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De Habitantes a Ciudadanos

Planeaci n y participaci n.
Alcances y limitaciones de la experiencia del PNUD en Bogot.
1

Resumen:
En este texto pretendemos desentraar el sentido de la idea de Planeacin
participativa que el Estado, el PNUD y otros organismos internacionales han
desarrollado en los barrios ms pobres de la ciudad, muy alejado por cierto del
paradigma de una sociedad autnticamente democrtica.
Igualmente, queremos sopesar la fuerte carga ideolgica del programa, inscrito
en una estrategia internacional de manejo de conflictos que se ha soprepuesto
al fin de la guerra fra y adecuado sus estructuras a las condicionantes del
modelo neoliberal actual.
Palabras clave: Planeacin, participacin, PNUD, Alianza para el Progreso, Operacin Colombia,
Mejoramiento Integral de Barrios
Por: Luis Fernando Acebedo Restrepo
2

Definicin de la estrategia

El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, en convenio con la Alcalda Mayor
de Bogot y el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, llev a cabo una experiencia desde
1984 hasta 1988 llamada De Habitantes a Ciudadanos, inscrita dentro de una estrategia
internacional denominada Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad
de Vida en Asentamientos Populares Urbanos.
El programa tres Localidades importantes de la ciudad en donde a juicio de Naciones Unidas
predominaban ncleos de poblacin ubicadas por debajo de la lnea de pobreza (estratos 1,2 y 3):
Suba, Santa Fe y Ciudad Bolvar.

1
Artculo publicado en la Revista Espacio en Blanco N1, I Semestre, 1999. Revista de los estudiantes de la
Maestra de Urbanismo. Universidad Nacional de Colombia. ISSN 0124-4485, Pp 26-34
2
Arquitecto (UPB), Magister en Urbanismo (UNC), Doctor en Urbanismo (UCV). Profesor Asociado de la
Universidad Nacional de Colombia. Coordinador del Grupo de Investigacin Urbanismo. E-mail:
lfacebedor@unal.edu.co

La idea fundamental del proyecto consisti en explorar vas no tradicionales o alternativas que
procuraran la integracin y el acercamiento entre la administracin distrital y los ciudadanos,
mediante la implementacin de mecanismos de participacin activa en la adopcin, puesta en
marcha, ejecucin y evaluacin de un programa de modestas inversiones. Dicho programa,
procuraba mejorar la calidad de vida en algunos barrios o sectores de las Localidades mencionadas
y producir un gran impacto local para distencionar las relaciones entre la poblacin pobre y el
Estado.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) garantiz la realizacin del proyecto a travs de
programas especiales de endeudamiento orientados a incrementar acciones concretas para
reducir la pobreza e impulsar reformas sociales, en donde concurran en menor medida, tanto
los recursos nacionales y distritales captados a travs de las diferentes entidades involucradas en
el programa, como los recursos propios de las comunidades afectadas, materializados en dinero y
en mano de obra puesta a su servicio.
Desde el punto de vista ideolgico-conceptual, el proyecto pretendi colocar esta experiencia en
la lnea de un modelo de participacin democrtica por oposicin al modelo autoritario
tradicional, en donde el Estado utiliza la participacin como mecanismo de cooptacin de grupos,
sectores o clases sociales. Y lo defendi como un instrumento replicable en las diferentes
experiencias internacionales de intervencin urbana sobre asentamientos populares
espontneos" que todava siguen constituyendo gran parte de la conformacin y estructura de
las ciudades en los pases atrasados.
De habitantes a ciudadanos fue uno de los proyectos ms consolidados de las Naciones Unidas y
el BID sobre modelos de participacin ciudadana, a tal punto que se convirti en ejemplo
replicable para otras experiencias internacionales ms recientes, tales como el Programa PTREV
(1993) que desarroll actividades en Tunjuelito (Santa Fe de Bogot), Aguablanca (Cali), Sierra
Nevada de Santa Marta (Magdalena) y Palomino (Guajira); y el Programa de Desarrollo
Institucional y Comunitario (DIC) de la Unin Europea que actualmente se encuentra en ejecucin.
De la Habana viene un barco cargado de.

