Comentarios a Ley de la Administracin Pblica (2001)
El 17 de octubre de 2001 fue promulgada por el Presidente de la Repblica la Ley Orgnica
de Administracin Pblica (en adelante, LOAP; G.O. N 37.305, 17.10.2001), la cual tiene por objeto establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica; los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente; as como regular los compromisos de gestin; crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las polticas y resultados pblicos; y establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos (art. 1, LOAP).
I. GENERALIDADES Como lo seala la norma precedentemente transcrita, la LOAP rene en un solo cuerpo normativo el conjunto de principios y bases sobre las cuales se funda la tanto la Administracin Pblica central, como la administracin descentralizada funcionalmente. Su mbito de aplicacin se extiende igualmente a otros aspectos vinculados con el ejercicio de la funcin administrativa, como son la regulacin de los compromisos de gestin, el establecimiento de mecanismos para el fomento de la participacin y el control sobre las polticas y resultados pblicos y establecer la normativa aplicable a los archivos y registros pblicos. Este instrumento legal responde al nuevo modelo organizativo establecido para la Administracin Pblica por la Constitucin de 1999, en la cual se modific notablemente el marco normativo en esta materia
La LOAP encuentra como antecedente inmediato la Ley Orgnica de Administracin Central, dictada en desarrollo del artculo 193 de la Constitucin de 1961[1], cuyas disposiciones se limitaban a regular la estructura y el funcionamiento de la Administracin Central, sus rganos y sistemas, el nmero y denominacin de los Ministerios, sus competencias y las bases de su organizacin. Dicho instrumento legal, como lo indica su nombre, tena restringido su mbito subjetivo de aplicacin a la Administracin central, sin que le estuviera dado extenderse fuera de los lmites dispuestos por el propio constituyente
La regulacin legal de la administracin descentralizada funcionalmente, bajo la vigencia del rgimen constitucional derogado, tambin estaba exhortado en la Constitucin de 1961, cuyo artculo 230 estableca que Slo por ley, y en conformidad con la ley orgnica respectiva podrn crearse institutos autnomos [...] los intereses del Estado en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarn sujetos al control del Congreso, en la forma que la ley establezca. No obstante, nunca lleg a ser dictada la normativa legal destinada a establecer el rgimen jurdico general de la administracin descentralizada; los institutos autnomos, las corporaciones, las sociedades mercantiles estatales, las fundaciones y las asociaciones, se regan principalmente por sus instrumentos de creacin
La modificacin del marco establecido por los artculos 193 y 230 de la Constitucin de 1961, impuso la necesidad de dictar una nueva normativa destinada a regular la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica. Son cuatro los aspectos fundamentales que incidieron en la redaccin de la LOAP:
1. El establecimiento del nmero, organizacin y competencias de los ministerios fue deslegalizada. El artculo 236, numeral 20, de la Constitucin vigente establece como competencia del Presidente de la Repblica Fijar el nmero, organizacin y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y lineamientos sealados por la correspondiente ley orgnica. As, no se requiere ya de una ley orgnica (como ocurra bajo la Constitucin de 1961), para introducir modificaciones en la organizacin ministerial; tal competencia corresponde ahora al Presidente de la Repblica, quien debe ejercerla dentro de los principios y lineamientos sealados por la correspondiente ley orgnica.
2. Se mantuvo la reserva legal en materia de creacin de institutos autnomos. En trminos similares a la Constitucin derogada, se mantiene dentro del mbito de la reserva legal la creacin de institutos autnomos, al establecerse: Los institutos autnomos slo podrn crearse por ley. Tales instituciones, as como los intereses pblicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarn sujetos al control de Estado, en la forma que la ley establezca (art. 142, Constitucin).
3. La constitucionalizacin de los principios rectores de la administracin pblica. Los principios rectores de la administracin pblica tienen ahora jerarqua constitucional, lo cual amerita un desarrollo legal posterior para darles mayor eficacia en su aplicacin. En ese sentido, el artculo 142 dispuso que La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Tales principios son los que, precisamente, fueron objeto de desarrollo en la LOAP.
4. La incorporacin del derecho a la informacin oportuna y veraz por parte de la Administracin Pblica. El artculo 143 de la Constitucin consagr el derecho de los ciudadanos a ser informados oportuna y verazmente por la Administracin Pblica, sobre el estado de las actuaciones en que estn directamente interesados, as como el derecho de acceso archivos y registros administrativos.
El establecimiento de este nuevo rgimen constitucional exiga de una normativa que facilitara su aplicacin prctica y estableciera los lmites y condiciones dentro de los cuales el Presidente de la Repblica poda ejercer sus nuevas potestades organizativas.
Sin embargo, de otra parte, la LOAP responde tambin a la necesidad de una mayor uniformidad en la organizacin y el funcionamiento entre los rganos y entes administrativos nacionales y los estadales y municipales. Por ello, a diferencia de las normas de la hoy derogada Ley Orgnica de la Administracin Central, la LOAP no rige nicamente para los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional, sino tambin para las administraciones estadales y municipales, quienes dentro de los dos aos siguientes a la entrada en vigencia de la LOAP deben adaptar totalmente su estructura, organizacin y funcionamiento a los principios, bases y lineamientos sealados por la LOAP.
Ciertamente, debe tomarse en cuenta que las normas constitucionales que tratan de la administracin pblica (arts. 141 al 143, Constitucin), y que son objeto de desarrollo por la LOAP, estn comprendidas dentro de las Disposiciones Fundamentales del Ttulo IV de la Constitucin, el cual trata Del Poder Pblico; se trata de normas de aplicacin general, vinculantes para todos los rganos y entes del Poder Pblico (territoriales y no territoriales) que, dentro del mbito de sus competencias, ejercen funciones administrativas. De ah que al ser dictada la LOAP se tuvo en cuenta que dichas normas deban servir no slo para reglar la organizacin y el funcionamiento de rganos y entes administrativos nacionales, sino tambin para los entes y rganos de las administraciones que forman parte de los entes poltico-territoriales menores.
En virtud de ello, a diferencia la Ley Orgnica de Administracin Central, la cual estableca la aplicacin supletoria de sus disposiciones a los Estados, Municipio y al Distrito Federal, la LOAP dispone que Los principios y normas que se refieran en general a la Administracin Pblica, o expresamente a los estados, distritos metropolitanos y municipios sern de obligatoria observancia por stos, quienes debern desarrollarlos dentro del mbito de sus respectivas competencias (art. 2, LOAP).
II. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES CONSAGRADOS EN LA LOAP
El artculo 3 de la LOAP establece que La Administracin Pblica tendr como principal objetivo de su organizacin y funcionamiento dar eficacia a los principios, valores y normas consagrados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y, en especial, garantizar a todas las personas, conforme al principio de progresividad y sin discriminacin alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos.
Para el logro de estos objetivos, la LOAP establece una serie de principios y garantas:
1. Principio de legalidad
De conformidad con el artculo 4 de la LOAP La Administracin Pblica se organiza y acta de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignacin, distribucin y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carcter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garanta y proteccin de las libertades pblicas que consagra el rgimen democrtico a los particulares.
La sujecin de la Administracin al principio de legalidad deriva, primeramente, del artculo 137 de la Constitucin, el cual dispone que Esta Constitucin y la ley definen las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
En ese sentido, la vigencia del principio de legalidad tiene tres implicaciones fundamentales: (i) la reserva legal en la asignacin de competencias y la precisin legal de las competencias que se confieren a los distintos rganos administrativos; (ii) establece la ordenacin jerrquica de las normas que le son aplicables a los entes de la Administracin Pblica y (iii) permite el control judicial de los actos dictados por los rganos de la Administracin Pblica. As, en primer lugar, la reserva legal acta como una limitacin para la Administracin, quien no puede por va unilateral modificar el rgimen constitucional y legal de asignacin de competencias; en segundo trmino, el principio de legalidad permite establecer el orden de aplicacin de las distintas normativas aplicables a la Administracin, en orden a su jerarqua; por ltimo, dispone los lmites vlidos de actuacin de la Administracin, lo cual permite el control de sus actos.
La sujecin de la actividad administrativa al principio de legalidad encuentra su expresin en el desarrollo de sus competencias, con estricto apego a las normas jurdicas preexistentes y aplicables a las situaciones jurdicas que resuelve.
2. Principio de competencia
La competencia, en materia de organizacin administrativa, ha sido definida como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones conferidas por el ordenamiento jurdico a los rganos y entes de la Administracin para actuar en sus relaciones con los dems entes y rganos administrativos y con los particulares.
Por imperio del principio de legalidad, las competencias son de texto expreso y deben estar contenidas en un texto normativo o, por lo menos derivarse de algunos principios generales de derecho administrativo (e.g. competencias implcitas o inherentes). De otra parte, las competencias no se establecen en beneficio de una persona o de un rgano en particular, sino para satisfacer necesidades e intereses de la colectividad; de ah que, las competencias sean calificadas como de orden pblico, de ejercicio obligatorio e irrenunciable.
As lo reconoce el artculo 26 de la LOAP, el cual establece que Toda competencia otorgada a los rganos y entes de la Administracin Pblica ser de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos legalmente; ser irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podr ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y dems actos normativos. Tal es la importancia del principio de competencia, que en dicha norma se sanciona con nulidad Toda actividad realizada por un rgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pblica, la cual se tendr por inexistente.
Ahora bien, hay situaciones en las cuales la ley no establece con la precisin requerida cul es el rgano competente para resolver determinado asunto; en otras ocasiones, la prctica administrativa exige cierta flexibilidad para permitir a los titulares de competencias encomendar a otros funcionarios el ejercicio de determinas de sus atribuciones legales o de ciertas tareas. Tales situaciones son reguladas por la LOAP.
2.1. De la distribucin de competencias conferidas en forma genrica
Es comn que una disposicin legal o administrativa otorgue competencias a la Administracin sin especificar el rgano o ente que debe ejercerla; en principio, ello puede generar inconvenientes, ya que no es posible conocer con certeza el rgano a quien corresponde su ejercicio. Para atender tales situaciones, la LOAP dispuso:
En el caso que una disposicin legal o administrativa otorgue una competencia a la Administracin Pblica, sin especificar el rgano o ente que debe ejercerla, se entender que corresponde al rgano de la Administracin Central con competencia en razn de la materia. De existir un ente competente en razn de la materia, le corresponder a ste el ejercicio de dicha competencia.
En el caso que una disposicin legal o administrativa otorgue una competencia a un rgano o ente de la Administracin Pblica sin determinar la unidad administrativa competente, se entender que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razn de la materia y el territorio, del segundo nivel jerrquico del respectivo rgano o ente.
En consecuencia, en aquellos casos en los que la norma no indique el rgano o ente a quien se le ha atribuido la competencia, se entender que sta corresponde al rgano de la Administracin Central con competencia en razn de la materia y de existir un ente competente en razn de la materia, le corresponder a ste su ejercicio. De otra parte, si se trata de una situacin en la que una disposicin legal o administrativa otorga una competencia a un rgano o ente de la Administracin sin determinar la unidad administrativa competente, se entender que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razn de la materia y el territorio, del segundo nivel jerrquico del respectivo rgano o ente.
2.2. De los mecanismos para la desviacin de competencias
El principio general en materia de competencias pblicas es el de obligatoriedad e irrenunciabilidad de la competencia. Sin embargo, diversas razones (e.g. celeridad y eficacia, descongestin de las funciones del rgano superior, asignacin de competencias a rganos especializados) justifican el empleo de mecanismos extraordinarios de modificacin o desviacin de la competencia, entre los que destacan las figuras de la descentralizacin, desconcentracin, delegacin, encomienda de gestin y avocacin.
La LOAP ha previsto estas figuras jurdicas como mecanismos para agilizar el ejercicio de las funciones administrativas y hacer ms eficaz la ejecucin de las polticas pblicas; se trata de instrumentos extraordinario de desviacin de la competencia, que permiten bajo determinadas condiciones la transferencia de la competencia de un sujeto a otro.
2.2.1. De la delegacin
En trminos generales, la delegacin es un mecanismo de desviacin de la competencia, mediante el cual un sujeto (llamado delegante) le atribuye a otro (llamado delegatario), el ejercicio de una competencia sin desprenderse de su titularidad e, inclusive, pudiendo recuperarla posteriormente. La delegacin puede ser interorgnica o intersubjetiva: en el primero supuesto, el mecanismo de transferencia de competencias opera dentro de un mismo rgano (e.g. el Ministro que delega en un Director General); en el segundo, la transferencia se produce entre personas jurdicas distintas (e.g. Poder Nacional a los Estados, Estados a los Municipios). La LOAP prev las dos modalidades de delegacin sealadas anteriormente: la delegacin intersubjetiva y la delegacin interorgnica.
La delegacin intersubjetiva aparece en el artculo 33 de la LOAP, el cual establece que: La Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios podrn delegar las competencias que les estn otorgadas por ley a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente, de conformidad con las formalidades que determine la presente Ley y su reglamento. La delegacin intersubjetiva, en los trminos establecidos en la LOAP, transfiere la responsabilidad por su ejercicio al ente delegado, por lo que los funcionarios del ente delegado encargados del ejercicio de la competencia delegada sern responsables personalmente por su ejecucin, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los funcionarios que integren los rganos encargados de su ejecucin en dicho ente (art. 36, LOAP).
La delegacin interognica est prevista en el artculo 34, el cual seala que: El Presidente o Presidenta de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y los superiores jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica podrn delegar las atribuciones que les estn otorgadas por ley a los rganos o funcionarios inmediatamente inferiores bajo su dependencia, de conformidad con las formalidades que determinen la presente Ley y su reglamento. La principal consecuencia de la delegacin interorgnica es que los funcionarios del rgano al cual se haya delegado una atribucin sern responsables por su ejecucin; de otra parte, los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes, se tendrn como dictados por la autoridad delegante (art. 37, LOAP).
