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EL PER Y LA TRIBUTACIN
MANUEL ESTELA BENAVIDES




INDICE




Pg.

PRLOGO

PRTICO

I. INTRODUCCIN

II. QU ES EL PER?
III. QU ES LA TRIBUTACIN?
IV. EL PROBLEMA PERUANO

V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL
SUBDESARROLLO

VI. EL ANLISIS ECONMICO DE LA
HISTORIA PERUANA

VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS
LECCIONES DEL PASADO RECIENTE

VIII. A MANERA DE CONCLUSIN

FUENTES BIBLIOGRFICAS

EPLOGO


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PRLOGO


Con ocasin del homenaje a la primera promocin de fiscalizadores
de la SUNAT tuve la oportunidad de escuchar la conferencia magistral que
estuvo a cargo del doctor Manuel Estela Benavides, quien lider el equipo
que inici la reforma tributaria hace ms de una dcada.

El mensaje vertido en esa conferencia tuvo una doble virtud. Por un
lado, a partir de un anlisis histrico y econmico nos hizo reflexionar a
quienes lo escuchamos en el auditorio sobre la importancia que ha tenido y
tiene la tributacin para el desarrollo econmico del pas y, de otro lado,
sobre la trascendencia de la labor del administrador tributario en la
bsqueda del bienestar.

Este ltimo aspecto gener un efecto motivador entre los asistentes,
especialmente porque la gran mayora fue partcipe de las primeras acciones
de fiscalizacin realizadas como parte de la reforma tributaria a inicios de la
dcada del noventa y por el reto que signific este hecho en el compromiso
asumido por los entonces jvenes profesionales que se integraron a la
SUNAT.

En las referidas circunstancias, con la finalidad de que este aporte no
fuera conocido slo por un grupo reducido de personas, es que solicitamos
al doctor Manuel Estela su autorizacin para hacer posible su publicacin.
Gracias a su anuencia, ahora podemos contar con un valioso documento
para los trabajadores de la SUNAT, sobre todo para las nuevas
generaciones, y la ciudadana en general.

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Ahora bien, sta es una obra que no se limita a la conferencia
magistral dictada en dicha oportunidad, sino que ha sido estructurada,
sistematizada y enriquecida con informacin complementaria. Es decir, al
texto original se le ha incorporado un mayor valor agregado. Este hecho
valora an ms el espritu de colaboracin y compromiso del doctor Estela
con la SUNAT, as como su vocacin por hacer un mejor pas para todos
los peruanos.

En este libro, Estela no slo parte de un enfoque de corto plazo, sino
que se detiene en un anlisis histrico y ubica el tema de la tributacin en
una perspectiva integral y de largo plazo. De all la riqueza e importancia de
su contenido.

En primer lugar, esboza una acertada caracterizacin de lo que es el
Per y llega a la conclusin de que, si bien para algunos el Estado debe
estar al servicio de los intereses de grupo, para otros es la Patria invisible.
Bajo este concepto, define la atmsfera de dignidad que anhelan los
peruanos, en la que est presente el respeto por la justicia, los derechos
humanos, la integracin cabal de todas las razas y un mejor futuro para
todos.

Seala que la solucin al problema peruano requiere una tarea de
largo plazo y de alcance permanente que permita desplazar la cultura del
privilegio y el egosmo irracional.

Con este marco conceptual, define la tributacin en trminos
sencillos y comprensibles, al alcance de todo lector, como un aporte del
contribuyente en aras del bien comn y como una herramienta(...) con
que el gobierno orienta la produccin y la distribucin de la riqueza de un
pas. En suma, nos dice que una tributacin equitativa y neutral se
convierte en una accin fundamental para enfrentar la pobreza y el
subdesarrollo y, como tal, est plenamente vigente.

Cuando aborda la tipificacin del problema peruano, destaca la
referencia a la visita del economista Edwin Kemmerer, profesor de la
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Universidad de Princeton, en 1931, cuyas recomendaciones en lo que se
refiere a la tributacin y, en especial, al Impuesto a la Renta, con aspectos
que an hoy pueden ser relevantes, nunca fueron aplicadas y se archivaron.
Con ello demuestra que siempre se ha sabido lo que se debe hacer, pero no
ha existido la voluntad porque las acciones necesarias para lograr una
redistribucin del ingreso y revertir la situacin de desigualdad afectan
determinados intereses particulares.

La presentacin e interpretacin de los hechos econmicos del
pasado, que formula a continuacin, le permiten identificar con absoluta
precisin los obstculos que en forma recurrente vienen limitando las
posibilidades de desarrollo de nuestro pas y del bienestar de la poblacin.

