La prestacin de stos no impli-
ca/un consumo individual excluyente del consumo por otros sujetos. Es sta
la faractenstica de las necesidades pblicas que Musgrave denomina "social
wants" (necesidades sociales). Pero es errneo considerarlas como necesi-
sentidas por los individuos.
I
Ls servicios indivisibles y la manifestacin de las preferencias
individuales
I Musgrave rechaza, col,' respecto a dichas necesidades, el esquema de
las doctrinas voluntaristas de Sax, Mazzola, Pantaleoni, De Viti de Marco,
Wicksell y Lindahl; pero, en su estructura normativa, postula como inherente
a la racionalidad de la actividad financiera y al principio de la optimizacin
dd la asignacin de los medios escasos, la necesidad que los componentes
d la sociedad manifiesten sus preferencias mediante votaciones de los gas-
relativos a dichos servidos y de los recursos correspondientes 8.
i . Al respecto nos parece .que:
I a) La preferencia manifestada por los votantes, segn la teoria de Mus-
grlave, no se distingue sustancialmente de la demanda de las doctrinas vo-
lu'ntaristas. .
7 GRJZIOTIJ. B" 'Principios.::., en op. cit., pg. 22.
B Vase MUSORAVE, oro di .. pgs. 7 a 15 y pcusirn.

, 1
FINANZAS PIJBUCAS y RELACIONES CON LA ECONorvliA 53
b) Como las doctrinas voluntanstas,la teora de Musgrave, supone que
las necesidades pblicas coinciden con necesidades individualmen[e senti-
das y, por tanto, susceptibles de preferencias individuales.
c) Las necesidades pblicas que se satisfacen por servicios indivisibles
no coinciden con necesidades individuales y, en ciertos f:asos, tampoco con
necesidades colectivas de la sociedad presente. Los individuos pueden ex-
perimentar esas necesidades como una apreciacin intelectual de los fi ne$
del Estado y su concordancia con ellos. En consecuencia. los que contribu-
yen a formar la volundad estatal-Poder Ejecutivo y Parlamento. o sl,)
Ejecutivo, o Soberano o Tirano-- detenninarn la necesidad pblica de un
determinado servicio (su aumento o disminucin) como consecuencia de 1:1
eleccin de los fines polticos del Estado y com'o una decisin sobre la uti-
lidad del servicio -o del gasto y sobre el sacrificio del recurS'J
correspondiente, con referencia a los fines del Estado y no con referencia a
fines O intereses individuales as Colm Dalt.on 10, Masci 11 y quien escri-
be 12, Esta doctrina no equivale a aceptar unadecisi6n dictatorial, sino a des-
plazar las apreciaciones individuales o sectoriales sustituyndolas por !;:s
apreciaciones polticas, Por ellas se entienden las decisiones en trminos de
:utilidades y sacrificios referidos a los fines de la organiz:acin estatal y no,
simplemente, como decisiones intuitivas o aun caprichosas.
'Conclusin sobre el problema de los.servicios indivisibles
y las preferencias individuales
La caracterstica de una gran parte de los servicios que el Estado presta,
de no ser susceptible de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse
en igual forma y sin exclusin para todos los individuos, deriva del hecho
que no hay una decisin incilvidual que detennine la prestacin d.el se,r;icicr,
sino una decisin por parte de los sujetos que gobiernan la organlzaclOn es-
tatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, se-
gn la forma de Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las
preferencias manifestadas por los individuos, sino por la decisin de los or-
ganismos competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que
9 COLM, O., 'The theory of public expenditllres". en Atlna/e.r ofr"e American Academy uf
Polirical and Social ScienceJ. enero de 1936, pgs. 1-11.
10 DALTOH. H., Principies of Public Finaltce, RubJodg. Landan, J 954.
11 MASC!. O., "Appllnti sulla teoria generale della Finanz .... en Rivi.rra di Diriuo Fi""nz!o-
ro e Scienla delle Finatlle, setiembre de 1937, pgs. 217-287.
11 JARACB, D . "Consideraziani suBa leoria general e della Finanza de Francisco Ferrara",
en Giomale degli Ecollomisl, junio de [983. ESludio Jobr" Finar".".r Argenrinq.r, 1947-1957,
Depalma, Buenos 1961, pgs. 17-29,
54 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinin pblica y la palabra
escrita no de personalidades polticas o cientficas.
La escala de preferencias de los individuos no entra en el clculo eco-
nmico de la actividad financiera de prestacin de los servicios indivisi-
bles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte
que no cubra con precios o tasas.
Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles
--de tener posibilidad de manifestarse- no podrian, lgicamente, sumar-
se o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado ya que la
. demanda de estos ltimos es funcin del precio, mientras que aqulla indi-
caria una simple preferencia en relacin con otros bienes y 'servicios, pero
independientemente de los precios, ya que en el proceso recursos-gastos no
hay formacin de precios.
Esto se aplica tambin para admitir o no el anlisis costo-beneficio en
la produccin de los bienes y servicios pblicos. Este anlisis es, tal vez,
aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios
de mercado, aunque en un rgimen de competencia imperfecta; pero es ina-
ceptable respecto de los servicios indivisibles 13.
La consolidadIl de las necesidades pblicas
Algunos autores, especialmente italianos 14, a cuya opinin adheri-
mos, han sostenido que los individuos pueden sentir la necesidad del servi-
cio pblico indivisible cuando dicho servicio no se presta. As, por ejemplo,
las poblaciones fronterizas pueden experimentar lanecesidad de la defensa
nacional cuando los enemigos externos invadan sus tierras o amenacen sus
hogares o sus bienes. Los habitantes de una ciudad experimentan la nece-
sidad de la seguridad pblica, cuando la polica U otras fuerzas de seguridad
no pueden asegurar la tranquilidad y el respeto de las personas y de sus bie-
nes frente a delincuentes de todo tipo.
Pero aclaramos que, tambin, en estos casos hay coincidencia de ne-
cesidades individuales con las pblicas y no identificacin de las dos.
13 Ver LECI50nl, N .. "LiI vaJutaziono dei costi e ber\efici della spes. publica". en Problemi
di Finanzo PuM/ica. Vol. [V, Giulfre, Milano. 1968, pgs. 267-361.
14 Ya en la tercera edicin de su Corso di Sci.nza de/In Finanza. Torino. 1916. pgs. 14-0- .
141. L. Einaudi describe esa connotacin de las necesidades pblicas que se h. d.do en llamar
"consolid.micnlo" o "consolidacin" en el sentido del !exlO.
I
"
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMIA 55
8. Los GASTOS PBLICOS
Su papel en la actividad fmanciera
La etapa lgica siguiente en la estructura de la actividad financiera, es
la de adquirir los bienes intermedios y los factores producti vos para la com-
binacin que da origen a los bienes y servicios pblicos.
En el esquema de la aCtividad financiera tendiente a la produccin de
bienes y servicios pblicos para la satisfaccin de necesidades pblicas
que, a sus vez, surgen de los fines de la organizacin estatal, este papel co-
rresponde al gasto pblico .
En este planteamiento, el gasto pblico consiste en la erogacin que el
Estado efecta para adquirir bienes intermedios y factores de la produccin,
a fin de combinarlos adecuadamente para la produccin de bienes y servi-
cios pblicos o para adquirir direcUlmente bienes en el mercado destinados
a asumir la funcin de bienes, pblicos, sin necesidad de transformacin
por el Estado. ,.
Es oporruno acotar que, en este ltimo caso, tambin puede verse en la
actividad del Estado la produccin de el de la distribucin de
los bienes entre los destinatarios; como ocrre con la distribucin de mate-
rial de estudio o didctico a los estudiantes; de vacunas o medicamentos a
la poblacin; de alnentos a nios en las escuelas; de panem et circenses al
pueblo y en muchos otros casos.
Este papel es propio de la acti vidad financiera concebida como e' sis-
tema econmico del sector pblico y, en la estructura de sta, es uno de los
componentes del proceso recursos-gastos que la caracteri;an.
Sin embargo, el gasto pblico puede perseguir otras finalidades y SU[-
tir otms efectos que losifiherelltes a la produccin de los bienes y servicios
pblicos. A ms adelante.

Interferencias del sistema econmicD def sector pblico
con la economa del mercado
El sistema econmico del secrof pblico se interfiere con el sistema de
la economa de mercado y es, precisamente, el gasto el que directamente pe-
netra en la economa de mercado, de la cual tambin constituye un elemento
componente.
, "
, 1
En efeCto, la erogacin estatal destinada a la adquisicin de bienes in-
termedios y factores de la produccin para la realizacin de servicios pLibli-",
cos o la creacin de bienes pblicos, constituye una parte de la demanda
global de bienes y servicios en el mercado.
. \
1. "
S6 i FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBUTARIO EN GENERAL
I
I No se quiere decir can ello, que el componente "recurso" no penetre en
la del mercado o no influya en l. Pero no lo hace como el gasto,
es un componente de la misma economa del mercado. El recurso,
carpo veremos, acta alterando desde afuera la demanda o la oferta de bie-
y servicios en el mercado, mediante su acci6n sobre las cantidades ofre-
cidas o demandadas y los precios de oferta o demanda. El efeoto del recurso
sotire la economa del mercado no es fcilmente discernible pero su cono- .
I
cimiento es de fundamental importancia porque, actuando sobre la econo-
del a la par del gasto pdblico, no lo haga en mismo
lnsfante, SInO antes o despus. puede nterfenr. acentuar o neutralizar total
o lan:::ialmente el efecto del'gasto. .
A.
1
tividad financiera en la economIa de mercado
1 Adems, hay actividades financieras -tal vez de menor envergadura
y significacin- que S6 realizan en su totalidad en la economa del merca-
do! por cuanto no slo el gasio sino tambin el ingreso se obtienen de ope-
radianes que el Estado realiza en el mercado como un operador ms, Es el
de las finanzas patrimoniales o de los ingresos llamados originarios
del Estado, que ste obtiene I!lediante Jos frutos de su patrimonio o los be-
neficios de las empresas pblicas o de los monopolios fiscales.
I Se trata, pues, de gastos y recursos del Estado, pero con idntica es-
que la acti vidad econmica de los particulares en el mercado regido
por el mecanismo de los precios.
I La sujecin de esta parte de la actividad financiera al rgimen de los
prfcios no impide la influencia de decisiones polfticas y de caracterfsticas
jurdicas, en virtud de las cuales, por ejemplo, y --en ciertos casos- los
setvicios se presten semigratuitamente a los usuarios o bien, en otros casos,
se!provea de proteccin legal suficiente a ciertas empresas estatales para es-
ta!lecer y asegurar el pleno funcionamiento de ellas en un rgimen de mo-
resguardado de cualquier amenaza de competidores potenciales.
I Pero volvamos al papel del gasto pblico.
1
I
arras formas de empleo de) gasto pblico
. I Con prescindencia de) rQl de instrumento para la adquisicilSn de bienes
Intermedios y factores para la produccin deservicios pblicos; el gasto del
Jj. sebor pblico interviene como un integrante de la demanda global y, por
, ,'\! -;:.. r tahto, acta como un determinante del nivel de empleo y del nivel de pro-
'. :J &. como tambin de la balanza de pagos. El Estado puede usarlo de-
I .
FJNANZAS PUBLICAJ y H..l::LALIUI'ltol> LI\
liberadamente para este propsito. independientemente de su funcin
instrumento para la "asignacin" de los recursos materiales y humanos en
las diferentes ramas de la produccin y determina el desplazamiento de re-
cursos del consumo a la inversin o viceversa.
El gasto pblico tiene, finalmente, efectos redistriputivos que pueden
ser buscados deliberadamente por el Estado, alterando la composicin del
ingreso nacional y el bienestar de la colectividad.
5?in embargo, tambin en estos roles de instrumento para la estabi-
idad y/o el desarrollo, la asignacin ptima de los recursos productivo';,
etctera, los efectos del gasto no pueden aislarse de los efectos de los in
gresos, con los que se financie. Dicho de otro manera, los efectos de! gas-
to dependen, entre otros factores, de los recursos que se emplean para fi-
.
9. Los RECURSOS PBLICOS
Tipos de recursos
Otro paso pero no posterior -lgica Q.cronolgicamente- en el pro-
ceso de la actividad financiera, est constituido por los recursos, o sea por
la obtencin del poder de compra necesario para que el Estadb pueda efec-
tuar sus gastos.
Hay aqu una gama muy amplia de recUrsos:
a) Precios de la venta de bienes y servicios en el mercado, incluyendo
beneficios de las empresa.? del Estado y dems actividades que dan origen
a beneficios de empresario cualquiera fuera el organismo administrativo
que opera en el mercado;
b) Tributos en sus diferentes formas y, especialmente, impuestos;
e) Deuda pblica en .sus: diferentes formas;
d) Emisin de moneda de papel en sus diferentes formas y otras ope-
raciones monetarias que producen ingresos;
e) Otros recursos (por ejemplo: penas pecuniarias; producido de la
venta forzosa de bienes decomisados o confiscados, etc.).
Tambin los recursos, amn de componentes del recurso-gasto, carac-
tenstico del sistema econmico peculiar del sector pblico, tienen efectos
sobre la econoITa del mercado, que el Estado puede proponerse como ob-
'. jetivo exclusi vo de su establecimiento o juntamente con el instrumental de
. financiar los gastos pblicos.
58 FlNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRlBUTARIO EN GENERAL
Diferentes empleos de los recursos
As, por ejemplo, los impuestos pueden tender a la prohibicin de de-
terminados consumos, al hacer suficientemente elevado el precio de los
productos gravados, tenIendo en cuenta la elasticidad de su demanda; o
bien a desalentar y, por lo tanto. disminuir la demanda de ciertos bienes.
Pueden tambin promover la aCli vidad productora de bienes sucedneos de
los sometidos a la imposicin, Pueden incentivar o desincentivar el consu-
mo o el ahorro. ciertas inversiones o ciertas otras.
La utilizacin del reCUrso como instrumento de poltica econmica
puede ser concurrente con la poltica del gasto o puede neutralizarla total o
parcialmente, o viceversa.
Hay aqu una instrumentacin del mismo como componente de la pro-
duccin de bienes pblicos y que se proyecta intencionalmente sobre la
econoITa del mercado para fines de estabilizacin de precios, de los cam-
bios internacionales y de la. balanza de pagos, de laredisuibucin del ingre-
so y del desarrollo econmico y sociaL
Interdependencia de las decisiones referentes a gastos y recursos
Hemos dicho que la eleccin de los recursos, o seade los procedimien-
tos para la obtencin del poder de compra para efectUilf los gastos, no cons-
tituye un paso posterior, lgica ni cronolgicamente. a la determinacin de
los gastos,
Consideramos profundamente equivocada tericamente y perniciosa
para la conducta prctica de los gobernantes, la creencia de ql,le el proceso
fi nanciero tiene una sucesin lgica y cronolgica, con la deternunaGn de
los gastos en primer trnuno y luego con la eleccin de los recursos para su
fi nanciaGn.
sta es una falacia perniciosa.
Es una falacia, porque la determinacin de los gastos no puede tener
carcter de ineludible, cualesquiera que fueran los recursos disponibles.
Los recursos son un sacrificio de utilidad para el Estado y por tanto repre-
sentan un costo. Por muy tiles que el Estado considere,los gastos como me-
dio de lograr-mediante la produccin de bienes y servicios pblicos-los
fines estatales, la determinacin de aqullos no puede racionalmente pres-
cindir de la consideracin de los costos incluyendo los opportllniry costs,
representados por los recursos.
Es perniciosa para la conducta de los gobernantes, porque los induce
a decidir gastos si n ninguna limi tacin racional, despreciando la desuti lidad
de los recursos utilizables.
,
FINANZAS PBUCAS y RELACIONES CON LA ECONOMlA 59
Es sta la posicin errnea de las 'teoras polticas de las .
Griziotti 1.1 y de Jhe 16.' ,
... ; ..
10. EL CLCULO ECONr...nCO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
Aplicacin y alcance
Al desechar la doctrina:de la plioridad de los gastos respecto de los re-
cursos, no aceptamos ni pretendemos que la determinacin cualitativa de
los recursos sea o deba ser prioritaria r,especto de la deternnacin de los
gastos. Ambas determiriaciones son interdependentes y realizables, a
los fines de un criterode optimizacin, con el procedimiento marginalista
sugerido por Wicksell: esto es, cotejo riel incremento de los gastos con los
incrementos de recursos en funcin de las respectivas utilidades y desutili-
dades. Pero a diferencia de lo que piensa Wicksell y con l Musgrave y
otros, estas utilidades o desutilidades se refieren a la satisfaccin de los fi-
nes pblicos asumidos por el Estado y no a,los fines de los particulares.
Deca Ferrara que, en una visin positiya, el impueslo es un consumo
impedido y otro conSumo producido Esta formulacin su-
pera, dialcticamente. la dicotoma dei rismo autor: concepto filosfico
U GR.lZIOTII, B., "Considcrazioni su! metodi,limiti e problerni delle Scienza pura della Fi
nanza", en Sludi di SdtnzlJ del/e Fil\(llIze e DirlIlO Finamiario, T 1, Giuffrc, Milano, 1956, pgs.
458-488,
Sostiene Grizioui que la actividad financiera no eS de naturaleza econmica. por cuan lo no
hay igualdad de as partes enjuego, ni hay --tampoco-libertad de contratacin y, finalmente.
porque no hay la premisa necesana paratoda actividad econmica, que es la limitadn de los me-
dios susceptibles de empleo alternativo frente a fines ilimitados.
Esta concepcin del ilustr maestr':''Tlo es aceptable. La igualdad de las partes y la libertad de
contratacin no delinn Ia,'naturaleucconmica de la actividad sino a la economa del mercado
(esto con la ulterior observaciu:ifque, an, en la de men;ado no siempre hay igualdad
de panes ni libertad de contriacin). En cuanto a la Iimitacirl de los fines estatales)' a la abun-
dancia relativa de 105 medios. que -siempre segn Grizioui- el Estado puede oblener de las
generaciones pasadas (palrmonio acumulado), de las generaciones presentes (principalmente.
lributos) o de las generaciones futuras (deuda pblica), nos parece que se trala de una abUndancia
de procedimienlo pero no de medios. siendo tstas siempre escasos en relacin con los Cines es-
[atales, los que -a su vez- no SOn limitados sino por la propia t\ecisin del Estado. segn las
fuerzas polticas que predominan. Lo econmico ,col15istc en la aplicacin del principio econ-
mico o de racionalidad en la ac vidad de ulizacln de medios escasos y susceptibles de empleo
alternativo para tines dados,
16 "Aspects politiques des problemes financiers", en FCllgobefllr Georg VOII SC),{1J1z. T. 1,
Tubingen, Mohr. 1928, pgs. 20-38.
nze resume su doctrina respecto de la actividad financiera en la siguiente proposicin: il y
a del di!perues: ilJoUlles couvrir. Para l, como para GRlZlOTIl, los gastos pblicos son un dala
a priori de la actividad financiera; sta empieza cuando, establecido el momo tolal de gastos, el
gobienlo elige y establece los recursos con los que ha de financiar dichos gastos.
.,
,
l '
-"
",

60
FINANZAS PULlCAS y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
verslIS concepto. histrico del impuesto; aqul considera e 1 impuesto como
el.yalor del serVIClO que presta el Estado, ste lo considera como una cala-
un .d.espOjo, en una palabra, una destruccin de riqueza. La fonnu-
laqon pOSltl Va de este autor viene a relativizar el Contraste entre el bien y el
mal. '
. El impuesto ser un bien, si el consulT)o impedido representa una uti-
hdpd menor que el consumo producido en su reemplazo' ser un mal en el
caso contrario. '
i Ampliando la formulacin de Ferrarapodemos decir que la actividad
financiera implica:
i a) Un consumo impedido y otro efectuado en su reemplazo;
I b) Un Consumo impedido y una inversin efectuada; .
I c) Una inversin impedida y un consumo efectuado;
I d) Una inversin impedida y otra efectuada.
I En cada uno de estos cambios, la decisin racional o sea la que satis-
faje el principio econmico es aquella en la que el consumo o la inversin
impedidos tienen una utilidad menor que el consumo o la inversi6n efectua.
dos por el Estado. . :
I Esto no es todo; este cotejo de utildad creada y sacrificio ocasionado
nor
se
refiere a utilidades o sacrificios individuales, ni tampoco de la mayo-
la, del pueblo de un detenninado pas en un momento dado, sino a utilda-
y sacrificios para el Estado, segn los valores adoptados por ste en viro
tud de la decisin de sus rganos, en relacin con los fines polticos que lo
, co,hforrnan. Estos fines pueden o no coincidir con los de los individuos o la
del pueblo, pero s corresponden a los que las fuerzas polfticas do-
rrunantes han determinado. ,
i Compete a la ciencia poltica y no a la ciencia financiera elaborar los
m?dos segn los cuales, en una democracia, se establecen los fines del Es-
y las formas de garantizar decisiones del gobierno acordes con dichos
firjes. Pero la actividad fmanc.iera tendr como premisas los fines de la or-
i ,
garuzaclOn estatal y sta econmicamente sus acciones cotejando
utilidades y sacrificios segn las pautas derivadas de aquellas premisas.
!
1
El anlisis costo-benefcio
. 1
Para. efectuar este cotejo, si se trata de bienes y servicios divisibles, po-
dr, vencIendo muchas dificultades; aplicarse el anlisis costo-beneficio L7
si se trata de servicios indivisibles, no ser posible el cotejo en tl11l:
I
,
i 11 Ver supra pg. 54 Y nota 13.
FlNANZAS PBLICAS Y RELACIONI:!::> LUN LA t:LU'U1YUr.
nos de valores o precios (nmeros cardinales) y sf slo en tnninos de pre-
ferencia y postergacin (nmeros ordinales).
Debe considerarse como parte del clculo econmico de la act vidad
financiera el valor de las econOITas o deseconomas externas.
La actividad financiera, buscando satisfacercerta,s necesidades pbli-
cas no slo logra producir utilidades y sacrificios en funcin de los fines que
persigue y de los que desatiende, sino que crea utilidades no
o sacrificios no indemnizados en las econolTas individuales. Precisamen-
te, la circunstancia que dichas externalidades no son objeto de transac-
ciones de mercado, impide valorarlas sobre la base de los precios, tanto para
calcular los beneficios como para los costos. Pero la presencia, en un deter-
minado bien servicio pblico, de economas externas o la ausencia de dese-
conomas externas, especialmente en el cotejo con otros bienes o servicios
pblicos, puede pesar en la de preferencia y postergacin.
El costo-beneficio y las. generaciones futuras
Otro problema que se vincula con el cotejo de utilidades y sacrificios
como base de las decisiones de la actividad financiera, es el grado de releo
vancia de la tutela de las generaciones futuras por parte del Estado contra
los intereses de la generacin presente o viceversa L8.
Aplicabilidad universal del esquema de la actividad financiera
El esquema desarrollado hasta aqu es igualmente aplicable a cual-
quier forma de Estado.
Si se trata de un Estado autocrtico -modelo Luis XIV- (concepro
que responde a la famosa afirmacin de Luis XIV: L 'rat e 'est moi o a la
menos famosa de susucesor1...uis XV c' esr mon bon plaisir), la act vidad fi-
nanciera buscar su optlmum en el cotejo entre utilidad y costo para el au-
tcrata, segn los fines que ste se proponga e imponga a la organizacin
estataL Y nada impide aun, en esta hiptesis extrema, que un buen rey tenga
entre sus deseos o ambiciones la de favorecer al pueblo y satisfacer princi-
palmente las necesidades de ste. Asimismo nada impide que, siendo m;s
dbil el autcrata aunque -por simple hiptesis- contemple mucho ms
los intereses de los gobernados que los propios, sea derrocado y ajusticiado
por el pueblo, como les toc en suerte a Carlos 1, Luis XVI y Nicols 11
Si se trata de un gobierno oligrquico -modelo repblica de Vene-
cia- la actividad financiera tender a maximizar la utilidad y minimizar
lB Vase LECISOTTI. ay Cil.. supra y U:zzERl, flSoggio di Seanlo per gl InvSlimenti Pub
in Problelru' di Finanza Pubblica, Vol. 1, Giu[[re, Milano, 1966. pgs. 49 y sigs.
62 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
los costos, con referencia a los fines de la clase dominante -mercaderes y
annadores- pudiendo, sin embargo, al hacerlo asf, satisfacer --eventual-
mente- tambin fines e intereses de los gobernados, aunque stos no per-
tenezean a dicha clase.
Si se' trala de un gobierno donde' prevalezca la clase burguesa o una
fraccin de ella, por ejemplo la alta burguesa industrial o financiera, las fi-
nanzas pblicas buscarn su optimizacin a travs del cotejo de
y costos para dicha clase o fraccin. Tambin en este caso, pueden satisfa-
cerse fines y necesidades de la colectividad, por la accidental coincidencia
entre stos y los de la clase dominarlte.
Lo mismo puede decirse en el caso de un gobierno en el que prevalezc::a
la clase proletaria.
A pesar de la poca realidad de la hiptesis, por lo menos entre los pai-
ses de Occidente, tambin en el caso de Estados en los que predomine un
grupo tnico sobre otros --casos de Burundi, de Nigeria o de Bangladesh,
cuando sta perteneca al Pakistn, de la Unin Sudafricana o de Rhodesia
del Sud-la optimizacin se referir a los fi[les y necesidades del grupo t-
nico dominante aunque -accidentalmente-satisfaga tambin fines y ne- '
cesidades de la poblacin tnicamente diferente y polticamente sometida.
Anlogas reflexiones puedan hacerse an en la actualidad en el caso ge
poblaciones divididas no por clases econmicas y sociales, ni por orgenes
tnicos, sino por factores religiosos (por ejemplo, en irlanda del Norte y L-
bano). '
En la hiptesis -verificable slo milagrosamente- de una perfecta
identificacin entre gobernantes y gobernados en el Estado cooperativo de
De Viti de Marco o en el modelo de Abraham Lincoln del "gobierno del
pueblo, para el pueblo y por el pueblo", el clculo econmico se verificar
sobre la base de la utilidad y el costo para el Estado, pero dicho clculo coin-
cidir con el de la utilidad y el costo para la colectividad, concebida como
la suma de los individuos. Pero, aun en este caso, la optimizacin de la ac-
ti vidad financiera se logra fuera del mercado ya travs de un mecanismo
extrao a la econornIa de mercado. .
La actividad financiera es una actividad poltica y es al mismo
tiempo econmica
La actividad financiera 00 se identifica con la economa de mercado
por la razn de que, por su estructura, es la economa de un solo sujeto: el
Estado. Las decisiones del Estado, aunque se deban a una voluntad expre-
sada democrticamente, no se manifiestan en el mercado y sobre la base de
los precios de las unidades de bienes pblicos producidos o que pueda pro-
ducir, tanto cuando se trata de servicios pblicos indivisibles -no suscep-
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMIA
63
tibIes dedemanda individual-como cuando se trata de servicios
que el Estado no quiera costear, total o'parcialmente, con las ,
ciones pecunarias de los usuarios. . .
El Parlamento o el gabinete ministerial o ambos, aunque en ellos se ex-
presen voluntades mayoritarias acerca de los gastos que se quieren efectuar
y de los recursos a los que se quiere acudir, postergando otrOS gastos u otros
recursos, no es un mercado en el que se asignen valores expresados en n-
meros cardinales a las unidades de los bienes a producir y a los que no se van
a producir a causa de las elecciones de gastos y de recursos. No hay precios
como base del clculo econmico de la actividad financiera. Los juicios de
valor formulados por la voluntad estatal determinada democrticamente o
dictatorialmente, debiendo prescindir de los precios, slo pueden campaL
rarse, a los fllles del clculo econmico, por la va de los nmeros ordinales
y conducen, pues, a meras preferencias o prioridades y postergaciones en
cantidades y tiempos.
Esto no impide reconocer el carcter "racional" de la actividad finan-
ciera, pero siempre que se admita su diferencia de lo "racional" de la eco-
. nornIa de mercado, no por el carcter cbercitiyo de aqulla en contraposicin
con el carctervoluntar1o (pero no siempreJi:le sta, sino por la unicidad del
sujeto que acta en la economa del sector pblico y que da a sta la estruc-
, tura 'de una econoITa robinsoniana (a la Robinso.o Cl1lsoe).
La teora normativa de Richard A. Musgrave
La teona normati va de Musgrave rechaza por su carcter voluntarista
las soluciones de Wicksell, Pantaleoni. Mazzola, De Viti de Marco y Lin-
dahl, negando la asimilacin,! la formacin de precios en el mercado del
proceso parlamentario de aprobacin del Presllpuesto, por la exterioriza-
cin de las preferenlas;de10s ciudadanos por los bienes pblicos manifes-
tadas democrticamente con el procedimiento de la votacin.
Las bases de estas preferencias consistiran en la di visibilidad de los
serviciospblicos, aun de los indivisibles, susceptibles todos de una mani-
festacin de preferenca individual: srfa como decir que los ciudadanos
podran expresar sus preferencias por unidades microscpicas de portaa-
viones o de armamento nuclear, sintiendo COfIW propias esas necesidades al
igual que otras, por ejemplo, respecto de unidades de ctedras universitarias
de sociologa o de patologa. .
Creemos que slo puede haber comprensin y adhesin intelectual a
los juicios de valor formulados en sede poltica parlamentaria o guberna-
mental pero no una expresin de preferencia de los individuos como si fue-
ran ellos los consumidores finales de los servicios pblicos.
" " ,
i''"'')
.--,
"
.'
f,! -,.:
\,; I(
.
64. FINANZAS PBLICAS Y DERECHOTRfBUTARIO EN GENERAL
. Ms an; es posible admitir que en el caso de unidades de servicios di-
vi si bIes decididos por el Estado con carcter de gratuidad y de prioridad so-
bre otras unidades de servicios indivisibles fueran favorables a tales deci-
siones representantes sin inters en dichos y que fueran contrarios
a ellos los ciudadanos interesados como usuarios directos en la prestacin
gratuita (esto es, financiada con impuestos).
11.' INTERRELACIONES ENTRE LAS FINANZAS PBLICAS
Y LA ECONOMA DE MERCADO
i
, La coexistencia de los dos sistemas econmicos, el del mercado regido
por los precios y de estructura multisubjetiva y el de las finanzas pblicas
regido por el proceso ingreso-gasto y de estructura unisubjetiva, implica
mltiples interrelaciones: I .
t H) La existencia de ccon'ama y deseconomas externas provocadas por
la actividad financiera;
b) La existencia del mercado como mbito de aprovisionamiento de
factores de produccin y bienes intermedios parala economfa del sector p-
blico;
, c) La modificacin de la demanda y de la oferta de bienes y de los pre-
cios del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos pbli-
cos, incluyendo variaciones del tipo de salario. de la tasa de inters, de los
consumos y de los ahorros, como tambin de los incentivos al trabajo o al
ocio o a la inversin y a la produccin del sector privado.
Esta doctrina de la coexistencia de la economa de mercado, fundada
en el cambio y en los precios, como consecuencia de su naturaleza plurisub-
jetiva y de la actiVidad financiera del Estado fundada en prioridades y pos-
tergaciones. sin la formacin de precios, como consecuencia de la estructu-
ra unisubjetiva de esta economa del sector pblico, es comparable con la
doctrina de Cosciani 19 que contrapone la economfa de mercado fundada en
la estructura contractual'a la actividad financiera fundada en la estructura
coercitiva. Hay diferencias, tal vez no fundamentales, entre esta posicin y
la que hemos expuesto anteriormente.
La naturaleza de la actividad financiera segn Cosciani
Tambin Cosciani cree en la existencia o la posibilidad de laexistencia
de un clculo econmico por parte del sujeto -clase dirigen te- en funcin
:19 COSOANI, C., lJilu(}oni di delle Fnanu, 3' ed., UTET. Torino. 1961, Caps.llI
(pgs. 73-98) y IV (pgs. 99-116).
, ,
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMIA
(J)
de las utilidades y los costos para el Estado; sin embargo, agrega a este
clculo otro paralelo que puede efectuar la colectividad, concebida sta
como una pluralidad de individuos que actan independientemente de los
derns. Entre las escalas de las utilidades y los costos para el Estado y para
la colectividad no hay ninguna coincidencia, por no ser homogneos los fi-
nes que buscan satisfacer los dos sujetos. Sin embargo, piensa Cosciani que
la actividad financiera oscilar entre el ptirno para el Estado -clase diri-
gente- y el ptimo para la colectividad -pluralidad de individuos-,
acercndose al uno O al otro, segn la mayor o menor fuerza que tenga el Es-
tado respecto de la colectividad y segn la conformacin jurfdica del Esta-
do, que pueda permitir una mayor o menor di vergencia entre el ptimo pora
la clase dirigente y el ptimo para la colectividad.
El esquema voluntarstico sena, pues, un caso particular de equilibrio
de la actividad financiera que se yerificarfa cuando estuviera reducida a
cero la divergencia entre el clculo econmico de la clase dirigente y el de
la colectividad.
Resulta evidente que esta teona desemboca en una conclusin sustan-
cialmente anloga a la de De Viti de Marco, lo que admite el propio Coscia-
ni al aceptar que su teoda comprende, aunque sea en un solo caso especial.
el esquema voluntarista. Pero tambin De Viti reconocfa que el esquema de
la coincidencia entre ptimo para el Estado y ptimo para la colectividad
constituye un caso Ifmite, el de la perfecta identitlcacin entre gobernante s
y gobernados 20.
Para llegar a este resultado no es menester rechazar el esquema volun-
tarista y poner en evidencia el carcter coercitivo de la econoCTa del sector
; pblico.
Con razn, sin embargo, Coscianl sita la teora de Musgrave entre las
teorfas voluntaristas 21, ya que la votacin de las preferencias sustituye la
demanda de bienes y servidos. Por otra parte, ni Pantaleoni, ni WickseJl, ni
De Viti de Marco, ni Lindahl, han pretendido que los representantes del
pueblo o los gobernantes, al determinar los servicios, configuren una de-
manda en el sentido propio econmico del trrrno.
El esquema de la actividad financiera como proceso econmico de un
solo sujeto que efecta su clculo econmico cotejando utilidades y costos
a la luz de sus propios fines, tal corno lo hemos expuesto no necesita lacreJ-
cin de dos ptimos, uno para el Estado como clase dirigente y otro para la
colecti vidad como pluralidad de individuos. El nico ptimo es el que 5;]-
20 COSCIANl. c../sIn,orli di Scienta dfUe Finanze, 3' ed., UTET. Torino, 1961, pgs. 9293
21 COSCIANI. c.. op. di., pgs. 102-103.
66 FINANZAS PBUCAS y DERECHO TRlBUTARlO EN GENERAL
tisface mejor las necesidades pbcas, siendo stas las consecuencias de
los fines que informan el ser y el actuar de la organizacin estatal.
Conclusin sobre la coexistencia de la economa del Estado
y la del mercado
La economa en su conjunto no es, pues, slo el sistema de la economa
del mercado, fundado en los cambios y regido por el mecarusmo de los pre-
cios. tanto en lo referente a la satisfaccin fi nal de las necesidades humanas.
como en el aspecto de la asignacin de los factores a las distintas acavida-
des producti vas. El papel del Estado en toda la vasta esfera de Sus actividades
no es simplemente un factor exgeno de interferencia o perturbacin de la
economa del mercado, cuyo conocimiento sera objeto de'una nueva apro-
ximacin en la ciencia econmica. permitiendo el paso de la ciencia pura a
la ciencia aplicada.
La actividad financiera -las finanzas pblicas- no es un conjunto
--entre muchos otros- de actos o acciones estatales que corrigen o modi-
fican los fenmenos de la econorra del mercado en relacin con objetivos
conscientemente adoptados por el gobierno. En una palabra,la actividad
nanciera del Estado --entindase este trmino como comprensivo de todos
lus organismos centralizados o Jescentralizados que componen los diferen-
tes niveles del poder pblico-- no es slo un instrumento o, mejor dicho,
una suma de instrumentos de poltica econmica (en contra a la doctrina de
las finanzas funcionales). Las finanzas pblicas representan. ms bien, un
sistema econmico distinto de la economa de mercado.
La econona general se compone. pues, de dos sistemas econmicos
coexistentes e interdependientes: la economa del mercado. ya mencionada
y caracterizada. y las finanzas pblicas. corno un sistema con una estructura
diferente de aqulla.
Funcionamiento de las dos economas
La econona del mercado no es de exclusiva pertenepcia del sector
privado; el Estado puede operar en ella y valerse de su mecanismo y la ac-
tividad que desarrolla en ese mbito sigue siendo econoTIa de mercado, a
pesar que, consciente y voluntariamente el Estado puede no aprovechar, to-
talo parcialmente, las ventajas o los beneficios que el mercado brinda a los
operadores que actan en l.
Pero existe como fenmeno principal y caracterstico de las finarlZas
pblicas, un proceso de creacin de bienes y servicios pra la satisfaccin
de necesidades, fuera del mecanismo de la econolla del mercado, o sea
,
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMfA
67
'''',
fuera de los fenmenos que se caracterizan por la formacin de precios:(:;. :,:)
el proceso recursos-gastos del sector pblico. y :;\'. .
Adems, la economa de mercado puede sufrir las consecuencis de
intervenciones o acciones del Estado. pero de otra fndole que las que son
propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aqullas y s-
tas una estrecha coordinacin. Es ste el caso de las medidas monetarias, de
cOf)trol y limitacin de precios o de cambios internacionales, de raciona-
miento. etctera. '
La existencia de la actividad financiera de) Estado es una determinante
de la distribucin de l riqueza y de los ingresos, as como lo es del ni vel de
la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no --stos-
objetivos intencionalmente adoptados por el sector pblico. '
La participacin del Estado en las transacciones del mercado no es
slo un fenmeno de excepcin. que tiene lugar cuando el Estado se coloca
en un papel privado o quasi privado; sino que es el fenmeno general de
toda la acti vidad del gasto pblico (aisladamente considerada) que, como lo
vimos, no se diferencia del gasto del sector,'privado, salvo por su enverrra-
dura y su adems de algunas,caractersticas jurdicas que no
son muy slgmficauvas a los efectos econmicos 22.
El proceso recurso-gasto como caracterstico de la economa
financiera
Slp concibiendo el prceso recurso-ga,sto como unitario. puede en-
tendrselo como un fenmeno de estructura diferente y hasta contrapuesta
a la econOTIa del mercado. De otra manera. si se considerara cada uno de
sus componentes por sep. arado., slo el fenmeno de los ingresos sera--en
parte- distinto de los de dicha econona.
Se plantea, as/desge-ef'comienzo mismo del conocimiento je la na-
turaleza de la actividad'financiera y sus relaciones con respecto a la econo-
ITa del mercado, un grave dilema que influir tambin en la metodoloaa
del anlisis de las consecuencias de la actividad del sector pblico sObr; la
econoITa: estudiar por separado el efecto de los recursos del sector pblico
.)
y d.e los gastos del mismo, considerando cada uno de los elementos consti-:, '1
tuttvos del proceso recurso-gasto Como aislado del otro, o bien considerar
el proceso recurso .. como un fenmeno unitario e indivisible yestudiar
los efectos de las deCISIOnes presupuestarias sobre la econOlla del mercado
en su conjunto.
11 MUSGRAVE.op. cir" pg. 213.
68 FINANZAS PBUCAS y DERECHOTRlBUTARIO EN GENERAL
Mtodo de estudio del proceso recurso-gasto
. Nos parece que, en una primera aproximacin, es ms atinado el pri-
mer mtodo, o sea, el analitico y por partes separadas, porque, aunque las
decisiones presupuestarias del gobierno no sean tomadas separadamente,
con respecto a los ingresos y'a los gastos y la inteligencia de la naturaleza
del proceso no pueda obtenerse sino de la comprensin de la interdependen-
cia de ambos elementos, su influencia sobre el mercado puede conocerse
slo travs del anlisis de !osefectos del recurso y del gasto por separado,
ya ql!e Jos dos elementos no actan simultneamente h por una misma ac-
cin:y muchas veces estn separados en el tiempo, tenindose en cuenta,
adems el modo o forma que toman cada uno de ellos: detraccin, muy a
coercitiva, del recurso por va de los tributos, por un lado -fen-
meno que escapa al mecanismo del mercado-- y, por otro lado, el gasto. del
Estado con caracteres jurdicos y polticos distintos del gasto de los partlcU-
lares'pero, econmicamentei:dntico a los gastos del sectorprivado y copar-
tcipe con ste de la demanda de bienes y servicios que se manifiesta en el
mercado.
Estadiferencia intrnsec;a entre el fenmeno del recurso, especialmen-
te en el caso de los tributos y el del gasto, puede haber influido en la doctrina
que limita el campo de las fifianzas pblicas al estudio de los esta-
relegando el gasto al papel de simple dato
comprende que esta razn no tiene la mIsma gravitacIn que la poslclOn
doctrinaria, que ya criticamos, segn la cual la decisin del Estado con res-
pectio a los gastos es anterior e independiente de los recursos con que de?e
sufragarsey que, una vez determinado el monto total de los gastos -segun
las decisiOnes pol1ticas del gobierno-- surge el problema financiero de
cmo repartir entre categoras econmicas, clases sociales y generaciones
la c?Iga correspondiente. Pero esta posicin doctrinaria halla apoyo tam-
en la forma distinta de operar del gasto --dentro del mercado-- y de
los recursos --en gran medida fuera de l-o
12. FrNANZAS PBLICAS LAS ECONOMAS SOCIALISTAS
, Se ha afirmado, con raz;n, que en la ms pura estructura econmica li-
beral y capitalista, las finanzas pblicas representan el sector socializado de
la economa (Fareto). .
, Esta afirmacin es exacta, pero no debe conducir a la consecuencia
. ma ;que en una econornJa socialista, en la que todos los procesos producDvos
'f. seap efectuados por el Estado o sus departamentos O ya !os me-
:J. dios de produccin son de propiedad de! Estado, no eXIsta ms la act1vldad fi-
nariciera y se confundan la economa general con las finanzas pblicas.
!
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOMfA IJY
En efecto, aun en un estado socialista los procesos productivos de una
gran parte de los bienes y servicios necesarios para la vida de la comunidad
se ejercen a travs del mercado y del mecanismo de los precios, tanto a los
efectos de regular la demanda y la oferta de bienes finales, como para de-
terminar la asignacin de los recursos a las distintas ramas de la produccin
(Barone, Lerner, O. Lange y 1. Schumpeter contra L. van Mises),
En efecto, como Ocurre de hecho en los pases de economa socialista
y teri.camente es dable aceptar, el Estado no puede someter todos los pro-
cesos productivos al mecanismo de los precios y esto ocurre especialmente
con respecto a los servicios indivisibles, que no son susceptibles de una de-
manda ndiv'jdual en un mercado competitivo, o pudiendo hacerlo --t:n
caso de servcios divisibles- no lo quiera, prefiriendo sustraerlos del mer-
cado para someterlos al mecanismo recursos-gastos, a pesar de que puede
existir una demanda individual y. apems, puede no recurrir siquiera Pllf-
cialmente a la financiacin por medio de tasas retributivas o
de los usuarios o beneficiarios, sino a la financiacin por impuestos u otros
recursos obtenidos de sujetos di stintos de los usuarios o beneficiarios de los
bienes pblicos 23. .., .,
Esto indica que las finanzas pblicas"tienen su esfera de accin tanto
en la economa liberal, fundada sobre los principios de la libre iniciativa in-
dividual y de la propiedad privada de los medios de produccin. como en
Jos sistemas mixtos en los que coexisten empresas privadas y empresas es-
tatales, con mayor o menor extensin o importancia de los dos sectores y
con direccin o planificacin econmica por el Estado, como, finalmenle,
en los pases socialistas e los que toda la produccin -salvo ramas mor-
ginales-- est en manos de empresas del Estado, con mayor o menor cen-
tra!.izacin y con planificacin colectiva.
En conclusin. el recurso- gasto es primordialmente un proce-
so destinado a la producCin de bienes y servicios pblicos -tanto para 1')5
senricios indivisibles, como para los servicios divisibles- que el Estado pres-
ta por entender que el inters pblico (esto es, los fines estacales), asf lo exige.
Este proceso puede analizarse en su estructura positiva. o sea, en orden
al conocimiento del fenmeno poltico-social que lo determina; o bien, en
el aspecto normativo, en vista a la optimizacin de la asignacin de los re-
cursos.
i.) Ver, para consideraciones anlogas, FORTE, Francesco, Prncp di Economa
ria, Giappichelli. Torino. ! 973. pgs. 69 y sigs.; en el mismo sentido, la distincin econo-
mfa y finanzas publicas en el rgimen econmico del mercado y en las finanzas SOCIalistas, "'In
basada sobre idntica fundamentacin en Otnl obra del mismo aUlor; FORTE, Francesco, Teona
Generole deUo Finan,a Pubblca, JD Principi di Economia Fil111nziaria, Cap. 3, Boringhieri,
Torino, 1976, pgs, 66 y sigs.
I
I
70 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
El mismo proceso est influido por principios polticos y jurdicos en
orden a la justicia o la equidad de la distribucin de las cargas.
13. AcrrvIDAD FINANCIERA y REDISTRlBUCIN DE INGRESOS,
ESTABILIZACIN Y DESARROLLO
El proc.eso recurso-gasto, quiralo o no el Estado, influye sobre la dis-
tribucin de la rentas individuales, tanto cuando los gastos son de mera
transferencia, corno si son gastos para la produccin de servicios pblicos
(Wagner y otros). . .
El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para
el logro de cierta redistribucin de ingresos. .
La actividad financiera puede -tambin- proponerseel objetivo de
contribuir, con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabi-
lzacin de la economa, esto es, del nivel de precios y del empleo -plena
ocupacin- como tambin de la balanza de pagos.
En los paises subdesarrollados yen va de desarrollo podr la actividad
financiera ser utilizada como instrumento de la poltica de desarrollo, o sea,
de un crecimiento econmico mayor de aquel que se obtendra sin la inter-
vencin del Estado. Esta polftica no es extraria tampoco a los paises desarro-
lIaGOS con respecto a algunas de sus zonas de menor desarrollo, ' lo es aun
en los paises de urforme desarrollo, para lograr un ritmo de
ms acelerado.
Estos propsi tos pueden ser contradictorios con los de la optimizacin
de la asignacin de recursos o con los principios de justicia o equidad que
prevalecen en la sociedad, como tambin entre s.
O bien pueden ser compatibles con algunos de ellos. Pero es indudable
que no se puede pretender que un detenrunado proceso "recurso-gasto", dis-
puesto con el propsito deproducir un servicio pblico considerado por el
Estado como necesario para la satisfaccin de una necesidad pblica, satis-
faga siempre tambin las exigencias de la justicia o equidad, el propsito de
lograr cierta redistribucin de los ingresos, la estabilizacin de los precios,
del nivel de empleo y de la balanza de pagos y el objetivo de Llna determi-
nada tasa de equilibrado creciruento econmico y social,
La posible y probable contradictoriedad entre los diferentes propsitos
de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias:
a) La primera es que un mismo proceso puede no ser ade-
cuado para el logro simultneo de todos los objetivos de la actividad finan-
ciera; debemos, pues, resignarnos a que un determ.inado proceso recurso-
gasto pueda ser elegido como el ms idneo para un propsito.o unos
FINANZAS PBLICAS Y RELACIONES CON LA ECONOM(A 71
propsitos que se consideran prioritaros, en desmedro de los dems o
guno de los dems propsitos de dicha actividad. j
b) La segunda consecuencia es que, si la actividad financiera quiere l-
grar al mismo tiempo todos los propsitos, deber hacerlo con diferentes
medidas, cada una de las cuales sea idnea para el logro de cada propsito.
AUn as, ello no excluye que la superposicin de dichas medidas produzca
la neutralizacin total o de un determinado propsito o de unos pro-
psitos de esa actividad.
c) Tambin puede ocurrir que la actividad financiera.se halle en posi-
cin contradictoria con medidas de poltica econmica diferentes de esa ac-
t vidad, como ser: poltica monetaria y bancaria; poltica de precios en el
mercado interno y de cambios en el mercado externo.
14. UNA CUESTIN METODOLGICA FUNDAMENTAL
Para tomar posicin, antes de iniciar e{eShtdo de las Finanzas Pbli-
cas y como cuestin metodolgica fundamental, dbase examinar si la cien-
cia que estudia la acti vi dad financiera ha er positiva y deba, pues, enca-
rarse teniendo en cuenta el desenvolvimiento histrico de dicha actividad y
sus premisas sociolgicas y polticas como tambin su marco jurdico, o
bien debe ser nonnativa, esto es, resolver segn los principios de la idonei-
dad de las operaciones y de los instrl\mentos elegidos respecto de detemu-
nados propsitos u objeti vos; creernos que ambos constituyen enfoques ad-
misibles para la ciencia de la hacienda o ciencia de las finanzas ..
Con ambos se puede adoptar un mtodo terico o abstracto planteando
hiptesis o premisas ms o menos arbitrarias para estudiar, luego, las rela-
ciones entre los instrumentos y las premisas hipotticas.
Con ambos puede, tambin, descender de la tbrre de marfi 1 de la teo-
ria pura, para exminar fenmenos reales y los actos financieros concre-
tos, no con el fin de constituir una gua prctica para gobernantes, pertenez-
can ellos al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, sino con el propso de
ubicar dichos fenmenos reales y actos concretos en el cuadro de la ciencia
posiva O de la normativa, o sea, para interpretarlos a la luz de los conoci-
mientos cientficos que la teoria suministra.
. . En ningn caso, sin embargo. constituye ciencia la mera preceptstica
msptrada en una pretendida experiencia histrica o en supuestos conoci-
mientos empfricos de la naturaleza del hombre en general o de la manera de
ser de algn grupo nacional o tnico. Una suerte de preceplstica de esta na-
turaleza consiste, por ejemplo, en asumir como verdad de experiencia his-
trica la incapacidad de los gobernantes; o la impotencia del Estado para el
manejo de empresas de carcter industrial o comercial y de dichas premisas

72 FlNANZAS PBLICAS Y DERECHOllUBUTARJO EN GENERAL
" derivar la consecuencia de que el Estado no debe desarrollar ciertas activi-
dades y debe dejarlas al sector privado. O bien, en el sentido opuesto, asu-
mir la premisa de la incapacidad de las empresas privadas para orientar los
ahorros hacia sectores productivos de inters pblico y, por ese motivo, de-
cidir la absorcin de los ahorros privados para la inversin pblica.
;}
CAPTIJLO ID
DIFERENTES ENFOQUES DEL DERECHO TRffiUTARIO
l. EL ASPECTO, JURDICO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN GENERAL
Y DE LA TRIBUTACIN, EN
Las finanzas pblicas constituyen una actividad del Estado de carcter
complejo, en el sentido que contemplan 1M fines polfticos --que, a su vez,
renen finalidades asumidas como prpias por la clase o el grupo dOlTnan-
te y varan segn las condiciones de tiempO'y lugar-los medios escasos a
los que el Estado puede echar manos, sacrificando los empleos alternativos
de los particulares o del Estado mismo; las distinta-;,tcniclls operati vas ade-
cuadas a cada especie de actividad financiera y, finalmente, las normas ju-
ridicas fundamentales que gobiernan la estructura y los actos correspon-
dientes a cada decisin y su implementacin. '
. Como consecuenciaJ:!e este carcter, Griziotti y su escuela han soste-
nido la necesidad de un estudio integrado de los distintos aspectos o ele-
mentos que componen la actividad financiera -politicos, econlTcos, tc-
nicos y jurdicos. a los que, segn dicho autor. podda agregarse corno
quinto, el elemento negando a una sntesis de los diferentes estu-
dios l. .'
Hemos visto. al evaluar la metodologa de Grizotti, que la integracin
o la sntesis por las que aboga el autor menCionado han sido objeto de cr-
ticas, a veces muy severas.
Las objeciones a dicha corriente de pensamiento se extienden en am-
plias y variadas argumentaciones.
La primera consiste en la posicin polmica de los autores que se opo-
nan a la tendencia que predomin largo tiempo en las universidades de
todo el mundo y que consista en enfocar el estudio cientfficode las finanzas
pblicas en forma predominante o casi exclusiva desde el punto de vista de
la economa o de la polftica econmica. Dichos autores fueron inducidos a
I Ver supra, pgs, 27 y sigs,
74 RNANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
enfazar la necesidad de un estudio juridco de todos los fenmenos finan-
cieros y, por lo tanto, a concebir como ciencia juridica al Derecho Financiero.
No se puede negar que esta corriente cientfica es coherente, puesto
que a las finanzas pblicas estudiadas desde el punto de vista-ec;on6mico o
poltico-econmico yuxtapone el estudio jurdico de los fenme-
nos. Sin embargo, hemos sostenido y sostenemos an, que efDerecho Fi-
nanciero no es una ciencia, pues carece de unidad y homogeneidad, porque
abarca fenmenos de diferente naturaleza; no susceptibles de ser recondu-
cidos a principios nicos, ni poseen una estructura comn 2.
Otra concepcin contrapone el estudio juridico a los dems enfoques
de los fenmenos financieros y tambin considera difcil de realizar y, qui
zs, perjudicial, una fsin o una reunin deambos enfoques, por la dife-
rencia de mtodos y de mentalidad cientffica que separa los estudis jurdi-
cos de los econmicos.
Las diferentes concepciones han dado origen a diferentes estructuras
de los estudios de las finanzas pblicas en las ctedras univ.ersitarias preva-
leciendo en la actualidad el acoplamiento de ls finanzas pblicas (o ciencia
de las finanzas o ciencia de la hacienda) con el derecho tributario.
Sobre este problema asumimos la siguiente posicin:
"Es innegable el carcter complejo del fenmeno financiero y, espe-
cialmente, del tributario. Su conocimiento cabal se logra slo integrando el
aspecto jurdico con el poltico, el econmico y el tcnico. Ello no signit1ca,
sin embargo, que sea imprescindible que el studioso abarque todos los as-
pectos. La divisin del trabajo en el mbito cientfico puede producir los
mejores frutos, si cada uno se dedica al enfoque ya los mtodos-en los cua-
les es mayormente versado. Adems, es imprescindible que el aspecto
ridico sea tratado con el riguroso mtodo de la Ciencia del Derecho. Es ab-
surdo pensar en un derecho para economistas o en una -economa para
juristas".
"El conocimiento jurdico de las instituciones tributarias no puede ig-
norar las premisas polticas y las valoraciones que han presidido a la elec-
cin de un determinado instrumento fiscal".
"En conclusin, el estudio del derecho tributario tiene como requisito
el conocimiento de la esencia polftica, econmica y tcnica del
"Por otra parte, el estudio jurfdico no solamente puede ser fin en s mismo.
sino constituir un instrumento para el conocimiento global del fenmeno" 3.
JARACH. Dino. CIma de Derecho Tn'bliltlrio. J' cd_. Buenos Aires, 1980, pgs-:-7 y sigs:
y obras aJlf citadas.
1 Los prrafos que anteceden entre comillas son reproducidos de Olr05 trincos de nuestra
obra Curso de Derecho Tn'burario. J' ed . Vol. l. pgs. 102!.
DIFERENTES ENFOQUES DEL DERECHO TRIBUTARIO 75
Con estas premisas, encaramos el presente volumen en el
efectqs prcticos de la adecuacin a las exigencias de las asignaturd
versitarias que predominan en la actualidad, se acopla el estudio de la Cien-
cia de las Finanzas con el del Derecho Tributario.
No neceslamos abdicar de nuestras convicciones, si ubicamcs la expo-
sicin del Derecho Tributario en un mismo libro con las Finanzas Pblicas.
2. METODOLOOA DE ESTA OBRA
Para una mejor comprensin del estudio jurdico y para lograr un ver-
dadero ensamblaje del Derecho Tributario o sus instituciones positivas con
los temas de, las Finanzas Pblicas, hemos adoptado el mtodo siguiente:
a) Exponer la parte general del Derecho Tributario.
En sta se examinarn la naturaleza del Derecho Tributario y sus ins-
tituciones, las hormas que rigen las obligaciones tributarias materiales, los
procedimientos administrativos, las normas penales tributarias, etctera, en
sus aspectos generales.
b) En la Parle il, se complementar el captulo dedicado a las finanzas
de mltiples niveles de gobierno con el rgimen tributario argentino en lo
referente a la estructura y normas del sistema, re!jaltando los aspectos jur-
dicos amn de los polticos y econtnJcos de las diferentes instituciones
para resolver satisfactoriamente los problemas de la coexistencia del dere-
cho tributario nacional, provincial y municipal. '
Tambin se analizarn despus de una adecuada exposicin de los pro-
blemas tericos generales, el rgimen o los regmenes positivos de la regu-
lacin de los poderes tributarios de las entidades pblicas (Nacin, Provin-
cias y Municipalidades)-sobre..el mismo plano o nivel.
) El estudio los Jlpestos en general ser integrado con el de los
principios consfucionales consagrados en la Constitucin Nacional, esta-
bleciendo las correlaciones con los principios doctrinaris formulados en la
historia de los ltimos dos siglos y con vigencia an en la actualidad.
d) Los impuestos en particular sern analizados a travs de la doctrina
y de la experiencia histrica, integrndose el anlisis con el de) derecho tri-
butario positivo de la Argentina, en relacin con cada uno de qichos im-
puestos.
Tambin en esta materia ser nuestra preocupacin fundamental co-
rTelacionar los principales problemas tericos de cada impuesto con el trato
que el Derecbo argentino baya dispensado a los mismos.
En la doctrina, el estudio del Derecho Tributario ha sido enfocado des-
de dos principales puntos de vista, a saber:
,
,'F"\
76
FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENERAL
. El de vista que toma en Cuenta como objeto de la disciplina
cJentca el trIbuto como recurso que el Estado obtiene por medio de la
coercin que nace de su poder de imperio.
Se agrega a esta premisa que en Jos Estados modernos de Derecho el
poder coercitivo se ejerce a travs de la ley en su carcter de expresin del
Poder Legislativo (ley forma!) y como norma jurdica que define los su-
puestos objetivos y subjetivds, cuantitativos, espaciales y temporales de la
pretensin tributaria del Estado y de la obligacin correlativa del contribu-
yente (ley material).
b) Otro punto de vista considera corno objeto cientfico la actividad
administrativa de los rganas estatales a los que est confiada la recauda-
cin de los tributos.
Este enfoque coloca al Derecho Tributario en el mbito def Derecho
Administrativo y desemboca en la configuracin del Derecho Tributario
como una suerte de gufa prctica de la Administracin, con la consecuencia
que muchas normas estn redactadas en forma tal que parecen autorizar al.
Fisco para ejercer atribuciones en forma discrecional.
Con una evaluacin tal Vez. un poco audaz, hemos denomnadoa la pri-
mera tendencia como y a la segunda como europea.,
En el terreno doctrinariq, la concepcin europea reconoce un papel de-
cisivo e ineludible para el naCimiento de la obligacin tributaria a la activi-
dad de la Adminjstracin por la cual sta determina el tributo, o sea, confir-
ma en el caso concreto la voluntad abstracta de la ley, aunque admita la
existencia deimpuestos cuyo nacimiento y extincin pueden verificarse sin
intervencin de los rganos fiscales. sta es slo eventual y supletoria. para
los casos en los que la obligacin tributaria no haya sido satisfecha directa-
mente por los sujetos obligados.
Por el contraro, segn la concepcin "americana" adoptada por la Ar-
gentina en forma casi universal, la obligacin nace con prescindencia de
cualqujer actividad de los rganos de la administracin fiscal.
La comente administrativa tiene como corolario la teora segn la cual
de la ley tributaria que establece los supuestos legales del tributo no nace di-
rectamente el crdito del ni la obligacin patrimonial del contribu-
yente, sino slo un derecho potestativo, o sea la facultad de la administra-'
cin de crear la obligacin del contribuyente y el crdito correlativo del
Estado.
De esta concepcin surge tambin otro corolario: la relacin entre el
Estado y el contribuyente no es una relacin obligacional ni una relacin de
,derecho, sino de poder o de fuerza.
k: La doctrina americana sostiene, en cambio, que la potestad tributaria
;'. como poder o expresin de la coercin se agota en el momento de la crea-
DfFERENTES ENFOQUES DEL DERECHOTRlBUTARIO 1/
ci6n de la ley. Despus del momento legislativo, la fuerza del Estado con-
siste en el derecho o en las atribuciones del Estado mismo respecto de los
derechos creditorios del Fisco y de las obligaciones de dar sumas de di nero
a cargo de los responsables.
3. RECIENTES DOCTRINAS JURDICAS DEL IMPUESTO
,Queremos exponer ahora lo esencial de una tercera corriente de pen-
samiento, que se vincula con la tendencia administrativista, pero corre por
su cuenta sobre un camino paralelo.
Aludimos a la concepcin de algunos juristas italianos: Federico Muf-
fezzoni, Gian Antonio Micheli, Andrea Fedele y otros, quienes han adop-
tado un enfoque procesalista al cual nos hemos referido en otras oportuni-
dades 4.
La doctrina aludida no acepta que el poder tributario se agote en el mo-
mento legislativo; considera, en cambio, qu.e dicho poder abarca todo el de-
recho tributario en su faz de procedimiento administrativo y jurisdiccional
tendiente a su realizacin. ..
Esta doctrina puede enlazarse con la del efecto constitutivo del acto
administrativo de la determinacin de los impuestos, como tambin con la
de la necesidad de dicho acto para el cumplimiento de los propsitos la
ley tributaria, pero se desarrolla en forma independiente de ellas por cuanto
considera que Ja Administracin es la titular del poder fiscal en todas las
etapas, cindose a la base legal en trminos elsticos. Con ello se justifica
la integracin de la ley defectuosa y su extensin por va de interpretaci n
a casos no previstos y la discrecionalidad de la autoridad administrativa en
mayor grado, que segn la doctrina que profesamos y hasta la derogaci n
tcita o explicita de la leY . cuando sta viole el principio de la capacid:ld
contributiva.
La nueva doctrina considera insuficiente la concepcin de la relacin
jurdica tributaria por simplista y demasiado limitada, puesto que sta no
agota el campo de los variados aspectos del derecho tributario como ser: los
administrativos, los penales y los procesales (tributario y penales).
Es sta una crftica que se puede formular a la concepcin de Gianni ni
y Pugliese, pero no a la nuestra que, como veremos ms adelante, distingue
la relacin jurdica tributaria sustancial de las relaciones administratj vas,
penales y procesales.
4 Conferencia dictada en Montevideo por invitacin del Instituto Uruguayo de Derecho
Tributano, en ocasin de su XX Aniversario y reproducida bajo ellflulo "Nuevas doctrinas del
Derecho Tributano" en la revista La J"jormncilI, t. XXVI, plgs, 1081 Y sigs.