No obstante lo anterior, existen competencias que por su propia naturaleza no son susceptibles o no resulta conveniente que sean objeto de delegacin; en razn de ello, el artculo 35 de la LOAP ha establecido que la delegacin interorgnica o intersubjetiva no proceder en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de la adopcin de disposiciones de carcter normativo; 2. Cuando se trate de la resolucin de recursos en los rganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso; 3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegacin; 4. En aquellas materias que as se determinen por norma con rango de ley.
Por lo que se refiere a los requisitos formales que debe cumplir el acto de delegacin, el artculo 42 de la LOAP dispone que ste debe ser motivado e identificar los rganos o entes entre los que se transfiera el ejercicio de la competencia o la gestin administrativa y determinar la fecha de inicio de su vigencia. En adicin, se requiere que el otorgamiento o revocatoria de actos de delegacin -cualquiera sea la modalidad- sea publicado en la Gaceta Oficial (art. 35 in fine, LOAP).
En adicin a las modalidades de delegacin anteriormente sealadas la LOAP prev otras dos: la delegacin de gestin y la delegacin de firma.
La delegacin de gestin no tiene antecedentes en la legislacin venezolana; est prevista en el artculo 38 de la LOAP en los siguientes trminos: El Presidente o Presidenta de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarqua de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administracin Pblica, podrn delegar la gestin, total o parcial, de determinadas atribuciones a los rganos bajo su dependencia [...] (resaltado nuestro). La delegacin de gestin consiste as en la delegacin de la gestin total o parcial de competencias originalmente atribuidas a alguno de los sujetos indicados en dicha norma a otros rganos que se encuentren bajo su dependencia. A diferencia de la delegacin interorgnica, en la que el delegatario puede ser un funcionario o un rgano, en la delegacin de gestin, el destinatario siempre es un rgano.
En el mismo artculo 38 de la LOAP se establece otra modalidad de delegacin: la delegacin de firma. En ese sentido, se prev que El Presidente o Presidenta de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarqua de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administracin Pblica, podrn delegar [...] la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento (resaltado nuestro). La delegacin de firma no es una verdadera modalidad de desviacin de la competencia, pues en estos casos el delegante es el que ejerce la competencia y el delegatario se limita a ejercer una tarea material, como es la colocacin de su rbrica en los documentos cuya firma le ha sido delegada.
Por disposicin del artculo 38 de la LOAP la delegacin de firmas no proceder en el caso de los actos administrativos, ni en los casos en que est prohibida la delegacin interorgnica y la delegacin intersubjetiva.
2.2.2. La avocacin
En adicin de la delegacin, otra de las formas de desviacin de la competencia es la avocacin; sta consiste en la asuncin por el superior jerrquico de competencias originalmente atribuidas a funcionarios de inferior jerarqua. La avocacin est prevista en el artculo 41 de la LOAP, de la siguiente manera:
El Presidente o Presidenta de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y los superiores jerrquicos de los rganos y entes de la Administracin Pblica podrn avocarse al conocimiento y resolucin de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos jerrquicamente subordinados, cuando razones de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o de inters pblico lo hagan pertinente.
La avocacin comprende las actividades materiales y las decisiones que correspondan al ejercicio de las atribuciones aplicables al caso, de conformidad con las formalidades que determinen la presente Ley y el reglamento respectivo.
La avocacin se realizar mediante acuerdo motivado que deber ser notificado a los interesados en el procedimiento, si fuere el caso, con anterioridad al acto administrativo definitivo que se dicte.
De otra parte, contra el acuerdo de avocacin no operar recurso, aunque podr impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra el acto administrativo definitivo que se dicte en el curso del procedimiento administrativo en el cual se produjo la avocacin (art. 41, LOAP).
2.2.3. La encomienda de gestin
La encomienda de gestin es un mecanismo de desviacin de la competencia que tiene por finalidad la descongestin de la labor de los rganos y entes de la Administracin a fin de que stos puedan seleccionar los asuntos ms importantes y deje que los rutinarios o de forma sean decididos por el rgano encomendado, en la medida en que resulte necesario o conveniente segn las circunstancias[2], para garantizar la mayor celeridad y eficacia en la actuacin de los rganos y entes administrativos.
Este mecanismo de desviacin de la competencia est previsto en el artculo 39 de la LOAP, el cual establece que:
En la Administracin Pblica Nacional, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios, los rganos de adscripcin podrn encomendar, total o parcialmente, la realizacin de actividades de carcter material o tcnico de determinadas competencias a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos para su desempeo, de conformidad con las formalidades que determinen la presente Ley y su reglamento.
La encomienda de gestin no supone cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
A travs de la encomienda de gestin la Administracin encarga, total o parcialmente, la realizacin de actividades de carcter material o tcnico de determinadas competencias a los entes descentralizados funcionalmente que de ella dependen, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos para su desempeo. Cuando la LOAP hace referencia a la encomienda de actividades de carcter material o tcnico se refiere, por ejemplo, a ciertos procedimientos licitatorios, estudios, anlisis y evaluaciones que por su naturaleza y caractersticas, requieren un determinado grado de especializacin de los funcionarios encargados.
La encomienda de gestin, como lo indica el artculo 41 de la LOAP, no implica cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, por lo que seguir siendo responsabilidad del rgano encomendante dictar cuantos los actos o resoluciones de carcter jurdico que sean necesarios para el adecuado ejercicio de la competencia que tiene asignado.
De otra parte, como lo seala el artculo 40 de la LOAP, Cuando la encomienda de gestin se establezca entre rganos de las administraciones de distintos niveles territoriales o entre entes pblicos, se adoptar mediante convenio cuya eficacia quedar supeditada a su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, o en el medio de publicacin equivalente estadal o municipal (resaltado nuestro). En consecuencia, en tales casos se deber suscribir un convenio en el cual se establezcan los lmites y alcance de la encomienda, el cual deber ser publicado en la Gaceta Oficial a los fines de su eficacia.
2.3. La solucin de conflictos de atribuciones
Por su carcter novedoso destaca la disposicin contenida en el artculo 44 de la LOAP, el cual regula la solucin de conflictos de atribuciones. Dicha norma establece que:
Cuando el rgano que est conociendo de un asunto se considere incompetente deber remitir las actuaciones al rgano que estime con competencia en la materia. Si este ltimo rgano se considera a su vez incompetente, el asunto ser resuelto por el rgano superior jerrquico comn a ambos.
Los interesados podrn solicitar a los rganos que estn instruyendo el procedimiento que declinen el conocimiento del asunto en favor del rgano competente. Del mismo modo, podrn solicitar a este ltimo que requiera la declinatoria del rgano que est conociendo del asunto.
Dicha norma, en todo caso, slo ser aplicable cuando los conflictos se susciten suscitarse entre unidades administrativas integrantes del mismo rgano o ente y con respecto a asuntos sobre los cuales no haya recado decisin administrativa definitiva o finalizado el procedimiento administrativo.
1. Principio de jerarqua
Otro de los principios fundamentales de la organizacin administrativa establecido en la LOAP es el de ordenacin jerrquica o jerarqua La doctrina distingue dos tipos de jerarqua: la denominada interna o perfecta y la jerarqua externa o imperfecta.
La jerarqua interna se encuentra regulada por una serie de principios que agotan su eficacia dentro de la misma esfera administrativa; este tipo de jerarqua se manifiesta cuando un proceso administrativo interno cualquiera es atrado y decidido por el superior jerrquico, a pesar de que, de acuerdo con el orden interno de la administracin, estuviere asignado a una dependencia, oficina o direccin de inferior jerarqua. La violacin de este orden no produce ningn efecto hacia el exterior, es decir, frente a los administrados; sin embargo no ocurre lo mismo en la jerarqua externa o imperfecta
La jerarqua externa o imperfecta, tiene importancia para los particulares interesados en las decisiones del rgano inferior. De acuerdo con principios universalmente aceptados se reconoce en estos casos la existencia implcita de los recursos jerrquicos (es decir, sin la necesidad de que la Ley los prevea expresamente) mediante los cuales dichos actos son revisados por el superior jerarca[1].
Este principio est estrechamente vinculado con la competencia de los diversos rganos, en virtud de que no puede existir ordenacin jerrquica si los rganos que se pretenden organizar jerrquicamente no tienen las mismas competencias por razn de la materia. Por tanto, la jerarqua tiene que ver con la competencia y su distribucin por el grado dentro de una misma organizacin administrativa.
La principal consecuencia de la aplicacin del principio de la jerarqua se encuentra en el hecho de que se impone la voluntad del superior jerarca sobre la de sus rganos inferiores. Sobre la base de estos postulados, el artculo 28 de la LOAP seala que Los rganos de la Administracin Pblica estarn jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los rganos de inferior jerarqua estarn sometidos a la direccin, supervisin y control de los rganos superiores de la Administracin Pblica con competencia en la materia respectiva.
Entre los efectos de la jerarqua administrativa se encuentra la prevalencia de la voluntad del rgano superior sobre la del inferior. Sobre la base de dicha prevalencia, el rgano superior podr revisar, modificar, anular, dirigir y controlar la actividad de sus rganos inferiores. Es por ello que dentro de las competencias de los ministros (num. 2, art. 76) se establece la potestad de Orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar las actividades del ministerio, sin perjuicio de las atribuciones que, sobre control externo, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes confieren a los rganos de la funcin contralora. Es decir, a cada Ministro y, en general, al superior jerarca de cada organizacin administrativa, le corresponde la conduccin y direccin de la actividad de sus rganos inferiores.
De otra parte, en virtud del principio de jerarqua los rganos superiores pueden dirigir las actividades de sus rganos jerrquicamente subordinados mediante instrucciones y rdenes. (art. 43). Esta potestad se manifiesta a travs de la posibilidad que tiene el superior jerarca de dictar normas de impartir rdenes a sus funcionarios subalterno; asimismo, la jerarqua apareja la posibilidad de que el jerarca pueda ejercer potestades de supervisin sobre sus funcionarios subalternos, as como aplicar medidas disciplinarias, cuando constate que no han sido cumplidas las rdenes.
En todo caso, por disposicin expresa del artculo 28 de la LOAP, el incumplimiento por parte de un rgano inferior de las rdenes e instrucciones de su superior jerrquico inmediato obliga a la intervencin de ste y acarrea la responsabilidad de los funcionarios o funcionarias a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo que la orden incumplida a juicio del funcionario pueda hacerlo incurrir en responsabilidad civil, penal o administrativa (art. 8, LOAP).
2. Principios de eficacia, eficiencia, celeridad, simplicidad y racionalidad en la actuacin de los rganos administrativos
Los principios que rigen la actividad de la Administracin Pblica tienen jerarqua constitucional en Venezuela, desde que en el artculo 141 de la Constitucin se dispuso que La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica [...].
Algunos de dichos principios ya haban sido recogidos en instrumentos legales, tales como la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y la Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos; sin embargo, stos son ahora subrayados y ampliados por la LOAP, cuyo artculo 12 establece que La actividad de la Administracin Pblica se desarrollar con base en los principios de economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuar dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica. Algunos de estos principios han sido objeto de un desarrollo ms extenso en la propia LOAP.
El principio de eficacia se manifiesta de diversas formas: la uniformidad, de manera que cada serie o tipo de documento y procedimiento administrativo obedezca a iguales caractersticas; la racionalizacin de los mtodos y sistemas de trabajo, la publicidad de las actuaciones administrativas y la unidad del expediente, son tambin elementos que contribuyen a la eficacia de la actividad administrativa. En la LOAP se alude a varios principios articulados a la eficacia, como son los principios de publicidad normativa (art. 13, LOAP), funcionalmente planificado y control de gestin y de los resultados (art. 18, LOAP) y de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados (art. 19, LOAP).
Aunque no haya quedado expresamente dispuesto en el artculo 12 de la LOAP, cabe hacer referencia en la presencia de la nocin de eficiencia econmica en la LOAP. La eficiencia queda puesta de relieve en la relacin entre la asignacin y utilizacin de los recursos humanos, materiales y presupuestarios puestos a disposicin de la Administracin Pblica y el cumplimiento de las metas y objetivos propuestos; as, el principio de eficiencia es destacado de manera reiterada en la LOAP y, muy especialmente los artculos 17, 20 y 21 de la LOAP, los cuales establecen, respectivamente, los principios de responsabilidad fiscal (art. 17, LOAP), eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos (art. 20, LOAP) y de suficiencia, racionalidad y adecuacin de los medios a los fines institucionales (art. 21, LOAP).
El principio de celeridad se concreta en diversos derechos vinculados a la proteccin de los administrados, como son: el derecho al cumplimiento de los plazos, el derecho a la no suspensin de los procedimientos por razones injustificadas, y el derecho a dar despacho a las cuestiones sometidas a la Administracin en el orden que fueron presentadas (art. 6, LOAP).
La imparcialidad, honestidad, transparencia es subrayada por el artculo 22 de la LOAP el cual seala que la organizacin de la Administracin perseguir la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignacin de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgnicas; asimismo, establece que la estructura organizativa prever la comprensin, acceso, cercana y participacin de los particulares de manera que les permitan resolver sus asuntos, ser auxiliados y recibir la informacin que requieran por cualquier medio.
Es con ese sentido que el artculo 12 de la LOSE exhorta a los rganos y entes de la Administracin Pblica a que utilicen nuevas tecnologas que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrnicos, informticos y telemticos, para su organizacin, funcionamiento y relacin con las personas, as como a establecer y mantener una pgina en la internet, que contendr, entre otra informacin que se considere relevante, los datos correspondientes a su misin, organizacin, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de inters para las personas, as como un mecanismo de comunicacin electrnica con dichos rganos y entes disponible para todas las personas va internet.