En este escenario refiere que el perodo fundacional de la SUNAT, de
1991 a 1992, constituye un punto de quiebre con un Estado improvisado,
un primer paso hacia un Estado tecnocrtico y el inicio del desarrollo de
una cultura tributaria. No obstante, la SUNAT fundacional debi
confrontar con los representantes de la mentalidad pseudo liberal que vean
en el Estado improvisado a un gendarme de sus intereses.

Finalmente, si bien a lo largo del libro enfatiza en que el problema del
Per es la existencia de un abismo social entre una minora privilegiada y
una mayora agobiada por la pobreza y que la raz del problema es la
mentalidad pseudo liberal que prevalece a lo largo de nuestra historia
republicana, tambin nos muestra que hay una luz al final del tnel.

Nos dice que para encontrar la salida, adems de realizar un debate
sobre la vida nacional, debemos enfrentar el subdesarrollo con un nuevo
tipo de poltica fiscal y tributaria.

Estoy segura de que este libro estimular la vocacin de servicio a
quienes trabajamos en la SUNAT, desde la Alta Direccin hasta el
trabajador que realiza la funcin ms simple, ya que la magnitud del
problema requiere que todos, desde el lugar que ocupamos en la
Administracin Tributaria, dediquemos nuestro mayor esfuerzo para lograr
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el objetivo de una tributacin equitativa y neutral que asegure el
funcionamiento de un Estado eficiente, as como mayor igualdad de
oportunidades y bienestar para las mayoras de nuestro pas.

Asimismo, creo que, con este documento, los diversos agentes
econmicos y la ciudadana en general comprendern cabalmente la
magnitud del problema que enfrentarn y del compromiso que debern
asumir si quieren construir un Per diferente.


Beatriz Merino Lucero






















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I. INTRODUCCIN

Hay temas para ser planteados y temas para ser agotados. Los primeros son una invitacin a
mirar un asunto tratando de llegar hasta su mdula para salir de falsos entrampamientos, de callejones
sin salida prefabricados y de crculos que tienden a viciar todo entendimiento- de modo que con el uso
de la razn, del conocimiento, de la imaginacin y de la honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar
por caminos fecundos; vale decir, esos temas suscitan inquietudes trascendentes, porque estn siempre
abiertos al anlisis. Los segundos, simple y llanamente son instrucciones para ser cumplidas y que, sin
mayor examen, se agotan al enunciarse.

Confo y espero que el tema que nos rene hoy pertenezca al primer grupo. Porque la
tributacin, sobre todo en un pas en vas de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos ms
adelante, es un asunto determinante y, por lo tanto, merece la mayor de las reflexiones. Y porque para
resolver los problemas que desde hace 180 aos agobian al Per- es imprescindible entender
cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la poltica econmica.

Ahora bien, no me sorprendera si lo que les voy a decir seguidamente a lo mejor sea una
confirmacin de lo que ustedes hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y sienten en
sus corazones. Sin embargo, no es usual que estos asuntos se expresen en pblico. Es que, hay que
decirlo claramente, si en verdad hay un ambiente propicio para hablar del Per, de sus problemas, de
sus posibilidades, en suma de la promesa para la vida peruana, dejando atrs las taras del pasado, ese
lugar es la SUNAT.

En ese sentido, ms all de reiterados e infructuosos enfoques parciales y cortoplacistas,
pretendo ubicar el tema de la tributacin en una perspectiva integral y de amplio horizonte futuro. En esa
va propongo sumergirnos en la historia de nuestro pas, guiados por las luces que proporciona el
instrumental econmico, con el objeto de encontrar los obstculos que permanentemente han bloqueado
el desarrollo de nuestro pas.
No obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es necesario tener una idea cabal acerca de
la tributacin, de su sentido y orientacin. Igualmente, preguntarse sobre qu es lo que significa para
nosotros el Per. Esos insoslayables conceptos inician este trabajo.

Despus sigue la tipificacin del problema peruano. A continuacin, ocupa lugar la cuestin del
anlisis econmico y el subdesarrollo. Inmediatamente, a la luz del anlisis econmico, se presentan e
interpretan los hechos paradigmticos de nuestro pasado. Posteriormente, se examina el significado e
implicancias que tuvo el perodo fundacional de la SUNAT y luego vienen las conclusiones.

A lo largo de este trabajo se advierte que el problema del Per es, ante todo, el abismo social. Es
decir: la coexistencia de una minora privilegiada y una mayora agobiada por la pobreza. Que la raz
del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cual prevalece bajo diferentes rostros y maneras-
desde inicios de la repblica, desvirtuando todas las relaciones econmicas y sociales y favoreciendo un
Estado improvisado al servicio de intereses de grupo y no de la nacin.

