Está en la página 1de 101

Elementos metodológicos para el diseño de programas de generación de empleo en el ámbito municipal

Como una forma de contribuir al incremento de la capacidad técnica de los departamentos y municipios del país para formular una política social local, que haga énfasis en la generación de empleo, el Ministerio de la Protección Social, a través de la Dirección General de Promoción del Trabajo, ha diseñado la presente cartilla que está dirigida a los profesionales de las Direccio- nes Territoriales del Ministerio y a los profesion- ales y técnicos en general de las Secretarías de Planeación, Desarrollo Social, Participación Comunitaria, etc., encargados de diseñar y poner en marcha programas y proyectos de inversión social, orientados especialmente a la promoción del empleo y el mejoramiento de los ingresos de la población de sus respectivos territorios.

La cartilla consta de 4 capítulos. En el primero se exponen los nuevos enfoques del desarrollo y sus implicaciones teóricas y conceptuales para los procesos de planeación local. En el segundo se expone la importancia que tiene el municipio para el desarrollo socioeconómico del país y los retos que tiene en materia de formulación de una política de protección social local, que le dé importancia al tema de generación de empleo. En el tercero se contextualiza el papel que juega el municipio en la generación de empleo y finalmente, en el cuarto capítulo se presentan los lineamientos generales para la formulación de programas de generación de empleo e ingresos en el ámbito municipal.

Ministerio de la Protección Social Carrera 13 No. 32-76 Piso 15 Bogotá, D. C. Teléfono: 330 5000 Exts. 1550 – 1568 Línea de atención al usuario desde bogota 330 5000 Exts. 3380 – 3381 Resto del país: 018000 910097 atencionalciudadano@minproteccionsocial.gov.co Página web: www.minproteccionsocial.gov.co

Elementos metodológicos para el diseño de programas de generación de empleo en el ámbito municipal Como

Elementos

metodológicos

para el diseño de programas de generación de empleo

en el ámbito municipal

Elementos

metodológicos

Elementos metodológicos para el diseño de programas de generación de empleo en el ámbito municipal Ministerio

para el diseño de programas de generación de empleo

Elementos metodológicos para el diseño de programas de generación de empleo en el ámbito municipal Ministerio

en el ámbito municipal

Elementos metodológicos para el diseño de programas de generación de empleo en el ámbito municipal Ministerio

Ministerio de la Protección Social

República de Colombia

Ministerio de la Protección Social República de Colombia DIEGO PALACIO BETANCOURT Ministro de la Protección Social

Ministerio de la Protección Social

República de Colombia

DIEGO PALACIO BETANCOURT

Ministro de la Protección Social

CARLOS JORGE RODRÍGUEZ RESTREPO

Viceministro Técnico

CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA

Viceministro de Salud y Bienestar

RICARDO ANDRES ECHEVERRI LOPEZ

Viceministro de Relaciones Laborales

DRA. CLARA ALEXANDRA MENDEZ CUBILLOS

Secretaria General

MELVA GREGORIA DÍAZ BETTER

Directora General de Promoción del Trabajo (E)

Car tilla elaborada por :

ÓSCAR HERNÁN MUÑOZ G.

Coordinador Gr upo Fomento de Programas de Trabajo

ISBN: 978-958-98310-3-8 Reimpresión: JJJjulio 2010

Diseño e impresión: Imprenta Nacional de Colombia

C ontenido Págs. Presentación 7 Introducción ......................................................................................................... 11 Capítulo 1. El municipio y el nuevo contexto

Contenido

Págs.

Presentación

7

Introducción .........................................................................................................

11

Capítulo 1. El municipio y el nuevo contexto del desarrollo local ......................

13

  • 1.1. Los nuevos conceptos del desarrollo .................................................

13

  • 1.2. Los elementos constitutivos del desarrollo local .................................

16

1.2.1.

Potencialidades locales internas ........................................................

19

  • 1.2.1.1. Población ..........................................................................................

19

  • 1.2.1.2. Recursos materiales y humanos ........................................................

21

  • 1.2.1.3. Organización social ...........................................................................

22

  • 1.2.1.4. Recursos económicos .......................................................................

23

1.2.1.

Integración Local ...............................................................................

25

  • 1.2.2.1. Vías de acceso ..................................................................................

25

  • 1.2.2.2. Control y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y personas ...........................................................................................

25

  • 1.2.2.3. Capacidad de liderazgo político y económico .....................................

26

  • 1.2.2.4. Sistemas locales de información .......................................................

26

  • 1.2.2.5. Políticas de apoyo al desarrollo social ................................................

27

1.3.

Construcción de las matrices del desarrollo local ...............................

27

Conceptos claves ..............................................................................

28

Taller de trabajo .................................................................................

28

Págs.

Anexo 1.

Principales variables e indicadores de población ................................

29

Anexo 2.

Principales variables e indicadores del mercado de trabajo .................

34

Anexo 3.

Matriz del desarrollo local endógeno del municipio de Facatativá

(Cundinamarca) ................................................................................

42

Anexo 4.

Matriz de áreas prioritarias de intervención en el municipio de Facatativá

El municipio y su papel en el proceso de planeación y gestión

Capítulo 2.

(Cundinamarca) .................................................................................

del desarrollo local ..........................................................................

49

51

2.1.

Aspectos generales ...........................................................................

51

2.2.

La planeación y gestión del desarrollo local .......................................

53

2.3.

El plan de desarrollo municipal y la política social local ......................

55

2.3.1.

Estrategias básicas de un plan de desarrollo municipal ......................

56

2.3.2.

Los contenidos básicos de la política social local ...............................

57

2.3.3.

Condiciones institucionales para el desarrollo de la política social local

58

Conceptos claves ..............................................................................

59

Taller de trabajo .................................................................................

59

Capítulo 3.

El municipio y la generación de empleo en el marco de la protección social ...............................................................................................

61

  • 3.1. El empleo y la teoría del Manejo Social del Riesgo –MSR– .................

61

  • 3.2. Alcances de los programas de generación de empleo ........................

64

  • 3.2.1. Programas y proyectos de generación de empleo de mediano y largo plazo .................................................................................................

64

  • 3.2.2. Programas y proyectos de generación de empleo de corto plazo .......

64

3.3.

Los tipos de programas de generación de empleo ..............................

64

  • 3.3.1. Programas de fomento del empleo dependiente .................................

65

  • 3.3.2. Programas de fomento del empleo independiente...............................

65

  • 3.3.3. Programas de fomento de la empleabilidad ........................................

66

  • 3.3.4. Programas de apoyo al empleo ..........................................................

67

Págs.

  • 3.4. El municipio: piedra angular de la política descentralizada de empleo .

69

Conceptos claves ..............................................................................

72

Taller de trabajo .................................................................................

72

Capítulo 4.

Diseño de programas de generación de empleo ..............................

73

  • 4.1. Los componentes de la generación de empleo ...................................

73

  • 4.2. Políticas, programas y proyectos de generación de empleo ................

74

  • 4.2.1. Políticas de empleo ...........................................................................

74

  • 4.2.2. Programas de generación de empleo .................................................

75

  • 4.2.3. Proyectos de generación de empleo ..................................................

76

4.3.

Elementos técnicos para el diseño de un programa de generación de empleo

..............................................................................................

76

4.3.1.

Fundamentación ................................................................................

77

  • 4.3.1.1. Identificación de las potencialidades y obstáculos al desarrollo local y diagnóstico de las variaciones del mercado de trabajo .......................

77

  • 4.3.1.2. Identificación de las problemáticas y alternativas de solución .............

78

  • 4.3.2. Nombre del programa ........................................................................

84

  • 4.3.3. Medidas ............................................................................................

84

  • 4.3.4. Grupos de población beneficiados .....................................................

84

  • 4.3.5. Efectos esperados .............................................................................

85

  • 4.3.6. Mecanismos de focalización ..............................................................

85

  • 4.3.6.1. Modalidades de la focalización ..........................................................

86

  • 4.3.6.2. Criterios de acceso de los beneficiarios .............................................

86

  • 4.3.7. Cobertura geográfica .........................................................................

88

  • 4.3.8. Recursos estimados y fuentes ...........................................................

88

  • 4.3.9. Mecanismos de coordinación interinstitucional ..................................

88

4.3.10.

Mecanismos de seguimiento y evaluación .........................................

89

Conceptos claves ..............................................................................

92

Taller de trabajo .................................................................................

92

Anexo 5.

Propuesta de formatos de un programa de generación de empleo .....

93

Bibliografía .........................................................................................................

97

6
P resentación I ndudablemente, con la expedición de la Constitución Política en 1991 se crea- ron

Presentación

Indudablemente, con la expedición de la Constitución Política en 1991 se crea- ron las bases necesarias para que se iniciara un proceso de autonomía local y de fortalecimiento de las entidades territoriales, a través de la distribución de compe- tencias y recursos de manera descentralizada.

En este contexto, el municipio está llamado a cumplir un papel destacado como promotor del Desarrollo Local, con énfasis en la generación de empleo e ingresos, a través de su transformación en una verdadera empresa social, capaz de generar los espacios de concertación necesarios entre sus diversos actores económicos, sociales y políticos que permitan la creación y mantenimiento de las condiciones necesarias para que la inversión productiva pueda realizarse efectivamente.

Por limitados que sean los recursos de un municipio, este puede contribuir a es- timular la capacidad empresarial en su territorio utilizando las siguientes estrategias:

a) administrando con criterios socioeconómicos; b) actuando como intermediario entre los potenciales empresarios y los demás entes locales, y c) concertando con las entidades privadas locales las políticas, programas e instrumentos de empleo.

Así entonces, el municipio, además de ser la entidad territorial fundamental del ordenamiento político administrativo del Estado colombiano, debe transformarse en un espacio que promueva el Desarrollo económico y social local; en este contexto se pretende ampliar y fortalecer su capacidad de gestión pública con herramientas concretas que le permitan, en el mediano y largo plazo, constituirse en un generador de riqueza y bienestar social para sus habitantes.

Es evidente que un municipio, o un conjunto de ellos, puede abordar con mayor facilidad procesos de este tipo, si se tiene en cuenta la cercanía existente entre sus autoridades y los agentes sociales interesados en la puesta en marcha de proyectos productivos generadores de empleo e ingresos. En este sentido, los municipios deben convertirse en espacios de concertación local con las organizaciones repre- sentativas de trabajadores, empresarios, etc.

No conviene olvidar que el municipio, a pesar de tener una capacidad de actua- ción limitada por los escasos recursos fiscales y por la magnitud de los problemas socioeconómicos que debe enfrentar, puede desencadenar procesos organizativos fuertes que permitan aportar algunas soluciones, especialmente a la problemática del desempleo. Estas intervenciones surgen, por una parte, del reconocimiento de las limitaciones que tienen las políticas y programas de empleo de carácter central y, por otra, de la comprensión de que la salida a la crisis del mercado laboral es la creación de empleo estable y riqueza para todos sus habitantes.

Estas nuevas prioridades requieren un cambio radical en el enfoque de la gestión municipal. Así entonces, la transformación esencial es la reconceptualización de la concepción de las administraciones municipales como agentes económicos diná- micos, sustentados en la aplicación de modernos esquemas de gerencia pública.

Esta transformación no requiere necesariamente el incremento de los niveles de apropiación y ejecución presupuestal. Más bien se trata de una nueva manera de percibir los problemas y, en consecuencia, de la forma de darles solución oportuna y efectiva; es decir, que el municipio debe ser, por excelencia, el espacio propicio para la formulación y ejecución de una verdadera Política de Protección Social que brinde respuestas oportunas y concretas a las necesidades y expectativas de la comunidad local.

Por lo anterior, el Ministerio de la Protección Social, a través de la Dirección General de Promoción del Trabajo, pone la presente cartilla a disposición de los profesionales de las Direcciones Territoriales del Ministerio y de los profesionales y técnicos en general encargados de diseñar y poner en marcha programas y pro- yectos de inversión social con énfasis en la generación de empleo en los diferentes departamentos y municipios del país.

La cartilla consta de cuatro capítulos. En el primero se exponen los nuevos enfo- ques del desarrollo y sus implicaciones teóricas y conceptuales para los procesos

de planeación local. En el segundo se expone la importancia que tiene el municipio para el desarrollo socioeconómico del país y los retos que tiene en materia de for- mulación de una política de protección social local que le dé importancia al tema de la generación de empleo. En el tercero se contextualiza el papel que juega el munici- pio en la generación de empleo; y, finalmente, en el cuarto capítulo se presentan los lineamientos generales para la formulación de programas de generación de empleo e ingresos en el ámbito municipal.

DIEGO PALACIO BETANCOURT

Ministro de la Protección Social

10
I ntroducción A partir de la crisis de los paradigmas del desarrollo, especialmente en América Latina,

Introducción

A partir de la crisis de los paradigmas del desarrollo, especialmente en América Latina, se dio un cambio en el tratamiento del desarrollo visto como “un desarrollo a escala humana”, que acepta lo global y lo regional y local. Este nuevo enfoque del Desarrollo Local permite reforzar la capacidad de una localidad para buscar formas autónomas de Desarrollo económico, social, político, etc., con base en la utilización plena de sus recursos endógenos.

Dentro de este contexto, se identifican seis condiciones básicas que permiten potenciar el Desarrollo Local Endógeno: existencia de un tejido humano dinámico, identidad social, existencia de centros sociales dinámicos, densidad y diversidad de redes de información, capacidad social para asimilar cambios y el grado de diversificación del mercado de trabajo. Al mismo tiempo, se presentan factores que pueden obstaculizar el Desarrollo, como bajos niveles de formación del recurso humano, carencias en el acopio y procesamiento de información, escaso desarrollo de la planificación y de gestión pública y privada, entre otros.

Para abordar el estudio del Desarrollo Local Endógeno es necesario analizar la dinámica interna y sus interrelaciones con otros espacios. A nivel interno, se anali- zan aspectos locales relacionados con los Recursos materiales y humanos, Poder y organización social local, y Relaciones económicas. A nivel Externo, el análisis del Desarrollo Local abarca elementos relacionados con Vías de acceso, Control y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y personas, Capacidad de liderazgo político y económico, Sistemas locales de información y Políticas de apoyo al Desarrollo Social.

Un factor básico de la planeación y gestión del Desarrollo Local es el relacionado con la construcción de procesos de comunicación entre los actores locales, públi- cos, privados y comunitarios. La nueva lógica de la planeación tiene como objetivo

la estr ucturación de “for mas de autopedagogía colectiva” que lleven a los agentes a desar rollar una conciencia colectiva de su ter ritorio y su por venir.

En Colombia, el ordenamiento constitucional y el enfoque del Desar rollo Local Endógeno les confieren a los municipios un papel preponderante en la planeación y gestión del desar rollo local, es decir, que el municipio debe ser, por excelencia, el espacio propicio para la for mulación y ejecución de una verdadera Política Social que brinde respuestas opor tunas y concretas a las necesidades y expectativas de la comunidad local. Dentro de este contexto, las Administraciones locales pueden ar ti- cular de una manera clara y coherente todas las acciones dirigidas específicamente a la promoción del Desar rollo social del municipio: Concer tando con las entidades privadas locales las políticas, programas e instr umentos de empleo.

Como una for ma de contribuir al incremento de esa capacidad técnica para for mular una política social local que haga énfasis en la generación de empleo, el Ministerio de la Protección Social, a través de la Dirección General de Promoción del Trabajo, ha diseñado esta car tilla, que está dirigida a los profesionales de las Direcciones Ter ritoriales del Ministerio y a los profesionales y técnicos en general encargados de diseñar y poner en marcha programas y proyectos de inversión social, con énfasis en la generación de empleo, en los diferentes depar tamentos y municipios del país.

RICARDO ANDRES ECHEVERRI LOPEZ

Viceministro de Relaciones Laborales

Capítulo

El municipio y el nuevo contexto del Desarrollo Local

1.1. Los nuevos conceptos del desarrollo

1
1

Ante la crisis de los paradigmas del desarrollo en América Latina y la irrupción de los planteamientos de la economía ortodoxa, se inició un proceso de estructu- ración de formas alternativas de pensamiento sobre el desarrollo y sus implicacio- nes socioeconómicas. Estos paradigmas emergentes resaltan la importancia de las

relaciones e interrelaciones entre las dinámicas económicas, políticas, sociales, culturales y ambientales que en su conjunto dan vida al desarrollo. Como afirma Édgar Morin, “Hay que volver a situar la noción de desarrollo en una compleja red

de relaciones naturales, históricas, sociales y culturales” y “(

...

)

favorecer la emer-

gencia de la solidaridad humana basada en un lazo primordial entre los hombres” (Morin, 1996, 29). Este nuevo contexto surge a partir del “desencantamiento” de la fe en un futuro lleno de esperanza y seguridad en los frutos del progreso material como signo orientador de la modernidad de una sociedad.

En este contexto la noción de Desarrollo es vista como un “desarrollo a esca- la humana que responda por las necesidades humanas fundamentales” (Manfred Max-Neef) que permita desarrollar plenamente la autodependencia, utilizando para ello el desarrollo tecnológico de una manera racionalmente humana sin violentar la naturaleza. Así mismo, la noción de Desarrollo permite visualizar con claridad los procesos de globalización de la economía y de la sociedad, sin desconocer la importancia vital de los procesos regionales y locales. Por tal razón, se hace énfasis en las dimensiones individuales y colectivas de los seres humanos y se privilegia la participación activa de la Sociedad Civil y el Estado en la toma de las decisiones fundamentales para cualquier conglomerado humano.

Es de hacer notar que los paradigmas emergentes son en cierta forma margi- nales con respecto al paradigma dominante de la racionalidad liberal-capitalista; sin embargo, ya empiezan a corroer, por una parte, los cimientos de la economía

clásica reapropiadora de los valores de la propiedad y la individualidad a través de la crítica a la construcción de los modelos simplificadores de la realidad (econo- mía matemática) y, por otra, a la pretendida explicación englobante de la economía general.

El cambio de orientación se vislumbra, específicamente en el tratamiento del desarrollo a nivel regional y local. Los debates que actualmente tienen mayor des- pliegue en la teoría de la planeación regional, v. gr., son los que enfrentan a la planeación funcional con la planeación territorial. La perspectiva funcional, por una parte, tiene como punto central de atención el estudio de las regiones a partir de la concentración de las funciones de decisión y de control en materia de bienes y ser- vicios; en ella, cada área geográfica tiene un papel que cumplir dependiendo de su posición relativa en los sistemas jerárquicos existentes y sobre esta base se definen las características y prioridades de la planeación regional (Furió, 1996, 19).

