16 MAINARDES, J. Análise de Políticas Educacionais

CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.
4-16 Itaja, jan/abr 2009

MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes...
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Anlise de polticas educacionais: breves
consideraes terico-metodolgicas

Jefferson Mainardes
1

Programa de Ps-Graduao em Educao
Universidade Estadual de Ponta Grossa
Ponta Grossa PR Brasil

Correspondncia:
Rua Contenda, 92
Jardim Amrica
Ponta Grossa PR
Cep: 84050-330
E-mail: jefferson.m@uol.com.br

Artigo recebido em 30/01/2008
Aprovado em 20/01/2009

Resumo
Este trabalho apresenta algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a anlise de
polticas educacionais. Busca-se demonstrar que o debate acerca dessas questes, apesar
de relevante e necessrio, ainda escasso no contexto brasileiro. Dessa forma, destaca-
se a importncia de se ampliar o dilogo com abordagens e referenciais analticos que
tm sido empregados em outros pases, com a finalidade de aprofundar e expandir as
bases tericas que tm fundamentado as pesquisas brasileiras desse campo. A partir das
ideias de alguns autores (Bowe et al., 1992; Rhodes e Marsh, 1992; Ball, 1994; 2007;
Taylor, 1997; Fulcher, 1999; Muller, 2000; Muller e Surel, 2002; Olssen et al., 2004;
Lingard e Ozga, 2007), busca-se indicar que a pesquisa de polticas educacionais,
comprometida com uma perspectiva crtica e dialtica, demanda uma investigao
abrangente e aprofundada do conjunto de influncias que atuam no processo de
formulao de polticas, tais como: influncias globais/internacionais, agncias
multilaterais, arquiteturas polticas nacionais e locais, indivduos, grupos, redes
polticas, entre outros. Dentre essas, o texto destaca o papel das redes polticas no
processo de disputa por influncias, argumentando que tais redes podem ter objetivos
diferenciados e que a noo de redes polticas pode ser til para se compreender a
correlao de foras e as disputas que envolvem a definio de polticas e o processo
decisrio.

Palavras-chave: Polticas educacionais. Anlise de polticas. Redes polticas.

1
Professor do PPGE da Universidade Estadual de Ponta Grossa. Mestre em Educao (Unicamp) e
doutor em Educao (Universidade de Londres).
CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009
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Analysis of educational policies: brief theoretical and methodological
considerations
Abstract
This article presents some theoretical and methodological considerations
on the analysis of educational policies. It seeks to demonstrate that debate surrounding
these issues, despite being necessary and relevant, is still lacking in the Brazilian
context. Thus, it highlights the importance of expanding the dialogue with other
approaches and analytical frameworks, as applied in other countries, with the aim of
strengthening the theoretical underpinnings of Brazilian educational research in this
field. Based on the ideas of several authors (Bowe et al., 1992; Rhodes and Marsh,
1992; Ball, 1994, 2007; Taylor, 1997; Fulcher, 1999; Muller, 2000; Muller and Surel,
2002; Olssen et al., 2004; Lingard and Ozga, 2007), it points out that research on
education policies, committed to a dialectical and critical perspective, demands a
broader investigation of the range of influences that operate in the process of policy
making, such as: global/international influences, multilateral agencies, national and
local political structures, groups and policy networks, among others. More specifically,
the article emphasizes the role of policy networks in the process of competing
influences, arguing that such networks can have different aims and that they are useful
for understanding the correlation of forces and the competing influences present in the
policy-making and decision-making process.

Keywords: Education policies. Policy analysis. Policy networks.

O objetivo deste texto apresentar algumas consideraes terico-
metodolgicas sobre a anlise de polticas educacionais. Partimos do pressuposto de que
o debate acerca dessas questes to polmico quanto importante e que, no Brasil, at o
presente, so ainda raros os trabalhos que se propuseram a discutir abordagens
metodolgicas para a pesquisa sobre polticas pblicas e educacionais. importante
destacar que a anlise de metodologias deve ser entendida como sendo parte do debate
sobre polticas oficiais e no como algo que lhe exterior, algo meramente tcnico
(OZGA, 2000, p. 20) e que a maneira como um pesquisador encara a poltica
educacional influencia o tipo de investigao que se prope a realizar.
O artigo est dividido em duas sees. Inicialmente, apresenta-se um panorama
do debate sobre a anlise de polticas pblicas e polticas educacionais, bem como
alguns dos principais problemas que tm caracterizado as pesquisas nesses campos. Na
segunda seo, alguns referenciais analticos que destacam o carter processual das
polticas educacionais so apresentados. A partir desses referenciais, busca-se
evidenciar a importncia de se investigar o contexto de influncia no processo de
formulao de polticas, destacando-se o papel das redes polticas.