Todos estos programas estn diseados con una misma matriz que se ha venido perfeccionando y
adecuando desde los aos 60, cuando la ONU en correspondencia con la nueva poltica de Alianza
para el Progreso, estableci en la reunin de Punta del Este nuevas estrategias para afrontar los
graves problemas sociales derivados de la urbanizacin acelerada y casi siempre violenta- en
pases de muy precario desarrollo.
La consolidacin del socialismo en la Unin Sovitica y el peligro inminente de expansin del
comunismo en Amrica Latina, a partir del triunfo de la revolucin socialista en Cuba, oblig al
imperio americano a dirigir sobre los pases dependientes de su rbita una maniobra poltica para
garantizar su propia supervivencia. Dicha maniobra tena como objetivo fundamental probar, que
dentro del marco del Estado de Derecho, con respeto de la ley y del rgimen representativo, sin
conculcar las libertades cvicas, manteniendo la dignidad y el respeto de la persona humana, se
puede realizar la revolucin social (Mora, 1963)
A partir de esta concepcin inspirada en el anticomunismo que las Naciones Unidas prefirieron
denominar Moderna Doctrina de la Revolucin Social Democrtica- se dise un agresivo
programa de reformas institucionales fundamentadas en el endeudamiento externo de los pases
subdesarrollados, tendientes a ajustar el modelo de relaciones capitalistas ms avanzado,
eminentemente urbano, en el cual la marginalidad social, generada por el propio sistema pero
incapaz de detener, no fuera atacada como un problema de polica y de orden pblico, sino
incorporada dentro de las polticas de desarrollo y productividad urbana.
Aunque sera objeto de un anlisis particular, y no es propiamente el objeto de este texto, es
importante resear que la Alianza para el Progreso y la Operacin Colombia fueron las dos
principales variantes de la Teora del Desarrollo que se debatieron ampliamente en Colombia al
comenzar la dcada de los aos 60. Ambas tendencias hicieron nfasis en la necesidad de inducir
un proceso acelerado de urbanizacin, comprometiendo recursos de crdito externo en aquellos
ncleos de poblacin urbanizada que quedaban al margen del sistema econmico, adhirindolos
al consumo y produccin de bienes y servicios para evitar la lucha de clases (Currie, 1963:32). En el
primer caso, se prioriz la financiacin de pequeos y especficos proyectos en los sectores
urbanos socialmente ms vulnerables; en el segundo, se propuso un plan nacional de
industrializacin y urbanizacin por medio de la tecnificacin de la agricultura. Evidentemente, los
hechos posteriores mostraron una mayor afinidad de los gobernantes colombianos por la
estrategia de la Alianza para el Progreso, aunque algunos aspectos de la Operacin Colombia
tambin fueron incorporados, tales como el sistema UPAC y los estmulos a la industria de la
construccin, entre otros.
El Arquitecto Jhon Turner, asesor de las Naciones Unidas en aquella poca, y principal inspirador
de una nueva visin americana para afrontar el dficit de vivienda, sent las bases para el
replanteamiento del papel del Estado en relacin con los asentamientos espontneos, al
considerar excesivamente costosas, tanto las polticas autoritarias de erradicacin
tradicionalmente utilizadas por los dbiles Estados capitalistas, como aquellas relacionadas con la
sustitucin de las viviendas, impulsadas por los gobiernos socialistas. En su defecto, propuso
trabajar la triloga Estado-Organismos Internacionales de Crdito-Comunidad aceptando los
principios del desarrollo progresivo que practicaban los migrantes espontneos, e incorporando
polticas integrales basadas en la promocin del esfuerzo propio de los habitantes en la bsqueda
de soluciones, de suyo mucho ms baratas y eficaces que las tradicionalmente utilizadas por el
Estado burocrtico.
La base de este planteamiento estaba dada, entre otros, por los siguientes elementos
3
:

3
Unin Panamericana. La Marcha de la Alianza para el Progreso (1963:64). Washington D.C. 1965. Vol I. Pp
49-50.
- Preparacin de planes y programas nacionales vinculados a proyectos especficos y
acciones puntuales de gran impacto local.
- Intervencin del Estado en el control del suelo urbano apto para este tipo de proyectos.
- Adecuacin institucional para la oferta de vivienda mnima, en especial por la va de la
remodelacin y el sistema progresivo.
- Poltica de subsidios para aquellos que quedan por fuera del mercado.
- Inversin social en salud, adecuacin, esparcimiento, etc., como parte del programa.
- Financiacin a travs de sistemas de crdito de la Unin Interamericana de Ahorro
Prstamo para Vivienda (U.I.A.P.V) canalizados y extendidos a travs del BID hacia las
instituciones nacionales de ahorro y prstamo para vivienda.
En correspondencia con este plan, los comenzaron a hacer nfasis en el fortalecimiento de la
industria de la construccin, como uno de los renglones econmicos ms importantes y principal
proveedor de empleos para cubrir la excesiva oferta de mano de obra barata en las ciudades. El
I.C.T., el B.C.H. y otras entidades estatales reorientaron sus polticas de vivienda rural hacia las
soluciones de vivienda urbana, de mnimas especificaciones, e incorporaron sistemas de
autoconstruccin y desarrollo progresivo.
Participacin y planeacin para relegitimar el Estado

La Carta Interamericana de Vivienda
4
estableci las bases filosficas y sociales del programa de
participacin. Al compararla con los planteamientos ms modernos de las Acciones Integradas
para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos encontraremos
una continuidad terica del discurso, y nuevos desarrollos y ajustes sobre el tema. Ambas
constituyeron el fundamento doctrinario de la accin pblica y privada en ste mbito.
Comentemos algunas de esas bases filosficas:
La Vivienda como eje de la integracin de la familia y la organizacin comunitaria.
En condiciones de marginalidad urbana, cuando el Estado es incapaz de ofrecer mnimas
alternativas de cohesin social, la estructura familiar es concebida como la nica y ms inmediata
herramienta para garantizar tanto la produccin como la re-produccin de la fuerza de trabajo. La
familia articulada directamente a la produccin de los bienes de consumo necesarios para su
propia supervivencia, mediante un plan de mejoramiento progresivo, queda indisolublemente
atada al territorio por un tiempo indeterminado y compromete cada vez ms al ncleo familiar y
social inmediato en iniciativas colectivas para la solucin de sus propios problemas, sin necesidad
de acudir a demandas econmicas y sociales contra el Estado.
La ligazn de la familia al territorio y el impulso del sentido de pertenencia que involucra a la
comunidad en la legalizacin de sus predios, mediante la entrega de un ttulo de propiedad,