En la perspectiva territorial, por el contrario, no se fija a priori la relación jerárquica de las regiones, sino que tiene como punto de partida el estudio profundo de las particularidades de cada una de las regiones en sus diferen- tes componentes: económicos, políticos, sociales, culturales y ambientales. En esta perspectiva, el estudio del tiempo y de la historia, considerados como los factores conformadores de la identidad y la estructura regional y local, desempeñan un papel fundamental hasta quedar convertidos prácticamente en las dimensiones decisivas de cualquier proceso de planeación y gestión del desarrollo regional y local (Furió, 1996, 20).

La perspectiva integradora de la planeación territorial vincula Lo Local y Lo Re- gional desde la óptica de la historia, la economía, la ecología, la política, la socio- logía y la antropología. Aquí Lo Regional es considerado como un espacio lleno de significados, integrado por multitud de actores internos que persiguen determinados objetivos según el propósito de su vida privada y pública, que a través del tiempo y el espacio son transformados en actores-colectivos con intereses convergentes y divergentes, y que en último término pueden construir comunidades con interés de desarrollo autónomo y sentido de pertenencia.

Lo Regional así concebido llega a adquirir una denominación que lo identifica y le da sentido de pertenencia e identidad frente al exterior. El énfasis del proceso está ubicado en las dimensiones socioculturales, sin llegar a dar privilegio exclusivo a las potencialidades endógenas entendidas como recursos o riquezas, e inclu- so como oportunidades y fortalezas en la competencia con otras regiones. Así, entonces, de la región-objeto de la planeación funcional se pasa a la noción de

región-sujeto, en la planeación territorial. En este contexto, la región cobra sentido en la medida en que los actores internos se convierten en sujetos de su propio de- sarrollo a través de un continuo proceso de interrelación entre ellos mismos y con los actores exógenos.

En la región se puede ejercer la política en el más amplio sentido de la palabra. Uno de los significados más grandes asociados con región es el de territorio; aquí se trasciende las nociones de superficie, distancia y lugar, para entrar a manejar el concepto de espacio humano socialmente construido, en el cual la escala territorial depende de las dinámicas ejercidas por los actores sociales y políti- cos regionales al intervenir cotidianamente “su territorio”; por ello se habla de la región como un hecho socioespacial que permanentemente está expandiéndose y contrayéndose. Por ello la región es considerada como el espacio en donde confluyen lo único y diverso, lo micro- y lo macrocósmico, el todo y las partes, la cultura y las subculturas.

Lo Local, por su parte, es tratado como un producto histórico-social en el cual se desarrolla plenamente el principio de identidad, como resultado de la vida en común y de la existencia de lazos de parentesco y vecinales próximos. En la localidad se desarrollan con fuerza las tradiciones compartidas, las vivencias y las expectativas de vida, lo cual a su vez refuerza la relación de intereses. La dimensión es variable, puede ser una aldea de frontera, o una gran ciudad, o un barrio de ella; lo esencial es que la noción debe y puede ser utilizada como complementaria y en permanente interacción con la noción de región.

Lo Local se convierte en el contexto de la planeación territorial, en un “espacio de desarrollo”, considerado como el espacio de “realización de los proyectos autó- nomos y el ejercicio de una cierta capacidad de los actores sociales de orientar el contenido del desarrollo económico y de inserción en sus diferentes medios (bio- físico, técnico, socio-institucional y cultural)”. (Godard, et ál., 1987, 135-147).

El tratamiento dado a Lo Regional y a Lo Local se ubica en la perspectiva de la planeación y gestión del desarrollo, sustentado en tres principios básicos de la labor de planeación. Primero, se debe planear con la participación de todos los actores sociales involucrados en el espacio regional y local, para lograr una planeación participativa. Segundo, se debe planear con base en las necesidades y aspiraciones concretas de la sociedad, lo cual implica hablar de planeación concertada; y, terce- ro, relacionar la planeación de corto, mediano y largo plazo, es decir, hacer realidad la planeación prospectiva.

En fin, la permanente interacción entre Lo Regional y Lo Local es una constante en el escenario globalizado, con el propósito de estructurar redes, sumar fortalezas, identificar obstáculos y, finalmente, indagar por los procesos de transformación de los territorios; todo bajo el signo de la incertidumbre y de la complejidad.

1.2. Los elementos constitutivos del desarrollo local

Se entiende por Desarrollo Local aquel modelo que integra de una manera cohe- rente los subsistemas económico, político-administrativo, social, cultural y ambien- tal de una localidad, a través de la aplicación de esquemas de planeación y gestión técnicos y coparticipativos, con el propósito de generar las condiciones necesarias para alcanzar un crecimiento económico y un desarrollo social equitativos, sosteni- bles, ambientalmente sustentables y en democracia.

Ahora bien, en el tratamiento del desarrollo local se pueden identificar tres tipos de enfoques, que se distinguen por la clase de agentes que los impulsan, por el tipo de planeación del desarrollo que aplican y por los modelos de desarrollo que fomentan.

En primer lugar se encuentra el enfoque de Desarrollo Local impulsado por el Gobierno Central, en donde los criterios de desarrollo, la identificación de localida- des beneficiarias de los programas gubernamentales y la asignación de los res- pectivos recursos son focalizados totalmente por el Gobierno Central. Este enfoque corresponde esencialmente a los esquemas de planeación indicativa del Estado de Bienestar.

En segundo lugar se ubica el enfoque de Desarrollo Local impulsado por la inicia- tiva privada, en el cual es el mercado quien determina, en último término, los criterios de Desarrollo Local; el Estado, por su parte, circunscribe su gestión al mínimo. Es un enfoque que se sustenta en los principios neoclásicos que privilegian la eficiencia y competitividad plenas de las economías locales, regionales y nacionales.

Finalmente, se encuentra el enfoque de Desarrollo Local Endógeno, que con- sidera que las comunidades locales, a partir de sus particularidades económicas, sociales, políticas, culturales y ambientales, son las que están en mejor disposición para intervenir sobre su presente y futuro, mediante la utilización de los recursos locales bajo su control. En este contexto, la gestión pública se dirige hacia la crea- ción de las condiciones mínimas necesarias para el desarrollo de las iniciativas empresariales locales. Generalmente, este tipo de actuaciones se concentra en la ejecución de una política de promoción económica, que se traduce en acciones tales como

Promoción del trabajo comunitario a través de la utilización de los recursos humanos locales capacitados como promotores del Desarrollo Local.

• Implementación y ejecución de cursos de formación ocupacional. • Establecimiento de Escuelas y Talleres dedicados al aprendizaje de nue- vos modelos de fabricación de artesanías, bienes y servicios locales, entre otros. • Promoción y apoyo a la construcción de viveros de empresas locales. Promoción de los productos autóctonos en otros mercados locales, regiona- les e internacionales. • Fomento del turismo y ecoturismo. • Fomento a las actividades productivas a través de exenciones tributarias. • Gestión de promoción empresarial en otras localidades y regiones del país.

Este nuevo contexto permite una transformación radical del papel que deben jugar las autoridades administrativas en el fomento del Desarrollo Local. Así, en- tonces, de simples agentes concentrados casi exclusivamente en la gestión de sus propios recursos y en la prestación de unos determinados servicios públicos, de- ben pasar a convertirse en agentes catalizadores del conjunto de iniciativas prove- nientes de los diferentes actores sociales, económicos y políticos locales, lo cual los obliga a asumir nuevas responsabilidades como líderes en sus respectivos te- rritorios de influencia.

El enfoque del Desarrollo Local Endógeno se sitúa, entonces, en una perspectiva alternativa del Desarrollo que permite reforzar la capacidad de una determinada localidad para buscar formas autónomas de desarrollo económico, social, político, cultural y ambiental, sustentadas en la utilización plena de sus recursos endógenos. En este sentido, el Desarrollo Local pretende reducir la dependencia de las localida- des con respecto a otras regiones y/o localidades, lo cual les facilita el afianzamien- to de sus procesos de cohesión económica, social y política; sin embargo, este proceso no implica la configuración de esquemas de desarrollo autárquicos.

Ahora bien, la diversidad de los componentes geográficos, económicos, pobla- cionales, culturales, etc., constitutivos de las localidades determina la existencia de múltiples microcosmos con características muy específicas que impiden la aplica- ción de un modelo de Desarrollo Local único. No obstante lo anterior, se pueden identificar, al menos, seis condiciones básicas que permiten potenciar procesos de Desarrollo Local Endógeno:

La existencia de un tejido humano dinámico que permita el surgimiento y el

desarrollo de diversas alternativas de Desarrollo Local.

La afirmación de un tipo de vida y de una identidad social que potencie el

sentido de pertenencia.

La existencia de centros sociales dinámicos capaces de articular los intereses

locales y puedan convertirse en interlocutores válidos en entornos geoeconó- micos más amplios.

La densidad y la diversidad de redes de comunicación e información intra-

local.

• La capacidad de los sistemas sociales para asimilar las transformaciones

tecnológicas y profesionales (sistemas de formación y de relaciones profe- sionales).

El grado de diversificación del mercado de trabajo y la existencia de una mano

de obra suficientemente calificada.

Al mismo tiempo se presentan varios factores que pueden obstaculizar los pro- cesos de Desarrollo Local Endógeno:

• Bajos niveles de formación general y profesional del recurso humano local. • Carencias funcionales en el acopio y procesamiento de información vital. • Escaso desarrollo de los esquemas de planificación. • Escasa gestión pública y privada.

Ausencia de mecanismos de financiación para los proyectos de inversión

productiva.

• Pervivencia de los niveles de dependencia externa.

Existencia de mecanismos de transferencia de recursos al exterior (fiscales,

monopolio de la comercialización local, etc.).

Centralización de las decisiones en materia de políticas de desarrollo y asig-

nación de recursos en los niveles regionales y centrales del aparato estatal.

Barreras sectoriales resultantes de la especialización económica o de la orga-

nización vertical de la Administración Pública.

Abordar el estudio del proceso de Desarrollo Local Endógeno implica, por un lado, comprender de una forma amplia y profunda la dinámica interna de la loca-

lidad en sus diferentes componentes: económicos, políticos, sociales, culturales, ambientales, etc., y, por otro, las interrelaciones que establece ese espacio local con otros espacios locales y regionales. El estudio de cada uno de estos aspectos permite conocer el desenvolvimiento real de la localidad, con el propósito de esta- blecer los procedimientos de planeación y gestión del desarrollo más adecuados que posibiliten, en último término, potenciar la óptima utilización de los recursos locales endógenos (ver Gráfico 1).

Gráfico 1

LOS FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL ENDOGENO

lidad en sus diferentes componentes: económicos, políticos, sociales, culturales, ambientales, etc., y, por otro, las interrelaciones

Fuente: Esta investigación

1.2.1. Potencialidades Locales Internas

En términos generales, la estructura y dinámica interna de una localidad se com- pone de los siguientes elementos:

1.2.1.1. Población

Es necesario tener en cuenta la dinámica y estructura de la población del muni- cipio, con el propósito de identificar sus posibilidades de crecimiento y avance en el proceso de transición demográfica. Para tal efecto se sugiere tener en cuenta los siguientes elementos:

Volumen o tamaño de la población: El tamaño de la población hace referen- cia al número de personas de uno y otro sexo que habitualmente residen en el muni-

cipio, o que han fijado su domicilio de manera permanente en él en un momento de tiempo determinado. En este tipo de estudios generalmente se recurre a diferentes medidas, para determinar el peso de la población en relación con el tamaño del territorio o la disponibilidad de recursos; esta medida es la densidad poblacional. Ahora bien, el tamaño de la población per se no puede considerarse un problema en sí mismo si no se lo relaciona con la disponibilidad de recursos para satisfacer las necesidades de esa población (ver Anexo 1).

Crecimiento: Este factor permite identificar las tendencias de incremento o disminución de la población y su velocidad en el tiempo. Los elementos básicos para determinar el crecimiento son la natalidad, mortalidad y migración. Es impor- tante tener en cuenta que los cambios en el tamaño y características de la población pueden afectar las demandas por dotaciones y servicios territoriales presentes y fu- turas. De la misma manera, las dotaciones y servicios influyen directamente sobre el crecimiento o disminución de la población en áreas geográficas específicas; por ello existen territorios expulsores y atrayentes de población. Determinar esta ten- dencia es un punto básico del proceso de planeación del desarrollo local endógeno (ver Anexo 1).

Estructura: La estructura de la población hace referencia a la composición por edades y sexo de los habitantes del municipio. Esta característica se conoce como estructura demográfica y es de vital importancia conocerla, en la medida en que permite determinar las demandas presentes y futuras de dotaciones y servicios territoriales. Por ejemplo, un municipio con población joven demanda servicios de educación, recreación y fuentes de trabajo (ver Anexo 1).

Natalidad y mortalidad: Es importante identificar las tendencias de la nata- lidad y mortalidad del municipio. Este es un indicador social muy importante del grado de avance de la política pública en materia de salud y bienestar. La diferencia positiva entre nacimientos y defunciones permite tener un crecimiento vegetativo positivo, situación que se reflejará en el futuro en un incremento de la población total del municipio (ver Anexo 1).

Distribución y movilidad: Un aspecto importante del análisis de la población es el relacionado con la identificación de las tendencias de la distribución y mo- vilidad de las personas. En un municipio pequeño la mayor parte de la población se ubica generalmente en las áreas rurales; situación contraria se presenta en un municipio grande (ciudad capital), en donde la mayor concentración poblacional se encuentra en el área urbana. Cada uno de estos tipos de municipios demanda dotaciones y servicios territoriales de diferente clase y con diversos grados de co-

bertura. Una medida de distribución de la población son los índices de urbanización que relacionan la población urbana con la rural (ver Anexo 1).

La movilidad, por su parte, normalmente está relacionada con las expectativas de mejoramiento de vida de la población; por ello los movimientos de población tradicionales son rurales-urbanos o hacia territorios con mejores posibilidades de desarrollo socioeconómico. Una forma extrema de movilidad es la relacionada con el desplazamiento por conflictos internos, situación que genera desequilibrios ne- gativos para los territorios expulsores y receptores y para la población involucrada en el fenómeno.

1.2.1.2. Recursos materiales y humanos

Nivel educativo de la población. Hace referencia al grado de escolaridad alcanzado por la población local. Es importante determinar, por una parte, la cober- tura del sistema educativo formal (educación básica primaria, secundaria y media) y no formal y, por otra, la estructura etaria de la población vinculada a dicho sistema educativo; este aspecto permite identificar el grado de desarrollo educativo alcanza- do por el municipio y sus deficiencias.

Generalmente, en municipios rurales la población en edad escolar (3 a 17 años) combina sus actividades escolares con el trabajo en las parcelas; en consecuencia, sus niveles de deserción escolar son más altos que en los municipios urbanos. Esta característica condiciona el desempeño de la fuerza de trabajo y limita sus posibilidades de acceder a actividades productivas que utilicen tecnologías más complejas.

Destrezas y habilidades empresariales de la población. Está relacionado con los niveles de creatividad empresarial alcanzados por la población local; mu- nicipios con alto grado de diversificación productiva y combinación de técnicas de producción (artesanales y modernas) son el reflejo de la creatividad empresarial de sus habitantes; esta característica implica, por una parte, la utilización óptima de sus recursos endógenos y, por otra, la alta capacidad competitiva a nivel regional, nacional e internacional.

Recursos naturales locales. Todas las localidades del país cuentan con va- liosos recursos naturales que pueden ser objeto de “apropiación” productiva, con el propósito de generar procesos de Desarrollo Local Endógeno. El adecuado manejo de los recursos naturales de un municipio permite mantener un adecuado equilibrio ecológico y preserva la calidad de vida de la comunidad local. Por esta razón, las

administraciones locales deben diseñar y ejecutar políticas ambientales que prote- jan el ecosistema de una manera integral.

Patrimonio arquitectónico y cultural. Las características de la arquitectura de las localidades colombianas permiten considerarla como un potencial de desarrollo local, en la medida en que se conserve su estructura y su lógica de construcción; la modernización de la estructura arquitectónica local sin el establecimiento de medidas de control adecuadas, si bien es cierto que facilita y optimiza la utilización del espacio, también genera una pérdida de identidad, por cuanto estandariza la fisonomía de las localidades; en este contexto una política de conservación del patrimonio arquitectó- nico local debería constituirse en una prioridad de las administraciones locales.

En relación con el patrimonio cultural, se puede afirmar que Colombia es un país diverso, rico en tradiciones culturales que en la mayor parte de las localidades tienen origen prehispánico; mezclado, posteriormente, con la cultura ibérica. La existencia de estas tradiciones culturales permite el afianzamiento del sentido de pertenencia a la localidad e impulsa la consolidación de los denominados “terru- ños” o patrias chicas, que son en último término una manifestación de la potencia- lidad de las localidades, como espacios propicios para el encuentro de intereses colectivos comunes, capaces de desencadenar verdaderos procesos de Desarrollo Local Endógeno que, en último término, pueden transformarse en generadores de empleo productivo para sus habitantes.

Mecanismos de ahorro local. Una localidad con capacidad de ahorro interno y medios adecuados de captación y colocación de esos recursos puede generar procesos de reinversión productiva que incentiven la creación y/o mantenimiento de empresas y, en consecuencia, la consolidación de una base productiva fuerte y competitiva a nivel regional, nacional e internacional.

1.2.1.3. Organización social

Instituciones públicas. Constituidas por el conjunto de instituciones admi- nistrativas, recreativas, culturales, de definición de poderes y competencias, etc., que permiten el establecimiento de los mecanismos necesarios de comunicación e institucionalización de las decisiones y la definición de los roles públicos y privados dentro de la localidad. Las instituciones públicas juegan un papel decisivo en la orientación de la planeación y gestión del desarrollo local, a través de su interven- ción en la construcción y mantenimiento de la infraestructura física básica; diseño y ejecución de programas de educación, salud, vivienda, desarrollo agropecuario, etc., y la regulación de aspectos básicos para la convivencia ciudadana.

La importancia de las funciones desempeñadas por las instituciones públicas locales requiere una definición precisa de las reglas de juego, de tal manera que queden delimitadas claramente sus responsabilidades y la forma como deben inte- ractuar con el sector privado y comunitario presentes en la localidad.