I
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l.
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78 FINANZAS PBLICAS Y DERECHO TRIBUTARIO EN GENRAL
La doctrina de la que nos critica tambin la concepcin de
la relacin juridica tributaria por demasiado esttica, mientras que la vida
real del tributo debe ser reflejada en su dinmica lo que se logra con el en-
foque procesal del Derecho Tributario. Este enfoque pemlite realizar la di-
nmica del tributo a lIavs de mltiples actos de la administracin y de los
particulares 5.
No es ste el lugar para un estudio analtico de la nueva doctrina y su
cotejo con las anteriores. Nos limitamos a sostener que la heterogeneidad de
las normas y de las relaciones jurdicas que se observa en el derecho tribu-
tario, entre el derecho tributario sustantivo y el fomJal, el penal y el proce-
sal, no justifica tirar por la borda la relacin jurdica tri butana sustancial,
cuyo objeto es propiamente la prestacin del tributo, ni concebir el derecho
tributario como un procedimiento en el cual se ejerce el poder fiscal a travs
de diferentes series de actos, hechos y situaciones.
Sealamos tambin que, en nuestra opinin, la nueva doctrina no re-
fleja adecuadamente los principios jurdicos que gobiernan la tributa-
cin en el Estado de Derecho ni 105 conceptos fundamentales del Derecho
Tributario.
5 1f"",.1 M1culo mencionado en In nOla anterior y las citas al contenidas.
PARTEn
PRESUPUESTO ESTATAL
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',"':'
.-
,
1
CAPITULO 1
EL PRESUPUESTO ESTA TAL
1. TERMINOLOGA
El conjunto de las actividades fioancieras del Estado se concreta en el
documento llamado "Presupuesto" (en ingls y francs "Budgec", en alemn
"Staatshaushalc", en italiano "Bilando").
Formalmente, el Presupuesto una ley cuyo contenido se di-
vide en dos partes: autorizacin de gastos y)revisin de recursos.
". 2. Su NA TIlRALEZA JUIDICA y POLITICO-ECONMICA
En los pases de OC,cidente, donde rigen los principios del Estado de
Derecho, siguiendo la senda de Gran Bretaa, se considera como un punto
fundamental y cumbre del proceso polftico de la democracia, la aprobacin
del Presupuesto por parte d1 Poder Legislativo, sin perjuicio del control u 1-
terior de su ejecucin por otras autoridades como la Contadura general, de-
pendiente del Poder Ejecutivo pero con independencia funcional o por un
organismo especial de como el Tribunal de Cuentas
o Corte de Cuentasy porb mismo Parlamento.
Se disiente, en el orden jurdico, sobre la naturaleza de esta Ley de Pre-
supuesto. No se pone en duda el carcter formal de la ley, por cuanto pre-
cisamente,la evolucin histrica de esta institucin culmina con la afirma-
cin de la necesidad del acto formal de la aprobacin por el Parlamento, o
sea, de la ley. Pero algunos opinan que en la parte correspondiente a los gas-
tos,laLey de Presupuesto es simplem'ente una autorizacin, que no contie-
ne normas materiales, un 'acto administrativo que no obliga al Ejecut vo
sino que s610 lo autoriza a efectuar gastos hasta los lmites delo autorizado.
En la parte referente a los recursos, ni siquiera es un acto de autorizacin
sino que -simplemente- es una previsin carente de importancia jurdi-
ca, salvo cuando sea necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar
los recursos, aunque stos dependan del cumplimiento de leyes vigentes.
\
8\
82 PRESUPUESTO ESTATAL
Creernos que esta doctrina no alcanza a interpretar cabalmente la na-
turaleza del Presupuesto. Mencionamos esta controversia jurdica por
cuanto cada una de las tesis contrapuestas influye en foona antittica sobre
el conocimiento cientfico de la institucin. Ahora bien, aun en la foona
ms restringida de las finanzas liberales, el Presupuesto es el plan de la eco-
noma del sector p,iblico. Su sgrficacin se descubre a travs de su con-
junto; no hay una simple yuxtaposicin de una serie de gastos y una nmina
de recursos, sino Un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados
fines con la indicacin de los recursos correspondientes. De ah su carcter
obligatorio para todos los poderes pblicos que deben cumplir con dicho
plan. Esta obliga!Oriedad no excluye las economas. o sea la diferencia en
menos de lo gastado en comparacin con lo presupuestado, siempre que esa
diferencia no implique un incumplimiento del plan del sector
pblico; tampoco excluye el exceso de recaudacin de ciertos recursos por
circunstancias contingentes, exceso que deber compensarse con meonas
en otros recursos, si las hubiere, o bien destinarse a los fines que el Parla-
mento establezca.
Como plan econmico del sector pblico. el Presupuesto constituye
una ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se en-
comienda su ejecucin. Su contenido norinativo es diferente de la mayora
de las leyes, pero su esencia es la de un ma!'so legal del cual debe de-
sarrollarse la accin dd gobierno. Es sta la naturaleza polftlco-econuca
del Presupuesto que se proyecta tambin en el mbito jurdico; no hay,
pues, en nUestra opirn, contradiccin alguna entre el enfoque poUtico-
econmico y el punto de vista jurdico del Presupuesto.
3. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO
Las funciones que cumple el Presupuesto son fundamentalmente las
siguientes:
a) Deterunar en cifras y por un perodo de tiempo la futura actividad
del estado para el cumplilIento de los cometidos que ha asudo;
b) Permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinin pblica
y del Poder Legislativo. de la actividad financiera del gobierno;
c) Evidenciar el clculo econmico de la actividad financiera del Es-
tado a travs del cotejo de los gastos y de los recursos aprobados por el Par-
lamento; ,
d) Coordinar el plan econmico del sector pblico con el plan econ-
mico general. Esta funcin, cuya importancia aparece ms nOlOria en las fi-
nanzas modernas por el papel que asume el Estado al redistribuir la riqueza
y tender a ,asegurar la estabilidad y el desarrollo econmics. no se puede
,
EL PRESUPUESTO ESTATAL 83
excluir -tampoco--en el esquema de las finanzas clsicas. por las ,
ciones que se imponen al Estado en cuanto a la a,signacin ptima de Iqs r,h!",
CUrsos y a la neutralidad del plan presupuestario.' '.' .
4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO
La doctrina y la prctica presupuestarias han elaborado algunos prin-
cipios generales no slo aplicables en un sistema de finanzas liberales, sino
hasta cierto punto con vigencia en sistemas de economa dirigida y aun de
economa socialista. .
La validez cientfica de esos principios puede deteoninarse nicamen-
te en relacin con las funciones del Presupuesto. Sern vlidos en cuanto
sean relevantes para el cumplimiento de dichas funciones y no lo sern en
cuanto carezcan de esa relevancia.
Los principios generales del Presupuesto que examinaremos SOn los
siguientes:
a) Publicidad;
b) Claridad;
c) Exacti tud;
, d) lntegralidad o universalidad;
e) Unidad;
f) Anticipacin;
g) Especificacin;
h) Anualidad;
i) Equilibrio.
Publicidad
El conocimiento y particularizado del Plan presupuestario es
condicin fundamental'para el control de la accin del Estado por la opinin
pblica y para que el sector privado ajuste sus propias actividades en fun-
cin de la economa del sector pblico, tanto en lo referente a los gastos
como a los recursos, ya que ambos han de ocasionar efectos en la demanda
yen la oferta de bienes y servicios. El principio de la publicidad se proyecta
-tambin- sobre la preparacin y sobre la ejecucin del Presupuesto.
Claridad
principio est, en cierto modo, implcito en el anterior, puesto que
e,l conOCIIDlento del Presupuesto se malogra si las previsiones presupuesta-
nas no son claras. Debe observarse que, si bien la ",specificacin detallada
de las disti ntas partidas puede contribuir a la claridad dl Presupuesto, el ex-
84
PRESUPUESTO ESTATAL
cesivo parcelamiento puede tambin provocar oscuridad en el conocimien-
to del Plan estatal. Veremos ms adelante cmo se observa este principio en
los presupuestos por programas l.
Exactitud
Este principio exige que las previsiones del Presupuesto, tanto en lo re-
ferente a los gastos como ajos recursos, sean lo ms exactas posible. Ello
no excluye la posibilidad de error en todas aquellas cifras que son fruto de
. estimaciones de eventos futuros, pero no justifica la astucia o la mala fe de
los hombres de gobierno, tanto del Poder Legislativo como del Ejecutivo,
que pretendan burlar la opinin pblica con previsiones de gastos o recur-
sos abultadas o disminuidas intencionalmente. Los errores cometidos invo-
luntariamente o debidos a cambios sobrevenidos en las circunstancias econ-
micas exigen, en homenaje.al principio de exactitud, proponer y sancionar
una ley modificatoria del Presupuesto. La validez cientfica de e:te princi-
pio surge por s sola, si se piensa en cualquiera de I:s funciones del Presu-
puesto que hemos expuesto arriba.
Integralidad o unIversalidad
Este principio expresa la exigencia que el Presupuesto contenga, por
separado, todos los gastos y todos los recursos. Dicha exigencia se explica
por la funcin poltica del Presupuesto, como tambin por su funcin de ra-
cionalidad de la actividad financiera, lo que supone el cotejo entre recursos
y gastos como base del clculo econmico de esa actividad:
Son corolarios de este principio:
a) Que los gasts y recursos se registren en bruto, o sea, sin deduccio-
nes, ni compensaciones.
b) Que no haya afectacin directa de uno o ms recursos para cubrir
ciertos gastos. Sin perjuicio de los inconvenientes que puede acarrear esta
afectacin cuando los recursos sean insuficientes para cubrir los gastos en
cuestin o sean excesivos, la afectacin significa un aislamiento de una ae-
ti vidad del Estado y su sustraccin al clculo econmico de la actividad fi-
nanciera en su conjunto. La afectacin por la ley de uno o ms recursos para
sufragar determinados gastos se suele justificar por el propsito de asegu-
rar, contra los humores o caprichos de gobernantes circunstanciales, el
cumplimiento de un deterrninado servicio. Ahora bien, no creemos que la
afectacin se justifique ya que, no siendo su creacin de jerarqua constitu-.
1 Ver infra, pgs. 96 a 9B. '
EL PRESUPUESTO ESTA TAL
ciona!, nada impide al Poder EiecuL vo proponer y al Legislati vo sancionar,
para un determinado ao o para tiempo indefinido, la desafectacin. La
afectacin de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera adoptada
en mayor escala, destruira por completo las bases de la racionalidad de la
actividad financiera, que exige el cotejo entre fines alt::mativos de los re-
cursos existentes o el empleo alternativo de uno u otro recurso para un fin
t;leterminado. Aun corrio rgimen excepcional, la afectacin de un recurso
para un detenninado gasto, crea una financiacin rgida y conspira contra
la economa de la produccin del servicio en cuesti n 2.
c) En el caso que exista un rgimen de participacin de los recursos del
Estado federal a estados miembros o viceversa o anlogo rgimen entre E:;-
tados y Comunas, o bien de subvenciones entre distintos niveles guberna-
mentales, puede adoptarse el mtodo de presupuestar el recurso recaudado
por su monto neto, con deduccin impone participado; o bien por
monto bruto y computar como gasto el monto de la subvencin acordada.
No hay, a nuestro juicio, un criterio nico que justifique para todos los efec-
tos el cmputo del recurso neto de participacin o bruto. Convendr una so-
lucin u otra, segn los propsitos de la previsIn presupuestaria.
d) Tambin se plantea un problema anlogo en el caso de la destina-
cin de recursos determinados para la creacin de fondos especiales desti-
nados a obras o inversiones pblicas o a su mantermiento:
La prctica de la creacin de fondos especiales no debe aceptarse
como justificada, ya que ella por lo general deriva de una supervaloracin
de los objetivos de inversiones o servicios a los que Se pretende financiar de
esa forma, o bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la admi ni:;-
tracin pblica de manejar, en forma autnoma, los fondos especiales y la
prestacin del servicio.Q la ejecucin de la obra a que dichos fondos estn
destinados.
e) Los gastos Yrecursos de las empresas del Estado y de las otras re-
particiones tcnicas descentralizadas pueden no figurar por separado en el
presupuesto general, sino slo por el dficit de explotacin o por las nuevas
inversiones que el Estado toma a su cargo, o bien, por la utilidad neta que
el Estado puede apropiarse segn las normas de las leyes respectivas.
Esta aparente excepcin al principio de la integralidad o universalidad
del Presupuesto se pretende justificarla, para el caso de empresas organiza-
das sobre el modelo de las empresas privadas. Pero, a nuestro entender, las
empresas privadas tambin, cuando sean de gran dimensin, necesitan de
2 Esta conclusi6n no en contradicci6n con las normas presupuestarias que slo admi
len las aprobaciones de nuevos o gastos si se determina el correspondiente recurso. ESla
nonna ser examinada ms adelante (ver infra, pgs. 90) pero desde ya aclaramos que no signi.
rica afeclacin de! recurso, el que ingresar a rentas generales.
86 PRESUPUESTO ESTATAL
un Presupuesto econnco-finandero; no es, pues, justificado el argumen-
lo de que las empresas del Estado, por su asimilacin a las privadas, puedan
sustraerse al plan presupuestario y al control respecti va.
Unidad
Este principio expresa la exigencia que todos los gastos y todos los re-
cursos estn reunidos en un solo Presupuesto, fundamentalmente por la ra-
zn que la separacin en dos o ms presupuestos, amn de conspirar contra
la claridad, impide el juicio poltico de valoracin de la magnitud global del
sector pblico y dificulta la adecuacin de la actividad financiera a un clculo
econBco. .
En las doctrinas financieras modernas-por oposicin a las clsicas-
se ha puesto en tela de juicio al principio de la unidad presupuestaria, abo-
gndose por la di visin en dos el primero com.o
de gestin, el que abarca todos los gastos Inherentes a la del
Estado y a la produccin de los servicios pblicos en general; el segundo
como Presupuesto de inversiones o de capital. Esta dualidad responde a la
doctrina segn la cual el Presupuesto de gestin debe equilibrarse anual-
mente Bentras que el segundo debe equilibrarse a lo largo del ciclo econ-
ni;,'.;' o sea qur.los dficit de las pocas de depresin han de conjugarse con
los supervit de las pocas de auge; o bien a la doctrina segn I. cual el Pre-
supuesto corriente o de gestin debe financiarse con recursos genuinos, o
sea fundamentalmente con impuestos, utilizndose los recursos del crdito
para el Presupuesto de Capital. , ' ,
Estas posiciones contrarias a la unidad del Presupuesto no estn JUStI-
ficadas por las exigencias de las finanzas de estabilizacin, En efecto, no
slo el Presupuesto de Capital sino tambin el Presupuesto de gestin puede
fj nanciarse con endeudaBento y aun con emisin de moneda en poca de
recesin y, por el contrario, los recursos genuinos pueden fin;lnciar el pre-
supuesto de capital en pocas de auge para impedir o contrarrestar la infla-
cin, Hay, sin embargo, un aspecto de las finanzas modernas que no slo
justifica sino que eXge no el desdoblamiento del Presupuesto pero s la d-
ferenciacin d,e los gastos corrientes de los de capital. Se trata de la coordi-
nacin del Presupuesto estatal con el plan econmico nacional y la homo-
geneizacin de las previsiones de dicho presupuesto con las correlati vas
cuentas nacionales ),
Tampoco just ficaba la dualidad presupuestaria la doctrina Clsica que
distingua el Presupuesto ordinario del extraordinario so pretexto
J Nos a eSle lema, 'lira, pgs, 98 y 99.
EL PRESUPUESTO ESTATAL 87
del carcter extraordinario y -por ende- transitorio de c,iertos gast,*,>(r: ..
gobierno aprovechaba la mayor indulgencia parlamentarIa para
deudas para sufragarlos. Huelga mencionar que la creacin de fondos espe-
ciales o, ms en general, la afectaCn de ciertos recursos para financiar de-
terminados gastos, no slo viola el principio de integralidad o de universa-
lidad, como ya se dijo antes, sino tambin el principio de unidad, .
Anticipacin
Como no s610 su nombre sino su propia esencia de plan econmico del
sector pblico lo exige, el Presupuesto debe ser sancionado con anteriori-
dad al comienzo del perodo para el cual ha de regIr. '
No hay principio presupuestario cuya exigencia sea ms evidente y
esencial para los propsitos fundamentales del Presupuesto y que,
en la prctica,sea ms burlado o desatendido, por lo menos en ciertos
pases. "
Digamos que no lringe este principio el hecho que alguna previsin
del Presupuesto deba ser rectificada curso del perodo presupues-
tario, por haberse incurrido en algn erior le estimacin de los gastos o de
los recursos. o por haberse producido alguna alteracin de las crcunstm-
cas de la vida real, como tanlpOCO este hecho viola el principio de la exac-
titud, Pero no se justifica que el Estado aparente prestar observancia formal
a los dos principios de exactitud y de anticipacin, calculando desaprensi-
vamente gastos y recursos con la debida antelacin y confiando luego en la
posibilidad de correcciones, para cuando -en el curso de la ejecucin-
surgiera el error y la necesidad de enmendarlo.
Las violaciones al principio de anticipacin pueden atribuirse a negli-
gencis o dificultade. incunj.das en la etapa de preparacin del Presupuesto
en el seno del Po{rer o bien en la esfera parlamentaria o en ambas
etapas.
Los remedios a la falta de sancin del Presupuesto a su debido tiempo,
previstos -en general- por las nonnas permanentes relativas al rgimen '1
presupuestario, son la prrroga automtica del Presupuesto del ao ante-
rior, el sistema de los duodcimos o la adopcin provisional del proyecto
preparado por el Poder Ejecutivo o alguna otra variante.
Ninguno de estos sistemas se recomienda como perfecto o siquiera
aproximadamente adecuado; el nico sistema totalmente satisfactorio con-
siste en evitar la violacin del principio, corrigiendo los vicios de la vida po-
ltica de las naciones que conducen a esa transgresin,
.
88
PRESUPUESTO ESTATAL
Especificacin
F. Neumark 4 distingue tres aspectos de este principio, el cualitativo,
el cuantitativo y ellemporal.
El aspecto cualitativa es el que propicia la especificacin detallada de
las diferentes partidas del gasto y la respectiva asignacin de los recursos.
Este principio es susceptible de atenuaciones, cuando se utilizan los exce-
dentes de recursos no utilizados para un gasto detemnado en la partida res-
pecti va para otro gasto indicado en una partida diferente para el cual la pre-
: ... isin presupuestaria hubiera sido insuficiente.'Esto, que constituye una
evidente violacin del prim;:ipio, puede ser realizado legalmente si la ley del
Presupuesto autoriza--expresamente-la transferencia de fondos de una
partida a la otra; o bien mediante una ley especial, que constituir un suple-
mento de la Ley de Presupuesto. A fin que se respete -sustancialmente-
el principio, se debe limitar esta transferencia slo para cuando se haga en-
tre gastos de la misma clase o similar.
El principio de especificacin en su aspecto cuantitativa exige que se
contraigan o realicen gastos slo hasta el importe de los recursos previstos
para ellos en el Presupuesto. Quedan, pues, prohibidos tant.o los gastos que
excedan las previsiones presupuestarias como los gastos totalmente fuera
del Presupuesto. La fUndamentacin de este aspecto del principio de espe-
cificacin es que es inherente a la funcin poltica y poltico-financiera del
Presupuesto. Aqu tambjn puede atenuarse el rigor del principio, admi-
tiendo-por ley-las transferencias de una a otra partida como en el caso
del aspecto cualitativo; o bien aprobando un presupuesto suplementario, lo
que puede originar una cieI1a transgresin al principio de la unidad del Pre-
supuesto como, en ciertos al principio de la anticipacin.
En el aspecto temporal, el principio de especificacin exige que los
gastos deben ser contrados, asignados y pagados dentro del perfodo para el
cual hayan sido votados.
La adopcin rigurosa de este principio que tambin es consustancial
con el propio Presupuesto en su significacin poltica y financiera, puede
crear dificultades al desartollo de la actividad estatal, cuando al
cierre del penodo presupuestario existan fondos asignados y an no paga-
dos,lo que -en el caso de las obras pblicas- puede entorpecer la marcha
yejecucin.de ls mismas.
Se puede atnuar el rigor del principio de especificacin en su aspecto
temporal mediante normas presupuestarias que admitan, de antemano, la
trahsferencia de los gastos a otros perodos. Tambin constituyen atenua-
4. NeUMARK, F., "La economla del presupuesto pblico", en GERLOFF, W. NEUMARK. F.,
horado de Finantli. Yol. I,traduccin castellana, pgs. 312319.

i
,
EL PRESUPUESTO ESTATAL 89
ciones del principio las llamadas "autorizaciones pemlanentes" (gastos que
responden, por sus montos y naturaleza, a objetivos fijos y que se repIten lO-
dos los aos) y "los fondos consolidados" (que comprenden, en su
mas destinadas a un fin determinado y que tienen vigencia plurianual).
Finalmente, se vincula con el principio de la especificacin en su as-
pecto temporal, el mtodo del perodo suplementario en el sistema de
supuesto de caja", en virtud del cual se admiten las liquidaciones
comprometidos pero no pagados durante el pedodo presupuestarla en un
corto plazo posterior al cierre de dicho perodo 5.
Anualidad
Este principio exige la fijacin para el Presupuesto de un perfo?o
que puede coincidir o no con el ao calendario. haber deSVlaCI?nCs
de este principio por razones contingentes como, por ejemplo, el cambiO de
fecha de inkiacin y cierre del perodo prf':supuestario. Pero puede haher
verdaderas excepciones o negaciones del principio de anualidad, en. virtud
de consideraciones fundamentales de poltica financiera o econmica. Es
ste el caso de la adopcin de presupuest's plurianuaH:!s en o
a una parte del Presupuesto, tambin el de los gastos de InverSlnn
o de capital o de los Presupuestos ccicos. Las razuneS paru esta polli<:a
presupuestaria contraria a la anualidad, sern ms 6
pero ya han sido esbOzadas arriba al referirnos al pnnclplo de umdad del
Presupuesto.
Equilibrio
Este principio, fundamental en las Finanzas clsicas, hasido ne-
gado por las Finanzas h10dmas no slo en su realizacin prctica sino tam-
bin en sus bases tericas.
Empecemos con decir que, en un aspecto formal o contable, el Presu-
puesto ha de estar siempre equilibrado, en el sentido que los gastos
dos siempre han de contar con la financiacin por algn recurso, en ltima
instancia mediante alguna operacin de endeudamiento, aunque fuera de
corto plazo, o de emisin monetaria, con cargo al Estado, por el Banco Cen-
tral. En el caso que los recursos superen los gastos, tambin existe el equi-
librio presupuestario, en cuanto el supervit sea utilizado para el pago de
Ver NeuMARK, F., op. cit., pgs. 318 y 319.
6 Ver pgs. 93 y 94.
90 PRESUPUESTO ESTATAL
deudas o se destine a la formacin de algn fondo especial o a incrementar
fondos ya creados.
Tambin debe distinguirse el caso del desequilibrio intencional o de-
liberado o ineludiblemente previsto, del que surge ocasionalmente en el
proceso de ejecucin del Presupuesto. Como no podemos asumir como hi-
ptesis la violacin deliberada del principio de especificacin 7 debe admi-
ti rse como causa del dficit circunstancial del Presupuesto el error en la pre-
visin de recursos o la merma de stos por circunstancias sobrevinienles; en
el caso de supervit ste puede surgir del error en la previsin de los recu.r-
sos o de economias no previstas en los gastos, o por el incumplimiento de
erogaciones planeadas en el Presupuesto. Estos desequilibrios circunstan-
ciales no lienen mucha significacin desde el punto de vista de las funcio-
nes poltica, financiera y econmica del Presupuesto.
Son, en cambio, muy significati vos para 105 fines de polftica econmi-
ca y ms precisamente para la poltica de estabilizacin, el.equilibrio o el
desequilibrio (dficit, supervit) deliberado del PresupueslO. De ello habla-
remos a continuacin.
5. PRESUPUESTO EQUILIBRADO
La idea del equilibrio del Pf(;SUpUe50 es c.onsusrancal COlI el mismo
concepto de Presupuesto; aun en su aspectofonnal el instrumento en que se
expone la totalidad de los gastos y de los recursos que le sirven de cobertura
implica que las dos partes deben ser iguales en sus montos globales. El con-
cepto bsico del Presupuesto implica, pues, el adjetivo de equilibrado. Es
ste el fundamento de las normas del derecho presupuestario que establecen
que cualquier nuevo gasto que se agregue al Presupuesto no podr ser apro.
bada, si no se aprueba tambin el correspondiente recurso ..
Entindase que esta disposicin no es una excepcin o una norma sin-
gular para el caso de los gastos que se aprueben con posterioridad al Presu-
puesto, sino que es la traduccin jurdica del principio fundamental de la
poltica financiera en su enfoque clsico, segn el cual las decisiones mar-
ginales de aumento del gasto son.interdependientes con las del recurso co-
lTelativo.
Considrese tambin que se rinde slo un "lip servce" a este princi-
pio, si se pretende cumplir dicha exigencia con una disposicin de este tenor.
"los gastos que demande el cumplimiento de esta ley sern cubiertos con re-
cursoS de rentas generales". En efecto, si el Presupuesto general aprobado es-
taba equilibrado, o sea, si los recursos de toda ndole cubran con exactitud los
J Ver JUpra, pgs. 88.
EL PRESUPUESTO ESTATAL 91
gastos totales, nueva erogacin debe con {j ...
simplemente extrrudo del acervo general de los recllrsos comentes. '. >
ms, se quisiera argir que la masa de recursos con que cuenta ya el Presu-
puesto puede cubrir no s6lo los gastos presupuestados sino tambin los nue-
vos, debe rechazarse tal razn, puesto que ella implica la confesin de una
transgresin al principio de la exactitud del Presupuesto. Y si se invocaran
circunstancias sobrevinie.ntes que hicieran justificar una nueva y mayor
cuanta de los recursos, esto debera ser motivo de una modificacin del Pre-
supuesto, no slo en el gasto que se agrega. sino trunbin en el clculo de los
recursos.
Las finanzas clsicas abogaban por el equilibrio presupuestario en el
sentido econIIco-financiero, esto es, que los gastos estuvieran financia'-
dos con recursos genuinos -patrimoniales y tributarios- con exclusin
de toda clase de endeudamiento. Cuando ste se produjera por circunstan-
cias ineludibles, deba proveers.e muy prontamente y aun antes de efectuar-
se la operacin de crdito, a crear recursos pa,ra amortizar la deuda. El temor
de los financistas y de los estadistas an despus de la Primera Guerra Mun-
dial y hasta en ciertos casos despus de laS_.egunda. ante la deuda pblica,
deri vaba de la suspicacia de que encontrando la mayor facilidad del recurso
en los emprstitos o en los bonos para financiar los gastos, los Estados acu-
dieran ms y ms a ellos para pagar sus gastos y que stos aumemaran en
forma preocupante y, de todos modos, en c0!lua del postulado de la limita-
cin cuantitativa y cualitativa de la actividad financiera 8.
No era igualmente condenado por la doctrina clsica el supervit, o sea
el excedente de los recursos genuinos sobre los gastos. Sin embargo, los au-
tores se inclinaban a rechazarlo, argumentando que ese excedente deba
atribuirse a una conducta anmala del Estado y, ms precisamente, al insu-
ficiente cumplimien,to de servicios pblicos o de las obras pblicas a los
que dichos recursos esiofut destinados, o bien, a una excesiva recaudacin
tributaria o, mejor dicho, a una presin tributaria desmedida. Por paradjico
que ello pueda parecer, se criticaba el supervit como fuente de un aumento
futuro de los gastos pblicos, argumentudose que el Gobierno -Poderes
Ejecutivo y Legislativo- atento al supervit de un ejercicio poda aprove-
char la mayor capacidad contributiva que se haba evidenciado, para au-
mentar los gastos. El temor que suscitaba el supervit consista, pues, en
que condujera a un aumento de la esfera de accin del Estado y, eventual-
mente, al dficit.
8 Vase NWMARK, F., '"La ecol1orTa del presupuesto pblico", en GERLOFF" NeUMARK,
Tratado de Finanzas, Vol. 1, traduccin casu:Uana, Buenos Aires, El Ateneo, pgs. 347 y paum.
:'1
i ,;
...
...
92
PRESUPUESTO ESTATAL
. la d,?ctrina moderna ha cardo el "fdolo del Presupuesto
equl.hbrado . Es:e cambio se debe esencialmente al descubrimiento que,
con del cumplmjento de los servicios pblicos y su impor-
para el secto.r privado de la econoITa, el Presupuesto estatal puede
ser utilIzado como Instrumento de correccin de las fluctuaciones cclicas
o de compensacin de la disminucin de carcter secular de las inversiones
privadas, o estabilizacin automtica de la econoITa en su conjunto 9.
Una pnmera corriente doctrinaria moderna en realidad mantiene el
objeti vo general del equili bri O presupuestario, pe;o lo ms all del
perodo anual para abarcar todo un perodo cclico. .
Una segunda corriente, partiendo de la premisa del estancamiento se-
cular de las econorIas maduras (Hansen y su escuela), aboga por un dficit
permanente del Presupuesto, con excepcin de las pocas de inflacin, o de
peligro de inflacin, como generalmente se verifica en caso de guerra, en las
que puede propiciarse el equilibrio o aun el supervit del Presupuesto.
Una tercera comente aboga por la adopcin, en pocas de alto nivel de
y del ingreso nacional, de cuotas impositivas que permitan no
solo cobertura de los gastos sino tambin la amortizacin de una parte de-
terrrunada de la deuda pblica. Se mantienen los impuestos en ese nivel, en
los aos venideros, salvo circunstancias excepcionales, de modo que se
ctee en pocas de auge un cierto supervit mediante el mtodo de las llama-
das "econorIas", que se compensar automticamente con la merma de las
recaudaciones como consecuencia de la disminucin de los ingresos en las
pocas de declinacin y con el consiguiente dficit que puede surgir de di-
cha merma. Segn Neumark, es ste un sistema intermedio entre la poltica
clsica del equilibrio anual y la doctrina del presupuesto cclico.
. La doctrina.keYhesiana de los efectos de la expansin de los gastos p-
bhcos para reactivar la econoITa y del efecto multiplicador de dichos gas-
tos para la ocupacin y el nivel de ingreso nacional, especialmente cuando
se provea a su financiacin a travs del endeudamiento o la emisin d mo-
ha enfatizado la idea que la polItica fiscal de expansin d;:pende esen-
CIalmente del dficit pl'esupuestario. Sin embargo, el economista noruego
10 ha demostrado el "teorema del Presupuesto equilibrado", se-
gun el cual el gasto pblico tiene efecto multiplicador tambin cuando el
est equilibrado, siendo en este caso el valor del multiplicador
Igual a uno. Este teorema ha dado origen a una notable discusin doctrina-
ria. Pero prescindiendo de su demostracin, la verdad de la posibilidad de
9 NSUMARK, F., ol'. cil., 373 y sigs. y bibliografa all .. '
10 HAAVELMO, T., "Multiplier effects of a balanced budget", en Econommca. T. Xllf,
1943, pgs. 311 y sigs.
. .
. )
1
\
I
EL PRESUPUESTO ESTATAL
. efectos expansivos de los gastos pblicos financiados sin dficit presupues-
tario deriva del hecho que hay impuestos que no inciden a contribuyentes
, ubicados en los niveles de rentas individuales ms bajos o medianos, de
modo que no se afecta la demanda efectva de los bienes de consumo. En lal
. hiptesis, el gasto produce efectos expansivos sin nocesidad de financia-
cin deficitaria. Tambin es cierto que el dficit cubierto con la suscripcin
de ttulos por personas de bajo nivel de ingresos y con alta propensin m:1r-
ginal a consumir, puede tener un menor efecto multiplicador que el finnn-
ciado con ttulos de deuda colocados en los bancos o entre suscriplOres de
alto nivel de renta y, por ende, con baja propensin marginal a consumir.
Por ltimo debe subrayarse que, como lo observa Samuelson citndo
por Neumark 11, el gasto pblico en Presupuesto equilibrado exige un ma-
yor aumento para conseguir el mismo resultado que con dficit spending y
que, como lo acota el mismo Neumark, "el teorema del Presupuesto equi-
librado es capaz de ser tpico de polmicas sagaces, mas no puede conside-
rarse medio prcticamente til para combatir la depresin poltico-finan-
ciera ni para llegar al fl.lll emplo)'mellt ".
6. EL PRESUPUESTO pESDOBLADO
Desde el punto de vista de las Finanzas clsicas la unidad clel Presupuesto
es un principio fundamental, que expresa la exigencia de un instrumento
nico, como condicin de la racionalidad del clculo econmico. Tambin
es requisito esencial el principio del equilibrio como ya lo vimos.
Desde el nuevo enfque de la proyeccin de la actividad financiera so-
bre la economa del mercado y de su utilizacin como arma de polftica
econmica para la redistribucin de los ingresos, de estabilidad y de desa-
rrollo, surge una comentte .contraria a la unidad presupuestaria.
A decir verdad, ya aiiteriormente a la doctrina moderna de las finanz.ls,
se haba planteado una tendencia hacia la escisin del Presupuesto en dos
partes: el Presupuesto ordinario y el Presupuesto extraordinario, especial-
mente este ltimo, en conexin con la guerra (finanzas de guerra).
La diferenciacin de los dos Presupuestos estribaba en la divisin si-
mtrica entre gastos ordinarios a cubrir con recursos ordinarios y gastos ex-
traordinarios (por ejemplo, gastos de guerra o derivados de alguna catstro-
fe) a cubrir con recursos extraordinarios. Pero la prctica de la actividad
financiera no convalidaba esta divisin y la conducta de muchos pases per-
mita nu.rnerosas excepciones o el alejarruento temporario de esta doctri na,
como, por ejemplo, la financiacin con endeudamiento de gastos poltico-
I1 NEUMARK. F., 0f'. cil., pg. 380 .
94
PRESUPUESTO ESTA. TAL
militares en pocas de paz. Slo forzando mucho el concepto 'de gastos ex-
traordinarios, estos gastos peridicos, aunque abultados por la poltica de
potencia, podan justificar la utilizacin del crdito para su financiacin 12,
Las finanzas modernas tanto en la prctica como en la doctrina han
destruido esos conceptos de gastos ordinarios y extraordinarios y los corre-
lativos de recursos ordinarios y extraordinarios, no ya por su incorreccin
clasificatoria, sino poe carecer de significacin funcional en el proceso po-
Itco-financiero IJ.
El gasto no recurrente o no peridico puede ser financiado con recur-
sos de los llamados ordinarios o genuinos o sea -sustancialmente- por
impuestos, en la medida en que se quiera evitar el lanzamiento de la infla-
cin. Esto principalmente en el caso ms extremo de las finanzas de gUd-
ITa 14, pero tambin en otras situaciones menos dramticas en que el equi-
librio econmico presente amenazas de inflacin y se trate de evitarla sin
reducir los gastos que tienen carcter no peridico,
A la inversa, los gastos ordinarios, verbigracia: gastos en personal de
la administracin estatal, pueden ser cubienfs con recursos del crdito aun
de plazo largo, si la situacin de la economa es de recesin con paro forzoso
de factores humanos y materiales.
En suma, la doctrina financiera moderna desvirta la fundamentacin
cientfica de esta clasificacin de gastos y recursos, que podrir. moti Va! el
desdoblanlento del Presupuesto. .
Sin embargo, doctrina y prctica financieras modernas abogan por un
doble Presupuesto, fundando la di visin en moti vos de polticas de estabi-
lizacin o de desarrollo. Habra. pues, aliado de un Presupuesto corriente
-para el cual podran mantenerse los principios de equilibrio y de anuali-
dad- un Presupuesto de capital, cuyos componentes seran inversiones es-
tatales del lado de los gastos y cuya cobertura podra consistir en deudas
blicas. No para este Presupuesto de capital, ni el principio d
anualidad, nI --obvtamente- el de la unidad, ni tampoco el de equilibrio
anual. pudiendo, sin observarse el equilibrio en el perodo cclico.
hay que objetar, desde un punto de vista meram::nteconcepLual,
a la diferente naturaleza de los gastos de inversin respecto de los gastos.
Tambin es aceptable la cobertura de los gastos de inversin con en-
deudamiento, si se persigue una poltica de expansin en una suacin ca-
racterzada por el desempleo y la depresin cclica o secular. Pero no nos
Vase al respecto NEUMA.RK. F., op. dr., pgs. 347-J49.
13 Sir embargo. vase una rehabilitacin de estadisincln en MUSGRAVE, R. A . Teora de
la Hacienda Publica, Cil pgs.
14 Vase al respeclo KEYNE.S, J. M., HolV lO Pa),Jor Ihe \Var. ya ce
EL PRESUPUESTO ESTATAL 95
parece que ello constituya fundamentacin suficiente para el .
miento del Presupuesto. .' J :\,\
En efecto, tambin los gastos corrientes pueden, en una polftica de r- .
act vacin econmica o compensatoria. ser financiados con recursos del
crdito.
Por otra parte,los'gastos de inversin pueden ser financiados con im-
puestos y mantener vigem;ia, con las reservas anterionnente expuestas, la
poltica presupuestaria de estabilizacin, atento al teorema de Haavelrno.
Por el contrario, no sera admi.sible en u.na poltica de estabilizacin,
que las inversiones estuvieran financiadas con endeudam.iento, si la econo-
rTa se hallara en situacin de pleno empleo, ya que la deuda. especialmente
si fuera contrada con los bancos o con el propio Banco Central, provocara
un acrecentamiento de la demanda monetaria de bienes y trabajo, sin que la
oferta real de factores pudiera satisfacerla.
Tampoco justifica el desdoblamiento del Presupuesto la argumentacin
que el endeudamiento estara garantizado ppr los bienes de inversin. Es
sta una justificacin errnea basada en una igualmente errnea similitud
de la deuda pblica con las deudas privadas. 15. Respecto de estas ltimas
rige el principio jurdico que los bienes ptrimoniales del deudor cons-
tituyen la garanta comn de sus acreedores. Pero este principio no puede
-salvo excepciones- extenderse a los bienes del Estado, especialmenr_-
los del dominio pblico, que no pueden ser objeto de ejecucin forzosa para
el cobro de las deudas estatales.
Tambin puede discutirse la funcionalidad del distingo entre Presu-
puesto corriente y Presupuesto de Capital, desde el punto de vista que, sien-
do las inversiones bienes instrumentales que beneficiarn a generaciones
futuras, es justa la cobertura deudas, cuya carga ha de recaer tambin
sobre las generaciones futuras.:Los motivos de la deuda consisten en que no
se puede afirnlar adnc\aderta ni que las inversiones beneficien totalmen-
te a generaciones futuras ni que las deudas representen en su totalidad una
carga para ellas. Menos an puede afirmarse que la carga del endeudamien-
to sea ms gravosa para las'generaciones futuras que la derivada de recursos
tributarios, ya que stos, al afectar los ahorros, pueden representar una car-
ga para las generaciones futuras por la disminucin de las inversiones pn'-
vadas. Este problema ser examinado ms adelante al estudiar la deuda p-
blica y sus efectos 16.
j Es sta una maleria en que se revela la "falacia alllropomrfica" -segn la expresin
acertada de UJl autor norteamericano, SLDN'EY, Alc;I',ander, O., citado por NEUMARK, F., op. cjl ..
pg. 341- que consiste en equiparar la deuda pblica a la plivada,
16 Ver infro, pgs. 891 y 895. .
: ,.)
96
PRESUPUESTO ESTA TAL
Sealamos, finalmente, que la creacin del Presupuesto de Capital en
su esquema simplificado de inversiones en el lado de los gastos contra deu-
da pblica en el lado de los recursos, reedita un planteamiento deja doctrina
financiera clsica, la que justificaba el endeudamiento como medio de fi-
nanciacin de las inversiones, con la condicin explicita que stas fueran
self liquidating o sea, productivas en forma tal. que los beneficios o rendi-
mientos de la inversin cubrieran los servicios de intereses y amortizacin
de la deuda. Esto tambin responde a la "falacia antropomrfica" y no tiene
en cuenta que inversiones no productoras de utilidades, a travs de tarifas
o precios de uso de los servicios, puedan ser igualmente productivas, o ms,
que las 'sel! liquidating, en trminos de beneficios sociales.
Todas estas consideraciones nos hacen concluir que el Presupuesto
desdoblado no tiene fundamentacin valedera y slo encubre una tendencia
a justificar mayores gastos con la ms fcil financiacin por endeudamien-
to, sin que se den las circunstancias coyunturales que dan sustento a ese
recurso.
No cambia el prdblema ni desvirta nuestras conclusiones la forma
adoptada por el Presupuesto de algunos pafses como, por ejemplo. la
geritina, que presenta un Presupuesto formalmente nico, pero dividido en
dos partes: presupuestos de gastos a cubrir con recursos de rentas generales
y gastos a cubrir con el producto del crdito. Se trata, evidentemente, de dos
presupuestos reunidos formalmente en un solo instrumento. De ello resulta
tambin violado el principio de la no afectacin de ciertos recursos para cu-
brir determinados gastos.
Lo que, en nuestrfl opn.in, puede hacerse, en lugar del desdoblamien-
to del presupuesto, es la clasificacin agregada a cada erogacin de gasto
comente o de inversin, a los efectos de la homogeneizacin con las cuen-
tas nacionales y la arrnon.izacin del Presupuesto estatal con el plan econ-
mico nacional 17.
7. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Aquf nase trata sinode una nueva forma de redaccin del Presupuesto,
a fin que este instrumento ponga en evidencia para qu cosa 'se utiliza, se
prepara un listado de diferentes partidas, secciones y anexos y se distinguen
las gastos en personal y otros gastos, siendo stos las erogaciones para ad-
quirir bienes y servicios; asipsmo por qu y para qu deben afluir a la Te-
sorera recursos monetarios recaudados en diferentes formas par cubrir di-
17 Ver nfra. pgs. 98, 107 Y sigs.
I
I
I
EL PRESUPUESTO ESTATAL 97
chos gastos. El Presupuesto por programas viene a llenar un cIaro de muchn
importancia para develar los objetivos de los gastos (e, implcitamente de
los recursos).
Hay que dejar establecido, como observacin preliminar, que el con-
tenido clsico del Presupuesto con la sencilla clasificacin de los gastos en
las dos categoras aHiba indicadas, la distribucin segn los tres poderes del
Estado y la subdivisin en Ministerios, Divisiones, etctera, tena como
propsitos fundamentales la facilidad del control por la opinin pblica y
por los organismos estatales competentes y la determinacin de la respcJn-
sabilidad de los agentes en el cumplimiento del Presupuesto, dentro de la
esfera de sus atribuciones.
Tampoco sirve para el conocimiento los objetivos de la actividad
del Estado y su logro, la clasificacin de presupuestos ordinarios y extraor-
dinarios, de gestin y de capital. Hay, pues una laguna que la tcnica pre-
supuestaria trata de llenar mediante el llamado Presupuesto por Programas.
Es ste el resultado de una tcnica presupuestaria ms sofisticada y que
revela, mucho ms que el Presupuesto tradicional, el carcter del
puesto como plan de la economa delseGtQr pblico,
Va de suyo que la realizacin til de 'esta tcnica supone la existencia
de una planificacin pormenorizada en el corto plazo, para la fijacin de las
metas a alcanzar y de los medios necesarios para su logro. El costo de los
distintos programas debe ser fijado en modo preciso, y se deber determinar
el beneficio de la actividad del Estado en cada uno de losprogramas, de for-
ma tal de hacer posible una buena aproximacin al clculo comparativo de
costos-beneficios.
Repetimos, sin embargo, a este respecto que nos resulta imposible e$te
clculo en una materia que carece del elemento ineludible de la formacin
de los precios para beneficio de los servicios.indvsibles y de los
divisibles que el no quiere costear, total o parcialmente, con el pago
de precios por los consumidores o usuarios.
El presupuesto por programas puede absorber o hacer suya la duplici-
dad del Presupuesto comente o de gestin, por un lado y del Presupuesto de
Capital, por el otro. .
En nuestra opin.in, el Presupuesto por programas no debe reemplazar
al Presupuesto tradicional, sino que debe acompaarlo, constituyendo una
suerte de fundamentacin o exposicin de motivos del presupuesto tradi-
cional.
Dado el concepto que el Presupuesto por Programas es un verdadero
plan del sector pblico explicitado en sus objetivos y en los medios necesa-
rios para alcanzarlos, mientras que este carcter de plan.ificacin slo puede
desentraarse con mucha dificultad y una buena dosis de lInaginacin por
I
l.'
I
98
PRESUPUESTO ESTATAL
parte de quien estudie el Presupuesto estatal en su forma tradicional, pode-
moS concluir, como lo dijimos en el prrafo anterior, en la necesidad de pro-
ceder a la elaboracin de esta fomIa de presupuesto, para acompaar el pre-
supuesto tradicional, cuidando la correlacin total de los dos instrumentos
de las finanzas pblicas,
Se cubrirn de este modo todas las exigencias del presupuesto tanto en
el enfoque de las finanzas clsicas corno en el de las finallzas modernas, La
completa demostracin de los programas del plan presupuestario servir de
enLace con la planificacin del sector privado para el logro de los objelivos
del plan econmico nacional. '
B, PRESUPUESTO FJNANClERO y PLAN ECONMICO NACIONAL
La idea general que las finanzas pblicas constituyen el sistema eCO-
nmico propio del Estado --comprensivo de la actividad de los estados
miembros en los sistemas federales y de los entes descentralizados territo-
riales como provincias, departamentos y rnunicipios- y que ste se integra
en mutua dependencia con el sistema econmico de mercado en el cualtam-
bin participa y la concepcin de la doctrina moderna segn la cual la ac-
tividad financiera no slo abarca la produccin de bienes y servicios pbli-
cos, :;ino que se proyecta sobre la de mercadu tdistribuyendo
ingresos y actuando como estabilizador o compensador del sistema de mer-
cado, para evitar las depresiones cclicas o seculares y la inflacin, o corno
promotor del desarrollo econmico, sirven de base a la integracin del Pre-
supuesto financiero del Estado con el Plan econmico nacionaL
Esta integracin puede ser examinada a travs de diferentes grados
que reflejan no slo hiptesis abstractas, sino tambin la evolucin histri-
ca de los fenmenos concretos,
El primer caso a examinar es el del Presupuesto financiero en un es-
quema de finanzas clsicas correspondientes a la doctrina econnca liberal.
En este caso, el Presupuesto financiero tiende a reducirse a las dimen-
siones ITnimas ya adoptar como postulado la neutralidad respecto de la
econol1a de mercado sin planeamiento alguno de la econoITa del sector
pri vado. No habr normas obligatorias ni directi vas del Estado en la esfera
de la libre iniciativa del sector privado y el Plan econm.ico nacional slo
podr consistir en una previsin de las magnitudes relevantes de la macroe-
conol1a,
En el caso extremo opuesto, de un esquema de finanzas pblicas en
una econoITa socialsta, subsiste O puede subsistir la separacin entre el
Presupuesto financiero del Estado y el Plan o Presupuesto econmico na-
cional; pero ambos tienen la misma naturaleza y eficacia obligatoria, siendo
-1
EL PRESUPUESTO ESTATAL 99
el Presupuesto financiero del Estado un simple captulo del
Plan econmico nacional. El incumplimiento parcial del Presupuesto ,
de verificarse tanto en este caprtulo como en otros y motivar, en cualquiera
de los aspectos relevantes, las medidas de correccin en)a etapa de la eje-
cucin y las modificaciones del Plan para el perrodo presupuestario futuro,
En el esquema de'una econoITa intervencionista, el Presupuesto fi
nanciero se coordina con el P.1an Econmico Nacional, teniendo como base
el anlisis de las previsiones de las cuentas nacionales y se adapta el Presu-
puesto financiero a dichas pre visiones a fin de anlOldar gastos y recursos del
Presupuesto financiero para el cumplimiento de sus fines de produccin y
distribucin de bienes y servicios Y. asimismo, para el cumplimiento de los
propsitos de redistribucin de ingresos, de estabilizacin (reactivacin de
la ecofioITa deprimida, contencin y eliminacin de la inflacin y promo-
cin del desarrollo), Con el conocimiento de las cifras estimadas del pro-
ducto bruto interno y del ingreso nacional, de los consumos, los ahorros y
las inversiones del sector privado en el perfodo anual o plurianual del Pre-
supuesto econmico, el Presupuesto financie,ro del Estado puede planear la
cti vidad financiera adecuada para la de sus fines, incluyendo
en stos los de las finanzas clsicas y los e las finanzas modernas.
. A diferencia del Plan econmico nacional en el esquema de las finan-
zas clsicas (ausencia de plan) y del Plan econrrco nacional en el esque-
ma de las finanzas sociallstas -en los que tanto ste corno el Presupuesto
financiero comprenden las a.ctividades del propio Estado--, salvo un sector
rrnimo de actvidad empresaria privada el plan econmico nacional en el
esquema de una econoITa intervencionista, puede tener una amplia gama
de eficacia, que desde la simple previsin a la obligatoriedad de los actos
conducentes al logro de' los programas contenidos en el Plan. pasa por la j n-
. cent1vacin, o los estmulos, la orientacin y llega a la
participacin en mpresaifprivadas o a \a creacin de empresas pblicas en
un rgimen de competencia con las privadas o en un rgimen de mono-
polio, incluyendo las medidas de polItica fiscal que surgen del Presupuesto
financiero,
Cuanto ms amplia sea la inrervenCn estatal en la econorra de mer-
cado y ms coercitvos los programas destinados a la accin del sector pri-
vado, tanto ms se irn integrando el Plan econmico nacional y el Presu-
puesto financiero del Estado 18,
18 Vase COLM, G., "Proyeccin del presupuesto. El presupueslo del Estado, el plan finan-
ciero y el presupuesto de la economa nacional", en GERLOFF, W. NEUMARK, F., Tratado de Fi-
nanzas, traduccin casteUana, T 1, El Ateneo, Buenos Aires, 1961, pgs. 219-250, TlNlIERGEN,
Jan STRIBEL, G., "El presupuesto de la economanaconal", el1 GERLOfF, W. NEUMARK, F.-,
Tratado .... dI., T, 1, pgs. 251-272.
. ')
I :,.
~
100 PRESUPUESTO ESTATAL
9. LA POLmCA FINANCIERA
Objetivos y cometidos
La actividad financiera es la actividad econmica del Estado, de doble
orientacin. La primera es la actividad interna de la economa del sector p-
blico y se caracteriza por su contenido fundamental sobre: produccin de
bienes y servicios pblicos mediante el mecanismo: recursos y gastos, los
pomeros para financiar los segundos y stos para la obtencn de bienes in-
termedios y factores de la produccin. La segunda es la proyeccin de la ac-
tividad econmica del Estado' sobre el sistema econmico del mercado con
el propsito y la intench5n de modificar el equilibrio de dicha economfa y
para alcanzar a otro equilibrio ms satisfactorio en trminos de bienestar.
Presentado de otra manera, el problema se plantea as: las finanzas
constituyen la economa propia del sector pblico; corno tal, tienen mlti-
ples interferencias con la ecoriomfa del sector privado por el lado de los gas-
tos, dado que stos se efectan totalmente en la economfa del mercado, y
por el lado de los recursos, algunos de los cuales surgen de una actividad del
Estado ejercida en la economfa del mercado; otros recursos son obtenidos
por el pago de tributos que lm sujetos del sector privado y, en algunos casos,
tambin los del sector pblico, deben efectuar al Estado por normas de ley.
Otros ms se obtienen por operaciones de crdito pblico en sus diversas
formas, por emisin de moneda de papel de curso forzoso o por otras ope-
raciones financieras como, por ejemplo, la devaluacin por,ley, del signo
monetario y consiguiente valorizacin de la cobertura en oro y di visas con-
vertibles, que da lugar a una utilidad del Banco de emisin, de la que el Es-
tado por ley se apropia emplendola para el gasto pblico.
La actividad de produccin de bienes y servicios pblicos en sus dos
partes de recursos y gastos tiene un gran nmero de zonas comunes con la
economfa de mercado, que van de la completa asimilacin de la economa
del sector pblico a la del mercado por la parte pertinente que ya hemos
mencionado, hasta la modificacin de la oferta, demanda y precios de bienes
y factores en la economfa del mercado por la existencia de gastos y recursos
que, al constituir el mecanismo propio de la economa del sector pblico, al-
teran la situacin de todos los elementos de la economfa del mercado. La
conciencia que tengan los responsables del sector pblico de las modifica-
ciones que ste ha de producir con su actividad financiera (economa del
sector pblico) sobre la economfa del mercado, les permite elegir las medi-
das esenciales del proceso recursos-gastos en la forma que, modificando el
... equilibrio de la economa dl mercado, produzca los ajustes conformes
ji o menos contrastantes con los fines del Estado. No es sta sIlo la compati-
~ bilizacin de la actividad financiera con la actividad econmica general.
EL PRESUPUESTO ESTATAL 1 () 1
En esta tarea se elegirn los recursos que cumplan con los requisitos
que las convicciones predominantes de equidad y jlJsticia imponen; se
apuntar adems al logro de los fines que originan las necesidades pblicas,
sin perturbar o perturbando la actividad econmica 10,menos posible, o Stla
buscando la neutralidad de la actividad financiera,cuando no sea posible
utilizar la conformidad.
Un paso ms all consiste en utilizar el mecanismo recursos-gastos o
sus partes componenres para el logro de los fines del Estado sin la produc-
cin de servicios, sino ms bien utilizando cada recurso o cada gasto par;:
los efectos que, como tales, son idneos para provocarlos, Es sta la acti vi-
dad que en la ms antigua doctrina (no tan antigua por cierto, porque debe
ubicarse en el tiempo hasta el estallido dt:,la Segunda Guerra Mundial) pero
que no ha desaparecido de la Iitera,tura financiera an hoy, se denominaba
con el adjetivo "extra fiscal" aplicado al sustantivo "finanza". En otra li-
teratura, pI; ncpalmente en Alemania y por la influencia de lo expuesto
por Gerloff en el primer trabajo del Tratado dirigido por l mismo jun-
tamente con el profesor Fritz Neumark 19,.se la denomina "finanza regu-
ladora". El mismo Gerloff propone tambin el nombre de finanzas de or-
denamiento.
Si dejamos de lado finalidades tan absurdas como ridculas, por ejem-
plo la de estimular por la va de la actividad financiera el desarrollo demo-
grfico del pas, mediante los premios asignados al matrimonio y al nacimien-
to de hijos con asignaciones extraordinarias para las familias numerosas
(ms de siete hijos) por la -.::fa del gasto y, por la vCa de los recursos, mediante
un impuesto especial a la solterfa, como ocurri en forma exagerada por la
propaganda del rgimen fascista, en Italia, y otros posibles ideales tales
como el de compensar"l Estado por la fuga controlada de las vfctimas de
la persecucin racista, como n el ID Reich, la Fluchtste;uer (impuesto a la
fuga) veremos que se aSIgnan como cometido de las finanzas pblicas,
esencialmente los siguientes propsitos que se reconocieron como posibles
de ser alcanzados por los instrumentos de los recursos o de los gastos o am-
bos,solos o con el uso concomitante de otros instrumentos de poltica ec(>-
i nmica: logro y mantenimiento de la plena ocupacin y control de la infb-
cin (poltica de estabilidad econmica) y la promocin del desarrollo
: econmico y social.
Por un uso peculiar de la terminologa, esta poltica financiera, que en
la literatura europea yen parte tambin latinoamericana se denorrnaba ex-
trafiscal, Se denomiil en la doctrina de los Estados Unidos "fiscal palie)'''.
A los fines que hemos mencionado debe agregarse el de la redistribucin de
19 GERLOfF, W, - NEUM.ARJ<, F . TrQ{Qdo .... cit., Vol. 1, pgs. 4 Y,igs.
102 PRESUPUESTO ESTATAL
ingresos, que ya haba obtenido carta de ciudadana en las finanzas clsicas
por la influencia de A. Wagner.
La coexistencia de estas finanzas como instrumentos de poltica eco-
nm1cacon las finanzas clsicas haba creado en la realidad'de los hechos
y cOITelati vamente en la doctrina un cierto desasosiego, lo que se pensaba
y se adoptaba como conducta por los gobernantes, que estos propsitos de
. poltica econmica pudieran ser perseguidos por 105 mismos recursos y gas-
tos que estaban siendo ulizados para la produccin de bienes y servicios
pblicos.
Ahora bien, esta con vi venca cubre las finanzas clsicas. y lafiscal po-
Jicy no es siempre posible salvo accidentalmente yen. casos de pequeo vo-
lumen. En la gran mayoda de los casos, en cambio, los instrumentos con-
cretamente utilizados para la produccin de bienes y servicios pblicos no
sirven para la poltica de estabilizacin y de desarrollo, y slo parcialmente
a los efectos redistributivos,
En cierto modo, lo dicho fortalece o justifica la teora de las finanzas
funcionales de Abba Lerner, en cuanto niega que los impuestos sirvan para
cubrir los gastos pblicos y slo les asigna como propsito el de dismjnuir
el poder de compra del sector pri vado cuando se incrementa elgasto del sec-
I(lr pblico, rara evitar el brote inflacionario.
Si rechazamos esta doctrina de las finanzas funcionales en su fonnu-
lacin exclusivista y mantenemos, por lo menos parcialmente, la supervi-
vencia de las finanzas c1$icas, ello debe acontecer sin crear u'na mescolan-
za de gastos y recursos destinados promiscuamente para unos y otros
objetivos. En otras palabras, ello justifica el principio tripartito de la teora
de Musgrave 10.
Sin embargo, somos escpticos sobre la posibilidad de lograr un balan-
ce consolidado de gastos y recursos pertenecientes a las tres ran1as (o cua-
tro, si el desarrollo se separa de la estabilizacin, como nos pareCe necesa-
rio, terica y prcticamente), Esta dificultad de realizacin prctica es
admitida de paso por el propio Musgrave como originada por una atencin
excesi va al presupuesto neto 21 en lugar de tener en cuenta los presupuestos
de cada rama. Adems, para que el sistema funcione en la direccin reque-
rida, es menester que se cumplan los supuestos planteados tericamente en
los modelos simplificados. . .
Tomemos como ejemplo la elaboracin del plan presupuestario en
funcin de "poltica fiscal" y de finanzas clsicas. Segn el sis'tema tride-
partamental, al planearse el presupuesto de la rama dedicada.a la produc-
20 MUSGRAVE, R. A., Teor{J de la Haciend{J P,blca. cit., pgs. 34 y sigs .. pgs. 29 y sigs.
11 '"""'.AVE. R. A., Teora de la Hacienda Pblica, cil., pg. 550.
EL PRESUPUESTO ESTATAL
103
1 cin de servicios se debe considerar que la rama de redistribucin ha .
plido su cometido alcanzando la distribucin de ingresos conforme .
objetivo establecido. La misma suposicin se hace en lo referente a las me-
tas de la rama de estabilizacin, igualmente al planearse la actividad de la
rama distribucin se suponen cumplidos los ob jeti vos de la rama de servici os
y de la estabilizacin. Lo mismo se supone respecto de la rama de servicios y
de la de redistribucin, al plaIHearse la actividad de la rama de estabil-
zacin,
Pero qu aCUITe si estas condiciones no se cumplen, o slo hay un
cumplimiento parcial o si hay un desfase en el tiempo, en las tareas de las
tres ramas? Musgta ve se hace cargo de estos peligros, aduciendo que la fun-
cin de estabilizacin de la poltica presupuestaria no es ms que una entre
otras funciones y que tiene que efectuarse en forma tal que no perturbe las
otras funciones y evite la interferencia accidental con el sector privado de
la econoITa.
. . Concluye eS,a obser,vacn con la enunciacin que el principio de neu-
tralldad debe regIr tambin en la rama de estabilizacin 22.
No tienen que aumentarse los gaStos pblicos destinados a la produc-
cin ?,e bienes y servicios pblicos polis de depresin ni cortar la pro-
duccIOn de ellos en pocas de eufona, pleno empleo y amago de inflacin.
Hay que tener confianza en la efi;aciade la rama de estabilizacin que ha
de preocuparse de su cometido mediante el mecanismo de transferencias e
impuestos.
Deseamos, sin embargo, subrayar el enfoque tripartito de las finanzas
pblicas, de Musgrave que pretende integrar cada una de las ramas de la ac-
ti vidad financiera con la condicin de suponer, cuando se analiza la funcin
estabilizadora, que la pwducci6n de bienes y servicios pblicos para satis-
facer fas necesidades. "sociaJes" segn la tenninologa de Musgrave y tam-
de las ne.ces,ii.ili.d,e:;:pfeferentes", segn el mismo autor, en primer tr-
nuno y,la redIstnbuclOn de la renta en segundo trmino hayan logrado sus
esto es, l,a asignacin de recursos para la satis-
faCCIn de las neceSidades publicas y privadas.
Al poner sobre aviso al lector, sobre la irracionalidad de mezclar los
cometidos de las diferentes ramas de la actividad financiera del Estado se
aboga implcitamente por un aislamiento de las diferentes ramas de la
tivjdad financiera.
Tal vez sea sta una condicin inherente a la racionalidad de la act vi-
dad econmica del Estad? en el plano terico, o mejor dicho, en el esquema
de Musgave, pero constituye una estructura utpica de las finanzas pbli-
n MUSGRAVE, R. A .. Teora d, la Hacietl.da Pblica, cit., pg. 545.
.'"::\
104 PRESUPUESTO ESTATAL
cas, porque a las dificultades reconocidas universalmente de la preparacin
y aprobacin del Presupuesto no slo se agregan las inherentes a la realiza-
cin de los objetivos de redisllbucin, de estabilizacin y desarrollo, sino
que se les impone tambin la condicin de neutralidad tripartida o sea de
cada rama de las finanzas pblicas ,respecto de las otras dos.
No pensamos que sea irracional el planteamiento habitual de la teora
financiera, segn la cual el Estado mientras persigue el propsito de produ-
cir los servicios pblicos puede contemplar al mismo tiempo y con los mis-
mos instrumentos de recursos, financiar dichos servicios en forma tal de
propender a la ms deseable distribucin de la renta por la va de la distri-
bucin de los impuestos y otros recursos, tambin expandir o restringir sus
gastos y acrecer la recaudacin impositiva o disminuirla --en el aspecto
cuantitativo-- y elegir especies de impuestos en el aspecto cualitati va, cuya
incidencia recaiga preferenterlente sobre detenninados sectores de contri-
buyentes afectando ms los consumos que los ahorros o viceversa; o bien.
que sean incentivantes de nuevas inversiones o no desalienten ciertas inver-
siones no obstaculizando la 'asuncin de nuevos riesgos empresariales.
Un plantearrliento de este tipo tiene indudablemente el inconveniente
de que sern, a menudo, incompatibles entre s los distintos propsi tos de
poltica presupuestaria y, en la prctica, uno o varios de dichos propsitos
debern ser sacrificados en aras de la consecucin de otro u otros: porejem-
plo, el propsito de la pti.Q.1a asignacin de los recursos disponibles a la sa-
tisfaccin de las necesidades pblicas y privadas podr tener carcter priori ta-
rio y exigir el sacrificio del objetivo de la estabilizacin o el del desarrollo
econmico y social. O bien podr ser considerado como prioritario el obje-
tivo de la estabilizacin en desmedro de la produccin de bienes y servicios
pblicos y, consecuentemente, tambin con frecuencia en la experiencia
histrica, de los objetivos del desarrollo, puesto que la prestacin de servi-
cis pblicos de infrae;structura es condicin ineludible para el logro de los
fines del desarrono.
La poltica financiera segn el esquema de Musgrave subsana--en
cierto modo--el inconveniente sealado, porque supone un funcionamien-
to autnomo de los tres o cuatro departamentos de la accin financiera. Pero
no elimina del todo la incompatibilidad de los distintos objetivos de la po-
ltica presupuestaria, y si lo logra, ello ser con la supresin de la potencia-
bilidad de dicha poltica de dosificar y modificar los programas de gastos y
recursos para servicios para contemplar la obtencin de fines de polftica es-
tabilizadora o redistribucin ..
Ser un arma de esta poltica de accin conjunta la flexibilida'd del sis-
tema tributario, probletna ste del cual hablaremos ms adelante. Es sufi-
ciente subrayar aqu la observacin de Musgrave de que la necesidad y la
EL PRESUPUESTO ESTATAL 105
urgencia de cambios en el lado de los recursos o, mejor dicho, en la poJti ca
impositiva, pueden ser satisfechas en un plazo relativamente corto, por
ejemplo, en el impuesto a la renta, ajustando los tipos (o sea, las alcuotas)
y las exenciones, sin tocar la definicin de renta. En cuanto a la urgencia en
.la efectiva recaudacin de los impuestos ajustados, se logra el propsito con
el instrumento de la retencin en la fuente. Porel contrario, es difcil el ajus-
te del lado de los gastos. Nuevos planes de obra o de ampliacin de servicios
exigen trabajos de estudio y evaluacin de factibilidad, amn de la creacin
. de organismos y equipos a cargo de las nuevas tllIeas e instru dos o capac i-
tados para ello. Tambin tendr que transcurrir un tiempo para la lici tacin
de las obras y aprobacin de las ofertas y otro tiempo para el efectivo Cl)-
mienzo de los trabajos. En el caso contrario, no ser fcil, ni posible en mu-
chos casos, sin provocar graves prdidas, interrumpir las obras en curso por
un perodo que pueda abarcar varis aos, por razones coyunturales.
El esquema tradicional que reconoce la posibilidad de la utilizacin de
gastos. Nuevos planes de obras o de ampliacin de servicios exigen servi-
cios pblicos, sino tambin para objetivos extrafiscales no es excluyente
del esquema tri departamental de la actividd financiera segn la teora de
MlIsgrave, mientras que ste es excluyent de aqul.
En el esquema de la actividad financiera con fines extrafiscales puede,
por ejemplo, resolverse la postergacin de planes de incrementacin de un
deleffinado servicio, verbigracia el de la instruccin universitaria ante una
situacin de grave inflacin y con el propsito de discriminar el gasto
blico total. Musgrave, porel contrario, considera que ello si gnifica una
confianza .en la eficiencia del departamento de estabilizacin. Lo mismo
ocurre del otro lado del proceso financiero. No se necesita, segn el esque-
ma de Musgrave, modificar los recursos destinados a la financiacin de los
gasto's para la produccin deservcios, ni cuantitativa ni cualitativamente,
pues ello se 10gTllI por la rama estabilizadora o la redistribucin que tienen
sus propios impuestos a ajustar para los propsitos respectivos,
CAPTULo TI
PRESUPUESTO ESTA TAL, CUENTAS NACIONALES
Y RENTA NACIONAL
l. EL PRESUPUESTO y LA CONTABiliDAD NACIONAL
La funcin del Presupuesto financiero del Estado en las finanzas mo-
dernas, que abarca la produccin de Qienes'"y servicios pblicos (finanzas
clsicas) y, adems, gastos y recurso!! destinados a la redistribucin de los
ingresos, a la estabiJjzacin econmica,con.plena ocupacin y al desarrollo
econmico (finanzas modernas), exige una adecuacin del Presupuesto del
Estado a la contabilidad nacional. Es ste un requisito de carcter instru-
mental para el propsito verdadero, que consiste en la integracin del Pre-
supuesto del Estado con el Plan econmico nacionaL .
Deben considerarse como condiciones previas a dicha adecuacin, el
cumplimiento riguroso de los principios fundamentales a que se debe ajus-
lar el Presupuesto del Estado para cumplir con las funciones tanto de las fi-
nanzas clsicas como d!;Jas finanzas modernas, a las que nos referimos an-
teriormente 1, Se debe, ademS, confeccionar un Presupuesto consolidado
del sector publicb; con lp..cdmpensacin de dbitos y crditos recprocos en-
tre los diferentes nivels de gobierno y entre las diversas entidades pblicas
de un mismo ni ve! gubernamental y sumarse los gastos y recursos que no
sean materia de compensacin.
Finalmente, el Presupuesto estatal consolidado debe homogeneizarse
con las cuentas nacionales, a fin de ofrecer la posibilidad de tomarlo como
base en el planeamiento de la polltica econmica y financiera.
I Ver mpra. pg, BJ.
"',1
J08 PRESUPUESTO ESTATAL
2. PRESUPUESTOS CONSOLIDADOS DE LA O.E.C.E. 2
Frente a la clasificacin administrativa de los gastos y de'los recursos.
ordenada en el presupuesto segn la estructura orgnica de las reparticiones
que constituyen los distintos organismos de los Poderes. Legislati vo. Eje-
cutivo y Judicial. la clasificacin econmica de los gastos permite la ade-
cuacin del presupuesto a la contabilidad nacional.
Sin embargo, no es absolutamente necesario abandonar la clasifica-
cin administrativa, que tiene su importancia para detenninar la responsa-
bilidad del manejo de los fpndos de acuerdo con las facultades conferidas
a cada reparticin pblica.'
Tampoco es necesario sustituir la clasificacin tradicional por la "fun-
cional".
sta pennite determinar los gastos que corresponden a su destino re-
ferente a los cometidos fundamentales del Estado. con independencia de las
ofici nas u organismos que tengan a su cargo el cumplimiento de dichas fun-
Con ella se logra un conocimiento ms preciso de la
polfttca de las actividades'estatales. Es suficiente para ello acompaar a
cada partida presupuestaria de la clasificacin administrativa un nmero de
cdi go referido a la clasificacin funcional.
. Pero la clasificacin funcional, como la administrativa, no es adecua-
da para la ihsercin del presupuesto en el plan econmico nacional para lo
cllal es necesario acudir a la clasificacin econmica. sta, corno la ante-
rior, puede realizarse, sin por ello abandonar la clasificacin administrativa
tradicional, con una adecuada codificacin que ser acompaada a cada
partida del presupuesto J.
3. CUENTAS CONSOLIDADAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
Cuenta de las operaciones corrientes de la administracin pblica
Pagos
l. At1auLrlC","
1.1. Sueldos, jubilaciones: y pensiones al
personal en relacin de dependencia.
Ingresos
4. Ingresos corrienles no fiscales
4.1. Rentas Patrimoniales
Reproducimos, a continuacin, los cuadros y explicaciones elaborados por C05ClAf'H, C,
op. Cil., pgs. 688-690, sobre la base del modelo de O.E.C.E.
l Vase "fra, pgs. 171 y 173 respecto de las clasificaciones de los gastos pblicos y en
222 a 224 de los recursos. Mendonamos tambin las observaciones.venidas sobre el.si-
de los impuestos, pgs. 258 a 267.
PRESUPLJt:SIU t::iIAIAL, LUt::N lA:' I ""',, 1>" "'H ... IV'." .... "JJ
Pagos
J. Adquisiciones cordenres de bienes)' servidos
1.2. Alquileres de edificios pblicos.
1.3. Adquisicin de bienes y servicios
2. TrattSferencias correhles
2.1. Subvenciones a empresas
2.2. Intereses sobre deuda pblica
2.3. Transferencias corrientes al agregado
familiar.
2.4. Transferencias al reslo del mundo
3. 511pervir de la cllen/a de las operaciones,
corrienfes.
TOTAL
Ingresos
4. Ingresos corrieraes no fiscales
4.2. Ingresos provenentes de la venta de
bienes y servicios
. 4.3. Traosferencia's corrienles:
4.3.1. del mercado inlemo
4.3.2. del resto del mundo
5. Ingresos Tributarios
5.1. Impuestos indirectos.
5.2. Impuestos sobre crditos o pnlrmo-
nios de las empresas.
5.). Impuesto sobre rditos o patrimonl)!
ele las familias
6. Dificil de la clIenla d, las operadolleJ ro
frien/es,
TOTAL
El ilem 1 comprende todos los pagos efectuados por la administracin
. pblica en relacin con los bienes y servicios adquiridos en el mercado. S n
embargo, parte de estos pagos se refieren a bienes y servicios ya comput!-
dos en la renta nacional en la esfera del sector pri vado. Por ello, es oportuno
dividir este item en los siguientes subitems: 1.1 Sueldos,jubilaciones y pen-
siones al personal en relacin de dependencia. stos han concurrido segu-
ramente a producir la renta nacional por un monto igual a las retribuciones
recibidas; 1.2 Alquileres de edificios pblicos, que comprenden el valor lo-
cativo de todos los edificios pblicos (ministerios, oficinas. escuelas, etc.,
con exclusin de los mOlul11entos histricos, museos, etc.); 1.3 Adquisicio-
nes de bienes yserviclJs'clel agregado Empresas o del Resto del Mundo,
tem ya incluido en la renta nacional por otro ttulo.
Mientras el tem que antecede se refere a la produccin de la renta na-
cional.el tem 2 pone en evidencia la redistribucin del ingreso, o sea los pa-
gos efectuados por el Estado al agregado Familias, Empresas o Resto dd
Mundo, sin ninguna contraprestacin de bienes y servicios.
Obsrvese que el Jubitem 2.1, Subvenciones a las empresas, compren-
de todas las liberalidades concedidas por la administracin pblica a las
empresas, excluidas las transferencias de capital y que contribuyen a redu-
cir los costos comentes de produccin Y. por lq tanto, los precios de los bie-
nes en el sector privado. En las distintas cuentas de la contabilidad nacion;]1
se las considera como impuestos indirectos negati vos y por ello pueden pre-
sentarse como tem correctivo de dichos impuestos.
110
PRESUPUESTO ESTATAL
En 10 referente al subicem 2.3, Transferencias comentes al agregado
Familias, trtase de pagos unilaterales netos del Estado a los particulares o
a instituciones sin fines de lucro y concierne esencialmente a las subvencio-
nes para los seguros sociales, los servicios sanitarios, la enseanza, etctera.
El Iem 3, Supervit de la cuenta de las operaciones corrientes, q sea el
excedente de los ingresos comentes sobre los gastos comentes, puede com-
pararse grosso modo al excedente del sueldo percibido por un trabajador so-
bre sus gastos de mantenimiento. Por consiguiente, puede ser considerado
en una cierta proporcin, como creacin de ahorro por parte de la adminis-
tracin pblica. . .
En lo referente a los ingresos obtenidos por la pblica administracin
bastan pocos comentarios. El distingo de dos categoras segn que proven-
gan de recorsos tributarios o de otras clases no necesita explicacin. La sub-
divisin de los ingresos tributarios es obvia.
Los impuestos indirectos (5.1) son aquellos que gravan los bienes y
servicios y, por lo tanto, formando parte del costo de produccin, contribu-
yen a detemunar su precio. Como es sabido, dichos impuestos ocupan un lu-
"ar distinto en el clculo de la renta nacional, por cuanto se agregan al clculo
o .
obtenido al costo de los factores para obtener la renta nacional a los precIOs
del mercado. Obsrvese que en la contabilidad nacional uniforme segn la
O.E.C.E., los supervit de las empresas pblicas noautnamas ccn carcter
monoplico son asimiladas a los impuestos indirectos. El subilem 5.2, Im-
puestos sobre la renta o el patrimonio de las empresas, en el sistema de la
contabilidad econmica nacional O.E.C.E. est limitado a los impuestos re-
lativos a las sociedades y cooperativas. Pero en los pases como Italia, que
poseen todava importantes impuestos reales, parece que el concepto ms
amplio que acepta el autor (Cosciani) responde mejor a la realidad.
En efecto, dichos impuestos reales no son sino sucedneos o comple-
mentos del impuesto sobre las sociedades. Hay, sin embargo, un punto que
no ha sido puesto suficientemente en claro: los impuestos que no inciden
sobre la renta comente, no van incluidos en la cuenta que estamos exami-
nando, sino en la siguiente relativa a las operaciones de clpitl. Es ste el
caso del Impuesto extraordinario sobre el patrimonio; es extraordinario, por
cuanto, leniendo presente el tnnino para el pago del tributo y la alcuota
efectiva, elpago no puede ser encarado por el particular o por la empresa re-
cumendo a su renta del ao, sino que incide sobre su patrimonio (vendiendo
parte de su activo o contrayendo una deuda hacia un banco o terceros). Es
el caso frecuente del impuesto sucesorio, cuando su alcuota es tan alta que
implica una detraccin patrimonial. En estos casos no es slo el patrimonio
privado el que queda cercenado, sino tambin el ahorro nacional.
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL III
, El saldo pasivo eventual entre los ingresos y gastos en la cuent
ff