4
II Congreso Interamericana de Vivienda. 1-9 de febrero de 1969. Caracas-Venezuela.
busca cambiar la reivindicacin colectiva y politizada de los pobladores frente al Estado,
potencialmente peligrosa para la estabilidad institucional, de carcter principalmente econmico,
en donde se reemplazan los mecanismos extra-institucionales por las vas jurdico-legales propias
del Estado de Derecho. La autonoma de las organizaciones comunitarias queda as vulnerada, y el
Estado asume el control y la iniciativa de las mismas.
El proceso se complementa con la realizacin de una serie de eventos ldicos y simblicos
donde el Estado interacta con la comunidad en aquellos espacios urbanos ms apropiados
culturalmente por el vecindario, en un esfuerzo por distencionar las relaciones de conflicto
5
.
Lograr la actitud que permita la participacin consciente, deliberada y organizada de los
individuos y las comunidades en la gestacin de su propio desarrollo.
La inversin de modestos recursos financieros en un programa de contenido socioeconmico
especfico, debe ser capaz de producir un impacto psicolgico suficiente como para motivar la
apropiacin social de proyecto, de tal suerte que se generen mecanismo de organizacin
comunitaria para aportar, sin ningn costo, un excedente de fuerza de trabajo o capital social que
finalmente se ahorra el Estado.
La eficacia de los planes habitacionales est indisolublemente vinculada a la necesidad de
institucionalizar las organizaciones a las cuales compete su ejecucin.
Para el BID
6
es posible identificar la sociedad civil como gente organizada en unidades
productivas por su popia iniciativa con el fin de buscar la satisfaccin de necesidades colectivas.
Esta visin instrumentalista y corporativa de la sociedad civil sirve a los propsitos del programa
en la medida en que la organizacin comunitaria promovida por el Estado desde finales de los
aos 50 con la creacin de las Acciones Comunales- se convierta en gestora de los programas
institucionales y mediadora de las relaciones del Estado con la comunidad. En la actualidad, una
parte considerable de las llamadas ONG, estn dedicadas a servir de instrumento de captacin de
cuotas adicionales de salario colectivo, para la ejecucin de programas institucionales.
El mantenimiento y administracin de los equipamientos colectivos, las tareas de vigilancia y
control social, y la ejecucin de obras, a veces a escala multibarrial, entre otros aspectos
garantizados por la comunidad a travs de Jornadas de Trabajo Voluntario, simplifican las
responsabilidades del Estado y contribuyen a la falsa idea de estar transformando la democracia
representativa en democracia directa de amplia base social y autonoma organizativa.
La idea de la cooptacin social subyace tanto en el modelo autoritario como en el democrtico de
participacin que el proyecto defiende. La diferencia radica en que, en el primer caso, el Estado
promueve directamente la organizacin comunitaria y reglamenta sus funciones como un

5
Es imposible evitar una relacin por lo menos conceptual entre la idea y las operaciones psicolgicas
contrainsurgentes que desarrollan las FFAA con las llamadas acciones cvico-militares, en las que se
pretende estrechar lazos con la comunidad.
6
BID. Libro de consulta sobre participacin, Enero, 1997.
instrumento a su servicio; y en el segundo, el Estado trabaja con las organizaciones previamente
existentes y las moldea para que asuman tareas productivas y de gestin estatal, sin el prurito que
ocasiona el origen o el carcter de agencia gubernamental. Obviamente, la circunstancia de
trabajar con organizaciones reconocidas por el vecindario y no intervenidas por el Estado,
garantiza menos prevenciones que aquellas que son impuestas desde arriba por la autoridad
institucional.
Continuidad en el desarrollo urbano organizado
Para el Proyecto existen dos experiencias de Planeacin con orgenes claramente diferenciados:
- La Planeacin Participativa, de iniciativa gubernamental, que establece mecanismos
bsicamente consultivos respecto a la intervencin de la comunidad y centraliza las
instancias decisorias en una entidad de gobierno.
- La planeacin Participativa Popular, reivindicada como un nivel intermedio, alternativo a
las dos anteriores, en la medida en que a la iniciativa gubernamental se integra un
componente extrainstitucional , expresado en pliegos de demandas o en propuestas de
planes de desarrollo zonal. Adems porque se vinculan entidades no estatales en
programas de asesoras para la planeacin urbana y la participacin comunitaria.
La amplitud y heterogeneidad que comprende el trmino sociedad civil, bajo la premisa
de no estatal, contrasta con la asignacin de derechos diferenciados segn su
procedencia y fortaleza econmica.
El PNUD y dems organismos internacionales, por ejemplo, se posicionan en un nivel que
podramos llamar supraestatal. En la prctica son instituciones privadas que aportan un
capital a modo de crdito para proyectos de gestin pblica y gran impacto social. Su
carcter de mediador est dado por la formulacin y coordinacin de todos los recursos
interinstitucionales y sociales, por el acceso a la ms variada informacin en centros de
investigacin e informacin multidisciplinar, y por la captacin del ahorro nacional, entre
otros. Adems, tiene la caracterstica de tener continuidad en el tiempo
independientemente de los cambios de administracin nacional, distrital o local. Estas
caractersticas no las tiene ninguna otra empresa privada que contrata obras con el Estado
y coloca al PNUD en una situacin preferencial y de poder respecto a los agentes sociales
que intervienen en el proyecto.
- Los Talleres Zonales de Presupuesto, incorporados en el programa como metodologa de
diagnstico, formulacin y definicin de proyectos de inversin o gasto pblico, tuvierno
un carcter eminentemente informativo para las entidades estatales que intervinieron en
la planeacin urbana, puesto que la definicin de sus planes de expansin se hizo de
manera centralizada y conforme a otras dinmicas relacionadas con la productividad de
sus inversiones. El balance de esta experiencia fue claramente deficitario pues revel
inamovilidad en la programacin y asignacin de recursos de dichas entidades (IDU, Obras
Pblicas, Acueducto, Alcantarillado, etc.) para adecuarse a las demandas ciudadanas. Las
nicas instituciones que hicieron ajustes para la atencin de los programas comunitarios
fueron aquellas de tipo asistencial como Bienestar Social, Secretara de Salud, Recreacin
y Deportes, etc, que por su naturaleza, han tenido una estructura ms flexible y funcionan
en gran medida con esquemas de intervencin redistributiva sobre poblaciones
vulnerables, lo cual hace ms fcil la confluencia de recursos.
Las organizaciones comunitarias, por su parte, garantizaban su derecho a participar a una
escala bsicamente local y en aspectos limitados del proceso como la distribucin de
algunos presupuestos, control y veedura del proyecto especfico, y otros que ya hemos
mencionado, que ms que derechos, son donaciones de capital social, a una estructura
mixta de usurpacin de plusvalas en asentamientos populares urbanos.
Una mirada crtica por entre las rendijas