Actividades sociales de solidaridad. En cada localidad existen grupos so- ciales de presión más o menos estructurados (gremios, ONG, etc.), organizaciones barriales o veredales, juntas de acción comunal, asociaciones de padres de familia, etc., que ejercen una determinada influencia en el desarrollo socioeconómico de la localidad. Determinar su forma de organización y operación, intereses y capacidad de convocatoria en torno a un objetivo común, es necesario para realizar una co- rrecta caracterización del grado de cohesión social alcanzado por una localidad. En términos generales, se puede afirmar que una localidad con mayor cohesión social, es decir, con un “tejido social” fuerte, tiene mayores posibilidades de convertirse en un espacio propicio para generar procesos de Desarrollo Local Endógeno.

Estructuras de reflexión local. En las localidades, por efecto de la cerca- nía de sus habitantes, se conforman grupos dedicados al ejercicio de actividades de recreación, cultura, cultos religiosos, apoyo a la gestión de la función pública (veedurías ciudadanas, Consejos Territoriales de Planeación, etc.) que contribuyen, positiva o negativamente, al desarrollo de la localidad. Tener en cuenta el desenvol- vimiento de estos grupos es de vital importancia para identificar las potencialidades de organización local y los puntos de contradicción y de confluencia.

Marco normativo (jurídico y/o tradicional). En los municipios colombianos coexisten normas jurídicas y tradicionales, especialmente para el manejo de la pro- piedad de la tierra. En este contexto, no es extraño ver cómo en municipios de tradición agropecuaria, ubicados en zonas de economía campesina, la transferencia de la propiedad de padres a hijos se realiza de manera verbal, situación que entra en contradicción con la normativa legal vigente y genera distorsiones en los avalúos catastral y predial de los municipios.

1.2.1.4. Recursos económicos

Dinámica y estructura productiva local. Es el conjunto de actividades pro- ductivas que se desarrollan, a través del tiempo y el espacio, en una localidad; dichas actividades pueden ser agropecuarias, agroindustriales y/o de servicios. Las características de la estructura productiva local revelan, por una parte, la vocación productiva del municipio y, por otra, permiten visualizar sus posibles alternativas de desarrollo. En este sentido, realizar una adecuada caracterización de la estructura

productiva local es condición indispensable para adelantar un proceso de planea- ción y gestión del Desarrollo Local que permita la utilización óptima de los recursos endógenos de la localidad.

Circuitos económicos. Este aspecto hace referencia a la existencia de cir- cuitos económicos que vinculen las actividades de producción, transformación, circulación, comercialización y distribución de bienes y servicios. En un modelo ideal de desarrollo, una localidad debe contar con circuitos económicos completos que le permitan generar un proceso de acumulación de riqueza que beneficie prin- cipalmente a los productores y comercializadores locales y que garantice la comer- cialización de excedentes en los mercados externos. En la realidad, las localidades poseen circuitos económicos incompletos que, dependiendo de la fase del ciclo de producción que ejecuten, les permiten un mayor o menor grado de desarrollo socioeconómico.

Centros de decisión económica. En relación directa con el desarrollo de los circuitos económicos se encuentra la existencia de centros de decisión económica. Estos centros encuentran su máxima expresión en la conformación de gremios de la producción y asociaciones de comerciantes y transportadores que, a través de la toma de decisiones que beneficien a sus respectivos gremios o asociaciones, afectan positiva o negativamente el desarrollo de la localidad en su conjunto.

Formas particulares de intercambio. En las localidades existen formas de intercambio monetario y no monetario; v. gr., en municipios agropecuarios, el pago de los jornales, una parte se realiza en dinero, y la otra, en especie (raciones); este tipo de relaciones de intercambio forma parte de las costumbres locales heredadas, en su mayor parte, de las comunidades precolombinas. Conocer a fondo los tipos de intercambio que existen en la localidad es un elemento necesario para la correcta comprensión de la estructura económica local.

Complementariedades directas e indirectas. Este aspecto se relaciona, por una parte, con la identificación de cadenas productivas en los diferentes sectores económicos de la producción local, es decir, existencia de complementariedades directas y, por otra, con la identificación de las conexiones existentes entre las diferentes actividades productivas y/o de servicios locales que permiten el logro de determinados fines (asistencia técnica, capacitación, talleres de entrenamiento, etc.) (complementariedades indirectas).

Mercado de trabajo local. El mercado de trabajo local es el resultante de la interacción de la oferta y demanda de fuerza de trabajo. En este punto se identifican

las características de la oferta de trabajo (composición por sexo, edad, lugar de residencia, niveles de calificación, etc.), y de la demanda de trabajo (actividades económicas de mayor absorción de trabajadores, perfiles ocupacionales requeri- dos, etc.). (Ver Anexo 2).

Cada uno de estos elementos se encuentra en estrecha interrelación con los demás; es decir, que conforman un todo articulado, dinámico y transversal. Ahora bien, para abordar el estudio de una localidad en sus diferentes componentes se hace necesario analizar cada uno de estos elementos constitutivos particulares, pero sin olvidar que forman parte de una estructura más amplia que los afecta positiva o negativamente.

En este punto es importante tener en cuenta que las oscilaciones de cada uno de ellos también afecta, positiva o negativamente, a la totalidad de la estructura de la localidad (ver Gráfico 1). En este sentido, se puede afirmar que las intervenciones de política económica y social sustentadas en los análisis ceteris paribus no son las más adecuadas para abordar un verdadero proceso de planeación y gestión del Desarrollo Local Endógeno.

1.2.1. Integración Local

Cada localidad no es un espacio cerrado, autárquico; sus posibilidades de desa- rrollo y expansión dependen de las interrelaciones que establezca con otras localida- des, regiones o países. La localidad, a través de sus diferentes componentes, cons- truye, moldea y mantiene los medios que le permiten comunicarse con su entorno, a la vez que facilita que fluyan desde el exterior procesos de información, intercambio de bienes y servicios, circulación de personas, entre otros (ver Gráfico 1).

1.2.2.1. Vías de acceso

La situación geográfica de una localidad y la existencia de vías de comunicación determinan su mayor o menor facilidad de intercomunicación con otras localida- des; de la misma manera, afectan su posición competitiva frente a otros mercados locales, regionales o nacionales. Por esta razón, identificar con precisión la canti- dad, el estado y la proximidad o lejanía de las vías de comunicación existentes en la localidad permite reconocer el grado de inserción de la localidad en espacios geoeconómicos más amplios.

1.2.2.2. Control y manejo del transporte y aprovechamiento de productos y personas

El análisis sobre el dominio o control que puedan ejercer organizaciones o agen- tes internos y/o externos sobre los sistemas de transporte y comercialización de la

producción de bienes y servicios locales, tanto para cubrir el mercado interno como el externo, así como en la importación de bienes y servicios que no se produzcan internamente (monopolización), permite establecer los grados de dependencia que puede tener la localidad en materia de transporte y comercialización que impulsan o dificultan el desarrollo de la localidad. De la misma manera, el conocimiento sobre el grado de aprovechamiento que la localidad le está dando a la circulación transito- ria de productos y personas por su espacio permite establecer la utilización óptima de los recursos endógenos locales que posee.

  • 1.2.2.3. Capacidad de liderazgo político y económico

Un aspecto importante dentro de la construcción del Desarrollo Local Endógeno está relacionado con la capacidad de liderazgo político y económico que tengan las autoridades, gremios económicos y la clase dirigente de la localidad, tanto en el ámbito interno como en el externo. Producto del ordenamiento político-admi- nistrativo vigente en el país, decisiones importantes en materia de política fiscal, monetaria, crediticia, de comercio exterior, etc., y la expedición del marco normativo necesario para el funcionamiento del Estado en su conjunto provienen y se aplican desde el nivel central, razón por la cual las diferentes localidades quedan al margen de estas decisiones.

En este contexto, el papel de liderazgo que asuman sus administraciones, gre- mios y clases dirigentes es de vital importancia para lograr que sus proyectos de desarrollo local tengan la suficiente acogida dentro de las diferentes instancias de planeación y gestión de recursos existentes en el nivel central.

  • 1.2.2.4. Sistemas locales de información

La construcción de Sistemas Locales de Información tiene como propósito esencial permitir un conocimiento amplio, profundo, sistematizado y periódico de las fluctuaciones de las principales variables socioeconómicas que afectan directa o indirectamente el desarrollo de la producción, la estructura poblacional y de los mercados de trabajo y locales, especialmente.

Ahora bien, el conocimiento de las fluctuaciones de estas variables en el tiempo y en el espacio permite el acceso a una serie de herramientas técnicas de decisión económica, política y social que les dan dirección y profundidad a los procesos de planeación y gestión del Desarrollo Local. En este sentido, la construcción y mantenimiento permanente de Sistemas Locales de Información se constituye en el momento actual en un signo del desarrollo alcanzado por los municipios en su proceso de consolidación como Motores del Desarrollo Local.

Los Sistemas de Información Municipal se insertan en un determinado espacio geográfico y en diferentes momentos. Se podría afirmar que estos Sistemas son la base para la estructuración de un Sistema que potencie el Desarrollo Local y Regional. Por tal razón, su especificación debe partir de la caracterización del Espa- cio Local y la interacción de sus habitantes (participación ciudadana), entre otros aspectos.

1.2.2.5. Políticas de apoyo al Desarrollo Social

Generalmente, los niveles superiores de la división político-administrativa del país (Gobiernos Nacional y Departamental) cuentan con diversas políticas, planes y programas de fomento al Desarrollo Social que pueden ser aplicados en las lo- calidades. Conocer la oferta de servicios en estos aspectos es de vital importancia para las administraciones locales, porque les garantiza los recursos de coopera- ción, crédito, apoyo técnico y humano, etc., necesarios para la ejecución de sus programas de inversión social.

Como puede apreciarse, el análisis de la dinámica interna de la localidad en sus diferentes factores constitutivos y la interrelación que establece con su entorno es condición necesaria para conocer en detalle su situación socioeconómica e iden- tificar adecuadamente sus posibilidades de desarrollo. Este esquema de trabajo permite encadenar de una manera armónica dos funciones esenciales del municipio como célula básica del ordenamiento político-administrativo del país: la planeación y la gestión del desarrollo local.

1.3. Construcción de las matrices del desarrollo local

Con el propósito de presentar de una forma esquemática los Factores del Desa- rrollo Local Endógeno, analizados en el punto anterior, se puede construir una matriz con los siguientes niveles: i) Potencialidades locales, que agrupa todos aquellos componentes endógenos que le dan sentido y vida al municipio (población, recur- sos materiales y humanos, poder y organización local, relaciones económicas y mercado de trabajo), y ii) Integración Local, que asocia aquellos factores exógenos que permiten que el municipio se desarrolle plenamente como tal (vías, transporte, apoyos, sistemas de información). (Ver Anexo 3).

Cada uno de estos niveles se puede desagregar en dos tópicos: i) Potencialida- des favorables, que relaciona los factores endógenos y exógenos susceptibles de desencadenar un proceso de Desarrollo Local Endógeno, si son bien aprovechadas a través de esquemas concertados de planeación y gestión del Desarrollo Local y, ii) Obstáculos al desarrollo, que permite identificar los factores poblacionales, eco- nómicos, sociales, políticos, culturales y ambientales endógenos y exógenos que

pueden frenar el desarrollo local y cuyo contenido es simétrico al de los factores favorables al desarrollo del municipio. Como ejemplo, se muestra en el Anexo 3 el caso del municipio de Facatativá, en el departamento de Cundinamarca.

Este esquema de análisis pretende comprehender de manera global la realidad sociodemográfica, cultural y ambiental del municipio y sienta las bases para obte- ner, finalmente, una caracterización del municipio que permite construir la Matriz de Áreas de Intervención para el fomento del Desarrollo Local Endógeno, que identifica las áreas esenciales susceptibles de ser intervenidas a través de la aplicación de estrategias y programas específicos de promoción del Desarrollo Local en el muni- cipio (ver Anexo 4).

Es necesario resaltar que las referidas matrices consideran los diferentes ámbi- tos del Desarrollo Local Endógeno presentes en el municipio como sistemas abier- tos y transversales, que transforman el entorno en el cual se encuentran inmersos, al mismo tiempo que son influenciados por este. En este sentido, las matrices agru- pan y resaltan las particularidades más relevantes de estos ámbitos, que pueden constituirse en factores determinantes de la evolución local.

Es importante destacar que las matrices pueden considerarse como la síntesis del diagnóstico del desarrollo local endógeno y solamente tienen como propósito visualizar las condiciones problemáticas y potencialidades del municipio.

Conceptos claves

Desarrollo local endógeno, dinámica y estructura poblacional, potencialidades locales internas, integración local.

Taller de trabajo

Con base en los elementos expuestos en el presente capítulo, desarrollar el siguiente taller:

Elaborar el diagnóstico del desarrollo local endógeno del municipio. Para ello

se puede utilizar la información suministrada por el Plan Municipal de Desa-

rrollo, Plan de Ordenamiento Territorial –POT– y los estudios existentes en el municipio sobre temas relacionados con el desarrollo local.

Construir una matriz de potencialidades y obstáculos al desarrollo (ver Anexo 3). Para su realización se debe tener en cuenta el diagnóstico del punto anterior.

De acuerdo con lo obtenido en la matriz de potencialidades y obstáculos

al desarrollo, elaborar la matriz de intervenciones del Desarrollo Local (ver Anexo 4).

Anexo

1
1

Principales variables e indicadores de población

El estudio de la evolución de la población regional en sus diferentes aspectos, dinámica de crecimiento, movilidad espacial, ocupación y cambios en su estructura etaria y de sexo, se constituye en factor esencial para la identificación de las priori- dades de la planeación y gestión del desarrollo local y regional, especialmente en lo relacionado con la formulación de políticas, programas y proyectos de generación de empleo e ingresos.

1. Volumen o tamaño de la población

El volumen o tamaño de la población hace referencia al número de habitantes de uno y otro sexo que residen habitualmente, o que han fijado su domicilio de manera permanente en un departamento o municipio en un momento determinado.

Para el caso de los procesos de planeación y gestión del desarrollo local se tiene en cuenta la población censal, aquella que se obtiene a partir de los censos de po- blación. Generalmente, la población real del área geográfica en estudio no coincide con la población censal; este fenómeno se debe a la presencia de las poblaciones flotantes, constituidas por aquellas personas que no residen habitualmente en dicha área geográfica (Minambiente, 2004, 22).

Por lo anterior, para poder estimar la población real de un área geográfica de- terminada se deben sumar la población censal más la estimación de la población flotante. En términos generales:

P real

=

P censal + P flotante

Las principales fuentes de información son los censos de población del DANE y los diagnósticos que se hayan realizado en el municipio en relación con la población flotante y sus principales características sociodemográficas.

  • 2. Crecimiento de la población

El crecimiento de la población está relacionado con la velocidad o ritmo con el que la población de una determinada área geográfica aumenta o disminuye en un determinado lapso. En este contexto, el crecimiento de la población está en relación directa con las variaciones de la natalidad, mortalidad y migración (Minambiente, 2004, 22).

El proceso del cambio de la población se puede visualizar a través de la denomi- nada ecuación compensadora:

N (t+n) =N t

+ B (t,t+n)

- D (t,t+n)

+

I (t,t+n)

- E

(t,t+n)

Donde N

es el tamaño de la población en un momento n+t del futuro. N (t)

(t, t+n)

son los nacimientos ocurridos en un

(n, n+t)

es la población en el momento actual. B

periodo; D (t, t+n) son las defunciones ocurridas en un periodo; I (t, t+n) son las personas

inmigrantes que llegaron al municipio en un periodo; y E (t, t+n) son las personas emi-

grantes del municipio en un periodo de referencia.

Las principales fuentes de información son los Censos de población y las pro- yecciones de población del DANE; también pueden existir estudios realizados en el municipio por universidades o centros de investigación sobre la estructura de la población que se pueden constituir en importantes fuentes de información para calcular el crecimiento de la población.

  • 3. Mortalidad

La mortalidad tiene relación con la cantidad de personas que fallecen en una determinada área geográfica en un momento determinado. En relación con la mor- talidad se deben tener en cuenta las características de las personas que mueren tales como edad, sexo, causas del fallecimiento, condiciones de vida y lugar de residencia habitual. Las causas de defunción son importantes de determinar en la medida en que permiten construir los perfiles epidemiológicos del área de estudio (Minambiente, 2004, 22).

3.1. Tasa Bruta de Mortalidad –TBM–

Uno de los principales indicadores relacionados con la mortalidad es la Tasa Bruta de Mortalidad –TBM– que es el cociente entre el total de defunciones ocurri- das sobre el total de habitantes del área de estudio existentes en un determinado

tiempo (comúnmente, un año). La TBM se calcula respecto de la población media estimada a mitad de año. Formalmente se expresa de la siguiente manera:

TBN =

  • D z

N

z

*1.000

donde D z , son las defunciones totales ocurridas durante el año z, y N z es la po- blación media estimada a mitad de año.

3.2. Tasas específicas de mortalidad por edad

Cuando las defunciones ocurridas durante un determinado periodo de tiempo se desagregan por grupos de edad, se obtienen las tasas específicas de mortalidad por edad –m–, que permiten determinar la estructura de la mortalidad por edad. Formalmente:

D(x, x+n)

m(x, x+n) =

N(x, x+n)

*1.000

donde m

es la tasa específica de mortalidad por edad; D

son las

es

la

(x, x+n)

(x, x+n)

defunciones de las personas entre las edades x y x+n; por su parte, N

población entre las edades x y x+n.

(x, x+n)

Las tasas específicas de mortalidad por edad pueden interpretarse como el pro- medio de muertes ocurridas a la población de cada uno de los grupos de edad durante el periodo de estudio (generalmente, un año).

Las principales fuentes de información son las Estadísticas Vitales del DANE y estudios específicos realizados; por ejemplo, por las Secretarías de Salud del mu- nicipio o del departamento.

4. Fecundidad y Natalidad

En este punto es importante distinguir tres conceptos asociados con los estudios de la reproducción humana. El primero es la fertilidad, que puede definirse como la capacidad biológica de una mujer, un hombre o una pareja para engendrar un hijo. El segundo es la fecundidad, que se entiende como ejercicio efectivo de la fertilidad, cuyo resultado es el nacimiento del hijo. Finalmente, la natalidad es la producción de nacimientos por el conjunto de la población (Minambiente, 2004, 22).

Los indicadores que se construyen en relación con los estudios de reproducción humana están asociados al total de mujeres en edad fértil o al total de la población.

El cálculo se realiza para los periodos anuales y se tiene en cuenta la totalidad de los nacimientos de un año.