operaciones comentes indica un consumo de ahorro (o de un
[N. del A.J. ' "
La segunda cuenta general consolidada de la administracin pblica se
refiere a las operaciones de capital. La reproducimos en la'pgina siguiente.
. En el ilem 8, Inversiones brutas de capital fijo, se incluye el valor de los
bienes de capital fijo, comprados o produidos por cuenta propia por el Es-
tado. El concepto de bienes de inversin abarca todos los bienes de produc-
cin duraderos, cuya utilizacin se extiende ms que el ao,
Se plantea para el Estado un problema de gravedad singular, con respecto
a los gastos de mantenimiento de las obras pblicas. En general, los gastos de
mantenimiento y reparacin de las plantas y de los bienes instrumentales de-
ben ser comprendidos en los gastos comentes y no en la cuenta capital, por
cuanto slo sirven para mantener intacto el capital nacional y no reducirlo.
Pero en el Presupuesto estatal a los fines contables, generalmente no
hay inters en distinguir las dos categoras.1;J.ajo el mismo rubro puede en-
contrarse tanto el mantenimiento de un camino, como una mejora en su tra-
za, como la construccin de un caminonuevo. En cambio, la contabilidad
econmica nacional implica la necesidad neunente en el Presu-
puesto pblico las dos categoras de gastos.
Cuenta de las operaciones de capital de la administracin pblica
Pagos
7. Dficil e/I las panidas
8. Inversiones brwas de capilal fijo ..
9. Variacin de las .xutercias y_edpital cir-
/r'
culanll!
10. Transferencias de capital ilacia alTos
J/tetare.!:
10.1. a las familias;
10.2 . las empresas;
10.3. al res ro del mundo.
J 1. Prstamos yfirtanciaciartes a las OIros
sectores:
11.1. a las familias:
1l.2. a la5 empresas;
11.3. al resto del mundo.
12. Variaciones nelas del saldo de caja
TOTAL
IlIgresos
13. Supervir en las panidas corrienle!
14. ReJtrva para amortizaciones
15. Transferencias de capital desde otros
seCtores:
15.1. de las familias;
15.2. de las empresas;
15.3 del resto del mundo.
6. Prstamos y financiacin de otros He-
lores:
16.1. de las familias;
16.2. de las
16:3 del resto del mundo.
) 7. Variacionu nelar dd saldo de caja
TOTAL
','1"
J, :
, '1