La sociologa de la accin participativa, como corriente de pensamiento internacional que se nutre
de los aportes de la sociologa urbana crtica, ha sido el marco ideolgico para una
reinterpretacin de marginalidad y los asentamientos populares urbanos desde una perspectiva
positivista
7

Bajo esta concepcin, la llamada periferia deja de ser un problema y se incluye en el sistema
productivo como un escenario susceptible de explotar poltica y econmicamente. La bsqueda de
un ideal democrtico en la organizacin del Estado y de la Sociedad, se reduce al desarrollo de
limitadas polticas administrativas de participacin y descentralizacin para alcanzar la re-
legitimacin del Estado, reconstruir el tejido social maltrecho y garantizar el xito econmico del
proyecto empresarial.
Todo este enfoque y planteamiento metodolgico, y sobre todo, el carcter de la reglamentacin
que sobre estos temas ha hecho despus de la Constitucin del 91, hacen pensar que la
participacin ciudadana no puede concebirse como un fin en s mismo. Al igual que las polticas de
descentralizacin tan ligadas al mbito de lo local, no son necesariamente consustanciales a la
democratizacin del Estado y de la vida pblica. Por el contrario, pueden dar lugar a procesos de
modernizacin autoritaria y excluyente a restauraciones institucionales conservadoras, o a
meras polticas de desconcentracin y devolucin funcional de competencias
8

La enorme diferencia existente entre el discurso ideolgico que sustenta los programas de la
planeacin participativa popular y los logros reales que pretende alcanzar, nos remite al carcter