  • 4.1. Tasa Bruta de Natalidad –TBN–

La TBN mide el aporte total de la natalidad al crecimiento de la población del área geográfica de estudio; por ello es parte vital de la ecuación compensadora. La TBN se entiende como el cociente entre el total de nacimientos ocurridos en un año sobre la población total a mitad de año. Es importante anotar que la TBN está afectada por la estructura por edades de la población. Formalmente:

TBN=

B

z

N

z

*1.000

donde B z son los nacimientos totales anuales, y N z es la población total a mitad de año.

  • 4.2. Tasa General de Fecundidad –TGF–

Es el cociente entre el total de nacimientos ocurridos durante un año sobre el total de mujeres en edad fértil (15 a 49 años) a mitad de año. Formalmente:

TGF=

B

z

N(15 a 49)

*1.000

donde TGF es la Tasa de Fecundidad General; B z es el número total de nacimien-

tos ocurridos mitad del año z.

durante el año; y N (15 a 49) es la población femenina en edad fértil a

5. Movilidad y distribución de la población

En este punto es importante distinguir la frecuencia, temporalidad y distancia de los movimientos poblacionales. Para los estudios demográficos interesan los mo- vimientos de población que pueden considerarse como definitivos o permanentes en el tiempo y en el espacio. Este tipo de movimientos se denomina migraciones. En términos generales, la migración implica una cierta permanencia en el territorio de destino y que el movimiento realizado involucre diferentes fronteras político-ad- ministrativas.

Con el propósito de facilitar el cálculo de esta importante variable poblacional, se presentan a continuación dos medidas sencillas de la migración:

5.1. Tasa Bruta de Migración –TBM–

Se calcula como el cociente entre la suma de los movimientos de entrada y sa- lida del área de estudio, ocurridas en un tiempo determinado y la población media del mismo año. Formalmente:

TBM=

Inmigrantes + Emigrantes en A

Población media de A

*1.000

5.2. Tasa Neta de Migración –TNM–

Expresa el cociente entre la diferencia de los movimientos de entrada y los de salida del área de estudio, ocurridos en un periodo de tiempo determinado y la po- blación media del mismo periodo. Formalmente:

TNM=

Inmigrantes - Emigrantes en A

Población media de A

*1.000

6. Fuentes adicionales de consulta

Para mayor comprensión de las medidas de población se sugiere consultar los siguientes documentos:

HAUPT, Arthur y KANE, Thomas (2003). Guía Rápida de Población. Washing- ton: Population Reference Bureau. 4 a edición.

• MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004).

Elementos poblacionales básicos para la planeación. Guía N o. 1. Serie: Po- blación, Ambiente y Desarrollo. Bogotá: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

WELTI, Carlos (1997). Demografía. Tomos I y II. (Editor). México: CELADE.

Anexo

2
2

Principales variables e indicadores del mercado de trabajo

El diseño de un programa de generación de empleo debe sustentarse en in- formación estadística de carácter confiable, con el propósito de identificar adecua- damente las variaciones y tendencias de las principales variables e indicadores del mercado de trabajo.

Por ello es necesario conocer los fundamentos del análisis del mercado de trabajo. A continuación se presenta una breve exposición de las variables e indi- cadores más importantes para realizar una adecuada caracterización del mercado de trabajo local (ver Capítulo 1. El municipio y el nuevo contexto del desarrollo local).

Una de las principales fuentes de información sobre la fluctuación de los merca- dos de trabajo en Colombia es la Encuesta de Hogares del Departamento Adminis- trativo Nacional de Estadística –DANE–, que desde 1974 aplica periódicamente una encuesta que provee información sobre la situación del empleo y otras variables sociodemográficas.

Desde 1974 y hasta el año 2000, el DANE aplicó trimestralmente la denominada Encuesta Nacional de Hogares –ENH– en Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Manizales, Medellín y Pasto; semestralmente, en Cúcuta y Pereira; y anualmente en Cartagena, Ibagué, Montería y Villavicencio, de manera que en septiembre de cada año se obtenían los resultados de las once principales áreas metropolitanas.

En el año 2001 se pasó a una nueva modalidad de recolección de información que ahora es de carácter permanente, por ello se denomina Encuesta Continua de Hogares –ECH– que desde mediados del año 2006, se llama la Gran Encuesta Integrada de Hogares. La encuesta continua consiste en una serie continuada de “ciclos” de encuesta; cada uno de ellos produce estimaciones independientes que comprenden un período de tiempo específico. Su uso fundamental es proporcionar

información para obtener indicadores de la fuerza de trabajo y para medir la tenden- cia y las variaciones cíclicas y estacionales de estos.

Para determinar la estructura de los mercados de trabajo se recurre generalmen- te a la clasificación de la población según criterios económicos. Esta clasificación concentra su atención en las personas con capacidad laboral y, entre estas, en quienes están o no ocupadas. La utilidad de esta clasificación es amplia, ya que permite, por una parte, analizar las variaciones y evolución del mercado de trabajo y establecer comparaciones interregionales y, por otra, clasificar a las personas ocupadas según su actividad productiva y posición ocupacional.

ÁRBOL POBLACIONAL

P O B L A C IÓ N T O T A L –––– P T
P O B L A C IÓ N T O T A L –––– P T ---–
P O B L AC IO N
P O B L AC IÓ N
M
M
E N O R
E N O R
D
D
E 1 2
E 1 2
AÑ O S
AÑ O S
P O B L AC IO N E N E D AD D E T R AB AJ A R – P E T -
P O B L AC IO N E N E D AD D E T R AB AJ A R – P E T -
P O B L AC IÓ N E N E D AD D E T R AB AJ A R – P E T -
-
P O B L AC IÓ N E C O N Ó M IC AM E N T E
P O B L AC IO N E C O N O M IC AM E N T E
P O B L AC IO N E C O N O M IC AM E N T E
P O B L AC IO N E C O N O M IC AM E N T E
P O B L AC IO N E C O N O M IC AM E N T E
P O B L AC IÓ N E C O N Ó M IC AM E N T E
A C T IV A – P E A-
A C T IV A – P E A-
A C T IV A – P E A-
-
IN AC T IV A –
IN AC T IV A – PP EE II----
IN AC T IV A –
O C U P AD O S
D
E S O C U P AD O S
A S P IR AN T E S
P L E N AM E N T E
S U B E M P L E AD O S
IN F O R M AL E S
O C U P AD O S
C E S AN T E S
IN S U F IC IE N C I A D E
T IE M P O
H O R AS
C O M P L E T O
1
1
e r
e r N IV E L : : :
N IV E L
IN AD E C U AC IÓ N D E
C
C
rite rio s d e m o g rá fic o s
rite rio s d e m o g rá fic o s
T IE M P O
C O M P E T E N C I AS
P AR C I AL
2
2
d
d
o N IV E L
o N IV E L : :
: O
O fe rta
fe rta
re a l y p o te n c ia l
re a l y p o te n c ia l
IN AD E C U AC IÓ N D E
3
3
e e r r
N N
IV
IV E L : :
E L : C o n d ic ió n m d o la b o ra l
C
o n d ic ió n m d o . la b o ra l
IN G R E S O S
4
4 to
to
N IV E L :
N IV E L :
C
C o n d ic ió n o c u p a c ió n
o n d ic ió n o c u p a c ió n
Fuente: Esta investigación

1. Principales variables del mercado de trabajo

De acuerdo con la clasificación económica generalmente utilizada, la población puede ser desagregada en cuatro niveles básicos. En el primero se toma en cuenta la edad como único criterio para determinar quiénes pueden o no ejercer una de- terminada actividad productiva (criterio demográfico). Generalmente, el DANE toma como población en edad de trabajar –PET– a los mayores de 12 años, queda exclui- da la población por debajo de ese rango de edad; sin embargo, frente a la comple- jidad del mercado de trabajo debido a la presencia del trabajo infantil, se propone, como una de las soluciones, incluir este segmento de la población dentro de la PET, cuestión que reviste sus peligros porque se puede llegar a perder la claridad de los

conceptos de clasificación; en estos casos se recomienda, v. gr., realizar estudios puntuales para caracterizar la situación de los trabajadores infantiles.

El segundo nivel (oferta real y potencial de fuerza de trabajo) desagrega la po- blación en edad de trabajar –PET– entre quienes desempeñan o buscan desempe- ñar alguna actividad económica y quienes no pueden hacerlo o no buscan hacerlo, de acuerdo con los siguientes criterios de definición:

• Población Económicamente Activa –PEA–

Es el conjunto de personas en edad de trabajar, de uno y otro sexo, que sumi- nistran mano de obra disponible para la producción de bienes y/o servicios. La PEA se considera generalmente como un indicador de la oferta de trabajo o de la disponibilidad del factor trabajo en la economía en un momento determinado. No obstante, es importante subrayar que el tamaño de la PEA fluctúa además con las posibilidades del mercado laboral.

• Población Económicamente Inactiva –PEI–

Comprende a todas las personas en edad de trabajar que no participan en la producción de bienes y servicios porque no necesitan, no pueden o no están inte- resadas en tener actividad remunerada. A este grupo pertenecen estudiantes, amas de casa, pensionados, jubilados, rentistas, inválidos, personas que no les llama la atención o creen que no vale la pena trabajar y trabajadores familiares sin remune- ración que se encuentran laborando menos de 15 horas semanales.

El tercer nivel de desagregación (Condición en el mercado de trabajo) clasifi- ca la población económicamente activa –PEA– en ocupados y desocupados, de acuerdo con los siguientes criterios:

• Población Ocupada –PO–

Son las personas que durante el período de referencia se encontraban en una de las siguientes situaciones: Ejercieron una actividad en la producción de bienes y servicios de por lo menos una hora remunerada a la semana; los trabajadores familiares sin remuneración que laboraron por lo menos una hora a la semana; las que no trabajaron en la semana de referencia, pero tenían un empleo o trabajo (es- taban vinculadas a un proceso de producción cualquiera); y los policías bachilleres y guardas penitenciarios bachilleres que regresan en las noches a sus hogares.

• Población Desocupada –PD–

Son desocupadas las personas que en la semana de referencia se encontraban en una de las siguientes situaciones: a) Realizaron cualquier actividad tendiente

a la consecución de un empleo o trabajo; b) Buscaron trabajo en las últimas 52 semanas y aún están interesadas en trabajar; c) Personas sin empleo que durante el periodo de referencia estuvieron esperando los resultados de solicitudes de un trabajo que deberán comenzar en época posterior al periodo de referencia de la encuesta. La población desempleada se divide en dos grupos:

• Cesante. Es la persona que habiendo trabajado antes por lo menos durante dos semanas consecutivas se encuentra buscando empleo.

• Aspirante. Es la persona que busca trabajo por primera vez.

El cuarto nivel de desagregación (condición de la ocupación) divide a la pobla- ción ocupada –PO– en plenamente ocupados y subempleados, de acuerdo con los siguientes criterios:

• Población plenamente ocupada –PPO–

Es aquella población cuya ocupación es adecuada, cuantitativa y cualitativa- mente, respecto a determinadas normas como nivel de ingreso, aprovechamien- to de las cualificaciones profesionales, productividad de la mano de obra y horas trabajadas. Los plenamente ocupados comprenden tanto trabajadores de tiempo completo como parcial.

• Población subempleada –PS–

Es aquella población cuya ocupación es inadecuada, cuantitativa y cualitativa- mente, respecto a determinadas normas como nivel de ingreso, aprovechamiento de las cualificaciones profesionales, productividad de la mano de obra y horas tra- bajadas. El subempleo se constituye en un complemento importante de las estadís- ticas de empleo y desempleo.

El subempleo se determina comparando la situación de empleo actual de una persona con una situación alternativa de empleo, es decir, una situación de empleo que los trabajadores desean y están disponibles para desempeñar. Actualmente, se puede medir el subempleo por insuficiencia de horas y para ti- pos particulares de situaciones de empleo inadecuado. La primera se relaciona con situaciones en que las horas de trabajo de una persona son insuficientes, mientras que la segunda se relaciona con restricciones laborales más generales que limitan las capacidades y el bienestar de los trabajadores, tales como utili- zación insuficiente de las competencias laborales, ingresos inadecuados, horas de trabajo excesivas.

2. Principales indicadores del mercado de trabajo

Los indicadores que se presentan a continuación son los que frecuentemente se utilizan para caracterizar la situación ocupacional de un país, región o localidad.

• Tasa Bruta de Participación –TBP–

Se define como la relación porcentual que existe entre la población económica- mente activa –PEA– y el número total de la población –PT–. Formalmente:

TBP=

PEA

PT

*100

Esta tasa muestra qué porcentaje de la población está en capacidad y disponi- bilidad de ejercer actividades económicas productivas y es, en último término, un indicador del tamaño relativo de la oferta de fuerza de trabajo de la población.

• Tasa Global de Participación –TGP–

Es la relación porcentual entre la población económicamente activa –PEA– y la población en edad de trabajar –PET–. Formalmente:

TGP=

PEA

PET

*100

La TGP permite calcular de una mejor manera el panorama de la participación, ya que aisla las perturbaciones ocasionadas por la inclusión de la población menor de 12 años en la determinación de la TBP.

• Tasa de Desempleo –TD–

Es la relación porcentual entre el número de desocupados –D– y la población económicamente activa –PEA–. Formalmente:

TD=

D

PEA

*100

• Tasa de Subempleo por Insuficiencia de Horas –TSIH–

El subempleo por insuficiencia de horas existe cuando las horas de trabajo de una persona ocupada son insuficientes en relación con una situación de empleo alternativo que esta persona desea desempeñar y está disponible para hacerlo. Son personas en subempleo por insuficiencia de horas, todas aquellas con un empleo durante el período de referencia que reúnen los siguientes criterios: a) Desean traba-

jar más horas; b) Han trabajado menos de 48 horas. Por lo tanto, la tasa de subem- pleo por insuficiencia de horas corresponderá a la proporción de la PEA que trabaja menos de 48 horas a la semana y desea trabajar más horas, bien sea en alguno de sus empleos, consiguiendo un empleo adicional o cambiando su empleo actual por uno con mayor cantidad de horas. Formalmente:

TSIH=

(

SIH

PEA

)

*100

donde TSIH: Tasa de subempleo por insuficiencia de horas

SIH: Subempleados por insuficiencia de horas (ocupados que trabajan menos de 48 horas a la semana y desean trabajar más horas)

PEA: Población económicamente activa. Tasa de Condiciones de Empleo Inadecuado por Competencias –TCEIC–

Esta categoría incluye a todas las personas que trabajan y que durante el período de referencia deseaban o buscaban cambiar su situación de empleo actual, para uti- lizar mejor sus calificaciones o competencias profesionales. La tasa corresponderá a la proporción de personas de la PEA que desean cambiar su empleo actual porque están aprovechando insuficientemente sus competencias.

TCEIC=

(

CEIC

PEA

)

*100

donde TCEIC: Tasa de condiciones de empleo inadecuado por competencias CEIC: Personas con condiciones de empleo inadecuado por competencias PEA: Población económicamente activa. Tasa de Condiciones de Empleo Inadecuado por Ingresos –TCEII–

El empleo inadecuado relacionado con los ingresos incluye a las personas ocu- padas que, durante el período de referencia, deseaban o buscaban cambiar su si- tuación actual de empleo, con objeto de mejorar sus ingresos. La tasa muestra la proporción de personas de la PEA que desean cambiar su empleo actual debido a los bajos ingresos.

TCEII=

( CEII

PEA

)

*100

donde TCEII: Tasa de condiciones de empleo inadecuado por ingresos CEII: Población con condiciones de empleo inadecuado por bajos ingresos PEA: Población económicamente activa.

• Tasa de Subempleo Total –TST–

Proporción de la PEA que se halla subempleada por insuficiencia de horas o por situaciones de empleo inadecuado. Teóricamente:

TST=

(

PS

PEA

)

*100

donde TST: Tasa de Subempleo Total

PS:

Población Subempleada

PEA: Población Económicamente Activa.

Tasa de Ocupación –TO–

La experiencia obtenida a partir de la realización de investigaciones sobre la fluctuación del mercado de trabajo indica que el cálculo de las tasas de desem- pleo y subempleo a partir de la PEA no permite determinar con exactitud la situa- ción laboral real; esto debido a que la PEA varía de acuerdo con las condiciones del mercado de trabajo y con las necesidades de ingresos de los individuos o las familias. Esta inestabilidad impide identificar con precisión si cuando se incre- mentan las tasas de desempleo se está frente a un deterioro o a una mejora de la condiciones del mercado de trabajo. Para tratar de aislar estas perturbaciones se recurre generalmente al cálculo de la Tasa de Ocupación –TO–, entendida como la relación entre el número total de ocupados –O– y la población en edad de tra- bajar –PET–. La TO permite medir el tamaño relativo de la demanda de fuerza de trabajo. Formalmente:

TO=

O

PET

*100

La tasa de ocupación –TO– puede ser comparada con la tasa global de partici- pación –TGP– ya que ambas están expresadas con respecto al mismo universo de población –PET–. La diferencia resultante de estos dos indicadores es equivalente a la tasa de desempleo, obtenida con respecto a la PET.

3. Prospección del mercado de trabajo

Este es un aspecto de vital importancia para los procesos de planeación del mercado de trabajo de mediano y largo plazo y se relaciona fundamentalmente con la aplicación de métodos demográficos y/o estadísticos que permiten construir escenarios posibles de las fluctuaciones de las principales variables del mercado del trabajo. Entre los principales métodos de prospección se pueden mencionar los siguientes:

Métodos matemáticos: Proyecciones aritméticas, geométricas, logarítmicas, y logísticas.

Métodos demográficos: Proyecciones de población globales y por compo- nentes (natalidad, mortalidad, migración).

Métodos económicos: Tienen en cuenta la capacidad actual de generación de empleo y las expectativas futuras de expansión de actividades económicas claves para el municipio.

En todo caso, la elección del método para construir escenarios posibles de las variaciones del mercado de trabajo depende de los intereses de los equipos técni- cos de los municipios y de los niveles de exactitud requeridos por los escenarios construidos.

Anexo

3
3

Matriz del desarrollo local endógeno del municipio de Facatativá, Cundinamarca

   

POTENCIALIDADES

 

OBSTÁCULOS

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

FAVORABLES

AL DESARROLLO

     

Concentración de la población en el área urbana 83.46%, rural

Pérdida de peso específico demográfico y funcional como

9.27%.

centro subregional por: a) Patrón

   

de asentamiento en la Sabana,

Población de

0

a

14

años es

representativa con respecto al

  • b) Número de adultos mayores,

  • c) Gobernación de la fecundidad

Tamaño

total de la población (35%).