1:.: '
-,'
112 PRESUPUESTO ESTATAL
Respecto del irem 9, Variaciones de las existencias y capital circulan-
te, sera ms exacto incluir la compra de muebles, mquinas e instrumentos
tcnico-cientficos (salvo casos de particular relieve y duracin) en Jos gas-
tos corrientes, puesto que en el preSlIpuesto del Estado no se procede nunca
a la amortizacin de los bienes. De tal modo, al faltar la anotacin correctiva
en el pasivo. se corre el riesgo de abultar excesivamente el valor del capital
.circulante. Si, en cambio, se contabilizan las nuevas adquisiciones entre los
gastos comentes, se puede presumir que stos correspondan a la desvalori-
zacin de los preexistentes y, por lo tanto, que su valor sea la contrapartida
del valor de reemplazo de los anteriores,
Los dems items son 'de carcter financiero y conciernen al movimien-
to del ahorro nacional, tanto a los fines productivos como de consumo. Los
tems registrados corresponden a los valores netos de los movimientos com-
pensatorios; as los prstamos son netos de reembolsos, las nuevas fi nancia-
ciones son netas de las desinversones de financiaciones viejas.
Obsrvese que el rem 15, Transferencias de capital desde.otros secto-
res, incluye tambin el pago de impuestos enfrentado por los contribuyen-
tes con medios patrimoniales antes que con la renta comente. El saldo total
entre el ingreso y los pagos en cuenta comente yen capital nos da 'Ia varia-
cin de la caja en efectivo o de la cuenta comente de la administracin p-
blca con los bancos y. en particular. con la Banca Central.
4. PRESUPUESTO ESTATAL Y RENTANACrONAL
La [undn de los gastos. phlicos
Tanto los gastos pbicos colno los recursos tienen relaciones muy fn-
timas con la Renta nacional.
Los gastos pblicos, que evidencian las erogaciones necesarias para la
produccin de hienes y servicios pblicos, consti tuyen -tam bjn-Ia ni-
ca manera de medir el aporte del sector pblico a la formacin de la Renta
nacional que abarca todos los bienes y servicios producidos en el ao. me-
didos segn sus precios en el mercado en todos los casos en que dichos bie-
nes y servicios se negocian en el mercado 4.
Lamentablemente los bienes y servicios pblicos, por lo menos en
cuanto se trate de servicios indivisibles. no se venden ni compran en el mer-
cado, puesto que la economa del sector pblico, salvo en casos de excep-
4 El clculo de la renta nacional tiene mlliples vanantes y conceptos arlnes. que no pue-
den ser expuestos detalladamente aqur. Recordamos.1 Ieclor que frente a la renta nacional a pre-
cios de mercado a la que nos referimos en el texto, hay una renta calculada s.:gn 105 COSI05 de
los faclores. La diferencia cuantitativa entre los dos conceplos est dada por os impuestos indi-
rectos y subsidios. Nos remitimos a lo expuesto 1/'P ra. pg. 110.
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 11 J
cin, no se desarrolla en ste, ni estn sujetos a los precios como ocurre con
el sector privado. La economa del sector pblico sigue la estructura del
proceso ingreso-gasto que constituye un sistema diferente del mecanismo
del mercado y de los precios.
Por lo expuesto aqu y, con mayor ampltud en pginas anteriores
servicios indivisibles y tambin los divisibles cuando el Estado los quiera
sustraer del mercado y del proceso econmico gobernado por los precios,
no tienen precios finales y es forzoso, si se desea determinar el aporte del
sector pblico a la renta nacional y, por lo tanto, si se quiere calcular la Ren-
ta nacional en su cuana total, no excluir el valor de los bienes y servicio:;
producidos por el Estado, pero es necesario para ello con el
costo, que es una aproximacin significativa al valor de los bienes y servI-
cios pblicos producidos.
Debemos, sin embargo. obser,var que el monto de los gastos estatal",:;
como medida del costo de produccin de los bienes y servicios pblicos, no e;
tampoco una cantidad fcil de determinar, por la existencia de un gran
de gastos generales inherentes a la organizacin estatal y que deben ser Impu-
tados, en proporcin adecuada, al costo de cada bien o servicio producido.
Una de las exigencias del clculo de la Renta nacional consiste en que
se computen todos los bienes y servicios producidos a los consumidores fi-
nales, pero sin repetir --en ningn caso-- el valor de bienes y servicios ya
computados.
Esto crea un problema muy grave para computar la
parte de la Renta nacional producida por el sector pblico: .
En efecto si se calcula la Renta nacional como el conjunto de 105 bie-
nes y servicios'finales, no deben incluirse en el cmputo los bienes y servi-
cios intermedios, ya quesu valor est incluido en el valor de los bienes y ser-
vicios finales. Ahora bien, es_una caracterstica fundamental de la actividad
financiera comoproceso produccin de bienes y servicios, el ca,rClef'
instrumental de los servicios pblicos para fomlar una base de segundad y
preparacin de las condiciones fundamentales ambientales para el desarro-
llo de las actividades econmicas del sector privado 6.
Es as como muchos servicios pblicos son instrumentales para la pro-
duccin de bienes y servicios por el sector privado. Ello es cierto no slo
respecto de la defensa del pas contra los enemigos extranje:os, de la segu-
ridad interior contra la delincuencia perturbadora de la segundad de las per-
sanas y de los bienes pblicos y privados. Es cierto co.n :especlo a
los bienes y servicios para la salud individual y colectiva, serviCIOS samta-
5 Ver supra. pgs. 50-64.
6 Ver supra. pgs. 5064.
'.
114 PRESUPUESTO ESTATAL
rios, enseanza y educacin en todos los niveles y para todas las edades, de
los destinatarios de los servicios 7.
En la medida en que estos servicios benefician a las empresas produc-
toras, representan disminuciones de los costos de produccin del sector pri-
vado que. a su vez, permiten aumentar los beneficios de los' empresarios y .
reducir los precios a los consumidores. En suma, el valor de los bienes y ser-
vicios pblicos est frecuentemente incluido en el precio d los bienes y
servicios del sector pri vado. Su cmputo por separado como aporte del sec-
tor pblico a la formacin de la Renta nacional, sera, pues, un doble cmputo
que afectara la exactitud del mismo.
La dificultad mayor consiste en determinar con una fundamentacin
seria ert qu proporcin los bienes y servicios pblicos son bienes interme-
dios y correlativamente en qu proporcin son bienes finales o de consumo.
Se han elaborado teoras variadas y mtodos diferentes para esa deli-
mitacin.
Kuznets, gran economista especializado en el clculo de la Renta na-
cional de los Estados Unidos sostuvo, durante un tiempo. que haba una co-
rrelacin cualitati va y cuantitativa entre el valor de los bienes finales y el
monto total de los impuestos personales, por un lado, y entre los impuestos
sobre el trfico mercantil y los bienes intermedios. Esta posicin fue cam-
biada despus por dicho ilutor, sumndose ste a la corriente de opinin
contraria, en la que tuvieron un lugar destacado G, Colm, C. Gni y otros 8.
Tambin los Hicks, L. R, Y U. K. apoyan ahora la diferenciacin entre bie-
nes y servicios finales y bienes y servicios intermedios o instrumentales 9,
despus de haber sostenido la imposibilidad de deslindar los dos caracteres
de los bienes y servicios producidos por el sector pblico, razn por la cual
se inclinaban con otros autores a considerar todos los bienes y servicios p-
blicos como de carcter final, o sea,como bienes de consumo !o.
7 Vose tambin JARACH, D., E.rlUdio sobre Finanla.r ArgenlinaJ 1947-1957, Depalma,
Buenos Aires, 1961, pgs. 35 y sigs.
B Vase KUZNETS. S., "Govemment product and national income", en Income and !Vea/tlt,
sele 1, pg. 181; "La notion de revenU nmionat" en la Revenue Norfonal, Paris, 1946, y Olros Ira-
lmjos; COLM, O . "Public revenue and pulJlc expendirure in nationl inc:ome'.', ca SllIdies on In-
ond lVeal/h, pane V: 194 Y sgs.; GtNl, e., "Di aleune circonstanze che nei lempi mo-
lendono a far appanve 1 lIleremento del reddito nuionale magglore de! vero", en Bul/elin
de ( Jnsfllwlnrernariona( de SrariJrique, 1935, Palle 11, y OlIOS.
9 HICKS, J. R. Y U. K., "Public finance and Ihe nalona! income", en Re";e';'of Economie
SlUdies, 1939, pg. 147; HJCKS, J, R., 'TIle Valuation of the Snciall.ncome", en 1neome and
IVealrlr, sele 1, pg. 1; "Comment on professor Kuznets, S. Retlections", en Econmica, agosto
de 1948, pg. 164 ..
10 COSClANI, C .. U[l. cil., pgs. 6] 7-644, nos ofrece una sntesis de las disputas doctrinales
acerca de estos problemas y de la posicin de sus protagonistas. .
PRESUPUESTO ESfATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACrONAL 11.5
, Esta solucin es tan arbitraria como la anteriormente expuesta
puede ser aceptada siquiera como una hiptesis eje trabajo o como soludii\:,:;,.' .
prctica, para poder seguir adelante en el cmputo de la Renta nacional. N-
die puede aceptar que ese cmputo debe necesariamente hacerse, aun reco-
.,
(.
nocindose que elementos tan importantes como la produccin del Estado
no pueden calcularse en forma satisfactoria. Nos inclinamos, pues, a consi-
derar la posibilidad de deslindar las dos categorlas de bienes y servicios p-
blicos, siguiendo el derrotero de Kuznets 11 para determinar la natwaleza de
los gastos pblicos y la funcin de los servicios estatales
u
,
Otro problema entre los que originan los gastos pblicos con respecto
al cmputo de la Renta nacional consiste en el interrogante de si los pagos
de intereses de la deuda pblica o los dems intereses pagados por el
no a sus acreedores, deben computarse como servicio del sector pblico, en
la Renta nacional. La contestacin habitual a esta cuestin es que los inte-
reses constituyen una simple transferencia, que no agrega ni quita nada a la
Renta nacional. Sin embargo, segn Musgril.ve
13
105 intereses de la deuda
pblica representan el costo de los ajustes que beriefician a los destinatarios
del suministro de crditos pblicos y de la:pistribucin intertemporal de
costo entre varias generaciones, '. -
Otro punto controvertible consiste en la computabilidad en la Renta
nacional de los beneficios del sistema previsional o de seguridad social. Di-
chos beneficios son, segn la opinin comn, gastos de transferencia que no
aportan nada a la Renta nacionaL Sostenemos, por el contrario, que ellos
tienen la naturaleza de bienes intangibles producidos por el Estado. Su con-
tenido es la paz social y la seguridad econnuco-social de los .,
de los beneficios previsionales., que pueden ser prestados en dinero. , ... , ... .. ..
pede, no perdiendo en ningunQ' de los dos casos su naturaleza de s, . ..!.
pblios, .. ',_ . '- .. . .. '
) ..
La funcin de los recursos ;""
Pasarnos ahora al examen del otro polo de la actividad financiera, esto
es. el papel de los recursos pblicos en el cmpu(o de la Rema nacional.
tt KUZNETS. s., "Nalionallncome: A Summaf)' of Findings", en Natioflll/ Bureall of Eco-
nomic Researel" Cap. IV, New York, 1946: y "On lhe valualion of social income. Reflecuons
Dn profesor Hick5", en Econm;ca, febrero y mayD de 1948, pgs. 6-12.
11 Vase la exposicin crtica dees[e problema en MUSGRAVE, R. A., Teora de la Hacienda
Pblica, ciL, pgs. 194-196, cuya posicin est en la misma lnea de KutneLs. en su llma Yer-
sin.
IJ MUSGRAVE, R. A., Teora de la Hacienda P,iblica, cit,
. )
,
..:i
t}
116 PRESUPUESTO ESTA TAL
Se plantea el problema de la detenrunacin del valorde la Renta nacio-
nal a precios del mercado cuando poseemos el valor de dicha renta al costo
de los factores y al costo de los factores cuando poseemos el valor a los pre-
cios del mercado.
La diferencia entre los dos valores est representada, segn la opinin
comn, por el monto total neto de los impuestos indirectos y subsidios,
monto que deber sumarse a la renta al costo de factores, si pretendemos
calcular la Renta nacional tI los precios del mercado y deber restarse de la
renta a los precios del mercado si lo que deseamos es la determinacin de
la renta al costo de los factores.
Nada ms sencillo que estas operaciones aritmticas. Sin' embargo, la
dificultad aparece muy pronto al intentarse establecer cules son los im-
puestos indirectos a estos fines. Se suele decir que los impuestos a conside-
rar para los fines del cmputo de la Renta nacional, son aquellos que estn
incluidos en los precios de' los bienes finales y se asocia este concepto con
la traslacin de los impustos, por cuanto se considera que los impuestos
que afectan a los precios de los bienes en el mercado son los que los contri-
buyentes trasladan con el mecanismo de los precios. Por consi guiente se lle-
ga a la fonnulacin siguiente: los impuestos que se trasladan a travs del
juego de los precios y que, por ende, se agrupan en la clasificacin de im-
. puestos indirectos, son los que debern ser sumados o restados de la Renta
, nacional para pasar de un valor al otro de esta cuantificacin de la act vidad
econmica.
Sin embargo, ya conocemos la dificultad de discernir en teora yen
prctica, cules son los impuestos que se trasladan y los que no. Debemos
tambin observar que la trasladabilidad de un impuesto no es lo mismo que
la traslacin efectiva, ya porque no se verifique alguno de los requisitos, ya
porque los contribuyentes de derecho pudiendo trasladarlo no 10 hayan he-
cho por razones eminentemente subjetivas. Tambin sabemos que el im-
puesto trasladable hoy por la concurrencia de todos los requisitos necesarios,
puede no serlo maana, por las variaciones que pueden haberse producido
en la situacin econmica, en general, o en la posicin del contribuyente in-
dividual en el mercado o en la econoIJa. Por ello, la trasladabilidad no im-
plica necesariamente la traslacin y lo que se debe determinar <;\Ios efectos
, de la computacin de la Renta nacional no puede ser la capacidad terica de
trasladar un gravamen. '
Veamos ahora si la efectiva traslacin es requisito necesario para de-
tenrunar el cmputo del impuesto positivo o negati va a los fines del cmputo
" de la Renta nacional a los precios del mercado o al costo de los factores,
. ;
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 117
Como lo pone de relieve Musgrave 1
4
, la cuestin de la traslacin eJe
los impuestos es totalmente irrelevante para el problema del cmputo de la
Renta nacional, segn la funcin que de este concepto se pretende extraer.
La demostracin de esta teora parte de la hiptesis que todos los gas-
tos establecidos sean cubiertos mediante el impuesto p'ersonal a la renta. Si
suponemos tambin que se prescinde de cambios de valor en las existen-
cias,la Renta nacional y el producto nacional neto sern equivalentes, tanto
en terminas monetarios como en trminos reales. Entonces, el mismo total
que se utiliza para medir la actividad econmica sirve para medir la parti-
cipacin de los factores.
El problema se complica si, en Jugar del impuesto personal a !a renta,
se introduce un impuesto general ad vaJorem sobre las ventas. Este Impues-
to dice Musgrave se inserta como una verdadera cua entre los precios eJel
mercado y la suma de los pagos por,tostos de los factores ms benefiCIOS (se
sobreentiende que estos beneficios son los que exceden el beneficio normal
del empresario, el que est.incluido en los costos) {N. del A.] Esta suma se
denomina producto nacional neto al preciode los factores, o Renta nacional
en el sentido que le da el Departamento de C9merciode los Estados Umdo!;,
Es menor que el monto del producto nacional neto a precios de mercado, en
el importe del impuesto a las ventas. . .
Para medir los cambios de la actividad econmica, la Renta naCional
asr definida, no sirve. Tampoco es posible deflactar la cifra de la Renta na-
cional segn el ndice de costo de los factores, por cuanto las ponderacJ,one S
necesarias no son fciles de obtener, puesto que las compras se efectan a
precios de mercado. Es a!l como el autor nominado expresa la conc.lusi6n
que el producto nacional neto al precio de los factores no puede servir para
medir cambios en la Renta o en el producto.
Para medir los cambios.'reJati vos de bienestar experimentados por los
individuos que diferentes factores, tampoco sirve la Renta na-
cional a costo de factores.
En efecto, para este propsito hay que tener en cuenta las
nes en la Renta disponible. Deben, por lo tanto, excluirse todos los Impues-
tos personales o de consumo e incluirse todas transfere.ncias.
Tambin el impuesto a la renta de las SOCIedades se Introduce como
una cua entre la parte de beneficios que acrecientan el capital y el benefiel o
remanente despus de aplicado el impuesto. S se considera la Renta nacIO-
nal como medida de la actividadeconrnlca, el impuesto a la renta de las so-
ciedades debera ser incluido a la par de cualquier otro impuesto. Si, en
14' MUSGRA VE, R. A.,. reor(Q d. la Hacienda Pblica, cil., pg: 204-207, especialmen!e.
pgs, 207.
, !
118 PRESUPUESTO ESTATAL
cambio, lo que se quiere medir es el bienestar de los receptores del ingreso,
el impuesto de sociedades debera ser excluido como todos los dems im-
puestos.
Si se desea distribuir la produccin total entre las contribuciones de los
factores, esta determ.inaciil deber calcularse antes de proceder a la deduc-
cin del impuesto a las sociedades o cualquier otro impuesto.
Siempre citando libremente a Musgrave, se ve, por tanto,que si se trata
de determinar los cambios en la vida econmica, todos los impuestos, se re-
percutan (o trasladen) o no, deberan ser incluidos. De la posicin relativa
de los sujetos que reciben diferentes rentas de factr, los datos ex post de di-
chas rentas despus de la aplicacin del impuesto, indicarn la traslacin tal
como se ha operado. En este caso todos los impuestos, absolutamente to-
dos, debern ser excluidos.
Si se trata de determ.inar la participacin de los factores en el producto
global, la participacin en la renta a precios de mercado o a costo de factotes
nos indicar los ajustes que, ante un impuesto, se producen en la composi-
cin de la produccin y en las variaciones relativas de los precios de los fac-
tores. El problema de la naturaleza de la participacin dentro del campo de
la renta a precios de factor no tiene nada que ver con el del traslado del im-
:l'Uesto. Haya o no traslacin, la base utilizable slo puede sl'rla de la renta
a pr(;dos de mercado ..
El autor mencionado se hace el deber de poner de relieve la posicin
muy diferente del Departamento de Comercio de Estados Unidos, a la que
critica 15 ms que sobre la base de la inceitidumbre de si ciertos impuestos
se trasladan o no. sobre la falacia de creer que el aumento del precio de un
bien como consecuencia de un impuesto sea equi valente a la traslacin del
mismo. lo que, segLn Musgrave. no es cierto. Aboga, finalmente. este autor,
por la adopcin de criterios ms amplios para encarar el problema, soste-
niendo que si el clculo de la Renta nacional debe servir para medir los
cambios en la renta o en la produccin como una medida de la actividad
econmica y si lo que importa es esta medida del cambio, ms que el nivel
absoluto para cadn ao. eljuicio sobre la invariabilidad del valor monetado
de la Renta nacional tendr que hacerse en trminos reales. En este caso la
medida de la renta o de la produccin incluir todos los impuestos, se
desplacen o no. La sustitucin de un impuesto que no se traslade por otro
objeto de traslacin se reflejar en unos cambios compensadores de la renta
monetaria y del nivel de precios. La Lnica medida adecuada de la actividad
econmica es la renta a los precios de mercado.
15 MUSGRAVE, R. A . Teora de la Hacienda P,iblica, cit, pg. 107. nota 24 y pg. 401.
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 119
A pesar de serc!ara esta posicin de Musgrave, que pone en tela
. cio la necesidad de la tax.ativa enumeracin de los impuestos indirectos '; t,'
el clculo de la Renta nacional, llegando a sostener que para ciertos fines es
preciso incluir todos los impuestos y para otros excluirlos a todos, creemos
oportuno mantener la doctrina tradicional de que entre la Renta nacional a
precios de mercado y la renta al costo de factores la diferencia est en los
impuestos indirectos y subsidios, hacindonos cargo de las graves dificul-
tades de determinar el contenido de esta clase de gravmenes.
Reiteramos, en primer tnnino, el rechazo de los tres o cuatro criterios
de clasificacin de los impuestos directos e indirectos 16.
Es pues menester, sin crear una nueva dicotona, conocer cules son
los impuestos que desempean ese papel de intermediacin entre las dos
formas de clculo de la Renta nacional y de complemento de una para llegar
a la otra.
Pensamos que esa funcin debe ser asignada a todos los impuestos,
con las solas excepciones de los impuestos personales a la renta y al patri-
monio de las personas fsicas y los impuestos sucesorios y al gasto (a la ma-
nera de Nicols Kaldor). La razn de posicin consiste en que dichos
impuestos son los que menos pueden ser como causas inme-
diatas de crecimiento de los precio:; en el mercado.
No olvidemos que tambin los impuestos exceptuados pueden parcial-
mente trasladarse, pero algunos, como los sucesorios, no son nunca trasla-
dados a travs del mecanismo de los precios, otros como los personales a la
renta, al patrimonio y al gasto slo en ciertos casos y en proporciones mo-
destas pueden alterar los precios del mercado.
El presupuest0sIel Est;do ro el esquema de llSumo-producto
("input-output',!): /-
r
Debemos a Wassily Leomiefla elaboracin de un esquema macroeco-
nmico de la econona nacional incluyendo tanto la del sector privado
como la del sector pblico, mediante tablas de interdependencia sectorial.
en las que figuran todas las compras y todas las ventas de los valos sectores
entre s, incluyendo el sector pblico. Mediante el uso de dichas tablas es
posible determ.inar, por ejemplo, las consecuencias en el producto fiscal de
las variaciones cualitativas y cuantitativas de la Renta nacional; o de la eli-
minacin de un gasto pblico obre la ocupacin y las inversiones totales.
16 Ver infra. pg, 258.
I
,1 !
120
PRESUPUESTO ESTA TAL
5. EFECTOS MACROECONMICOS DEL PRESUPUESTO ESTATAL
Objetivos del anlisis
El propsito de esta secci n consiste en la aproximacin macroecon-
mica de la influencia del presupuesto estatal sobre la econona y, en parti-
cular; a) sobre las propensiones marginales a consumir ya ahorrar; b) sobre
de. trabajo; c) sobre la produccin; d) sobre la capacidad de produ-
iClr e In vertlT.
a) La influencia de un impuesto sobre las. propensiones marginales al
ahorro o al consumo depende --esencialmente- de algunos factores tales
como el monto de la Renta nacional y sus variaciones: el grado de concen-
tracin de los ingresos yel efecto de demostracin 11, Tambin deben tener-
se presentes otros factores tajes como: el ahorro de las empresas, el ahorro
colectivizado, etctera. Adoptando como primer caso a examinar el de un
impuesto general y uniforme sobre la renta percib do en ll'! fuente tanto por
los componentes del agregado Familias como por las empress, Cosciaru 18
'divide el problema en dos partes, la primera: las proporciones del impuesto
pagado mediante la contraccin del ahorro y la de los consumos; la segun-
da: cmo influir sobre el deseo de ahorrar la dismi nucin del rendimiento
neto de 105 capitales como consecuencia de la detraccin del impuesto.
El consumo y el ahorro
La contestacin a la primera parte depende de los diferentes grados de
elasticidad de las curvas de utilidad del consumo presente y del consumo
futuro (a su valor actual), No hay contestacin concluyente ms all de sta,
Sin embargo, el autor mencionado distingue an: si se prev que el impues-
to Sea transitorio o se ofrezcan perspectivas de su disminucn, el contribu-
yente reducir los consumos actuales.
Si los consumos actuales son ms elsticos que los futuros, es probable
que la presin fiscal provoque una contraccin mnima del ahorro. Si los
consumos actuales son ms rigidos que los futuros, el aumento de la presin
fiscal ser cubierto, sobre todo, con la renta ahorrada,
17, E . r
S este un ,enmeno caracterstico de paises o zonas subdesarrolladas donde los habitan-
en contacto o en conocimiento del mayor ni vel de vida de otros pases O ionas, tratan de mO-
dIficar S?S consumos, imitando los de los paises o zonas de mayor desarrollo. Este espritu de
emulaclon va en desmedro de la funcin de consumo, puestoque 105 sujelos aumeOlarn sus con-
sumosa costas del ahorro. El autor de esla teora es DUESEI'4BERRY,l. S.,/lIome, Saving and ti ..
TI.eor)' oJConswner Behavior, Cap. 111, Cambridge, Harvard Universily Press, 1954. Vase
para un desarrollo ulteriOr de laleoade Duesenberry, NUJU{SE, R., Problem oCapital Farma.
lan in Underdevelopped Cowrlries, Cap. ni, Ox.ford, BlackwelJ, 1958. .
lB COSClANl, C.,l.<ttulioni,di Sciema del/e Finanze, ciL, pgs. 751 y sigs,
J
, i
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 121
Coscani menciona, luego, el problema de la diferente distorsin de las
elecciones del contribuyente entre el consumo actual o el ahorro, como con-
secuencia de un impuesto general sobre los consumos o de un impuesw ;]
la renta. A este respecto, sin lomar una posicin precisa, recuerda la opinin
que prevalece en la doctrina, segn la cual el primer imr.>uesto provoca una
mayor divergencia entre la valoracin relativa de los bienes presentes (renta
consumida) y los bienes futuros (renta ahorrada) y, por consiguiente, indu
ce al ontribuyente a preferir los bienes futuros: por lo tanto, provoca un;)
disminucin de la propensin al ahorro.
La comparacin entre un impuesto general sobre el gasto y otro que
gra ve nicamente algunos consumos particulares encuentra mayor consen-
so en reconocer que el primero deprime ms que el segundo la propensin
a consumir,
Con respecto a la segunda cue:;tin planteada, esto es: cmo influye
sobre el deseo de ahorrar, la disminucin de! rendimiento de los capitale)
por efecto del impuesto, se debe tener en cuenta que contra el desaliento de
la formacin del ahorro por el impuesto, est el aliento constituido por el
gasto pblico en sus di ferentes direcciones; pero, en general, con un efecto
positivo de estmulo, No hay te aria alguna que pueda demostrar cul es la
consecuencia de la disminucin de la tasa de rendimiento del capital
la formacin del ahorro,
Cosciani recuerda tres doctrinas clsicas que responden al interrogan-
'te, agotando todas las hiptesis posibles. La primera afirma que el ahorro es
funcin directa e inmediata del inters 19. La segunda, conocida tambin
como "la paradoja de Child" pero compartida con otros autores 20, afirrn;\
que el ahorro es funcin inversa del inters. Por cuanto el ahomsta con el
deseo de poseer, al trrn.ino de cierto perodo, una suma deterrn.inada, si la
tasa del inters es baja contBJ)'en mayor medida con el ahorro que acumule!
que con el resultado del inters. La tercera corriente 21 afirma que hay i nde-
pendencia casi absoluta entre los dos elementos, porque la formacin del
ahorro deriva no tanto de la atraccin del inters, como de motivos psco-
lgicos, de costumbre y extraeconmicos.
Por otra parte, el ahorro puede ser formado por distintos caminos.
Como ya dijimos en otra oportunidad, la formacin del ahorro, en el mbito
de las Familias; no de las Empresas, se debe a que Jos individuos no tienen
19, RICer, Ugo, "La oferta di risparmio", er Gomal. degli Economisr, febrero y marzo (lo!
1926, pgs. 73-101 y J 17-147,
20 GONNER, "lnlereSI snd savings", dIado porDALTbN, H, Tlrelneqttalry oflncome, dIado
a su Vez por COSClAl'4l, c., ISliw<.io,1i di Scienla delle Finanze, cit., pg. 755, nora 2.
21 DEL VECCHIO, Gustavo, Uneamemi Generali del/a Teora del/'Infuesse, Alheneum,
Roma, 1945,
122 PRESUPUESTO ESTATAL
ms .necesidades que satisfacer con bienes de consumo incluyendo los du-
raderos. Hay, luego, quien ahorra para hacer frente a consumos futuros de
magnitud ngida, independiente de la ta.<;a de inters.
Hay, finalmente, quien ahorra para crear un fondo que le proporcione
--en el futuro-- una renta fija.
Concluye Cosciani que no puede afmnarse cul de las tres teonas se
acerca ms a la realidad. Sin embargo, cree posible afmnar que una conside-
rable rebaja del inters sobre el capital posedo, como podra derivar de un
fuene impuesto general y uniforme sobre todos los rditos, tiende a depri-
mir el ahorro, quitndole uno de los alicientes y, adems, reduciendo la po-
siblidad de ahorrar. ,
Sin embargo, tambin en este caso el desaliento o el impedimento ma-
terial del ahorro, pueden ser neutraliz.ados, total o parcialmente, por los
efectos del gasto pblico, que puede crear las condiciones para un ritmo
ms acelerado de un nuevo proceso de acumulacin de ahorros.
La aplicacin de la alcuota progresiva en el impuesto a la renta y la
discriminacin cualtativade los rditos del trabajo y los del capital inciden,
ambas, en fomla considerable sobre la formacin del ahorro. Este cuadro
puede ser empeorado an ms por los efectos del gasto pblico.
Si se considera, por otra parte, que en la sociedad actual las fuentes del
J.horro son prcvakcientementc de las empresas, cUia c0nduccin asume las
decisiones de no repartir utilidades, acumulndolas e invirtindolas, sin inter-
vencin o a pesar de la intervencin de los accionistas minoritarios; o las de las
instituciones colectivas o pblicas ms o menos descentralizadas, se entiende
por qu tanto la discriminacin cualitativa de los rditos ganados y no ganados
como tambin la progresividad del impuesto a la renta influyen mucho menos de
lo pensable en una primera intencin, sobre la formacin del aborro.
Del examen y comparacin de los efectos sobre el aborro de los im-
puestos a la renta con discriminacin cualtativa y de los impuestos con al-
cuota progresiva, podemos afirmar que la discriminacin cualitativa cons-
pira contra la formacin del allOrro ms qu el impuesto progresivo, Ello
porque este ltimo se aplica a las personas fsicas, mientras que la mayor
produccin de ahorros se opera en la actualidad a nivel de la.<; empresas, La
discriminacin cualitativa acta tambin a nivel de empresas y, por tanta,
en contra de la fomlacin de ahorros.
Otra cuestin de importancia acerca de los efectos de la actividad fi-
nanciera sobre la formacin del ahorro, la debatida principalmente en el
perodo irunediato siguiente a la Primera Guerra Mundial, sobre los efectos
para la fornacin del ahorro, de la msi n de un emprstito o de la creacin
de un impuesto extraordinario sobre el patrimonio. El tema fue objeto de in-
vestigacin por el famoso Colwyn Committee.
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 123
Intervinieron en el debate dentro y fuera del comit mencionado ds. .
personalidades de las Finanzas Pblica.<; de Gran Bretaa y de otros pai ... :\'.
El punto ms delicado de la investigacin sobre este tema cOllsist n .
determinar si era ms o menos contrario a la formacin del ahorro la emisin
de un emprstito con el acompaamiento habitual de un itnpuesto anual des-
tinado a cubm el servicio de esa: deuda, o bien un impuesto ex.traordinario so-
bre el patrimonio por una $'Ola vez.
Esta segunda alternativa, que el impuesto incide sobre los ahorros ya
formados y que los contribuyentes debern afrontar con la venta de parte de
su patrimonio o con la contraccin de una deuda para hacerse de la liquidez.
necesaria para el pago del impuesto, fue considerada por algunos, por ejem-
plo, Pigou 22, como el medio ms idneo para favorecer el consumo futuro
y la formacin del ahorro, ya que desalienta a los contribuyentes menos que
la presin continuada del impuesto necesario para solventar el servido de la
deuda. En la realidad es sta una cuestin del todo opinable, porque no hay
elemento objetivo alguno que d apoyo a la opinin de Pigou; Edgeworth
sostiene la opinin opuesta, mientras que Lbria adopta la idea de la indife-
rencia entre una u otra medida financiera f3;.:
Obsrvese la circunstancia de que un--considerable esfuerzo para dar
sustento a las opiniones encontradas se dedic a buscar la forma de garan-
tizar a los contribuyentes que el e:;.traordinario no habra de repe-
tirse en el futuro, por lo menos, prximo. Todos los consultores del Colwyn
Committee rechazaron la posibilidad de que el Estado segn las normas
constitucionales britnicas, pudiera -de alguna manera- ofrecer dicha
garanta 14. Esto demuestra que la preferencia por el impuesto ex.traordina-
rio sobre el patrimoruo est supeditada a la garanta que ese impuesto de ex-
cepcin no tuviera que.,r,epetirse, al menos, por una generacin.
Acota platrucamente C;osciani que la mejor garanta es la moderacin
y conciencia de la dase,pirigente de un pas, conocedora de las consecuen-
cias econmicas de la politica que persigue.
La oferta de trabajo
El tema de este inciso consiste en deterrrnar las consecuencias ma-
croeconmcas de la actividad financiera sobre la oferta de trabajo, Debe-
mos recordar, como pr.emlsa metodolgica, que el problema que aqu se
22 P1GOU. A. C.,A Capital Levy QJtd a Lel'yon War Wealth, cit., porCOSClANl,/OC. cit., pgs.
17 Y 21,. .
13 LORlA, AchiUe. "Aleune parole mi preslil; pubblki e sull'assenteismo", recopilacin de
esrudio5 del autor bajo el ruio Verja Iil Giwrin SociLlle. SOCo Edil.lvlilano. 190a. pgs. 458-452.
14 Ver COSCIANl, !stiluoni di Scienlo de/le Finartle, cit . pgs. 761-762.
-- , j
O,.
, '.J
, .
,
124
,PRESUPUESTO ESTATAL
plantea es diferente del problema de la traslacin e incidencia de un impues-
to sobre los salarios o, aun en general, sobre las retribuciones a los trabaja-
dores, tanto en relacin de dependencia como autnomos.
, Aquf no se trata de modificar el equilibrio de la firma o el del mercado
particular de una rama de la industria. Se presume, al contrario: que las mo-
,dificaciones del equilibrio particular han sido realizadas y han ocasionado
--como la incidencia que -suponemos, talTlbin- afecta
;a la renta individual.
Sin embargo, no es indiferente cul es el impuesto que ha sido estable-
cido, pero no es ste el problema, de descubrir quin carga con el impuesto
elegido y quin hubiera sido incidido con otro impuesto. Se da por conclui-
da una fase de ajustes para entrar en otra. En nuestro caso, se ha concluido
la fase percusin-traslacin -pues puede no haberse movido siquiera el tri-
buto-- y se ha llegado a la incidencia sobre el trabajador.
La hiptesis consiste en la actitud reactiva del contribuyente ncidido,
quien, no pudiendo trasladar el impuesto, trala, con los medios a su alcance,
de recuperar la porcin su renta de la cual se ha visto privado, mediante
un aumento de su oferta de trabajo. Ello, quedando inalterada la demanda,
significa una disminucin de la tasa del salario. Pero, en cifras absolutas, el
nuevo salario por unidad de trabajo multiplicado por el nmero unidades
(que pueden ser horas o, en el caso de trabajo a destajo, de unidades de pro-
ducto) arroja un salario total mayor del salario afectado por el impuesto y
restituido a su monto originario o an ms elevado o menos (luego de la
aplicacin de ste). En otras palabras, el contribuyente incidido por un im-
puesto no pudiendo, a su vez, trasladarlo (imposible por hiptesis) puede
removerlo en sus efectos renta y recuperar a costa de un mayor esfuerzo,
la renta perdida. El fenmeno en 'italiano y en espaol tiene el uusmo nom-
remocin (en italiano: rimozione); en ingls se lo denomina transfor-
mation; en alemn: abwalzung; en francs: compensaton 25,'-
Nuestro problema involucra el caso de la "remocin" de'la incidencia
de un impuesto determinado pero, ms en general, examina la hiptesis de
los contribuyentes q \le, incididos por el impuesto, alterando su tiferta de tra-
bajo no disminuyndola--en una infructuosa tentativa de traslacin- sino
aumentndola para remover o sea qui tarse de encima.. los efectos de la in-
cidencia.
El planteamiento del problema consiste en la determinacin del es-
fuerzo del trabajo adicional o del ocio, como consecuencia dela incidencia
2.'l COSCIANI, examina este fenmeno en el apndice al Cap, IV de la parte N de su obra 15'
tituzioni di Sclmza de/l. FinllllU. cit, pgs. 764-768, bajo el tulo "Impostazioni alternaLvo del
problema della rimozionedell'mposta" (Planteamientos alternativos de] problema de la remo.
d.jo del impuesto). '
PRESUPUESTO ESTATAL. CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL IL)
de un gravamen. El anlisis parte de la premisa que tambin el ocio es un
bien, alternativo de las utilidades que le pueden deparar al contribuyente
los bienes que desea adquirir para consumo con su renta monetaria,
Cosciani 26 distingue diferentes tipos de impuestos y para cada uno de
ellos busca, por el mtodo de las curvas de indifercncia,.el efecto que causa n
sobre el trabajo y,el ocio. Los impuestos considerados son sucesivamente:
impuesto sobre la renta obtenida; impuesto de suma fija; impuesto progrt'-
sivoi En el primer caso demuestra que puede haber o no una remocin del
impuesto y hasta puede producirse una remocin negativa. Lo mismo pue-
de ocurrir en el segundo caso yen el tercero. La razn, que expone eLautor
citado, por esta variedad de consecuencias, es que la oferta de trabajo de-
pende de la relacin entre la utilidad marginal de la renta -y por
lo tanto tambin de la tasa de salario-- y la penosdad margmal del traba.lo
empleado.La curva de la oferta dC? trabajo puede ser, en perodos
creciente o decreciente, segn los casos, considerando pequeas YariacI(i-
nes de la tasa del salario. Pone de relieve, tambin, que investigaciones re-
lativamente recientes demuestran que la curva de la oferta de trabajo (de-
manda de salario) no tiene similitud con la curva de oferta de los dems
bienes. Esto tiene como consecuencia que t incidencia del impuesto pro-
vocar segn que se verifique una u otra curva de demanda de salario, una
,disminucin del esfuerzo de trabajo (remocin negati va) o un aumento Lit!
la oferta de trabajo (remocin positiva).
A la pregunta -fundamental en la exposicin en la cual estarnos OCll-
pados- sobre si estas conclusiones pueden extenderse de un trabajador a
toda la clase trabajadora (o sea si se pueden adoptar -en el nivel macroe-
conmico--las mismas conclusiones alcanzadas en el plano de un trabaja-
dor en el planteamientomicroeconmico), la contestacin de Cosciani es
afirmativa. Razn de ello es la variabilidad de posiciones de la clase traba
jadora que comprende grupos de bajasretribuciones cuya disminucin ul-
terior por aplicacin del impuesto da lugar a un aumento de la oferta de tra-
bajo y otros grupos de mayores ingresos, cuya actitud frente a la incidenCia
del impuesto puede originar una disminucin de la duracin del trabajo ade-
ms del ahorro. El efecto de conjunto para toda la clase trabajadora (nclu-
yendo tambin los ejecutivos y los dirigentes) depender del pesoque ten-
gan, en el total de las retribuciones, los trabajadores con nivel rrniITlo de
retribuciones que, ante la incidencia del impuesto, aumentarn la oferta
de trabajo, y los otros, que pueden. frente al impuesto, disminuir no slo el
ahorro sino tambin la oferta de trabajo.
26 COSOANl, c., di Scienra delle Finanu, cit., pgs. 725 y sigs,
126 PRESUPUESTO ESTATAL
Si se abandona el supuesto de gravmenes sobre la renta y se considera
un impuesto sobre los consumos, son. en generaL vlidas las conclusiones
anteriores. Sin embargo, la influencia del impuesto al consumo sobre el es-
timulo al trabajo es ms atenuada por la menor conciencia de la existencia
del impuesto escondido en los precios de las mercaderas y por lainexisten-
ca de la progresividad.
Concluye Cosciani que. cae(eris paribus, un impuesto sobre la renta,
sin exclusin del ahorro, discrimina a favor del ocio yen contn del consu-
mo actual y, an ms, en contra del consumo futuro por la doble imposicin
del ahorro y, si sta no se acepta. por la anticipacin del impuesto en el mo-
mento en que se obtiene la renta con respecto al momento en que dicha renta
se consume.
Un impuesto sobre el consumo, siempre discrimina a favor del ocio y
en contra del consumo, pero no discrimina en forma alguna entre consumo
presente y futuro.
En su teora general de la Hacienda Pblica, Musgrave elabora, deta-
lladamente, dislinguiendo ms hiptesis de tipos de impuesto y de situacio-
nes econmicas existentes partiendo de supuestos sencillos o introducien-
do. poco a poco, nuevos elementos, en un anlisis por aproximaciones
sucesivas 27. En general las conclusiones de Musgrave coinciden con las de
Cosciani, a pesar de las diferencias de extensin y, a vect!s, de er.fcque, de
los distintos temas,"
La produccin y la inversin
Examinemos a continuacin los efectos macroeconmicos de las fi-
nanzas pblicas sobre los incentivos a producir e invertir. '
Hay que distinguir entre los impuestos a nivel de las empresas y los im-
puestos a nivel de las familias. como as tambin entre los impuestos reales
y los personales.
El primer di stingo tiene importancia porque los impuestos de la prime-
ra clase forman parte, total o parcialmente, de los costos de produccin.
El segundo distingo no ofrece, en nuestra opinin, grandes' dificulta-
des, si -al plantear los problemas- se pone en claro cul es el propsito
para el que se utiliza la clasificacin de impuestos reales y personales. En
la dilucidacin de los efectos macroeconmicos de la acti vidad financiera
del Estado sobre la econolTa y dentro de esta investigacin el') particular,
cules son los impuestos que se aplican a nivel de las empresas.y cules a
nivel de la familias, no es dificil contestar que la clasificacin que se adopta
21 Vase MUSGRAVE. R. A" Teora de la Haci/!/lcJa l'blica, cit.. Clip. n,
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 127
'es la que considera que se trata de impuestos reales, cuando la imposidri'-, '
se cie a graduar el gravamen sobre manifestaciones parciales de ,
sin tener en cuenta el monto total de la riqueza del contribuyente, ni calcuraf
la riqueza poseda en el pais y la que se halla en el extranjero; sin compensar
utilidades de una fuente con prdidas de otra, sin admitir deducciones por
rentas no imponibles ni cargas de familia 28,
Sin embargo, la inquietpd del que investiga le hace descubrir muy
pronco que la contestacin dada no elimina su problema. Ello por cuanto
hay, por ejemplo, contribuyentes individuales que obtienen utilidades de
una empresa cualquiera fuera su forma jurdica y por diversas razones -a
menudo extraeconncas pero relevantes parasus consecuencias econmi-
cas- considera como propia la empresa que controla y dirige y lo mismo
hace con la renta de la empresa y su patrimonio.
A pesar de sta y otras reserVas que podnan formularse en la clasifica-
cin de los impuestos para determinar su incidencia sobre las empresas o las
familias con el propsito de desentraar los efectos de los impuestos y de
los gastos sobre los grandes agregados meilcionados, podemos tener por
ciertas las siguientes proposiciones: ,,;.. ,,:'. "
1. El impuesto, por ejemplo, general y sobre los rditos de las
empresas en general y de las sociedades en particular, se incorpora al costo
de los productos y tiene un efecto negativo sobre la produccin, ms sensi-
ble que los impuestos de carcter personal.
2. De ah que la naturaleza del impuesto, adems de la magnitud de la
detraccin, juegue un papel sobre la produccin.
3. En cualquier hiptesis, no debe olvidarse que los efectos negativos
de los impuestos para la produccin estn compensados total o parcialmen-
te o con creces, por los efectos de los gastos pblicos, de carcter instrumen-
talo los subsidios con el propsito de aliviar los costos de pro-
duccin. .' .:., .....
4. El gasto pblic de ndole instrumental ejercer su efecto positi va
segn sea ms o menos eficiente, a los fines del costo de produccin, res-
pecto de las inversiones privadas impedidas por la recaudacin.
5. La actividad financiera del Estado reflejada en el Presupuesto, no
slo afecta la eficacia marginal del captal erl el caso en que el impuesto
constituye un factor de aumento del costo, sino tambin cuando el impuesto
implique ordenamiento del rdito neto disponible para el empresario.
Debemos, siguiendo a Cosciani 29 formularnos ahora la pregunta:
cul es la consecuencia de este cercenamiento de la renta neta sobre los in-
18 Ver infra, pgs, 161.
29 COSCLANI. el IJlitIJoni di Scienl.Q delle Finanl,l!, cit., pgs. 741 y sigs.
128
PRESUPUESTO ESTATAL
centivos a producir e invertir? El mismo autor, citando --en su apoyo-- tra-
bajos inductivos y estudios tericos especialmente norteamericanos 30 afir-
ma que el impuesto a la renta, aun cuando es elevado, tiene una influencia
muy modesta sobre las deisiones de los individuos en el momento en que
estn por dar vida a una nueva empresa; especialmente, si se trata de empre-
sas pequeas e individuales. La euforia del momento no les deja efectuar
clculos incluyendo la consideracin del factor "impuesto".
, Esta posici6n llega hasta considerar como de importancia secundaria el
propio beneficio de la empresa.
Sin embargo, con el tiempo cesa o mengua el entusiasmo y el empuje
irracional y los empresarios emprenden el camino del clculo econmico.
Desde ese momento un impuesto a la renta elevado se vuel ve depresi va y es
ms.deprimente si se trata de un impuesto sobre las empresas como tales, y
lo es menos si se trata de un impuesto personal.
Otras conclusiones de los estudios mencionados en la nota 31 que ante-
cede son las siguientes:
- Un impuesto e1eva,do sobre las empresas impide el desarrollo de las
pequeas, porque reduce el estmulo para afrontar el riesgo de expansin y
destruye la autofinanciacin con utilidades no distribudas.
Por el contrario, el impuesto personal tiene consecuencias menos
severas porque su influencia sobre el incentivo del empresario es menos di-
recta y, slo en el caso de las empresas individuales, las utilidades acumu-
ladas no son afectadas.
- De todos modos, el impuesto a la renta discrimina entre empresa
grande y pequea en perjuicio de sta, que alTIbuye mayor importancia a la
detraccin del impuesto, IO'que pone en pellgro el control del propietaro so-
bre su empresa a causa de la necesidad de asociar a terceros para asegurarse
mayores disponibilidades,'
Esto ocurre con las empresas unipersonales, pero no con las grandes
empresas, generalmente sociedades annimas, en 1 as que hay una mayor se-
paracin entre los ejecutivos de la empresa y los accionistas que deben pagar
el impuesto personal a la renta.
30 BUTTERS, J, K. - LlNTNER, 1., Effecu of Federal lares on Grlving Enrerpnses, Harvard
University Press, Bastan. 1945, especialmente Cap. IJ; K1MMEL, L H., Tares Gnd Economic [n-
centive!, The Brookings Inslitulion. Washington, 1950; BlJTf13RS, L K., "Taxalion, incentives
and financial capacity", American Economic Review, 1954, pgs, 504-519 Y otros.
31 Vase BROWH, E. c., "Bussines income taxalion and investment incentive", reproducido
en la recopilacin de MUSGRAVE SHOUP, EnJOyO! sobre EcoflOmfa [mpoJiriva, fondo de Cul-
ti tura Econmica, Mxico, 1964, nro. 32, traduccin espaola con dlrtulo LoJ ImpUeSIOJ a las In-
o. [TeSOJ de Empresas y lo! [ncenrivoJ a la Inversin. pgs. 582-596,
I
~
PRESUPUESTO ESTATAL, CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 129
Considera Cosciani 32 que la influencia del impuesto sobre los rditos
y los incrementos de valor de los bienes patrimoniales, que son indepen-
dientes de la voluntad del contribuyente, es nula. Los impuestos que gravan
las rentas o quasi rentas no pueden influir para nada sobre las decisiones del
contribuyente (Ricardo, Hobson, Griz.iotti).
Ms insignificante an, para la conducta del contribuyente, es el im-
puesto sucesorio.
El heredero en ausencia de impuesto a la herencia, podria ser inducido
por la expectativa de heredar, a no ahorrar ms o llegar hasta a consumir sus
ahorros o disipar su patrimonio o contraer deudas, en la espera de la heren-
cia. Ahora bien, la existencia del impuesto sucesorio reduce la expectativa
de contar con un patrimonio sin necesidad de desarrollar una actividad, por
lo cual constituye un estmulo a aumentar la produccin con mjras a obtener
una renta.
En lo que concierne al causante, es ms probable la influencia del im-
puesto sobre sus clculos, pero afectar ms el deseo de ahorrar que el d ~
producir.
La aplicacin de la famosa propuesta (;le Rignano 33 hara disminuir
ms la influencia negativa del impuesto a la"herencia. El impuesto suceso-
rio, ms que a la empresas, afecta a la permanencia de la propiedad del pa-
quete accionara de la mayora y, por lo tanto, del podex"linstico sobre 1;.1
empresa, con excepcin de la empresa unipersonal en la que el dueo se
confunde con la empresa ntisma, la que no posee una individualidad propi a,
El impuesto puede no slo afectar la eficacia del capital, sino tambin
a l os recursos financieros de la empresa. Nos referimos a los impuestos a los
rditos, cuya recaudacin hace disminuir la cantidad de la renta destinada
a la formacin del capital por la va de la autofinanciaci6n. Aunque el em-
presarin individual puede no p;msiderar deprimente un impuesto a la renta,
pese a s elevada tasa, no pu'ede, sin embargo, no sufrir las consecuencias
'de la disminucin del rdito que puede ser pasado a reserva. No slo el im-
puesto reduce el montorlel rdito que el contribuyt;.nte puede aportar, sino
que dificulta tambin la obtencin, en el mercado, de los capitales necesa-
rios para la empresa.
Ha y casos mucho ms numerosos y de notable magnitud del fenmeno
que podra denominarse exageracin de inversiones de las empresas, para
las dimensiones de las plantas ms all de los lmites de su rentabilidad.
La razn de este fenmeno consiste en que las altas alcuotas del im-
puesto aU vian para el contribuyente el peso de dichas plantas en cuanto sus
32 COS::IANl, c.. Istituloni di Scimra delle Fll1lnu. ciL, pgs. 142.
J3 Nos rerruimos a lo expuesto infra, pg. 723 con cita de la obra de esle aulor.
130 PRESUPUESTO ESTATAL
cuotas de amortizacin son deducibles de los ingresos brutos. para formar
el rdito neto de la empresa.
Ya expusimos los efectos comparativos de la imposicin extraordina-
ria sobre el patrimonio y de la imposicin ordinaria necesaria para costear
el servicio de la deuda pblica.
Agregarnos, con respecto al tema que nos ocupa, que el impuesto or-
dinario aludido originar-probablemente- un desaliento pta la produc-
cin y la inversin mayor que el impuesto extraordinario, especialmente si
las alcuotas del impuesto ordinario a la renta son ya elevadas.
Los impuestos destinados a cubrir peridicamente el servicio de la
deuda pblica junto con las erogaciones por intereses y amortizaciones,
constitu yen una transferencia de poder de compra de los contribuyentes,
que son activos hacedores de la riqueza nacional, hacia los rentistas, clase
social de inactivos beneficiarios de la renta.
Aunque es un poco aventurado considerar a los tenedores de ttulos
pblicos como una clase o categolaeconmica separada de las actividades
productivas, es inobjetable que los gastos estatales correspondientes a los
servicios de la deuda pblica constituyen gastos de transferencia, alimentados
con los impuestos ordinarios creados para financiar dichos servicios.
En la medida en que los tenedores de ttulos sean tambin contribuyen-
le!> Je los impuestos segn De Viti de. Marco 31 no habr--de
hecho-- ms deuda, ya.que sta habr quedado amortizada de hecho, au-
tomticamente. No compartimos esta sutil y fascinadora teora del nsig-
neeconomjsta y s, las objeciones y agudas observaciones de Griziotti 35
en sus trabajos monogrficos sobre el tema. Por ello, a los efectos de 10:5
estmulos a la produccin y a la inversin, la transferencia que se opera
con la combinacin del impuesto peridico y el pago de los intereses y
amortizacin de la deuda, aunque no sea simplemente una transferencia
de la clase activa a la pasiva, puede desalentar a los empresarios y afectar
la produccin. Pero la poltica fiscal puede encontrar remedios y antdo-
toS que restituyen a los empresarios sus estmulos hacia la inversin y la
produccin.
Capacidad de produccin e inversin
Nos quedan por exarninar los efectos del Presupuesto sobre la capaci-
dad de la econooa del sector privado, no ya contra el estmulo para la produc-
cin y la inversin sino sobre la capacidad material de producir;e invertir.
34 Ver supra, pgs. 1921.
35 Ver supra. pg. 31 Y nota]1
PRESUPUESTO ESTATAL. CUENTAS NACIONALES Y RENTA NACIONAL 131
A este respecto, Cosciani 36 nos ofrece dos ejemplos, uno referi4,o'
efecto del impuesto sobre el trabajo indi vidual, el otro referido al efect d;[;!'.'
impuesto sobre el patrimonio de las empresas. . .
El primer ejemplo consiste en la situacin del trabajador reducido al
ITnimo nivel de renta, que no puede dar instruccin asus hijos ni mantener-
los hasta que puedan recibir una capacitacin para un trabajo especializado.
Estos trabajadores debern ,confonnarse con un trabajo no calificado, ms
inmediatamente remunerado, pero con un rendimiento muy bajo en el largo
plazo.
Aquf tambin debe tenerse en cuenta que los efectos indicados del im-
puesto pueden ser compensados con los efectos positivos de.! gasto y del
servicio pblico.
Todos los servicios de instruccin, de aprendizaje, capacitacin tcni-
ca y, ms an,los servicios sanitalos,:Ja atencin mdica gratut!i o serni-
gratuita pueden dar como resultado neto un aumento de la capacidad pro-
ductiva del factor trabajo. ' ..
El segundo ejemplo en el nivel de las.empresas, consiste en el efecto
de las finanzas pblicas en pocas deinfladpn, en cuanto el impuesto a los
rditos de las empresas afecta utilidades cntables puramente nOITnales,
debido a la desvalorizacin monetaria, por la que --en detinitiva- el im-
puesto afecta al capital de la empresa y sta se ve 'ncapacitada de mantener
el ritmo de produccin anterior al estallido de la inflacin.
. Un impuesto que no contemple, e,n sus nonnas, la eliITnacin de las
rentas ficticias, destruye el capital de la empresa y compromete su produc-
cin futura.
36 COSCLAtIl, C.,lsritudoni di Scienza delle Finanze. CiL, pgs. 75Q-751.
; ,
" .)
132.
,y
.
CAPtruLoID
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
1. PROBLEl'vLATERlCO
El problema terico que se pl",ntea es el de la coordinacin de las fi-
rtanzas, esto es de la economfa del sector pblico, cuando ste se compone
de organismos estatales de diversos niveles ..
Este problema nace tanto en un sistema polftico federal, en qUe el sec-
forpblico se compone del Estado federaJ, de los Estados miembros (o pro-
vincias) y de las entidades autrquicas territoriales o muni'cipios, corno en
el rgimen unitario en que el sector pblico est formado porel Estado y las
entidades territoriales descentralizadas, que pueden estar ubicadas en dos o
. tres niveles distintos, como ser: Regiones, Provincias o Departamentos y
Municipios.
En la exposicin que sigue nos referiremos slo a tres niveles: Estado
(federal o unitario), Provincias (Estados miembros o entidades territoriales
descentralizadas de nivel intermedio) y Municipios (entidades territoria-
les descentralizadas de nivel inferior)_
El problema consiste, PlJes, en el reparto de atribuciones y tareas entre
las entidades situaaas en ca:da uno de los distintos niveles, abarcando tanto
el aspecto de los recursos, corno el de los gastos, en funcin de los aspecto:;
de las finanzas clsicas (ptima asignacin de recursos para la satisfac-
cin de las necesidades pblicas y privadas, mediante las prestaciones de
los servicios pblicos) y la produccin privada de bienes y servicios y res-
pecto de los principios de igualdad y equidad; y de las finanzas moderna:;
(redistribucin de ingresos, estabilizacin y desarrollo econmico) l.
1 La exposicin de este capitulo sigue de cerca la parte terica de un estudio del lema en
comendado al autor con referencia principal a los problema5 de la Argentina. Ver JARACH, D.,
.Rgimen Federal de Unificacin y Distribucin de ImpIU!SIOS, Consejo federal de Inversiones,
Buenos Alres, 1966 (edlcin provisoria) .. Cabe sonalar que la ley 20.221 ba adoptado, en gran.
parte, las propuestas de ese trabajo.
! .
134 PRESUPUESTO ESTATAL
2. PRlNCIP10S PREVIOS
DistribucilI de recursos y gastos
El primer aspecto del problema consiste en el reparto no 5('\10 de los re-
cursos sino tambin de los gastos entre las entidades pblicas de los distin-
tos niveles, de modo tal de asegurar el mejorcumplmiento de las funcione"
de la organizacin estatal. .
Es fum;lamental tener presente que la coordinacin de las finanzas no
se agota en un reparto de los ingresos, e.n la forma autnoma d un reparto de
las fuentes de recursos. o en la fonna de distribucin de los fondos recaudados.
Otro principio fundamental es que no hay prioridad lgica.en ninguno
de los dos aspectos -recursos y gastos- en este problema de la coordina-
cin financiera, como no lo hay en el problema ms general de las finanzas
pblicas l. En efecto. no se trata de establecer en primer trmino cules fun-
ciones y. consiguientemente. cules gastos corresponden a las entidades de
los distintos niveles y sobre esa base asignar a cada una de aqullas 105 re-
cursos adecuados. Tampoco se trata de determinar en primer trmino cules
y cuntos recursos corresponden acada nivel y de all partir para deternlnar
cules funciones y tareas y cules y cuntos gastos podr efectuar cada en-
tidad de los distintos niveles. Recursos y gastos son interdependientes en
cada uno de os ni veles de la organizacin estatal y lo son tambin en la dis-
tribucin vertical entre los diferentes niveles.
La consecuencia de este principio es que no puede asumirse comodaro
de hecho ninguno de los dos aspectos; se debe deternlnar. a travs de co-
tejos y de la ponderacin de utilidades y costos comparados tentativameme.
la calidad y el volumen de los gastos y recursos asignables a cada nivel de
la organizacin estatal.
Este principio conduce a optimizar la asignacin de los recursos. Pero
no hay una medida objetiva para la solucin, porque las utilidaoes y los cos-
tos no dependen de una valoracin nica y objetiva, sino eminentemente de
criterios polticos de valoracin J. '
Factores histricos e institucionales
Sin embargo. hay factores de carcter histrico e institucional que
determinan, parcialmente al menos. la solucin de dicho problema y re-
1 Ver Jupra. pgs. 55 y 57-58.
J Asf opina tambin. con referencia especial a esta ma!eda. BICKEL. Wilhelm. "La com-
pensacin financiea". en GERl.OFF NEuMARK. Tralado de FnaIl[ill. T. l. traduccin espaola.
El Ateneo. Buenos Ares. 1961. pg. 455.
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO 135
flejan-en cierto modo---Ias valoraciones polfticas ya efectuadas lis;' ,
generaciones anteriores. 1
La determinacin de ciertas funciones para cierto ni vel de la ..
;' :.
cin estatal la encontramos ya efectuada por los poderes anteriores del Es-
tado y en el anlisis actual deben asumirse como asignaciones a priori. tan-
to en el campo de los gastos como de los recursos.
As. por ejemplo, la nacional. las relaciones exteriores y las
erogaciones necesarias para los propios organismos y poderes del gobierno
central nos aparecen como fijados a priori como atribuciones del Estado
nacional. En el campo de los recursos. pueden encontrarse con el mismo ca-
rcter de asignacin a priori los impuestos aduaneros y toda la extensa
gama de impuestos a la exportacin. retenciones de cambio, etctera y los
impuestos a la produccin de materias primas o productos agropecuarios
destinados a la exportacin 4.
En los casos en que tales fenmenos se verifican, el problema de la
coordinacin financiera queda limitado en eJ sentido de no ponerse en tela
de juicio la asignacin de las tareas o funcion!!s ya establecidas por decisiones
polticas histricamente atribuibles agentl;rilCones pasadas. pero arraiga-
das en la conciencia ciudadana y, a menudo;'consagradas en las constitucio-
nes. ni la de 105 recursos adecuados. sino slo este segundo aspecto.
Respeto a los principios de igualdad y equidad
La distribucin de los gastos y recursos entre los diferentes niveles de
la organizacin estatal debe tender a asegurar el respeto de los principios
de igualdad y equidad que la conciencia socia! considera vlidos respecto de
los individuos y grupos afectados por la actividad financiera del Estado. En
otras palabras, tambin en la,-cordinacin financiera surge el problema de
la observancia delos'pr10dpios de igualdad y equidad en las cargas que se
imponen a los contribuyentes.
Esto demuestra la falacia de la creencia, muy comn entre legos y po-
liticos. de que la coordinacin financiera entre los distintos niveles de la or-
ganizacin estatal sea simplemente un problema interno del gobierno. Cjue
no se proyecte sobre los gobernados. Por el contrario, para stos asume im-
portancia la cuestin de adecuar la carga indi vidual a la capacidad contri-
but va de cada uno, teniendo en cuenta los gravmenes locales y los nacio-
nales recaudados en su territorio. como tanlbin la igualdad de tratamiento
en todo el tenitorio nacional de los habitantes de diferentesjurisdcciones.
4 Los ejemplos mencionados en el texlO han sido elegidos de las finanzas agenlnas. pero
pueden -fcilmente- coincidr con los observados en otrus pases.'
'-:.
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136 PRESUPUESTO ESTA TAL
Redistribucin de ingresos
La coordinacin financiera involucra, tambin, el problema de la re-
distribucin de los ingresos entre los diferentes sectores, no solamente en el
aspecto geogrfico, sino tambin en el senrido social.
El planteamiento de este problema no implica una decisin a priori
acerca de cmo debe ser y aun si ha de existir, una redistribucin. Slo sig-
nifica comprobar que en el proceso de coordinacin financiera entre entida-
des de diferentes niveles la organizacin estatal. pueden producirse
transferencias de ingresos por categoras y por regiones y, consecuente-
mente, estos desplazamientos pueden ser buscados intencionalmente.
Estabilizacin econmica y pleno empleo
La coordinacin financiera debe cumplir, tambin, con la exigencia
que la actividad del sector pblico en todos sus niveles asegure la estabili-
dad econmica en el nivel deseado de ocupacin (plena) y renta nacional.
Con ello se quiere poner de relieve que la finalidad asignada a las fi-
nanzas pblicas por la doctrina y la prctica contemporneas, no es un pro-
blema extrao a la coordinacin financiera. No se podrfa imaginar que la
atrbucin de recursos y gastos en los distintos niveles de la org::mizacin
estatal puede ser indiferente a ese objetivo o, peor an,
Desarrollo econmico y social
Es funcin reconocida generalmente a la coordinacin financiera la de
contribuir a promover, a travs del sistema adoptado, el desarrollo econ-
mico y social que la poltica financiera asume en la doctrina y en la prctica
actual COmo uno de sus objetivos principales. '
Ello significa que la asignacin de recursos y gastos entre los distintos
niveles de la organizacin estatal debe ser congruente con el propsito de
promover el desarrollo econ6mico y social por la va directa del papel asu-
mido por el sector pblico; por ejemplo, mediante la realizacin de inver-
siones o por la prestacin de servicios fundamentales, o por vfaindirecta de
los incentivos que el rgimen financiero proporciona a la actividad econ-
mica privada.
Adaptacin a postulados polticos preexistentes
Por ltimo --en el orden de esta exposicin pero no en el d'eimportan-
} cia-la coordinacin financiera debe adaptarse al cumplimiento de ciertos
<1 postulados o premisas de or,den poUtico y constitucional inherentes a la or-
, ;
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO 137
ganizacin estatal que pueden o no coincidir con los propsitos que hemos
reseado hasta aqu 5, Por ejemplo, la adopcin de la forma de Estado fede-
ral y la autonoma que ella representa para los Estados miembros, implica
un grado de descentralizacin de atribuciones y. tareas que ptIede parecer
contradictorio y de todos modos puede no ser congrue'nte con otros prop-
sitos de la coordinacin financiera que se acaba de resear.
De acuerdo con las premisas polftico-institucionales puede ser inten-
cionalla circunstancia que en un Estadp miembro se no prestar un
servicio determinado, con la consiguiente desigualdad relativa entre los ha-
bitantes de ese Estado y los dems componentes del Estado nacional en
cuanto a las cargas tributarias y, desde luego, a los beneficios de la actividad
estatal.
Por el contrario, puede ocurrir que un Estado miembro decida empren-
der un servicio o bien efectuar inversiones que no se verifican con la misma
calidad y volumen en otros Estados miembros, o bien puede ocurrir que
para cumplir un mismo cometido diferentes Estados adopten recursos
distintos; algunos, las tasas retributivas o tarifas suficientemente compen-
satorias para sus servicios, otros establezcaIl'impuestos con carcter redi:;-
tributivo o adopten una poltica de tarifas intencionalmente deficitaria,
etctera.
Estas desigualdades como tambin los resultados de la autonoITa d.::
los diferentes niveles estatales o de la descentralizacin sobre la estabilidad
econmica o frente a los propsitos de desarrollo, constituyen datos del pro-
blema, que no pueden ser ignorados, ni siquiera en un planteamiento pura-
mente terico y, mucho menos, en las aproximaciones prcticas a su solucin,
Ya dijimos que el problema de la coordinacin financiera no es dife-
rente cuanto se refiere la naturaleza del problema en si y de los factores
que intervienen a determinarlo, en el caso de los Estados federales y en el
de los Estados unitmos.Sin embargo, el peso relativo de estos factores pue-
de variar. En los Estados federales predomina el factor ya indicado en este
apartado.
Factores histricos, polticos e institucionales predeterminan la natu-
raleza de las funciones y cometidos asignados a cada nivel y, a menudo,
tambin predeterminan las fentes de recursos que corresponden al Estado
federal y a los Estados miembros, Sin embargo, en esta predeterminacin
de funciones y fuentes de recursos no hay una correlacin cualitativa ni
cuantitativa entre las dos y queda abierto el problema de adecuar los ingre-
sos al volumen de los gastos y servicios a cumplir y los dems aspectos re-
5 "
Veuupra, pgs, 134-137,
"
138 PRESUPUESTO ESTATAL
seados anteriormente. los que componen el complejo problema de la coor-
dinacin financiera.
Estas circunstancias no pueden llevar a laconclusin, avanzada por al-
gn autor 6 que la coordinacin financiera entre el Estado federal y los Es-
tados miembros. es, en primer trmino, distribucin de fuentes determina-,
das de ingresos, mientras que la coordinacin financiera entre el Estado
unitario y las entidades con autonoITa administrativa sera distribucin de
determinados gastos, Considerarnos ms acertada la conclusin de que el
problema no es diferente en los Estados federales y en los unitarios 1, '
Por otra parte. aun cuando las tareas correspondientes al Estado
ral ya los Estados miembros pueden estar predeterminadas por factores his-
tricos e institucionales. existe -3 menudo-- un amplio campo de tareas
concun'entes que pueden ser cumplidas por ambos niveles estatales, De ah
el problema que se plantea en cada oportunidad en que se reabre la discu-
sin acerca del reparto de los recursos entre los diferentes niveles de la or-
ganizacin estatal, de redistribuir los respectivos cometidos,
En efecto, en lo prctico no se plantea lunca el problema de empezar
de cero la distribucin de tareas e ingresos entre los diferentes 'niveles de la
organizacin estatal.
Aun cuando se quiera emprender como una necesidad ineludible la
coordinacin financiera entre los diferentes niveles del Estad!;), se parte de
una situacin de hecho e institucional ya existente, en virtud de la cual en
cada nivel corresponden ingresos y cometidos. Puede ser que no se haya al-
canzado un equilibrio satisfactorio y que ste sea -precisamente- el mo- .
ti va por el cual se emprende la tarea de la coordinacin o de una nueva coor-
dinacin; pero las variaciones sustanciales en el reparto de los ingresos no
pueden ser efectuadas sin una modificacin concomitante en ladistribucin
de las tareas y viceversa. .
La reforma del reparto de recursos implica la evaluadn
de los cometidos y objetivos contradktorios
en la coordinacin financiera
Si se pretende modificar, cuantitativamente, el monto total de ingresos
que corresponden a un determinado nivel de la organizacin estatal, en desme-
dro o en beneficio de otro ni vel de dicha organizacin, el proceso racional
para lograr ese fin debe consistir en una evaluacin -tambin cuantitat-
6 BICKEL, \V . "La compensacin financiera", cit., pg. 450,
1 As HENSEL. A" Dir/lo Tri/w/(Iriu, lraLluccin del alemn al ilaliano, Giuffre. Miluno.
1956. pgs, 37-38.
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
139

, va- de los Cometidos que se asignan a los dos niveles. Si ello no se -:-"
las conducen. necesariamente. a un desequilibrio en tatlas !\.' ';,
los ID veles, que deber ser compensado mediante ajustes ulteriores.
La existencia de mltiples aspectos) diferentes objeti vos en el prqble-
ma de la coordinacin financiera implica, como es natural, la posibilidad de
de ellos sean contradictorios, de modo que las soluciones que
mejor contnbuyen al logro de alguna finalidad sean contraproducentes res-
pecto de otras.
As, por ejemplo. el contraste fundamental entre centralizacin y des-
centralizacin o concentracin o desconcentracin de las finanZas pbli-
cas 8 se agrega a los que pueden surgir entre el objeti vo primordial de cubrir
las necesidades financieras de los distintos niveles :le gobierno y el de lo-
grar la estabilidad econnca o, ms en particular, lograr la mejora del ba-
lance de pagos y la defensa de la rroneda en el plano internacional o el de
promover el desarrollo econnco y social de algunas regiones o zonas a
costa del esfuerzo de otras, frente al propsito de dar a cada una el fruto de
su propio esfuerzo, ".'
Los contrastes ms evidentes, sin embat.go, en el problema de lacoor-
dinaCn financiera se plantean en trminos s-imples entre las exigencias po-
lticas de la autonoma de los Estados miembros respecto del Estado federal
y de las Munid palidades frente a los Estados, por un lado, y las exigencias
racionales econmicas y financieras de la mejor utilizacin de los recursos,
de la estabilizacin econnca y del desarrollo econITco y social, por el
otro; exigencias stas que requieren --en gran medida-la unidad y unifor-
midad de las decisiones y de los procedimientos y que tienden a la planifi-
cacin centralizada,
La de, objetivos contradictorios tiene la consecuencia que
las solUCIOnes satisfacer todos 105 aspectos del pro-
blema de la mejor forma:"Algunas logran mayonnente la equidad e igual-
dad ?,e las cargas tributarias. otras los propsitos redistributivos o de pro-
del desarroll?:. otras permiten la conduccin unitaria de la poltica
finanCIera, pero sacnflcan la autonooa de los entes de nivel inferior. No
existe, la 501.uc!n y las preferencias no siempre se basan sobre
ponderaCIones obJetIvas, S100 sobre criterios subjetivos de predileccin o
sobre premisas polticas disti ntas acerca de la prelacin de ciertos objetivos
sobre otros, ,.
Estas consideraciones de relativismo o, quizs, escepticismo sirven
para prevenir al leClor respecto a que el anlisis de las soluciones tcnicas
8 Vase Wu..LlAMS, Alan. "CenlralzaLon and descentra[iza(ion in public tinance. with
speclal reference (O central and local govetrunent ir. England and wales", nfom.e al Con!!TCSU
de ISlambul dd [nslirut Imematonal de Finances Publiques de 1962, pgs. 273 y sigs. "
.)
( .
l
l.
;,'.,
140 PRESUPUESTO ESTATAL
y los ejemplos de tos sistemas utilizados en los diferentes pases no podrn
darnos la solucin ideal, sino slo suministrarnos elementos de juicio sobre
el empleo de diferentes instrumentos y las preferencias evidenciadas por los
distintos pases, para guiamos en nuestras propias elecciones, en las que
tambin podrn aflorar factores subjetivos y premisas polticas e institucio-
nales de aceptacin axiomtica.
3. DIFERENTES SOLUCIONES
En las diferntes soluciones del problema de la coordinacin fi nancie-
ra, en general, Jos esquemas de coordinacin no tocan el aspecto del reparto
de'las funciones y de los gastos de los distintos niveles de gobierno, sino
s610 la distribucin de los recursos o de las fuentes de su produccin.
, Los pases afectados, de alguna manera, por los problemas de la coor-
dinacin financiera, han creado diversas soluciones que la doctrina no ha
tardado mucho en agruparlas por sus caracteristicas sustanciales evaluando, al
mismo tiempo, las ventajas y desventajas de las soluciones propiciadas o
discutidas.
A continuacin, expondremos someramente, cada una con sus pros y
sus contras 9.
Los diferentes sistemas elaborados en diferentes paises son:
a) Concurrencia;
b) Separacin y asignacin de fuentes para cada nivel de organizacin
estatal;
c) Participacin con sus variantes;
d) Cuotas adicionales;
e) Asignaciones globaJes;
1) Asignaciones condicionadas.
Concurrencia
Este sistema equivale a la ausencia total de coordinacin. Pensamos,
sin embargo, que sta 'lO es una omisin de la legislacin, sino una decisin
positiva en favor de la libre concurrencia en las medidas financieras de las
entidades de los distintos niveles. Todas ellas tienen libre acceso a todas
las fuentes financieras y, especialmente, a todas las fuentes tributarias.
Las ventajas principales de este sistema son las siguientes:
'l,:'"
9 La clasificacin que adoptamos, la reproducimos del trabajo Rgimen General de Uni-
ficacin y Disrribucin de ',"pueJ/oJ, que redactamos por encargo del Consejo Federal de Inver-
siones, pg. 12, notas 1 y 13.
,
!!3
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO 141
1. Mayor fuerza financiera de cada nivel de gobierno, por ellbre ac-
ceso a las fuentes ms ricas y de rendimiento ms f1ex.ble.
2. Responsabilidad de cada Poder Legislari vo o deliberativo en la elec-
cin de los instmmentos tributarios y en la altura de las alcuotas, con la po-
sibilidad consiguiente de una mayor parsimonia en los' gas los y una ms
cuidadosa conduccin administrativa. Esta ventaja est naturalmente su-
bordinada al carcter polftico efe la representacin en el Poder Legislativo,
puesto'que slo se logra cuando los poderes deliberati vos estn constituidos
por representantes de los mismos grupos sociales que los contribuyen-
tes 10. Contra estas ventajas se oponen las siguientes desventajas de mu-
cho mayor peso 11.
o l. Utilizacin excesiva y no sistemtica de ciertos impuestos por dos
o ms niveles de la organizacin estatal; como ocurre, por ejemplo, en los
Estados Unidos respecto de los impuestos a los rditos y a las sucesiones.
Existe la posibilidad que la superutillzacin se vuelva insoportable, a me-
dida que se eleva la presin tributaria total. .
Sin embargo, esta pretendida desventaja no es tal, si se admite que
frente a iguales necesidades financieras los Estados de diferentes niveles
deberian crear otros impuestos dentro de las facultades irrestricras de cada
nivel, con las mismas consecuencias para la presin tributaria; o bien, que
deberian recibir de otros niveles estatales las participaciones o las asigna-
ciones necesarias para cubrir sus erogaciones. Con lo cual-acotamos-
desaparece el sistema de la concurrencia. El inconveniente real es precisa-
mente la falta de coordinacin y la posibilidad de un desequilibrio relativo,
esto es, una excesiva utilizacin de ciertos instrumentos, mientras que otras
posibles fuentes de recursos quedan inexplotadas.
2_ Multiplicacin de'administraciones fiscales y, para los contribuyen-
tes, sujecin a fiscalizaciones.
3. Creacin de"diferenCias regionales en la presin tributaria, oasis fis-
cales por un lado y territorios de alta presin por el otro; diferentes condi-
ciones de ubicacin ventajosa de actividades productivas y nivel de vida en
el territorio nacional.
4. Destruccin de la unidad del sistema tributario.
Esta ltima desventaja debe interpretarse como una ruptura de toda
poltica fiscal unitaria, tanto en el aspecto de la observancia de los cno-
.nes o propsitos comunes de equidad y justicia o valoracin de la capa-
10 RIrSCHL, Haos, "Formen und Probleme des Finanzamgleichs"; inrorme al Congreso de
lstambul dellnstitut n temario na! de Finances Publiques de 1962. op. y loe. cit.
1I RrrSCHL, H .. op. y loe. cit. .
142
PRESUPUESTO ESTATAL
cidad contributi va, como en el aspecto de la poltica fiscal para estabiliza-
cin y desarrollo o para la redistribucin de ingresos. .
Separacin
ESle sistema de separacin tiende a asignar a cada de gobierno
fuentes determinadas de recursos para su explotacin exclusiva.
Este sistema puede ser racional y adecuado para cumplir con los ml-
tiples fines de la coordinacin financiera sl.o en el del
darme del siglo XIX, con pocas funciones bien dehrrutadas y un nivel rmy
reducido de gastos pblicos. A medida que se amplan las funciones esta-
tales y crecen las erogaciones, se hace ms difcil que los
incrresos sea conglUente con la magnitud de los gastos de los dlstlntos IIlve-
le; del gobierno. En efecto, los impuestos asignados a los ?istintos
se desarrollan con un ritmo y medida diferente de las neceSidades finanCie-
ras. Las deficiencias de financiacin y las medidas o paliavos que se adop-
ten introducen en el sistema las brechas que conducirn -luego-- a un
de sistema. Es aleccionadora, en este sentido, la e volucin de la ma-
yora de los Es!ados federales, incluyendo la experiencia argentina 12.
Por otro lado, el Estado federal empuja hacia una modificacin del sIs-
tema clsico de la separacin y trata de conquistar el acceso a los impuestos
directos (impuestos a los rditos y al patrimonio). A menudo lo logra slo
con impuestos por una sola vez o especiales, que son consentidos li-
mitados en el tiempo, como ocurri con los impuestos a los beneficlOs ex-
traordinarios de guerra en la Primera Guerra Mundial en Alemania o con los
"de guerra" y, ms tarde "de crisis" en la Confederacin Suiza.
En los Estados Unidos, el gobierno federal obtuvoenel ao 1913, me-
diante una enmienda constitucional-la XV1- poder para recaudar un im-
puesto federal a la renta y otros impuestos directos. Desde 1916 l,a
conoce tambin un impuesto sucesorio. Pero, COfDO los Estados SigUieron
recaudando sus impuestos a los rditos y sucesorios, la reforma menciona-
da signific el cambio del sistema de separacin al sistema de concurrencia,
cuyas ventajas e inconvenientes ya fueron descriptos. En Alemania, en una
situacin anloga, por los insuficientes ingresos de los impuestos a los con-
sumoS y aduaneros, en el ao 1919 se prefiri pasar al sistema 'mixto.
No slo en el aspecto de la suficiencia de los recursos para las cam-
biantes necesidades financieras del Estado resulta inadecuad el sistema de
la separacirl. Tambin lo es respecto del problema de la poltka fiscal. de
la equitativa dislribucin de la carga segn el principio de la capacidad con-
12 Ver RnsCltl... B., op. ei/., pig. 242.
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO 143
tributiva, de la redistribucin de ingresos, de la estabilizacin y el desJri\,
110; la separacin de fuentes es una solucin insatisfactoria, mientras
en segundo lugar, despus del sistema de la concurrencia, en el logro de la
mayor autonoma de las finanzas en los diferentes niveles estatales, con la
nica pero fundamental reserva que -a menudo-Ia autonomia terica se
torna irrisoria en la prctka por la deficiencia O i nflexi bilidad de las fuentes.
A pesar de ello, el sistema de la separacin es propiciado poralaunos 13
como el sistema ms aconsejable, aunque atemperado por la
unificada en manos de un gobierno parasu participacin con los dems. de
los impuestos no discriminados y, espeCialmente, de aquellos aplicables a
actividades que se desdoblan en dos o ms uo.idades geogrficas. .
Participacin
El sistema de la participacin -como los tres que siguen- tiene la ca-
racterstica diferencial respecto del anterior, -de no distribuir, las fuentes de
los ingresos sino el producto. ..
Dentro del sistema de la participaCin plJeden distinguirse dos formas:
la primera, participacin en sentido estrict, consiste en que se reparte de
acuerdo con ndices apropiados el producto de cada impuesto por separado 14.
La segunda, que los autores alemanes denorrnan "unin 15, consis-
te, no ya en la distribucin del producto de un impuesto determinado, sino en
la formacin de una masa de recursos financieros producidos por diferentes im-
puestos, que se distribuyen de acuerdo con los nsmos criterios o pautas. No
creemos necesaria esta subdivisin, por cuanto las dos fOImas tienen la ;rusma
naturaleza y los mismos efectos, sobre todo cuando la distribucin abandona el
criterio ?evoluti vo dar a cada participante el producto que le co-
rresponda o se correpoMerle, para adoptar otras pautas distributivas,
veces criterios variados, tales como: la capacidad finan-
cIera, las necesl?ades y elementos redistributivos o de promocin.
Las ventajas del sistema de la participacin son las siguientes:
l. Se evita toda superposicin de gravmenes, tanto vertical como ho-
rizontalmente.
13 BALEElRO, Aliomar. "Ensayos sobre algunos problemas y soluciones en torno de la au
tonoma local en materia tributaria", en Revista de la FaCilitad de Derecho)' Ciencias Socialer
Montevideo, 1957. lOmo dedicado a las Primeras Jornadas Lalinoamencanas de Derecho Tribu:
taro, 1956, pg. 415. Como l opna la mayora de los autores brasileos.
Iq Un ejemplo de eSle sistema de panicipacin de un soja impuesto podemos hallarlo en la
disubucin del que fue el impuesto SUSUutivo del gravamen a la transmisin gratuita de bienes
en la Argenrina. .'
Il RrrscHL. H., op. cil, pg. 245; BICKEL, W., op. cit., pg. 261.
)
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r,
1, ..
',:
1,
l
144
PRESUPUEsTO ESTATAL
2. Se eliminan dupliCaciones o multiplicaciones de adrl1.inistracn y
de fiscalizacin de los contribuyentes. .
3. Se puede seguir una poJftica fiscal unitaria en sus mltiples aspectos
de adecuacin a la capacidad contributiva de conjunto y sectorial. de redis-
tribucin de ingresos, de estabilidad y desarrollo econmico-social.
4. Se hace posible a los Estados participantes y a las entidades descen-
tralizadas territoriales, como los Municipios. contar con los recursos proce-
dentes de las mayores fuentes tributarias, los que -de otro modo- no les
seran prcticamente accesibles o lo seran con graves complicaciones y di-
ficultades. '
En contra de esas verltajas, el maYor pecado del sistema --desde lue-
g.o. slo aceptando detenrnnadas premisas poltico-institucionales- con-
en la privacin del fiscal autnomo de los Estados participantes.
o sea la privacin de la posibilidad de estructurar en la forma que mejor les
plazca sus impuestos. diferenciar la carga tributaria segn sus propias valo-
raciones de capacidad contributiva y propsitos de redistribucin de ingre-
sos, como tambin la imposibilidad de adecuar la altura de la explotacin de
r las fuentes tributarias a la magnitud de las erogaciones.
Este cercenamiento de la autonom1a de los Estados miembros y de las
entidades pblicas menores es el precio de las ventajas que hemos enume-
Sin embargo, tambin se puede aceptar que si la parti-
se establece. en un Estado federal. mediante un rgimen conven-
CIOnal. la autonom1a de los participantes queda salvaguardada, al menos en
el aspecto de la distribucin del producto de los impuestos. aun cuando la
elaboracin de los ndices de distribucin sometidos a la libre adhesin de
,los Estados participantes puede ser el fruto de difciles tratativas y regateos
. y concluya -necesariamente- en una solucin transaccional entre dife-
rentes exigencias y de vista.
La autonoma que se sacrifica es la de decidir por s sobre la poltica
fiscal a seguir, la eleccin de los instrumentos tributarios, el grado de inten-
sidad de utilizacin de cada uno de ellos, las exenciones o franquicias a con-
r ceder, etctera.
Cuotas adicionales
El sistema de cuotas adicionales tiene en comn con el anterior el he-
cho que el poder fiscal dicta la norrria tributaria o sea, como dice Hemel 16,
posee la soberana del objeto y estructura libremente el impuesto, mientras
que otros organismos estatales situados en otros niveles establecen cuotas
t6 HEN5,EL. A .. Diriuo Tribl1tario. cit, pg. 20.
i,
I
FlNANZAS DE MLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO
14)
adicionales sobre los impuestos del primero. Normalmente. se fijan topes a
los porcentajes adicionales. Es ste un sistema aplicado ampliamente en Eu-
ropa occidental (Francia, Holanda, Italia, Suecia).
Si se 10 compara con el sistema de la concurrencia, tiene en comn con
ste la utilizacin en varios niveles de la organizacin estatal de las
fuentes de recursos. Pero se diferencia del sistema de la concurrencia porque
la estructura de los gravmenes es unitaria y. especialmente cuando hay to ..
pes en las cuotas adicionales. tambin la medida de la utilizacin de las fuen
tes estar regida por una poltica nica.
Por otro lado, el sistema de las cuotas adicionales --como el de la par-
ticipacin- permite, a diferentes niveles de la organizacin estatal, aprove-
char las mayores fuentes tributarias con sus ventajas de productividad y fle-
xibilidad. .
Tambin tiene en comn con la participacin. la ventaja de la unicidad
,de la administracin y de las fiscalizaciones.
Los poderes fiscales con facultad de establecer cuotas adicionales go-
zan de mayor autonoITa que en el sistema de la participacin. porque la fi-
jacin de las cuotas queda librada a la decisin de sus rganos deliberati vo:>
-Legislaturas o Consejos Municipales- "on la ventaja de la responsabi-
lidad polftica y financiera que esos organismos ejercen y la posibilidad dI!
una mayor parsimonia en los gastos o de una mejor aplicacin de los recur-
sos. con la reserva de la capacidad e integridad poltica de 105 representantes
de la voluntad popular.
El sistema de las cuotas adicionales evita totalmente las superposi-
ciones horizontales o sea entre Estados de igual nivel "si se prevn los recaudos
tcnicos necesarios" 11. Pero la dificultad consiste -precisamente- en la
tcrnca (en funcin de criterios polticos) de asignacin a diferentes Es-
tados de la facultad de sobreimponer. cuando los hechos econmicos sujetos
al tributo se verifican en viias jurisdicciones. Este problema es de gran
complejidad y puede reditar las mismas cuestiones que surgen para la deter-
minacin de los ndices de distribucin en el sistema de la participacin.
Asignaciones globales
Se distinguen las asignaciones de los Estados miembros al Estado fe-
deral -por ejmplo, las contribuciones matriculares alemanas- y las del
Estado federal a los Estados miembros, pero en la evolucin moderna pre
valecen notoriamente las segundas.
11 . MACN, Jorge. "Aspectos tributarios interjUlisdiccionaks" en la obra dirigida por HERS
CIfEL. SESTIERE, Polfrca Fiscal de la Argentina, T. J. pgs. 451 y sigs.
146 PRESUPUESTQ ESTA TAL
Se distinguen tambin las asignaciones globales de las condicionadas.
Las primeras son entregas de fondos sin afect.acin a gastos determi-
nados ru vinculadas al cumplimiento, por parte de los Estados beneficiarios,
de runguna tarea, creacin de servicios o mantenimiento de los mismos a
determinados ruveles. De las segundas hablaremos luego.
Las ventajas del sistema de asignaciones globales son las siguientes:
1. Se tienden a distribuir los recursos; de acuerdo con la evaluacin
unitaria, segn las necesidades financieras de cada ente est.atal.
2. Se eliminan todas las superposiciones, tanto verticales como bori-
zontales, de gravmenes y las duplicaciones de su admirustracin y fiscali-
zacin.
3. Se pueden lograr finalidades de redistribucin de ingresos, estabili-
zacin econmica y desarrollo.
En contra de estas ventajas, puede ponerse en evidencia un inconve-
niente fundamental. Las asignaciones, incluyendo en el gnero la especie
de las asignaciones condicionadas, constituyen el mtodo de ooordinacin
de las finanzas entre los distintos niveles de gobierno ms alejados de la au-
tonornia financiera y poltica de los Estados, que las reciben.
Adems, las asignaciones globales pueden ser distribuidas entre 105
Estados en funcin de fndices preestablecidos por ley. El sistema se acerca,
entonces, sustancialmente, al de las participaciones.
Se divisa simplemente una diferencia de grado entre las participacio-
nes propiamente dichas, las uniones tributarias y las asignaciones globales.
Las primeras consisten en la distribucin de un impuesto determinado o de
varios impuestos, pero cada uno de acuerdo con criterios particulares. Las
segundas consisten en la distribucin de una masa de medios financieros re-
sultantes de la recaudacin de varios impuestos. Finalmente, las terceras
consisten en la distribucin de medios financieros obtenidos de los re-
cursos del Estado en general. desvinculados del producto de uno o m3
impuestos.
Asignaciones condicionadas
Este sistema se diferencia del de asignaciones globales. por cuanto las
asignaciones estn supeditadas al cumplimiento -por los partidpantes-
de algunas tareas, por la implantacin y manterumiento de algLn servicio
pblico u otras condiciones.
Son comunes a este sistema las ventajas indicadas en relacin con
las asignaciones globales. pero debe reconocerse que las asignaciones
condicionadas tienen una ventaja ms acentuada con respecto a la satis-
faccin de los fines de poltica fiscal en el sentido de las finanzas moder-
nas, puesto que las condiciones a las que estn supeditadas las asignacio-
-',
FINANZAS DE MLTIPLES NIVELS DE GOBIERNO
147
nes permiten encauzar la polltica de gastos de los Estados beneficiari(1f' ~ ~ , ,
acuerdo oon una planificacin unitaria. ; ';-:., ".' , :.
Por otro lado, sin embargo, las asignaciones condicionadas presentn, ~ ~
con ms intensidad que las globales, el inconveniente de suprimir o 'reducir 1
la autonorIa financiera y poltica de los Estados que las reciben. En efecto,
las finanzas de esos Estados no s610 dependern de las asignaciones de fon-
dos por el Estado federal si (10 que ste ordenar, tambin, los servicios y las
inversiones de los beneficiarios mediante las condiciones a las que se supe-
ditan las asignaciones. Habr, pues, un control pleno de la actividad finan-
ciera del Estado rfembro por el Estado federal y de las Murucipalidades
por los Estados. .
Este inconveniente, gravsimo desde el punto de vista poltico porque
contrasta con el sistema federal en su pureza, puede ser superado. aunque se
modifique el sentido original del federalismo, con asignaciones condicio-
nadas que sean el fruto de un planearruento elaborado por orgarusmos en los
que intervengan no slo representantes detEstado federal sino tmnbin de
los Estados miembros.
4. CONCLUSIONES DE LA RESEA DE LOS SISTEMAS
DE COORDINACIN .
Seria interesante resear tambin los mtodos seguidos por los diferentes
Estados federales o unitarios para resolver sus problemas de coordinacin
financiera. Pero ello nos impondra una tarea descriptiva de la evolucin de
las instituciones financieras en un buen nmero de pases, incluyendo la
Argentina, lo que nos parece excede los lmites de esta obra.
Sealamos, esto s, que ;nientras la Alemarua de Bonn ha evolucionfl-
do hacia la participacin elf d sentido centrfugo o sea descentralizando la
recaudacin pe-io rese-vahdo para. el Estado federal la legislacin tributaria
comn; Canad ha reforzado su sistema de asignaciones globales muy cer-
cano al sistema de participacin; Brasil ha consagrado, nuevamente, su pred-
leccin por la separacin de fuentes; Estados Unidos ha mantenido su incli-
nacin hacia las asignaciones condicionadas, que el autorizado especialista -
de la materia James A. Maxwell
18
considera como un logro del espritu del
"Federalismo Cooperativo", la Argentina ha reunido en un solo tipo de par-
ticipacin el rgimen de los impuestos nacionales tanto sobre los gravme-
18 MAXWELL James A,. "CentraJization and descentraJizaon of publc finances in Ihe
U.S.A,", en Trabajos del 'un'llJIlnremariolla1 dI! Fl11ances Publiques, Congreso de 151ambul de
1962, pgs. 191-192.
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'.' ;
148 PRESUPUESTO ESTATAL
nes, benefici os eventuales, patrimonios y capitales, como el rv A (impuesto
al valor agregado) y selectivos sobre los consumos 19,
Elegido el sistema de la participacin como el ms adecuado para con-
templar, de la mejor manera, las complejas cuestiones de la coordinacin fi-
se debe -sin reconocer parcialmente la mejor aptitud
del SIstema de las asignaciones condicionadas cuando se deba no
slo la coordinacin de la polftica de recursos sino tambin de la poHtica de
gastos 20,
Con la eleccin del sistema de la participacin salvedad del p-
rrafo anterior- no termina all el problema de la coordinacin financiera,
puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente conflictiva de
establecer las pautas o crit,erios de participacin de los fiscos interesados,
Para eIJo, entran en juego el criterio del aporte O sea la asignacin al Estado
o ente participante en funcin de la recaudacin en su territorio de los im-
puestos a repartir; el criterio de la necesidad o sea la asignacin al Estado o
ente participante en funcin de los recursos que ste necesita para cubrir sus
gas,tos presupuestarios; el riterio de la redistribucin, o sea, el principio de
soltdandad por el cual se una parte del caudal sujeto a la participa-
cin a aquellos Estados o entes de menor desarrollo econmico; el critero
de la asignacin proporcional a la poblacin. tomada sta como fndice tanto de
la necesidad como del aporte al caudal comn, o como criterio equitativo
para realizar una distribucin que, en definitiva, interesa a cada individuo
dentro de la esfera nacional como razonable de la importancia
relativa de cada Estado o ente dentro del conjunto de Estados o entes par-
titpantes.,
, Tampoco esa qe criterios o principios que deben regir
. el d!fla participacin (y, como se dijo antes, tambin el sistema de
las cuotas adicionales) agota el problema, ya que falta determinar la pon de-
de los diferentes criterios entre s para llegar al total de la participa-
CIn, porque no se puede sdstener -sino por decisin arbi que cada
uno de esos criredos ha delenerigual peso en la distribucin del monto a re-
partir 21. La determinacin de los pesos relativos de cada criterio o pauta de
participacin es una tarea complicada por la influencia de muchos factores,
',19 El texto de la correspondiente sigue de cerca el anteproyecto preparado para Con-
seJo Federal de InversIOnes ((}p. dl
i
, pgs. 180-188), como resultado del trabajo terico y de de-
recho comparado encomendado oportunamente al autor de esta obra,
20 Vase JATlACH, D" RJgimJn F,deral d, Urtificacin)' DLrribucirt d. impuestos, cit,
pg, 109,
21 Remitimos al ejemplo de la' ley argentina de coparticipaci6n (ley 20.221 y.sus modifica-
N ClOnes) y a nuestro trabajo para el Consejo Federal de Inversiones (C.F,l.) de la Argentina, cit..
pgs. 124 Y si!!s.
FINANZAS DE MLTIPLES NlVELES DE GOBIERNO
149
tanto que se llega a afirmar que esto "puede dar origen"_ .. "a criterios de ds-
tribucin sumamente complicados que muchas veces representen una verda-
dera ciencia esotrica y cuya objetividad, adems, ser muy problemtica" 2l.
Por su parte, Pau! Senf, relator de! Congreso de Istambul de 1962 "\
afirma: "la problemtica del procedimiento empieza con la tarea de deter-
minar las cuotas. Aunque se deje de lado para ese propsito la incgnita de
la fuerza tributaria, queda, sin embargo, la desagradable tarea de
la necesidad financiera con la precisin de tasas porcentuales. Puesto que
cada solucin. en el mejor de los casos. puede tener el carcter de un laudo
arbitral tendiente a la objetividad, roda decisin ofrece tambin el flanco a
la afirmacin de que los factores determinantes de la necesidad han sido
considerados inadecuadamente o tambin equivocadamente".
y criticando el optimismo de rutschl
24
refiere que en la Repblica Federal
Alemana los Lander (Estados) y Estado federal. para la distribucin del
producto financiero de los impuestos, han descendido a luchas que llegaron
a los lmites de lo soportable y. tal vez, un,poco ms all.
' .....
22 stas son palabras de BICKEl-, W., op. cit., pg. 475,
n SENF, Paut, "Zentralisation und Dezcntralsation der offenllichen Finanzwinschafl", en
I<)S trabajos del Irwirur rtremaliona/ de Finances Publiques. 1962, pgs. 42-43,
24 RrrSCHL, Hans, op. y loe, cil.
1 l
CAPITULaN
LAS FINANZAS DE ML Tl1'tES NIVELES
EN EL DERECHO ARGENTINO
l. EL PODER FISCAL DE LA NACIN y DE LAS PROVINCIAS
SEGN LA CONSrrruCIN NACIONAL
Las normas de la Constitucin Nacional Argenna en las que se trata de
la definicin del Poder Fiscal de la Nacin y de las Provincias son --esencial-
mente-los artculos 4. 9, lO, 11 Y 12; 67;"'incs. 2 y 104 Y 108'.
Mientras los artculos 4. 9, 10. 11 Y ti estn contenidos en la primera
parte de la Constitucin, en la que se establecen las declaraciones, derechos
y garantas, el artculo 67" determina las atribuciones del Congreso y los ar-
tculos 104 y 108'" estn en el ttulo referente a los gobier-
nos de provincia. E$ta ubicacin ha de tener su importancia pero no es fcil
desentraar su significado.
Segn lo sostuvimos en otras oportunidades I despus de haber opi na-
do diferentemente y polemizado con distinguidos juristas acerca de la inter-
pretacin de los artculos 4 y 67 inciso 2
0
llegamos a la conviccin que
las contribuciones de este ltimo artculo e inciso se identifican con las con-
tribuciones del norma establece la fuente de los recursos del
Tesoro Nacional, mientras que la primera se refiere a los mismos recursos
y los atribuye al Congreso en fOIDla exclusiva o en concurrencia con otras
fuentes.
I
t JARACH, Dino, "La constitucionalidad del impuesto a los rditos -un importante ante-
cedente histrico-- y el problema constitucional del impuesto a 105 rditos", lA, 1946-1II-33,
Doetr., y 19461Y\3. Daelr.
N. del E.: El aUlOr se refiere a la Constitucin de 1853, segn la "forma constitucional
de 1994, son lus arts. 4", 9", lO, II Y 11,75 -ines. 2" y U-, 121 y 126.
N. del E.: Actual ano 75, segn la reforma constirucional de 1994.
N. del E.: Actuales arts. 121 y 126.
N. del E.: Acruales arts. 4" y 75, ne. 2".