3. Principio de la Administracin Pblica al servicio de los particulare
La Administracin es concebida por la LOAP como una organizacin servicial, destinada a satisfacer las necesidades de los particulares: el funcionario es un servidor pblico a la orden del particular y del inters general.
Por ello, dispone el artculo 5 de la LOAP, la Administracin Pblica debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella. Adems, tendr entre sus objetivos la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administracin Pblica, sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad.
En estrecha relacin con este principio se encuentra la garanta del derecho de peticin contenida en el artculo 9 de la LOAP, el cual establece que Los funcionarios y funcionarias de la Administracin Pblica tienen la obligacin de recibir y atender, sin excepcin, las representaciones, peticiones o solicitudes que les formulen los particulares en las materias de su competencia ya sea va fax, telefnica, electrnica, escrita u oral; as como de responder oportuna y adecuadamente tales solicitudes, independientemente del derecho que tienen los particulares de ejercer los recursos administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley (resaltado nuestro).
4. Principio de publicidad normativa
De conformidad con lo previsto en el artculo 23 de la LOAP, todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carcter general dictados por la Administracin debern ser publicados sin excepcin en la Gaceta Oficial o, segn el caso, en el medio de publicacin oficial del estado, distrito metropolitano o municipio correspondiente.
El principio de publicidad est destinado a asegurar que los particulares tengan conocimiento de los actos generales con carcter normativo que sean dictados por los rganos administrativos a los fines de garantizar su derecho a la seguridad jurdica, es decir, la publicidad contribuye a que todos los particulares conozcan -sin discriminacin- la existencia y caracterstica de cualquier norma que los afecte o los vaya a afectar en su interaccin con la Administracin.
A los fines de dar cumplimiento al principio de publicidad normativa, la disposicin transitoria segunda de la LOAP seala que todos los rganos y entes de la Administracin Pblica ordenarn la publicacin inmediata de todos los reglamentos, resoluciones y actos administrativos de carcter general dictados por la Administracin Pblica que no hubieren sido publicados hasta la fecha en la Gaceta Oficial, o en el medio de publicacin oficial de los estados o municipios, segn sea el caso.
5. Principio de rendicin de cuentas
Las autoridades, funcionarios y funcionarias de la Administracin Pblica debern rendir cuentas de los cargos que desempeen, en los trminos y condiciones que determine la ley (art. 11, LOAP).
La rendicin de cuentas, implica la obligacin de demostrar formal y materialmente, la correccin de la administracin, manejo o custodia de los recursos. Tal rendicin, como ensea Giannini, es tcnicamente un acto al que se procede despus de haberse cerrado el ejercicio financiero, mediante el cual se confrontan los datos del presupuesto con la realidad efectiva del ejercicio, a fin de establecer las diferencias en ms o en menos y determinar las causas[2].
7. Principio de coordinacin y cooperacin
La coordinacin y cooperacin entre los diversos componentes de una organizacin son elementos fundamentales en el logro de los objetivos y metas trazadas.
El principio de coordinacin est previsto en el artculo 23 de la LOAP, el cual establece que Las actividades que desarrollen los rganos y entes de la Administracin estarn orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual coordinarn su actuacin bajo el principio de unidad orgnica. La organizacin de la Administracin Pblica comprender la asignacin de competencias, relaciones, instancias y sistemas de coordinacin necesarios para mantener su orientacin institucional de conformidad con la Constitucin y la ley.
Se establece igualmente el principio de cooperacin, conforme al cual la Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios colaborarn entre s y con las otras ramas de los poderes pblicos en la realizacin de los fines del Estado (art. 24, LOAP).
8. Principio de lealtad institucional
Se consagra tambin el principio de lealtad institucional, con lo cual se incorpora dentro de la normativa un elemento tico-jurdico en relacin con el ejercicio de la funcin administrativa y las vinculaciones entre los distintos entes y organismos que conforman la Administracin Pblica. En ese sentido, el artculo 25 de la LOAP prev que:
La Administracin Pblica Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern:
1. Respetar el ejercicio legtimo de sus competencias por parte de las otras administraciones.
2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras administraciones.
3. Facilitar a las otras administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
4. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras administraciones pudieran requerir para el ejercicio de sus competencias.
La lealtad institucional, en suma, implica el respeto por los entes y rganos de la Administracin de los mbitos de actuacin de los dems componentes de la organizacin, de manera que la actividad administrativa no sea innecesariamente entorpecida o menoscabada.
9. Principio de Responsabilidad Patrimonial
El artculo 14 de la LOAP ratifica el principio constitucional de responsabilidad patrimonial de la Administracin al sealar que La Administracin Pblica ser responsable ante los particulares por la gestin de sus respectivos rganos, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios o funcionarias por su actuacin. La Administracin Pblica responder patrimonialmente por los daos que sufran los particulares, siempre que la lesin sea imputable a su funcionamiento..
La disposicin precedentemente transcrita ratifica el principio constitucional en materia de responsabilidad administrativa, contenido en el artculo 140 de la Constitucin, el cual establece que: El Estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la Administracin Pblica. Esta disposicin es comentada en la Exposicin de Motivos de la Constitucin, en la que se indica:
...se establece bajo una perspectiva de derecho pblico moderna, la obligacin directa del Estado de responder patrimonialmente por los daos que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios pblicos y por cualesquiera actividades pblicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes pblicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones.
Debe tenerse en cuenta que el nuevo texto constitucional venezolano abandona la clsica triparticin del poder pblico para definir un Estado en el que el Poder se divide en 5 ramas. Adems de las tradicionales ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, se agregan una rama Electoral y otra denominada Ciudadana, que agrupa los rganos constitucionales de control pblico (i.e. Contralora General de la Repblica, Ministerio Pblico, Defensora del Pueblo).
Como puede observarse, esta nueva regulacin no deja dudas del amplsimo abanico de posibilidades que el nuevo marco constitucional ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administracin. As, los particulares podrn exigir la responsabilidad del Estado (en cualquier nivel poltico-territorial: Nacional, estadal o municipal) bien por falta o por sacrificio particular derivado de un dao causado por los servicios pblicos o por cualquier actividad pblica sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral de los entes pblicos o privados en ejercicio de tales funciones.
El citado artculo 140 debe concatenarse con el artculo 259 de la Constitucin, en el cual se prev la competencia de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa para condenar a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la administracin y conocer de reclamos por la prestacin de servicios pblicos. Sern, por tanto, dichos rganos jurisdiccionales los competentes para conocer de las acciones que tengan por objeto reclamar responsabilidad patrimonial derivada del mal funcionamiento del servicio elctrico.
III. DERECHOS Y GARANTAS DE LOS PARTICULARES EN SU INTERACCIN CON LA ADMINISTRACIN PBLICA
En adicin a los principios anteriormente sealados, la LOAP contiene una serie de derechos y garantas tendentes a proteger a los particulares para contrarrestar los desequilibrios que pueden plantearse en sus relaciones con la Administracin Pblica.
En ese sentido, el artculo 6 establece que la Administracin Pblica desarrollar su actividad y se organizar de manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de documentos administrativos, y recibir informacin de inters general por medios telefnicos, informticos y telemticos.
2. Puedan presentar reclamaciones sin el carcter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica
3. Puedan acceder fcilmente a informacin actualizada sobre el esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como a guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen.
Sin embargo, en adicin a las garantas anteriormente reseadas, el artculo 7 reconoce a los particulares los siguientes derechos:
1. Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan inters, y obtener copias de documentos contenidos en ellos
Este derecho es una manifestacin del principio del libre y permanente acceso al expediente. El acceso al expediente no slo se hace efectivo mediante la posibilidad de que el interesado lo pueda revisar, sino tambin de que dicha revisin pueda ser efectuada en condiciones transparentes y constantes.
El expediente en su totalidad debe ser de fcil acceso para los interesados; as, por ejemplo, no puede la Administracin prestar un expediente parcialmente o por piezas cuando el interesado quiere revisarlo por completo. En lo posible deben facilitarse al interesado la revisin en condiciones adecuadas, esto es sin perturbaciones o molestias que puedan hacer nugatorio el derecho de acceso. Asimismo, debe permitirse al interesado tomar notas y copiar total o parcialmente el expediente, sin demoras injustificadas.
2. Identificar a las autoridades y a los funcionarios al servicio de la Administracin Pblica bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
La posibilidad de que los particulares, en su interaccin con la Administracin, conozcan las autoridades y funcionarios encargados de la tramitacin de los procedimientos administrativos garantiza el principio de inmediacin, as como la garanta del juez natural.
En efecto, el conocimiento del funcionario llamado a tramitar los procedimientos administrativos, garantiza al particular una interaccin directa con ste, a los fines de que el funcionario entre en contacto directo con la cuestin planteada y pueda hacerse un mejor criterio para decidir lo que estime conducente. Asimismo, ello se relaciona con la garanta constitucional a ser juzgado por sus jueces naturales, pues tal conocimiento permitir al particular identificar cul es el rgano competente para conocer de su solicitud y, en el caso de las sanciones, determinar si el rgano o funcionario que impone la sancin, es competente para ello.
3. Obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en un procedimiento
Este derecho debe interpretarse concatenadamente con lo dispuesto en la Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos, en virtud de la cual no se exigir a los particulares la presentacin de documentos originales para la realizacin de trmites para cuya realizacin bastar la presentacin de una copia simple.
En tal sentido, la presentacin de documentos originales slo se realizar para su exhibicin, a los fines de que el funcionario constate que la copia a consignar es fiel y exacta con el original. En efecto, conforme lo dispuesto en la Ley de Simplificacin, el particular podr presentar documentos privados en sustitucin de instrumentos pblicos, al igual que copia simple o fotosttica en lugar de original o copia certificada de documentos que hayan sido protocolizados, autenticados o reconocidos judicialmente, salvo los casos establecidos por la ley.
4. Formular alegatos y presentar documentos en los procedimientos administrativos en los trminos o lapsos previstos legalmente
Este derecho es una manifestacin del derecho a la defensa. Los particulares son libres para realizar los alegatos y presentar los documentos y pruebas que estime necesarios para la mejor defensa de sus derechos e intereses. En razn de ello, en su interaccin con los particulares la Administracin debe garantizarle a stos medios y facilidades para que en ejercicio de su derecho a la defensa alegue y pruebe lo conducente para demostrar su pretensin administrativa o defender su posicin jurdica.
5. No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate
Este derecho, ya enunciado en la Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos, impide que la Administracin pueda solicitar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento, nicamente con el fin de entorpecer y entrabar el procedimiento.
6. Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar
La Administracin Pblica debe mantener informados a los particulares acerca de los requisitos y condiciones necesarias para que puedan proceder de manera eficaz a hacer sus peticiones administrativas, de manera que los trmites no se vean dilatados innecesariamente.
7. Acceder a los archivos y registros de la Administracin Pblica en los trminos previstos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley
Este derecho se encuentra desarrollado en el Captulo II del Ttulo VII de la LOAP, cuyo artculo 155 seala que toda persona tiene el derecho de acceder a los archivos y registros administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, salvo las excepciones establecidas en la Constitucin y en la ley que regule la materia de clasificacin de documentos de contenido confidencial o secreto.
8. Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades, funcionarios y funcionarias, los cuales estn obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones
Los funcionarios de la Administracin Pblica tienen la obligacin de ofrecer un trato decoroso y respetuoso al particular que acude a sus oficinas a realizar alguna reclamacin o trmite. Este derecho del particular es una manifestacin del principio de la Administracin al servicio del particular.
9. Ejercer, a su eleccin y sin que fuere obligatorio el agotamiento de la va administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica, de conformidad con la ley
Se trata de una manifestacin del principio de la tutela judicial efectiva, en virtud del cual, no debe imponerse al particular la carga de agotar la va administrativa para poder acceder a los rganos jurisdiccionales, en virtud de que el agotamiento de la va administrativa no es una carga impuesta por el legislador al particular, sino que, por el contrario, es un derecho y, en consecuencia, su ejercicio debe ser potestativo. No obstante, debe tenerse presente que de conformidad con la Disposicin Transitoria Sptima de la LOAP esta disposicin no entrar en vigencia hasta tanto sea promulgada la Ley Orgnica que regule la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, la cual deber establecer las normas necesarias para el eficaz y adecuado ejercicio de este derecho.
10. Los dems que establezcan la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley
El carcter enunciativo de los derechos y garantas de los particulares en su interaccin con la Administracin es cnsono con el principio constitucional en virtud del cual los derechos y garantas de los particulares son un numerus apertus, en la medida que sean inherentes a la persona y que no figuren expresamente en el texto constitucional o la Ley.
Por va del carcter enunciativo de los derechos y garantas constitucionales, pueden incorporarse tambin el derecho a la confianza legtima y a la seguridad o certidumbre jurdica, como derechos fundamentales del particular aplicables a las relaciones entre la Administracin y el particular.
De ah que pueda afirmarse que los derechos y garantas de los particulares en su interaccin con la Administracin no se agota en la enumeracin realizada por el legislador, sino que abarca todos aquellos derechos que, an cuando no se encuentren enumerados en texto legislativo alguno, sean inherentes a la persona.
IV. MBITO SUBJETIVO DE APLICACIN DE LA LEY ORGNICA DE ADMINISTRACIN PBLICA
1. rganos de la Administracin Central
La LOAP se aplica a los rganos de la Administracin Central; en ese sentido, el referido instrumento legal distingue entre rganos superiores de direccin y a los rganos superiores de consulta. Son rganos superiores de direccin, el Presidente de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de Ministros, los ministros y viceministros; de otra parte, son rganos superiores de consulta la Procuradura General de la Repblica, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nacin, los gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales (art. 45, LOAP).