(5.3 por mil en 1970, 2.7 por mil

Descenso de la mortalidad.

 

en 2004).

Incremento en la esperanza de

vida

al

nacer (71.3

años pro-

POTENCIALIDADES LOCALES

medio).

 
 

Incremento

intercensal

73-64

El municipio se ha densificado

de 4.44%.

 

entre 1993 y 2001 debido al crecimiento de los centros po-

POBLACIÓN

Incremento

intercensal

85-73

de 4,72%.

 

blados y núcleos informales de vivienda en diferentes sectores,

Crecimiento

Incremento

intercensal

93-85

al igual que el incremento de in-

de 4.3%.

 

quilinatos.

 

Incremento intercensal 93-01 promedio anual de 2.96%.

   

Ensanchamiento de la pirámide de población en las edades la- borales.

Incio del proceso de envejeci- miento de la población del mu- nicipio.

Estructura

Actualmente la tasa de creci- miento natural de la población es de 2.52%.

Proceso de Gobernación demo- gráfica se encuentra en una fase intermedia.

   

POTENCIALIDADES

 

OBSTÁCULOS

 

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

FAVORABLES

AL DESARROLLO

     

Tasa Bruta

de

Natalidad del

Inicio en edad temprana de vida

periodo fue del 21.7 por mil de 1998 al 2002.

sexual que incrementa la mater- nidad adolescente.

Natalidad

Caída de la mortalidad: Un nú- mero mayor de personas llega

POBLACIÓN

y mortalidad

con vida a las edades adultas y avanzadas.

Tasa Bruta de Mortalidad fue del 3.8 por mil (1998 –2002).

 

Distribución

Es un municipio atrayente de población de la región.

Desplazamiento de población proveniente de municipios del

y movilidad

departamento.

POTENCIALIDADES LOCALES (Continuación)

   

Población en edad escolar (en- tre 5 y 17 años) es del 26% de la población total.

Traslado de niños provenientes de centros poblados a la zona rural.

Tasa de aprobación 90.18%.

Grado de retención de G. 6° y 11 de 56.49%.

Tasa

de

reprobación anual:

5.51%.

Rezago de primaria oficial es del

Nivel

Índice

de

deserción fue del

14%, en secundaria y media es

educativo

4.3%.

del 20%.

RECURSOS LOCALES MATERIALES Y HUMANOS

Opción de educación superior regional.

Infraestructura rural subutiliza- da.

El número de estructuras esco- lares da carácter educativo al municipio.

Sin programas para incrementar la matrícula.

 

Existe vocación empresarial:

Se desconocen los programas

Destrezas y

396 establecimientos indus-

relacionados con la cultura em-

habilidades

triales, en comercio 3.429 y en

presarial.

 

empresa-

servicios 1.623.

 

Se

desconocen

los

intereses

riales

 

empresariales.

 
 

Es un puente entre municipios localizados sobre los cerros del occidente y la capital.

Fuentes de agua afectadas por la localización de cultivos de flores en las áreas de los na-

 

Recursos

Posee tierras en ladera y por tanto una considerable produc-

cimientos, actividad ganadera sobre áreas de ronda, urbani- zación de predios cercanos a

naturales

ción de agua.

quebradas, escasez de zonas

La buena calidad de los suelos para la producción agrícola.

verdes y espacio público y ca- rece de agenda ambiental, plan

Zonas ricas en recursos hídri- cos.

de acción ambiental.

 

POTENCIALIDADES

 

OBSTÁCULOS

 

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

 

FAVORABLES

AL DESARROLLO

     

Existe el festival de las flores, como reconocimiento al sector.

Municipio con gran potencial de recurso humano especializado en cultura.

Poco acceso a la cultura.

Intervención o reemplazo de edi- ficaciones que rodean la plaza mayor y las calles principales.

Infraestructura

cultural impor-

Aparición de usos perturbado- res en vivienda residencial (ta-

Patrimonio

tante.

lleres, discotecas, etc.).

arquitectóni-

co y cultural

Existencia del Parque arqueoló- gico de las Piedras del Tunjo.

Espacio caótico, caracterizado por la alteración permanente de la estructura del centro his-

Patrimonio

arquitectónico

im-

tórico.

POTENCIALIDADES LOCALES (Continuación)

portante.

RECURSOS LOCALES MATERIALES Y HUMANOS

   

Existe deficiencia en la presta- ción de los servicios públicos.

Deficiencias

en

la

calidad del

agua.

Deficiencias en el manejo de las excretas.

Infraes-

tructura de

Cuenta con buenas coberturas

Vetustez de redes de acueducto

servicios

en servicios públicos.

y alcantarillado.

públicos

Baja

capacidad de las redes

eléctricas, insuficientes para la

demanda creciente.

 

Altos costos

de

los servicios

 

públicos.

     

PMD no contiene información sobre sistemas y capacidad de ahorro, instituciones bancarias y financieras y mecanismos de acceso al crédito.

Mecanismos

de ahorro

El municipio genera riqueza, por

Baja o casi nula posibilidad de ahorro que impide el acceso a

local

sus actividades productivas.

la vivienda.

No existe una política local que incentive el ahorro interno.

POTENCIALIDADES OBSTÁCULOS FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL FAVORABLES AL DESARROLLO Municipio de primera jerarquía regional y suprarregional,
POTENCIALIDADES
OBSTÁCULOS
FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL
FAVORABLES
AL DESARROLLO
Municipio de primera jerarquía
regional y suprarregional, por
concentrar servicios educati-
vos, hospitalarios, administra-
tivos, militares, eclesiásticos,
comerciales y bancarios, que
sirven a municipios de menor
escala y a una extensa área rural
de la sabana.
Carece de un plan de coordina-
ción entre las dependencias ad-
ministrativas del municipio.
Instituciones
públicas
Colisión, falta de unidad, crite-
rios y acciones entre las depen-
dencias y por lo tanto la dificul-
tad para ejecutar programas y
proyectos.
Poca dependencia
de
los
re-
cursos del Sistema General de
Participaciones (34%).
66%
del
total de
ingresos son
propios.
Finanzas
Nivel
de
endeudamiento
de
municipales
1.34%.
Superávit financiero de 6.76%.
Carga tributaria
per
cápita de
$32.060.
En el sector rural tienen organi-
zación espontánea, con pocos
programas de recreación y de-
porte, poca integración de los
habitantes del sector rural.
Se
desconoce a nivel urbano
Organizacio-
nes sociales
Existencia de 12 clubes prejuve-
niles, con una cobertura de 216
personas.
sobre las Organizaciones so-
ciales.
Incremento
de delincuencia
(atraco,
raponazo,
hurto
de
vehículos y el asalto a residen-
cias).
Estructuras
Los pocos espacios libres de
urbanizaciones y barrios se
han ido ocupando con salones
comunales que se encuentran
subutilizados.
de reflexión
En el sector rural no se cuenta
con la suficiente infraestructura
que permita el desarrollo comu-
nitario e institucional.
POTENCIALIDADES LOCALES (Continuación)
PODER Y ORGANIZACIÓN LOCAL
 

POTENCIALIDADES

 

OBSTÁCULOS

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

FAVORABLES

AL DESARROLLO

       

Las grandes áreas verdes que

PODER Y ORGANIZACIÓN LOCAL

Transferencia y uso de la tierra

Extensión territorial del munici- pio significativa de 159.60 Km 2 .

El uso actual del suelo rural está clasificado para el municipio en áreas para agricultura, pastos, silvicultura y otros como cen- tros poblados, rastrojos, vías, cuerpos de agua y vivienda dispersa.

aún se conservan son de pro- piedad privada.

Las fallas geológicas, la baja fertilidad y la deficiente estabi- lidad de los terrenos restringen el uso de la tierra.

POTENCIALIDADES LOCALES (Continuación)

   

La dinámica comercial estable-

 

una bolsa

cida con los municipios de la región.

Existencia de varios pisos térmi- cos que permiten la producción agrícola y pecuaria diversa.

La inexistencia de agropecuaria.

No es líder de la actividad flori- cultora.

Inexistencia de un Plan para for- talecer el potencial municipal.

Existencia de 396 industrias, 3.429 establecimientos comer-

El territorio provincial se con-

No tener adecuado su aparato productivo y de formación y ca-

Producción

local

ciales y 1.623 servicios.

RELACIONES ECONÓMICAS

solida como epicentro de la actividad floricultora, que realiza el más importante aporte del sector agrícola al PIB departa- mental.

pacitación del recurso humano a las nuevas exigencias.

Rápida y no planificada expan- sión industrial.

     

Ausencia de mecanismos de interrelación entre el sector pú- blico y productivo.

 

Circuitos

Existe una plaza de mercado

Plaza de Mercado con falta de mantenimiento de la infraes- tructura.

y Centros

de escala regional y cinco (5)

de decisión

Supermercados y Centros de

No

hay

demarcación

de

los

económica

puestos de trabajo.

 

Abastecimiento a escala Ur- bana.

No existe un mapa físico de la Plaza de Mercado.

 

POTENCIALIDADES

 

OBSTÁCULOS

 

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

FAVORABLES

AL DESARROLLO

POTENCIALIDADES LOCALES

   

Facatativá, por su carácter de Centro Subregional tiene una posición estratégica para me-

No existe información sobre el mercado de trabajo del muni- cipio.

(Continuación)

RELACIONES ECONÓMICAS

jorar su competitividad en el ámbito de la región Sabana, de manera que pueda consolidar

No existen fuentes de trabajo suficientes para la población del municipio.

Mercado de

su base económica, atraer nue-

El municipio tiene un carácter

Trabajo Local

vas inversiones, generar más empleo y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

dependiente de Bogotá que se refleja en el fenómeno de pen- dularidad diaria hacia la capital, ya que Facatativá no es oferente significativo de empleo en la región.

   

La condición de Puerta de Oc- cidente de la Sabana y su rela-

Vías intrarregionales descuida- das.

ción con dos corredores viales de escala nacional: la Autopista a Medellín y la Carretera de Occidente.

Las relaciones entre los munici- pios han dependido del sistema de conexión con Bogotá.

A

nivel rural existe deterioro

de

la

malla vial

y

carece de

un sistema vial de comunica- ción Interveredal y con el área urbana.

INTEGRACION LOCAL

Vías de acceso

A nivel urbano, la falta de con- tinuidad vial ocasiona embote- llamientos, hay calzadas estre- chas que producen demora en el recorrido vehicular, la falta de ejes viales alternos producen incremento en la accidentalidad y no se diseñaron zonas de par- queo suficientes hechos que ge- nera congestión e inseguridad.

   

No existe una terminal de trans- porte.

Falta un plan de transporte municipal.

Control y manejo del transporte

Deficiencia en la malla vial actual.

Desorden del transporte público en las vías.

   

POTENCIALIDADES

   

OBSTÁCULOS

FACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

FAVORABLES

AL DESARROLLO

   

Las posibilidades de captación y aprovechamiento de personas y mercancías que atraviesan el espacio local son amplias.

El patrón de asentamiento de la población en la Sabana tiende a ocupar los suelos más próximos a la capital.

Los flujos de mercancías son del 49.6% hacia la capital.

Deficientes servicios públicos, matadero y plaza de mercado.

Aprovechamiento de productos y personas

La mayoría de sus flujos tiene como destino otros municipios del país.

Facatativá es centro administra- tivo y de servicios.

Es

una

región

funcional

que

ocupa un

tercio del Departa-

INTEGRACION LOCAL (Continuación)

mento.

 

Plan Municipal de Desarrollo. Plan de Ordenamiento Territorial

Carencia de un sistema de in- formación municipal coherente e integral.

Planes Sectoriales. SISBÉN.

Información dispersa, desor- denada y procesada manual- mente.

Sistemas locales

Falencias en el manejo de infor- mación física, socioeconómica

de información

y demográfica.

Manejo

de

cifras con poca

confiabilidad, que impide tener un control veraz sobre el com- portamiento de la economía

 

y aspectos socioeconómicos principales.

 

Plan Municipal de Desarrollo. Plan Departamental de Desarrollo. Plan Nacional de Desarrollo.

Actualmente el municipio se configura como un espacio propicio para la generación de un proceso de Desarrollo Local Endógeno.

Políticas de apoyo al desarrollo social

Políticas nacionales sectoriales.

Falta de estructura de planea- ción para cumplir con el objetivo trazado.

Fuente: Esta investigación con base en Muñoz, 2004, 57-62

Anexo

4
4

Matriz de áreas prioritarias de intervención en el municipio de Facatativá, Cundinamarca

ÁREAS

   

INSTITUCIONES,

PRIORITARIAS

DE INTERVENCIÓN

ESTRATEGIAS

PROGRAMAS

ORGANIZACIONES

SOCIALES, ECONÓMICAS

Y CULTURALES

   

Promoción del desarrollo comu- nitario y formación de agentes y

Alcaldía Local, ONG, Centros

líderes comunitarios

educativos, comunidad, Ministe-

POLÍTICA DE

Fortalecimiento del Tejido Humano Local

Formación del recurso humano local para la competitividad

rio del Interior.

POBLACIÓN

Salud Sexual y reproductiva

 

Alcaldía Local, Centros Educati- vos, Profamilia, Ministerio de la Protección Social.

Implementación de sistemas de información sociodemográfica

Alcaldía Local, DANE, Departa- mento Nacional de Planeación, Gobernación.

 

Promoción del Desarrollo económico local

Cumplimiento de los aspectos contemplados en el artículo 78 de la ley 715 de 2001

Alcaldía Local, gremios de la producción y el comercio.

POLÍTICA DE

 

Fortalecimiento de la economía local y regional a través de la or- ganización en cadenas y clusters en agroindustria y servicios.

Alcaldía Local; gremios de la producción y el comercio; SENA; Ministerio de Comercio Industria y Turismo; Gobernación; munici- pios de la Provincia de Sabana

DESARROLLO

Promoción de las

de Occidente.

ECONÓMICO

actividades económicas estratégicas para el municipio

Construir la capacidad institu- cional para gestionar el territorio y la economía de Facatativá.

 

Fortalecimiento de la economía local a través de la promoción de las Iniciativas Locales de Empleo –ILE–.

Ministerio de la Protección So- cial, Alcaldía, Gobernación de Cundinamarca y Gremios loca- les.

 

Protección y conservación de microcuencas

 

Alcaldía Local; CAR; Goberna- ción; Ministerio de Ambiente,

POLÍTICA

hidrográficas

Vivienda y Desarrollo Territorial;

AMBIENTAL

Sistemas forestales protectores-productores en zonas de laderas

Comunidad; Centros educativos

Fuente: Esta investigación con base en Muñoz, 2004, 63

50

Capítulo

El municipio y su papel en el proceso de planeación y gestión del desarrollo local

2.1. Aspectos generales

2

Las nuevas competencias y funciones otorgadas a los municipios a partir de la Constitución de 1991 profundizaron el proceso de descentralización que se venía dando desde comienzos de la década de los ochenta, en relación con el manejo político, administrativo y fiscal, así como con su ordenamiento territorial, dándoles el protagonismo necesario y creciente a las regiones y municipios colombianos, a través de la autonomía y fortalecimiento de las entidades territoriales, descentrali- zando funciones del nivel nacional, trasladando el poder y la escala de prestación de los servicios a cargo del Estado a los niveles territoriales.

En este nuevo esquema, la autonomía se constituye en uno de los principios fundamentales de la acción de los municipios, en donde el manejo de variables pro- pias, como la elección de alcaldes, participación de los usuarios en el seguimiento y evaluación de los servicios públicos y de los ciudadanos en la elaboración de pla- nes de desarrollo económico y social, participación en las estructuras organizativas sectoriales y territoriales, determina un reconocimiento de lo particular y específico en medio de la heterogeneidad geográfica, económica, social, política y ambiental existente en el país. Con el propósito de consolidar este proceso, la Carta Política de 1991 plantea las transferencias de la Nación hacia los municipios, orientadas a financiar los gastos de inversión social que, de acuerdo con la ley, corresponderán principalmente a las áreas de educación, salud, vivienda, agua potable y sanea- miento básico.

Por otra parte, la Ley 136 de 1994 busca modernizar la organización y funcio- namiento de los municipios. En ella se le considera como “la entidad territorial fun- damental de la estructura político-administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señala la ley, y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su

respectivo territorio”. Igualmente, define, entre otras, funciones relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios; ordenamiento del desarrollo del territorio; planificación del desarrollo económico, social, cultural y ambiental de sus habitantes; solución a las necesidades insatisfechas de la educación, salud, sanea- miento básico, agua potable y vivienda, con énfasis en poblaciones en situación de vulnerabilidad; y promoción del desarrollo económico y social de sus habitantes.

En cumplimiento de estas funciones y competencias, los municipios están su- jetos a principios rectores, tales como la coordinación, concurrencia y subsidia- riedad, y en aquellos casos en que tengan dificultades para prestar los servicios que les competen, las entidades territoriales del nivel superior deberán contribuir transitoriamente a la gestión de los municipios, respetando su autonomía. Así mismo, la organización y funcionamiento se desarrolla con base en los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad, a través de los cuales se busca que exista claridad en la misión; optimización de los recursos financieros, humanos, técnicos; acceso de los habi- tantes al conocimiento de los actos de la Administración; ética en el ejercicio de la función pública; responsabilidad en el cumplimiento de las funciones y compe- tencias del municipio; y, por último, asegurando y garantizando los derechos de todos los ciudadanos.

La Carta Política establece que el ordenamiento territorial es “el conjunto de acciones concertadas para orientar las transformaciones, ocupación y utilización de los espacios geográficos buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía del medio ambiente”. Así pues, la organización del terri- torio se asume como un estrategia que conduce a una distribución geográfica de la población y de sus actividades de acuerdo con las potencialidades de su entorno físico en la búsqueda de una mejor calidad de vida.

Estas nuevas concepciones sobre el ordenamiento del territorio contienen no- ciones como división territorial, región, municipio, provincia, área metropolitana, entidad territorial indígena, que tratan de reconocer las territorialidades históricas y culturales de cada una de ellas, en función de la equidad y la competitividad.

Para cumplir con las competencias otorgadas por la Constitución y la Ley, el municipio, como responsable de su propio desarrollo, participa en los ingresos de la Nación, que están orientados específicamente a financiar gastos de inversión social. Sin embargo, el monto de los recursos transferidos es limitado, razón por la cual los municipios deben generar sus propios recursos para atender sectores dis-

tintos a los contemplados en la ley, tales como gastos de funcionamiento, inversión en áreas económicas y complementar los gastos de los sectores sociales. Otras fuentes de recursos para los municipios están constituidas por las regalías, transfe- rencias de otros niveles de gobierno, recursos de crédito interno y de cooperación internacional.