1'< )
152 PRESUPUESTO ESTATAL
Poder fiscal atribuido la Nacin con carcter exclusivo
(arts. 9", 10, 11,12 Y 67,inc. 12 *)
El artculo 9 establece que no habr ms aduanas que las nacionales,
en las que regirn las tarifas que sancione el Congreso. Esta disposicin es
concordante con la del articulo J 08". que prohbe a las Provincas estable-
cer aduanas provinciales.
El artculo la consagra el principio de la libertad de circulacin de los
bienes tanto de produccin nacional como de 105 importados.
El artculo 11 prohbe los derechos denominados "de trnsito" y esta-
blece la libertad de transporte con la prohibicin de todo impuesto, cual-
quiera fuere su denominacin. por el hecho de transitar el territorio.
El artfculo 12 establece la prohibicin de obligar a los buques destina-
dos de una provincia'a otra, a entrar, anclar y pagar derechos por causa del
trnsito. Prohbe, adems, conceder preferencias a un puerto respecto de
otro, por medio de leyes o de comercio.
El artculo 67, inciso 12. establece. como atribucin del Congreso,
reglar el comercio maritimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las
provincias entre s.
Son stos los Ifrnites que la Constitucin fija al poder fiscal de las pro-
vincias a travs de la delegacin de facultades exclusivas a la Nacin.
La aplicacin de las normas constitucionales mencionadas ha sido
efectuada por la Corte Suprema de Justicia dela Nacin principalmente en
dos formas: .
a) Mediante su jurisprudencia en la cual ha desarrollado una amplia
doclrina respectode la prohibicin de los impuestos que afecten el libre
trnsito de mercaderas y la circulacin territorial de bienes. Al decir circu-
lacin territorial como objeto de la proteccinLle la facultad constitucional
dei Congreso, se distingui la circulacin territorial que las provincias no
pueden violar ni constreir, de la circulacin econmica.
b) Mediante pronunciamientos de condena para impuestos en los que
la circulacin econmica se transforma por su cobro o por ser discrimina-
torios, en un impuesto sobre la extraccin de determinados artfculos de una
provincia con destino a otra 2.
Como conclusin de los principios constitucionales sobre las faculta-
des exclusivas de la Nacin y las limitaciones correlativas del poder fiscal
1 Es abundnte la jurisprudencia de ta Corte en esta maleria. A este respecto remitimos a
los lectores a nuestro Curso de Derecho Tributario, 3' ed . T.1. pgs . .52 y sigs.
N,del E.: Actuales arts. 9", ID, 1l,l2y75,inc. 13.
N. del E.: Actual art. 126.
N. del E.: Segn la reforma conslitucional de 1994, eS el art. 75. inc. 13.
LAS FlNANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO I)J
de las provincias, podemos afirmar que es sta la nica .materia en la que la
asignacin de facultades impositivas adopta el prinCipiO consagrado en la
carla constitucional.
Volveremos sobre el tema al examinar los lmites que la Constitucin
impone al ejercicio del poder fiscal y al desarrollo de otr.os de re-
parto de los impuestos recaudados por la Nacin o por las ProvIncias: y por
acuerdo o conveno entre los distintos Estados reunidos en la NaclOn Ar-
gentiFla.
2. LAS LEYES DE UNIFICACIN Y DISTRIBUCIN DE LOS l1vIPUESTOS
NACIONALES
Por paradjico que parezca, el rgimen de y
de los impuestos nacionales, se como consecuen.cJa. o.reaecloo de
los legisladores frente a los problemas por el pn.n,clplo de la
currencia como residuo despus de la aSignacin a la NaclDn --con caral.-
i ter de exc'lusi vdad- de las facultades referentes a las aduanas, a los dere-
chos de importacin y exportacin y dems !ributos, los que son regulados
por los artculos 4,9, la, 11, 12,67 -ins. 2 y 12-, 104 Y 108
0
de la
Constitucin Nacional.
Despus de la delegacin de facultades a la NacilI con carcter de ex-
clusividad en materia aduanera, de trnsito, etctera, las normas
titucin ofrecan el rgimen de asignacin de las "dems contnbuclOnes
en los artculos 4 y 67 inciso 2 o.. . .
La interpretacin de gstas normas fue de
en las cuales participamos 3, aceptando la IOterpretaclon de VarelJ.
Sin embargo, no fue sta la interpretacin que prevaleCI y/ue acep-
tada por la Corte Suprema .. I:;:n efecto,. lo sostuvo !erry Ir
los impuestos internos en el sistema tnbutano de la NaCin, de?fase distin-
guir entre impuestos drectos e indirectos: est?s constituan facul-
tades concurrentes de la Nacin y de las ProVIl1ClaS, mlentras que
eran, por principio, facultad exclusiva de Provincias, s.alvo en la
sis prevista en el artculo 67, inciso 2 .. de la CO?stltucln, en
tambin los impuestos directos podan ser estableCidos en concurrenCia por
la Nacin y las Provincias.
3 V aree las notas I y 2.
N. del E.: Actuales arts. 4". 9". 10, 11. 12,75 -incs. 12 y \3-, 121 Y 126.
N. del E.: Actuales arts. 4" y 7.5. inc. r .
N. del E.: Actual arto 75. inc. 2.
J
I
. i
I
I
154 PRESUPUESTO ESTATAL
El ejercicio de las facultades concurrentes por parte de la. Nacin y de
las Provincias en materia de impuestos internos durante el periodo de 1894
a 1934 dio origen a superposiciones desordenadas de impuestos nacionales
y provinciales y, a veces, tambin municipales.
Ello cre dificultades e injusticias a las que se in ten t po ner coto con
la ley de unificacin y distribucin de impuestos intern05 nacionales
(ley 12.139).
Un rgimen anlogo fue implantado unilateralmente por la Nacin a
medida que se crearon los impuestos a los rditos, a las ventas; a los bene-
ficios extraordinarios a las ganancias eventuales y otros, la mayoria de los
cuales podran clasificarse como impuestos directos con importantes ex-
cepciones (impuesto a las ventas). El rgimen respectivo se con;;olid. des-
pus de algunas reformas en diferentes tpicos, en la ley 12.956. .
Al vencimiento de estas leyes, por iniciativa del Gobierno Nacional,
fueron sustituidas por los nmeros 14.390 y 14.788, respectivamente.
Un tercer rgimen de distribucin de impuestos nacionales fue esta-
blecido por la Nacin (ley 14.060) en materia del impuesto sustitutivo del
gravamen a la transmisin gratuita de bienes.
A pesar de las diferencias de origen y pe alcance de los tres regmenes
y de los impuestos comprendidos en ellos, era indudable la tendencia uni
ficadora de este cuerpo del derecho tributalio inltrestatal, en diferentes crcu-
los y mbitos cientfficos o gremiales. El estudio ms aproximado al planteo
de los problemas juridicos y econmicos y a la solucin de los mismos fue
la iniciati va del Consejo Federal de 1 nversiones que promovi dos estudios
e informes, el primero como acopio de todos los antecedentes legislativos
y convencionales sobre el rgimen de participacin (esta denominacin,
por s correcta. fue modificada por el neologismo de "coparticipacin"). El
segundo fue de carcter cientifico abarcando el origen del problema, las
condiciones polticas y juridicas de los tres regmenes mencionados que,
como dictamen y proyecto de legislacin especial, nos fuera adjudicado y
que dio origen a nuestro informe bajo el ttulo de "rgimen federal de uni-
ficacin y disuibucn de impuestos" al lado del de "coparticipacin pro-
vincial en impuestos nacionales".
La tendencia fundamental recogida de las conferencias de Ministros
de Hacienda, fue la de lograr un aumento significativo del volumen de fon-
dos a distribuirse a travs de la coparticipacin, mediante un creciente por-
centaje del contingente destinado a las provincias en comparacin con el
porcentaje de la Nacin. Paralelamente a esta preocupacin provincial por
el resultado cuantitativo del rgimen, se produjo la unificacin de los tres
regmenes en uno solo, tanto en el aspecto cuanlitativo de los recursos dis-
. ,
LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 15.5
"]
tribuibles COmO en las normas que tenfan que disponer las
que deban sujetarse las partes interesadas (Nacin y Provincias). !. ';':',1,.' .
La unificacin se logr con la fusin de todbs los regimenes anteriores
por medio de la ley 20.221 y sus modificaciones.
Corresponde hacer mencin de otro rgimen de reparto de las faculta-
des impositivas entre la Nacin y las Provincias. Aludimos a la norma con-
tenida en el artculo 9 de la Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos
(LO. en 1979 y sus modificaciones). En esta nonna, la Ley de Coparticipa-
cin invade un terreno ajeno a su propsito directo, pero establece limita-
ciones a los fiscos provinciales y municipales como condicin para esr.ar
comprendido cada uno en el rgimen de distribucin de impuestos nacionales.
El apartado 1, noveno prrafo. del artculo 9 de la ley dispone que "en
materia de combustibles derivados del petrleo con precio oficial de venta,
la imposicin no alcanzar a laerapa de produccin en tanto contine en vi-
gencia la prohibicin contenida, en tal sentido, en el decreto-ley 505/58 y
sus modificaciones". .. .
"En las etapas posteriores podr gravarse la diferencia entre los pre-
cios de adquisicin y de venta". . .
El rgimen especial para combustbie'S se limita a stos y tiene como
su texto legal el decreto-ley mencionado.
Concluimos esta digresin con la obvia observacin que tan escuetas
normas no tienen estructura ni alcance suficiente para constituir un rgimen
especial. Obvio es tambin que la imposicin de los combustibles deri va-
dos del petrleo ha mantenido su propia norma sin pasar a integrar el rgi-
men de unificacin y distribucin de impuestos nacionales.
'7">
1
3: CARACTERSTICAS Y CONTENIDO DEL RGII'v1EN
DE COPARTICrPACIN:.: '.
,. ,. ... :''':'",
Las caracteristkas salientes del rgimen de coparticipacin federal
son las siguientes:
a) El instrumento normativo es la ley del Congreso (ley 20.221 Lo. en
1979 y sus modificaciones) al cual las provincias deben prestar su adhesin
expresa por sendas leyes, aceptando las condiciones que la ley nacional les
impone.
No obstante esta apariencia de contractualidad del rgimen. sta queda
limitada a la distribucin del producto de la recaudacin de los impuestos.
No es, en cambio, materia de adhesin la eleccin de los hechos imponibles
en sus diferentes aspectos como en la definicin objetiva, atribucin subje-
ti va, connotaciones cuantitati vas, espaciales y temporales. La N acin elige
los impuestos y los crea por ley nacional sin intervencin de los gobiernos
,
'-

, ':e,>
l'
156
PRESUPUESTO ESTATAL
de stos prestan su aprobacin a las pautas de distribucin de la
recaudacIn, asumen las obligaciones que la ley nacional les .impone y
aceptan los derechos que la misma ley les confiere. "
Por otra parte, las provincias quedan excluidas del proceso creativo de
la ley tributaria. ,
Por consiguiente, el rgimen de unificacin y distribucin de los im-
p.u.estos nacionales implica una verdadera transferencia de facultades impo-
sltlvas de las provincias a fvor de la Nacin. .
Si tenemos presente que el art{culo 104' de la Constitucin Nacional
.que "las p:ovinciasconservan todo el poder no delegado por esta
ConstitucIn al.Goblemo federal" la delegacin que se opera por el mecanis-
mo de la ley nacional con la' adhesin de las leyes provinciales, f:onstituye
una transferencia del poder fiscal provincial a la Nacin por un instrumento
que no es la Constitucin ni una enmienda de la misma. Por lo, tanto, en la
situacin actual, dicha delegacin no se ajusta a la norma del artculo 104'
de la Constitucin Nacional 4.
" . b) La Ley de Coparticipacin vigente sigue el mtodo de reparto del
reglmen antecesor, de crear dos contingentes, uno para la Nacin y el otro
para el conjunto de las Provincias. Ms adelante, la ley establece las normas
para el reparto del contingente provincial entre todas ellas.
.c) Determinacin de los criterios de reparto entre las provincias del
contmgente provinciaL A diferencia de lo que aconteCa segn las anterio-
res I<?yes d.e coparticipacin, el rgimen establecido por la ley 20.221 y sus
:nodlficaclOnes, adopta las mismas pautas para la distribucin de todos los
Impuestos.
. d) Los, fondos recaudados segn el texto legal vigente, previa deduc-
cIn de los Importes requeridos para el cumplimiento de la ley de supresin
de los aportes patronales, se distribuirn de la siguiente forma:
l. Un 48,5% en fomla automtica a la Nacin.
2. Un 48,5% en forma automtica al conjunto de las provincias adhe-
rido. "
3. Un 3% en forma automtica como aporte al Fondo de Desarrollo
Regional, creado por el artculo 15 de la Ley de Coparticipacin.
. . '
Vease nuestro Curso de Derecho Tributario. 3' eeL, T. l. pgs. 39 y sgs. ':Consideramos
paradjico -as declamas en el Curso llld<>-- que se sostenga la irrenunciablldad del
fiscal y se niegue al mismo tiempo la necesidad de la enmienda cooslir:ucional". Esta se
tefiere a lii sosleio;pfGIANl FONROUG, C. M., "L" discriminacin del poder tributario en
;,: la refonna constitucional del BrasU", LL., 1966123-1059. . '
, N. del E.: Actual arto 121. segt!nla reforma de 1994.
LAS FlNANZAS DE MLTIPLES N1VELES EN EL OEHECliU AKlJt:N IIl'<U J.J I
En plena conformidad con lo expuesto en nllestro trabajo encomenda-
do por el Consejo Federal de la ley en examen ha dado una
gravitacin prevaleciente a la poblacin entre los parmetros en funcin de
los cuales debe efectuarse la distribucin entre las Provincias del contin-
gente respectivo.
Distribucin del contingente provincial
El contingente de las provincias segn lo dispone el artIculo ]0 se re-
partir de la manera siguiente:
En fonna directamente proporcional a la poblacin, 65%.
En proporcinpercapita a la brecha, de desarrollo entre cada provinda
y el rea ms desarrollada del pas. siempre que la provincia no pertenezca
a dicha rea, 25%. .
A las provincias que no tengan densidad de poblacin superior al pro-
medio del conjunto de provincias, yen proporcin a la diferencia entre la
densidad de poblacin de cada provincia y. dicho promedio, 10%.
La ley define con precisin en el artculo 4
0
la brecha de desarrollo.
Hay que detenrunar el nivel de desarrollo-y el correspondiente al rea que
comprende a la Capital Federal y a la Provincia de Buenos Aires.
Para delenrunar el nivel de desarrollo de cada provinda, el artculo 4
de la Ley de Coparticipacin dispone que se aplique el promedio aritmtico
simple de los siguientes indices:
1. Calidad de la vivienda, segn surja del ltimo censo nacional de vi-
viendas;
2'. Grado de educacin de los recursos humanos, de acuerdo con los da.
tos del ltimo censo nacional de poblacin; y
,3. Automviles por habitante correspondientes al ao del Himo censo
nacional de poblacin .. :,'"
La aprobacin de los porcentajes de distribucin entre las provincias,
, establecidos de confonrudad con los artculos 2, 3Y 4, compete a la Co-
misin Federal de Impuestos instituida por el artculo 11 de la ley, cuya es-
tructura y atribuciones expondremos ms adelante.
Una vez aprobados por la entidad mencionada, los porcentajes serin
comunicados al Banco de la Nacin. el que transferir diariamente a cada
provincia el monto de recaudaciones que le corresponda por aplicacin de
dichos porcentajes.
3 JAItACH, D . Rgimen General de Unificacin y Distribucin de /mpueslO! Nacionc,les,
C.I.E, Buenos Aires, edicin provisoria.
158 PRESUPUESTO ESTATAL
El Banco de la Nacin no percibir remuneracin alguna por los ser-
vicios que preste conforme con esta ley.
Esta nomlU es la base de la automatkidad de la distribucin segn las
pautas establecidas en la ley (art. 6" del texto vigente).
El rgimen convencional de la coparticipacin impone obligaciones a
las partes interviriientes, entre las que se cuentan la Nacin y las Provincias.
4. OBLIGACIONES DE LA NACIN
Los artculos 7" y 8" de la Ley de Coparticipacin establecen para la
Nacin tres obligaciones:
l. Mantener el rgimen de la coparticipacin para todos los gravme-
nes enumerados en el artculo 1" (son ellos: los impuestos nacionales a las
ganancias, a los prerros de deterrrnados juegos y concursos y los adicio-
nales a los mismos que eventualmente se establezcan en situaciones de
emergencia; a la regularizacin impositiva, sobre los capitales y e patrimo-
nio nelo, al valor agregado, memos y adicional a los aceites lubricantes, a
la transferencia de ttulos valores, a 105 beneficios eventuales, a los benefi-
cios provenientes de inversiones de capital extranjero, a la ac-
tualizacin de valores de bienes de cambio y de emergencia a la produccin
agropesuaria). La misma obligzcin dispone el artculo 7" para todos los
impuestos indirectos que gravan consumos o actos conforme con la facul-
tad del artculo 67, inciso 2" de la Constitucin Nacional.
En otras palabras, el rgimen de coparticipacin debe ser mantenido
tambin para los impuestos que en el futuro establezca la N acin, sean ellos
impuestos indirectos, cuyafacultad impositiva le compete en forma concu-
rrente o impuestos directos, cuya facultad lintada en el tiempo y en sus
propsitos le corresponde por delegacin conferida por el Congreso Nacio-
nal y autorizada por el artculo 67, inciso 2"' de la Constitucin Nacional.
El segundo prrafo del artculo 7" excluye de esta obligacin a los im-
puestos nacionales cuyo producto se halle afectado especialmente al cumpli-
miento de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades decla-
rados de inters nacional. Cuando terlTne la afectacin por el cumplimiento
del objeto del gravamen y si ste continuara en vigencia, deber incorporar-
se al sistema de coparticipacin establec do por esta ley.
2. La segunda obligacin de la Nacin consiste en entregar al Terri-
torio Nacional de la Tierra del Fuego", Antrtida e Islas del Atlntico Sur.
de su pane en la distribucin del producto recaudado, una participacin
N. del E.: ACluaJ alt, 7S,.ine, 2".
N, del E.: Actualmente es provincia,
" I
LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 159
equivalente a 2 dcimos por ciento (0,2%) del monto recaudado a ,',
ya la Capital Federal el 1,8%. } ',,-,!,,'
A fin de confusiones y a pesar de la precisj6n de esta nonna, de-
bemos dejar constancia que el monto que la Nacin debe asignar a la Capi-
tal y a dicho TerntorioNacional se deterrninasobre la cantidad total recau-
dada y a distribuir, mientras que la fuente de la cual se debe extraer dicha
suma es la parte corresponqiente a la Nacin.
3. En la segunda parte del artculo 82 la ley establece como tercera
obligacin de la Nacin las mismas obligaciones previstas para las provin-
Cias en los incisos b), c), d), e) y f) del artculo 9. Esta obligacin es asumida
por imperio de la ley por la Nacin por s y por los organismos administra-
tivos y municipales de su jurisdiccin, sean o no autrquicos. Esta disposi-
cin implica que la Nacin en lo referente a las entidades descentralizadas
y municipalidades asume como condicin de los beneficios del rgimen de
coparticipacin las mismas obligaciones que las provincias.
Un aspecto particular de este problerufl es el de las obligaciones que
asume la Nacin respecto del Distrito Federal y las que asume por separado
la Municipalidad de la Ciudad de ;:\ires. De ello hablaremos ms
adelante.
S. OB:LIGACIONES DE LAS PROVINCIAS
La Ley de Coparticipacin, en su artculo 9, establece las obligacio-
nes a las que estn sujetas las provincias. juntamente con las nonnas que
disponen la forma y el contenido de las leyes de adhesin de las provincias.
La norma del artculo 9 mantiene la tradicin de los regmenes ante-
riores, a saber,los de las,.leyes 14.390 y 14.788 y, remontndonos al primer
rgimen de unificacin y djsP'bucin de los impuestos internos nacionales,
de la ley 12.139;;,'" ,/,;..,
Sin embargo, agre'ga otras limitaciones al ejercicio del poder fiscal que
corresponde a los Estados provinciales como requisitos para establecer gra-
vmenes que, de otro modo, podran caer en alguna de las prohibiciones que
la ley dispone expresamente como recaudo para el goce de la coparticipacin.
Expondremos su propsito y su alcance por cada inciso.
a) En primer trmino se establece que la adhesin de cada provincia
debe ser expresa mediante una ley que manifieste la aceptacin del rgimen
de coparticipacin sin limitaciones ni reservas (inc, al del arto 9).
b) Cada provincia debe asumir la obligacin de no aplicar ni por s ni
por intermedio de los.organismos administrati vos ni municipales de su ju-
risdiccin. sean o no autrquicos, gravmenes locales anlogos a los nacio-
nales incluidos en el rgimen de coparticipacin.
N. del E,: Actu,aJmente es provincia.
!, ')

I
160 PRESUPUESTO ESTATAL
c) La norma en examen especifica que las provincias se comprometen
a no gravar con tributos de cualquier clase y cualquiera fuere su caracters-
tica o denominacin, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacio-
nales coparticipados ni las materias primas utilizadas en la elaboracin de
bienes sujetos a impuestos, ambas comprendidas por esta ley, sta obliga-
cin deja fuera de su alcance, por expresa norma legal, las tasas retributivas
de servicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el prrafo si-
guiente.
Conviene destacar que' esta ltimasalvedad constituye una excepcin
o, mejor dicho, una Serie de excepciones a la exclusin referente a las tasas
retributivas de servicios efectivamente prestados. Ahora bien, la excepcin
respecto de otra excepcin restablece la regla general.
d) La segunda parte del inciso b) del artfcuio 9 prohfbe a las provincias
gravar las actividades, bienes y elementos vinculados con la produccin,
comercializacin, almacenamiento, transporte, circulacin, venta, expen-
dio o consumo de los bienes sujetos a impuestos internos especficos a los
consumos y tampoco la materia prima o."productos utilizados err su elabo-
racin con una imposicin proporcionalmente mayor--cualquiera fuera su
caracterstica o denominacin- que la aplicada a actividades, bienes y ele-
mentos vinculados con los t:ienes y servicios anlogos o similares y no su-
jetos a impuestos internos especficos a los consumos.
Esta norma, en general, tiene como propsito evitar que las provincias
establezcan en forma directa su propio gravamen anlogo al impuesto inter-
no sujeto al rgimen de coparticipacin. Al mismo tiempo, tiende a evitar
que se graven por va indireta, mediante gravmenes diferenciales, las mer-
cadenas producidas, almacenadas, transportadas, etctera, O los bienes
instrumentales empleados en esos procesos respecto de mercaderfas sujetas
a los impuestos internos a distribuir, comparados con los que afectan los
mismos fenmenos econmicos respecto de mercaderfas o bienes instru-
mentales no gravados con impuestos internos sujetos al rgimen de copar-
ticipacin.
La ley admite, sin embargo, que el expendio al por me no/ de vinos y
bebidas alcohlicas est sujeto a una imposicin diferencial en,lasjurisdic-
cibnes locales. Esta eJcepcin es el residuo del antiguo impuesto local so-
bre licencias de expendio al pblico de vinos y otras bebidas alcohlicas.
La norm'a en examen establece una aparente excepcin a prohibi-
ciones de gravar en forma directa o indirecta los mismos bienes que constitu-
yen la materia imponible de los impuestos sujetos al rgimen de copartici-
pcin. Es as como se excluye expresamente de los impuestos prhibidos a las
provincias, los siguientes: impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, sobre
A los ingresos brutos, sobre la propiedad de automotores y de sellos,
",
LAS FTNANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 161
Esta norma se origina en anlogos preceptos de las antiguas leyes
14.390 y 14.788, pero esos antecedentes han sido ampliados con respecto a
los tipos de impuestos expresamente admitidos para las provincias y --eS[Q
constituye una importante novedad en el sistema tributario provincial-la
Ley de Coparticipacin determina en sus normas la materia imponible de
los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos y de sellos, tanto admi-
tiendo, como prorubiendo algunos elementos parciales de los hechos y bases
imponibles.
Con respecto al impuesto sobre los ingresos brutos el apartado estable-
ce las pautas a las que deber ajustarse dicho impuesto 6,
Entre las normas que se refieren al alcance de los impuestos provinci-
les y municipales sobre los ingresos brutos, merecen un comentario especia l
las que autorizan a gravar las actividades conexas con las exportaciones
(transporte, eslingaje, estibaje, dep,sjtos y toda otra de similar naturaleza),
las actividades cumplidas en lugares de inters pblico o utilidad nacion!
sometidos a lajurisdiccin ele la Nacin y los casos de transporte interjuris-
diccional e internacional y la comercializacin de combustibles derivados
del petrleo, ' :"
El comentario principal que nos merecen estas normas consiste en
ellas representan la intervencin del Poder Legislativo de la Nacin en la es-
fera legislativa tributaria de las Provincias y munjcipalidades, delimitando,
pues, el ejercicio del poder fiscal provincial en las materias en las que se pre-
senta la superposicin o la'invasin de dicho poder en la materia reservada
al Nacional. En particular, se llega a respaldar la aplicacin de IJ;
normas del Convenio Multilateral.
Ello significa la adopcin para el impuesto sobre los ingresos brutos d.:
la solucin que propusimos para conciliar las facultades autnomas provin-
ciales con las normasconstltucionales que reservan al Congreso Nacional la
legislacin sobre 'determridas materias, por ejemplo, el comercio interna-
cional e interprovincial 7.
Ello no obstante, la solucin conciliatoria adoptada por la Ley de Co
participacin, no impide que en detemunados casos lajusticia ordinaria de-
clare la inconstitucionalidad del impuesto sobre los ingresos brutos respecto
de la materia reservada al Congreso y del Convenio Multilateral, sin posi-
bilidad, por razones procesales, que la Corte Suprema pueda conocer de esa
materia y revocar los pronunciamientos de las Cmaras, civiles o comercia-
les de la capital.
6 Vase el apartado 1 del ioc. b) del arto 9" de la ley 20.221, eo su texto vigente,
7 Vase JARACH, Dioo, "El impuesto a las actividades lucrativas, en el comercio imema
cional e iOlerproviocial", edicin del c.PJ. citada y Curso de Derecho T n'bUlorio, 3' ed" Vol. 1,
pgs, 44-66, , ,
162 PRESUPUESTO ESTATAL
En lo que respecta a los impuestos de sellos, el apartado 11 del inciso
b) circunscribe la materia imponible y en los casos en los que sta puede es-
tar incluida en las normas de dos o ms jurisdicciones, dispone que las pro-
vincias y la Nacin deben incorporar a su legislacin clusulas que contem-
plen y eviten la doble imposicin interna 8.
Sin embargo, la ley que segn su exposicin de motivos debe tratar de
evitar la doble imposicin interna, como momentos de vinculacin
tanto el criterio de lajurisdiccin provincial en la que han sido otorgados los
.actos o contratos como la jurisdiccin en la que dichos actos o contratos de-
ban surtir efectos, sin tener en cuenta que una de las razones por las cuales
se producen dobles imposiciones internas es la adopcin de los dos criterios
de vinculacin, como acabamos de exponer.
Tanto la Nacin como las Provincias se obligan por s y por los orga-
nismos administrativos y municipales de su jurisdiccin a no gravar en for-
ma directa o indirecta los productos alimenticios en estado natiJral o manu-
facturados (inc. cJ. arto 9).
Se obligan tambin a aplicar las nOnTIaS del Convenio Multilateral del
18 de agosto qe 1977 y sus modificaciones (inc. dJ del mismo ilrtculo).
Se obligan. asimismo. a derogar los gravmenes provinciales y a pro-
m(1Vl;'!, la derogacin de los municipales que resulten en pugna con el rgi-
men de coparticipacin (inc. e) y a suspender la participacin en impuestos
nacionales y provinciales a las municipalidades que no dieran cumplimien-
to a las nonnas y obligaciones del rgimen de coparticipacin (inc. fJ del
arto 9). .
Finalmente, el inciso g), ltimo del artculo 9", establece la obligacin
de las provincias y de la Nacin como autoridad local, de establecer un r-
gimen de coparticipacin del producto de la recaudacin de lbs impuestos
comprendidos en el rgimen de la ley de coparticipacin federal, para los
municipios de su jurisdiccin. .
Derecho de repeticin
La Ley de Copru1icipacin Federal contina la tradicin de las leyes
14.390 y 14.788 al establecer el derecho de los contribuyentes afectados por
una imposicin originada por la violacin del rgimen de coparticipacin.
Ese derecho consiste en la repeticin de los impuestos pagados en virtud de
nonnas en pugna con dicho rgimen.
El derecho de repeticin evidencia el principio que el rgimen de co-
participacin no constituye slo una coordinacin de los poderes fiscales
8 V.se el aparlado Il del inc. b) del arto 9" de la ley 20.221 en su texlo vigente.
I
LAS FINANZAS DE MLTIPLES NIVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 163
del Estado Nacional y de las provincias, sino tambin el cumplimiento
recho de los verdaderos destinatarios de las nomlas tendientes a elirnlj,tr,t,: .
y, por e.nde: ;de los principios constitucionales
condlclOnan la creacin y aplicaclOn de los impuestos.
Sin embargo, como lo dijimos en otra oportunidad 9, habr que ir ms
lejos eliminando el principio salve et repete () sea estableciendo tambin el
derecho del contribuyente'qTecurrir las determinaciones de los gravmenes
en pugna con el rgimen de coparticipacin en los modos y fonnas que de-
la.s .legislaciones respecti vas. sin el pago previo de dicha obliga-
clQn ImpOsItiva.
La Comisin Federal de Impuestos
el ao entrar en vi.gencia. en la Capital Federal el impuesto
mUnicIpal a las actiVidades lucrativas mIentras cumpla un ao de vida el
.mismo impuesto en la Provincia de Buenos Aires, funcionarios de la admi-
nistracin de ambas entidades se avocaron iil estudio de un convenio des-
evitar las de los poderes
trlbutanos de las dos Junsdlcclones. Adems tenan el propsito de coordi-
nar la recaudacin de dichos impuestos. Los esfuerzos para concluir dic.ho
convenio se vieron coronados de xito el 24 de mayo de 1953 con la fimla
del acuerdo que se denomin bilateral".
Pocos meses despus las dos jurisdicciones se reunieron en conferen-
cia con todas las dems provincias que haban introducido en sus jurisdic-
ciones respectivas el impuesto a las actividades lucrativas.
El antecedente de este rgimen convencional para los propsitos indi-
erael Bajos y las Indias Holandesas. Las pro-
VInCIaS argentmas y de Buenos Aires siguieron el ejem-
plo. adoptando tamblep.:.rl'e acuerdo con el modelo la creacin de una
comisin arbitral para el cumplimiento de los acuerdos (la llamada "Comi-
sin Bruins" por el nombre de su promotor).
Las leyes-convenio de unificacin y distribucin de impuestos nter- '. "-
nos y la ley de coparticipacin de los impuestos a los rditos, ventas, bene-
e;<t:aordinarios, etctera: sendas comisiones arbitrales y lo
I1llsmo hiZO la Ley de CopartlclpaclOn Federal de Impuestos en vigencia
(ley 20.22.1,. en 1979 y sus modificaciones) siguieron el ejemplo crean-
do la COI1llSIOn Federal de Impuestos en sustitucin del Tribunal Arbitral de
la ley 14.390 y Comi.sin de Contralor e ndices de la ley 14.788, mientras
que el Convenio MultIlateral suscripto por todas las provincias y la mUll-
JARACH. Dno. Clir.ro dI! Derecho TrihUlario, de. 3' ed., T. /. pg. 50'"
164 PRESUPUESTO ESTATAL
cipalidad de la Capital Federal cre su Comisin Arbitral. Todo ello haba
sido propuesto en los estudios del autor de este libro, en los trabajos enco-
mendados por el Consejo federal de Inversiones.
No fue adaptada la propuesta de unificar la Comisin Federal de Im-
puestos y la Comisin Arbitral del Convenio Multilateral. Sin embargo,
creemos que la meta es la unificacin de estos entes con anloga estructura
y' similares funciones. ' .
El artculo 11 de la Ley de Coparticipacin determina las funciones de
la Comisin Federal, que no slo son numerosas sino tambin de variado
carcter. Ellas pueden agruparse en la clasificacin siguiente: '
1. Control de la distribucin segn las pautas ,de la ley [incs. a) y b)].
2. Control del cumplimiento de las obligaciones de los distintos fiscos
y decisin de la existencia o no de infracciones al rgimen qe coparticipa-
cin y de las medidas sancionatorias [incs. c), d) y e).
3. De interpretacin de la ley de coparticipacin [ine. f)].
4. De asesoramiento, estudio y proyectos en materia fiscal [incs. g),
h) Y j)J,
Merece un comentario especial la atribucin a la Comisin Federal de
has tareas de asesoramiento y evacuacin de consultas. Se trata, en efecto,
de funciones por las cuales el poder fiscal de las provincias delegado en la
Nacin por medio del rgimen de coparticipacin federal tiene manera de
manifestarse y contribuir por la vfa consultiva a la mejor disciplina de las
instituciones tributarias, no slo con respecto a la participacin en la recau-
dacin de los impuesros nacionales unificados, sino tambin en la:propia le-
gislacin tributaria material cuyo ejercicio por la Nacin representa una ab-
dicacin de las potestades tributarias de las provincias al margen de la
Constitucin Nacional 10.
Fondo de Desarrollo Regional
Es interesante desde el punto de vista de la polftica econmica de las
finanzas de mltiples niveles y como institucin de la coordinacin finan-
ciera,la creacin por el artculo 15 de la Ley de Coparticipacin Federal de
impuestos del fondo cuyo nombre figura en el epgrafe.
Esta institucin a la cual contribuyen corno recursos de primordial im-
portancia los aportes fijados en el inciso c) del artculq 2 de la ley, es el fru-
to ms importante de la funcin econmica que la actual legislacin finan-
ciera asigna al rgimen de coordinacin de las finanzas.
10 Sobre este problema remitimos al lector al punto 2 de este captulo.
LAS FINANZAS DE MLTIPLESNTYELES EN EL DERECHO ARGENTINO 165
Se trata de la creacin de un fondo que persigue la finalidad de promover
el desarrollo econmico regional, alimentando las inversiones con aportes del
sistema federal de recaudacin repartida y con criterios de solidaridad entre los
Estados Provinciales ms pudientes a favor de los menos favorecidos.
6. EL PODER FISCAL MUNlCIPAL
Para definir el alcance del Poder Fiscal Municipal se debe, a nuestro juicio,
establecerelprincipio que las municipalidades carecen de Poder Fiscal origi-
nario, el que compete exclusivamente al Estado o a los Estados Provinciales.
De esa afirmacin se deduce que las municipalidades tienen nicu-
mente potestades tributarias de carcterderi vado, esto es el conjunto de f,-
cultades impositivas que el Estado les asigne.
La opinin contraria se apoya principalmente en dos argumentos: el
primero es de carcter histrico-sociolgico y consiste en que las munici-
palidades son agrupaciones sociales anteriores a los Estados Provinciales y
al nadonal. ,
El segundo argumento consiste en q u ~ de conformidad con la norma
del artculo 5de la Constitucin Nacional;las provincias tienen In obliga-
cin de asegurar el rgimen municipal. Ello implicara el reconocimiento
por va de la Constitucin de las facultades impositivas de carcter origina-
rio por estar fundadas en normas constitucionales.
No compartimos ninguno de los dos argumentos expuestos. No es
siempre cierto el origen sociolgico del municipio anterior al Estado. Se du,
en gran nmero de casos, la organizacin municipal por motivos histricos
y sociales pero por iniciativa y decisin del Estado.
Por otra parte, el rgimen nunlcipal es de carcter administrativo y no
poltico. ._
El nucleaillento rpncipal puede ser anterior al establecimiento del
Estado o bien posterior a l; tambin puede verificarse que la agrupacin
social espontnea no coincida con la poblacin municipal reconocida y or-
ganizada por el Estado como municipio.
Con referencia al otro argumento fundado en la nonna constituciona 1,
la obligacin de asegurar el rgimen municipal no demuestra que las muni-
cipalidades tengan un poder fiscal originario, antes bien es cierto lo contra-
rio: la obligacin del artculo 5de la Constitucin Nacional demuestra u ~
Jos municipios derivan su potestad tributaria de la ley o de las leyes, que lBS
provincias dicten en cumplimiento de la obligacin constitucional 11.
1I Remitimos al lector a lo expuesto por nosotros en el Curso de Dereclw Tribu/ario, 3' _d.,
T. 1, Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980, pgs. 66 y sigs.
:
166
PRESUPUESTO ESTATAL
La Muu.icipalidad de la Ciudad de Buenos Aires'
Un problema particular referente al rgimen fiscal de las municipali-
dades es el que surge de la organ.izacin del Federal ll.,. . ,
No cabe duda que la Ciudad de Buenos Alres desde su federa!JZaclO.n.
est organ.izada como gobierno municipal y que como le cabe al :nas hurrul-
de de los municipios del interior del pas, debe proveer a man-
tener la preslacin de los servicios ya su financlac.JOn.
Sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires transformada en Capital la
Repblica, tiene atribuciones en materia de gastos y recursos y, en partiCU-
lar, con respecto a estos ltimos,. en su c,arct,er de pOder,local. . ,
Por lo tanto la Ciudad de Buenos Alres tiene en s rillsma toda la gama
de las actividade's financieras y agrupa en su seno las funciones d,e pro-
vincias en cuanto ejerce en su territorio las facultades que las provincias de-
sempean en los suyos, . ,,',
En segundo lugar, como Dismto Federal y, segun la teona que pre"a-
lece, es, como tal, la Nacin misma. _ ' ' ,
En tercer lugar, es una municipalidad con las funciones que una ley del
Congreso le asigna, , . . ,
Por consiguiente, nos parece mexacta la acl1!.ud de las, prOVinCiaS, .en
general, frente a la municipalidad de la Ciudad de Alres, que le
ga el carcter de Estado lo que es correcto pero tambIn I,a equipa-
racin a las provi ncias en parte y la naturaleza de gobierno munJCJ pal, tam-
bin parcialmente. . , '
Finalmente. la mUllcipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se Jden:l-
fica con la Nacin misma en la esfera de su jurisdiccin local, pero tamblen
con carcter no exclusivo.' .,.' .
En el aspecto tributario, el sistema fiscal de la mUlllclpahdad capitali-
na se resume en el siguiente esquema. . .' ,
a) Es correcto el procedimiento adoptado en 1949 por el cual se aprobo
por ley del Congreso el a actividades vas 13._ . _ ;
b) Es inexacto que la mUOlcJpalidad de la Capital Federal, con;o
quiera olra municipalidad, tenga un poder al establecuruento
de tasas o contribuciones de mejoras o espeCIales, ,
11 Un trabajo muy enjundioso sobre este problema es el de \'(lLHELM, SalorntS,. Rel:ursoJ
MlmcipoJes. Macchi, Aires, 1970 y la doctrina cilada por l. . .'
13 Llegamos a esta conclusin. con algunas salvedades, en un trabajo de la
denda de la Corte Suprema de Justicia de la Nactn. Vase JARACH. Dma, Legalldad dellln-
pueslo municipal. las acvida.des lucravas", en LA ln!orrrwcin, t XXil, pg,.IlB.
N. del E.: Segn lo por el art, 129 de la Const. Nac, de 1994,Iaciudad de Buenos
Aires lene un ":,gimen de gobierno autnomo,
LAS ANANZAS DE MLTIPLES NlVELES EN EL DERECHO ARGENTINO 167
, . .
c) Como gobierno local la municipalidad de Buenos Aires tiene
cho a establecer en su jurisdiccin los impuestos que las '.
adoptado para su rgimen fiscal. esto es, principalmente los siguientes: m-
puesto inmobiliario. refundido o no con otros tributos sobre la propiedad
raz como contribucin de pavimentos, tasas y contribuciones de obras sa-
nitarias; impuestos a las actividades lucrativas, o de patentes por el ejercicio
de actividades con fines de lucro o a los ingresos brutos obtenidos en el ejer-
cicio de dichas actividades; impuestos de sellos sobre los actos instrumen-
tados de transferencias a ttulo oneroso: impuesto a las transmisiones gra-
tuitas de bienes.
La atribucin de tales facultades impositivas a la municipalidad de
Buenos Aires ha sido objeto de contraste y resistencia por parte de la Na-
cin, cuyo Gobierno reconoci a regafilldientes el impuesto inmobiliario y
similares y el impuesto a las actividades lucrativas o tributos anlogos
como recaudacin del Distrito Federal, mientras que mantena como crea-
cin y recaudacin propia del Gobierno.Nacional en lajurisdiccin local los
impuestos de sellos y a la transmisin gratuila de
Desaparecido este ltimo impuesto --:';c-lnto el nacional comO el de las
provincias-la Ley de Coparticipacin'Federal reconoci en su artculo 9
como tributos locales -sin exclusin de la Capital Federal........, el impuesto
inmobiliario. el impuesto sobre ingresos 'oruws, el impuesto de sellos y
el impuesto a la propiedad de automotores.
d) La Ley de Copartici pacin mantiene la diferencia entre el impuesto
de sellos de la Nacin como jurisdiccin local y los otros gravmenes men-
cionados, cuya recaudacin ingresa al fisco municipal.
Entendemos que esta diferencia altera la coherencia del sistema tribu-
tario de la municipalidad de Buenos Aires, pero no la vigencia del principio
respecto a que se. de gr!-vmenes que la Nacin recauda en la jurisdic-
cin municipal cdmo p'pdr fiscal local con simetra con los anlogos im-
puestos provinciales.
e) La oposicin de las provincias a considerar al Distrito Federal como
equiparado a una de ellas corno fisco aptnorno, triunf aparentemente al
establecer la Ley de Coparticipacin que la municipalidad de la Ciudad de
Buenos Alres recibira su parte del contingente de la Nacin. Sin embargo,
la reforma del artculo 8" por ley 22.451 elimin la obligacin de la Nacin
de entregar a la Ciudad de Buenos Aires, de su propio cupo, la participacin
que la Ley de Coparticipacin Federal de impuestos habfa establecido. Esta
derogacin, que excluy al Distrito Federal de la coparticipacin es la me-
dida ms drstica en contra de la Capital y parece consagrar defi ltivarnente
la tesis de las provincias. No compartimos esta conclusin, por cuanto la ex-
clusin del rgimen de coparticipacin est compensada con creces por el
, 1
.:-:-:0,
'i
l'
.1