Corresponde a los rganos superiores de direccin de la Administracin Pblica Central dirigir la poltica interior y exterior de la Repblica, ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de conformidad con la Constitucin y las leyes. Asimismo, tienen a su cargo la conduccin estratgica del Estado y, en especial, la formulacin, aprobacin y evaluacin de las polticas pblicas, el seguimiento de su ejecucin y la evaluacin del desempeo institucional y de sus resultados. Por ltimo, corresponde tambin a los rganos superiores de direccin ejercer el control de la actividad y de las polticas desarrolladas por los rganos inferiores, a los cuales evaluarn en su funcionamiento, desempeo y resultados (art. 46, LOAP).
1.1. Presidencia de la Repblica
El Presidente de la Repblica, en su carcter de Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional, tiene como funcin principal dirigir la accin del gobierno y de la Administracin Pblica Central del Poder Nacional con la colaboracin inmediata del Vicepresidente, conforme a lo establecido en la Constitucin y las leyes (art. 47, LOAP).
El rgimen de competencias del Presidente de la Repblica as como los requisitos para ser designado en tal cargo estn consagrados en la Constitucin Nacional, por lo que la LOAP se limit a sealar que el Presidente de la Repblica es uno de los rganos de direccin de la Administracin Central, sin hacer mencin alguna a sus poderes, los cuales estn enumerados en el artculo 236 de la Constitucin.
1.2. Vicepresidencia de la Repblica
Las competencias y atribuciones del Vicepresidente de la Repblica se hallan establecidas principalmente en la Constitucin y en la LOAP. El Vicepresidente es un rgano directo y colaborador del Presidente de la Repblica.
De conformidad con el artculo 48, la Vicepresidencia de la Repblica contar con la estructura orgnica y los funcionarios y funcionarias que requiera para el logro de su misin, de conformidad con el reglamento orgnico que apruebe el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros.
En ese sentido, dentro de las atribuciones conferidas al Vicepresidente Ejecutivo en la LOAP, destacan las siguientes:
1. Colaborar con el Presidente de la Repblica en la direccin de la accin del Gobierno.
2. Coordinar la Administracin Pblica Nacional, central y descentralizada funcionalmente, de conformidad con las instrucciones del Presidente de la Repblica.
3. Proponer al Presidente de la Repblica el nombramiento y la remocin de los ministros.
4. Presidir, previa autorizacin del Presidente de la Repblica, el Consejo de Ministros.
5. Coordinar las relaciones del Ejecutivo Nacional con la Asamblea Nacional y efectuar el seguimiento a la discusin parlamentaria de los proyectos de ley.
6. Presidir el Consejo Federal de Gobierno y coordinar las relaciones del Ejecutivo Nacional con los estados, los distritos metropolitanos y los municipios.
7. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios o funcionarias nacionales cuya designacin no est atribuida a otra autoridad.
8. Suplir las faltas temporales y absolutas del Presidente de la Repblica, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
9. Ejercer las atribuciones que le delegue el Presidente de la Repblica.
10. Dirigir y coordinar el proceso de evaluacin de los resultados de las polticas pblicas adoptadas por el Ejecutivo Nacional e informar de ello al Presidente de la Repblica.
11. Efectuar el seguimiento a las decisiones del Consejo de Ministros e informar peridicamente al Presidente de la Repblica sobre el estado general de su ejecucin y resultados.
12. Efectuar el seguimiento a las instrucciones impartidas por el Presidente de la Repblica a los ministros o ministras e informarle sobre su ejecucin y resultados.
13. Coordinar y ejecutar los trmites correspondientes a la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo ante la Asamblea Nacional.
14. Coordinar el proceso de promulgacin de las leyes y, de ser el caso, el proceso de reparo presidencial a que se refiere el artculo 214 de la Constitucin.
15. Presidir el Consejo de Estado.
16. Las dems que le seale la ley y dems actos normativos.
En todo caso, es importante tener en cuenta que el Vicepresidente slo colaborar con el Presidente en sus actividades como Jefe del Ejecutivo y no en las vinculadas a su condicin de Jefe de Estado.
1.3. Consejo de Ministros
El Presidente, el Vicepresidente y los ministros reunidos integran el Consejo de Ministros, el cual ser presidido por el Presidente de la Repblica o por el Vicepresidente, en cuyo caso las decisiones adoptadas debern ser ratificadas por el Presidente o Presidenta de la Repblica.
Asimismo, asistir con derecho a voz al Consejo de Ministros el Procurador General de la Repblica, as como los funcionarios y personas que sean invitadas por el Presidente de la Repblica (art. 50, LOAP; art. 250, Constitucin).
La finalidad fundamental del Consejo de Ministros es la consideracin y aprobacin de las polticas pblicas generales y sectoriales que son competencias del Poder Ejecutivo Nacional (art. 51, LOAP).
Por lo que se refiere a la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, el artculo 52 de la LOAP prev que el Presidente de la Repblica mediante decreto fijar la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, con el objeto de garantizar el ejercicio eficaz de sus competencias y su adaptabilidad a los requerimientos que imponen las polticas pblicas cuya consideracin y aprobacin le corresponde.
El qurum de funcionamiento del Consejo de Ministros no podr ser menor de las dos terceras partes de sus miembros; no obstante, en caso de que el Presidente o Presidenta de la Repblica estime urgente la consideracin de uno o determinados asuntos, el Consejo de Ministros podr sesionar con la mayora absoluta de sus integrantes (art. 53, LOAP). En este aspecto, la LOAP se separa del rgimen establecido en la derogada Ley Orgnica de la Administracin Central, en la cual se requera la asistencia de la totalidad de los ministros a las reuniones del Consejo de Ministros.
De conformidad con el artculo 55 de la LOAP, de las sesiones del Consejo de Ministros se levantar un acta por el Secretario, quien la asentar en un libro especial y la certificar con su firma una vez aprobada. Dicha acta contendr las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebracin, la relacin de los asistentes, las decisiones adoptadas sobre cada uno de los asuntos tratados en la reunin y los informes presentados.
Las deliberaciones del Consejo de Ministros tendrn carcter secreto; sin embargo, no tendrn tal carcter las decisiones que adopte dicho Consejo. En todo caso, por razones de inters nacional o de carcter estratgico, el Presidente o Presidenta de la Repblica podr declarar reservada algunas de las decisiones del Consejo de Ministros, en cuyo caso, el punto en el acta correspondiente tendr carcter confidencial o secreto durante el tiempo estrictamente necesario, luego del cual el Presidente levantar la reserva de la decisin adoptada (art. 56, LOAP).
Por ltimo, se establece la responsabilidad solidaria del Presidente, Vicepresidente y de los ministros por las decisiones adoptadas en las reuniones del Consejo de Ministros a que hubieren concurrido, salvo que hayan hecho constar su voto adverso o negativo.
1.4. Ministerios
De conformidad con el artculo 58 de la LOAP El Presidente de la Repblica, mediante decreto, fijar el nmero, denominacin, competencias y organizacin de los ministerios y otros rganos de la Administracin Pblica Nacional, con base en parmetros de adaptabilidad de las estructuras administrativas a las polticas pblicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional y en los principios de organizacin y funcionamiento establecidos en la [LOAP].
Asimismo, se prev la posibilidad de que el Presidente, mediante Decreto motivado, pueda nombrar ministros de Estado sin asignarles despacho determinado; de igual modo puede el Jefe del Ejecutivo designar ministros de Estado adscribindoles los rganos, entes o fondos necesarios para el eficaz cumplimiento de los fines que se les asignen (art. 59, LOAP). El ministro de Estado, sin estar comprometido a una organizacin burocrtica, asesora al Presidente de la Repblica y coordinan actividades econmicas descentralizadas.
Visto que ahora corresponde al Presidente de la Repblica establecer mediante decreto el rgimen de organizacin y funcionamiento de los ministerios, la LOAP se limita a establecer un marco organizativo general
En ese sentido se establece que la planificacin y coordinacin estratgicas del ministerio y la rectora de las polticas pblicas del sector cuya competencia le est atribuida, estarn a cargo del ministro y de sus viceministros, quienes reunidos conformarn el gabinete ministerial, el cual contar con una unidad estratgica de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas adscrita al despacho del ministro, integrada por un equipo interdisciplinario (art. 63, LOAP).
Los gabinetes ministeriales ejercern la alta direccin del ministerio y les corresponder revisar, evaluar y aprobar previamente las resoluciones ministeriales (art. 63, primer aparte, LOAP). Por su parte, corresponder a la unidad estratgica de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas analizar y evaluar la ejecucin y el impacto de las polticas pblicas que estn bajo la responsabilidad del ministerio y someter el resultado de sus estudios a la consideracin del gabinete ministerial para que ste adopte las decisiones a que haya lugar (art. 63, segundo aparte, LOAP).
Cada ministerio estar integrado por el despacho del ministro y los despachos de los viceministros; en el reglamento orgnico de cada ministerio determinar el nmero y competencias de los viceministros de acuerdo con los sectores que deba atender, as como de las dems dependencias del ministerio que sean necesarias para el cumplimiento de su cometido(art. 64, LOAP). Los viceministros podrn tener asignado ms de un sector, sin embargo no se podrn crear cargos de viceministros sin asignacin de sectores.
Los viceministros sern funcionarios de libre nombramiento y remocin por el Presidente de la Repblica, oda la propuesta del ministro correspondiente (art. 65, LOAP).
1.5. Gabinetes Sectoriales
Los Gabinetes sectoriales son rganos de coordinacin del ms alto nivel; en stos se renen los ministros a los fines de coordinar esfuerzos en una determinada rea de actividad.
El Presidente de la Repblica puede crear gabinetes sectoriales para que lo asesoren y propongan acuerdos o polticas sectoriales, as como para estudiar y hacer recomendaciones sobre los asuntos a ser considerados por el Consejo de Ministros. Estos Gabinetes Sectoriales tambin podrn ser creados por el Presidente, a los fines de coordinar las actividades entre varios ministerios, o entre estos y los entes pblicos (art. 67, LOAP).
Los gabinetes sectoriales estarn integrados por los ministros y las autoridades de los rganos rectores de los sistemas de apoyo tcnico y logstico del sector correspondiente; su coordinacin corresponde al ministro que el Presidente designe o por el Vicepresidente, cuando el Jefe del Ejecutivo as lo considere necesario (art. 68, LOAP).
Los ministros integrantes de los gabinetes sectoriales slo podrn delegar su asistencia y participacin en los mismos, en viceministros de su despacho (art. 68 in fine, LOAP). Esta disposicin contrasta con lo dispuesto en la Ley Orgnica de Administracin Central derogada, en virtud de la cual, los Ministros a los cuales se les hubiera encomendado su participacin en Gabinetes Sectoriales no podan, bajo ningn concepto, delegar en otros funcionarios su asistencia y participacin en los mismos.
La organizacin y el funcionamiento de los gabinetes sectoriales deber ser determinada mediante reglamento (art. 69 in fine, LOAP).
1.6. Consejos Nacionales
Se faculta tambin al Presidente de la Repblica para crear Consejos Nacionales, con carcter permanente o temporal, integrados por autoridades pblicas y personas representativas de la sociedad, para la consulta de las polticas pblicas sectoriales que determine el decreto de creacin. El decreto de creacin respectivo determinar la integracin de la representacin de los sectores organizados, econmicos, laborales, sociales y culturales y de cualquier otra ndole, en cada uno de estos consejos nacionales (art. 70, LOAP).
La LOAP nada establece en cuanto a la organizacin y funcionamiento de los Consejos Nacionales, los cuales se regularn por los respectivos decretos de creacin. Tampoco se hace referencia en relacin con la naturaleza jurdica de estos rganos; sin embargo, por su forma y funciones, pareciera tratarse de rganos consultivos, tales como los sealados en el artculo 45 de la LOAP.
1.7. Las comisionados y comisiones presidenciales e interministeriales
La LOAP distingue entre comisiones y comisionados. Los comisionados son aquellas personas naturales titulares de la comisin y que tienen por finalidad realizar determinada actividad; de otra parte, las Comisiones por su parte son el grupo de personas comisionadas por el Presidente de la Repblica a los fines de realizar lo que les ha sido encomendado.
En ese sentido, se dispone que el Presidente puede designar comisionados y crear comisiones presidenciales o interministeriales, permanentes o temporales, integradas por funcionarios pblicos y personas especializadas, para el examen y consideracin en la materia que se determine en el decreto de creacin (art. 71, LOAP).
Las comisiones presidenciales o interministeriales tambin podrn tener por objeto la coordinacin de criterios y el examen conjunto de materias asignadas a diversos ministerios. En tales casos, el decreto de creacin determinar quin habr de presidir las comisiones presidenciales, cuyas conclusiones y recomendaciones sern adoptadas por mayora absoluta de votos (art. 71, nico aparte, LOAP)
1.8. Autoridades nicas de rea o de regin
De conformidad con el artculo 72 de la LOAP El Presidente de la Repblica podr designar autoridades nicas de rea o de regin para el desarrollo de territorios o programas regionales, con las atribuciones que determinen las disposiciones legales sobre la materia y los decretos que las crearen.
1.9. Oficinas Nacionales
El Presidente de la Repblica tambin puede crear oficinas nacionales para auxiliar a los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional en la formulacin y aprobacin de las polticas institucionales respectivas, las cuales sern rectoras de los sistemas que les estn asignados y que comprenden los correspondientes rganos de apoyo tcnico y logstico institucional de la Administracin Pblica Nacional (art. 75, LOAP).
1.10. Ministros (Arts. 76 y ss.)
Los ministros son los rganos directos del Presidente de la Repblica; constituyen los canales a travs de los cuales ejerce el poder ejecutivo. La Constitucin Nacional distingue dos tipos de Ministro: (i) Los ministros de Estado y (ii) Los ministros con asignacin de un despacho determinado, denominado ministerio.
Los ministros de Estado pueden ser nombrados por el Presidente para que lo asesoren en los asuntos que les confe y coordinen los programas, servicios, dependencias o entidades descentralizadas de la Administracin Pblica Nacional que se determinen en el Decreto de nombramiento.