7
Los trabajos internacionales de Jordi Borja y Norbert Lechner sobre participacin ciudadana y sociedad
civil, entre otros; las reflexiones de la Revista Foro y del CINEP sobre estos temas y los llamados
movimientos sociales, han sido adoptados por el BID como marco ideolgico y metodolgico para la
ambientacin de sus proyectos en asentamientos populares urbanos en Colombia.
8
Pavia Gaitan, Pilar; Moreno Ospina, Carlos. Poder Local. Realidad y utopa de la descentralizacin en
Colombia. Tercer Mundo editores, 1992, p39
esencialmente ambiguo de los textos urbansticos que identifica Secchi
9
a partir del anlisis
semitico del relato y las estructuras narrativas.
Planteamientos universal y socialmente aceptados sufren una reinterpretacin de tipo conductista
que modifican su contenido y transforman el significado inicial. As por ejemplo, la participacin y
la planeacin democrtica se reducen a la gestin pblica de proyectos estatales; la organizacin
social y comunitaria de carcter autnomo se institucionaliza para convertirla en mediadora o
facilitadora en las relaciones Estado-Sociedad Civil; la reivindicacin de lo pblico y lo colectivo,
que debe sustentar las relaciones sociales modernas en las ciudades, se minimiza bajo una visin
estatista y corporativa de la misma. En fin, hasta la propia identificacin del hroe se invierte,
pues en el relato urbanstico de los proyectos de mejoramiento de barrios populares aparece la
organizacin comunitaria como sujeto de transformacin y consolidacin de la democracia y la
planeacin, mientras que en la realidad y durante el proceso de acciones, emerge el capital
internacional como verdadero hroe del proceso, como para-estado arropado bajo el manto
tecnocrtico del PNUD, no sin antes tratar de consolidarse como socio y mediador de las
relaciones entre el Estado y la comunidad.
Tal y como se plantea al comienzo de este anlisis, la experiencia de Habitantes a Ciudadanos no
representa una alternativa democrtica frente a un modelo autoritario de planeacin urbana y
participacin comunitaria. Varias razones llevan a confirmar esta hiptesis:
Las herramientas de planificacin de la ciudad en los aos 80 haban llegado a su ms mnima
expresin con la promulgacin del Acuerdo 7/79 que consagr el reinado de la norma y de las
fuerzas del mercado como mecanismos para el ordenamiento territorial de la ciudad de Bogot.
Estas herramientas tan dinmicas para la industria de la construccin, organizadas a travs de un
plano urbanstico como instrumento de regulacin, obnubilaron, o simplemente subestimaron
otras fuerzas econmico-sociales protagonizadas por los pobres en programas inducidos por los
urbanizadores piratas o por la invasin de terrenos perifricos.
Los organismos internacionales de crdito polemizan con esta visin parcializada de las fuerzas del
mercado, que le entregan al }estado la responsabilidad de atender las necesidades de vivienda y
servicios pblicos de los pobres a travs de mecanismos asistencialistas, y reivindican la
posibilidad absolutamente pragmtica de aprovechar el dinamismo econmico y social de los
pobres para hacer de las polticas de mejoramiento y desarrollo progresivo un gran negocio legal.
Estos actan orgnicamente sobre suelos marginales y no por ello dejan de constituirse en
vertiginosas fuerzas del crecimiento urbano. Sin embargo, las leyes del capital advierten que tal
crecimiento puede actuar positiva o negativamente sobre la estructura de precios del suelo, en las
reas adyacentes o en los mismos asentamientos populares, lo cual obliga a contemplar tanto
polticas de defensa y proteccin de valorizacin de lotes como acciones para provocar
paulatinamente la ampliacin de las fronteras de mercado de la tierra urbana.

9
Secchi, Bernardo. Il racconto urbanstico. Giulio Einaudi editore, Torino, 1984.
El capital internacional es consciente de que las pequeas inversiones de muchos residentes
pobres, incluido su propio esfuerzo, representan sumas muy superiores a las que invierten en ellas
los municipios, los gobiernos centrales y hasta el sector privado reconocido
10
. Por contraste, La
ayuda internacional a travs de prstamos multilaterales y bilaterales para proyectos de desarrollo
urbano y para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin representaron, para la totalidad
de Amrica Latina, 3 dlares por ao y por habitante para el perodo 1980-1989 a valores
constantes del dlar en 1985
11