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Panorama do debate sobre a anlise de polticas pblicas e educacionais
Tanto no campo das polticas pblicas quanto no das polticas educacionais,
alguns autores brasileiros tm buscado debater e sintetizar questes terico-
metodolgicas na anlise de polticas. No campo das polticas pblicas e sociais,
algumas referncias importantes so os trabalhos de Lima Jnior e Santos (1976),
Coimbra (1987), Rico (1998), Frey (2000), Barreira e Carvalho (2001), Belloni et al.
(2003), o dossi sobre polticas pblicas publicado na Revista Brasileira de Cincias
Sociais (n. 51, 2003) e o dossi publicado em Sociologias (n. 16, 2006). No campo das
polticas educacionais, destacam-se os trabalhos de Azevedo e Aguiar (2001a, 2001b),
Dutra (1993), Paro (2001), Azevedo (2004), bem como publicaes do Ncleo de
Estudos de Polticas Pblicas da UNICAMP (NEPP, 1994). Embora alguns desses
trabalhos incluam discusses presentes na literatura internacional sobre anlise de
polticas (por exemplo, aquelas abordagens e discusses metodolgicas publicadas em
ingls ou francs), pode-se argumentar que ainda so escassas as publicaes que
apresentam as discusses tericas e abordagens metodolgicas que compem a vasta
literatura internacional sobre a anlise de polticas. Alm disso, as abordagens
convencionais e lineares da anlise de polticas parecem ter sido mais fortemente
incorporadas nas pesquisas e publicaes brasileiras do que as abordagens crticas e
dialticas.
Para Azevedo e Aguiar (2001a), no Brasil, a pesquisa de polticas educacionais
um campo relativamente novo e ainda no consolidado em termos de referenciais
analticos consistentes. Apesar disso, pode-se afirmar que se trata de um campo em
permanente construo e expanso. Observa-se um crescimento no nmero de teses,
dissertaes, pesquisas e publicaes. perceptvel ainda um aumento no nmero de
grupos de pesquisa na rea de poltica e gesto da educao, bem como de linhas de
pesquisa nos Programas de Ps-Graduao em Educao. Dessa forma, o debate sobre
questes terico-metodolgicas da anlise de polticas parece relevante e necessrio.
De modo geral, nas pesquisas e publicaes brasileiras sobre polticas
educacionais, observa-se a existncia de dois grupos distintos: a) estudos de natureza
terica sobre questes mais amplas e abrangentes do processo de formulao de
polticas, abrangendo discusses sobre mudanas no papel do Estado, rede de
influncias no processo de formulao de polticas, abordagens histricas das polticas
educacionais brasileiras (geralmente vinculadas anlise do contexto socioeconmico e
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poltico) entre outros aspectos e b) anlise e avaliao de programas e polticas
educacionais especficas.
Ambos os tipos de pesquisas so fundamentais para o debate e avano do
conhecimento acerca das polticas educacionais. No entanto, em uma perspectiva
dialtica, pode-se interrogar em que medida os estudos de natureza terica tm
contribudo para a anlise de polticas especficas e ainda como e em que medida os
estudos de polticas especficas tm incorporado as contribuies do primeiro grupo
(estudos de natureza terica). Esses questionamentos referem-se articulao entre as
perspectivas macro e micro, uma questo que tem sido extensivamente discutida na
literatura internacional (por exemplo, POWER, 2006). Alm do problema da articulao
entre as perspectivas macro e micro, outros problemas podem ser evidenciados.
A partir dos resultados preliminares de uma pesquisa em andamento, cujo
objetivo analisar o contedo de teses e dissertaes sobre uma poltica especfica
(organizao da escolaridade em ciclos no Brasil), bem como a partir de trabalhos que
discutem questes terico-metodolgicas da anlise de polticas pblicas e polticas
educacionais (DUTRA, 1993; FREY, 2000; ARRETCHE, 2003; FARIA, 2003;
SOUZA, 2003; AZEVEDO; AGUIAR, 2001a, 2001b), indicamos alguns dos principais
problemas que caracterizam a pesquisa nesses campos:
a) Muitos pesquisadores no explicitam os pressupostos tericos que sustentam suas
anlises. Com exceo de pesquisas fundamentadas em referenciais tericos
consistentes (materialismo histrico e dialtico, estruturalismo, ps-estruturalismo,
etc.), observa-se o uso de ideias de um conjunto de autores (muitas vezes de matrizes
epistemolgicas distintas) para subsidiar a anlise. Isso torna difusos e inconsistentes os
fundamentos dessas ltimas pesquisas. Do mesmo modo, poucos so os autores que
explicitam os valores ticos e os princpios que fundamentam suas anlises. A questo
da responsabilidade tica na anlise de polticas bastante complexa, controversa e uma
questo ainda em debate. O trabalho de Gewirtz (2007), recentemente publicado no
Brasil, bastante til para se ter alguns elementos bsicos sobre a questo da
reflexividade tica e suas implicaes na anlise de polticas.
b) Diversas pesquisas sobre polticas educacionais especficas enfatizam ou
supervalorizam os processos locais, apresentando pouca ou frgil articulao com o
sistema social, poltico e econmico mais amplo (falta de uma viso de totalidade).
Alm disso, observa-se a ausncia de teorizaes mais aprofundadas sobre o Estado
(papel do Estado, mudanas no papel do Estado), bem como sobre as concepes de
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Estado e de poltica educacional que orientam os mandatos administrativos. Observa-se
tambm que, em muitos casos, os pesquisadores no estabelecem relaes entre a
poltica investigada e as demais polticas implementadas em um mesmo perodo.
c) Em muitas pesquisas, principalmente sobre polticas educacionais especficas,
observa-se a ausncia (ou a apresentao de consideraes insuficientes) sobre as
relaes entre as polticas e o contexto histrico que permita uma compreenso das
origens e razes das polticas, bem como dos problemas e questes que elas se
propuseram enfrentar. Autores de diferentes perspectivas tericas (materialismo
histrico e dialtico, ps-estruturalismo) defendem a necessidade de investigar as
polticas e outros temas em uma perspectiva histrica (por exemplo, OLSSEN et al.,
2004; RIBEIRO, 1981). Os livros de Shiroma et al. (2000) e Vieira e Farias (2007) so
exemplos de textos sobre poltica educacional brasileira, nos quais a perspectiva
histrica aparece como um elemento essencial para se compreender o processo de
produo das polticas.
d) A preocupao em realizar pesquisas sobre polticas em uma perspectiva crtica, pelo
menos de forma explcita, pode ser identificada em poucos trabalhos (por exemplo,
PARO, 2001; VIGAS et al., 2006; DUARTE, 2006; SILVA JNIOR, 2007). Em
termos genricos, alm da anlise da totalidade das relaes envolvidas nas polticas,
bem como das contradies, uma anlise crtica demanda um esforo do pesquisador no
sentido de:
- articular o tema de pesquisa com o contexto poltico e socioeconmico mais amplo
(determinaes mais amplas), bem como com o conjunto de polticas
implementadas;
- evitar anlises voltadas mera legitimao de polticas ou sua justificao;
- buscar explicitar possveis processos de reproduo de desigualdades, de excluso
ou de incluso precria, instvel, marginal (MARTINS, 1997);
- assumir uma atitude contrria a qualquer seletividade no processo de distribuio
do conhecimento e o compromisso com a elevao do nvel cultural das massas
(DUARTE, 2006).
Ao indicarmos tais problemas, no desejamos fazer generalizaes ou colocar em
julgamento as pesquisas sobre polticas que tm sido desenvolvidas. Parafraseando
Gewirtz (2007), no seria realstico esperar que todos aqueles que analisam polticas
faam tudo todo o tempo (p. 9). O que desejamos indicar a relevncia de se debater
questes terico-metodolgicas sobre a anlise de polticas, com a finalidade de
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aprofundar as discusses sobre tais questes. Nesse sentido, parece relevante considerar
as contribuies de algumas das principais abordagens que tm sido empregadas na
anlise de polticas.