Por lo que se refiere a los ministros con despacho, corresponde a stos:
1. Dirigir la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas sectoriales que les correspondan, de conformidad con el decreto presidencial que determine el nmero y la competencia de los ministerios y con el reglamento orgnico respectivo.
2. Orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar las actividades del ministerio, sin perjuicio de las atribuciones que, sobre control externo, la Constitucin y las leyes confieren a los rganos de la funcin contralora.
3. Representar poltica y administrativamente al ministerio.
4. Cumplir y hacer cumplir las rdenes que les comunique el Presidente de la Repblica o el Vicepresidente Ejecutivo, a quienes debern dar cuenta de su actuacin, sin perjuicio de lo dispuesto en la ley.
5. Informar al Presidente de la Repblica y al Vicepresidente Ejecutivo sobre el funcionamiento de sus ministerios y garantizar el suministro de informacin sobre la ejecucin y resultados de las polticas pblicas a sus cargos, a los sistemas de informacin correspondientes.
6. Asistir a las reuniones del Consejo de Ministros, del Consejo Federal de Gobierno y de los gabinetes sectoriales que integren.
7. Convocar y reunir peridicamente los gabinetes ministeriales.
8. Refrendar los actos del Presidente o del Vicepresidente de la Repblica que sean de su competencia y cuidar de su ejecucin, as como de la promulgacin y ejecucin de los decretos o resoluciones que dicten.
9. Presentar a la Asamblea Nacional la memoria y cuenta de su ministerio, sealando las polticas, estrategias, objetivos, metas, resultados, impactos y obstculos a su gestin.
10. Presentar, conforme a la ley, el anteproyecto de presupuesto del ministerio y remitirlo, para su estudio y tramitacin, al rgano rector del sistema de apoyo presupuestario.
11. Ejercer la superior administracin, direccin, inspeccin y resguardo de los servicios, bienes y ramos de renta del ministerio.
12. Ejercer la rectora de las polticas pblicas que deben desarrollar los institutos autnomos, empresas y fundaciones del Estado adscritos a sus despachos, as como las funciones de coordinacin y control que le correspondan conforme a esta Ley, a las leyes especiales de creacin y a los dems instrumentos jurdicos respectivos.
13. Ejercer la representacin de las acciones pertenecientes a la Repblica en las empresas del Estado que se les asigne, as como el correspondiente control accionario.
14. Comprometer y ordenar los gastos del ministerio e intervenir en la tramitacin de crditos adicionales y dems modificaciones de su presupuesto, de conformidad con la ley.
15. Otorgar, previo cumplimiento de las formalidades de ley, los contratos relacionados con asuntos propios del ministerio.
16. Comunicar al Procurador General de la Repblica las instrucciones concernientes a los asuntos en que debe intervenir en las materias de la competencia del ministerio.
17. Cumplir oportunamente las obligaciones legales respecto a la Contralora General de la Repblica.
18. Suscribir los actos y correspondencias del despacho a su cargo.
19. Resolver los recursos administrativos que les corresponda conocer y decidir de conformidad con la ley.
20. Llevar a conocimiento y resolucin del Presidente o Vicepresidente de la Repblica, los asuntos o solicitudes que requieran su intervencin.
21. Legalizar la firma de los funcionarios al servicio del ministerio.
22. Resolver los conflictos de competencia entre funcionarios del ministerio y ejercer la potestad disciplinaria, con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias.
23. Contratar para el ministerio los servicios de profesionales y tcnicos por tiempo determinado o para obra determinada.
24. Someter a la decisin del Presidente o del Vicepresidente de la Repblica los asuntos de su competencia en cuyas resultas tenga inters personal, o lo tenga su cnyuge o algn pariente por consanguinidad en cualquier grado en la lnea recta o en la colateral hasta el cuarto grado inclusive, o por afinidad hasta el segundo grado.
25. Delegar sus atribuciones, gestiones y la firma de documentos de conformidad con las previsiones de la presente Ley y su reglamento respectivo.
26. Las dems que le sealen las leyes y los reglamentos.
Las memorias que deben presentar los ministros de conformidad con el numeral 9 del artculo 76 de la LOAP, contendrn la exposicin razonada y suficiente de las polticas, estrategias, planes generales, objetivos, metas, resultados, impactos y obstculos en la gestin de cada ministerio en el ao inmediatamente anterior, as como los lineamientos de sus planes para el ao siguiente. Si posteriormente se evidenciaren actos o hechos desconocidos por el ministro, que por su importancia merecieran ser del conocimiento de la Asamblea Nacional, estos sern dados a conocer a dicho rgano legislativo (art. 77, LOAP).
1.11. Vice-Ministros
Los viceministros son los rganos inmediatos del ministro; supervisan las actividades de sus respectivas dependencias de acuerdo con las instrucciones del ministro y tienen a su cargo las atribuciones que les otorga la LOAP, el reglamento orgnico del ministerio, as como el conocimiento y la decisin de los asuntos que se les deleguen (art. 78, LOAP).
Aparte de las atribuciones que le sean conferidos al viceministro conforme los instrumentos antes sealados, son competencias comunes de los viceministros (artculo 83 LOAP):
1. Seguir y evaluar las polticas a su cargo; dirigir, planificar, coordinar y supervisar las actividades de las dependencias de sus respectivos despachos; y resolver los asuntos que les sometan sus funcionarios, de lo cual darn cuenta al ministro en los gabinetes ministeriales o cuando ste lo considere oportuno.
2. Ejercer la administracin, direccin, inspeccin y resguardo de los servicios, bienes y ramos de renta de sus respectivos despachos.
3. Comprometer y ordenar, por delegacin del ministro, los gastos correspondientes a las dependencias a su cargo.
4. Suscribir los actos y correspondencia de los despachos a sus cargos.
5. Cumplir y hacer cumplir las rdenes e instrucciones que les comunique el ministro, a quien darn cuenta de su actuacin.
6. Coordinar aquellas materias que el ministro disponga llevar a la cuenta del Presidente o del Vicepresidente, al Consejo de Ministros y a los gabinetes sectoriales.
7. Asistir a los gabinetes ministeriales y presentar los informes, evaluaciones y opiniones sobre las polticas de los ministerios.
8. Ejercer la potestad disciplinaria, con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias correspondiente.
9. Contratar por delegacin del ministro los servicios de profesionales y tcnicos por tiempo determinado o para obra determinada.
10. Llevar a conocimiento y resolucin del ministro los asuntos o solicitudes que requieran su intervencin, incluyendo las que por su rgano sean presentadas por las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales legalmente constituidas.
11. Someter a la decisin del ministro los asuntos de su atribucin en cuyas resultas tenga inters personal directo, por s o a travs de terceras personas.
12. Delegar atribuciones, gestiones y la firma de documentos, conforme a lo que establezca esta Ley y su reglamento.
13. Las dems que les atribuyan las leyes y los reglamentos orgnicos.
1.12. Consejo de Estado
El Consejo de Estado es definido como el rgano superior de consulta del Gobierno y de la Administracin Pblica Nacional. Es de su competencia recomendar polticas de inters nacional en aquellos asuntos a los que el Presidente de la Repblica reconozca de especial trascendencia y requieran de su opinin. La competencia, organizacin y funcionamiento del Consejo de Estado se regular por una ley especial (art. 84, LOAP).
1.13. Servicios autnomos sin personalidad jurdica
Una de las formas de distribucin de la competencia es la desconcentracin administrativa. sta puede ser de dos tipos: (i) funcional y (ii) territorial. La desconcentracin funcional, permite la distribucin en forma permanente y abstracta de las funciones y atribuciones de un rgano. Por su parte la desconcentracin territorial, se produce cuando determinado se reparten competencias o se crean dependencias dentro de un mismo rgano en funcin de divisiones territoriales. La LOAP regula la desconcentracin funcional. La desconcentracin est prevista en el artculo 31, en el cual se seala que Para el cumplimiento de las metas y objetivos de la Administracin Pblica se podr adaptar su organizacin a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus rganos superiores a sus rganos inferiores, mediante acto normativo [...].
La desconcentracin, funcional o territorial, transfiere nicamente la atribucin. La persona jurdica en cuyo nombre acte el rgano desconcentrado ser responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribucin o el funcionamiento del servicio pblico correspondiente, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios y funcionarias que integren el rgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecucin de la competencia o de la gestin del servicio pblico correspondiente (art. 32, LOAP).
El caso tpico de rganos desconcentrados son los servicios autnomos sin personalidad jurdica (llamados tambin patrimonios autnomos sin personalidad jurdica) han sido definidos por la doctrina como rganos administrativos carentes de personalidad jurdica pero dotados de autonoma de gestin financiera y presupuestaria para realizar un cometido estatal[1].
Los servicios autnomos sin personalidad jurdica constituyen patrimonios autnomos, es decir, una universalidad de bienes afectados al cumplimiento de una finalidad preestablecida en la norma de creacin. Se trata de una frmula organizacional al que han acudido las Administraciones cuando ha requerido flexibilidad presupuestaria y financiera para el desempeo de algunas actividades y autonoma en la gestin administrativa. De ah que se haya afirmado con razn que estos servicios autnomos constituyen una figura intermedia entre la administracin central y la administracin descentralizada.
En efecto, al igual que los rganos de la administracin central, los servicios autnomos no tienen personalidad jurdica propia, sino que tienen una sola y nica personalidad jurdica: la personalidad de la Repblica, como persona nacional, distinta, en el mbito territorial, de las otras personas poltico-territoriales. De otra parte, los servicios autnomos, comparten con los entes de la administracin descentralizada su carcter autnomo, el cual se manifiesta en su autonoma patrimonial y presupuestaria y, en general, en su capacidad para dictar sus propias normas de funcionamiento y de organizacin, as como para ejercer las competencias que le son desconcentradas.
La desconcentracin puede producirse de diversas formas. En ese sentido, el artculo 90 de la LOAP establece que el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, puede convertir unidades administrativas de los ministerios y oficinas nacionales en rganos desconcentrados, con autonoma presupuestaria, administrativa, financiera o de gestin, segn acuerde el decreto respectivo.
En estos casos, el ministro o el jefe de la oficina nacional ejercer el control jerrquico sobre los rganos desconcentrados, en aquellas materias cuyas atribuciones de direccin no hayan sido transferidas, y ejercer el control que especialmente se determine sobre el ejercicio de las atribuciones transferidas que establezca el decreto de desconcentracin (art. 91, LOAP).
De otra parte, con el propsito de obtener recursos propios producto de su gestin para ser afectados al financiamiento de un servicio pblico determinado, el Presidente de la Repblica, mediante el reglamento orgnico respectivo, en Consejo de Ministros, puede crear rganos con carcter de servicios autnomos sin personalidad jurdica, u otorgar tal carcter a rganos ya existentes en los ministerios y en las oficinas nacionales.
Slo podr otorgarse el carcter de servicio autnomo sin personalidad jurdica en aquellos casos de prestacin de servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captacin de ingresos propios. Los referidos servicios son rganos que dependern jerrquicamente del ministro o del viceministro que determine el respectivo reglamento orgnico, o del jefe de la oficina nacional de ser el caso (art. 92, LOAP).
Como mnimo, el reglamento mediante el cual se disponga la creacin de un servicio autnomo deber establecer:
1. La finalidad y la asignacin de competencias del servicio autnomo que se cree.
2. La integracin y fuentes ordinarias de ingreso.
3. El grado de autonoma presupuestaria, administrativa, financiera y de gestin que se acuerde.
4. Los mecanismos de control a los cuales quedar sometido.
5. El destino que se dar a los ingresos obtenidos en el ejercicio de la actividad y el destino de los excedentes al final del ejercicio fiscal.
6. La forma de designacin del titular que ejercer la direccin y administracin, y el rango de su respectivo cargo.
De igual forma, debern observarse las previsiones contenidas en el artculo 16 de la LOAP, el cual dispone que la creacin de rganos y entes administrativos se sujetar a los siguientes requisitos:
1. Indicacin de su finalidad y delimitacin de sus competencias o atribuciones.
2. Determinacin de su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa.
3. Previsin de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento. En las correspondientes leyes de presupuesto se establecern partidas destinadas al financiamiento de las reformas organizativas que se programen en los rganos y entes de la Administracin Pblica.
1. De los rganos descentralizados regulados en la Ley Orgnica de Administracin Pblica
La descentralizacin es un mecanismo de transferencia de competencias, mediante el cual un poder pblico territorial transfiere a un ente o a otra entidad poltico-territorial inferior, una determinada competencia, con carcter abstracto y permanente. Cuando la descentralizacin se hace a favor de un ente o persona jurdica no-territorial, estaremos haciendo referencia a la descentralizacin funcional u horizontal; sin embargo, cuando la transferencia se haga a favor de otros entes territoriales, se tratar de una descentralizacin territorial o vertical.
La creacin de entidades funcionalmente descentralizadas fue delegada por el Constituyente en el legislador nacional, al disponerse en el artculo 300 de la Constitucin que La ley nacional establecer las condiciones para la creacin de entidades funcionalmente descentralizadas para la realizacin de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad econmica y social de los recursos pblicos que en ellas se inviertan.
Precisamente, en desarrollo de la referida norma constitucional, fue dictada por la Asamblea Nacional la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, la cual comprende dentro de su mbito de aplicacin tanto a la Administracin Central como a la descentralizada.
La Administracin Central anteriormente estaba regulada en la Ley Orgnica de la Administracin Central (hoy derogada por la LOAP); sin embargo, es la primera vez que en nuestro ordenamiento jurdico se prev en un instrumento legal una normativa general dirigida a regular la organizacin y el funcionamiento de la administracin descentralizada funcionalmente.