La construccin de la ciudad legal e ilegal hacen parte de la misma lgica de mercado; sin
embargo, los organismos internacionales discuten la visin burocrtica del Estado que impide
manejar con audacia la marginalidad urbana y reclaman una legislacin especial, mucho ms
flexible, que permita manejar los asuntos de la tierra urbana perifrica y de los servicios pblico
sin la rigidez de una norma y la ineficiencia de un pesado aparato estatal.
Los organismos internacionales de crdito ven en el urbanizador-especulador pirata un personaje
herico digno de emular, pues aplica de manera eficaz, coherente y sistemtica, aunque ilegal,
toda la lgica de mxima ganancia y reproduccin del capital propias de las fuerzas del mercado, a
travs de metodologas muy flexibles. En la secuencia inicial del proceso de urbanizacin, el Plano
sirve a los propsitos de captacin de recursos y optimizacin de las rentas, valorizacin del suelo
y especulacin financiera para la generacin de los plusvalores urbanos, sin mayores inversiones
de capital. Posteriormente, y en la etapa de consolidacin de las viviendas y su entorno por parte
de los habitantes, el Plano es prcticamente improcedente para el logro de los mismos objetivos.
La idea ya no se vende a travs de una imagen, ni de un modelo prefijado, sino de la movilizacin
ideolgica y prctica de confluencia de recursos sociales y materiales para el mejoramiento de las
viviendas.
Quizs este razonamiento lgico haya servido para establecer una especie de acuerdo tcito entre
el urbanizador pirata y los programas internacionales de Acciones Integrales para el Mejoramiento
de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, con el fin de organizar un modelo
secuencial de apropiacin mxima de los capitales de los pobres, representados en ahorros,
endeudamiento y trabajo social-voluntario, a travs de una dinmica espacio-temporal y
progresiva completamente diferente a la utilizada por proyectos de alta rentabilidad y
recuperacin inmediata de inversiones. En esto reside realmente el carcter alternativo de este
tipo de intervencin urbana sobre asentamientos populares de precaria consolidacin.
La idea de planificacin urbanstica se promueve ms como un medio o un instrumento para
transformar algunas relaciones sociales conflictuales entre el Estado y la sociedad. Su carcter
progresivo permite aplazar indefinidamente el desarrollo del conflicto y su cualificacin.

10
Hardoy, Jorge E. El futuro de la ciudad en Amrica Latina. En: Revista Foro N24, Sep, 1994. Santa Fe de
Bogot. Pl 98-112.
11
Ibid.
Las constantes alusiones que hace el PNUD a la ineficiencia del Estado nacional y local, al
clientelismo del sistema poltico y a su incapacidad para llevar soluciones a las comunidades de los
barrios ms pobres, no estn enmarcadas en una crtica progresista de esa realidad y a sus deseos
de transformacin democrtica. Representan ms bien el corolario para constituirse en una
especie de Para-estado con todos los instrumentos de dominacin econmicos, polticos, jurdicos
e informacionales a su servicio, en una velada pero certera competencia con aquel. Por eso, las
aplicaciones ms modernas de este proyecto se proponen, entre otros aspectos, facilitar,
directamente a los usuarios individualizados el acceso al crdito, sin la intermediacin del Estado y
de la comunidad organizada. El peligro evidente, advierte Hardoy (1992), es que la manera como
se est conduciendo esta transicin puede convertir al pueblo en pbico, al trabajador en
instrumento y a la cultura en un trmino sin sentido.
La autonoma y representatividad de las organizaciones sociales todava no est conquistada, pero
an, est gravemente amenazada por la fragmentacin social que impone el modelo actual de
globalizacin. Para lograrlo, el Estado debe garantizar el derecho a la libre organizacin,
independientemente de su tutela, de su regulacin y de su constreimiento a las esferas
institucionales. Slo as es posible proponerse la construccin seria de ciudadana. Por lo pronto,
estn claras las enormes potencialidades que tiene la participacin ciudadana en un contexto
general de manejo de los asuntos pblicos (no slo estatales) a escala nacional, departamental y
local. La subestimacin que generalmente se hace de la capacidad de los ciudadanos organizados
para intervenir en la planeacin de lo pblico y lo colectivo en la ciudad, queda desvirtuada con el
aprovechamiento que el Estado y los particulares hacen de la comunidad organizada para
beneficio de racionalidades privadas o mixtas.
Bibliografa

ALCALDIA MAYOR, PNUD. De habitantes a ciudadanos. A propsito de una experiencia en Bogot.
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