En este contexto, no cabe duda de que el municipio se constituye en el eje cen- tral de articulación de las actividades generadoras de desarrollo económico y social en el ámbito local. El papel que desempeña como espacio dinámico, donde se in- terrelacionan los diferentes actores políticos, económicos y comunitarios, le define escenarios de actuación más amplios, que le permiten no solo cumplir con unos mandatos constitucionales y legales, sino también generar mayores posibilidades de identificación de las demandas colectivas; posibilitar el control ciudadano sobre la Administración Pública; abrir nuevos espacios de participación política a secto- res sociales carentes de poder económico; permitir una relación más estricta entre cargas impositivas y beneficios sociales; articular a la Sociedad Civil y al Estado y promover la generación de riqueza y el bienestar para todos sus habitantes; es decir, que el municipio debe ser, por excelencia, el espacio propicio para la formulación y ejecución de una verdadera Política Social que brinde respuestas oportunas y concretas a las necesidades y expectativas de la comunidad local.

2.2. La planeación y gestión del desarrollo local

Un factor básico de la planeación y gestión del Desarrollo Local, como se ha vis- to anteriormente, está estrechamente relacionado con la construcción de procesos de comunicación entre los diferentes actores locales, públicos y privados, como condición esencial para el desarrollo de una verdadera cultura de la participación ciudadana.

Desde la óptica de la planeación tradicional, la elaboración de los planes de desarrollo se fundamentaba en la identificación de un conjunto de varia- bles principales a partir de las cuales se construían indicadores que pretendían abarcar y explicar la totalidad de la realidad regional y local, con el fin último de pronosticar cuál sería el camino a seguir para inducir a un determinado tipo de desarrollo. Sin embargo, este proceso llevó a que los técnicos se alejaran de las comunidades, desconocieran sus lógicas internas y perdieran poder de negociación con ellas.

La nueva lógica de la planeación, por el contrario, tiene como objetivo inmediato la estructuración de “formas de autopedagogía colectiva” que lleven a los diversos

agentes regionales y locales a desarrollar una consciencia colectiva de su territorio y su porvenir.

A medida que esta consciencia se fortalece, los agentes locales tienen la opor- tunidad, a través del trabajo comunitario, de descubrir sus intereses comunes y concertadamente dar solución a los problemas que los aquejan. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que cada uno de ellos tiene una racionalidad particular que, por lo general, no es coincidente, lo cual, en muchas oportunidades, puede crear barreras al proceso de concertación en el espacio local.

En este caso lo importante es determinar la naturaleza de los intereses que mueven a cada uno de los agentes locales. Por ejemplo, el Estado, tomado como el conjunto de instituciones públicas locales, se constituye en uno de los principa- les actores del Desarrollo Local. Su papel, en este contexto, es el de planificar e impulsar el desarrollo económico y social; prestar los servicios públicos básicos; ordenar el desarrollo del territorio; promover la participación ciudadana; solucionar las necesidades insatisfechas en salud, vivienda, saneamiento básico; promover el mejoramiento económico y social y velar por el adecuado manejo de los recursos naturales (artículo 3 de la Ley 136 de 1994).

Por su parte, la Sociedad Civil es otro de los actores esenciales del Desarrollo Local. Si no existe una sociedad local organizada y dinámica, con unas clases política, empresarial y trabajadora y con unas organizaciones sociales fuertes, con capacidad y disposición de sumar esfuerzos para provocar un despegue del desa- rrollo, de nada valen los esfuerzos del Estado en materia de inversión, capacitación del recurso humano, protección del medio ambiente, etc.

Finalmente, el sector privado juega un papel importante dentro del ámbito local, en la medida en que su actuación, a través de sus diferentes componentes (micro-, pequeña, mediana y gran empresa, formas de organización solidaria, etc.), influye en la orientación del desarrollo local. En este sentido, su participación en los esque- mas de planeación y gestión del desarrollo local se torna indispensable, por cuanto su apoyo económico, técnico y/o logístico a las políticas diseñadas por parte de la Administración local puede transformarse en un importante dinamizador de la actividad económica local; se trata, en último término, de convertir al sector privado en un sector comprometido con el fomento del Desarrollo Local.

El reto que tienen las localidades en su proceso de transformación en verdade- ros espacios de Desarrollo Local Endógeno se concentra básicamente en la poten- ciación de esquemas de cooperación entre sus administraciones locales y sus dife-

rentes fuerzas económicas y sociales, incrementando de esta manera la confianza en sus posibilidades reales de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo. Este esquema puede ser abordado a partir de una concertación amplia de los objetivos, orientaciones y prioridades de desarrollo; cuestión que para Colombia pasa por el estudio y comprensión de la realidad municipal en su evolución a través del tiempo y el espacio.

2.3. El plan de desarrollo municipal y la política social local

El ordenamiento constitucional colombiano les confiere a los municipios un pa- pel preponderante en la planeación y gestión del desarrollo local. En este contexto, la normativa vigente en el país (por ejemplo, las Leyes 100 y 101 de 1993; 115, 134, 142, 152 y 179 de 1994, 388 de 1997 y 715 de 2001); les asigna funciones y competencias en los sectores sociales básicos para el desarrollo de la localidad:

educación, salud, vivienda, saneamiento básico ambiental, servicios públicos do- miciliarios, desarrollo agropecuario y ordenamiento territorial.

Cada una de estas leyes le exige al municipio priorizar de forma adecuada las necesidades a resolver; diseñar los planes, programas y proyectos a ejecutar y asignar los recursos necesarios para su desarrollo. Este esquema debe concretarse en los Planes de Desarrollo Municipales -PDM-, en los Presupuestos Plurianuales -PP- y en los Planes Operativos Anuales de Inversiones -POAI-. Es decir, la planea- ción municipal tiene un marcado énfasis en lo social, sin descuidar otros sectores claves para el desarrollo local.

Indudablemente, el Plan de Desarrollo Municipal -PDM- se constituye en el ele- mento fundamental de la gestión a desarrollar por los Alcaldes, en la medida en que les permite articular de manera clara y coherente las acciones que ejecutarán durante el periodo para el cual fueron elegidos por voto popular. En este sentido, se debe prestar la mayor atención a la formulación del PDM, porque de ello depen- de, por una parte, el cumplimiento del compromiso adquirido por los mandatarios locales en sus respectivos programas de gobierno y, por otra, la concreción del proyecto de futuro común visualizado por las comunidades locales (Foro Nacional por Colombia - Viva la Ciudadanía, 2001, 13).

Por esta razón, la formulación del PDM debe ser técnica, coherente, amplia y concertada con todos los actores sociales, políticos y económicos locales. De acuerdo con lo contemplado en la Ley 152 de 1994, el PDM se compone de una parte estratégica, integrada por los objetivos, metas y estrategias obtenidos a través de la elaboración de un diagnóstico completo sobre la situación del municipio, y

de un plan de inversiones que se ejecutará en el corto, mediano y largo plazo. La formulación de los objetivos, metas y estrategias y la asignación de los recursos deben guardar estrecha coherencia con los resultados obtenidos por el diagnóstico; esto asegura que los problemas detectados puedan tener una respuesta adecuada por parte de la Administración municipal.

2.3.1. Estrategias básicas de un Plan de Desarrollo Municipal

El PDM debe ser integral, es decir, en su contenido se deben incluir todos los sectores considerados como prioritarios para el desarrollo local. En este contexto, un PDM debe contemplar, al menos, las siguientes estrategias (Foro Nacional por Colombia - Viva la Ciudadanía, 2001,13):

Población humana, medio ambiente y desarrollo. La dinámica de estos tres factores básicos del desarrollo territorial debe verse desde la complejidad de las relaciones e interrelaciones que se establecen entre ellos y la forma como moldean el territorio. No obstante lo anterior, las poblaciones humanas tienen un papel determinante en la evolución y transformación del medio ambiente y del desarrollo, debido a las relaciones sociales que establecen y que están mediadas por los factores de poder y relaciones de conflicto. En este contexto es necesario que los Planes de Desarrollo Territorial involucren las poblacio- nes humanas en sus diferentes variables: natalidad, mortalidad y migración, que permiten determinar el crecimiento, tamaño, estructura, distribución y movilidad de la población en el territorio. Estos son los factores básicos que deben ser conocidos con profundidad, con el propósito de generar procesos de planeación más equilibrados y sostenibles en el mediano y largo plazo (Rubiano, 2003).

Estrategias de Desarrollo Económico Local. Dirigidas especialmente al fo- mento de la generación de empleo e ingresos, la promoción de actividades productivas (microempresas, cooperativas), realización de procesos de califi- cación y recalificación de la fuerza de trabajo local y fomento de mecanismos para el incremento de la productividad y competitividad económica local.

Estrategias de Desarrollo Social y Cultural. Orientadas fundamentalmente a garantizar el bienestar de la comunidad local en sus diferentes aspectos: sa- lud y bienestar social, educación, recreación, lúdica, etc. Los criterios para formular esta estrategia son los de equidad, inclusión y respeto por la indi- vidualidad. Su fin básico es el de fortalecer el tejido social, incrementar el sentido de pertenencia a la localidad y garantizar un mejor control del deber ser de la sociedad local.

Estrategias de Desarrollo Territorial. Destinadas a lograr la cobertura óptima de los servicios públicos domiciliarios; la dotación de los equipamientos sociales básicos (escuelas, puestos de salud, mataderos, plazas de mer- cado, etc.); el mejoramiento y conservación del medio ambiente y el uso adecuado de los suelos del municipio (usos industriales, comerciales, resi- denciales).

Estrategias de Desarrollo Institucional. Dirigidas a incrementar la capacidad de gestión institucional del municipio en aspectos tales como talento huma- no, planeación y gestión financiera, modernización de los procesos internos; diseño y ejecución de mecanismos de participación ciudadana y comunitaria y establecimiento de esquemas de trabajo coordinado y concertado con los sectores público, privado y comunitario tanto internos como externos (nacio- nales y departamentales).

Cada una de estas estrategias debe estar permeada por una perspectiva de gé- nero y, tomadas en su conjunto deben permitir la aplicación de criterios claros de transversalidad.

2.3.2. Los contenidos básicos de la Política Social Local

La Política Social Local, entendida como aquel conjunto de acciones institucio- nales dirigidas a promover el bienestar de la comunicad con criterios de inclusión y equidad, construir un proyecto de común-unidad (comunidad), fortalecer el sentido de pertenencia a la localidad y consolidar la participación amplia y democrática de la sociedad local, debe contener al menos los siguientes ámbitos de aplicación:

Generación de empleo y mejoramiento de ingresos. El municipio puede fo- mentar el desarrollo de actividades productivas que generen empleo e ingre- sos, a través del diseño y ejecución de programas o proyectos dirigidos al desarrollo de sectores productivos claves, tales como: agricultura, agroin- dustria, comercio y/o servicios; de la misma manera, puede generar espacios para el desarrollo de programas de formación y capacitación para el trabajo que permitan elevar la capacidad competitiva de la fuerza de trabajo local.

Salud y bienestar social. El municipio puede generar los mecanismos de soli- daridad necesarios para brindar un acceso equitativo a los servicios de salud a toda la población, independientemente del ingreso o riesgo de las personas. De la misma manera, debe procurar contener los costos y mejorar la eficien- cia en materia de asignación de los escasos recursos disponibles, con el pro- pósito de responder de la mejor manera posible a los cambios tecnológicos,

demográficos y epidemiológicos que se pueden producir en la región y que podrían afectar a la población más vulnerable.

Hábitat, políticas de vivienda y servicios públicos. En este contexto, la Política social busca reducir las desigualdades territoriales, a través de la ejecución de programas de inversión que permitan equilibrar las dotaciones de las di- ferentes zonas, a través de la regulación de la distribución de las cargas y beneficios del desarrollo territorial y de los usos y precios de los suelos.

Formación de capacidades humanas. Se busca desarrollar y fortalecer las capacidades humanas, a través del diseño y ejecución de programas de in- versión en salud, educación, seguridad alimentaria, nutrición, recreación y deportes, actividades lúdicas (talleres de artes plásticas, literatura, etc.) que eleven la calidad de vida de la comunidad local.

Acumulación de capital social. En este punto, la política social busca fortale- cer la acumulación de capital social a través del diseño de mecanismos que permitan la transferencia de poder a la población menos beneficiada por el desarrollo, el apoyo a su capacidad de organización, la promoción de la par- ticipación ciudadana y comunitaria y la puesta en marcha de proyectos que incentiven la convivencia y el desarrollo de la cultura ciudadana.

2.3.3. Condiciones institucionales para el desarrollo de la Política Social Local

Las Administraciones locales deben articular de una manera clara y coherente todas las acciones dirigidas específicamente a la promoción del desarrollo so- cial del municipio. Para tal fin, se hace necesario crear y fortalecer una serie de condiciones institucionales que permitan que en el municipio se consolide una verdadera cultura de la planeación y gestión del Desarrollo Local sustentada en los criterios de:

Coordinación interinstitucional eficiente. Se requiere modernizar los canales de coordinación entre las diferentes dependencias e instancias de la Adminis- tración municipal, de tal manera que los programas y recursos económicos y técnicos disponibles fluyan adecuada y eficientemente hacia el cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestos en el Plan Municipal de De- sarrollo.

Gestión financiera transparente. Se torna indispensable que los municipios desarrollen esquemas de gestión financiera técnicos que les permitan progra- mar adecuadamente los flujos de los recursos necesarios para la financiación

de los programas y proyectos previstos en el PDM y, especialmente, de aque- llos que tienen una relación directa con el área social. El cumplimiento estricto de los principios presupuestales de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización e inembargabilidad y el seguimiento oportuno de los principales indicadores financieros deben for- mar parte de una buena gestión financiera municipal.

Administración municipal técnica. Se hace necesario que las Administracio- nes municipales se transformen en verdaderos equipos técnicos que conoz- can a fondo la problemática socioeconómica del municipio y que, con base en ello, puedan planear y gestionar programas de desarrollo económico y social que brinden respuestas oportunas y concretas a las necesidades de la comunidad.

Concertación ciudadana. La Administración municipal debe fomentar la crea- ción y fortalecimiento de espacios de concertación con la comunidad, de tal manera que se genere un proceso de diálogo permanente en torno a la viabilidad y pertinencia de las políticas, programas y proyectos a desarrollar. Este esquema permite que se fortalezca, por una parte, la gobernabilidad y se consolide, por otra, la cultura de la participación ciudadana y comunitaria; condiciones indispensables para la transformación del municipio como espa- cio propicio para la promoción del Desarrollo Local Endógeno.

Conceptos claves

Plan de Desarrollo Municipal, política social local, planeación y gestión del de- sarrollo local.

Taller de trabajo

Teniendo como base el Plan de Desarrollo Municipal vigente, realizar el siguiente taller de trabajo:

Identificar las estrategias de desarrollo social en salud y bienestar, población,

empleo y generación de ingresos.

Elaborar una matriz en la cual se expongan en orden de prioridad cada una de

las estrategias identificadas.

Comparar las estrategias de desarrollo social del actual Plan Municipal de

Desarrollo con las de anteriores vigencias y evaluar el grado de avance en cada una de ellas.

60

Capítulo

El municipio y la generación de empleo en el marco de la Protección Social

3

3.1. El empleo y la teoría del Manejo Social del Riesgo -MSR-

Los enfoques del Manejo Social del Riesgo –MSR– y del Sistema de Protección Social –SPS– permiten replantear las áreas tradicionales sobre las cuales se ha venido desarrollando el tema de la generación de empleo. El enfoque del MSR se basa en la idea de que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables a diferentes riesgos y centra sus herramientas más allá de los instrumentos que permiten manejar adecuadamente el riesgo, promoviendo la disposición a asumir-

los y proporcionar apoyo a quienes son más pobres. Se soporta en tres niveles de manejo del riesgo (informal, mercado y público); tres estrategias para abordar el

riesgo: reducción, mitigación y superación. Y la organización y coordinación de la

acción conjunta y articulada de diferentes actores (personas, hogares, comunida- des, ONG, niveles de gobierno y organizaciones internacionales).

En esta visión ampliada de Protección Social, se pone énfasis en el doble papel que desempeñan los instrumentos de manejo del riesgo: se protege la subsistencia básica y al mismo tiempo se promueve la disposición a asumir riesgos. En este sentido, la definición propuesta visualiza la Protección Social como intervenciones públicas para a) asistir a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo, y b) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza.

En esta definición se combinan los instrumentos tradicionales de Protección Social bajo un esquema unificador; incluidas intervenciones en el mercado laboral, programas de seguro social y redes de protección social. Su objetivo va más allá de la entrega de instrumentos para manejar el riesgo por parte del sector público y abarca acciones para mejorar los instrumentos de manejo de los riesgos basados en el mercado y externos a él. El concepto de manejo social del riesgo trasciende la nueva definición de protección social y abarca políticas de manejo del riesgo como proyectos agropecuarios que pueden disminuir los impactos de una sequía

y políticas económicas que reducen los efectos macroeconómicos. Por otra parte, la definición de protección social va más allá del manejo social del riesgo e incluye medidas para apoyar a los pobres en condiciones críticas.

La capacidad de los individuos, hogares o comunidades para manejar los ries- gos y el instrumento de manejo adecuado que se aplicará depende de las caracte- rísticas de los riesgos, su fuente, correlación, frecuencia e intensidad. Las fuentes de riesgo pueden ser naturales o ser el resultado de la actividad humana; los riesgos pueden no estar correlacionados o correlacionados entre los individuos, en el tiem- po o con otros riesgos y pueden tener una frecuencia baja, pero con efectos graves en el bienestar, o alta con efectos menores en el bienestar.

Cuadro 1

PRINCIPALES FUENTES DE RIESGO

FUENTES DE

MICRO

 

MACRO

RIESGO

(IDIOSINCRÁSICO)

MESO

(COVARIADO)

Naturales

 

Lluvias, deslizamientos de tierra, erupciones volcánicas

Terremotos, inundacio- nes, sequías, fuertes vientos

Salud

Enfermedad, lesiones,

Epidemias

 

discapacidad

Ciclo vital

Nacimiento, infancia y juventud, ancianidad, muerte

   

Sociales

Crímenes, violencia intrafamiliar, ruptura del tejido social

Terrorismo, pandillas

Conmoción civil, gue- rras, disturbios sociales

Económicas

Desempleo, desprotec- ción de activos

   

Fuente: Presidencia de la República (2003, 27).