Alguns referenciais analticos de polticas educacionais
A literatura internacional sobre anlise de polticas bastante vasta e uma srie
de abordagens analticas tm sido formuladas. A abordagem proposta por Taylor (1997)
sugere a necessidade de se explorar os contextos, textos e consequncias das polticas.
Isso implica buscar analisar a trajetria das polticas desde seus antecedentes at seus
resultados/efeitos. Uma outra abordagem prope a anlise de cinco diferentes contextos
do que se denomina ciclo de polticas: contexto de influncia, produo do texto,
contexto da prtica, resultados ou efeitos e contexto da estratgia poltica (BOWE &
BALL, 1992; BALL, 1994). Para Lingard (2004), os trs primeiros contextos do ciclo de
polticas tm paridade de foras, reconceitualizando o que a literatura tradicional
considera como uma relao linear de cima para baixo entre a produo e
implementao de polticas. Contudo, ele prope que o modelo do ciclo de polticas deve
ser globalizado porque sua formulao inicial baseava-se no espao limitado da nao
(LINGARD, p. 73-74). Mainardes (2006) argumenta que o ciclo de polticas constitui-se
em um referencial extremamente til para a anlise de polticas. Fulcher (1999) props
um modelo de anlise baseado na teoria do discurso. Nessa perspectiva, o processo de
formulao de polticas entendido como uma arena de disputa sobre significados ou
polticas de discurso (YEATMAN, 1990). A nfase colocada no processo poltico e a
poltica entendida como uma disputa entre competidores com objetivos e intenes
variadas em que a linguagem, mais especificamente os discursos, so usados taticamente
(FULCHER, 1999). Tais disputas ocorrem em diferentes nveis dentro de todas as arenas
do processo de formulao de polticas, seja no plano legislativo, nas divises regionais,
nos conselhos escolares, etc.
Os modelos mencionados anteriormente destacam a dimenso processual da
formulao de polticas. Nessa dimenso, a formulao de polticas pblicas no
depende somente de processos associados s trajetrias institucionais especficas, mas
possuem, igualmente, uma dinmica prpria. Na perspectiva de Jones (apud THOENIG,
1985), a produo de polticas inicia-se com a identificao de um problema e a
construo de uma agenda. Nesse sentido, a tomada de deciso no representa o ponto
de partida das polticas pblicas. Ela precedida de aes, disputas e processos de
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negociao. Assim, a construo de uma agenda um processo cognitivo que envolve
diversos atores (MULLER, 2000; MULLER; SUREL, 2002; MULLER, 2004) e, em
virtude disso, a anlise de polticas demanda levar em considerao uma multiplicidade
de aspectos, tais como: a estrutura social; o contexto econmico, poltico e social no
qual as polticas so formuladas; as foras polticas; e a rede de influncias que atuam
no processo de formulao de polticas e de tomada de decises nas diferentes esferas.
Considerar esse conjunto de influncias implica levar em considerao o fenmeno da
globalizao em toda a sua complexidade, a influncia das agncias multilaterais, as
arquiteturas poltico-partidrias nacionais e locais, bem como a influncia de
indivduos, grupos e redes polticas (LINGARD; OZGA, 2007; BALL, 1994).
Um exemplo de anlise que busca explorar a complexidade das mltiplas
influncias no processo de formulao e implementao de polticas o recente trabalho
de Stephen J. Ball sobre o processo de privatizao da educao no Reino Unido
(BALL, 2007). A pesquisa baseia-se em uma extensiva pesquisa documental (jornais,
websites, documentos oficiais) e entrevistas com executivos e consultores de
companhias privadas que tm influenciado as decises e mudanas no setor educacional
pblico. O autor procura demonstrar como o processo, que ele chama de privatizaes,
pode ser compreendido, bem como quais so as principais comunidades polticas
(agncias, servios pblicos e filantropia), conselhos, pessoas influentes, academias
especializadas, universidades, dentre outros sujeitos que tm atuado e influenciado a
configurao de uma variedade de formas e tipos de privatizao, envolvendo diferentes
estilos de financiamento e diferentes formas de relacionamento entre as mantenedoras,
prestadores de servios e clientes. Em sua anlise, Ball apresenta a intrincada rede das
influncias e as redes polticas (policy networks) que tm configurado um novo modelo