Por lo que se refiere a la descentralizacin funcional, la LOAP establece que los titulares de la potestad organizativa podrn crear entes descentralizados funcionalmente cuando el mejor cumplimiento de los fines del Estado as lo requiera, en los trminos y condiciones previstos en la Constitucin y en la LOAP.
Los entes descentralizados funcionalmente sern de dos tipos:
1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarn conformados por las personas jurdicas constituidas y regidas de acuerdo a las normas del derecho privado en los trminos de la presente Ley, y sern de dos tipos:
a. Entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales: sern aquellos entes descentralizados funcionalmente que no realicen actividades de produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente del presupuesto de la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos, o los municipios. Estn comprendidos dentro de esta categora las asociaciones civiles y fundaciones del Estado.
b. Entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales: sern aquellos cuya actividad principal sea la produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente de esta actividad. Estos entes son, fundamentalmente, las empresas del Estado.
2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho pblico: estarn conformados por aquellas personas jurdicas creadas y regidas por normas de derecho pblico y podrn perseguir fines empresariales o no empresariales, al igual que podrn tener atribuido el ejercicio de potestades pblicas. Tal es el caso, por ejemplo, de los institutos autnomos, que requiere de ley para su creacin, y de los entes corporativos como las universidades y las academias.
La LOAP tambin hace referencia a la descentralizacin territorial, aunque sin regularla de manera profusa; en tal sentido, en su artculo 30 expresa que Con el propsito de profundizar la democracia y de incrementar la eficiencia y eficacia de la gestin de la Administracin Pblica, se podrn descentralizar competencias y servicios pblicos de la Repblica a los estados y municipios, y de los estados a los municipios, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley. No obstante, los mecanismos y las vas para llevar adelante el proceso de descentralizacin territorial requerir de una ley especial que regule la materia y desarrolle los postulados constitucionales correspondientes.
La descentralizacin funcional o territorial transfiere la titularidad de la competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio de la competencia o de la gestin del servicio pblico correspondiente, en la persona jurdica y en los funcionarios y funcionarias del ente descentralizado (art. 32, LOAP).
2.1. Requisitos para la creacin de entes descentralizados
Salvo los institutos autnomos, cuya creacin slo procede nicamente mediante ley, para la creacin de entes descentralizados funcionalmente, el respectivo instrumento de creacin deber (art. 16, LOAP);
1. Indicar la finalidad del ente y delimitar sus competencias o atribuciones.
2. Determinar su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa.
3. Prever de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento.
Por aplicacin del principio de paralelismo de las formas, la descentralizacin funcional podr revertirse por medio de la modificacin del acto que le dio origen (art. 29, LOAP).
2.2. Racionalidad de la creacin de entes descentralizados
Asimismo, se incluye el principio de racionalidad en la creacin de entes descentralizados, y se prohibe expresamente la creacin de nuevos entes en la Administracin Pblica que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento (art. 17, LOAP).
2.3. Regulacin de los entes descentralizados
La LOAP introduce, por primera vez, una regulacin general y para la administracin descentralizada funcionalmente. En ese sentido, el referido instrumento legal distingue cuatro (4) categoras subjetivas de entes descentralizados funcionalmente, a saber: (i) Los institutos autnomos; (ii) las empresas del Estado; (iii) las asociaciones civiles estadales y (iv) las Fundaciones estadales.
2.3.1. De los Institutos Autnomos
Son definidos por la LOAP como personas jurdicas de derecho pblico de naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal u ordenanza dotadas de patrimonio propio e independiente de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios, segn sea el caso, con las competencias o actividades determinadas en la ley que los cree (art. 95, LOAP).
En cuanto a los requisitos para la creacin de institutos autnomos, la LOAP seala que cualquier ley nacional, estadal, u ordenanza que los cree deber cumplir los siguientes requisitos mnimos (art. 96, LOAP):
1. El sealamiento preciso de su finalidad, competencias y actividades a su cargo.
2. La descripcin de la integracin de su patrimonio y de sus fuentes ordinarias de ingresos.
3. Su estructura organizativa interna a nivel superior, con indicacin de sus unidades administrativas y sealamiento de su jerarqua y atribuciones.
4. Los mecanismos particulares de control de tutela que ejercer el rgano de adscripcin.
De manera general, la LOAP extiende a los institutos autnomos los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios (art. 97, LOAP). En todo caso, esto no significa que los institutos autnomos puedan gozar de todas las prerrogativas de todos los entes territoriales, sino que ello depender del ente territorial al que pertenezcan.
La actividad de los institutos autnomos queda sujeta a los principios y bases establecidos en la LOAP y a las disposiciones de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (art. 98, LOAP) y slo podrn ser suprimidos por ley especial, la cual establecer las reglas bsicas de la disolucin, as como las potestades necesarias para que el respectivo ejecutivo nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal proceda a su liquidacin (art. 99, LOAP).
2.3.2. De las empresas del Estado
El artculo 1 de la LOAP expresa que dicho instrumento legal tiene por objeto establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica; los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente; as como regular los compromisos de gestin; crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las polticas y resultados pblicos; y establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos
As, tal como lo sealamos anteriormente, la LOAP incorpora as bajo su mbito de aplicacin no slo a los rganos de la Administracin Central, sino tambin a todos los entes que conforman la administracin descentralizada funcionalmente, es decir, los entes no territoriales que, con forma de derecho pblico o de derecho privado, tienen a su cargo el desempeo de competencias pblicas, servicios o actividades de inters pblico (i.e. institutos autnomos, establecimientos pblicos corporativos, empresas del Estado, asociaciones civiles del Estado, fundaciones del Estado, etc.)
Por lo que se refiere concretamente a las sociedades mercantiles del Estado (o empresas del Estado), es importante sealar que ello ha sido consecuencia de la creciente intervencin del Estado en la actividad econmica y la industria. Cuando el Estado crea o acta a travs de una sociedad mercantil persigue dotar de personalidad jurdica a un patrimonio adscrito a un fin determinado, obteniendo, adems, el beneficio de la responsabilidad limitada. Con la creacin de sociedades mercantiles, la Administracin se somete a las leyes y prcticas comerciales ordinarias como cualquier otro particular y escapa de la rigidez que impone la sujecin a las normas de Derecho pblico[1]; a la vez, fomenta su crdito frente a terceros y dota a dicho ente de una gestin gil tanto desde el punto de vista jurdico como econmico[2], colocndola en el mismo estadio de accin de los empresarios privados.
Para Stammati la empresa del Estado puede definirse como: aquella empresa productora de bienes y servicios que el Estado gestiona o controla directamente mediante sus propios rganos o indirectamente mediante entes pblicos instituidos al efecto, con la finalidad principal de satisfacer necesidades de naturaleza individual en inters general de la colectividad[3]. Por su parte, Dromi define a las empresas del Estado como entidades descentralizadas que realizan actividades de ndole comercial o industrial, organizadas bajo un rgimen jurdico mixto, semiadministrativo, y regidas alternativamente por el derecho pblico o por el derecho privado, segn la naturaleza de sus actos[4].
Las empresas estatales constituyen una solucin intermedia entre el instituto autnomo, ente descentralizado ntegramente estatal, y la sociedad mercantil. Ciertamente, la empresa del Estado, al igual que el instituto autnomo, est dotado de personalidad jurdica propia; sin embargo, a diferencia de ste ltimo, la empresa del Estado es creada de acuerdo con normas de Derecho privado.
Tradicionalmente en Venezuela, las empresas del Estado se constituan y funcionaban de acuerdo a lo dispuesto en el Cdigo de Comercio, sin que existiera un cuerpo de normas particulares especialmente aplicables a estas empresas. La ausencia de una ley que regulara en forma general esta materia haba venido siendo suplida cada ao por las distintas leyes de presupuesto, en las cuales se exigan autorizaciones legislativas para la constitucin de sociedades mercantiles, suscripcin o venta de acciones y la incorporacin de nuevos accionistas del sector pblico por la Administracin Central, los institutos autnomos y las empresas del Estado.
Sin embargo, la LOAP rompi con esta tradicional ausencia de regulacin y estableci una serie de disposiciones dirigidas a normar especialmente la organizacin y el funcionamiento de las empresas estatales.
En tal sentido, en el artculo 100 de la LOAP se entiende por empresas del Estado ...las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente, solos o conjuntamente, tengan una participacin mayor al cincuenta por ciento del capital social
Esta definicin, por dems novedosa en nuestro ordenamiento jurdico, constituye la primera definicin legal de lo que debe entenderse por empresa del Estado en nuestro ordenamiento jurdico, y en la cual se engloban a las empresas de capital totalmente pblico, as como las empresas en cuyo capital concurren capitales pblicos y privados (empresas mixtas).
El artculo 101 de la LOAP prev el rgimen para la creacin de empresas del Estado al establecer que:
La creacin de las empresas del Estado ser autorizada respectivamente por el Presidente o Presidenta de la Repblica en Consejo de Ministros, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, segn corresponda, mediante decreto o resolucin de conformidad con la ley. Adquirirn la personalidad jurdica con la protocolizacin de su acta constitutiva en el registro mercantil correspondiente a su domicilio, donde se archivar un ejemplar autntico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela o del medio de publicacin oficial correspondiente donde aparezca publicado el decreto que autorice su creacin.
Adems de los requisitos antes sealados, la LOAP contempla, en su artculo 16, de manera novedosa, los requisitos para la creacin y modificacin de entes descentralizados funcionalmente, tales como empresas del Estado, estableciendo al respecto que el instrumento de creacin debe:
1. Indicar la finalidad del ente y delimitar sus competencias o atribuciones.
2. Determinar su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa.
3. Prever las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento
Ahora bien, las empresas del Estado slo adquirirn su personalidad jurdica con la protocolizacin de su acta constitutiva en el registro mercantil correspondiente a su domicilio, donde se archivar un ejemplar autntico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela o del medio de publicacin oficial correspondiente donde aparezca publicado el decreto que autorice su creacin[5].
En este aspecto, la LOAP introduce una importante modificacin en el rgimen de publicidad de los documentos mercantiles de las empresas del Estado, cuando dispone que Todos los documentos relacionados con las empresas del Estado que conforme al Cdigo de Comercio tienen que ser objeto de publicacin, se publicarn en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela o en el correspondiente medio de divulgacin oficial de los estados, de los distritos metropolitanos o de los municipios. Con el cumplimiento de esta obligacin se considerarn satisfechas las exigencias previstas en dicho Cdigo, sin perjuicio de que la publicacin pueda hacerse tambin en otros medios de comunicacin si as lo estima conveniente la empresa [...] (art. 102, LOAP). Sin embargo, en este ltimo supuesto, deber dejarse constancia en el expediente del Registro Mercantil del nmero y fecha de la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela o del medio de divulgacin oficial, estadal, del distrito metropolitano o municipal en el cual se hizo la publicacin legal.
El artculo 103 de la LOAP seala que la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios y los entes descentralizados, podrn tener participacin en todo tipo de sociedades, suscribir o vender acciones e incorporar nuevos accionistas del sector pblico.
Es de hacer notar que la LOAP (arts. 103 y 104, LOAP) incorpora otra modificacin importante al rgimen ordinario de constitucin de sociedades, al sealar que la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y los dems entes de la Administracin Pblica Podrn constituir sociedades annimas y de responsabilidad limitada como accionistas nicos.
En tal sentido, conviene recordar que tradicionalmente las empresas del Estado deban constituirse con la participacin de dos o ms entes pblicos o de un ente pblico con participacin decisiva y uno o ms entes privados, en virtud de las disposiciones del Cdigo Civil y el Cdigo de Comercio que exigan la concurrencia de dos o ms personas para la constitucin de sociedades. Ahora, bajo el rgimen de la LOAP, no existe ninguna limitacin para la creacin de sociedades mercantiles unipersonales, es decir, con un solo accionista.
En cuanto a la participacin accionaria de las empresas del Estado, el artculo 107 de la LOAP seala que el ministerio o el rgano estadal o municipal competente en materia presupuestaria llevar un registro de su composicin accionaria, estableciendo adems que el ministerio deber remitir semestralmente copia del mismo a la comisin correspondiente de la Asamblea Nacional, de los consejos legislativos, de los cabildos metropolitanos o de los consejos municipales, dentro de los primeros treinta das del semestre siguiente.
Se prev tambin en la LOAP la figura de las empresas matrices para agrupar a las sociedades mercantiles de un mismo sector econmico-industrial. En tal sentido, el artculo 105 del referido instrumento legal establece que cuando operen varias empresas del Estado en un mismo sector, o requieran una vinculacin aunque operen en diversos sectores, el Presidente de la Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caso, podr crear empresas matrices, las cuales sern las tenedoras de las acciones de las empresas del Estado y de las empresas mixtas correspondientes, sin perjuicio de que los institutos autnomos puedan desempear igual funcin.
Las actividades fundamentales de la casa matriz, en tanto accionista, se relacionan con la designacin de los directivos y la aprobacin de los balances y estados de ganancias y prdidas de las empresas filiales; sin embargo, la intensidad de su intervencin en las actividades de las filiales puede ser variable. En ese sentido, puede haber una mayor o menor interferencia de la casa matriz en la formulacin de los planes de las filiales, los aspectos financieros de la gestin, la fijacin de metas, entre otros aspectos.
2.4. De las fundaciones del Estado
La LOAP define las fundaciones del Estado como los patrimonios afectados a un objeto de utilidad general, artstico, cientfico, literario, benfico, social u otros, en cuyo acto de constitucin participe la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o alguno de los entes descentralizados funcionalmente, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento (art. 108, LOAP).
Al igual que las empresas del estado, la creacin de las fundaciones del Estado debe ser autorizada respectivamente por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, los gobernadores o los alcaldes, segn corresponda, mediante decreto o resolucin, que deber cumplir con los requisitos indicados en el artculo 16 de la LOAP, a saber:
1. Indicacin sobre la finalidad del ente y delimitar sus competencias o atribuciones.
2. Determinacin de su forma organizativa, su ubicacin en la estructura de la Administracin Pblica y su adscripcin funcional y administrativa.