168 PRESUPUESTO ESTATAL
reconocimiento de facultades impositivas autnomas al Municipio de la
Capital, como poder local.
La Ley de Coparticipacin de impuestos 20.221 haba estable-
cido que la Nacin asignara de su propia cuota a la Municipalidad de la Ciu-
dad de Buenos Aires el 1,8% del monto total recaudado y sujeto a distribu-
cin y el 0,8% al Territorio Nacional" de Tierra del Fuego, Antrtda e Islas
del Atlmico Sur.
La ley 22.451 elimin la participacin de la Municipalidad. Sin em-
bargo, la Ley de.Presupuesto 22.770 la restableci con el mismo'
ya cargo de la Nacin.
N. del E.: Actualmente es provincia.
PARTEill
GASTOS PBLICOS
l6
CAPTULo 1
LOS GASTOS PBLICOS
l. PREMISA y CONCEPTO DE GASTOS PBLICOS
Observamos preliminarmente que la exposicin, en primer trmino,
de la materia referida a los gastas pblicos consiste esencialmente en una
eleccin de carcter arbitrario, que guarda simetra con el esquema del pro-
ceso financiero expuesto en el segundo captulo de este libro.
De ninguna manera esta eleccin sgnitica considerar que en el proce-
so de la fonnacin del Presupuesto las deisiones referentes a los gastos
sean previas a las concernientes a los recursos, ni -mucho menos-que la
deterri1nacin de aqullos, cualitativa y cuantitativa, est afuera de la acti-
vidad financiera y constituya un dato global de orden polftico cuya cober-
tura constituira dicha actividad, limitada, pues, a elegir los recursos para la
financiacin de los gastos 1,
Los gastos pblicos constituyen las erogaciones que efecta el Estado
para adquirir bienes instrumentales o intemledios y factores para producir
bienes y servicios pblicos; o para adquirir bienes de consumo a distribuir
gratuitamente o f;onu-a el ~ o d e una retribucin directamente a los consu-
midores; o bien para tranferir el dinero recaudado con los recursos a indi-
vduos o empresas, sin ningn proceso de produccin de bienes o servicios.
2. CLASIFICACIN DE LOS GASTOS P.BLICOS
Como acontece habitualmente en toda ciencia tambin en la de las Fi-
nanzas Pblicas se efectan clasificaciones de distintos fenmenos, cuya
validez: debe juzgarse eri razn de su utilidad para el mayor y mejor cono-
cimiento de los objetos estudiados.
As es corno el fenmeno gastos pblicos ha dado origen a variadas
clasificaciones, algunas ya perimidas, otras de reciente creacin.
I Nos remimos a Jo expuesto supro, pgs. 5j y sgs. y 57-58_ .
',j
.: .)
".')
.;1
,
:!'
172 GASTOS PBLICOS
Omitimos considerar las clasificaciones de orden contable o jurdico
que no tengan significacin a los efectos del enfoque poltico-econmico
(como, por ejemplo: gastos en personal y otros ga''itos; gastos del ejercicio
y gastos de ejercicios anteriores; gastos reservados o no).
Consideramos, a continuacin, las siguientes clasifica.ciones: a) gas-
tos ordinarios y extraordinarios, b) gastos productivos y de trnsferencia, c)
funcional de los gastos y d) gastos corrientes y de inversin.
Gastos ordinarios y extraordinarios
La doctrina financiera clsica distingufa los gastos pblicos en gastos
ordinarios y extraordinarios. Esta clasificacin terua, como pr'opsito prin-.
cipal, establecer una correlacin con la anloga dasificac.in de los recur-
sos en ordinarios y extraordinarios. Se sostena, al respecto, que mientras
los gastos ordinarios --o sea, corrientes, peridicos, nacidos de la normal
produccin de los servicios pblicos- deban ser finantiados con recursos
ordinarios tributos, tarifas de empresas pblicas o producto Qe monopolios
fiscales los gastos extraordinarios --como los originados por guerras, cala-
midades o catstrofes naturnles-- deban financiarse con del crdito
o con gravmenes de emergencia, como el impuesto al capital (capitallevy).
Sin embargo, la doctrina keynesiana y la poskeynesiana han puesto de
relieve que la eleccin del r:ecurso limitatjvo del poder de compra de los su-
jetos particulares O de otros recursos que no afecten las disponibilidades del
pblico, depende ms de la situacin por la que atraviesa la economa (re-
cesin, desocupacin, depresin, o bien, prosperidad, pleno empleo, infla-
cin) que de la naturaleza del gasto que se debe financiar 2.
De ah que, al perder asidero la correlacin entre gastos ordinarios y re-
cursos ordinarios o entre gastos extraordinarios y recursos extraordinarios,
ha perdido inters la clasificacin de los gastos en ordinarios y extraor-
dinarios. .
Gastos productivos y de transferencia
Otra clasificacin distingue los gastos pblicos en productivos
y gastos de transferencia.
Segn esta clasificacin son gastos productivos los que corresponden
a la adquisicin de bienes intermedios y factores para la produccin de los
bienes y servicios pblicos. Tales gastos producen un aument9 de la renta
. nacional. Son, en cambio; gastos de transferencia los que consisten en el
2 Vase supra, pgs. JO a 37.
LOS GASTOS PBLICOS 173
pago de una suma a determinadas personas, sin ninguna re tri bucin al Es-
tado y no generan un aumento de la renta nacional sino slo una diferente
distribucin de la misma. Esta clasificacin, que debemos a J reproduce
sustancialmente la que en anteriores ediciones de su obra haba expuesto entre
gastos consuntivos (exhaustive) o reales y gastos de tranrlerencia.
Se trata de una clasificacin con criterio econmico que parcialmente
est contenida en la, ms actual, de gastos corrientes (de consumo o de
transferencia) y gastos de inversin 4.
Clasificacin funcional de los gastos
Otra clasificacin agrupa los gastos pblicos segn el tipo de
a los que sirve: educacin, defensa, seguridad, salud pblica, seguridad so-
cial,justicia, administracin financieira, etctera, a veces reuruehrlo algunos
de estos servicios.
Trtase de una clasificacin funcional porque sirve a los efectos de co-
nocer el contenido o las funciones de la activjdad financiera del Esrado,
pero no la inteligencia de la estructura de di!=ha actividad.
.-
Gastos corrientes y gastos de inversin
La clasificacin con criterio econmico que prevalece en la doctrina
moderna es la ya aludida de gastos corrientes y de inversin. A su vez, los gas-
tos corrientes se distinguen en gastos de consumo y gastos de transferencia.
Gastos corrientes de consumo
"t . .
Son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la produccin
de los servicios del Estado, calificacin d gastos de consumo se debe al
, supuesto, harto controvertible, que dichos servicios son bienes finales, de
utilidad directa para los destinatarios, tanto si se trata de servicios di visibles
como indivisibles. Esta suposicin contradice la esencia del fenmeno fi-
nanciero, por cuanto no slo los servicios indivisibles, sino tambin mu-
chos de los divisibles, son prestados no slo a consumidores finales sino
tambin a empresas y son complementarios de los dems bienes para la pro-
duccin de bienes y servicios que se ofrecen en el mercado.
Segn lo que ya dijimos, es de la esencia del fenmeno financiero que
gran parte de )05 servicis pblicos constituye el sustrato indefectible para
el funcionamiento de la economa de mercado .
PIGOU, A. G.,A Srudy in Pttblic finilllce, parte 1, McMillan, London, 1949, pgs. 19-23.
4 Ver in/m, pgs. 173-]77.
: I
174 GASTOS PBLICOS
En los servicios indivisibles esto puede fcilmente discernirse, si se
piensa que, por ejemplo, los servicios de defensa y de seguridad interior
permiten el funcionamiento regular de las explotaciones agropecuarias, de
las industrias, del comercio y de las profesiones, artes y oficios. Ninguna
de estas actividades podra ejercerse sin la prestacin de dichos servicios 0, de
ejercerse, se enfrentarla con un notable aumento eJe sus costos de producdn,
En los servicios divisibles, aliado de la satisfaccin de las necesidades
individuales de los destinatarios -que puede hacer considerar dichos ser-
vicios como finales o de consumo, pero no siempre, ya que en muchos casos
se prestan tambin a empresas como insumas de sus actividades producti-
vas- existe tambin la satisfaccin de una necesidad pblica paralela pero
no idntica a la necesidad individual. Es ste el caso de los servicios de ins-
truccin y de salud pblica en los que la prestacin del servicio a los alum-
nos y a los enfennos -actuales o potenciales-, respectivamente, puede
considerarse de consumo final, pero el Estado consigue, al mismo tiempo,
la satisfaccin de la necesidad pblica de elevar el nivel de instruccin y de
salud de la poblacin como factores de mayor productividad del trabajo y
crecimiento de la Renta nacionaL '
Por estas consideraciones no creemos vlida la clasificacin de los
gastos destinados a la produccin de los servicios corrientes como gastos de
consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo rrienos, dos de: los usos
de ese concepto: 1) Al considerar algunos servicios estatales, como de con-
sumo final cuando estn prestados a empresas, se puede incurrir en un error
de clculo en la detemnacin de la Renta nacional 5,2) La importancia de
ciertos gastos, errneamente clasificados como de consumo final, por el
mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el n-
cremento de la producti vi dad del trabajo para el desarrollo econITco de un
pas, puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada.
Gastos de transferencia
Son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no
sirven para la produccin de servicios pblicos, sino que s610 distribuyen a
determinados beneficiarios el dinero extraido de otros sujetos.
Constituyen los casos ms importantes de gastos de transferencia los
siguientes:
a) Los servicios de la deuda pblica, para el pago de los intereses y de
la amortizacin de la deuda,
5 VerJupra. pgs, 1 i1 Y sigs,
LOS GASTOS PBLICOS
175
Se trata de una transferencia tIpica y muy important; por su
dura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudacin de i!'_' , I
o de operaciones de crdito, quitndolo a ciertos sujetos y lo paga a su vi
a los de ttulos la deuda pblica en concepto de renta y de )
arnortlzacln. De este mecarusmo depende gran parte de la problemtica de
la deuda pblica y de sus efectos 6.
b) Beneficios del siste!I).a de seguridad social. La seguridad social con-
siste, en general, en los beneficios o prestaciones que las leyes establecen a
cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los habitantes y pueden
comprender todas o algunas de las siguientes prestaciones:
- Renta peridica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una
cierta edad y que se hayan retirado de sus actividades de trabajo (en la N-'
gen tina: jubilaciones). '
--, Renta peridica a los cnyuges suprstites y otros derechohabien-
tes de trabajadores fallecidos (en la Ngentina: pensiones).
- Renta peridica a los invlidos:
Pago de gastos de atencin mdica ),' otros gastos para la salud de
los trabajadores y de los familiares a su:cargo.. :. "
- Pago de renta peridica a los desoctipados involuntarios.
Pago de para atender los gastos que originen las car-
gas de familia de los trabajadores.
Estas pue,den ser total o parcialmente, por ,'-:")
aportes pendlcos de nusmos benefiCiarlOS y contribuciones obligalo- ... _
nas de los patrones, o bien por otros recursos, tales como: impuestos en 0e-
neral o endeudamiento del Estado. '"
En, t?dos casos, las que efecta el Estado (o las cajas ,;)
de preVISin como;enudades pblicas autrquicas) constituyen gas-
tos de transferenc!a;por el heSho que las prestaciones confonnan una entre-
ga a 10,5 recaudadas de otros sujetos.
Sm embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema
de seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la
de ,un servicio. En efecto, cabe preguntarse si no
constltuye un bIen runarcnalla paz social que se logra a travs del sistema,
La n?s parece que ha de ser afinnativa, a ejemplifi-
car: qu diferenCia hay entre el servicio de salud pblica y las instituciones
de seguridad social?
En arnbos casos. el Estado organiza la produccin de bienes inmateria-
les los que, adeI?s de satisfacer necesidades individuales, procuran un es-
tado de paz SOCial que es de por s un bien indivisible,
6 Ver infra. pg, 677,
176
GASTOS PBLICOS
Obsrvese, tambin, que muchas prestaciones de seguridad social
drfan ser sustituidas por servicios producidos directamente por el
As, por ejemplo, el beneficio que la seguridad social presta a los trabajado-
res enfermos es equivalente al servicio directo de atencin mdica; sola-
mente en la fomJa hay diferencia entre una y otra prestacin: en el caso de
la seguridad social el Estado entrega al beneficiario una suma de dinero con
, la cual debe enfrentarse el gasto del servicio mdico y hospitalario; en el
caso de la salud pblica, el Estado mismo produce por medio de sus profe-
sionales y de sus hospitales y laboratorios los servicios mdicos y hospita-
larios que suministra gratuitamente (o en forma parcialmente gratuita) a los
trabajadores enfermos. En muchos casos hay combinaciones de los dos sis-
temas, de modo que es difcil excluir del carcter de servicio pblico a la
erogacin que f1uya directamente aL beneficiario, para que ste costee, por
su cuenta, los servicios de salud aludidos.
Si se acepta que los beneficios de la seguridad social configuran un
verdadero servicio estatal, su valor debe ser computado a los efectos de la
determinacin de la Renta nacional, como lo son los servicios de salud, los
de la justicia y otros, divisibles o no.
c) Una tercera forma de gastos de transferencia est constituida por los
subsidios o sbvenciones no incluidos en el sistema de.seguridad social.
Estos gastos pueden ser peridicos o no; pueden destinarse a los con-
sumidores O a las empresas. En todos los casos, se trata de la entrega a cier-
tos destinatarios del poder de compra quitado, a travs de impuestos u otros
, recursos, a otros ,sujetos: ,
Se hasostenido y es casi un lugar comn en la literatura financiera, que
los subsidios constituyen impuestos negativos. Esto es importante para el
desarrollo matemtico di:: la teora de las finanzas pblicas; por ello, es con-
veniente en una descripcin no matemtica de los fenmenos financieros,
caracterizar este concepto de subsidio como el concepto antittico del im-
puesto. As lo coloca, con razn, A. Lerner 1. '
Los subsidios pueden tomar la forma de venta por el Estado de bienes
y servicios adquiridos o producidos por l a precios inferiores al de
plaza O an de los costos de adquisicin o de produccin, En tales casos,los
gastos de transferencia pueden quedar ocultos.
d) Otro de transferencia es el pago de los premios del juego explo-
tado por el Estado en sus formas ms vaJjadas: lotera, quiniela, casinos, ca-
rreras de caballos, pollas de apuestas sobre los resultados de encuentros de
ftbol, combinaciones de los distintos juegos, etctera,
1 LERl'fER: Abba, "An integraled fuI! employmen! paliey", en LERNER - GRAHAM. Plan
ning arul Pa)'ng Jar Fu/l Emplaymenr. Prineelon Uni versity Press, 1946, pgs. 164-168 y 176.
LOS GASTOS PlJBLlCOS
lit
Gastos de inversin
El gasto de inversin puede definirse como la erogacin estatal desti-
nada a la adquisicin o produccin de bienes instrumentales o de capital,
que incrementen el activo fijo del Estado sirvan instr,un:entos de
produccin, para el propio Estado, de los bienes y serVICIOS .. , .
En toda poca yen todo lugar, el Estado ha efectuado de Invers;on.
edificios como sede de los distintos rganos y oficinas; obras de urbaruza-
cin; acueductos; cloacas; calles y rutas o caminos; canales; puertos; diqu,es
y embalses; en tiempos ms vecinos se agregaron usinas, oleoductos, diS-
tribucin de gas y electricidad, etctera, ' , ,
Sin embargo, la evolucin rustrica seala no slo cua-
litativa de esos gastos, sino un diferente enfoque de la polttca de inVerSIOnes,
puesto que stas adquieren la funcin de suplir las deficie?cias de la
da de bienes de consumo o de inverSin por el sector pnvado y contnbulr
a la estabilizacin y al desarrollo.
3. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PBLIC?S
Se atribuye a A. Wagner haber observdo primero el constante au men-
to de los gastos pblicos en Jos Estados modernos, ,se lla-
m pomposamente "ley del crecimiento de los gastos publlcos . Ivlas que
una ley, trtase de una observacin emprica, que es interesante exarrunar
crticamente para deslindar fenmenos aparentes y reales, absolutos y reb-
tvos y determinar las causas que los originan.
Crecimiento aparente " ,
La de Io.s.gstos pblicos de un determinado pas a travs
del tiempo exlge que los\/alores a comparar sean homogneos. No lo s,Qn,
cuando hubiera variado el criterio de contabilizacin de los gastos .en dIfe-
rentes perfodos. Por ejemplo, si el Presupuesto de un perfodo n?
entre los gastos, los dficit de empresas estatales y el de otro penodo SI los
computa, lo mismo s en un perodo se incluyen los resultados. netos de .bs
empresas estatales considerando dicho resultado como gasto, SI, es negatl va
y como recurso si es positivo, mientras que en otro perodo se Incluyen to-
dos los gastos de las empresas entre los gastos estatales y todos los
entre los recursos, es evidente la posibilidad que se observe un crecnruento
de los gastos pblicos, el que ser slo aparente. . "
Es tambin causa del aparente aumento de los gastos publicos el en\ 1-
leclmiento del dinero, tanto de oro como de papel. En el estu?!o de la ten-
dencia (Trend) seculardel nivel general de Jos precios en relaclon con el oro
,
, I
l'
1 '
!
178
GASTOS PBUCOS
(cuando ste constitua dinero, especialmente en los pagos internaciona-
les), se observa un constante aumento del nivel de precios y, correlativa-
mente, una disminucin del valor del oro. Se han sealado corno causas de
esta del oro'e descbrimiento de nuevas minas y el adelan-
to lcruco en la extraccin del meta!. El efecto de este fenmeno es el apa-
rente aumento de los gastos pblicos con referencia al oro.
La causa ms importante del aumento aparente de los gastos pblicos
es, sin duda alguna, la desvalorizacin de la moneda de papel enrgimen de
curso forzoso. Como los gastos pblicos representan --en gran medida-
adquisiciones de bienes y servicios en el mercado,la desvalorizacin del di-
nero implica el aumento de los gastos pblicos en su valor nominal, pero no
necesariamente en su valor con moneda constante. Para deslindar lo que es
aumento aparente, atribuible al factor monetario, de un posible aumento
real, es necesario deflacionar el monto nominal de los gastos.
Crecimiento real
El aumento real de los gastos pblicos se debe sustancialmente a las si-
guientes causas: aUmento del territorio del pa(s; aumento de la poblacin;
aumento de la Renta nacional; aumentQ'de las tareas y funciones asumidas
lJ
Uf
el Estado; armamentismo y rreparacin para la guerra.
a) Aumento del tenitorio. Puede tratarse de una ampliacin poltita
del tenitorio del Estado como consecuencia de una guelra victoriosa o de
la incorporacin de nUevas tierras de alguna regin hasta entonces no ex-
plotada aunque ya perteneciente polticamente al Estado, corno ocuni ,en
la Argentina con la conquista del desierto, o en los Estados Unidos con el
de las fronteras. Cualquiera fuera la causa de la expansin
del Estado. ella trae consigo el aumento de los gastos pblicos por
la neceSIdad de proveer a la organizacin poltica y administrativa de las
regic:nes y atender a los servicios pblicos (defensa. seguridad, sa-
lud, InstruccIn) como as tambin efectuar inversiones bsicas para el de-
sarrollo de aqullas.
. b) de la poblacin. El crecimiento demogrfico,tanto vege-
tativo mrrugratono es causa de aumento de los gastos pblicos, sean
ellos desunados a la produccin de servicios divisibles e ind visibles. o bien
a ya que el volumen de los servicios est ligado a la
rnagrutud de la poblaCIn.,
e) Aumento de la Renta nacional. El crecimiento de la Rcnta nacional
pcrm.ite al Estado satisfacer, ms intensivamente, las necesidades pblicas
ya asumidas o asumir otras nuevas que antes quedaban postergadas por el
ni vel de renta anterior. '
Ello es cierto en todos los,veles de gobierno.
LOS GASTOS PBLICOS 179
En el orden municipal. la mayorrenta de la poblacin permite
y mejorar el servicio de alumbrado; embellecer los paseos pblicos ,
parques y jardines; proveer mejor a la instruccin y a la cultura, promo'yer
el arte y las ciencias dentro de su mbito.
En el orden provincial. se podr incrementar la vialidad y el turismo, pro-
veer mejores servicios dentro de su esfera de accin, promover el progreso de
zonas subdesarrolladas y el de las actividades productivas.
En el orden nacional. amn de los servicios ya prestados, que podrn
mejorarse, el Estado podr modernizar sus fuerzas armadas y sus medios de
defensa. encarar obras pblicas de mayor aliento y crear nuevos servicios
para necesidades pblicas, latentes en un nivel ms bajo de Renta nacional
y que se vuelven actuales, cuando la mayor Renta nacional permite la ob-
tencin de mayores recursos.
Aumento absoluto y aumento relativo
. Todas las causas de aumento real de los gastos pblicos reseadas has-
ta aqur son causas naturales de que los gastos se acrecienten en una deter-
minada proporcin. En otros tnninos. eLaumento del territorio, de la po-
blacin y de la Renta nacional ......-obviamente- un aumento
absoluto de los gastos pblicos. Pero es oportuno examinar si tambin ha
habido un aumento relativo de dichos gastos, comparando no slo los gua-
rismos de los gastos pblicos, sino los de los gastos pblicos por unidad de
superficie tenitorial, los de los gastos pblicos porhabitante y los de los
gastos pblicos por unidad de Renta, nacional.
Incremento por motivaciones polticas, econmicas y sociales
Las de los gastos pblicos que examinaremos
ahora no son. como lasanteriores. causas naturales sino inherentes a moti-
vaciones polticas y econmico-sociales.
En primer trmino, el aumento de los gastos pblicos, no motivado por
las causas ya examinadas, debe atribuirse al crecimiento de las tareas y fun-
clones asumidas por el Estado. Las tareas limitadas que la filosofa libera!
asignaba al Gobierno. han sido ampliadas m.asivamente por la filosofa in-
tervencionista. A ello contribuyeron muchos factores. Entre ellos, la ten-
dencia hacia la planificacin econmica para asegurar la estabilizacin con
la actividad directa del Estado. Son ejemplos de esto. los gastos pblicos en
trabajQs y otros de gran magnitud programados por el Estado y destinados
a absorber mano de obra ociosa. en un primer tiempo, para paliar el mal de
la desocupacin, en un segundo tiempo para seguir una PQUtica econm.ica
deliberada de plena ocupacin; igualmente lo son los subsidios a los deso-
"1
, I
;' \
180
GASTOS PBLICOS
y las a.los productores; como tambin, en pafses
mo la Ar.gentIna, la adquIsIcIn por el Estado de los excedentes de cerea-
les y oleagInosas.
Ampliaci6n de las funciones del Estado y la planificacin
ya lo .recordamos, la idea de la: planificacin los Estados con
economa no, soclalista es hija y heredera de la planificacin de la economa
durante la Pnmera Guerra Mundial, precisamente para coordinar y fortale-
cer el. esfuerzo productivo para el xito en la lucha armada. Terminado el
confllcto perdur la idea de la planificacin por el Estado y de la asuncin
por ste empresas propias en sustitucin o en competencia con las em-
pnvadas 8 con la nueva orientacin de rehabilitar la actividad patri-
mOnial del Estado en de!'irnedro del predominio de las finanzas tributarias.
.En la .poca entre las guerras mundiales fue acentundose la ten-
dencIa haCIa la .creacin de empresas pblicas, en parte por transformacin
d,e, empresas _pn a las que el Estado haba socorrido durante la depre-
los anos trelllta, como tambin se fue esbozando la planificacin no
sOClalIsta de la economa,
En pases el Estado ya posea -por razones diversas- empre-
sas y de de modo que la tendencia que estamos' acotando
no hlzo SinO consolidar una situacin preexistente.
, , La Segunda Guerra Mundial encuentra a los pases con economa di-
ya para la planificacin, Antes que tenrrinara el conflcto,la
econ6ffi1:a --de la mano con los gobiernos- prepar:
a
la conver-
SlOn de de guerra hacia una economa de paz, planificada para
la establl.izaClOn y el desarrollo. La planificacin no se limita al orden inter-
no de cada pas, sino que s'e proyecta c::n el orden internacional con los acuer-
dos de Bretton Woods, de los que nacieron el Fondo Monetario Internacio-
nal y el Banco Mundial. .
nfluen,ca del socialismo en el gobierno de pases tales como Gran
FranCIa provocala estatizaci n de ferrocarriles, bancos, servicios sa-
rutanos, Industria siderrgica, transportes en general; en muchos pases se atri-
buye al Estado, desde su nacimiento, la explotacin exclusiva de la radio-
telefona y luego de la televisin:
8
M Ver GOLDSCHEID, Rudolf. "Staat, offenllicher Haushalt und Gesellschaft" en GERLOFF
d AJSEL, Handbllch da Fin an zwissenschaft, 1 'ed. Vertambin: SCHUMPETER Die KriJe
es Sreuersraats, Gnu, 1918, De esta obra hay una traduccin al ingls con ei titulo "T' h C"
oftheT St t" r . e mIs
.. ax a e ,en Jnfe.mafJonal Economic Papers, nro. 5, London, 1954, pgs, 5-38; SULTAN
R, Ueber das VerhaJulIS von S!euer-s!aat und Ul1temehmer-staat" en Feslgab '" G '
Schanz, T, 1, 1928. ' eJur eorg von
LOS GASTOS-PBLJCOS liH
Nuevos cometidos del Escado y sus motivaciones
En este cuadro --desordenado a propsito, porque los fenmenos 5e
producen aqur y all con ritmo distinto y en tiempos diversos, pero con la
tendencia univoca haci" la asuncin por el Estado de nuevos cometidos y
funciones- influyen dos motivaciones fundamentales: fa primera es de n-
dole econrnico-social,la segunda de carcter marcadamente sociolgico y
poltico, .
La motivacin econmico-social consiste en.la tendencia, en el desen-
volvimiento de las empresas, a sustituir gastos especficos por gastos gene-
rales 9, Como consecuencia de la divisin del trabajo y la ampliacin de las
dimensiones empresariales, tareas efectuadas hasta ahora por todos los se<:-
tores de las actividades productivas, se unifican en manos de una organizi-
cin general que en adelante cumple la tarea para rodas. Ese fenmeno, ob-
servado en el orden de las empresas" se verifica tambin en la relacin dd
Estado como empresa general y las distintas actividades de la economa pri-
vada, En lugar de proveer stas, cada una parcialmente, al cumplimiento de
los mismos cometidos en escala limitada a.sus propias necesidades, enco-
miendan la tarea a un organismo superior se desempear en beneficio
de todos.
La motivacin sociolgico-polftica consiste en la transformacitn
ideolgica concomitante con la transformacin de la estructura de la socie-
dad y de la influencia denuevas clases. Mientras las decisiones polftcas de I
Estado reflejaban las ideas y los intereses de la burguesfa empresaria, pre-
domin el objetivo de la libertad econmica y las decisiones se inspiraron
en el principio de "Laissl.faire, laissezpasser, le monde ira de lui-mme . ..
El ingreso al gobierno de clases menos pudientes gracias, entre otros
factores, al sufragio universal, llev a que predominara o, por lo menos, a
que tuviera nfluf!ncia la i.dea del Estado protector y, en cierto modo, a reem-
plazar la libertad por la' De ello surgen las nuevas necesidades
sociaies y los nuevos servicios que el Estado moderno debe producir, atri-
buyendo especial importancia a la seguridad social, a la instruccin gratui-
ta, a los servicios de salud, etctera.
Obsrvese que la idea del Estado protector y la pretensin que el Go-
bierno vele por los ciudadanos y todos aquellos que habitan su territorio, 110
se limita a la clase proletaria, sino que se extiende a la clase media; no se 1 i-
mita a los trabajadores sino que alcanza a los productores agrarios, a los em-
presarios industriales y <: los establecimientos decrdito. En la aguda depre-
9 PANT ALEON!, M" "DI a!cun fenomen di dinamica economlcs", cn Erolemi di econom ia.
B ari, Latea., pgs, 75-1 3B. Vase tambiD CosetAN!. C .. fSliruloni di Scienza del/e F'nQl1ze. 3'
"d., UTET, Torino, 1961, pg, 124,
182 GASTOS PBLICOS
sin econmica mundial que se irci con la cada de Wall Street. o sea de
la Bolsa de New York en octubre de 929. llaman al Estado para que acuda
en su ayuda los productores agrarios para que se mantengan los precios de
sus productos, asegurndoles precios rrnimos, lo que desemboca -natu-
ralmente- en la transformacin del Estado en el comprador nico de las
por y sostn de sus bodegas y viedos, los produc-
tores VltlvmIcolas, qUienes estn lejos di: invocar la libertad de sus activi-
dades de la injerencia estatal y aplauden al Gobierno cuando ste paga un
subsidio por cada cepa extirpada. Ello no obsta que, una vez superada la de-
,Y recuperada la economa --como en la fbula del caballo que pidi
el ,del hombre para ser protegido de los animales feroces, pero que
se VIO all en adelante a soportar al jinete, an despus de de-
sapareCIdo el peligro--, los productores tratan de sacudirse de encima al
Estado demasiado prepotente, que se atreve a dirigir Y entrometerse en sus
asuntos, cuando ya no lo precisan,
El caso de los productores se acopla con el de los bancos acorralados
por pedidos de devolucin de los depsitos, lo que obliga al Estado a in-
en su ayuda a su cargo la direccin de las operaciones y
garantizando a los sus fondos, evitando, al mismo tiempo, el
colapso de los prestatanos de la Banca que no estn en condiciones de de-
"o!vt'r Jos prstamos y reclaman una moratoria y lli asuncin de sus deudas
por el propio Estado,
Todo lo descripto hasta aqu puede ofrecer un explicacin histrica
de un proceso en plena marcha y cuyos comienzos macroscpicos se re-
montan a un medio siglo apenas,
Este proceso desemboca en el crecimiento masivo de la econOIIa del
sector pblico y en la creacin un sistema econmico, como una forma
nuev,a de: economa mixta del sector privado y del sector pblico, con Una
gravitacIn cada vez mayor de la econoIIa del sector pblico.
Desde luego que va ms all de lo que poda imaginar
Wagner, pero tamblen mas all de lo que la presente mejor
diCho, lo que queda de la generacin de 1914-18, pudo vislumbrar a partir
del fin de la Primera Guerra Mundial
lQ

10 '
Lo expresado trae el recuerdo de una ancdota histrica muy difundida en la literatVra fi
nan?iera, a consideraci6n del Parlamento francs el presupuesto para el ao 1828 el
d." HaCIenda De Villele al comentar la envergadura de los gastos que superaban la cfra
de un blllan de francos y para tranquilizar a los parlamentarios sobre el carcter extraordinario
de magnlud, haba exclamado: "Seores, saludad esa.' dIras; no las veris nUnca ms", Con-
tmua el cuento sealando que el ministro se revel como un profeta, pero no 6n el sentido por l
creldo. Los presUpUeSL?S de los aos siguientes fueron aumentando cada vez ms, dejando atrs
--:-en mucho-- el guammo que haba desconcertado al Parlamento francs (GRIZ10TH, Princi
plOS de Cter1Clo de lru Fmolllru. Iraduccin casleUana. Depalrna. Buellos Aires, 1949. pg, 66)"
LOS GASTOS PBLICOS
183
Armamentismo Y guerra U (:."
,
Desde antes de la Primera Guerra Mundial se desat en Europa fa: a-
rrera armamentista que desemboc en el estallido del conflicto en el verano
de 1914. Desde entonces se suele considerar al annamerttismo corno una de
las causas de aumento de los gastos pblicos, Se trata de un aumento real y
no slo absoluto sino taml?in relativo, o sea de un aumento per capira y
tambin con relacin al ingreso nacional. El proceso del armarnentismo se
puede acoplar a la guerra misma para constituir una de las causas ms po-
derosas de crecimiento de los gastos pblicos. A ese respecto es muy impor-
tante la comprobacin estadstica efectuada por autores britnicos. respeclo
a que los conflictos armados provocan una brusca elevacin de los gastos
y que, terminada la guerra,la reduccin de ellos no significa el relamo al ni-
vel ni al rilmo de crecimiento anterior a la guerra 11.
Una interesante ejemplificacin del crecimiento de los gastos pblicos
en diferentes pases, est ofrecida por Einaudi, desde la primera publicacin
de sus clases 12, ':
Un cuadro indica la variacin de los gastos pblicos en Francia, empe-
zando por el ao 1243 bajo el reinado dtl SanLuis hasta 1789 bajo Luis i\.'VI,
Dicha variacin es de 3,7 millones a 475 millones de francos,
Acota dicho autor que se deca- era el rgimen monrquico
el culpable del fabuloso aumento de los gastos. Vino la revolucin y hubo
un nuevo fortsimo incremento: de 755 millones en 1789 a 3623 millones
de francos en 1905,
Anlogos ejemplos son los referentes al gasto pblico en Gran Breta-
a, AJemania, Rusia, Estados Unidos. Japn, Suecia, Suiza e Italia,
Los gastos de las,J',ntidades pblicas locales no al fenmeno
. sealado; tampClco los gastos,"de las regiones y las provincias,
'.' ..... I
,t>'::-r.-
11 VerPEACOCK, Alan T.. WISEMAN, Jack, Tile GrowI/t (Jf Pub/k Expendilure illl/" Uniled
Kingdom, Oxford Un;versity Pre", Oxford; y nota bibliogrfica de PARRAVICINI, G,. en Ril'./(I
di Diriuo Finanorio e ScenZll delle Finan, T, l. 1962, pg. 535,
!1 EJNAUDI, LUigi, "Scienza delle Finanze e dirilto financiero", lecciones recogidas por Ce-
sare Jarach, Casale (Italia), 1901. pgs. 42 a 55. .
,.:, '
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:)
1,
CAPITuLo TI
EFECTOS DE LOS GASTOS PB'LICOS
1. OBSERVACIONES PRELIMINARES
Una cuestin preliminar que S,e debe resolver, consiste en la exactitud
o no del planteamiento de los efectos de los gastos pblicos, Se trata, en el
caso del enfoque clsico, de erogaciones destinadas a la adquisicin de los
factores e insumas para laproducci6n de bienes y servicios pblicos.
Los efectos de dichas erogaciones consisten en los efectos del suministro
de los bienes y servicios a SIlS el enfoque de las finanzas re-
distributivas, consisten en las medidas destinadas a lograr modificaciones en
la distribucin de los ingresos entre los diferentes sectores; y en el enfoque de
las finanzas estabilizadoras y como instrumento de promocin del desarrollo,
en el incremento del ingreso y de la ocupacin hasta llegar al pleno empleo y,
r .. ,:nprtiv"ITlpntp en la aceleracin del ritmo de crecimiento econmico,
Los efectos de los gastos pblicos deben ser reconocidos a travs de
los efectos de los bienes y servicios pblicos, en un supuesto, en los otros,
directamente de las consecuencias de las erogaciones.
En todos los casos. sin embargo. Jos'efectos de los gastos pueden variar
el tipo de'tecursQsempleados para su fi nanciacin. Ms precisamen-
te, el anlisis de los efectos de los gastos debe efectuarse suponiendo un de-
tenn.inado recurso, repitindolo sucesivamente suponiendo, uno por uno,
los otros tipos de recursos.
De ello resulta. por 10 menos, una mejor formulacin del problema no
slo como efecto de los gastos pblicos. sino globalmen te como efectos de
la economfa presupuestaria sobre la economia del mercado 1,
I Esta metodologa est en cootraruccin con lo que anticipamos en la pg. 68 como con-
veniente para el anlisis de los efeclos del presupuesto sobre la economla del mercado, debido
al accionar diferente y, a menudo, desfasado de los recursos y de los gastos. Sin embargo. nos
ha parecido,inleresame elaborar la siguiente sinopsis, que describe los efeclos de las diferenleS
especies de gastos en los principales supuestos de finnnciacin con cada Un;; de las distintas eS
pecies de recursos. '
186 GASTOS PBLICOS
Para el anlisis de este problema as reformulado, pueden plantearse
las siguientes hiptesis.
2. CLASfrlCACIN DE LOS GASTOS Y FORMAS DE FINANCIACIN
Gastos para la produccin de bienes y servicios
Financiacin con recursos tributarios.
Financiacin con recursos del crdito.
Financiacin con la emisin monetaria.
Gastos para redistribucin de ingresos
Financiacin mediante recursos tributarios.
Financiacin mediante recursos del crdito.
Financiacin mediante emisin monetaria.
Gastos para estabilizacin del nivel de precios, con plena ocupacin
Financiacin con recursos tributariQs.
Financiacin con recursos del crdito.
Financiacin con emisin monetaria.
Gastos para el desarrollo econmico y social
Financiacin con recursos tributarios.
Financiacin con recursos del crdito.
Financiacin con emisin monetaria.
3. GASTOS PARA LA PRODUCCIN DE BIENES Y SERVICIOS
Financiacin con recursos tributarios
Los gastos pblicos Corno insumas del sector pblico para la produc-
cin de bienes y servicios, financiados con recursos tributarios, producen la
satisfaccin de las necesidades pblicas, sin que pueda plantearse el logro
de Una posicin ptima en la cual sean idnticas las utilidades creadas por
os bienes y servicios pblicos y las creadas por los bienes y servicios del
seclor privado, por las razones ya expuestas acerca d la imposibilidad de un
clculo econmico de costos-beneficios en gran parte de la econorIa del sec-
lOr pblico, por no existir precios, sino slo preferencias por parte del Es-
tado, nico sujeto de la actividad financiera.
La financiacin por recursos tributarios permitir al Estado comparar
la utilidad del gasto con el sacrificio del recurso (abarcando, este concep-
to, la utilidad negativa del recurso elegido como tambin la de los recursos
que -alternativamente- hubieran podido utilizar y, parallamente. las
EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS 187
utilidades que se hubieran podido lograr con otros bienes y
cos que el Estado dej de producir. por considerarlos menos pnontanosl. SI'.
pudiera determinarse en cantidades finitas dicha utilidad y sacrificio.
Tambin sera necesario, para efectuar la comparac;in y la deterrni na-
cin marginal de la utilidad del gasto y del sacrificio del recurso, conocer
la incidencia y dems efectos del tributo elegido.
Sin llegar al pesimsm,o de Say, de Mili y de Ferrara acerca de las con-
clusiones sobre la incidencia final de un impuesto, debemos admitir la enor-
me dificultad de llegar al conocimiento perfecto de dicha incidencia, que
puede variar por muchos factores determinantes 2. Tanto ms difc.il ser? la
previsin de esa incidencia por el gobierno, en el momento de elegir un Im-
puesto en vez de otro, en oportunidad de la aprobacin del Presupuesto l.
Si el gasto no puede ser determinado corno resultado de un proceso de
clculo de costo-beneficio, es posible, sin embargo, una determinacin po-
I1tica de su prioridad y de la mayor o menor equidad de la distribucin por
medio del tributo. ,
Si se decide un gasto corno instrumento de produccin de un bien o
servicio pblico, aunque la decisin noestjnfl uida por un propsito de re-
distribucin de ingresos ni de estabilizci o desarrollo, la erogacin pro-
vocar un efecto redistributivo, si el bien o servicio beneficia a sectores de
los que pagan los tributos o, por lo menos, beneficia m; a aqullos que a
stos; se acenta el efecto redistributivo, si el recurso consiste en impuestos
progresivos a la renta o al patrimonio. '
Independientemente de todo propsito de estabilizacin o de desarrollo,
el gasto efectuado para la produccin de bienes o servicios pblicos, finan-
ciado con recursos tributarios, provocar un incremento de la Renta nacional
igual al monto del gasto.mismp, siendo el multiplicador igual a uno, segn
el teorema de Bavelmo 4. Si no se acepta la demostracin de este autor,
puede admitirse la [iosjbirldad de una disminucin de la Renta nacional, si
el recurso o los recursos empleados para financiar el gasto provocan una
disminucin equivalente o an mayor en el gasto del sector privado. Esto
depender de la coyuntura como lo indicamos a continuacin.
En situacin de plena ocupacin, si el recurso afecta, por lo menos en
la mayor proporcin, a sectores de rentas bajas, con alta margi-
nal a consumir, es admisible que el gasto --en la hiptesis que estamos ana-
lizandcr-- provoque un efecto de recesin y desocupacin, si la disminu-
1 Ver supra, pgs. 13,14 Y 16 Y sigs:
3 MUSGRAVE. R. A., Teora de la Hacienda Pblica, pg. 52.
4 Vase supra. pg. 92 Y nota 10.