da indstria de servios educacionais, no qual a infraestrutura, programas, contratos e
servios pblicos na rea de educao so bastante influenciados pelas parcerias
pblico-privadas, nova filantropia, consultorias e servios de inspeo realizados por
empresas privadas, etc. Essa reforma do setor pblico uma oportunidade massiva de
novos lucros, uma vez que o mercado educacional (pblico) vem se tornando um
negcio cada vez mais lucrativo. Alm de mostrar a rede de influncias, Ball mostra
como as pessoas se movem dentro dessas redes e que novos tipos de carreias so
construdas tanto no mbito do setor pblico quanto do setor privado.
Inmeros aspectos da pesquisa de Ball sintetizada so relevantes para uma
compreenso das redes de influncia no processo de formulao de polticas. No
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entanto, nos limites deste artigo, indicaremos a relevncia de se identificar e explorar o
papel das redes polticas. Segundo Kickert et al (1997), redes polticas so formaes
institucionais que so formadas em torno de programas ou problemas polticos
especficos. Elas renem uma variedade de pessoas em parceria e, teoricamente, um
indivduo sozinho no tem o poder suficiente para determinar as aes estratgicas da
rede. Rhodes e Marsh (1992) consideram que uma rede de poltica o resultado de uma
cooperao mais ou menos estvel e hierrquica entre organizaes que negociam,
trocam recursos e podem compartilhar normas e interesses num ambiente complexo.
Um dos aspectos relacionados com a temtica das redes de polticas que o Estado no
pode ser analisado como uma instituio monoltica. Para esses autores, o estudo das
polticas pblicas deve partir do reconhecimento da diversidade das organizaes
estatais, da pluralidade dos grupos de interesses e das mltiplas formas de
relacionamento entre esses sujeitos. Trata-se, portanto, de uma abordagem intermediria
que visa articular as dimenses setoriais e territoriais. De maneira geral, o pano de
fundo das redes de polticas a tentativa de fortalecer grupos de interesse, bem como de
diminuir as fronteiras entre pblico e privado e de promover a transnacionalizao das
polticas, dentre outros fenmenos. Tais aspectos podem ser observados claramente no
estudo de Ball sobre a participao do setor privado no setor educacional pblico
(privatizao).
Do ponto de vista metodolgico, a abordagem das redes de polticas pblicas
tem privilegiado estudos empricos e a construo de tipologias capazes de destacar os
principais elementos constitutivos e a configurao especfica das redes de atores. Entre
outros tipos de redes, pode-se estabelecer um espectro caracterizado num extremo por
comunidades de polticas (policy community) relativamente fechadas e marcadas por
uma forte estabilidade das relaes verticais entre organizaes e, num outro extremo,
por redes temticas (issue network) envolvendo um nmero flutuante e grande de atores
que estabelecem relaes predominantemente horizontais.
Castells (1997), em particular, expressa a preocupao com o fluxo de poder nas
redes polticas, sugerindo que as funes dominantes so organizadas globalmente,
enquanto que as funes subordinadas so colocadas em espaos crescentemente
fragmentados e difusos. Embora Castells tenha identificado o carter excludente e
seletivo das redes polticas (geralmente comunidades polticas dominadas pelos
interesses do capital), ele tambm identificou seu potencial como rede de mudana
social, como forma de apoiar processos de resistncia (tais como novos movimentos
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sociais) que poderiam reconstruir e fortalecer a sociedade civil. Assim, as redes
polticas podem possuir diferentes finalidades. Por exemplo, no mbito da Amrica
Latina, pelo menos duas redes se organizam em torno das polticas para a formao de
professores: a Rede Kipus (www.unesco.cl/kipus/2.act) e a Rede Estrado
(www.redestrado.org). A primeira, vinculada OREALC/UNESCO, congrega
organizaes, instituies (governamentais e no-governamentais) e pessoas envolvidas
e comprometidas com o desenvolvimento profissional e humano dos professores. A
Rede Kipus uma aliana de organizaes, instituies e pessoas comprometidas com
o desenvolvimento profissional e humano dos docentes (portal da REDE KIPUS).
Uma das finalidades dessa rede compartilhar as experincias desenvolvidas nas