3. Previsin de las partidas y crditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento.
Como toda persona jurdica de naturaleza privada, adquirirn la personalidad jurdica con la protocolizacin de su acta constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente a su domicilio, donde se archivar un ejemplar autntico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial o del medio de publicacin oficial estadal o municipal correspondiente donde aparezca publicado el decreto o resolucin que autorice su creacin (art. 109, LOAP). El acta constitutiva, los estatutos, y cualquier reforma de tales documentos de las fundaciones del Estado ser publicado en la Gaceta Oficial o en el respectivo medio de publicacin oficial, estadal o municipal, con indicacin de los datos correspondientes al registro (art. 110, LOAP).
Debe sealarse adems que se estableci la obligatoriedad del sealamiento del valor de los bienes que integran el patrimonio de una fundacin del Estado. En este sentido, el artculo 111 de la LOAP dispone que en el acta constitutiva de las fundaciones del Estado se indicar el valor de los bienes que integran su patrimonio, as como la forma en que sern dirigidas y administradas.
Las fundaciones del Estado se regirn por las disposiciones del Cdigo Civil y las dems normas aplicables, salvo lo establecido en la ley (art. 112, LOAP).
2.5. De las asociaciones y sociedades civiles del Estado
El artculo 113 de la LOAP define las asociaciones y sociedades civiles del Estado como aquellas en las que la Repblica o su ente descentralizado funcionalmente posea el cincuenta por ciento o ms de las cuotas de participacin, y aquellas cuyo monto se encuentre conformado en la misma porcin, por aporte de los mencionados entes, siempre que tales aportes hubiesen sido efectuados en calidad de socio o miembro.
Para la creacin de las asociaciones y sociedades civiles del Estado deber obtenerse autorizacin del Presidente de la Repblica mediante decreto, o a travs de resolucin dictada por el mximo jerarca descentralizado funcionalmente, que participe en su creacin. Adems se indica que adquirirn personalidad jurdica con la protocolizacin de su Acta Constitutiva en la Oficina del Registro Subalterno correspondiente a su domicilio, donde se archivar un ejemplar autntico de sus Estatutos y de la Gaceta Oficial donde aparezca publicado el Decreto que autorice la creacin (art. 114, LOAP).
Fuera de la disposicin anteriormente citada, a las asociaciones y sociedades civiles del Estado le ser aplicable el rgimen que prev la LOAP para las fundaciones (art. 114 in fine, LOAP).
2.6. Del control sobre los entes descentralizados funcionalmente
Corresponde al Presidente de la Repblica en Consejos de Ministros decretar la adscripcin de los institutos autnomos, empresas, fundaciones, asociaciones y sociedades civiles del Estado. Dicho decreto podr:
1. Determinar el ministerio de adscripcin, en los casos en que ello no se encuentre previsto en la ley o acto jurdico de creacin del ente descentralizado funcionalmente.
2. Variar la adscripcin del ente descentralizado funcionalmente que se encuentre prevista en su correspondiente ley o acto jurdico de creacin, de acuerdo a las reformas que tengan lugar en la organizacin ministerial, y atendiendo, en especial, a la creacin o supresin de los ministerios o cambios en sus respectivas competencias.
3. Variar la adscripcin de las acciones de uno a otro rgano, o transferir sus acciones a un instituto autnomo o a otro ente descentralizado funcionalmente.
4. Fusionar empresas del Estado y transformar en stas o en servicios autnomos sin personalidad jurdica, las fundaciones del Estado que estime conveniente.
Debe tenerse en cuenta que los rganos de la Administracin Descentralizada deben estar sujetos al control de los rganos de la Administracin Central, con el fin de que stos adecen y coordinen su actividad con la del Estado. Una de las manifestaciones de ese control ejercido por los rganos de la Administracin Central es, precisamente, la adscripcin, la cual permite la vinculacin entre el instituto autnomo y el ministerio que tiene a su cargo el sector donde el instituto autnomo opera. La adscripcin constituye un mecanismo de control con rasgos y caractersticas propias que lo diferencian del llamado control de tutela, el cual, no abarca a las empresas del Estado.[6] La adscripcin constituye as un vnculo permanente que se establece entre un rgano de la administracin central y un rgano de la administracin descentralizada frente al cual el rgano de adscripcin, vale decir, la Administracin Central, asume una posicin de supremaca frente al ente descentralizado.
Como puede observarse, la adscripcin se establece como medio de control y vinculacin entre un rgano de la administracin central y un rgano de la administracin descentralizada, siendo nicamente en este mbito que tal figura tiene lugar. As, la adscripcin no podra verificarse respecto de rganos distintos de la administracin central entre s, pues en este caso la relacin no sera de adscripcin sino jerarqua. Tampoco podra manifestarse respecto de rganos que pertenezcan a la administracin descentralizada entre si, pues en este caso, la relacin que se manifiesta entre stos entes no es subordinada, toda vez que los mismos se encuentran en igual nivel dentro de la estructura organizativa de la Administracin.
En efecto, la relacin que se establece entre el rgano de la administracin central y el rgano descentralizado es una relacin de coordinacin y control en la que si bien el ente descentralizado se subordina a los lineamientos que dicte el rgano de la administracin central, no existe vnculo de jerarqua.
Finalmente, cabe sealar que ese control por virtud de la adscripcin puede manifestarse sobre el servicio prestado por el ente descentralizado, sobre sus actos -mediante los mecanismos de la autorizacin y la aprobacin- y sobre los sujetos del ente adscrito, entre otras.
Ahora bien, el artculo 116 de la LOAP establece una serie de limitaciones a la adscripcin. En tal sentido seala que todo instituto autnomo, empresa o fundacin, asociaciones y sociedades civiles del Estado se encontrarn adscritos a un determinado ministerio u rgano de la Administracin Pblica correspondiente y, en ningn caso, podr quedar adscrito al despacho del Presidente de la Repblica, Vicepresidente Ejecutivo, gobernador o alcalde.
En cuanto a las atribuciones de los rganos de adscripcin respecto de los entes descentralizados adscritos el artculo 117 de la LOAP seala que los ministerios u otros rganos de control, nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales, respecto de los rganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente que le estn adscritos, tienen las siguientes atribuciones:
1. Definir la poltica a desarrollar por tales entes, a cuyo efecto formularn las directivas generales que sean necesarias.
2. Ejercer permanentemente funciones de coordinacin, supervisin y control.
3. Evaluar en forma continua el desempeo y los resultados de su gestin e informar oportunamente al Presidente, gobernador o alcalde, segn corresponda.
4. Informar trimestralmente al organismo u rgano nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal, encargado de la planificacin acerca de la ejecucin de los planes por parte de los entes.
5. Proponer al Presidente, gobernador o alcalde, segn corresponda, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o eliminar las entidades descentralizadas funcionalmente que respectivamente le estn adscritas.
Otro aspecto que es importante sealar es el referente a la obligatoriedad de publicacin por parte de los ministerios u rganos de adscripcin de los entes descentralizados que tienen adscritos. As, en el mes de enero de cada ao, los ministerios y rganos de adscripcin nacionales, estadales, de los distritos metropolitanos o municipales publicarn en la Gaceta Oficial que corresponda, la lista de los entes descentralizados adscritos o bajo su tutela, con indicacin del monto de la participacin, si se tratare de una empresa del Estado, y de la conformacin de su patrimonio si se tratare de un instituto autnomo o una fundacin del Estado. Igualmente indicarn los entes que se hallen en proceso de privatizacin o de liquidacin (art. 118, LOAP).
El ministerio u rgano de control nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal, a cargo de la coordinacin y planificacin determinarn los indicadores de gestin aplicables para la evaluacin del desempeo institucional de los rganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente, de conformidad con el reglamento respectivo.
Como instrumento del control de tutela sobre el desempeo institucional, se debern suscribir compromisos de gestin, de conformidad con la presente Ley, entre entes descentralizados funcionalmente y el respectivo ministerio u rgano de adscripcin nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal, segn el caso (art. 119, LOAP).
El ministro u rgano de adscripcin nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal respectivo ejercer, segn corresponda, la representacin de la Repblica, del estado, del distrito metropolitano o del municipio respectivo, en la asamblea de accionistas u rganos correspondientes de las empresas y fundaciones del Estado que se encuentren bajo su tutela (art. 120, LOAP).
2.7. De la intervencin de los institutos autnomos
Conforme lo preceptuado en el artculo 123 de la LOAP, el Presidente de la Repblica, gobernador o alcalde, segn corresponda, podrn decidir la intervencin de un instituto autnomo, cuando existan razones que lo justifiquen.
De igual forma, podrn ser objeto de intervencin, supresin y liquidacin las empresas y las fundaciones del Estado, de conformidad con las normas previstas en el Cdigo de Comercio y en el Cdigo Civil. En todo caso, el Presidente o Presidenta de la Repblica, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, segn corresponda, mediante decreto o resolucin correspondiente, dictar las reglas que estime necesarias a los fines de la intervencin, supresin o liquidacin de las entidades mencionadas y designar a las personas encargadas de ejecutarlas. La personalidad jurdica de las entidades descentralizadas funcionalmente subsistir para los fines de la liquidacin, hasta el final de sta (art. 128, LOAP).
La LOAP establece una serie de requisitos para la procedencia del decreto de intervencin; en ese sentido, el artculo 124 de la LOAP seala que la intervencin se decidir mediante decreto o resolucin que se publicar en medio de publicacin oficial correspondiente. Dicho deber contener el lapso de duracin de la intervencin y los nombres de las personas que formarn parte de la junta interventora.
La junta interventora deber proceder a redactar y ejecutar uno o varios presupuestos sucesivos tendentes a solventar la situacin del instituto, cumpliendo al efecto lo preceptuado en la legislacin presupuestaria. Su actuacin, de conformidad con lo indicado en el artculo 125 de la LOAP se circunscribir estrictamente a realizar los actos de administracin necesarios para mantener la continuidad de las atribuciones o actividades a cargo del instituto intervenido, proveyendo al cumplimiento de sus obligaciones y adoptando las medidas conducentes a evitarle cualquier perjuicio.
En cuanto a los resultados de la actuacin de la Junta Interventora, el ministro o el rgano de adscripcin nacional, estadal, del distrito metropolitano o municipal, examinar los antecedentes que hayan motivado la intervencin del instituto y, de acuerdo con sus resultados, proceder a remitir a los rganos competentes los documentos necesarios con el objeto de determinar la responsabilidad penal, civil, administrativa o disciplinaria de los integrantes de los rganos de direccin y administracin (art. 126, LOAP).
La gestin de la junta interventora cesar tan pronto haya logrado rehabilitar la hacienda del instituto intervenido. En tal sentido. el decreto o resolucin que restituya al instituto su rgimen normal, dispondr lo procedente respecto a la integracin de los rganos directivos (art. 127, LOAP)
IV. DE LOS COMPROMISOS DE GESTIN
Los compromisos de gestin son convenios celebrados entre rganos superiores de direccin y rganos o entes de la Administracin Pblica entre s, o celebrados entre aquellos y las comunidades organizadas y organizaciones pblicas no estatales, de ser el caso, mediante los cuales se establecen compromisos para la obtencin de determinados resultados en los respectivos mbitos de competencia, as como las condiciones para su cumplimiento, como contrapartida al monto de los recursos presupuestarios asignados (art. 129, LOAP).
Dichos convenios sirven de fundamento para la evaluacin del desempeo y la aplicacin de un sistema de incentivos y sanciones de orden presupuestario, en funcin del desempeo institucional. En tal sentido, la evaluacin del desempeo institucional deber atender a los indicadores de gestin que establezcan previamente los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional, de comn acuerdo con el Vicepresidente Ejecutivo (art. 130, LOAP).
Los compromisos de gestin determinarn y regularn, en cada caso, por lo menos, los siguientes aspectos (art. 131, LOAP):
1. La finalidad del rgano desconcentrado, ente descentralizado funcionalmente, comunidades organizadas u organizaciones pblicas no estatales, de ser el caso, con el cual se suscribe.
2. Los objetivos, metas y resultados, con sus respectivos indicadores de desempeo, que se prev alcanzar durante la vigencia del compromiso nacional de gestin.
3. Los plazos estimados para el logro de los objetivos y metas.
4. Las condiciones organizacionales.
5. Los beneficios y obligaciones de los rganos y entes de la Administracin Pblica y de las comunidades organizadas y organizaciones pblicas no estatales encargados de la ejecucin.
6. Las facultades y compromisos del rgano o ente de control.
7. La transferencia de recursos en relacin con el cumplimiento de las metas fijadas.
8. Los deberes de informacin de los rganos o entes de la Administracin Pblica, o las comunidades organizadas u organizaciones pblicas no estatales encargadas de la ejecucin.
9. Los criterios e instrumentos de evaluacin del desempeo institucional.
10. Los incentivos y restricciones financieras institucionales e individuales de acuerdo al resultado de la evaluacin, de conformidad con las pautas que establezca el respectivo reglamento de la LOAP.
Los compromisos de gestin, como mecanismos para el establecimiento de compromisos para la obtencin de determinados resultados en los respectivos mbitos de competencia de los rganos y entes que los suscriban, podrn adoptar las siguientes modalidades (art. 133, LOAP):
1. Compromisos de gestin sectorial, celebrados entre el Vicepresidente Ejecutivo y los ministros del ramo respectivo.
2. Compromisos de gestin territorial, celebrados entre el Vicepresidente y los gobernadores de estado.
3. Compromisos de gestin de servicios pblicos, celebrados entre el Vicepresidente Ejecutivo, el ministro de adscripcin y la autoridad mxima del rgano o ente adscrito responsable de prestar el servicio.