En este contexto, las fuentes de riesgos económicos incluyen aquellos ries- gos asociados con pérdida o reducción de la capacidad de obtención de ingresos, como resultado de una situación de cesantía laboral (desempleo) o de condiciones inadecuadas de empleo (subempleo). Aquí también se pueden incluir los riesgos asociados a la incapacidad de adquirir activos reales que puede terminar por produ- cir desahorro de capital humano.

El desempleo y el subempleo son riesgos que pueden surgir en diversos mo- mentos durante la vida laboral activa de un individuo. En términos generales, estos

riesgos afectan principalmente a la población económicamente productiva u oferta real de fuerza de trabajo existente en un momento determinado. Conocer sus carac- terísticas, intensidad y frecuencia es un aspecto fundamental para todo proceso de planeación y gestión del desarrollo en el ámbito local que haga énfasis en la gene- ración de empleo. Generalmente, se identifican algunas categorías para la entrada o salida de la población económicamente productiva del mercado laboral.

Cuadro 2

CATEGORÍAS DE ENTRADA Y SALIDA DE LA POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA

 

ENTRADAS

 

SALIDAS

Jóvenes que alcanzan la edad de

• Muerte

ción y otras causas análogas.

trabajar y otros que terminan sus

Invalidez, vejez, pensión o jubila-

estudios.

• Trabajadores extranjeros que en-

Retiro de mujeres por casamien-

to, crianza de hijos.

 

tran al país.

• Reingresos, particularmente de

• Emigración de trabajadores al ex-

 

mujeres que habían dejado su ocupación remunerada por ca-

terior.

samiento, crianza de hijos u otro motivo.

Pérdida del empleo.

Fuente: Elizaga y Mellon (1971, 95-96).

Como se puede observar, el riesgo del desempleo constituye una salida de la po- blación económicamente activa u oferta real de fuerza de trabajo. Este riesgo es un hecho socioeconómico repetible y su duración y frecuencia dependen de diversos factores, entre los cuales se pueden identificar los siguientes:

Disponibilidad de puestos de trabajo en la región o localidad.

Experiencia laboral y profesional del desempleado.

Expectativas de mejores ingresos.

Percepciones socioculturales existentes (edad, sexo, raza).

Disponibilidad de sistemas de información adecuados (intermediación la-

boral).

Tiempo de búsqueda de empleo (trabajador desalentado).

Por su parte, el subempleo se puede considerar como una situación inade- cuada de empleo, tanto cuantitativa como cualitativa, respecto a determinadas normas como nivel de ingreso, aprovechamiento de las calificaciones profesio- nales, productividad de la mano de obra y horas trabajadas. La medición del desempleo no es suficiente para comprender las deficiencias e imperfecciones del mercado de trabajo. Muchos trabajadores en el mundo trabajan menos ho- ras, reciben menos ingresos o utilizan parcialmente sus calificaciones; es decir, realizan un trabajo menos productivo que el que podrían y desearían realizar en un escenario económico estable o en expansión. Este es un riesgo socioeco- nómico repetible y se constituye en un factor importante para analizar el grado de utilización de la fuerza de trabajo por parte de la economía nacional, regional o local.

  • 3.2. Alcances de los programas de generación de empleo

Los programas y proyectos de generación de empleo pueden ser de largo, me- diano y corto plazo, dependiendo del tipo de desempleo frente al cual actúan.

  • 3.2.1. Programas y proyectos de generación de empleo de mediano y largo

plazo

En el mediano y largo plazo los programas y proyectos de generación de empleo están orientados a crear y mantener empleos productivos y estables. Se pueden ubicar en cualquiera de los tres sectores fundamentales de la economía y en su formulación se debe tener en cuenta la utilización plena de los recursos hu- manos, técnicos, geográficos, físicos, financieros, etc., disponibles en la región. El establecimiento de microempresas, pequeñas y medianas empresas, empre- sas de servicios personales, etc., es buen ejemplo de este tipo de programas y proyectos.

  • 3.2.2. Programas y proyectos de generación de empleo de corto plazo

Por su parte, los programas y proyectos de corto plazo (coyunturales) se orien- tan a emplear fuerza de trabajo temporal. La construcción de obras públicas (acue- ductos, alcantarillados, caminos veredales, escuelas, etc.) y la siembra y cosecha son algunos de los sectores que mayor demanda tienen por este tipo de trabajo temporal.

  • 3.3. Los tipos de programas de generación de empleo

Los programas de generación de empleo (Esteban, 2004) pueden concentrarse en las siguientes áreas de atención:

3.3.1.

Programas de Fomento del empleo dependiente

Los programas de fomento del empleo dependiente están orientados básica- mente a garantizar las condiciones institucionales necesarias para que los empre- sarios puedan enganchar nuevos trabajadores a sus plantas de personal. Entre ellos se destacan los siguientes:

Incentivos a la contratación privada: Se pueden diseñar programas de incen- tivos a la contratación de trabajadores adicionales por parte de las empresas a través del otorgamiento de subsidios a la demanda.

Programas públicos con entidades locales: Estos programas están orienta- dos a generar el enganche de trabajadores adicionales mediante el desarro- llo de programas de construcción de obras públicas, tales como escuelas, colegios, parques, etc. Estos programas requieren la financiación total por parte de la Administración municipal, a través de sus diferentes secretarías y oficinas especiales.

Programas públicos con otras entidades: Son programas de generación de empleo temporal en cooperación con entidades públicas del orden departa- mental y nacional. Generalmente, estos programas requieren cofinanciación por parte de la Administración municipal.

Programas de colaboración social: Son programas que pueden ser diseñados y desarrollados por la Administración municipal en cooperación con entidades privadas y organizaciones no gubernamentales, con el propósito de engan- char trabajadores temporales o permanentes para la prestación de diferentes labores sociales, tales como cuidado de niños y ancianos, administración de restaurantes escolares, guías ecoturísticos, etc. Generalmente, estos progra- mas se pueden cofinanciar entre las entidades participantes.

  • 3.3.2. Programas de fomento del empleo independiente

Estos programas se orientan prioritariamente a generar las condiciones necesa- rias para que determinados segmentos de la población del municipio puedan contar con los apoyos necesarios para transformarse en empresarios. Generalmente, se concentran en la atención de grupos de población tales como jóvenes, mujeres cabeza de familia, población con discapacidad, desempleados de larga duración y mayores de 40 años.

Programa de empleo autónomo o autoempleo: Tiene como finalidad promo- ver y ayudar a financiar proyectos empresariales que faciliten la constitución

en trabajadores autónomos o por cuenta propia a personas desempleadas. Generalmente, los beneficiarios pueden ser personas desempleadas inscritas en la Oficina del Servicio Público de Empleo del SENA.

A estas personas se les puede brindar asistencia técnica, créditos y avales y promoción de la producción de sus empresas a través de la realización de campañas de mercadeo (ferias municipales).

Programa de Desarrollo Local: Este programa está orientado a promover la generación de empleo en el entorno municipal mediante el establecimiento de alianzas estratégicas entre los sectores público, privado y comunitario. Los beneficiarios pueden ser las personas desempleadas de difícil inserción en el mercado de trabajo, quienes se les puede brindar asistencia técnica, créditos favorables y avales, campañas de mercadeo y programas padrinos.

En este programa la Administración puede establecer una alianza estratégica con las entidades públicas y privadas existentes en el municipio, a través de la cual cada institución se puede comprometer con el aporte de recursos económicos, técnicos, logísticos, de capacitación, etc., de tal manera, que las personas beneficiadas puedan tener acceso a los beneficios y recursos comprometidos, de modo que se les facilite la conformación y puesta en marcha de una empresa.

3.3.3. Programas de Fomento de la empleabilidad

Tienen como objetivo mejorar la empleabilidad de la población desempleada del municipio y promover el desarrollo de mecanismos modernos de intermediación laboral.

Programa de orientación y formación: Está orientado a apoyar la empleabili- dad de los desempleados para facilitarles su inserción laboral en el mercado de trabajo local, a través de la aplicación de estrategias tales como a) reali- zación de tutorías (individuales y colectivas) para el desarrollo de los aspec- tos personales para la ocupación, búsquedas activas de empleo y aplicación de entrevistas de selección de personal y b) realización de talleres para la motivación al autoempleo, mediante la información y motivación grupal y el asesoramiento individual a proyectos empresariales.

Programa de capacitación y experiencia: Tiene como finalidad apoyar la inser- ción laboral de la población desempleada a través prácticas profesionales, en ocupaciones relacionadas con la conservación del patrimonio cultural, histó-

rico o natural y determinados oficios de desarrollo promisorio en el municipio. Se pueden promover mediante la figura de las “Escuelas Talleres”, “Casas de Oficios” y “Unidades de Promoción y Desarrollo”. Se pueden desarrollar a tra- vés del establecimiento de alianzas estratégicas entre las entidades públicas locales, centros educativos, ONG y entidades sin ánimo de lucro existentes en el municipio.

Programa de fortalecimiento de los sistemas de intermediación laboral: Tie- ne como propósito fortalecer técnica y financieramente los diferentes meca- nismos de intermediación laboral existentes en el municipio. En especial se puede fomentar el desarrollo de las agencias de colocación o empleo públi- cas. Por ejemplo, la Alcaldía puede solicitar la autorización del Ministerio de la Protección Social para la puesta en marcha de su propia agencia de colo- cación o empleo que puede facilitar la colocación de los desempleados en las empresas existentes en el municipio.

3.3.4. Programas de apoyo al empleo

Estos programas tienen como objetivo apoyar institucionalmente la creación de nuevas fuentes de trabajo o fortalecer las existentes, a través de las siguientes acciones:

Promoción de asociaciones y concertación de alianzas estratégicas: Para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo.

Formación para el trabajo: Se pueden desarrollar acciones que propicien la formación de la fuerza de trabajo local, con el propósito de volverla competi- tiva tanto interna como externamente, de tal manera que pueda ser empleada por las empresas existentes en los diferentes sectores económicos (agrope- cuarios, industriales, agroindustriales, comerciales y de servicios). Para tal efecto, se deben diseñar planes estratégicos que pueden ser desarrollados por la propia Administración municipal o por otras entidades públicas y/o privadas del nivel municipal, departamental o nacional. De hecho, el estable- cimiento de alianzas estratégicas con el sector privado es uno de los moder- nos mecanismos que más están siendo utilizados por las Administraciones municipales de diferentes lugares del país.

Promoción del desarrollo tecnológico: El municipio debe fortalecer la estruc- tura productiva de las empresas locales a través de la promoción de estrate- gias que las incentiven a modernizar sus procesos productivos, implementar

sistemas de medición de la productividad y orientar su gestión de acuerdo con la vocación productiva de la región o localidad.

Fortalecimiento de infraestructura: Para lograr el posicionamiento competitivo de las empresas locales es necesario brindarles los medios adecuados para transportar, distribuir y comercializar su producción. Esto se logra a través de la inversión pública en la construcción de carreteras, puentes, aeropuertos, etc., y la modernización de los sistemas de comunicación telefónica. En este punto, el municipio se puede apoyar en las entidades públicas del nivel de- partamental y/o nacional que tienen recursos y competencias para adelantar este tipo de inversiones, v. gr., INVÍAS, Ministerio de Transporte, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Comunicaciones.

Promoción de sectores económicos alternativos: La economía solidaria, por ejemplo, es un sector clave para la promoción del desarrollo productivo local, a través de la conformación de cooperativas y precooperativas. De la misma manera, el impulso a la creación de empresas de trabajo asociado puede des- encadenar procesos de integración de grupos de profesionales que, además de generar su propio trabajo, pueden coadyuvar en el desarrollo de alternati- vas de desarrollo económico y social para el municipio.

Gestión para la financiación y comercialización: Las iniciativas empresariales que se identifiquen en el municipio deben contar con los recursos económi- cos necesarios para su desarrollo y con los mecanismos adecuados para la comercialización de su producción. En este contexto, la Administración municipal puede desarrollar diversas acciones tendientes a garantizar dichos recursos y mecanismos; v. gr., dependiendo de la situación fiscal del munici- pio se puede crear un Fondo para el Desarrollo Local Productivo, encargado de otorgar créditos a los empresarios locales. De la misma manera, el muni- cipio puede establecer alianzas estratégicas con las entidades bancarias y/o financieras existentes en el municipio o en el departamento, con Bancoldex o con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para facilitarles a los empresarios las condiciones necesarias para acceder a créditos con plazos y tasas de interés favorables.

Con respecto a la comercialización, el municipio puede promover la crea- ción de empresas dedicadas a esta actividad económica o puede impulsar la realización de ferias y encuentros de empresarios. En este punto, el esta- blecimiento de alianzas estratégicas especializadas es una buena alternativa

para impulsar el desarrollo de las empresas locales en materia de comer- cialización.

Promoción a la creación de nuevas empresas: El municipio puede promover la creación de nuevas empresas a través del diseño y aplicación de instru- mentos fiscales, tales como rebaja en el pago del impuesto de industria y comercio por cada nuevo empleo generado, etc.

Como se puede observar, los municipios están llamados a cumplir un papel destacado como promotores del Desarrollo Local, con énfasis en la generación de empleo e ingresos, a través de su transformación en verdaderas empresas sociales, capaces de generar los espacios de concertación necesarios entre sus diversos actores económicos, sociales y políticos que permitan la creación y mantenimiento de las condiciones necesarias para que la inversión productiva pueda realizarse efectivamente.

3.4. El municipio: piedra angular de la política descentralizada de empleo

Con la expedición de la Constitución Política en 1991 se crearon las bases ne- cesarias para que se iniciara un proceso de autonomía local y de fortalecimiento de las entidades territoriales, a través de la distribución de competencias y recursos de manera descentralizada.

Este nuevo esquema de actuación les otorga a los municipios un papel prepon- derante como ejecutores principales de la política social al permitirles, a través de la transferencia de recursos del nivel nacional (que inicialmente se orientaban a la salud, la educación y las áreas de inversión social que se consideren prioritarias), la apertura de espacios para la promoción del empleo y del desarrollo económico lo- cal. En este contexto, pueden desarrollar actividades encaminadas a generar nueva inversión y riqueza que, directa o indirectamente, pueden contribuir a la creación y/o mantenimiento de puestos de trabajo, en los siguientes ámbitos:

Servicios públicos: Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

Vivienda: Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otor- gando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de foca- lización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello.

Sector agropecuario: Promover, participar y/o financiar proyectos de desa- rrollo del área rural; prestar, directa o indirectamente, el servicio de asistencia técnica agropecuaria y promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.

Transporte: Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuer- tos y las terminales de transporte terrestre, en la medida en que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos directa o indirectamente y, finalmente, planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.

Medio ambiente: Tomar las medidas necesarias para el control, la pre- servación y la defensa del medio ambiente, en coordinación con las CAR; promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el am- biente sano; coordinar y dirigir, con la asesoría de las CAR, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales; ejecutar obras o proyec- tos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drena- je, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua; realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidro- gráficas y prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

Deporte y recreación: Planear y desarrollar programas y actividades que per- mitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio; construir, administrar, man- tener y adecuar los respectivos escenarios deportivos y cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

Cultura: Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción ar- tística y cultural; apoyar y fortalecer los procesos de información, investiga- ción, comunicación y formación y las expresiones multiculturales; apoyar la

construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural y su apropiación creativa por parte de las comunidades; proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorpora- ción al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana; apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural y formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.

Atención a grupos vulnerables: Establecer programas de apoyo integral a gru- pos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplaza- dos o madres cabeza de hogar.

Equipamiento municipal: Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero munici- pal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

Desarrollo comunitario: Promover mecanismos de participación comunitaria, para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

Fortalecimiento institucional: Realizar procesos integrales de evaluación ins- titucional y capacitación que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros; adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local, con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constituciona- les y legales y cofinanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento SISBÉN o el que haga sus veces.

En términos generales, por limitados que sean los recursos de un municipio, este puede contribuir a estimular la capacidad empresarial en su localidad utilizando las siguientes estrategias:

• Administrando con criterios socioeconómicos.

Actuando como intermediario entre los potenciales empresarios y los demás

entes locales.

Concertando con las entidades privadas locales las políticas, programas e

instrumentos de empleo.

Así pues, los municipios pueden transformarse en el eje principal de actuación y concertación de las organizaciones representativas de trabajadores, empresarios, asociaciones comunales y todas las fuerzas vivas de la localidad; involucrando como estrategia de desarrollo socioeconómico no solo la utilización de los recursos externos, sino también y principalmente la explotación y el uso del potencial propio del municipio (recursos económicos, humanos, institucionales y culturales), como fuentes generadoras de empleo en el ámbito local.

Conceptos claves

Teoría del manejo social del riesgo, ciclo vital, fuentes de riesgo, programa de empleo, fomento del empleo dependiente, fomento del empleo independiente, fo- mento de la empleabilidad.

Taller de trabajo

Con fundamento en los elementos expuestos en este capítulo, desarrolle el si- guiente taller de trabajo:

• Analice el Plan Municipal de Desarrollo y los planes de acción de las dife-

rentes dependencias de la Alcaldía y extracte los programas de generación de empleo e intente tipificarlos de acuerdo con los criterios de fomento del empleo dependiente, fomento del autoempleo, fomento de la empleabilidad y apoyo al empleo.

Investigue qué programas de fomento del empleo independiente o autoem-

pleo están desarrollando las organizaciones no gubernamentales existentes en el municipio.

Visite la Oficina del Servicio Público de Empleo del SENA de su municipio e

investigue cómo se realiza la labor de inscripción de vacantes de empresas y personas y las principales ocupaciones que se demandan por parte de los empresarios.

Capítulo

Diseño de programas de generación de empleo

4

4.1. Los componentes de la generación de empleo

El proceso de creación de empleo en una economía tiene diversos componen- tes. En primer lugar se encuentra la dinámica económica privada que a través de sus diferentes actividades productivas (agricultura, industria, servicios) genera las condiciones necesarias para la absorción de nueva fuerza de trabajo. Ahora bien cada sector de la economía absorbe fuerza laboral de acuerdo con su capacidad de expansión, que depende directamente de variables objetivas, tales como inver- sión, endeudamiento, tamaño del mercado, competencia, etc. Este componente se denomina expansión autónoma del empleo, ya que está determinado por el ciclo económico.