reformas voltadas para a formao de professores e o conhecimento acumulado sobre o
tema, promovendo a criao de uma comunidade de investigadores em educao para
analisar temas de agendas polticas dirigidas s polticas de formao docente. Essa rede
considera a formao de docentes como eixo fundamental para o sucesso das
reformas educativas na regio e, simultaneamente, para enfrentar os desafios do Frum
Mundial de Educao de Dakar, tendo em vista a reduo da pobreza e o
desenvolvimento social e econmico (EVANGELISTA; SHIROMA, 2007).
A segunda, Rede de Estudos do Trabalho Docente (Rede Estrado, vinculada
Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO). Essa rede pretende
constituir-se em um espao para o debate e a comunicao de natureza interdisciplinar
sobre o tema do Trabalho Docente, tendo por finalidade o intercmbio acadmico e
poltico entre os pesquisadores. Participam dessa rede apenas pesquisadores da Amrica
Latina que desenvolvem estudos sobre o trabalho docente. Tem como propsito fazer
com que o estudo do trabalho docente possa subsidiar propostas polticas para os pases
latino-americanos. Assim, essa rede busca aprofundar o conhecimento sobre o tema do
trabalho docente, difundindo estudos crticos sobre polticas em processo e sobre as
propostas avalizadas, como de qualidade e benefcio social pelos pesquisadores da rede.
Como pode ser observado, embora a preocupao de ambas as redes seja discutir
questes relacionadas formao de professores, elas possuem finalidades e interesses
polticos diferenciados. A noo de redes de polticas parece ser til para se
compreender o processo de disputa por influncias, que pode ser observado na
formulao de polticas. A anlise do contexto de influncia na formulao das
polticas, da forma mais abrangente possvel, torna-se til e necessria para se
compreender o jogo de influncias e mltiplas agendas no processo de configurao de
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polticas no processo histrico. Essa anlise abrangente poder permitir a identificao
das influncias globais/internacionais, de agncias multilaterais, redes polticas,
comunidades epistmicas, intelectuais e polticos que exercem influncias, foras do
contexto poltico nacional e local, dentre outros. Ao se destacar as diferentes dimenses
e escalas da formulao e implementao das polticas pblicas, bem como as redes que
exercem influncias e nas quais algumas vezes os policy makers esto inseridos,
possvel resgatar-se o conjunto de determinantes polticos e institucionais das polticas
educacionais no plano nacional ou em contextos especficos. No se trata aqui de
supervalorizar a presena e atuao do corpo tcnico e burocrtico ou os interesses
polticos em jogo, mas de se buscar resgatar meandros, prticas, conhecimentos,
competncias e vises de mundo afeitas s particularidades destas atuaes e avaliar em
que medida tais participaes tm contribudo para a compreenso das polticas.

Consideraes finais
Nesse artigo, apresentaram-se algumas consideraes terico-metodolgicas
sobre a anlise de polticas educacionais e destacou-se a importncia de se debater
questes terico-metodolgicas da anlise de polticas, bem como se buscou ampliar o
dilogo com abordagens e referenciais analticos que tm sido empregados em outros
pases, com o objetivo de aprofundarmos nosso quadro de referncias terico-
metodolgicas da anlise de polticas educacionais, bem como de construirmos novos
referenciais. A pesquisa sobre polticas educacionais, comprometida com uma
perspectiva crtica e com a anlise da totalidade e suas mltiplas relaes, demanda uma
investigao aprofundada tanto das mediaes mais amplas como das mais imediatas.
Nesse sentido, sem desconsiderar a importncia de pesquisas de natureza terica, deve-
se destacar as contribuies das pesquisas que procuram investigar o contexto da prtica
(realidade concreta), articulando-as com as determinaes mais amplas. Alguns dos
referenciais mencionadas oferecem elementos para que os pesquisadores de polticas
educacionais possam explorar de forma mais adequada tal articulao.

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16 MAINARDES, J. Análise de Políticas Educacionais

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CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.

4-16 Itaja, jan/abr 2009

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