.. 1
" I
,
'"
188
GASTOS PBLICOS
cin del gasto priva?o es mayor que el aumento del gasto pblico, a paridad
de sectores favorecIdos por el servicio.
. Por otro lado, si hay desocupacin, el mayor gasto pblico provocar
u.n Incremento de la Renta nacional y de la ocupacin, que se ver acentuada
SI ,tributos. elegidos afectan los sectores de alta renta con pro-
penSlOn margmal a consumir.
Financiacin con recursos del crdito
. En la hiptesis del gasto pblico como instrumento para la produccin
de bIenes y servicios pblicos, financiado con recursos del crdito, el efecto
de la satisfaccin de las necesidades pblicas consideradas por el Estado
prioritarias se verific;:ar, sin que se pueda contar con una ptima asig-
de los medios disponibles para la produccin de bienes y servicios
publIcas y de los bienes y servicios privados. Esta imposibilidad se funda
en la razn expuesta en el apartado anterior. A ella debe agregarse la difi-
cultad de deterrrllnar la incidencia del endeudamiento estatal sobre las dife-
rentes clases sociales y sobre las generaciones presentes y futuras.
Estos problemas sern examinados ms adelante, en el captulo refe-
rente a la deuda pblica l. Como en el caso anterior, tambin en si no
es la posicin ptima de la asignacin de recursos para
satIsfacCIn de las necesidades pblicas y privadas, por de pre-
para los bienes y servicios pblicos, puede determinarse -por el con-
del bien o servicio pblico y la mayor o menor equidad
pe la dlstnbucln del costo sobre diferentes categoras econmicas y sobre
las diferentes generaciones y dems efectos sobre los consumos, ahorros,
inversiones y crecimiento.
El gasto pblico tambin, en este supuesto, puede tener efectos re-
distributivos, si la utilidad del gasto beneficia en mayor medida a los sec-
to:es distintos de aquellos que habrn de soportar la carga del endeuda-
ffilento.
Asimismo, aunque fjlIo no responda a una polftica de estabilizacin o
de desarrollo,los gastos producirn el efecto de incrementar la Renta nacio-
cu.anto los recursos empleados para financiarlos no provoquen.una
dsffiloucln del gasto privado igualo mayor que aqullos.
Los efectos del gast, en tanto no sean compensados por los efectos de
los recursos, significarn un aumento de la ocupacin y de la Renta nacio-
nal, empujandoIa econona hacia la plena ocupacin, si el nuevo gasto se
efecta en pocas de depresin. El aumento de la Renta nacional ocasiona-
Ver nfra, pgs. 201,204 Y 206.
EFECTOS DE LOS GASTOS PUBLICaS !C)/
do por el aumento del gasto pblico estar medido por el multiplicador, ha-
bida cuenta tambin del principio de aceleracin y de la interaccin entre
ste y aqul 6.
Por el ro",ntr'H1n en pocas de auge con pleno empleo, la inflacin que
est al acecho en tales circunstancias, se producir, sal\'o que la nueva deu-
da est entre pequeos ahomstas con alta propensin marginal a
consumir, que sacrifiquen parte de sus consumos por la atraccin de las
condiciones de emisin de la deuda pblica o por otros motivos extraeco-
nmicos .
El gasto pblico como instrumento para la produccin de bienes y ser-
vicios pblicos, financiado con recursos del crdito. promover el desarro-
llo, siempre que dicho gasto asegure la produccin de bienes de inversin
o de. servicios pblicos de alta influencia en la productividad de las activi-
dades tanto del sector pblico como del sector privado y siempre que la sus-
cripcin de la deuda pblica no provoque una disminucin de inversiones
pri vadas de mayor productividad que la de las inversiones y servicios
Financiacin con emisin de moneda
-
Finalmente, el gasto pblico, como instrumento de produccin de bie-
nes y servicios pblicos, financiado con emisin monetaria, produce su
efecto de satisfaccin de la necesidad pblica que motiva la produccin de!
bien o servicio correspondiente. Sin embargo, no slo queda totalmente
descartada la posibilidad de lograr el ptimo en la asignacin de recursos,
sino tambin cualquier.comparacin entre diferentes utilidades y sacri f-
cos, puesto que la emisin monetaria puede producir variaciones del n vel
general de los precios de los procesos econmicos con mo-
dificaciones profundas en los precios relativos, que impiden toda determI-
nacin de costos Y'toda,cmparacin con los beneficios derivados de la
produccin de bienes y servicios. Esto ocurre en el caso de existir plena
ocupacin, puesto que --en este caso-- el gasto pblico puede provocar el
estallido de la inflacin.
Si, por el contrario, el gasto instrumental para la produccin de bienes
y servicios pblicos es financiado con emisin de moneda en una poca de
depresin y desocupacin, la utilidad del gasto mismo se sumar a los bene-
ficios de la reactivacin econmica y del crecimiento de la Renta nacional.
En la hiptesis que nos ocupa, es admisible que el gasto pblico. aun
sin que el Estado se lo proponga. produzca efectos de redistribucin de in-
una exposici6n de las nociones fundamentales del multiplicador, del principiu de
aceleracin y de la interaccin de 105 dos efectos, ver nfra, pgs. 201-224.
,
j'
190 GASTOS PBLICOS
gresos, si los bienes y servicios pblicos benefician a personas diferentes de
aquellas que sufren las eventuales consecuencias negativas de la emisin
monetaria; especialmeme, en pocas de plena ocupacin y de auge eco-
nmico.
El efecto del gasto en la hiptesis planteada sobre la estabilizacin es-
tar condicionado por la coyuntura econmica por la que atraviesa el pas,
cuando el Estado incrementa su acti vidad con el gasto adicional. Habr es-
tmulo para la economiay un efecto reactivante si el pas se halla en poca
de depresin y desocupacin. Habr, en cambio, se halla en
poca de plena ocupacin,'
El gasto podr, tambin, surtir efectos para el desarrollo econmico. si
los bienes y servicios que se incrementan favorecen la producti vidad de am-
bos sectores de la economa, siempre que -por la coyuntura por la que se
atraviesa-la emisin monetaria no provoque un estallido inflacionario
que, por sus secuelas. trabe y neutralice el efecto positivo del gasto.
4, GASTOS PARA REDISTRlB VelN DE lNGRESOS
Financiacin con recursos tributarios
Los gastos pblicos que consisten en erogaciones con el fin de redis-
tribuir ingresos, financiados con recursos tributarios, surten los efectos re-
distributivos deseados,' s los tributos elegidos inciden sobre Cltegonas de
personas diferentes de los beneficiarios del gasto, segn los propsitos del
Estado y la idoneidad de los medios empleados.
La redistribucin del ingreso ser progresiva si los beneficiarios del
gasto pertenecen a un sector de ingresos ms bajos que aquel sobre el cual
recae la incidencia del tributo. Ser regresiva si los beneficiarios del gasto
pertenecen a un sector de ingresos ms elevados que aquel sobre el cual in-
ciden los tributos elegidos.
La redistribucin de ingresos puede ser un fin en s mismo' para el Es-
tado, pero tambin puede tener efectos para la estabilidad del nivel de pre-
cios en plena ocupacin y dichos efectos pueden ser motivo de unaconduc-
ta consciente del Estado, corno tambin ser consecuencias no buscadas de
los gastos de transferencia. '
En poca de plena ocupacin la redistribucin progresiva tiene efectos
expansivos del gasto pri vado en sectores de alta propensin marginal a con-
sumir, pero el efecto inflacionista del gasto puede ser contrarrestado por el
efecto multiplicador del tributo elegido en el rgimen de equi-
librado (Haavelmo) '. cuya aplicacin en este caso no ofrece motivo a lacn-
7 VeUlipra, pg, 187 Y no[ 4,
EFECTOS DE LOS GASTOS pBLICOS 191
tica de Neumark B, ya que el efecto para la estabilizacin no es el fnltW ,',
una poltica deliberada, sino slo una c;onsecuencia eventual. j ,
En la misma hiptesis, pero cuando se trata de una redistribucin r-
gresi va, el gasto pblico no tendr el mismo efecto, a causa de la menor pro-
pensin marginal a consumir de los bereficiarios. ,
En pocas de depresin y desocupacin. los gastos de transferenCia fi-
nanciados con recursos tributarios tendrn efectos positivos para la reacti-
vacin, si los beneficiarios'del'gasto pertenecen a sectores de alta propen-
sin marginal a consumir y siempre que la incidencia del recurso tributru,i0
no neutralice dichos efectos; en una palabra, cuando se trate de una rediS-
tribucin progresiva. Lo contrario se verificar de una reds,tri-
bucin regresiva.
Financiacin con recursos del crdito
En el c,aso de gastos de transferencia financiados con recursos del cr-
dito, el efecto redistributivo se lograr en ll!- medida en que los beneficiarios
de la transferencia sean diferentes de: que soportan la carga de la
deuda pblica. Puede haber transferenGias'progresivas o regresivas. El fe-
nmeno de la transferencia es aqu doble; hay, en efecto, una transferenCIa
entre los suscriptores de la deuda pblica y los beneficiarios del gasto y hay
otra transferencia entre los que pagan los tributos que cubren el servicio de
la deuda y los tenedores de los ttulos_ La acumulacin de transferencias
puede ser infinita, si se supone que 105 servicios de la deuda son siempre cu-
biertos con nuevas deudas.
El gasto de transferencia financiado con recursos del crdito, que pro-
duce una redistribucinprogresi'va., tendr un efecto inflacionario si la eco-
noma atraviesa por un per099 de plena ocupacin, Este efecto ser menor
o ser inexlstente.:si'\a redistribucin es regresi va.
En una poca de depresin y desocupacin, la redistribucin progre-
siva favorecer la reactivacin econmica, mientras que la redistribucin
regresiva tender a neutralizarla. '
Los gastos de transferencia podrn surtir efectos de desarrollo econ-
mico si los beneficiarios del gasto pueden. con las sumas obtenidas. elevar
la productividad en sus respectivas actividades. siempre que la incidencia
de la deuda pblica aumentada no neutralice dichos efectos. En particular.
la inflacin que puede originarse por los gastos de transferencia financiados
con endeudamiento en pocas de plena ocupacin, puede no afectar el de-
sarrollo econmico,
a Ver Jupra. pg, 93 Y nota 1\.
,q
.\
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y.
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.)
l.'
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192
GASTOS PBLICOS
Por el contrario, los gastos de transferencia financiados con recursos
del crdito en pocas de depresin, si bien producen efectos de reactivacin
econmica, pueden no ser favorables al desarrollo, por no crear las bases
para una mayor productividad en las actividades econmicas"
Financiacin con emisin monetarla
Los gastos de transferencia financiados con emisin monetaria
rn efecfos redistributivos, en la medida en que Jos beneficiarios de las ero-
gaciones estatales no se vean perjudicados en mayor grado por los efectos
eventuales de esa forma de financiacin.
Si se trata de una redistribucin progresiva en el caso de pleno empleo,
se producir un efecto de inflacin. Si se trata, en cambio. de una redistri-
bucin regresiva, el efecto inflacionario ser menor o hasta inex.istente.
Si el gasto de transferencia financiado con emisin monetaria se efec-
ta en de depresin y desocupacin, se producir un efecto de reac-
ti vacin econmica con mayor intensidad que en el caso de endeudamiento.
Ello, especialmente, si las' transferencias benefician a sectores de bajo nivel
de y por tanto, de elevada propensin marginal a consumir.
por el contrario, lbs gastos de transferencia benefician a sectores de
elevados y de baja propensin marginal a consumir, el efecto de re-
activacin ser menor.
El gasto de transferencia financiado con emisin monetaria puede sur-
tir efectos favorables para el desarrollo econmico, a pesar del efecto infla-
cionario, si los beneficiarios de la transferencia pueden aumentar, gracias a
las sumas recibidas, la productividad de sus empresas y siempre que las
consecuencias negativas de la inflacin no neutralicen o sobrepasen dichos
efectos.
Por el contrario, el gasto de transferencia que eventualmente promue-
va la reactivacin econmica, puede no ser favorable al desarrollo econ-
mico si no crea las bases de una mayor productividad de la economa en su
.conjunto, .
.5. GASTOS PARA ESTABlLIZACIN DEL NIvEL DE PRECIOS
Financiacin con recursos tributarios
. Si suponernos cubierta la funcin de los gastos pblicos para la pro-
duccin de bienes y servicios y para la redistribucin de ingresos y exami-
, namos la hiptesis de gastos pblicos tendientes al nico propsito de la
tabilizacin econmica on plena ocupacin y correspondiente nivel de
EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS
Renta nacional, cabe analizar. en
bUcos financiados con recursos
193
Podernos repetir aquf lo ya dicho al examinar los efectos del gasto para
la produccin de bienes y servicios pblicos, El gasto provoca un aumento
del ingreso nacional igual al monto neto del increment" del gasto total, o sea
que el efecto expansi va del gasto pblico se ver compensado en en
todo o con creces, por los efectos restrictivos del recurso tributario, pues, se-
gn,el teorema de Haavelmo, el multiplicador, en el caso del presupuesto
equlJibrado, es igual a uno.
En otras palabras, el incremento de la Renta nacional por efecto del
gasto financiado con recursos tributarios es apenas igual al monto del gasw
adicional. Por ello, la eficacia cuantitativa del gasto para la estabilizacin a
nivel de plena ocupacin sera menor con un presupuesto equilibrado que
con un presupuesto deficitario. ,
El incremento del gasto total por la vea de un aumento del gasto
co en una situacin de pleno empleo efectos inflacionarios, aunque
dicho gasto se financie con recursos tributarios y tanto graves cuando
el incremento del gasto beneficie en mayor grado a sectores de alta propen-
sin marginal a consumir y el sacrificio ddtributo incida sobre sectores de
baja propensin marginal a consumir. En otros trminos, la polftica presu-
puestaria de redistribucin progresiva provoca, en situacin de e,m-
pleo, un brote inflacionario, mientras que una politica presupuestan a dlrt-
gida a alcanzar la plena ocupacin y contrarrestar la desocupacin deber
ser progresiva, siendo contraproducente una poltica regresiva, , ,
Debernos tambin examinar los efectos del gasto destinado a estabilI-
zar el nivel de precios y asegurar la plena ocupacin, financiado con recur-
sos tributarios, respectp.de la asignacin de recursos para la produccin de
bienes y servicios pblicos. :
Supongamos ('ue.la econornia del pafs atraviese una etapa de depre-
sin y desocupacin. La concurrencia de gastos para la producci6n .de bie-
nes y servicios y otros para: la reactivacin econmica no influye sobre la
eficiencia de la actividad financiera en su sentido estricto, Pero no se puede
decir lo mismo de los recursos tributarios que se suman a los ya
para cubrir los gastos de produccin de los bienes y servicios pblicos y los
destinados a transferencias, provocando una presin, que puede resultar ex-
sobre la econornia.
Tambin se producen efectos redistributivos, aunque ello no sea el
prop6sito del gasto para la estabilizacin, si los recursos tributarios
recaen --en definitiva- sobre sectores de altas rentas y los gastos benetl-
cian a sectores de bajos ingresos, generndose -por ende- una redistribu-
cin progresiva. Por el contrario, si los impuestos inciden sobre sectores de
I 1
I
i
194 GASTOS PBLICOS
rentas cada vez ms bajas, mientra.c que los gastos benefician a sectores de
altas rentas, habr una redistribucin quizs no deliberada perD'si'objetiva-
mente regresiva, que puede contradecir la voluntad politica del Estado.
Los gastos destinados a la estabilizacin pueden surtir efectos positi-
vos o negativos para el desarrollo econmico del pas; los efectos del gasto
sern tambin diferentes segn los recursos empleados para financiarlos.
Supongamos que el Estado decida construir un sistema dediques flu-
viales para regular la navegacin, para el riego de una determinada zona y
para el aprovechamiento de la energa hidroelctrica, financiando ese pro-
grama con impuestos. Las inversiones, si los programas no son caprichosos
y responden a los fines que hemos ejemplificado, sin duda alguna pueden
contribuir al desarrollo econmico de la zona y de todo el pas, adems de
. favorecer los planes de estabilizacin. . .
Sin embargo, si la financiacin con impuestos incide sobre los sectores
de altas rentas la formacin de ahorros o sustrayndolps de las in-
versiones del sector pri vado, puede quedar reducido, anulado, o basta exce-
dido el efecto del gasto por el efecto contraFio de los impuestos lltilizados.
. Podra verificarse un efecto positi vo para el desarrollo si las obras pblicas
mencionadas estuvieran financiadas con impuestos con incidencia sobre
sectores de baja renta, o sea, afectando los consumos. Pero si.asf fuera se
la poltica de estabilizacin. Habria, pues. uno de los casos no
infrecuentes de objetivos encontrados. La eleccin de uno u otro depender
de una decisin poltica sobre las prioridades a considerar. '
Financiacin con recursos del crdito
Los gastos ell su funcin estabilizadora financiados con recursos del
crdito provocarn, en general, el efecto de reactivacin apetecido, siendo
aplicables para conocer el efecto sobre la Renta nacional, el multiplicador,
el principio de aceleracin y la interaccin de ambos 9. En cuanto a los re-
cursos del crdito utilizados, ser mayor el multiplicador si la delJda pblica
es colocada en los bancos, siempre que stos no deban o no prefieran redu-
cir el crdito para el sector privado en una medidaequivalenre o mayor. Esta
salvedad depende de las condiciones de colocacin de la deuda, por un lado,
y del rendimiento y riesgos de los prstamos al sector privado; por el otro.
El efecto expansi vo del gasto financiado por el crdito, en la hiptesis
de colocacin en los bancos, llega a su mximo si la cartera de ttulos de la
deuda pblica es descontada en condiciones preferenciales por el Banco
Central, eludiendo --por esa va-la disposicin de la ley sobre Banco Cen-
9 Ver jrtf/a. pgs. 201-207.
I
,
I
\
EF'Ecros DE LOS GASTOS PBLICOS 195
. tral, que le veda ser prestamista del Estado. salvo precisas y rigurosas ."
dciones de excepcin. La financiacin por el crditb se acerca mucho.; ,.'
. tal caso, a la directa eITsi6n monetaria 10. X
En cambio, una colocacin de la deuda entre consumidores que reduz-
can sus consumos alentados por las condiciones ventajosas de la emisin,
no tendra efectos expansivos ya que los fondos utilizados para la suscrip-
ci6n de la deuda pblica disminuirn las disponibilidades para la
de bienes de consumo con Un efecto multiplicador negativo.
Si la coyuntura es de plena ocupacin y lo que se trata es de evitar o
contrarrestar la inflacin, para la financiacin de los gastos, suponiendo que
stos no puedan ser reducidos por el crdito, el Estado deber acudir al p-
blico, reduciendo-en lo posible-las disponibilidades para conSUmo. Las
colocaciones en los bancos deben ser prohibidas enrgicamente desa-
lentadas.
Financiacin con emisin monetaria
,...
En la hiptesis de gastos destinados a.fines de estabilizacin y finan-
ciados con emisin monetaria se lograelmilmo efecto de reactivacin, se-
gn lo seal el profesor Simons 11. ya que esta fonna de financiacin no
afecta, en la ms pequea cantidad, a las disponibilidades del pblico para
consumo. El peligro de inflacin no existe en los primeros tramos de la cur-
va ascendente de la renta nacional y de la ocupacin, pero a medida que se
acerca la meta de la plena ocupacin, pueden empezar los cuellos de bote-
lla, debidos a la falta de algunos factores humanos y materiales crticos, con
el efecto de provocar de precios en diferentes puntos de la pro-
duccin de bienes y extenderse y generalizarse,luego, la suba de los precios
y el nivel general. de stos .... :.
Es obvio mediante emisin monetaria de los gastos
pblicos en situacin de auge y plena ocupacin, provocar o agudizar el
proceso inflacionario.
La produccin de bienes y serviciospblicos no tiene porqu sufrir
traba alguna por la financiacin por vadeemisn de moneda de los gastos
destnados a la estabilizacin y a la absorcin de trabajadores desocupados.
En otros trminos, los gastos pblicos para la estabilizacin financiados
con emisin monetaria en pocas de depresin econmica y desocupacin
no afectan la eficiencia de la produccin de bienes y servicios pblicos.
10 Ver JARACII. Dino, Estudio sabre las FinCUlzas Argentinas, 19471957. Depalma, Bue-
nos Aires, 1961. pgs. 19 y 80,
II SIMONS. H. c.. Economc Policy for a Free Sociery. University of Chicago PreS5. Chica-
go, 1948. pg. 196.
)
,:';1
."j
196 GASTOS PBLICOS
Tampoco se ver afectada la redistribucin de ingresos. Pero el cuadro
general sufre una completa transfonnacin si se llega al punto de flexin de
la curva, por haberse excedido --en cantidad y tiempo-Ios gastos de es-
tabilizacin financiados con,emisin monetaria. Los aumentos del nivel ge-
neral de precios y, ms que nada, la modificacin y distorsin de los precios
relativos perturbarn gravemente los gastos pblicos para la produccin de
bienes y servicios y para la redistribucin de ingresos.
6. GASTOS PARA EL DESARROLLO ECONM1CO y SOCIAL
Financiacin con recursos tributarios
Los gastos para el desarrollo no se diferencian -sustancialmente-
de los gastos para la produccin de bienes y servicios. En efecto, dichos gas-
tos consisten esencialmente en inversiones y en algunos servicios de impor-
tancia fundamental para el ,buen funcionamiento de la economfa, con efecto
sobre la myor productividad de todas las actividades productivas.
Por esta razn, no podemos compartir el punto de vista de Musgrave 12
segn el cual la poltica presupuestaria para el desarrollo sea una parte o
una poltica anloga a la polftica de estabilizacin.
La financiacin de los gastos pblicos para la estabilizacin mediante
recursos tributarios implica una disminucin de la renta disponibje para los
gastos del sector privado. Aunque teido con el nuevo color del desarrollo
econmico, el problema es siempre el de las finanzas clsicas,con nfasis
en el incremento de la productividad de los bienes y servicios pblicos para
el crecimiento sostenido de la renta per cap/ra, en lugar del aspecto de la
igualacin de las utilidades y los sacrificios.
La eleccin de los recursos tributarios adecuados al desarrollo econ-
mico puede asumir la fonna de renuncia a los principios de imposicin ms
justos o ms flexibles, para adoptar en su lugar los tributos qe no afecten
la fonnacin de ahorros y favorezcan, de ese modo,lafonnacin del capital
por el sector privado.
El problema puede tomar la fOnTIa de un dilema: inversin pblica ver-
sus inversin privada, ya que los medios disponibles a travs de la oferta de
ahorr son limitados y, si los absorbe el Estado para sus inversiones, no que-
dan disponibles para la inversin privada.
La poltica de desarr.pllo puede consistir en la eleccin de impuestos
que reduzcan la demanda de bienes de consumo para financiar las inversio-
nes pblicas y d lugar a la sustitucin de consumos por inversiones fen-
meno ste que constituye una de las posibles formas del ahorro forzoso.
12 MUSGRAVE" R. A., ~ o d a de la Hacienda Pblica, clt., pgs, 428. 509 Y sigs,
1
, .
EFECTOS DE LOS GASTOS pBucos 197
Fimmciacln con recursos del crdito
Los gastos pbcos para el desarrollo pueden ser financiados con recur-
sos del crdito y stos pueden variar por sus modalidades y su colocacin.
Si los gastos se efectan en una sitUacin de plena ocupacin, la finan-
ciacin por el crdito puede provocar un brote inflacionario en la medida en
que su colocacin se efecte en bancos o en sectores con disponibilidades
lquidas que suscribn la deuda pblica en vez de mantener su liquidez,
El brote inflacionario puede poner en peligro la inversin estatal por el
aumento de los costos y las distorsiones que provoca la inflacin.
Igual problema ocasiona la financiacin por deuda pblica de los gas-
tos en servicios bsicos para la economfa, siempre que sta se halle en situa-,
cin de plena ocupacin.
En cambio, si la polftica de de sa.rroIIo se emprende en una etapa de de-
presin y desocupacin, tanto la produccin de bienes de inversin como la
'de servicios pblicos financiados con recursos del crdito pueden lograr -al
mismo tiempo-Ia plena ocupacin y el desarrollo. El brote inflacionario
que puede iniciarse a partir del moment9 en que se haya alcanzado la plenu
ocupacin o antes, puede --dentro de cierto'!; lmites- no obstaculizar el
crecimiento econmico,y producir, cuando se trate de gastos de inversin,
una nueva fonna de ahorro fonoso. Sin embargo, es dudoso el impulso pum
el crecimiento econmico si la inflacin se agudiza, provocando especula-
cin en lugar de inversiones productivas y generando perturbaciones en la
distribucin, todo lo cuallorna problemtico el desarrollo.
Financiacin con emisin monetaria
Finalmente, los gasts para el desarrollo econmico pueden ser finan-
ciados con emis6!) monetaria.'
Si se trata de inversines en pocas de depresin y desocupacin, la fi-
nanciacin por emisin monetaria contribuir a alcanzar la plena ocupacin
yel desarrollo. Lo mismo ocurre respecto de los servicios pblicos funda-
mentales.
En una situacin de plena ocupacin, en calnbio, los gastos para el de-
sarrollo que se agreguen a los gastos pblicos y privados ya existentes y que
se financien con emisin de moneda, tendrn efectos inflacionarios. La in-
flacin que se desate por esa causa ser ms o menos violenta, segn la en-
vergadura mayor o menor de la emisin monetaria y Hl existencia o no de
correctivos de dicha emisin. De todos modos, es extremadamente difcil
corregir eficazmente la inflacin provocada por la financiacin expansio-
nista de los gastos para el desarrollo, si stos tienen una dimensin impor-
198 GASTOS PBLICOS
tanteo Y debemos, concluyendo, poner en claro el peligro de que la inflacin
provocada por las medidas de poltica presupuestaria en cue,tin, neutrali-
ce o frustre el propsito de.! desarrollo econIIco.
7. NIVEL PTIMO DE LOS GASTOS PBLICOS
, .
Se ha planteado, por algunos autores, la cuestin del "nivel ptimo de
los gastos pblicos", concepto que --en realidad- debera corregirse por
"dimensin ptima del presupuesto estatal".
El problema se vincula con el del creciIIento de los gastos pblicos
que ya hemos analizado y de las relaciones del presupuesto con la
econorTa nacional en su conjunto 13 y, en particular, con los efectos de los
gastos y recursos (que se han analizado hasta aqu). .
Se trata, en definitiva, de la bsqueda de la situacin de equilibrio del
sistema econmico del sector pblico con el del sector privado.
El problema as planteado tiene una contestacin negativa; en el sen-
Udo que no hay posibilidad lgica de hallada dimensin ptima del sector
pblico en relacin con la del sector privado. El esquema ensayado por
Musgrave 14 consiste en un sistema d catorce ecuaciones como "modelo
sencillo" del equilibrio general de la econoIla, englobando tanto al
,!Jovad wmo ai pblico y (o;ruo::nJo ea cuenta para t:sto; ltimo no slo la
produccin de bienes y servicios pblicos sino tambin los gastos y recur-
sos para la redistribucin de la renta, como asimismo los comprendidos en
la poltica de estabilizacin.
Ya hemos formulado la crtica de este modelo, por cuanto considera
una demanda individual de servicios estatales indi visibles que no ex.iste y
tambin porque la posible demandaindividual de servicios divisibles des-
cuida la existencia, aliado de las necesidades individuales que qan origen
a esa demanda, de una necesidad pblica concurrente pero no idnt;a a
aqullas. Por estas razones, el modelo de Mus grave est fundado en supues-
tos no admisibles, no obstante los heroicos esfuerzos de su autor para hallar
una uniformidad entre la determinacin del equilibrio de la economa del
mercado con la del presupuesto pblico,
Tampoco nos parece aceptable el plantealIento del problema cuanti-
tati vo del presupuesto efectuado por Fasiani y expuesto por Cosciani 15.
Distingue Fasial entre gastos para la produccin de servicios divisibles e
13 Ver supra, 112 a 198,
14 MUSGRAVE. R. A .. op. cir., pgs.)4 y sigs,
I! FA5IANI. M., Principi d delle Vol. !l. pgs. 19.20. dIado por COSOANI,
l.wrul,on di Scienta del/e Finanze, )' ed. UTET. ToTina, 1961. pgs. 125-126.
"7,
. I
EFECfOS DE LOS GASTOS PBLICOS
199
indivisibles. Los dice, son susceptibles de una demanda
dual Y. por tanto, su dimenSin depender de la demanda total de ", ' '
vicios, "
Observamos, en primer tnnino, que el autor citado.omite la conside-
racin de los gastos y recursos inherentes alas funciones redistributivas de
estabilizacin y de desarrollo de la economa presupuestaria. '
Por otra parte, la magnitud de los servicios divisibles no depende slo
de las demandas individuales, puesto que ellos responden tambin fl una ne-
cesidad pDlica paralela. que es laque motiva la produccin pblica del ser-
vicio y que puede originar un dimensionamiento diferente del que determi-
nara la demanda global de los usuarios.
Con respecto a los servicios indivisibles -no susceptibles una de.
manda individual- Fasiani distingue dos categoras. La primera compren-
de aquellos servicios cuya indi visibilidad depende del fenmeno de la con-
de las Esta consolidacin consiste en el hecho que
los indIVIduos no adVierten o no sienten pblicas, IIentras
los servicios estatales las satisfagan 16, A cOlitrario sen.w, dichas necesida-
des tempiezan a ser sentidas ndividualmenteno bien el servicio estatal sea
deficiente. Por lo tanto, dichos y gastos pertinentes debern ser
prestados hasta el Umite (inferior) en que una reduccin, por pequea que
fuera, hace surgir ia individual de !:l necesidad.
Los dems servicios indivisibles son aquellos cuya indivisibilidad de-
pende de la dimensin de la colecti vidad ala que estn destinados y que se
pueden considerar como marginales respecto de los anteriores. Las varia-
ciones de los servicios que responden a necesidades consolidadas podrn
ser compensadas por una variacin, en el sentido opuesto, de los dems ser-
vicios indivisibles o bien,por una variacin de los impuestos. Una variacin
de los dems servicios no puede, en cambio, hacer variar la dimensin de
los a necesidades consolipadas y s.lo podrn
hacer vanar los Impuestos. En tales casos, el lmite de los gastos dependeria
de las reacciones de los contribuyentes.
Este esbozo de .los.lfrn1tes los pblicos es demasiado simplis-
ta y no supera la obJecJOn de la ImpOSIble comparacin de las utilidades y
los de los indivisibles, ni la idea fundamental respecto
a que el cotejo de las uuhdades y los sacrificios debe hacerse con respecto al
Estado y no con respecto a los individuos.
16 Ver mpra. pg, 54.
.'C
" )
---;
CAPfruLOm
CUANTIFICACIN DE LOS EFECTOS
DE LOS GASTOS PBLICOS
Los efectos de la economa del sector pblico sobre la economa total
de un pafs pueden ser cuantificados, sea medidos, a travs del uso de ins-
trumentos conceptuales examinaremos someramente a continua-
cin- elaborados por la doctrina econrniea y que son esencialmente J05
siguientes: el multiplicador, el principio de aceleracin y la interaccin de
ambos y el principio de la
1. EL MULTIPLICADOR
Concepto y antecedentes
El multipHcadores el factor por el cual se multiplica el monto de un in-
cremento neto de inversin (o, ms en general, de un gasto) dando como re-
sulta.do un incremento de la Renta nacional y de la ocupacin.
Debemos a . sin peIjuicio de algunos antecedentes doctrinales
y, principalmente, el del mult.plicador creado por Kahn 1, mencionado y
.discutido por Keynes, el mtho de haber elaborado este valioso instrumen-
to, que permite entend'y valuar cuantitativamente el efecto del gasto p-
blico como factor de la ractivacin econmica, hasta alcanzar la meta de
la plena ocupacin y el nivel de Renta nacional correspondiente a ese nivel
de ocupacin.
Factores determinantes
El multiplicador depende de la "propensin marginal a consumir", que
es el incremento de la demanda de bienes de consumo correspondiente a un
incremento unitario de ingreso.
1 KAHN, R. F., "The relation of home investmcm to unemploymenl", en Economic Jour
=1. Junio de 1931.
.<\l\
202
GASTOS PBLICOS
Es cierto que el incremento del consumo porcada incremento unitario
de ingreso es diferente para cada grupo de consumidores, puesto que os su-
jetos que pertenecen a los grupos de menores ingresos destinarn todo o
casi todo el incremento de ingresos para demandar bienes de consumo,
mientras que los que pertenecen a categoras de altos ingresos destinarn
slo una pequea proporcin del incremento de ingreso para el consumo y
la mayor parte restante para el ahorro. Sin embargo, es posible determinar
el valor promedio ponderado de las propensiones marginales a consumir de
un pas, Este resultado ser la propensin marginal a consumir de la pobla-
cin de un pas en su conjunto 2.
Keynes sostiene que un incremento neto de la inversin tiene un efecto
superior al monto de la misma o, mejor dicho, igual al monto de l inversin
multiplicado por un factor K. igual a:
1 _ C
Y
Dicho factor se llama multiplicador y su valor real en la econona de
un pas depende, en primer trmino, de la propensin marginal a consumir,
Ahora bien, Keynes agrega qne, siendo la propensin margillal a con-
su mr ms o menos constante, lo mismo ocurrir -presumiblemente- con
el multiplicador. .
bC
P.M.e. = Il Y
Sin embargo, el propio Keynes admite que la propensin marginal a
consumir puede variar; especialmente a cada aumento de la Renta nacional
baja la propensin marginal a consurrur.
No es ello obstculo para el funcionamiento del multiplicador, el que
-en tales hiptesis- ro producir todo el efecto que su magn.itud signifi-
caria en teona.
Utilizacin y alcances del multiplicador
Keynes reconoce que el proceso de incremento de la Renta nacional por
efecto de una nueva inversin no es instantneo, sino que se prodce paulati-
namente y por grados. Sin embargo, sostargo, sostiene que la lgica del mul-
tiplicador no SUrTe alteracin alguna si se prescinde de la duracin de! proceso.
2 Vase en pg. 207 el desarrollo analtico del multiplicador realirado con la colaboracin
,..1 1_ - .. t l1radela l\.1aria lns Galeuo.
CUANTIFICACiN DE LOS EFECfOS DE LOS GASTOS PBLICOS 203
Elmu Itiplicador de Keynes es, pues, atemporal o, dicho de otra
ra, la teona del multiplicador es esttica, reflejando cmo de una . '.
nada situacin y por la variacin de un factor se pasa a otra siluacin.
Debemos a otros autores, en particular a Machlup y a Hansen haber en-
carado el problema del mulliplicador en su desarrollo temporal 3,
El multiplicador ha sido elaborado y refinado por la teona econmica
en del efecto del-gasto
publico en una sltuaclOn de depreSIn ydesocupaclOn, con el propsito, no
ocultado, de elaborar no slo un. principio terico acerca de las relaciones
entre un nuevo gasto que se agrega a la demanda global y el ingr:so nacio-
nal, sino un conocimiento de dichos efectos para emprender una accin
concreta de "poltica fiscal" en situaciones dadas y con fines prcticos. .
. Es por ello que, al hablarse de mulriplicador. la mente se orienta --casi
dlIiamo: ?or un condicionado--- a la depresin econmica y a la de-
para salir de ellas y buscar la meta de la plena ocupacin.
Sm embargo, un aumento del gasto tOlal por un incremento del gasto
Estado produce, en de prosperidad y plena ocupa-
CIn, su efecto sobre el mgreso naCIOnal nqminal. pero por definicin no
puede producir mayor empleo, puesto qu ya est pleno, ni, correlativa-
mente, un aumento de la produccin; esto es, un aumento del ingreso real.
por falta de factores de la produccin disponibles. El mayor gasto del Esta-
do que se agrega al gasto total incrementar este ltimo, o sea, la demanda
total de bienes y servicios, mientras que la oferta total no podr incremen-
tarse a su vez, por haber pleno empleo de los factores. El resultado de este
desajuste ser el alza de los precios, o sea, un brote inflacionario.
Recordemos, tambin, que el Libro Blanco britnico del ao 1944 4,
d?,cumento oficial sobre;la poltica de posguerra para evitar la desocupa-
ClOn, no precoll1;aQe..una p.qUtica presupuestaria con dficit
En el. terrenote?ricp;fa sido preocupacin de Haavelmo j y de impor-
criucos del I1l1sm.o 6 demostrar que un presupuesto equilibrado tiene
tambIn un efecto multiplicador.
J MACHLUP, F., "Penod anaJysis and multipllcr lheory", en rile Qlumerly 1mlmal oi Eco-
nomics, noviembre de 1,939; Alvin H . "Fiscal policy aod business cyeles", Norton,
New York, 1941. ,Ademas d
7
1 a,rtJculo mado, Machlup ha contribuido de manera sumamenle im-
portante a la leona del muJuplicadof con su obra Inlerl1l:lIionlll Trade alld he Nmionn/lnc nc
Mulliplier. Blakiston. Filadelfia. 1943. 01
4 Ha sido publicado en trauccin espaiola con el tulo Polflica para Evitar la Des -
" OCH
pocion, p gmas de JARACH, Dino, en Buenos Aires, 1945 por ellnslitUlo
de lnvesugaclOnes y EstudIOS Econmicos.
5 T., "Multiplier effects of a balance budgel", en Ecollomir;ca, octubre de
1945, pags, 3ll-318.
6 Se han ocupado del problema, entre orros, los siguientes aUlores: IlABER.LER, G . "Mul-
,::.
,
,: j
\
I "
, )
204 OASTOS PBLICOS
Las crticas sealan las condiciones que deben verificarse para que se
produzca el efecto multplicador del presupuesto equilibrado.
La conclusin a la que se puede llegar es que un presupuesto equilibra-
do puede producir efectos multiplicadores (y que el multiplicador puede te-
ner valor = 1), siempre que se den las condiciones sealadas; en el caso que
no se den, podr haber un aumento de la ocupacin y de la Renta nacional
en una cantidad menor que el monto neto de la inversin 7.
El efecto multiplicador puede lograrse tambin con un presupuesto
equilibrado por un cambio no cuantitativo sino cualitativo, tanto en los gas-
tos como en los recursos.
Finalmente, segn Cosciani, se puede lograr un aumento de la deman-
da total sin alterar el Presupuesto cuantitativa ni cualitativamente, mediante
incentivos a la inversin privada s, tales como: exenciones o desgravacio-
nes en el caso de nuevas inversiones o ampliacin de las ya existentes,
amortizaciones aceleradas, cambios en los mtodos de valuacin de las
existencias. Sin embargo, se trata -en todos los casos citados'- de modi-
ficaciones cualitativas de los recursos, puesto que la merma del impuesto des-
gmvado deber -necesariamente- ser compensada con otros recursos;
El efecto multiplicador, en el anlisis ms sfisticado, indica no slo
el aumento de la ocupacin y de la renta nacional, sino tambin el tiempo
en que dicho aumentoha de producirse y las etapas peridicas en que se di-
vide ese tiempo. Igualmente se tienen en cuenta los leakage:s (filtraciones)
y los lags (rezagos o demoras) que neutralizan parcialmente el efecto u oca-
sionan un alargamiento de la duracin del proceso, respectivamente.
2. EL PRINCIPIO DE ACEURACIN
Conceptos y antecedentes
Otro instrumento que contribuye al conociritiento de los
efectos del gasto pblico sobre la economia consiste en el principio de ace-
leracin.
Este principio es el rsultado de importantes contribuciones doctrina-
les y estadsticas dentro de la teora de las fluctuaciones cclicas. Su ori gen
es ms antiguo que el del multiplicador y las discusiones e investigaciones
liplier effeclS of a bruanced budget: sorne monetary implications o f Mr. Haavelmo Eco-
nmica, 1946, pgs. 148-149; OOODWIN, R. M., "Muttipliereffects of a bBlanced budget: the im-
plcations of a log for Mr. Haave1mo BOBlysis", ibidem., pgs. 150-151, ele.
7 Ver COSeIAN!, C..lsrituzioni di Scienla de/le Finanxe, 3' ed:; lfTET, Tarina, '1961 ;pg,
789, nota 2 y pgs. 791-92.
8 COSClANI,C .. pgs. 792-94; SOMERS. R. citado por dicho autor, Public Finallce and Na
tiorUJI Income. cit., pgs. 507-512.
CUANTIFICACiN DE LOS EFEcrOS DE LOS GASTOS PBLICOS 205
a su respecto han motivado una literatura no menos amplia e importante que
la referente al multiplicador.
El principio de aceleracin consiste en el efecto que la mayor demanda
,de bienes de consumo origina para la demanda de bienes de inversin. En
una formulacin simple, la explicacin del principio de ticeleracin es la si-
guiente: un inremento de la demanda de bienes de consumo provoca un
mayor uso de los equipos, originando una mayor demanda de bienes instru-
menta'les.
Por ejemplo, si en una situacin de larga duracin, la tasa de consumo
permanece invariable y, al mismo tiempo, permanece constante la cantidad
de bienes de capital, un aumento del 10% en la tasa de consumo puede su-
ponerse que origine un aumento del 10% en la cantidad del equipo de capi-
tal. Si la amortizacin de los bienes de capital y su reemplazo abarca el 10%
del total, ello significa que un aumento de la tasa de consumo del 1 o o/e
har duplicar la produccin de bienes de capital: en otras palabras, un au-
mento del 10% en la produccin de bienes de consumo puede producir un
aumento del 100% en la produccin de bienes de inversin 9.
Claro est que este efecto est condici9r:!ado por mltiples circunstan-
cias, de las que podemos mencionar: la existencia de plena ocupacin en las
industrias de bienes de consumo o en la de bienes de inversin o en ambas:
las expectativas de los empresarios y de los consumidores, la exis!enc:ia o
no de ganancias; las distintas etapas del ciclo, la carrera entre la produccin
de bienes de consumoy d'e bienes de capital, etctera.
Tinbergen ha efectuado, por encargo de la ex Sociedad de las Nacio-
nes, una profunda in vestgacin con el propsito de comprobar estadstica-
mente el principiO de aceleracin 10; sus conclusiones han sido bastante ne-
gativas, en contraste con las ::omunes opiniones de la mayoria de los
autores. Sin embrgo, nos p!lJece aceptable el punto de vista de Somers ti
respecto a que no"re'pueile1Jretender probar por medio de las estadsticas el
funcionamiento del principio de aceleracin, introduciendo en el anlisis
todos los supuestos contemplados en la teora y admite que dichos supues-
tos pueden no coincidir con la realidad y que hay que conformarse con In
teora, segn la cual "el principio de aceleracin constituye un instrumento
importante para el anlisis de los efectos de los gastos pblicos. examinan-
do la interaccin cualquier tiempo, cuando se conocen o pueden estimarse
las numerosas condiciones involucradas. Proporciona un medio til y con-
9 Vase SOMERS, H . FinOJlltll Pblictll e lngreso NaL'ofUJ/. traduccin al espaftol, Fondo
de Cultura Econmica. Mtico. 1952, pgs. 141-142.
10 TINBEROEN.1. A" Satisica/ Tesring o/Business - C}'L'e Theories. Vol. n. Sociedad de
las Naciones, Ginebra, Caps. 3, 1939.6.7.
ti SOMERS. H" op. cit., pgs, 133-134,
206
GASTOS PBUCOS .
veniente para el estudio de los efectos que los gastos pblicos pueden tener
sobre la inversin privada" 12,
3. INTERACCIN DEL MUL TIPLlCADOR y DEL ACELERADOl\
La doctrina econmica y financiera ha elaborado -ulteriormente-el
anlisis de los efectos de los gastos pblicos, examinando la interaccin del
multiplicador con el principio de la aceleracin.
S los gastos pblicos tienen como efecto inmediato el incremento de
la demanda de bienes de consumo en la medida y en el tiempo que indica
el multiplicador temporal, la expansin de dicha demanda au-
mento en la demanda de los bienes instrumentales en la medida y baJo los
supuestos del principio de aceleracin. A su vez, el incremento de las
siones provocar un nuevo proceso de aumento en la demanda de los bienes
de consumo con la aplicacin del multiplicador y, por consiguiente, un nlle-
va incremento de la demanda de los bienes de inversin, segn el principio
de la aceleracin y. ase sucesivamente 13, - .
El gasto pblico tendr, pues, efectos acumulad vos por la interaccin
del multiplicador y del acelerador, actuando sobre la demanda tanto de los
bienes de consumo como de los bienes de inversin. .
, La utilizacin del gasto pblico para lograr el aumento de la ocupacin y
de la Renta nacional podr -si no hay factores que neutralicen o traben el fun-
cionamiento del multiplicador y del acelerador- mantenerse en limites ms .
reducidos de lo que seria necesario bajo el solo efecto del multiplicador.
El efecto acumulativo del multiplicador y del acelerador puede crear
el peligro que los gastos pbUcos ...,--alcanzada la plena ocupacill- tengan
efectos inflacionarios.
Existe tarnbin el peligro opuesto, o sea que una disminucin impre-
vista del gasto pblico, produzca una fuerte recesin si la demanda global
disminuye por el efecto acumulativo pero negativo del multiplicador y del
principio de aceleracin.
12 Esta aclitud cientfica nos hace recordar la a.ncdota del sabio a quien algn critico ob-
servaba que 105 hechos no corroboraban su tema, obteniendo la siguiente contestacin: la;t pis
po", les Jo/u (lanlo peor para los hechos).
IJ Esle proceso acumulativo ha sido e"'puesto por SAMUELSON, P. A., "lnleraction between
lhe mulliplier nalysis and the principie oC accelcration", en ReviewofEconomcI and S/a/lic.r,
1939, pgs. 75- 78.
Esle principio combinado es conocido lambin como "efeClo de palanca" (leverage ejJecu)
y como "supermullplicador" y se lo indica como K. Vase tambin BENNION, R. G., "The mul-
tplier,llle acceJeration principie a.nd flucruating nutonomous investmenlS", en Revi.", 01 Eco-
nomcJ and Swri.fficJ, 1945; HICK,S, 1. R., "Me Harroo's lheory", en Econmica, 1969, mayo,
pgs. 106- I 21; HANSEN. A. H., Bluine.u Cycle a/ld Natonallncome. cit., pg. 173.
CUANTIFICACIN DE LOS EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS 207
.. "
, 4. EFECTO AMPLIFICADOR .;] t::.
, r .(;
Finalmente. se ha elaborado en la teora econmica el efecto .
cador, que consiste en la amplificacin de la demanda global a travs de las
variaciones en las .existencias de materias primas o de productos termina-
dos. Las variaciones en la demanda de bienes de consumo tienen como
efecto, las variaciones en la!\eltstencias y stas, a su vez, sobre la demanda
de bienes de inversin, constituyendo asf un fenmeno intermedio entre el
multiplicador y el acelerador 14.
No obstante los instrumentos conceptuales elaborados por la teora
econmica y las tentativas de su aplicacin prctica en la medicin de los
efectos de las variaciones del gasto pblico, estarnos an lejos de alcanzar
resultados concretos. Los instrumentos reseados nos dan el camino a se-
guir para cuantificar dichos efectos y las discusiones doctrinales contribu-
yen al conocimiento de todas las circunstancias que deben tenerse en cuenta
para llegar a la meta.
5. APNDICE ANALmCO DEL MULmLIcA,jjoR
Concepto
Un aumento del gasto pblico que produzca un incremento en la de-
manda global trae como consecuencia que se creen los presupuestos nece-
sarios para lograr una mayor ocupacin, la que crecer hasta multiplicar la
ocupacin (o aumento de renta) inicial.
La primera formulacin te.rica del multiplicador se debe a Kahn 15.
La teo?a,del mu:iplicador como una caracterstica propia
del gasto publico (politlcage obras publicas, especialmente en perodos de
crisis) aunque ex.tic;:l1de a todo gasto que detenrune un incremen-
to de consumos privadas o pblicas 16.
14 V al ." M "1 . ease respeclo r,..oRAMOYITZ. " nventones and business cycles", New York 1950
.,', "An principie for cornmodities stock-holding and a short c;de
sulul1g from Il ,en 5Iluie In Mathemaucal EcolIDmics and Econom e tries. dirigidos por Lange,
Clcago, I KUZNETS: S., "Rd?tion between capital goodt and finished products in Ihe bu-
smess cyde .::11 Essays /11 C. Milchell, Columbia Ulversity Press, New
1935, pags, 212 y slgs.; HAllERLER, G., Prmperit el Depreon. Ginebra, Sociedad de las
NaCiones, pgs. 84 y sigs.; HM.M, G. N., Monerary Tlieory, Blakiston, Filadelfia, 1948,
pgs. 47 y Slg5.
I S Vase nota 1 dI.
16 COSCIANr, C .. Princpiol de la Ciencia de la Hacienda, Editorial de Derecho Financiero
1960, parle!l, Cap. 111: "La actividad financiera ye! nivel de consumo y de ahorro" pg 215
a 223. . " . s,
Elaborado con la colaboracin de la estadstica Graciela Maria Ins Galetto.

. I
, ":i
208 GASTOS PBLICOS
Supuestos bsicos del modelo
El anlisis keynesiano --el anlisis de la Renta nacional- trabaja con
5 variables endgenas, esto es, variables que determina el sistema mismo.
1. La Renta nacional.
2. El empleo.
3. El consumo.
4. La inversin.
5. El tipo de inters.
y con una variable exgena dada al sistema por la accin de las "au-
toridades", a saber: la cantidad de dinero.
1. La cantidad de dinero
Se puede eliminar la variable 2 (empleo), basndose en la hiptesis,
acaso admisible para el muy corto plazo, de que est determinado -unvo-
camente- por la Renta nacional. El valor corriente de sta es, por defini-
cin, igual al consumo corriente ms la inversin corriente.
y=C+ 1
Expresados los tres conceptos en umdades de salario;
Temendo en cuenta todas las relaciones implicadas se puede decir que
el valor corriente de la Renta nacional est "determinado" por tres funcio-
nes o curvas que Keynes ha definido con el ttulo de "leyes psicolgicas":
a) la funcin de consumo Y ::: f Ca.. b, c),
b) la funcin de inversin, y
c) la funcin de preferencia por la liquidez.
Los tres grandes elementos simplificadores que han de concretar la visin
keynesiana del proceso econmico y, en particular, la intencin de probar la
existencia de equilibrios on subempleo y --por decirlo con una acentuacin
acaso excesiva-su conviccin que el ahorro (o de otro modo, el tipo de inters)
representa el papel del malo de la comedia, que empobrece a las naciones 17,
Relacin con las finam.as pblicas
Caso 1
Hemos de suponer': ,
1) Que en el mercado existen factores de produccin desocupados o no
ocupados plenamente; en primer lugar el factor trabajo.
17 SCHUMPETER, Joseph A . Historia JelAnli.ris Econmico, Arid, 1971. pane
V, Cap. 5. pilnto 2, pgs. 1271 y sigs.
CUAm1F1CACJN DE LOS EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS 209
2) Que el Estado gasta $a 1000 en obras pblicas para atenuar'el paro
y que las financia sin contraer el consumo privado global (como sera acu-
diendo a los depsitos bancarios con bonos a corto plazo). Cules son las
consecuencias de este gasto sobre la Renta nacional y el volumen de ocu-
pacin?
l. El Estado gasta $a 1000 en hacer una carretera y emplea trabajado-
res que hasta ese momento estaban parados y que ven aumentar su renta en
$a 1000'. O sea, se produce un primer aumento de $a 1000 en la Renta na-
cional.
2. Esos trabajadores (suponiendo una propensin marginal al consu-
mo del 50%) gastan $a 500 en bienes de consumo.
3. Aumenta en $a 500 la demanda de bienes de Consumo.
4. Para satisfacer esa demanda, debe aumentar en $a 500 la produccin
de bienes de consumo. .
Los productores deben contratar nuevos obreros (hasta ahora parados)
que percibirn esos $a 500. .
5. Estos obreros gastan $a 250 en bienes de consumo.
6: Aumenta en $a 250 la demanda de de consumo y, en conse-
cuenCia, debe aumentar en $a 250 la produccin o sea que el ciclo se repite.
, . "En cada una de las etapas de la produccitlel dinero percibido se dis-
tnbuye como renta a los participarites en la rfsma y represt:nta una contri-
bucin al crecimiento de la renta". En este proceso consiste el fenmeno del
"multiplicador" IR.
Los problemas conexos con el multiplicador se pueden ver con mayor
claridad temendo en cuenta la propensin al consumo.
En el razonamiento seguido aqu se ha partido de la hiptesis que el
Gasto provoca unaumento del gasto en bienes de consumo por par-
te de los nuevos ocupldos." '.
Pero sabems'que la obteruda se di vide en dos partes: una, la ms
importante, se consume; la otra, se ahorra.
Esta segunda parte no se traduce en demanda de bienes de consumo y
como suponemos que las inversiones privadas no cambian, se debe consi-
derar como "prdida" a los fines de este razonarruento. sta es la razn de
que la propensin al consumo sea importante en relacin a la teora del mul-
tiplicador por cuanto condiciona su desarrollo.
Paresa, el muHiplicadorha sido definido como la relacin entre las va-
naciones de la Renta nacional y de la inversin primaria (en nuestro caso.
el Gasto Pblico).
18 COSClANl, c.. op. cit,
210 GASTOS PBUCOS
Esta relacin ser tanto ms alta cuanto mayor sea la propensin al
consumo. La frmula general que se ha dado a este principio es
K=l=
s 1 - e
Donde: s = Propensin marginal al ahorro; y
c :;; Propensin marginal al consumo 19.
. ,
El multiplicador de la inversin puede obtenerse a partir de la propen-
sin marginal al consumo en la fomla que se ve a continuaci3n.
Partimos de la base que a todo aumento de la inversin cOlresponde un
aumento de la renta, o sea:
Este valor k es lo que se denomina multiplicador de la inversin.
En una primera instancia podemos decir que: .
Y
k=- -1-
I
y por lo tanto:
I -2-
k .Y
Pero interesa ver qu relacin existe entre el multiplicador de la inver-
sin y la propensin marginal al consumo (PMC).
Suponemos que un cierto aumento de la renta procede de un aumento
del consumo y de un aumento de la inversin, o sea:
y=C+.I
Dividiendo miembro a rrembro por 1.1 Yes:
6.Y C l
---=--+--
Y Y Y
C 1
--+--
Y y
. Il C
Despejando f.. y que es, por definicin, la propensin marginal al
consumo resulta:
19 COSClANI, C .. op. c!.
CUANTIfICACIN DE LOS EfECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS
IlC I C 1
= l -- o bien --= 1 -- por -2-
Y Y Y k
Despejando
_l::6.C_
I
k Y
Multiplicando ambos miembros por (-1)
!=l_IlC
k Il Y
1 .Y-1.IC
k= 6. Y
de donde
k-


- .Y-C
o bien, dividiendo numerador y denominador por y resulta
Y IlY
k= y
.Y-C
Y
6. Y C
----
IlY . y
1_6.C
.y
211
Con lo que se demuestra que el multiplicador de la inversin est en
funcin de! valor de la Propensin Marginal al Consumo 20.
En el ejemplo descripto, que denominaremos Caso 1, la renta nacional
generada, suponiendo una PMC del 50% = 1. es:
. 2
1000 + 500 + 250 + 125 + ... que es lo mismo que:
10 DllLARD. Dudley. "La teora econnca de John Mayn3rd Keynes". Teorla de llna ECQ-
noma Mon<lara. Aguilar. Madrid, 1952, pgs. 89 y 90.

212 GASTOS PBLICOS
I lId 'b'
JODO +"2 x JODO + 4 x 1000 + 8" x 1000 + .. ' que se pue e escn lr:
x x 1000+ ... 1000
Sacando factor comn 1000. .
1000 [ + (t i + [+)' + + (+ i 1 -1-
Donde el factor entre corchetes es la suma de una progresin geom-
trica finita de razn que es la PMC. .
1
Sabemos que 1 +r+r1+rJ+ ........ +rn =--
l.-r
por lo tanto ser:
Vol viendo a -1- y reemplazando resulta que la renta nacional generada es:
1000 x 1000x 2 =2000

Grficamente ser:
A
YEI
f-

o l
INVERSiN INICIAL"l 000
PMC a 112
"a2
Um 1l'(1!l 2000
N-IX) 1:1&0
A
A
E, e E, e
Caso 1
ETAPAS
CUANTIFICACIN DE LOS EFECTOS DE LOS GASTOS PBLICOS 213
Caso 2
Si la PMC hubiera sido menor, por ejemplo, la renta generada sera:
1000 + 250 + 62,5 + 15,63 + .....
1 1 !.
1000 + 4 x 1000 + 16 x 1000 + 64 X 1000+ .....
1000 + ( )1 X 1000 + ( J x 1000 + ( )J x 1000 + .....
1000[1 + [t)' +(tf +(t)' ++r.il-
4
1000 x = 1000 x -= 1333,3
1_1 3
4
\ ,,'.
"
Vemos que la renta generada es m'e n or-qu e en el anterior, deb do
a la menor propensin marginal a consumir.
"'r El Caso 2
$o
1_ r
INVERSiN INICIAl- 1000
"'(1
PMC -1/'
"314
'DO
Um I YE1a:: 1333,3
N_COI*'0
".
A A A
ETAPAS
E, E, E, E, e E, e E, e
Caso 3
Supongamos ahora que la PMC fuera mayor que en el primer caso, por
ejemplo. . la renta generada sera:
' "
i
I
214 GASTOS PBLICOS
1000 x = 1000 x 4 = 4000 caso, por las razones ya indicadas.
1--
4
INVERSiN INICIAL- 1000
PMC' JN

Um i Ll
yEi
4000
N..,.,QO 1=0
E. E, ; E, E, E,
Caso 3
ETAPAS
Esos valores 2, 4. y 4 por los que multiplicarnos la nve-rsin o gasto
inicial son los diferentes valores del multiplicador. Tericamente el multi-
plicador puede tomar valores de 1 . Si n embargo, no puede bajar a 1 porque
la PMC nunca es cero y no puede llegar a infinito. si es vlido el supuesto
de Keynes respecto a que la PMC es siempre < 1.
Se considera que:
< PMC < to de donde 1,5 < "Multiplicador" < 10.
Keynes estima que el valor efectivo del "Multiplicador" es aproxima-
damente tres con variaciones en las diferentes fases del ciclo econnco 21.
Aspectos temporales
La teora del multiplicador de Keynes hace abstraccin princi-
pio- de los retardos temporales. Es obvio. sin embargo, que al juzgar la
aplicacin prctica del multiplicador debe tenerse en cuenta el hecho del
tiempo que transcurre entre los gastos sucesivos de la renta y los efectos re-
sultantes.
21 DILlAIlD. Dudley. op_ cit_
CUANTIFlCAON DE LOS EFECfOS DE LOS OASTOS PBLICOS 215
Este periodo se refiere al tiempo necesario que debe transcurrir -
el momento en que la renta se distribuye (a los obreros) hasta que el -
tor se da cuenta de ello e intensifica el proceso productivo. Ese periodo pue-
de verse acortado por previsiones rpidas de los empresarios yadquisicio-
nes a crdito o puede verse alargado si hay existencias apreciables,
dificultades de transporte u otros fact9res.
Este perodo de tiempo no se refiere al paso del dinero de una mano a otra.
Para evitar equfvocos entre estos dos aspectos Hansen ha distinguido
el perfodo de tiempo medio entre gaslosde consumo o perodo del multipli-
cador (periodo que separa el aumento de la demanda de bienes de consumo
del aumento de la demanda de otros bienes de consumo imputable a la va-
riacin anterior), del perodo de tiempo medio conexo con la velocidad de
la renta monetaria "perodo de velocidad de la renta" (periodo que transcu-
rre desde el momento en que $a I se convierte en renta para uno hasta el mo-
mento en que llega a serlo para otro)_
En el Caso- visto, por ejemplo, si el "perodo" entre los gastos es de
2 meses, con una PMC y, por lo tanto,?<:r un multiplicador de 2,Ia in-
yeccin inicial de $a 1000 de gasto la renta en $a 1000 en el
momento del primer gasto por el Estado. Dos meses desous se gastarn $u
500 en consumo y la renta se elevar en 'Ia cantidad corr/:;:;pondiente. Cuatro
meses despus de la inyeccin, se aadirn $a 250 y seis meses despus se
aadirn a la renta $a 125. En cada periodo (o etapa Ei) sucesivo, la renta
se elevar menos y menos como resultado de este gasto inicial de $a 1000
Y se aproximar al aumento total de la renta de $a 2000 O sea que tiene que
transcurrir algn tiempo desde que ha comenzado el gasto pblico para que
ste alcance su mxima"efectiv-idad. Una vez que cesa el gasto pblico, el
efecto de nuye gradualmente y termina por desapa-
recer por completo. j
_ J
'1' ,
Filtraciones
Se ha visto que el multiplicador encuentra una primera filrracin o pr-
dida (leakage, en ingls) en la propensin al alJorro y un retardo en su de-
senvolvimiento por el perodo en que se desarrolle.
Pero stos no son los nicos impedimentos o lmites a su funciona-
miento, ya que adems cabe sealar:
Consumos anteriores.
l. Reembolso de deudas.
2. Consumos anteriores.
3. Aumento de la preferencia por la Uquidez.
,

'. ,
1",
)
216 GASTOS PBLICOS
4. Saldo pasivo de la balanza de pagos.
5. Efectos inflacionanos.
6. Disponibilidad de los factores de la produccin.
7. Influencia de los programas de obras pblicas sobre la inversin pri-
vada.
8. Los impuestos y el ahorro de las Sociedades Annimas 11.
Veremos cmo afectan estas filtraciones a la Renta nacional generada.
Volvemos a considerar el Caso I en el que ahora suponemos una fil-
tracin constante del 10% en cada una de las etapas.
Caso 1
1000 T (500 - 100) + (200' 40) + (80 16) + (32 - 6,4) donde el minuendo
de cada trmino entre parntesis es el consumo terico determinado por la
PMC y el sustraendo es la filtracin a ese consumo.
rooo + 400 + 160 + 64+ 25,6 + ..... que puede expresarse como
. 2 . 2 2 2
1000 + S x 1000 + S x 400 + S x 160 + S x 64 + ... =
2 1(2. ') 2 [2 (2
1000+ S x lOOO+S sxl000ts S sxlOOOf
+ H x 1000 ) J } = 1000 + JI X 1000 +
3 4
+ J x 1000 + (t ) x 1000: sacando factor comn
!ODO[ '+(i) + (ij' +(i] +fsi ++
1 1
1000 x --= 1000 x-
2 3
1 -- -
S S
SOOO = 1666
3
1
JXlOOO+
Se puede llegar a determinar este aumento de renta directamente: si la
PMC 50% y la filtracin = 10% la PMC queda reducida a un 40%. Lla-
maremos a esta PMC reducida PMC'.
Por lo tanto, aplicamos la frmula ya vista y resulta:
11 DILLARD, D., La Poilica FJcal de la Depresin, Cap, VI, pgs. 124 y 125; COSClANl, c.,
op. dI .. Panell, Cap. lll, pgs. 218 a 220.
CUANTIFICACIN DE LOS EFECfOS DE LOS GASTOS PBLICOS 217
I
Aumento de renta == 1000 x --'..---=.1 __
PMC'
1000 x-- - = 1000 x
'40 1
1- 100 (;
5 SODa
1000 x -=--=: 1666
3 3
lo
ll
yE
,
1I'XXI i


'J
E, E,
PMC" lO"'.
FJlTAACIN. 10%
Unf OYe'" \661
N ... te) j. G
E.
limI Ahorro l!:"...:'\i: FiltracIn .. Consumo
Caso 2
Con una filtracin del 30%:
ETAPAS
1000 + (500 - 300) +(100 - 60) + (20 - 12) + (4 - 2,4) + ".
1 000 + 200 + 40 + 8 + 1,6 + ".
I . r - 1 I
iOOO+Sx 8+ ...
Caso 1
Por pasos sucesivoS'semejantes a los del caso anterior llegaremos a:
1
= 1000 x--
I_I
5
I 5000
lOaD x-=:- =: 1250
4 4 -
S
Aplicando la frmula, sera:
I
LI de la renta 1000 x --P-'-M-C-' == 1000 x 20
1 - IDO
'l.
f.
00
['1
11
~ I T
11
- I ~ I
><
g
, ~
,
u1
o
l:
O
~
D
I
I
CAPTULO 1
RECURSOS
l. CONCEPTOS y CONSIDERACION.;::S PRELLMINARES
Constituyen recursos del Estado los procedimientos mediante los CU;J-
les ste logra el poder de compra necesario,para efectuar las erogaciones
propias de su actividad financiera. ,
Repetimos que el estudio de los recurspen este orden,despus de los
gastos, no significa que en el proceso de la ctividad financiera la determi-
,nacin de los gastos sea previa a la de 105 recursos ni que sta dependa de
aqulla. Por el contrario, insistimos en que las dos son i nterdepemJientes: d
proceso de determinacin de ambos es muy complejo y se desarrolla a tra-
vs de cotejos mltiples d utilidades y sacrificios: o sea, utilidades y desu-
I tilidades segn el mtodo de comparaciones marginales de acuerdo con las
escalas de prioridades de gastos y recursos. Las utilidades positivas y nega-
ti vas de los gastos y de los recursos, respectivamente, son apreciadas no en
cantidades finitas expresadas en nmeros cardinales, sino a travs de prefe-
renciaS y postergaciqpes. segn los nmeros ordinales, o -a veces- me-
diante el empleO'd cu?n'TJficacin relativa con los conceptos de mayor,
igualo menor.
Consideramos innecesaria por su controvertibilidad una tabla clasifi-
catoria de los diferentes recursos y sumamente engorrosa una clasificacin
que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada especie de recur-
sos. No nos agradan las excesivas clasificaciones, las que -a veces- no
tienen relevancia y a veces son curiosas peticiones de principio que carecen
de demostracin o comprobacin. El laudable propsito de establecer as-
pectos comunes y aspectos diferenciales entre distintos fenmenos, puede
crear complicaciones y afumaciones que, ms que de un anlisis objetivo,
derivan de doctrinas a priori. As, por ejemplo, la creacin del distingo en-
tre recursos racionales e irracionales, segn la conocida clasificacin de
.J
222 RECURSOS
Griziotti 1, depende --esencialmente-de una preusa no demostrada que
condiciona el principio de que la capacidad contributiva es el fundamento
del impuesto, con el agregado: siempre que se la tenga como ndice de la
participacin del contri buyente en los beneficios y especiales que
el Estado brinda a los habitantes del pas con su actuacIn.
Caso contrario, no estaramos en presencia de un impuesto sino de otro
recurso racional o irracional, que podra llegar a ser una exaccin. segn el
autor citado.
Por otra parle, los recursos pueden distinguirse por connotaciones de
diferente naturaleza: ora econfaicas, ora polfticas, ora jurdicas y ora tc-
nicas, lo cual contribuye a la complejidad del problema de la clasificacin
de los recursos. Ello se debe a que no hay, siempre, coincidencia entre las
connotaciones de diferente naturaleza, sino que stas pueden presentarse
desfasadas, como veremos muy pronto.
Nuestra posicin intolerante de las clasificaciones,
mente de las que se han indicado pocos prrafos atrs o que se fundan en en-
terios formales y de las que no son ulizadas para sacar de ellas alguna conse-
cuencia ponderable (que veremos lueg en su aplicacin a varios criterios
clasificatorios de los impuestos), no significa rechazar cualquier agrupacin de
fenmenos de acuerdo con indudables caracteres comunes, a fin de una mejor
comprensin de los fenmenos reales, pero sin distingos escolsticos ni juicios
valorativos preexistentes, o sa'prejuicios en el sentido etimolgico.
2. CLASIHCACIN DE LOS RECURSOS
Recursos anUnados y extraordinarios
Hemos hecho mencin de esta clasificacin en oportunidad de exmni-
nar la clasificacin de los gastos en ordinarios y extraordinarios y dijimos
al respecto que se trata de una clasificacin perimida, sobre todo a causa lJe
la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad entre gastos y recur-
sos ordinarios y (Tastos y recursos extraordinarios.
En efecto. destinados al pago de sueldos y salarios del personal
administrativ del Estado pueden financiarse con endeudamiento, cuando
as lo exija la coyuntura econmica y, por el contrario, gastos excepcionales
como los de movilizacin total de la Nacin para la defensa en caso de gue-
rra. pueden financiarse con impuestos en alta proporcin, a fin de evitar la
explosin inflacionaria.
I GRlZIOTTI. Benvenllto. PrinCIpio, de Ciencia de /as Finnnzru. cit.. pgs. ) I -35 Y "Cla5-
lificarionc ddle pubbliche entrate", reproducido en Saggi ,"1 Ri1U1ovamenlo dello Srudio defla
Scienzu delle finanze e d.t Dirirlo Finanaria, Giuffre, Milano. 1953. pgs. 397-415.
RECURSOS 223
.. ,
, Recursos originarios y derivados ;f
,<:."t f
Esta clasificacin distingue los recursos obtenidos por el Estado d su 1 '.
propio patrimonio o del ejercicio de actividades comerciales, industriales,
uneras, agrcola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que -por proceder
de los bienes o de las empresas propias del Estado-- se consideran origina-
rios de aquellos que son extrados del patrimonio ajeno por el poder de im-
perio del Estado y que se de'nounan derivados. ., ..
En esta categora debe incluirse no slo a los recursos tnbutanos, SInO
tambin a los procedentes del crdito, porque el endeudauento del Estado
implica la creacin de recursos tributarlos pu:a servicios por in-
tereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambIO, la InclUSIn en esta o en la
otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisin de
da-papel o de otras operaciones monetarias; porque un lado-- el r-
gimen monetario es funcin tpica del Estado que la cumple a de la
Banca Central o Bancos de Eusin, por lo que los recursos obtemdos po-
dran asiularse a los originarios; por otro lado,los efectos de la emisin so-
bre el nivel general de los precios y las. consf;!cuencias de la reduccin del
poder de compra de importantes sectfes poblacin, perrrtira clasi-
ficar a estos recursos entre los derivados y,'ms precisamente, entre los tri-
butarios. La caracteristica de la coercin est presente en la moderna eco-
nomia por la asuncin de la eusin como monopolio legal del Estado y por
el curso forzoso de los billetes emitidos.
La clasificacin de los recursos en originarios y derivados se identifica
parcialmente con la clasificacin de Im recursos en patrimoniales y tribu-
tarios, La coincidencia no es total, por las observaciones que acabamos de
formular respecto de los recursos del crdito y de la emisin u otras opera-
ciones ':( las 'que a continuacin.
,.y;-t";'
Recursos regidos por l derecho privado y por el derecho pblico
Desde un punto de vista jurdico pueden distinguirse los recursos en:
los regidos por el derecho privado y los regidos por el derecho p,bl!co .. Esta
clasificacin slo en ciertos casos coincide con la de recursos ongw311os y
derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al
derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los prodllcen son
frutos de empresas privadas o estatales o autrquicas sometidas -volunta-
riamente-al derecho civil JI comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya
que el rgimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos
es netamente de derecho pblico. Por otra parte, no es impensable que al
gunas operaciones de crdito estn regidas por el derecho privado.
.... )

,)
224
RECURSOS
Adems, no es superfluo recordar que el distingo entre derecho priva-
do y pblico es muy controvertido y que en algunos casos de empresas del
Estado o de entidades autrquicas, si bien las operaciones pueden regirse
por normas del derecho privado, el estatuto de la empresa o entidad, el con-
trol, el nombramiento de los administradores y su responsabilidad y otros
aspectos de su organizacin y funcionamiento, son regidos por normas de
derecho pblico.
3. DIFERENTES GNEROS DE RECURSOS
Los recursos del Estado son agrupables, segn su naturaleza, en las si-
guientes categoras:
a) Recursos patrimoniales.
b) Recursos tributarios.
c) Recursos del crdito.
d) Emisin monetaria.
e) Varios.
Antes de entrar en el estudio analftico de cada una de estaS categoras
creemos oportuno observar, en general, que la delimitacin de cada una de
ellas, como tambin de los recursos reunidos en las distintas categoras en-
tre s o con los de otras categoras, no es absoluta, si no que existen -a ve-
Ces- diferencias de matices y un gradual camino de uno a otro recurso y un
sinnmero de casos en que los recursos, aun clasificados en diferentes gru-
pos, se mezclan o combinan entre sr.
4. RECURSOS ORlGlNARlOS O PAIRIMONIALES
Concepto
Son estos recursos obtenidos por el. Estado mediante el
miento econmico de su patrimonio.
Pueden encuadrarse en estos recursos: el producto de tierras de propie-
dad del Estado a travs de su explotacin directa o por arrendamiento o
aparcera, como taro bin el resultado de la venta de tierras pblicas tantoru-
rales corno urbanas o suburbanas; el producto de bosques o florestas tanto
naturales como artificiales, por explotacin directa o por concesin a par-
ticulares; el producto de empresas del Estado o de sus entidades autrquicas,
en la minea,la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte
martimo, terrestre o areo: de carga y de pasajeros, de entidades bancarias
. o financieras; de las empresas de seguros y reaseguros, de capftalzacin y
ahorro; las explotaciones de juegos de azar (casinos, loteras, quinielas,
apuestas en hipdromos y similares); el producto de la explotacin del pa-
I
I
ji

RECURSOS 225
trimonio artstico y turstico (entradas en museos, templos e iglesias, monu-
mentos y ruinas histricas, visitas de castillos, palacios y jardines; entradas
para el acceso a lugares de particular belleza natural, como parques nacio-
nales, cascadas, volcanes, grutas, etctera.
Constihlyen tambin recursos originarios o patrimoniales los frutos de
la participacin estatal en empresas mixtas de capital y estatal y en
sociedades de capital con mayora privada.
Econmicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cu-
yas fuentes hemos ejemplificado. son precios. En muchos casos se advierte
tambin la connotacin jurdica de pertenecer su rgimen al mbito del de-
recho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay
reparticiones estatales o entidades descentralizadas que prestan determina-
dos servicios al pblico, por lo que perciben precios, aunque estn someti-
das a un rgimen netamente de derecho pblico.
Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes montos
en concepto de intereses y comisiones, pero su naturaleza legal es, si n lugor
a dudas y sin excepcin, juspublicista. Ello puede extenderse, aunque con
mayor incertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el B an-
ca de la Nacin, el Banco Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de De-
sarrollo y todos los bancos de provincia, con estatutos de derecho
pblico pero cuyos recursos provienen de los precios de sus servicios.
Evolucin histrica de ls recursos originarios o patrimoniales
Histricamente, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron im-
portancia primordial en el tstado absoluto anterior a la Revolucin France-
sa y como prosecuclon las finanzas de la poca feudal.
Hubo pocas en las que erseor feudal era titular de un dominio emi-
nente sobre bienes de su jurisdiccin y con derecho ;J
los frutos de la.S actividarle's de sus sbditos. Era generosidad del seor, la parte
que de esos frutos podfan disponer para s los particulares, aunque la arbi-
trariedad estaba atemperada por la necesidad de asegurar a los sbdiw'5
-por lo menos- un nivel.de subsistencia y por cierto temor o,
simplemente, por temor a la reaccin de stos.
Las monarquas absolutas heredaron el rgimen feudal, transformando
las finanzas pblicas en un enjambre de derechos sobre cada actividad, que
conservaban la contraprestacin simblica de concesiones del soberano al
sbdito pero, en realidad, eran el preludio de los tributos que caracterizaban
el rgimen de recursos de la poca posterior a la Revolucin Francesa.
La poca de los estados constitucionales surgidos bajo la influencia
del pensamiento poltico del siglo xvm marca el eclipse de los recursos ori-
ginarios o patrimoniales y el ascenso de los tributarios.
226 RECURSOS
Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor en nuestros
das, a partir de la Primera Guerra Mundial y, especialmente, despus de la
gran depresin de los aos treinta. Por distintas razones, en dicha poca se
multiplicaron las empresas estatales, en parte por la absorcin de empresas
industriales y bancarias en estado de falencia, en parte por la creacin de or-
ganismos de regulacin econmica y de empresas estatales para explota-
cin de industrias, comercios y servicios 2.' .
En el mundo occidental se observa un proceso anlogo con mayor o me-
nor intensidad en los diferentes paises pero con las mismas
La nueva concepcin de la funcin del Estado
La filosoffa comn de esta evolucin histrica consiste en la transforma-
cin de la funcin del Estado en el mundo capi talista, donde no se llega a la pro-
piedad colecti va de todos los medios de produccin, pero tampoco se mantie-
ne la limitacin del Estado a sus funciones clsicas de la poca liberal.
En la realidad de la vida econmica dedos paises de Occidente, el
tado tiene reservada para el sector pblico una amplia gama de empresas al-
gunas monoplicas, otras no, que pueden -pero no siempre- proporcio-
nar ganancias destinadas a construr recursos de las finanzas estatales 3.
El nuevo papel de los recursos patrimoniales
Lp dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva significacin
en las finanzas, aunque no se llega a quitar el predominio de los recursos tri-
butarios.
Dicha significacin debe conslderarse tanto cuali tati va como cuantita-
tivamente.
La significacin cualitati va frente a los recursos tributarios consiste en
no considerar los recursos coercitivos (principalmente tributos) como los
1 En la Argemina, adems del Banco Central y de los grande. bancos estatales de la Nacin
y de las provincias. las Juntas Nacionales de Granos y Carnes y, ms larde, eII.A.P.I., el InstirulO
Nacional de Reaseguros, las empresas mixta5 de aeronavegacin y luego la empresa estatal Ae-
rolneas Argentinas, la flota de ultramar y la flota fluvial, las empresas de propiedad enemiga. in-
corporadas al patrimonio del Estado (algunas posteriormente devueltas a la economa privada),
la nacional.acin de los ferrocarriles. de los telfonos. de las empresas de radiodifusin y de te-
levisin, Yacimientos Petrolfferos Fiscales y Yacimientos Carbonferos Fiscales, Gas del Esta-
do, Agua y Energa, Segba, Fabricadones MiUtares, FbricasdeAviones (l.M.E.l, Aceros de Za-
pla. elC. y. en el orden provincial, O.E.B.A. y Olras empresas pblicas. .
J V6ase. para l. Argentina. el Ira bajo de TRE13ER, Salvador, La Empresa E.statal Argentina.
Macchi. Buenos Aires, 196& y el estudio dellruliuln de Investigaciones Econmicas de 1 .. Uni-
versjdad Argentina de la Empresa, Las Empresill del Es ,ado en la Economa Argenrina. Buenos
Aires, 1973.
: !
RECURSOS 227
caractersticos de la econoila del sector pblico y rescatar la .
de los recursos patrimoniales que no son coercitivos y permiten al EsjatLl,'. .
desarrollar una actividad econnca propia, sin depender de la recaudacin'
de los tributos a cargo del sector privado, que representa una invasin en la
esfera del mismo y. por otra parte, alcanzar directamente ciertos fines de
bien pblico.
La importancia cuantitativa de los recursos originarios o patrimonia-
les en el presupuesto estatal ha crecido, con respecto a la de la poca liberal
de las finanzas, pero, como ya dijimos, est lejos an de destruir el. papel
principal de los recursos tributarios. '1
Debe observarse, por otra parte, que no siempre lacoercin est ausen-
te de los recursos patrimoniales. En efecto, en el caso de los monopolios fiST
cales hay coerc.in en cuantnel Estado asume el papel de monopolista ga-
rantizando este carcter con leyes .prohibiti vas de la competencia y
represivas -a veces duramente- de toda infraccin a las prohibiciones
mencionadas.
. 1
Tambin puede reconocerse el poder coercitivo del Estado aun all
donde su actividad econmica se desarroll.en un rgimen de libre concu-
rrencia con las acti vidades del sector pri vdo: puesto que su poder poltico
y su vida perenne le permiten, por ejemplo, proseguir durante muchos aos
actividades econmicas deficitarias, cubriendo las prdidas con erogacio-
nes a cargo de los contribuyentes o con otros recursos.
Esta posicin de fuerza en el ejercicio de acti vidades empresariales
tiene su posible consecuencia en el mercado. aun cuando no se trate de mo-
nopolios fiscales fnstitucionales, si el Estado hace uso de su capacidad de
absorber prdidas durante un lamo plazo para desbaratar la competencia de
empresas privadas y logr.u- as una situacin de monopolio de facto o por el
solo hecho de que pueden significar una posicin
de liderazgo en competencia monoplica o de competencia
imperfecta. .1"
La doctrina financiera ha escudriado en la esencia de las actividades
estatales que producen recursos patrimoniales y, en trminos generales, ha
puesto de reeve las diferencias existentes entre los precios que se fonnan
libremente en el mercado y los que constituyen los recurSOs patrimoniales
del Estado.
La teora gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar
a los recursos tributarios
Debemos principalmente a Seligman y a Einaudi la teora gradual
de los recursos patrimoniales y la desembocadura, al final de la escala,
en los recursos tributarios y enlos impuestos. Los recursos patrimoniales
" ... ,
228
RECURSOS
constituyen precios que el Estado percibe por la prestacin de servicios en
el mercado 4 y .
Pero aunque Sea un operador en la economia de mercado, el Estado no
pretende -necesarlamente- obtener precios que logren las mximas ga-
nancias, sino que ejerce sus contrataciones con los dems sujetos que ac-
tan en el mercado, teniendo presentes el inters pblico y los fines polfti-
cos en los que se inspira su accin. Por ello, no es infrecuente el caso en que,
aun actuando en rgimen de competencia monoplica o de monopolio, el
Estado fije precios menores de los que le brindaran la mxima ganancia; o
que se conforme con una ganancia minima o bien con la simple cobertura
del costo o hasta puede ocurrir que se limite a una cobertura parcial de ste.
En todos los casos hay una escala ascendente de prevalecencia de los fines
polticos sobre las connotaciones meramente econmicas de las negocia-
ciones mercantiles.
Segn el slogan apUcable a estos recursos originarios -pero que se re-
pite con respecto a las tasas-, la parte del costo no cubierta por los usuarios
de los servicios la cubren los contribuyentes. Es sta una expresin suma-
mente simplista que indica, defectuosamente, que el costo del servicio en
cuanto no est a cargo de los usuarios deber ser financiado con otros recur-
sos, principalmente por impuestos.
El criterio clasificatorio de los autores mencionados consiste en con-
siderar como precios totalmente privados aquellos que el Estado obtiene
por los bienes y servicios que ofrece en el mercado comportndose como un
sujeto cualquiera; precios quasi privados, cuando el precio se determina segn
las reglas del mercado, pero asoma incident.almente o secundariamente un fin
pbliGO; precios pblicos aquellos precios originados por la venta de productos
o servicios en el mercado, pero con [mes eminentemente pblicos que explican
las razones de la asuncin de la actividad por empresas pblicas.
En la exposicin de Einaudi son ejemplos picos de precios quasi priva-
dos los obtenidos por la explotacin de bosques, y de precios pblicos los de
las empresas de ferrocarriles o de correos y telgrafos. La explotacin de estas
actividades por el Estado se debe -principalmente- al fm pblico de sumi-
nistrar los servicios, aun cuando ellos arrojen prdidas, en zonas o lugares don-
de ninguna empresa particular los llevara a cabo por no ser rentables.
Einaudi, en su obraPrncipios de Hacienda Pblica como ya lo t ci era
en sus cursos anteriores en la Universidd de Tunn, ha ampliado la escala
de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de precios poli-
SELJGMAN, Edwin R. A . "C)assificaon ofpublic rcvcnuc", en E.uay! on Taxarion, Landan.
5 EINAUDI, Luigi, Corso di Scil!n:t.a deUe Finanu. 3' eel., 'Lo Rifonna Socia/e, Tocino,
1916, pgs, 2l y sigs, '
-1
I
I
1,
\