4. Compromisos de gestin con comunidades organizadas u organizaciones pblicas no estatales, celebrados entre el Vicepresidente Ejecutivo, el ministro del ramo afn al servicio prestado y las autoridades del servicio pblico no estatal.
Los compromisos de gestin se entendern perfeccionados con la firma del Vicepresidente Ejecutivo y la de los ministros de los despachos con competencia en materia de finanzas pblicas y de planificacin y desarrollo. stos sern de conocimiento pblico y entrarn en vigencia a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial, a los fines de permitir el control social sobre la gestin pblica (art. 134, LOAP).
V. DE LA PARTICIPACIN SOCIAL DE LA GESTIN PBLICA
La Constitucin de 1999, en su Exposicin de Motivos, establece el rol participativo de la sociedad en la estructura del Estado, al sealarse que los ciudadanos y las organizaciones sociales tienen el deber y el derecho de concurrir a la instauracin y preservacin de esas condiciones mnimas (educacin y trabajo) y de esa igualdad de oportunidades, aportando su propio esfuerzo, vigilando y controlando las actividades estatales, concienciando a los dems ciudadanos de la necesaria cooperacin recproca, promoviendo la participacin individual y comunitaria en el orden social y estatal, censurando la pasividad, la indiferencia y la falta de solidaridad.
Sobre la base de este principio constitucional, la LOAP establece la obligacin de los rganos y entes de la Administracin Pblica de promover la participacin ciudadana en la gestin pblica. A tales fines, las personas podrn, directamente o a travs de las comunidades organizadas o las organizaciones pblicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestin de los rganos y entes de la Administracin Pblica. (art. 135, LOAP).
1. Procedimiento para la consulta de regulaciones sectoriales
El artculo 136 de la LOAP seala que cuando los rganos o entes pblicos propongan la adopcin de normas legales, reglamentarias o de otra jerarqua, debern remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales inscritas en el registro al cual hace referencia el artculo 135 de la LOAP, antes citado.
En el oficio de remisin del anteproyecto se indicar el lapso durante el cual se recibirn por escrito las observaciones, y el cual no comenzar a correr antes de los diez das hbiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente. Paralelamente, el rgano o ente pblico correspondiente publicar en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duracin. De igual manera lo informar a travs de su pgina en la internet, en la cual se expondr el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
En el curso del proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro al cual hemos hecho referencia, es decir, sobre la base del principio de participacin ciudadana, todo particular que as desee hacerlo, podr presentar las observaciones y comentarios que estime pertinentes en relacin con el anteproyecto sometido a consulta.
Concluido el lapso de recepcin de las observaciones, ente pblico deber fijar una fecha para que sus funcionarios especialistas en la materia y las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
Es importante destacar que si bien es cierto es cierto que el artculo 136 seala que es obligatorio el proceso de consulta de los anteproyectos normativos, el resultado del proceso de consulta no tendr carcter vinculante, por lo que el rgano administrativo que haya llevado a cabo el proceso de consulta podr separarse libremente y sin consecuencia jurdica alguna, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por la sociedad civil, en caso de que no las considere convenientes.
2. La nulidad como consecuencia de la aprobacin de normas no consultadas y su excepcin
El artculo 137 de la LOAP, sanciona con nulidad el incumplimiento del procedimiento de consulta. Sin embargo, en los casos de emergencia manifiesta, en los cuales, en virtud de la obligacin del Estado en la seguridad y proteccin de la sociedad, el Presidente, gobernador o alcalde, segn corresponda, podrn autorizar la aprobacin de normas sin consulta previa.
No obstante, en este caso, las normas aprobadas sern consultadas a posteriori bajo el mismo procedimiento antes sealado a las comunidades organizadas y a las organizaciones pblicas no estatales.
3. Obligacin de informar a la poblacin de las actividades, servicios, procedimientos y organizacin de la Administracin Pblica
En adicin a la obligacin de consulta, la LOAP impone a la Administracin la obligacin de informar a la ciudadana de las actividades, servicios, procedimientos y organizacin de la Administracin Pblica (art. 138, LOAP). A tales efectos, la administracin publica nacional, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios debern establecer sistemas que suministren a la poblacin la ms amplia, oportuna y veraz informacin sobre sus actividades, con el fin de ejercer el control social sobre la gestin pblica.
4. Obligacin de informacin a las personas
Por ltimo, como manifestacin del principio de participacin ciudadana, la LOAP establece que todos los rganos y entes de la Administracin Pblica debern mantener permanentemente actualizadas y a disposicin de los ciudadanos el esquema de su organizacin y la de los rganos adscritos, as como guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones aplicables en el mbito de su competencia y de sus rganos adscritos. (art. 139, LOAP).
VI. DE LOS ARCHIVOS Y REGISTROS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1. Los rganos de archivo
Son rganos de archivo, los entes o unidades administrativas del Estado que tiene bajo su responsabilidad la custodia, organizacin, conservacin, valoracin, seleccin, desincorporacin y transferencia de documentos oficiales sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, pertenecientes al Estado o aquellos que se derivan de la prestacin de un servicio pblico por comunidades organizadas, organizaciones pblicas no estatales y entidades privadas (art. 140, LOAP).
El objetivo esencial de los rganos de archivo del Estado es el de conservar y disponer de la documentacin de manera organizada, til, confiable y oportuna, de forma tal que sea recuperable para uso del Estado, en servicio de los particulares y como fuente de la historia. (art. 141, LOAP)
Cada ente de la Administracin Pblica deber tener rganos de archivo, los cuales tienen por finalidad valorar, seleccionar, desincorporar y transferir a los archivos intermedios o al Archivo General de la Nacin, segn sea el caso, los documentos, expedientes, gacetas y dems publicaciones que deban ser archivadas conforme al reglamento respectivo. De conformidad con lo previsto en el artculo 143 de la LOAP el Estado deber crear, organizar, preservar y ejercer el control de sus archivos, propiciando su modernizacin y equipamiento para que cumplan la funcin probatoria, supletoria, verificadora, tcnica y testimonial que esta clase de rganos debe cumplir.
Adems, conforme lo dispuesto en el artculo 160 de la LOAP, los rganos administrativos podrn crear en las unidades administrativas correspondientes de su propia organizacin, otros registros con el fin de facilitar la presentacin de escritos y comunicaciones. Estos sern auxiliares del registro general, al que comunicarn toda anotacin que efecten.
Los asientos deber anotarse respetando el orden temporal de recepcin o salida de los escritos y comunicaciones, e indicarn la fecha de la recepcin o salida. Concluido el trmite de registro, los escritos y comunicaciones sern cursados sin dilacin a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas (art. 160, LOAP).
2. El Archivo General de la Nacin
El Archivo General de la Nacin es el rgano de la Administracin Pblica Nacional responsable de la creacin, orientacin y coordinacin del Sistema Nacional de Archivos, el cual tiene bajo su responsabilidad velar por la homogeneizacin y normalizacin de los procesos de archivo, promover el desarrollo de los centros de informacin, la salvaguarda del patrimonio documental y la supervisin de la gestin archivstica en todo el territorio nacional (art. 144, LOAP).
El Archivo General de la Nacin, conjuntamente con los rganos de archivo de los entes del Estado conforman el Sistema Nacional de Archivos. Los entes u rganos integrantes del Sistema Nacional de Archivos, de acuerdo con sus funciones, llevarn a cabo los procesos de planeacin, programacin y desarrollo de acciones de asistencia tcnica, ejecucin, control y seguimiento, correspondindole al Archivo General de la Nacin coordinar la elaboracin y ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo Archivstico (art. 145, LOAP). El Plan Nacional de Desarrollo Archivstico se incorporar a los planes de la Nacin y se elaborar con la participacin y cooperacin de las universidades con carreras en el campo de la archivologa. (art. 146, LOAP).
3. Naturaleza de la documentacin administrativa
La documentacin administrativa e histrica de la Administracin Pblica es producto y propiedad del Estado, por lo que ste ejercer el pleno control sobre los fondos documentales existentes en los archivos, no siendo susceptibles de enajenacin (art. 147, LOAP).
4. Del derecho de acceso a archivos y registros de la Administracin Pblica
Uno de los derechos de los administrados en sus relaciones con la Administracin Pblica es el libre acceso a sus archivos y registros. En tal sentido, para otorgar virtualidad a ese derecho, la LOAP dispone que toda persona tiene el derecho de acceder a los archivos y registros administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, salvo las excepciones establecidas en la Constitucin y en la ley que regule la materia de clasificacin de documentos de contenido confidencial o secreto. El derecho de acceso a los expedientes de la Administracin se manifiesta a travs de la posibilidad de obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento de las formalidades que se hallen legalmente establecidas.
En tal sentido, todo aquel que presentare peticin o solicitud ante la Administracin Pblica tendr derecho a que se le expida copia certificada del expediente o de sus documentos. Sin embargo, conforme lo dispuesto en el artculo 169 de la LOAP, las copias certificadas que solicitaren los interesados y las autoridades competentes se expedirn por el funcionario o funcionaria correspondiente, salvo que los documentos y expedientes hubieran sido previa y formalmente declarados secretos o confidenciales.
Adems, el artculo 170 de la LOAP prohbe la expedicin de certificaciones de mera relacin, es decir, aquellas que slo tengan por objeto hacer constar el testimonio u opinin del funcionario declarante sobre algn hecho o dato de su conocimiento de los contenidos en los expedientes archivados o en curso, o de aquellos asuntos que hubiere presenciado por motivo de sus funciones.
Sin embargo, podrn expedirse certificaciones sobre datos de carcter estadstico, no confidenciales o secretos, que consten en expedientes o registros oficiales que no hayan sido publicados y siempre que no exista prohibicin expresa al respecto.
Ahora bien, el hecho de que la LOAP haya consagrado el derecho al acceso a los archivos de la Administracin por parte de los particulares, no implica que este derecho pueda ejercerse de manera indiscriminada y de forma tal que pueda entorpecer el desarrollo de las actividades de la Administracin. En tal virtud se han establecido una serie de condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.
En efecto, de conformidad con lo previsto en el artculo 156 de la LOAP, el derecho de acceso a los archivos y registros de la Administracin Pblica ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias.
No obstante, seala el referido artculo, que cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de aquellos a la consulta de los expedientes.
Ahora bien, an cuando los particulares tienen derecho a acceder a los archivos de la Administracin, el artculo 165 establece que no se podr ordenar la exhibicin o inspeccin judicial de los documentos, archivos y registros administrativos de los rganos y entes de la Administracin Pblica, sino por los rganos a los cuales la ley atribuye especficamente tal funcin.
Por tal motivo, podr acordarse judicialmente la copia, exhibicin o inspeccin de determinado documento, expediente, libro o registro administrativo y se ejecutar la providencia, a menos que el rgano superior respectivo hubiera resuelto con anterioridad otorgarle al documento, libro, expediente o registro la clasificacin como secreto o confidencial, de conformidad con la Constitucin y lo que disponga la Ley.
5. De las publicaciones sobre documentos en poder de la Administracin Pblica
Ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos que estn en poder de las Administracin Pblica sujetos a un rgimen de especial de publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares (art. 158, LOAP).
En tal sentido, sern objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros rganos administrativos que comporten una interpretacin del derecho positivo o de los procedimientos vigentes, a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administracin.
6. De los registros de documentos presentados por las personas
Los rganos administrativos debern llevar un registro general en el que se har el correspondiente asiento de todo escrito o comunicacin que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia, debindose anotar adems la salida de los escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros rganos o particulares.
Adems, se establece que los registros que la Administracin Pblica establezca para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particulares o de rganos administrativos, debern instalarse en un soporte informtico. (art. 161, LOAP).
El sistema que se establezca deber garantizar que se deje constancia, en cada asiento que se practique, de un nmero, epgrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentacin, identificacin del interesado, rgano administrativo remitente, si procede, y persona u rgano administrativo al que se enva, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicacin que se registra.
Asimismo, el sistema garantizar la integracin informtica en el registro general de las anotaciones efectuadas en los restantes registros del rgano administrativo.
VII. DE LAS DISPOSICIONES DEROGATORIAS
Con la publicacin en Gaceta Oficial de la LOAP quedaron derogados los siguientes textos normativos:
a. El Decreto No. 369 del 14 de septiembre de 1999 mediante el cual se dict la Reforma Parcial del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgnica de Reforma de la Ley Orgnica de la Administracin Central, publicado en la Gaceta Oficial No. 36.850 del 14 de diciembre de 1999.
b. Todas aquellas otras disposiciones legales y reglamentarias que colidan con la LOAP.
[1] Sin embargo, como podr verificarse ms adelante, la forma de Derecho privado no obsta para que se apliquen normas de Derecho pblico a esta categora de entes.
[2] Cf. Brewer-Caras, A. Las Empresas Pblicas en el Derecho Comparado, Caracas, 1967, en Viloria, E. Las formas jurdicas de las empresas pblicas, RDP, No.14, abril-junio, 1983, p. 64.
[3] Stammati, Gaetano. La empresa pblica en el marco de la accin econmica del Estado en La Empresa Pblica, Studia Albornotiana. Publicaciones del Real Colegio de Espaa en Bolonia, Bolonia, 1970, p. 51.
[4] Cf. Dromi, R. Derecho Administrativo, Edic. Ciudad Argentina, 4ta Ed., Buenos Aires, 1996, p. 472.
[5] Aqu se hace referencia a las sociedades mercantiles creadas por los estados o los municipios, en cuyo caso debern hacerse las publicaciones en sus respectivas publicaciones oficiales.
[6] Cfr. Rondn De Sans, Hildegard; Teora General de la Actividad Administrativa, Caracas, 1995, pgina 166. - See more at: http://www.badellgrau.com/?pag=56&ct=996#sthash.pRZYfhOw.dpuf