Gráfico 2

LA GENERACIÓN DE EMPLEO EN LA ECONOMÍA

Generación Expansión Expansión = + de empleo autónoma inducida Crecimiento económico Crecimiento económico Crecimiento económico CCCCCrrrrreeeeeccccciiiiimmmmmiiiiieeeeennnnntttttooooo
Generación
Expansión
Expansión
=
+
de empleo
autónoma
inducida
Crecimiento económico
Crecimiento económico
Crecimiento económico
CCCCCrrrrreeeeeccccciiiiimmmmmiiiiieeeeennnnntttttooooo eeeeecccccooooonnnnnóóóóómmmmmiiiiicccccooooo
Papel del
Papel del
Papel del
PPaappeell ddeell
(Sector Privado)
(Sector Privado)
(Sector Privado)
(((((SSSSSeeeeeccccctttttooooorrrrr PPPPPrrrrriiiiivvvvvaaaaadddddooooo)))))
Estado
Estado
Estado
EEssttaaddoo
Niveles de inversión
Políticas macroeconómicas
Expectativas del mercado
Marco normativo laboral
Sectores dinámicos
Sistema de Planeación
Capacidad de expansión
Articulación público-privada
--
• Composición tecnológica
• Regulación financiera

Fuente: Esta investigación

Un segundo componente está determinado específicamente por el papel que el Estado puede jugar en un momento determinado con sus políticas econó-

micas y sociales en la creación o mantenimiento de puestos de trabajo. Gene- ralmente, existen políticas y programas que pueden incentivar o desincentivar la generación de empleo. Las políticas pueden ser de diferentes clases. Por ejemplo, políticas de comercio exterior, fiscal, monetaria, de crédito interno, etc. También existen las políticas activas de empleo, que propician las condi- ciones institucionales necesarias para que el sector privado pueda incrementar los puestos de trabajo.

En este caso existe una expansión inducida del empleo como resultado de la acción directa de las medidas de política estatal, que complementan la actividad generada por el sector privado. Ahora bien, el papel de complementariedad que desempeña el Estado en la generación de empleo es objetivo, en la medida en que debe tener en cuenta la dinámica económica del sector privado.

Existe, igualmente, una complementariedad entre los diferentes niveles de orga- nización del Estado en materia de formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos de generación de empleo.

4.2. Políticas, programas y proyectos de generación de empleo 4.2.1. Políticas de empleo

Las políticas de empleo se pueden definir como aquel conjunto de objetivos considerados como necesarios y deseables por parte de la sociedad y que, a tra- vés de la acción concreta de las entidades gubernamentales competentes, pueden modificar o mejorar un conjunto de situaciones percibidas como insatisfactorias o problemáticas en relación con el comportamiento del mercado de trabajo, como por ejemplo, los desequilibrios entre la oferta y demanda de trabajo producidos por el desempleo cíclico, friccional o estructural, las barreras de acceso al trabajo, la precarización de los ingresos en el sector informal, la discriminación por sexo o edad, entre otros (Roth, 2006, 26-27).

En términos generales se pueden identificar cinco tipos básicos de políticas de empleo:

Políticas impositivas de oferta: Tienen como objetivo central lograr que el salario efectivamente pagado por el empresario disminuya sin que se afecte el salario recibido por el trabajador. Esto se obtiene básicamente a través de la reducción en el pago de determinados impuestos, v. gr., el de renta o exen- ciones tributarias especiales (Mochón, 1997, 57-58).

Políticas de gasto público que incrementen la productividad: Tienen como propósito incidir en el mejoramiento de los niveles de formación profesional y capacitación para el trabajo, modernizar las infraestructuras físicas y pro- mover el incremento de la calidad y competitividad de la producción nacional, para generar crecimiento económico y con ello crear nuevos empleos (Mo- chón, 1997, 58).

Políticas estructurales del mercado de trabajo: Se concentran fundamental- mente en las medidas de flexibilización del mercado de trabajo, moderniza- ción de los sistemas de inspección, vigilancia y control del trabajo, protección de segmentos de la población considerados como vulnerables, etc.

Políticas de protección al cesante: Orientadas a diseñar y poner en marcha programas de subsidios o seguros a la oferta de trabajo, con el propósito de garantizarles a los desempleados un nivel de ingresos mínimos durante el periodo de cesantía y mejorar sus posibilidades de acceso a un nuevo empleo a través de procesos de recalificación laboral.

Políticas de promoción de empleo protegido: Tienen como propósito central promover la generación de empleos adicionales mediante el otorgamiento de subsidios a la demanda de trabajo. De esta manera, los empresarios reciben del Estado unos subsidios por la generación de empleos adicionales que, generalmente, se orientan a los segmentos de población de mayor dificultad para la inserción laboral.

Para la implementación de las políticas de empleo se exige, en primer lugar, la activa articulación y participación concertada de los diferentes actores nacionales, regionales y locales, públicos y privados, comprometidos con el tema del empleo y, en segundo lugar, la presencia de un ambiente institucional y normativo propicio al desarrollo de las iniciativas de empleo a nivel nacional, regional y local. Estos son, en términos generales, los postulados esenciales de las nuevas dinámicas del desarrollo orientado a la generación de empleo productivo.

4.2.2. Programas de Generación de Empleo

Un Programa de Generación de Empleo –PGE– se puede definir como una estra- tegia pública de acción cuyas orientaciones determinan los medios que articulados de una manera gerencial permiten brindar soluciones concretas e integrales a los problemas de desempleo, subempleo e informalidad de la población. Los PGE se definen en función de objetivos de carácter multisectorial; es decir, que un programa de generación de empleo puede ser desarrollado por diferentes entidades o depen-

dencias de la administración municipal, las cuales de acuerdo con el sector que manejen (salud, desarrollo económico, agricultura, saneamiento ambiental, etc.) pueden entrar a complementar las acciones propuestas en el Programa.

Los Programas de Generación de Empleo forman parte integral del proceso de planeación y gestión del desarrollo local; por esta razón deben estar contenidos en los Planes Territoriales de Desarrollo –PTD–. Este es el marco que les da el soporte técnico, económico e institucional necesario para su efectiva puesta en marcha.

4.2.3. Proyectos de Generación de Empleo

Los Proyectos de Generación de Empleo se pueden definir como aquellos con- juntos coherentes e integrales de actividades orientadas a alcanzar objetivos espe- cíficos que contribuyen al logro de un objetivo general o de desarrollo en materia de generación de empleo e ingresos. Estos proyectos deben tener un horizonte tempo- ral, poblacional y financiero definido por un marco general denominado Programa de Generación de Empleo.

Todo Proyecto de Generación de Empleo busca mejorar una situación o solucio- nar una necesidad sentida por un determinado segmento de la población económi- camente productiva del municipio. Por ello es necesario tener en cuenta que la for- mulación de un proyecto debe partir de la adecuada identificación de la necesidad o problema a solucionar, la óptima focalización de la población sujeto de la atención y contar con un diseño técnico de las condiciones necesarias para su puesta en marcha, seguimiento y evaluación permanentes.

4.3. Elementos técnicos para el diseño de un programa de generación de empleo

Un programa de generación de empleo debe tener como sustento el Plan Muni- cipal de Desarrollo –PMD–, la identificación de las problemáticas sociales específi- cas y los diagnósticos de los factores del desarrollo local endógeno y del compor- tamiento del mercado de trabajo. En este sentido, un buen programa de generación de empleo debe tener en cuenta, al menos, los siguientes interrogantes:

¿Cuáles son las potencialidades internas y externas del municipio posibilita-

doras del desarrollo local endógeno?

¿Cuáles son las debilidades internas y externas que obstaculizan el desarrollo

local endógeno del municipio?

¿Cuáles son las principales características sociodemográficas y económicas

del mercado de trabajo del municipio?

¿Cuáles son las alternativas internas y externas que tiene el municipio para

poner en marcha el programa de generación de empleo?

¿Cuáles son los segmentos de población que se deben atender con priori-

dad y cómo generar mecanismos óptimos de acceso a los beneficios del programa?

La respuesta a cada uno de estos interrogantes conforma un elemento técnico del diseño del programa de generación de empleo. A continuación se presenta una propuesta de estructuración de un programa de empleo para un municipio colombiano.

4.3.1. Fundamentación

Este es uno de los puntos más importantes del diseño del programa de gene- ración de empleo, en la medida en que recoge los elementos de la identificación de las potencialidades y obstáculos al desarrollo local endógeno, la identificación de las características sociodemográficas y económicas del mercado de trabajo del municipio y la identificación del problema y sus posibles alternativas de solución.

  • 4.3.1.1. Identificación de las potencialidades y obstáculos al desarrollo local

y diagnóstico del comportamiento del mercado de trabajo

La fuente básica para la elaboración de esta tarea se encuentra en los resultados del diagnóstico de las potencialidades y obstáculos internos y externos del muni- cipio (ver punto 1.2 del Capítulo 1 El municipio y el nuevo contexto del desarrollo local). Los propósitos centrales de la fundamentación del programa de generación de empleo son los siguientes (ver Anexo 5):

• Identificar las posibilidades de desarrollo del municipio y la forma como

se podría implementar el programa de generación de empleo. Como se vio en el capítulo 1, el municipio debe ser visto como un sistema en el cual

todos sus elementos constitutivos pueden ser generadores de nuevos em- pleos; esto lógicamente encadenado a las competencias que tienen los municipios para promover el desarrollo socioeconómico local (ver punto 3.4 del Capítulo 3).

• Determinar las fluctuaciones y características de las principales variables e

indicadores del mercado de trabajo, con el fin de precisar los grupos pobla- cionales sujetos de la atención prioritaria del programa, que es uno de los elementos a tener en cuenta para el posterior diseño de los mecanismos de focalización y construcción de la línea de base del mercado de trabajo.

En este punto se sugiere, en lo posible, realizar un ejercicio de prospección de las principales variables e indicadores del mercado de trabajo, para identificar sus posibles tendencias en un lapso relativamente largo (cinco o diez años). Este ejercicio puede ayudar a fortalecer el programa y prever las inversiones futuras, los impactos en el mercado de trabajo local y las necesidades de potenciales redimensionamientos poblacionales, entre otros aspectos.

4.3.1.2. Identificación de las problemáticas y alternativas de solución

El proceso de planeación de una política, programa o proyecto de generación de empleo parte de la identificación de una situación problemática y de la decisión de solucionarla de manera adecuada. Ahora bien, la necesidad de estudiar, analizar y solucionar una determinada problemática puede tener varias motivaciones (Orte- gón, 2005, 15-16):

La puesta en marcha de una determinada política nacional de desarrollo.

Los objetivos propuestos en el Plan de Desarrollo.

La presión de un determinado grupo de población: jóvenes, desplazados,

desempleados, mujeres cabeza de familia, etc.

La presión de las organizaciones gremiales existentes en la ciudad.

Condiciones de vida poco satisfactorias en el municipio.

Oportunidades de cooperación técnica y económica a nivel nacional e inter-

nacional.

• Las fortalezas económicas, humanas, técnicas y financieras del municipio.

a. Identificación de los actores involucrados

Con el propósito de identificar adecuadamente la problemática a solucionar, se deben estudiar las instituciones públicas y privadas, los gremios de la producción y grupos sociales (sindicatos, ONG, etc.) interesados en involucrarse en el diseño y desarrollo del programa o proyecto de generación de empleo. Este estudio tiene como propósito garantizar el óptimo resultado del programa o proyecto y la minimi- zación de sus posibles impactos negativos (Ortegón, 2005, 16).

El análisis de los actores que pueden incidir positiva o negativamente en el diseño y desarrollo del programa o proyecto se puede realizar de la siguiente manera:

Identificar a todos aquellos actores que se pudieran beneficiar directa o indi-

rectamente de la aplicación del programa o proyecto.

Determinar sus roles, intereses gremiales o personales, poder de convocato-

ria o de oposición.

Identificar su posición de cooperación u oposición al desarrollo del programa

o proyecto.

Es importante tener en cuenta que el diseño de un Programa o Proyecto de Ge- neración de Empleo tiene como fundamento el proceso de planeación y gestión del desarrollo local y que por lo tanto es necesario que involucre la activa participación de la población existente en el municipio. Con este esquema de acción se están desarrollando los principios constitucionales y legales de la planeación participa- tiva del desarrollo (ver Capítulo 2. “El municipio y el nuevo contexto del desarrollo local”).

Con el propósito de ponderar los niveles de presión que pueden ejercer los diferen- tes actores identificados, se puede elaborar un mecanismo de evaluación de dichos niveles de presión. Por ejemplo, se pueden utilizar criterios cuantitativos, calificando de 1 a 5 el nivel de presión positiva o negativa; también se pueden utilizar criterios cualitativos, tales como bueno-regular-malo o alto-medio-bajo (ver Anexo 5).

b. El análisis del problema

El proceso de planeación de un programa o proyecto de generación de empleo implica inicialmente identificar adecuadamente el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus consecuencias. Para tal efecto, se sugiere tener en cuenta los siguientes elementos metodológicos (Ortegón, 2005,16):

Analizar e identificar todo lo que se considere como principales problemas de

la situación a intervenir.

• Identificar el problema central que aqueja a la población del municipio a partir

del desarrollo de esquemas de trabajo tipo “lluvia de ideas”. En este punto es

fundamental aplicar criterios de selección y priorización en la identificación del problema central.

Definir con claridad las consecuencias sociales y económicas más importan-

tes del problema identificado.

Identificar las causas del problema objeto de la intervención. Esto permite

indagar por los factores que estarían desencadenando el problema.

Una vez identificadas las causas y consecuencias se puede construir un árbol de problemas que permite visualizar la problemática existente en un momento de- terminado en el territorio relacionada con el mercado de trabajo. En este punto es importante destacar que la identificación del problema, sus causas y consecuen- cias deben ser realizadas en lo posible a través de talleres de trabajo con los actores identificados (conocedores del problema).

En este punto, es importante resaltar que un complemento importante para el análisis del problema es la Matriz de los Factores del Desarrollo Local, en la medida que permite identificar las potencialidades internas y los obstáculos al desarrollo. Por ello, el equipo técnico de la Alcaldía, encargado de la función de diseñar el programa de generación de empleo, puede presentar esta matriz en los talleres de trabajo con los actores identificados (ver Capítulo 1).

A manera de ejemplo se presenta a continuación el análisis de una problemática específica de desempleo de jóvenes en un municipio del país. El árbol de proble- mas, en la parte inferior, permite visualizar las causas del problema, y, en su parte superior, las respectivas consecuencias.

Como se puede apreciar en el árbol de problemas, las causas del desempleo ju- venil tienen componentes internos y externos y se pueden considerar como las raíces de este. Si a través de la intervención pública se pretende dar una solución concreta al problema, se deberían atacar primero estas raíces. Ahora bien, las alternativas de solución deben ser adecuadamente priorizadas, en función de la disponibilidad de recursos, tiempo y tamaño del grupo poblacional a atender (ver Anexo 5).

Gráfico 3

ÁRBOL DE PROBLEMAS: DESEMPLEO JUVENIL Efectos del problema Abandono Emigración de Pandillismo , temprano del la
ÁRBOL DE PROBLEMAS: DESEMPLEO JUVENIL
Efectos del problema
Abandono
Emigración de
Pandillismo ,
temprano del
la población
drogadicción
sistema escolar
joven
DESEMPLEO
JUVENIL
Centros educativos insuficientes Alta tasa de desempleo del jefe de hogar Escasa cultura empresarial Causas o
Centros
educativos
insuficientes
Alta tasa de
desempleo del
jefe de hogar
Escasa cultura
empresarial
Causas o raíces del problema
Fuente: Esta investigación
  • c. Análisis de objetivos

Este punto hace referencia a la descripción de una situación futura a la cual se quiere llegar una vez se haya solucionado el problema identificado. Para tal propósi- to se construye un árbol de objetivos en el cual las situaciones identificadas como problemas se convierten en situaciones positivas como resultado de la aplicación de las alternativas de solución encontradas. Para el caso que se viene analizando, el árbol de objetivos sería el siguiente:

Gráfico 4

ÁRBOL DE OBJETIVOS: DESEMPLEO JUVENIL R e d u c c ió n d e la
ÁRBOL DE OBJETIVOS: DESEMPLEO JUVENIL
R e d u c c ió n d e la s
p a n d illla s y d e
lo s ín d ic e s d e
In c re m e n to d e
la s ta s a s d e
re te
n
c ió
n
R e te n c ió n d e la
p o b la c ió n jo v e n
e n e l m u n ic ip io
d
ro g
a
d
ic
c ió
n
e s c o
la
r
D IS M IN U C IÓ N D E L
D E S E M P L E O J U V E N IL
C e n tro s
e d u c a tiv
s u fic ie n te
o
s
s
B a ja ta s a d e
d e s e m p le o d e l
je fe d e h o g a r
F o rta le c im ie n to
d e la c u ltu ra
e m p re s a ria l

Fuente: Esta investigación

Una vez construido el árbol de objetivos es conveniente revisar las relaciones entre causas y efectos del problema con los objetivos identificados. Esto se requiere para identificar posibles inconsistencias que más adelante puedan dificultar la puesta en marcha del programa de generación de empleo (ver Anexo 5).

  • d. Identificación de las alternativas de solución al problema

La identificación de las alternativas de solución parte de la correcta formulación de las causas del problema y del análisis de los objetivos. Es decir, atacando las raíces del problema se pueden minimizar o anular los efectos negativos del proble- ma identificado.

En términos generales, cada alternativa identificada puede transformarse pos- teriormente en un programa de generación de empleo. Ahora bien, es conveniente aclarar que al elaborar el árbol de problemas, seguramente se encontrarán alterna- tivas de solución que no tengan relación directa con el mercado de trabajo. En este

caso, cada una de esas alternativas de solución debe ser incluida en los sectores respectivos.

Por ejemplo, en el caso del problema del desempleo juvenil se pueden identificar las siguientes acciones:

Centros educativos suficientes: Puede resolverse a través de la construcción de nuevos colegios o la adecuación de los existentes, con el propósito de garantizar la atención óptima de la población joven del municipio. Esta alter- nativa pertenece al sector educativo y debe entrar a formar parte del proceso de planeación y gestión de dicho sector.

Bajas tasas de desempleo del jefe del hogar: Se pueden abordar a través del diseño y puesta en marcha de programas de generación de empleo para este segmento poblacional. Estos programas pueden ser de Fomento al empleo dependiente, Fomento al empleo independiente o Fomento de la empleabili- dad. De la misma manera, la ejecución de programas de inversión social en el municipio puede ayudar a reducir las tasas de desempleo de los jefes cabeza de hogar del municipio.