RECURSOS
ticos a las tasas, que otros autores consideran como una especie del gnero
tributano. Es ste uno de los aspectos ms controvertidos de la clasificacin
de los recursos y especialmente del deslinde entre recursos patrimoniales y
recursos tributarios, al cual nos referiremos ms adelante 6.
Acotemos desde ya, y con el fin de no confundir que el precio
poltico en este concepto de Einaudi nada' tiene que ver con la idntica de-
signacin de Pantaleoni para el impuesto, segn la teona que hemos rese,
ado anteriormente 7,
Recursos patrimoniales y tributarios. Lmites de separacin
En suma, los recursos originarios son precios en los que la finalidad
del Estado de producir ciertos servicios es cada vez ms importante que la
necesidad individual que los servicios mismos satisfacen. Dicha finalidad
pblica hace que el Estado provea en cantidad creciente o financie el servi-
Cio con recursos diferentes del precio, de modo que, a medida que crece la
importancia relativa de la finalidad pblica decrece el precio cargado al su-
jeto usuario del servicio. , '.
Visto el problema desde este ngul, pOdemos concluir que en los re-
cursos originarios hay precios de importancia decreciente, acompaados
por impuestos (u otros recursos) en proporcin creciente, para la finan-
ciacin de un mismo servicio que el Estado considera conveniente o jus-
,to dividir entre los usuarios en medida cada vez menor, al crecer la im-
portancia de la necesidad pblica que el mismo Estado desea satisfacer
con la prestacin de un sin repartir el costo del mismo entre lo:;
usuarios,
Los precios de los servicios,y los subsidios encubiertos
a Io.s co.nsumidores j/
Desde otro ngulo puede afirmarse que la finalidad pblica que mueve
al Estado a prestar un servicio es tan importante que el Estado subsidia a los
usuarios, hacindoles pagar precios inferiores a los que se formaran libre-
mente en el mercado, de modo que, en el caso en que la oferta del servicio
en determinada cantidad al precio de oferta no estara cubierta en su totali-
dad por la demanda, el subsidio del Estado cubre la brecha en lllgar de limi-
tar la oferta del servido.
6 Vase nfra. pg, 229.
7 Vase supra, pg. ,17.
, ,
230 RECURSOS
De ahf que se puede inferir que los recursos patrimoniales a veces
ocultan, a travs de precios no compensatorios, un gasto de transferencia
que se traduce en un subsidio a la produccin de servicios pblicos no to-
talmente rentables.
Claro est que ello es cierto slo cuando responde a una poltica pre-
concebida y llevada a cabo deliberadamente. No sirve, en cambio, para en-
cubrir la ineficiencia de la explotacin del servicio, que no puede financiar-
se enteramente con los precios pagados por los usuarios, a pesar que estos
precios sean todo lo altos que la rigidez de la demanda pueda aguantar.
En otros trminos, las prdidas ocasionadas al.Estado por una explo-
tacin ineficiente no pueden justificarse a posteriori con el argumento que
el servicio satisface a una necesidad pblica y que debe cubrirse parcial-
mente con otros recursos.
Tampoco es admisible utilizr este argumento para justificar todos los
vicios de la organizacin de las empresas pblicas, como: abastecimiento
incontrolado de materias primas y productos semi elaborados en condicio-
nes de precios y cantidades desfavorables, exceso de mano de obra y per-
sonal administrativo, ineptitud del personal tcnico y directivo, etctera.
Monopolios fiscales
En ciertos casos, el Estado puede crear empresas con carcter de
monopolios por expresas disposiciones legales que no slo estatuyen la
creacin de las empresas a cuyo cargo estar la explotacin mnoplica,
sino que tambin toman medidas para la prohibicin de acti vidaqes en com-
petencia y coruninan severas penas para los infractores.
Estos monopolios pueden abarcar acti vidades primarias (prdduccin
agrcola o industria extracti va), industriales y comerciales. La
saliente de los monopolios fiscales consiste en el ejercicio de la actividad
econmica para obtener como recurso toda la ganancia que pueda obtener-
se, segn las leyes del monopolio.
Las normas prohibitivas y represivas de las actividades competitivas
tienden a lograr la efectividad total O casi del monopolio. Ellas a menudo se
extienden no slo a la produccin, elaboracin y comercializacin de deter-
minados bienes -por ejemplo tabaco-, o servicios -por ejemplo oteda
o quniela- sino tambin a los sucedneos ms prximos.
La obtencin de la mxima gBI1BI1Ciil por la empresa pblica rhonop-
lka es la consecuencia econmica caracteristica de los precios "en un rgi-
mell de monopolio y, por lo tanto, no se la puede considerar como una p"e-
culiaridad del monopolio estatal ni menos como extraa a la econornfa de
mercado o a la formacin de los precios. "
t.',
RECURSOS 231
Sin embargo, los recursos que se obtienen por medio de los ()
lios fiscales tienen una evidente similitud con los que consisten en ., "
tos a los consumos de los artculos mismos. ' .'
No hay diferencias apreciables en cuanto a la naturaleza y efectos entre
la produccin de un determinado bien, por ejemplo: tabaco, ejercida por
una empresa privada pero sujeta a un impuesto sobre el precio de venta al
consumidor -a veces recaudado directamente del fabricante- y la adop-
cin del rgimen de monopolio fiscal, en el cual el Estado se hace cargo de
la produccin del mismo bien que puede colocar en el mercado al precio
que le proporcione la mxima ganancia.
La similitud del monopolio fiscal con el impuesto al consumo es tal,
que puede considerarse el precio obtenido como la suma del costo ms una
ganancia normal del empresario --como seria en un rgimen de competen-
cia- ms el impuesto al consUmO. Claro est que ste es un artificio ya que
no puede discriminarse --en forma cierta- en el precio lo que sera la ga-
nancia presunta del rgimen de competencia.y, adems, cul seria el grado
de imperfeccin del mercado, si no existiera l monopolio. Pero ello no obs-
ta al anlisis terico ni tampoco a la prc'ticaii.Gministrati va, en algunos pai-
ses, de efectuar la discriminacin del prodcto neto del monopolio, consi-
derando como recurso tributario el ingreso excedente del costo, ms la
ganancia normal de la empresa estatal.
Desde un punto de vista sociolgico y tico puede plantearse el proble-
ma de la eleccin por parte del Estado en,tre dejar una acti vidad econmica
a la empresa privada y someterla a un impuesto al consumo o bien instituir
el monopolio fiscal. La solucin no puede ser general ni aplicable a todos
los paises ni a todos los bienes y,servicios. Pero puede afIrmarse que, cuan-
do la aplicacin del mpupsto aI,consumo de un determinado artIculo exige
un riguroso de de produccin y de los traslados de los ar-
tculos gravadoseri el c9;Si:fde la elaboracin o en las etapas de comercia-
lizacin y adems exist un fuerte poder monoplico entre las empresas pri-
vadas productoras, se dan algunas razones para que el Estado asuma el
monopolio fiscal de los bienes en cuestin.
Desde un punto de vista estrictamente econmico, De Viti de Marco
sostiene que la eleccin entre el impuesto al consumo, dejando en manos de
empresas pri vadas la explotacin industrial y comercial, y el monopolio fis-
cal, depende del nivel de costo al cual el Estado puede efectuar dicha explo-
tacin. Si el costo para el Estado es igualo mayor qlj.e el costo para la em-
presa privada, es conveniente que el Estado deje la explotacin a la empresa
privada y se liote a establecer un impuesto al consumo. Si ese costo fuera
menor, entonces seria conveniente el monopolio fiscal.
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.
'.
1" \ ,
232
RECURSOS
Fundamentacin pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar
Se invocado, a menudo, corno fundamento de ciertos monopolios fisca-
les por ejemplo: el de las loteras, de los casinos, de las carreras de caballos o de
sobre los resultados de partidos de fltbol, la circunstancia de que,
sle?do. el Juego de azar un vicio arraigado en amplios Sectores de la poblacin,
se Justifica su monopolio estatal corno un instrumento para volcar Jos recursos
fiscales que se obtengan por su explotacin, en beneficio de la sociedad. El argu-
.fcilmente refutarse por la reduccin al absurdo, ya que por igual
rlUon podra mstaurarse el monopolio fiscal de la prostitucin, transformando
Estado en alcahuete o tratante de blancas amparndose, amn de la r:rrn ya
Invocada, en la famosa expresin del emperador Vespasiano: NOll olet.
Empresas mixtas
. t.ambin recursos patrimoniales del Estado los que obtenga de su
participacin en empresas mixtas o de participaciones accionarias en socie-
dades con mayora privada en el capital.
. Tales recursos son aletorios. por cuanto las empresas mixtas y las so-
con participacin estatal pueden no arrojar ganancias sino prdi-
das. emba:go, de esa eventualidad, el objetivode la pre-
dellnteres pblico desde adentro de la empresa, juntamente con
la pOSibilidad de obtenerrecursos, no parece fcilmente asequible en teoria,
puesto que puede resultar contradictorio el logro de ambos fines y es posi-
b!e que se verifique una inconciliable divergencia de intereses entre el ca-
pital el empresario privado y el capital y la representacin estatal 8. En la
prctica, tampoco hay pruebas de xito de las experiencias en diferentes
incluyen?o.la Argentina. donde, despus de un corto de flo-
en distintos campos, las empresas mixtas se transformaron en
empresas estatales, lo que ocurri can bancos, compaas de tra'nsporte a-
reo, martimo o fluvial, empresas de telfonos y otras.
5. RECURSOS TRIBUTARIOS
Los recursos tri bli tarios son aquellos que el Estado obtiene mediante
el ejercicio de su poder de imperio o sea por leyes que ciean obligaciones
a cargo de sujetos -individuos y entidades- en la forma y cuanta que di-
chas leyes establezcan. -
H Ase lo entiende tambien KELLEIl, Theo, "La ecooomfa propia d. laS entidades pblicas"
ti . en GERLOFF - NEUMARK, Trarada de FinanZlll Pbliclll, T.ll, pgs. 162 y sigs. de la traduccin
espaola. -
RECURSOS
Caracterfstica comn de los recursos tributarios en su obligatoriedad
por imperio de la ley. siendo sta-a su vez-fuente de las obligaciones tri-
butarias dentro del marco de las facultades y de los lfmites que establezcan
las constituciones modernas. -
Paradoja de la correlacin entre Estados absolutos y recursos
patrimoniales u ofrendas voluntarias y entre Estados
constihlcionales y recursos coercitivos
Es un hecho aparentemente paradjico, pero de profunda importancia
filosfica que, mientras en las estructuras polticas de las monarquas abso-
lutas que se remontan al sistema feudal, predominan las finanzas patrimo-
niales y alIado de ellas toda suerte de recursos por actos de liberalidad en
favor del monarca, en el Estado m0gerno constitucional y, especialmente,
en la econoITa liberal fundada en los principios de la propiedad privada y
de la iniciativa individual, prevalecen los reCl)rsos tributarios, frutos del po-
der de imperio del Estado. Se puede sintetizar este contraste con el esquema:
a) Estado absoluto -recursos patrimqnjales y ofrendas al poder
pblico. . .'
b) Estado constitucional -recursos coercitivos.
El segundt:l esquema indicado se explica por el principio polftico-ins-
titucional, segn el cual el poder coercitivo que se reconoce ahora al Estado,
slo puede ejercerse con los lmites y las garantas de la Constitucin. La
ley, que es producto de la voluntad general, es la nica fuente de las obliga ..
ciones tributarias y en su creacin concurren los representantes de los ciu-
dadanos, quienes consienten las invasiones del fisco en la economa pri va
da, sujetas a los principios de l1! Constitucin.
ESte breve nos permite llegar a la conclusin queJos recurso:;
. tributarios nacen del pocieffeI Estado, pero les acompaan desde el propio
nacimiento las limitaciones que la Constitucin crea al ejercicio de dicho
poder y las garantas que ella establece para todos los habitantes del pas.
Concepto jurdico, econmko y poltico de los recursos tributarios
No existe diferencia alguna, en nuestra opinin, entre el concepto ju-
rfdico de tributo y su concepto econmico polItico. En efecto, el concepto
del fenmeno tributario, necesario para la investJgacin cientfica no puede
ser sino el que corresponde a las instituciones del mundo real y stas son
creacin del ordenamiento juridco. Existen, sin embargo, divergencias en
los criterios para ubicar algunos fenmenos financieros en una u otra clase
de recursos.
i
I
! !
234 RECURSOS
En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al producto de los
monopolios fiscales, de que algunos ordenamientos positivos reconocen la
existenca de un impuesto al consumo-elexcedente del costo ms una uti-
lidad normal mientras que desde un punto de vista econmico o de polftica
econmica es slo un precio de monopolio en todas sus partes, aunque sus
efectos pueden parcialmente equipararse a .105 del impuesto- 9.
El concepto de tributo abarca a muchas figuras, algunas muy contra-
venidas, otras aceptadas generalmente pero no sin objeciones y reservas.
Diferentes especies de trihutos
Se reconoce como tributo: a) la tasa; b) la contribucin especial; e) el
irn:mesto; d) los recursos llamados parafiscales; e) las regalas del sector
pblico; t) los emprstitos forzosos. En todos ellos puede encontrarse el ca-
rcter coercitiva urtilateral y la finalidad el fin pblico al que se destinan
sus productos. Puede agregarse la exclusividad de la ley coma fuente de la
obligacin tributaria (con importantes excepciones en la actualidad).
A continuacin procederemos al estudio de los distintos tipos de tributos.
6. LAS TASAS
Generalidades
La tasa es un tributo caracterizado por la prestacin de un servicio p-
blico indi vidualizado hacia el sujeto pasivo.
Se entiende que, como uibuto, es un recurso obligatorio cuya fuente es
la ley y tiene carcter coercitivo; no tiene, pues, el carcter de preco.
Es un fenmeno financiero, cuya importancia presupuestaria es escasa
y totalmente desproporcionada con las controversias doctrinales a que ha
dado origen.
Concepto, Controversias
Hay quienes niegan el carcter coercitivo, razonando que el particular
que pide la prestacin del servicio publico expresa su demanda voluntaria-
ment, aceptando por ello el pago de la tasa 10.
9 La confusin de conceplos jurdicos y econmico-financieros es tan grande que hay au-
lores que soslenen que desde el punlo de vista econtmico se trata de un impuesto mientras que
desde el punlo de visrajuridico es un precio y otros autores expresan la posidfl opuesta,
10 DUVERUER, M .,lnslirucolles Financieras. Roseli. Barcelona. 1960. pgs, 90-91; BEItLl-
RI. A., Principio di Dirillo Triblllario, Vol. J, Giuffre. Milano. 1952. pg. 30S.
RECURSOS 235
";",. .
En contra de esa teora se contesta que, tratndose de servicios queett:.:,'.
Estado presta con carcter excluyente de toda competencia, la voluntad cid:. .:{:
sujeto pasivo que expresa su demanda no es libre. Adems, en muchos ca-
sos, la prestacin del servicio es obligatoria para su destinatario 11.
Hay quienes niegan la fuente legal de las tasas sosteniendo su origen
en Un acuerdo de voluntades, por muy compulsiva que sea la adhesin del
usuario 11. .
Hay quienes afmnan que la tasa es la contraprestacin obligatoria del
uso de servicios inherentes al Estado como poder pblico, estableciendo as
un criterio para diferenciar este tributo los precios de los servicios que el
Estado presta mediante la explotacin de su patrimortio o el ejercicio de ac-
tividades empresariales 13.
Otros 14, entre los que nos contamos, sostienen que las actividades
inherentes al Estado, consisten en servicios divisibles, constituyen un fe-
nmeno variable a travs de la historia y segn las instituciones peculia-
res de cada pas. Precisamente, la ampliacin de la esfera de accin del
Estado ha motivado la adopcin de y sometidos que antes corres-
pondan a la esfera privada. pero polfticamente no dejan de ser inheren-
tes al Estado, de acuerdo con las nuevaS concepciones de su misin y de
sus funciones.'
Por otra parle, se agrega, tanlbin las actividades que politicos y soci-
logos consideran como ineludiblemente propias del Estado no fueron siem-
pre tales en la historia (prestacin de servicios de justicia y de educacin),
rti lo son ahora con carcter exclusivo IS, y pueden no serlo en el porvenir.
Finalmente: se objeta la teora que1imita las retribuciones de activida-
des inherentes al Estado, con el argumento de que no se ve cmo la natura-
leza de la actividad del ESl:!ido influye sobre el carcter de la tasa y sirve para
fundar su difereni.lI':del p'recjo:16.
.fy
11 As, en d C3S0 de la jWficia pellal. V ce V ALDI:S COSI A. R,. Curso de Derecho Tn'bltlario,
T. 1, Montevideo. 1970, pgs. 313-315.
12 DUVERGER. M" pg. 92 ya citado y acenadamente criticado por V ALOSS COSTA, R" op.
cil.
13 PuGLlESE. vI., Le/aue nella Scienr.a en el Dirirro Posilivo l/a liana. Cedam. Padova,
1930. pgs. 30. 34 Y 80. En contra.J\RACH, Dino. (/trso Superior de Derecho Tributario, T. 1,
Cima. Buenos Aires. 1957. pg, 218.
14 GIANNINI, A. D . ltUIluciones de Derecho Tributario. Madrid, 1957. pg. 59; GIAMPIE.
TRO BORRAS, G, La TaJa en la Hacimda Pblica, Montevideo, 1959; J\RACH. D .. op. Y loe dI .
en la nota anterior. .
j JARACH, D . Concetra Giuridico di Tarso e Nall/ro del CorriJperrvo pe/ Servido Ca,",,-
tulle di Trasporro de/le Inmondle. en Foro d"Ua Lombardia. 1937,
ItI VernotalJ.
l.'
, ,
,
236
RECURSOS
Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un servicio beneficio-
so para el destinatario a quien oe impone el pago del tributo 11.
Se COntesta por otros que la prestacin del servicio puede no ser bene-
ficiosa para el sujeto obligado al pago del tributo, como ocurre en lajusticia
penal; es stificiente que el servicio se individualice con respecto al sujeto
obligado IR. '
Hay quienes afirman que las tasas no pueden exceder el costo del
servicio 19.
Se contesta fcilmente que no se puede supeditar la naturaleza del tri-
buto a un requisito de imposible cumplimiento, como lo sera el clculo del
cosro del servicio y la parte correspondiente a cada usuario 20.
Hay quienes sostienen que las tasas, por su vinculacin con la presta-
cin de un servicio estatal,'implcan ----en su concepto---la afectacin de lo
recaudado a la fmanciacin del servicio mismo 21,
Se puede objetar que esta afectacin no es una consecuencia necesaria
de la vinculacin del tributo con la prestacin de un servicio 22,
La uni versalidad del presupuesto exige que lo recaudado por tasas se
vuelque a la masa de los recursos, sin afectacin a la finanGacin del ser-
vicio en cuestin, El problema no es diferente de aquel que se presenta
cuando el Parlamento aprueba un nuevo gasto no contemplado eilla Ley de
Presupuesto, lo que obliga, segn normas legales expresaS, a determinar el
reCUrso con que ha de sufragarse el gasto, pero no implica la afectacin del
producto de la recaudacin al pago del gasto de nueva aprobacin. Adems,
11 No mantenemos, a es le respecto, la opinin sostenida en nuestra obra Principi per J 'Ap- .
pUcazione del/e Tone di Regisrro, Padova, Cedam, 1937, pllg, 14, citada porVALDES CDsrA, R.,
op. cil., T.I, pg. 309 Y creernos que la. ventaja o el beneficio que el servicio procura al sujeto pa-
SIVO no es un elemento caracterizador de la tasa, siendo suficiente la individualizacin del ser-
vicio con respecto al sujeto pasivo. Ver VALDS COSTA, R" op. cit., pgs. 30B-3ll.
18 Ver VALDS COSTA, R., op. )' loc, cit., en la nota anterior y autores allf dtdos.
19 El principio de I razonable equivalencia o proporcin entre la tasa y la importancia de!
.servicio prestado, se halla expresado en la docmna y en la jurisprudencia argentinas y uruguayas.
Tambin lo acogi l. ley 14.390 (Argentina) sobre rgimen de unificacin y distribucin de im-
puestos nacionales. Vase al respecto lARACH, D., CurJO Superior de Derecho Tributario, T. 1,
Cima, Buenos Aires, 1969, pgs,,46-47. Eltex!o de la nom,a en cuestin (art. 90, inc. b) IIfine,
de la ley citada) se haUa reproducido en la obra mencionada (pg. 64).
20 Ver VALDS COSTA, R" op. cit., pgs_ J 15-316.
21 VALDS COSTA, R., op. cir., pgs, J 16-317. Esta doctrina ha inspirado na 561.0 el anlepro-
yecto d,e Cdigo Tributario uruguayo, sino tambin el Modelo de Cdigo Tributario para Am-
nca lallna. Al comentar este modelo observamos que el problema se reduce a mia cuestin se-
mntica, si se crea un oibuto con las caracletstlc.s de la tasa, pero sin la afectacin de la
recaudacin al servicio que motiva su creacin.
. 22 Ver JARACH, D., "Anlisis del modelo de Cdigo Tributario para Latina", en
Revta Impuestos, 1971, pgs. 189-215.
RECURSOS 237
. se observa que si una ley estableciera una tasa por un detemunado servicio
indivdualizable, sin imponer la afectacin de lo recaudado, el tributo sera
vlido legalmente y no perderia su carcter fundamental de tasa, bligando
al intrprete a crear una nueva especie de tributo que podra
"tasa sin afectacin",
Se pone de relieve que, a menudo, las tasas varan no slo en funcin
de la naturaleza e importancia del servicio prestado por el Estado, sino tam-
bin por la riqueza exteriorizada en la prestacin del servicio, Ello importa,
segn algunos, la coexistencia de un impuesto junto con la tasa, con la con-
secuencia de la invalidez de ese tributo mixto, cuando nomlas constitucio-
nales o legales no admitieran la facultad de establecer impuestos y sf slo
la de crear tasas,
Por otra parte, hay quien sostiene que ello no implica la existencia de
un impuesto, siendo el tributo en cuestin siempre una tasa, no obstante la
introduccin del princpio de la capacidad contributiva 23.
Algunos van ms lejos an y sostienen que el principio de la capacidad
contributiva consagrado en muchas cartas .constitucionales, es aplicable
tambin con respecto a las tasas, sindolo pa,ra todo el gnero tributo y no
slo para la especie impuesto 24, --
Volviendo al criterio dstintivoentre tasa y precio de los servicios p-
blicos y descartada la te aria de las "actividades inherentes" o de "ineludi-
blemente propias" del Estado, nos encontramos frente al problema de suplan-
tar esa teora por otra que no quede afectada por las crticas mencionadas
precedentemente. En tal menester, mencionamos al simple f n informati va,
que hace aproximadamente cuarenta aos se nos present el problema, lle-
gando entonces a la conclusin de que si era preponderante la prestacin del
servicio, se tratara de una tasa; si, por el contrario, era preponderante el
pago del usuario, se triltara d.en precio. Hoy no mantenemos la tesis de an-
tao y, sin perjuilbde ceCrrir a otros criterios de distincin, debemos re-
conocer que entre las tasas y el precio pblico slo hay una diferencia de
grado, ya que tambin en el precio pblico hay una cierta coercin eviden-
ciada por el contrato de adhesin, como tambin la hay en los precios de los
monopolios fiscales en razn de la prohibicin de la concurrencia por pane
de empresas privadas; y, por otro lado, no puede excluirse siempre la rele-
vancia de la voluntad indi vidual en la creacin de la tasa, por ejemplo en el
caso de pblicas concesiones 2j. Es, pues, aceptable, especialmente en UII
23 V COSTA, R., op. cit., pgs. JI 8-321 Y doctrina y jurisprudencia aJl[ citados.
14 ROSEMBUJ, Tulio R., "El principio de la capacidad contributiva en la Constitucin italia-
na", enEJ Hecho de Contribuir, recopilacin de varios trabajos, Cooperadora de Derecho y Cien-
cias Sociales. Buenos Aires, 1975, pgs. 103-127, especialmente pg. 114.
15 JARACH, D .. El Hecha Imponible, 2' ed., Bllenos Aires, 1971, pgs. 74 y 75.
I
!
238 RECURSOS
enfoque econmico y poltico, la doctrina de la evolucin escalonada desde
el precio pri vado hasta la tasa-precio politico, segn Einaudi, doctrina com-
partida, con alguna variante, por este autor y Seligman.
Finalmente nos parece bien fundada, especialmente en el aspecto ju-
rdico, la teora de Valds Costa, quien distingue la tasa del precio por cuan-
to en la primera la naturaleza del servicio implica -en general-la gratui-
dad, siendo necesaria la ley para imponer, en fomla excepcional y, por ende,
taxativa, la obligacin la tasa a la vez que los servicios econmicos -otros
autores los denominan industriales y comerciales- son por su naturaleza
remunerables, razn por la cual no haria falta la ley para crear la obligacin
del precio 16. Esta teora es compatible con la de Einaudiy Seligman salvo
en la caracterizacin de la tasa como recurso tributario por la preponderan-
cia de la fuente legal sobre el encuentro de las voluntades. Sin embargo, por
un principio de simetra, tambin la retribucin de estos servicios puede es-
tablecerse por ley.
La tasa -lo hemos dicho antes- puede ser regulada segn las varia-
ciones de la riqueza evidenciada por la demanda individual o por la deter-
minada por la administraCin fiscal en el usuario del serviCio o de aqul a
quien se presta el servicio en forma obligatoria o voluntaria.
Tasas acopladas a otros tributos
En los casos en que se introducen tales consideraciones, la tasa se in-
clina hacia el impuesto y puede llegar a transformarse en impuesto con slo
algn residuo de tasa. Es ste el caso de los tributos de registro (droits
d'enregisfrement, tasse di registro), de las patentes o licencias para ejercer
alguna industria, comercio, profesin u oficio o la aprobacin de los esta-
tutos de sociedades por acciones y la autorizacin gubernamental para ac-
tuar como tales.
Tambin puede ocurrir que, por asimilacin, se renan en un solo tri-
buto varias especies como: tasas por prestaciones de servicios individuali-
zados, contribuciones especiales por beneficios derivantes de alguna obra
pblica y verdaderos impuestos, como, por ejemplo, impuestos a la propie-
dad inmueble. En estos casos pensarnos que ha de prevalecer el tributo de
mayor gravitacin al cual quedan asimilados los dems tributos reunidos en
un solo gravamen.
Ejemplos de este fenmeno pueden encontrarse a menudo en las finan-
zas estatales y, especialmente, en las de entidades pblicas locales. La fu-
sin de diversos tributos en uno solo puede veficarse tmbiil reuniendo
26 VAws COSTA, R . or. ell.. pgs. 303-305.
RECURSOS
239
en un solo gravamen uno o varios tributos locales con uno o ms impueslh.o(,l.\
nacionales (por ej.: tasas y contribuciones por los servicios de obras sanila":' ,i. .
rias, tasas por retiro domiciliario de residuos e inmundicias, contribuciones
por obras de pavimentacin de calles o por la conservacn de pavimentos '
. e impuestos inmobiliarios, etc.).
Tasas sin contraprestacin fectiva del servicio al usuario
Sostienen algunos autores, y as lo decidieron fallos judiciales en dife-
rentes pases, que siendo el fundamento jurdico de la tasa lacontrapresta-
cin de un servicio pblico individualizado, si el servicio no se presta efec-
tivamente en el caso concreto en relacin con el sujeto pasivo de la'
obligacin de tasa, sta es inconstitucional 27.
Por lo contrario, bay autores y jurisprudencia y no falta tampoco la po-
sicin adoptada expresamente por alguna legislacin, que se pronuncian en
el sentido que no es necesaria la real prestacil;l del servicio individualizado
con respecto al sujeto pasivo determinado, siendo suficiente la orrraniza-
cin del servicio que potencialmente ptede;"!fectar al sujeto. ElIo"ocurre
--especialmente- en los servicios de ccintrd1 e inspeccin de locales y es-
tablecimientos industriales, comerciales, sanitarios, etctera, en cuyos ca-
sos la obligacin de pagar la tasa no puede ser objetada por el hecho que t:n
u.n perodo fiscal o en un determinado tiempo, el sujeto no haya sido inspec-
CIOnado nunca. Claro est que si se admite el criterio riguroso de que carece
de fundamento juridico vlido la tasa que se pretende recaudar sin la pres-
efectiva del servicio, no puede el poder pblco justificar la proce-
denCia del gravamen por el solo hectlO de una inspeccin de carcter formal
tendiente a veficar el cUlP.plim:nto del pago de la tasa, como ocurri mu-
chas vetes segn n\lestra expq.encia directa. La mera existencia terica de
un servicio que efectivamente hacia el sujeto, no cons-
tituye base suficiente para crear una tasa y sta no puede ser vlidamente
exigida. Tampoco puede considerrsela como n impuesto disfrazado, por
carecer de los caracteres esenciales de este tributo 2B.
Funcin econmica de la tasa
.. Desde un enfoque econnco si las tasas no Son precios, tienen en co-
mun con ellos el carcter de contraprestacin. De ah que en una detetmina-
17 Ver, al respecto. V ALDS COSTA, R., op. cit., pgs. 321 y sigs. y literatura y jurisprudencia
aIlr CItadas,
2B V<or infra. pg. 239-240.
.' "
240
RECURSOS
nacin de la presin tributaria 29 no se incluyan las tasas en cuanto sean re-
tributivas de servicios prestados sin estar inf1uidas por el principio de capa-
cidad contributiva.
Tambin dbese reconocer que las tasas tienen en comn con los pre-
cios la funcin limitadora del uso de los servicios. Esta funcin la ejercen
las tasas, aun cuando su creacin no responda a un propsito deliberado del
Estado.
Muchos servicios pblicos que por la importancia de las necesidades
a satisfacer podrfan ser prestados gratuitamente, son --en cambio-- sujetos
a la aplicacin de tasas para limitar la demanda que, sin dicho tributo. podr a
exceder Jos limites de la oferta por parte del Estado.
. Desde luego, la limitacin del uso del servicio por la tasa no puede ser
Juzgada como ineluqible. Ella responde a un juicio de valor, por el cual no
considera justo que el servicio pueda ser prestado slo a quen puede afron-
tar el pago del arancel o de la tarifa o de la tasa que establece el Estado. Pero
podra considerarse como ms conveniente la limitacin del servicio segn
la mayor idoneidad o la ms apremiante necesidad del usuario, mantenin-
dose la gratuidad del servicio para sus destinatarios.
Prescindiendo del problema axiolgco al que acabamos de referirnos,
surge el problema econmico de la eleccin entre la financiacin por las ta-
sas y por los impuestos, partiendo de la premisa que lo que no pagan los
usuarios por tasa debern pagarlo necesariamente los contribuyentes. Dif-
cilmente se plar;tea este problema de eleccin en forma absoluta, o sea: fi-
slo por tasas o slo por impuestos. La observacin ya efectUa-
da en esta obra que en todo servicio pblico divisible hay, en forma
concurrente, una necesidad pblica y una individual que no necesariamente
se identifica con la primera, nos permite afirmar que se considerar justo
que una parte del costo del servicio sea financiada con impuestos y slo una
parte sea requerida de los usuarios y as se actuar en la prctica en muchos
casos 30.
Por ltimo. nos parece oportuna una evaluacin global de la tasa en su
significacin cualitativa y cuantitativa.
Cualitativamente la tasa es un tributo ampliamente justificado desde el
punto de vista de la equidad. siempre que los servicios que constituyen la
contraprestacin se presten efectivamente y no sean de carcter puramente
formal. ,
,9 Ver infra, pgs. 274 y si!ls.
30 Puede verificarse que la complejidad y el costo de la recaudacin de ciertas lasas
y el escaso rendimiento de ellas, aconsejen su eliminacin total, corno ocurri en la Argentina
con las lasas de actuacin administrativa, que fueron derogadas en el ao 1963 por las circuns-
tancias que acabarnos de sealar.
RECURSOS :L41
Tambin se justifica la tasa por cuanto la contraprestacin del servicio
individualizado favorece el consumo no slo de los representaJites parla-
mentarios en el momento de su creacin. si no de los propios sujetos pasi-
vos, los que, especialmente en el caso de los servicios que generan un be-
neficio individual. los considerarn como precios y generalmente tan
inferiores al valor para el sujeto, que en realidad absorben slo una pequea
parte de la renta del consumidor. Claro est que todo lo contrario debe de-
cirse de las tasas por servicios puramente nominales o de aquellos que, aun
prestados en forma individualizada, no son beneficiosos para el destinatario
o lo son en medida muy i nferi or a la cuantfa de la tasa. La funcin imi tadora
que las tasas tienen en comn con los precios permite la eficiencia del ser-
vicio y su carcter regresivo puede ser atemperado con adecuadas exencio-
nes para los usuarios ms pobres, corno ocurre en muchos pases respecto
de los servicios de educacin y de
Cuantitativamente las tasas como recurso del presupuesto del Estado
son de importancia muy reducida. Pero pueden ser ms significativas pan;
las finanzas de las provincias o municipalid'ades. especialmente cuando
estas entidades"no pueden establecer impuestos o
tienen muchas restricciones legales paraesrblecerlos.
7. CONTRIBUCIONES ESPECIALES
Concepto
Con este nombre y o!I'os equivalentes en distintos pases e idiomas, se
reconocen tributos que la h'!y establece sobre los dueos de inmuebles, que
experimentan un incremento de su valor como consecuencia de una obm
pblica, construida Flor elEstado u otras entidades pblicas territoriales 31.
Algunos bajo el mismo rtul,o tributos, pagados
por detenfnados grupoS'de poblacin que estn o estaran benefiCiados por
servicios estatales, como los de la seguridad o previsin social .12.
31 La literatura existente <s ms importante que la utilizacin efectiva de este recurso.' rvlen
'cionaremos en primer trmino, dentro de la leratura especializada sobre contribuciones espe
ciales,la clsica obra de J ANNACCONE, P. 1., Tribuli Sptciali nella Scienza de/Je Fina""e, 1905.
Ms recientemente ha profundizado el lema MACN, J., "Financiacin pblica por contribucin
de mejoras", en Terceras Jomadasde Finarn;as Pbcas,Macchi, Buenos Aires, 1971, pgs. 393-
340. Tambin corresponde mencionar a LUQUl, J. C., Lo Conlribuc6n de Mejora. etI
lo. Repblica Argentina, Tesis de doctorado, Buenos Aires, 1944.
32 Ver GlULlANl FONROlJGE, Carlos M., Derecho Financiero. Vol.l!, Depalma, Buenos A -
res, 1962, pgs. 831 y sigs.
242 RECURSOS
Algunos otros no incluyen en el concepto de contribuciones especiales
alas de seguridad social, clasificndolas dentro del concepto de la parafis-
calidad 33.
Otros ms, reconocen el carcter tributario de dichas obligaciones,
pero no las incluyen entre las contribuciones especiales sino entre los im-
puestos.
Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos de habitamtes
que gozan de beneficios especiales no ya por una obra si no por la prestacin
de un servicio pblico que no se ndi vdualiza hacia determinadas personas,
pero beneficia en forma indirecta y especial a dichos grupos. .
Es ste el caso de los servicios municipales de alumbrado pblico y de
barrido. Ambos se prestan en forma general y en beneficio del trnsito, de
la seguridad pblica, de la higiene y dela conservacin de las condiciones
de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes de los inmuebles si-
tos a cierta distancia de los focos del alumbrado pblico, o [rentistas de las
calles en que la Municipalidad presta el servicio del barrido, reciben un be-
neficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados tambin en forma dife-
rencial para la financiacin del servicio.
Estos tributos son clasificables en la categoda de las contribuciones
especiales y no en la de las tasas, por cuanto stas corresponden a la pres-
tacin de un servicio indi vidualizado hacia el usuario, connotacin sta que
no se encuentra en los casos que estarnos examinando.
En ciertos pases se impone un tributo a los propietarios de bienes in-
muebles o muebles beneficiados por el servicio de los bomberos que inter-
vienen para extinguir incendios que afectan sus propiedades. Este tributo es
considerado tambin como una contribucin, por el hecho del beneficio di-
ferencial que el servicio, creado para preservar a toda la poblacin de la ca-
lamidad del fuego, procura al danuiificado o a los damnificados o bien por
ser causantes (culpables o no) de la erogacin del servicio de bomberos.
No compartirnos la teolaque incluye en la especie tributaria le lacon-
tri bucin especial a los aportes y contribuCiones de la seguridad social. Con
respecto a las contdbuciones patronales, es muy dudoso que los empleado-
res puedan considerarse beneficiados en fonna especial por el sistema de
seguridad social que ampara a los empleados, salvo en la fonna muy gen-
rica de la paz social de que gozan las empresas por la existencia de dicho sis-
tema y que favorece su desenvolvimiento y por las eventuales econorIas
33 Se destaca por esta tendencia MORiELLl. Emalluele, "Aspetti corporativi dee finanze
degli ent amministrativi inlitu:iona", en Archivio di Sud! CorparOlivj. Del mismo autor. "Le
point de vue thorique de la parafiscalit". en Revue de Sciellce er Ugislarion 1952,
l. XLIIl. pg. 84. Vase tambin. sobre este lema, V ALIJS COSTA, R., CUrJo de Tribu-
ario. T. l. Montevideo, 1970, pgs. ]92 y sigs.
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RECURSOS
243
externas representadas por la eliminacin de los mayores costos de la
de obra por la organizacin lndi vidual en cada empresa de algn rgimen gel"_'
previsin social para su personal.
Con respecto a los aportes de los trabajadores. es cierta la vinculacin
causal entre los aportes y los beneficios, pero la obligacin de aportar no
est en relacin directa con los beneficios y de todos modos, no constituye
una forma de contribucin-por un servicio general que les depare un bene-
ficio diferencial. Se trata aqu tambin de un impuesto y como tal se lo debe
examinar juntamente con los tributos a cargo de los empleadores.
Acptese o no la clasificacin de tributos para lo que se paga por los
servicios de alumbrado y barrido o de lo que se pague por el servicio de .}
bomberos en la figura de la contribucin especial. el caso de contribuciones
por los beneficios diferenciales obtenidos por los inmuebles en la zona de
influencia de nuevas obras pblicas es universalmente aceptado como
ejemplo tfpico de la contribucin especial, que recibe el nombre de contri-
bucin de mejoras J4. "
. . .
Principales problemas de las contdb,uci9nes de mejoras
Los problemas que se refieren a este tributo son esencialmente los si-
guientes: .
a) Parte del costo de la obra que debe ser financiada por la contribucin
de mejoras; ..
b) Determinacin de la de las propiedades beneficiadas por la
obra pblica;
c) Determinacin del beneficio obtenido por cada inmueble "como
consecuencia de la obr.,,;,
d) Porcentjedel que habr de pagarse en concepto de con-
tribucin de mj6ras. j/'
A continuacin examinaremos cada uno de estos problemas.
Pane del costo de la obra afinanciar con la contribucin
La contribucin de mejoras tiene como caracterstica esencial el bene-
ficio diferencial que la obra pblica depara a las propiedades pri vadas de la
zona de influencia de esa obra. Ello equi vale a decir que la colectividad toda
recibe un beneficio general: ser una decisin de orden poUtico deternnar
cul parte del costo total se quiere financiar con impuesto y cul mediante
la contribucin de mejoras.
34 V ALDS COSTA, R .. op. cil, prefiere denominarla "contribucin de obras pblicas".
;,
)
)
244
RECURSOS
. No creemos factible determinar la envergadura del beneficio diferen-
cIal con respecto al beneficio general para calcular con un criterio objetivo
las proporciones de los dos tributos. El problema se complica por cuanto la
financiacin puede, parcialmente por lo menos, lograrse tambin con las ta-
sas a cargo de los de la obra, que pueden cubrir no slo los gastos
de mantenimiento sino tambin de la amortizacin del costo de la
obra. Aunque se pudiera realizar una detennnacin de las proporciones de
beneficios correspondientes a la colectividad en general, a los propietarios
con beneficios diferenciales y a los usuarios, creemos que no vara la tesis
de que ser una decisin poltica la de establecer las proporciones de im-
puesto, contribucin de mejoras y tasa. Podr tambin el Estado prescindir
de las tasas, y de la contribucin de mejoras o de ambos tributos.
En esta eleccin pueden influir las consideraciones sobre el consenso
de los propietarios beneficiados y el grado de utilidad para los usuarios, que
hagan ms aceptables las tasas y las contribuciones. que el impuesto.
Determinacin de la zona n"" ..
La determinacin de la zona de propiedades con beneficios diferencia-
les depende de la naturaleza de la obra pblica. Tratndose de la
zona de influencia puede detefITnarse teniendo en cuenta las distancias de
las propiedades; tratndose de obras de riego, se tendr en cuenta el caudal
de agua que corresponder a cada predio; tratndose de desages, juega un
papel importante el concepto de cuenca, etctera 35.
La determinacin de las zonas de influencia de cada obra tiene un ca-
rcter bastante discrecional, por cuanto depende --en gran parte-- del re-
conocimiento que las propiedades' sitas en la zona se han beneficiado con
una determinada intensidad. Ello presupone, pues, la detefITnacin del be-
neficio de cada inmueble y la limitacin de la contribucin a los que obten-
gan un beneficio rrnimo atribuible a la obra pblica. Esto, como veremos,
no es fcilmente determinable.
Determinacin del beneficio obtenido por cada inmueble
La detefITnacin del beneficio diferencial que depara una obra pbli-
ca a cada inmueble de la zona de influencia respectiva, se efecta., en prin-
cipio, mediante la comparacin del valor del inmueble antes y despus de
'.' Jj Vase eltrabajodtadodeMACN,1orge. FiMncia.cin Pblica por Contribucin de
Joras, pgs. 393-495, donde se analizan los caracteres de la contribucin de mejoras y se elaboran
f6rmlll,\s de aplicaCi6n en la financci6n de diversos tipos de obras. V .... e tambin a continua
cin de dicho trabajo el eomerllano de Eusebio D. del Rey, pgs. 496-500.
RECURSOS
245
ejecutada la obra., a fin de determi nar el mayor valor adquirido por el inmue-
ble como consecuencia de aqulla. En realidad, siendo fundamento de la
contribucin el beneficio diferencial y no el beneficio general originado por
la obra pblica, sera necesario determinar la relacin entre el aumento de
valor experimentado por los inmuebles de la zona de influencia C?fl respec-
to a los dems inmuebles. Esto no hace sino agregar una nueva dIficultad ;:
un problema muy arduo de por s. .
En el aumento de valor de los inmuebles de la zona de Influen-
cia debe -necesariamente- detenninarse despus de un cierto lapso de
concluida la obra, a fin que se revele el efecto de la valorizacin
por ella. Sin embargo, la determinacin del incremento y relatl va
del valor de los inmuebles afectados slo n contados casos puede efectuur-
se con un procedimiento directo, o sea determinando la diferencia de valor
en operaciones reales de compra y de venta, que, e.n tod.os los
ms casos, el mayor valor deber establecerse esttmaclOneS n::1S
o menos aproxJmadas a la realidad. AdemJs, dicho valor puede estar in-
fluenciado en sentido positivo o negativo por muchos otros factores estruc-
turales o coyunturales, tanto ms cuanto elti_empo transcurrido desde la
cucin de la obra sea ms largo. ..-
Como consecuencia de estas dificultades, en la prctica y a veces en la
doctrina se tiende a determinar el mayor valor sobre la base de presuncIO-
nes, sin prueba en contrario. Entre otras, se puede establecer que un
cierto porcentaje del costo de la obra sea al mayor valor expe-
rimentado por los inmuebles afectados en su 36.
De esta manera no slo se elude la deterrrunacn del mayor valor ad-
quirido por la propiedad sino tambin la necesidad de esperar un de
ti em po para poder efec tuar la qe terrni naci n d,el.ma val aL ES,to fa ,:orece
tambin la obtencin del reCurso en forma mas Inmediata a la eJecucIn de
la obra. Hasta po-drfa c.onf!birse la recaudacin durante o antes de la cons-
truccin.
Acotamos al respecto, que la presuncin del mayor valor en la forma
que acabamos de ejemplificar, significa la eliminacin del valor
como base de la contribucin, quedando nicamente deterrrunada esta en
una parte del costo de la obra, que se repartir los de la zona
de influencia en razn de algn parmetro elegido por ellegtslador en cada
caso, tal como las valuaciones fiscales, los metros lineales de frente o la su-
perficie total de los inmuebles, con la advertencia que d.e esta manera la de-
teillnacin del monto de la contribucin no se har fijando un
36 Tal presuncin se aplic en I.Argentina y est receptada por MACN,1 .. op. cif . pJgs.
439 y sigs.
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246 RECURSOS
del mayor valor de cada inmueble, sino mediante el reparto, enlre todos los
inmuebles, de la recaudacin total que se establece como la parte del costo
de la obra que se desea financiar por medio de este gravamen.
El abandono del mayor valor efectivo de cada ilUllueble como base de
la contribucin, en nuestra opinin, desvirta este tributo, quitndole su
rasgo esenciaL La presuncin del mayor valor es unaficdn; la determinaci6n
de la zona de influenciade una obra constituye una decisin arblraria, sal vo
que se efectuara sobre la base de un relevamiento previo, por ejemplo, por
muestreo del mayor valor adquirido por las propiedades y su distribucin
geogrfica. Es paradjico pretender luego detemunar con fnmlas sofisti-
cadas los criterios de reparto del costo de la obra que se presume, sin admitir
pruebas en contrario, como una parte proporcional del mayor valor de cada
inmueble. Tales fnnulas tienen el mrito de crear la ilusin, en los propie-
tarios afectados, de que se les brinda un trato equitativo y racional, a fin de
obtener de ellos un consenso tcito para la aplicacin del tributo.
El resultado puede ser mucho mejor si la contribucin est establecida
por leyes u ordenanzas votadas en fonna especial por los propietarios afec-
tados. Esta posibilidad de obtener e.I consenso expreso, que tiene sus ante-
cedentes en varios pases 37, elimina la necesidad de establecer con preci-
sin el incremento de valor de cada imnueble, corno tambin los criterios de
reparto del costo de la obra, en la proporcin que Se pretende recaudar con
la contribucin. '
La desaparicin prctica del beneficio diferencial como base de la
contribucin de mejoras se explica tambin por otra circunstancia de hecho
ms que de lgica. La contribucin con sus dificultades reconocidas para
absorber parte del mayor valor diferencial de los inmuebles, como conse-
cuencia de una obra pblica, es reemplazada por los impuestos a las
das de capital. No queremos decir que stos cumplan con el mismo prop-
sito. ni tampoco que haya una equivalencia de recaudacin entre la
contribucin de mejoras y los impuestos sobre las ganancias de capital.
Pero s subrayamos que estos impuestos absorben una parte de los benefi-
cios, sin la dificultad de determinar su causa ni su carcter diferencial. Eli-
minan asimismo la exigencia de establecer su zona de influencia.
Reconocernos que se trata de dos figuras tributarias muy distintas y
que el impuesto sobre las ganancias de capital tiene una funcin que difiere
totalmente de la funcin de la contribucin de mejoras. pero reconozcamos
tambin que, de todos modos, el fenmeno econmicosocial que da origen
al mayor valor inmobiliario se halla sometido a un impuesto ms ampUo y
ms determinable que la contribucin por el beneficio diferenCiaL
31 Ver MACN, }" op, / . pg, 450,
.
RECURSOS
247
La necesidad de mantener en vida la contribucin de mejoras
atribuirse al hecho que se Irata de un medio adecuado para la financiadio.tl,t, ' , :.
de obras pblicas por parte de las provincias y municipalidades, a las que
puede estar vedado por razones instucionales el acceso a otros medios Iri-
butarios o crediticios.
La desaparicin prctica del beneficio especial o diferencial como
base de la c6ntribucin y su sustitucin por un beneficio presunto, permite
adelantar la recaudacin de la contribucin y cumplir con mayor eficacia
rol de financiacin de obras pblicas. Adems, puede favorecer la creacin
de un fondo rotativo de ingresos destinados a dicha financiacin, como bien
ha sido sealado por la doctrina 38.
Porcemaje del beneficio a pagar como conTribucin
Nos preguntarnos para qu sirven las complejas fnnulas para el re-
parto de la contribucin de mejoras sobre los beneficios diferenciales de la
obra pblica, si el beneficio es presunto sin permitir prueba en contrario,
Traducido este problema en trminos la contestacin es la si-
guiente: el reparto rigurosamente igualitli de una pura presuncin de la
existencia y del monto del beneficio.
Creemos que la doctrina debera advertir la paradoja nhereme a dicha
figura en el aspecto de la determinacin del beneficio diferencial y del por-
centaje del mismo que representa el tributo en examen. Para cotejar la doc-
trina aqu expuesta; con las ideas que prevalecen en Amrica Latina en el
momento actual respecto de las conlribuciones de mejoras, creemos til re-
producir las conclusiones de laSegundaReUln Regional Latinoamerica-
na de Derecho TributaQ.f,l que s;e celebr, en mayo de 1976, en Porto Alegre.
Brasil 39. ":,'
3B Ver MACN,J., op. cil., pg. 410.
39 La 2' Reunin Regional Latinoamericana. de Derecho Tributario que se celebr en Porto
Alegre (Brasil) on mayo de 1976, estableci como opinin de los intervinientes las caractersti-
cas jurtdicas de las contribuciones especiales en una suerte de declogo (vase La Infonnacil1,
t. XXX1V, Buenos Aires. 725), <
El l principio es la procla.macin de la idenLidad propia de este tributo. disunlo de los otros
(Tasa e Impueslo).
El 2" principio proclama la necesidad de una definicin jurdica,. sin menospreciar el valor de
las ciencias prejurdicas (sic), resallando la autonoma del derecho (tributario).
E13 principio conuene ladefinicinjurdcaqe la contripucin, que se acontinua-
cin: '
"Es contribucin especial el tri bUlo vinculado cuya hipIesis de incidencia consiste en una
actividad estatal,dirigida al inlers general. pero que produce beneficio individual al sujelO pa-
sivo",
El 4" principio declara irrelevante para el reconocimiento jurdico de las especies tributarias
:'1
, '
, 1,"
\;;
248
RECURSOS
Corresponde ahora tratar el tributo ms importante, el impuesto. Sin
embargo, creemos ms conveniente postergarlo para el prximo capftulo,
el destino que se d al producto de la recaudacin, pero la ley de creacin de la contribucin es-
pecial no debe asignarle un destino ajeno al financiamiento de la actividad eslatal que constituye
el presupuesto de la Obligacin.
, Elj" principio declara tambin irrelevanle la designacin que le da la ley, aconsejando que
las caracledsUcas jurdicas sean recogidas por la Constitucin o, al menos. en una ley jerrqui-
camente superior a la ley ordinaria que crea el tributo,
E16" principio admite que la ley pw:dadesignarcomo sujelo activo a una persona distinta del
Estado y conferirle la capacidad para determinar y recaudar contribuciones en bnefidg de las
finalidades propias de dicha persona, observando el rgimen tributario de cada Estado.
El 7" principo define como hiptesis de incidencia de la contribucin de mejoras la valori-
zacin inmobiaria call5ada por la obra pblica. , "
, El 8" principio aconseja que las dems contribuciones especiales, adems de las de mejoras,
sean autorizadas por la Const[udn, en arreglo a aclvidades estatales definidas.
E19" principio establece que en la contribucin de mejoras la prestacin deber tener como
limite 10lal el costo de las obras y como !fmite individual el incremento de valor del inmueble be-
neficiado.
EllO principio declara la que la ley establezca expresamente el aspecto temporal
de la hiptesis de incidencia de las contribuciones especiales.
Como puede observarse, algunos de estos principios han sido evaluados ya en nuestra expo-
sicin y se lleg a soluciones negativas.
Esto ocurre, por ejemplo. resp::cto de la segunda parte del principio 4'.
La designacin de la valorizacin inmobiliaria causada por la obra pblica, como hiptesis
de incidencia de la contribucin de mejoras, choca contra los mayores obstculos lcnicos y
prcLicos y, en lo general. hace reemplazar el incremento de valor real por el presunto, en des-
medro del principio terico,
Con res pecio al aspecto temporal, la funcin de financiamiento de obras pblicas por la va
de las contribuciones pierde eficacia si la recaudacin debe demorarse para d:terminar el bene-
ficio real individual de cada inmueble, prescindiendo de otras dificultades, por ejmplo, para de-
terminar el beneficio diferencial del inmueble o para calcular el valor del inmueble cuando falta
la efecIva venta de ese mismo inmueble u orro similar de la zona del beneficio y; aun en el caso
de ventas reates, puede ser alterado por razones fiscales el precio de la operacin.
, Dbese poner meme en el hecho que eS imposible con el sslema de la contribucin de me-
joras sobre la base del beneficio rel, obtener una fuente de financiacin eficaz de fa obra pblica
que le da vida. Habn. que confonnarse con dos soluciones alternativas: la primera consiste en
utilb.ar la recaudacin no ya para l,a obm que motiva la contribucin, sino para ou-as inversiones
futuras.
La segunda solucin consiste en crear como medio de pago, tftolos de crditos suscriptos por
los contribuyentes y entregados por el Estado .Ias empresas contratistas, En esta hiptesis la fi-
nanciacin seda con endeudamienro del Eslado hacia las empresas constructoras' de la obra, pero
se asegurarla el pago de imereses y amortizacin de esa deuda por el recurso de la contribucin
de mejor.s.
Estamos en favor de esta solucin que ms contempla los propsitos de la contribucin de
mejoras y responde a los objetivos financieros de la contribucin, Pero manlenemos nuestra po-
. sicin, en los aspectos generales, ya expuesta en el texto.
Finalmente, observamos que las postulaciones de eS3S Jornadas no pueden prescindir de los
diferentes propsilos poltico-econmicos a los que se hizo referencia en el texto y en la segunda
parte de esta nota.
RECURSOS
249
, para desarrollar la materia con la amplitud que merece y concluir el presente
capftulo con la breve exposicin de las remanentes figuras tributarias, en al-
gunos casos controvertibles: emprstitos forzosos, regalas mineras y los
\lamados recursos parafiscales,
8, Los ElvJP!lSTITOS FORZOSOS
Caracteres
Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de su inclusin tam-
bin entre los' recursos del crdi