Que, sin embargo, ese problema tiene solucin. Que para ello es menester propiciar el
establecimiento de las premisas fundamentales que propicien un grande y razonado debate sobre este
crucial aspecto de la vida nacional. Que hay que saber distinguir entre lo pasajero y lo perdurable. Que,
en el marco de la economa de mercado, hay que encontrar el modo eficaz de encarar el subdesarrollo:
un nuevo tipo de poltica fiscal en donde la tributacin equitativa y neutral es categora fundamental.

Tengo que sealar, finalmente, que la esencia y el mtodo que animan este trabajo me parecen
tiles para incitar a los trabajadores de la SUNAT, y a los que est formando el Instituto de
Administracin Tributaria (IAT), a la reflexin no slo sobre la manera como estn cumpliendo las tareas
que les han sido encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial rol de la tributacin en el
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presente y en el futuro de nuestro pas.






















































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II. QU ES EL PER?


Lo esencial es
invisible a los ojos.

Antoine de Saint Exupry




GRABADO



Hablar del Per es traer a la memoria la idea, a veces imprecisa, de una historia de contados
resplandores y de no pocas frustraciones. Pero tambin de un smbolo de la esperanza, de la fe en el
futuro de superacin en la que est presente la lealtad a la familia y al terruo.

Hablar del Per, asimismo, es comprobar que su territorio y sus paisajes, tal como lo dice Jorge
Basadre: () por su belleza y personalidad nos estampan sin que nos demos cuenta- una
compenetracin con el mundo fsico circundante, que es el ms humilde y feliz de los dones otorgados
por la vida.
1


Que ese territorio y esos paisajes nos hacen ser a pesar de todo-, segn el citado Basadre:
() acordes tal vez disonantes- de una sinfona an inconclusa, brochazos tenues de un cuadro
panormico, gotas fugaces de una corriente que nos une por hilos de sangre en cuyas esencias hay algo
del aire, el agua, la luz o el alimento comunes. Nos hacen agolpar una extraa sensacin en la garganta,
nos hacen latir el pulso ms de prisa, nos enriquecen con algo que no puede expresarse en palabras,
nos infunden alegras que pueden parecer primitivas y penas que desbordan el corazn.
2


El Per, en consecuencia, es un sentimiento y un smbolo que nos vincula y nos otorga una
razn de ser. Afecto y razn, que nos hacen percibir a nuestro pas inmerso en un gran drama,
caracterizado por:

a) Abismo social y desbalance regional.
b) Arbitrariedades y caprichos de gente dspota.
c) Calumnias esparcidas en pasquines o corrillos.
d) Egosmo ciego por parte del grupo dominante de espaldas a la comunidad que lo
nutre.
e) Enriquecimientos vertiginosos a la sombra del aparato pblico.
f) Envidia para quienes valen.
g) Excesos condenables en que incurren los poderosos.
h) Indiferencia, hostilidad o desprecio frente a quienes tienen el derecho de salir de la miseria.
i) Intriga malvola.
j) Negligencia burocrtica que avasalla la justicia y el inters legtimo.
k) Oratoria vaca y vana de quien en sus adentros- se re de sus propias frases.
l) Violacin (cnica) de los derechos de hombres, mujeres y nios modestos y annimos.
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1
Jorge Basadre, La vida y la historia, pg. 25.
2
Jorge Basadre, La vida y la historia, pg. 23.
3
Jorge Basadre La vida y la historia, pg. 66.
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En suma, el drama peruano se presenta como un rosario de absurdos que el pueblo sufre en
carne propia. Esa realidad no se concilia con la idea de un pas concebido como un conjunto territorial,
en la que sus habitantes se esfuerzan para lograr una mejor existencia.

Entonces, el Per es acaso una quimera, algo vano, una confusa ficcin o un indescifrable mito?
Para responder apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse con el Per amndolo. Si ello
ocurre, veremos que, a pesar de todo, debajo de esa insustancial e insidiosa apariencia est
latente la Patria invisible, vale decir, la porfiada esperanza capaz de innumerables sacrificios -que
aliment a:

a) Los cados en las jornadas blicas de la Guerra del Pacfico 1879- 1883.
b) Los valerosos peruanos de Tacna y Arica y su actuacin entre los aos 1881 y 1929.
c) Las luchas del pueblo en las grandes batallas cvicas que lograron fugaces primaveras
democrticas en 1827,1834, 1854, 1866, 1895, 1912, 1919, 1930, 1945, 1963.
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En consecuencia, as como para algunos, mezquinamente, el pas es sinnimo de botn o, lo que es
lo mismo, de un Estado al servicio de intereses de grupo, para otros, como claramente lo demuestra la
historia, est latente la Patria Invisible. Es decir, la atmsfera de dignidad en la que el respeto por la
justicia, por los derechos humanos y un mejor futuro para todos los peruanos, aunque invisible, est
presente en los hombres y mujeres que desean transformar esa realidad: avanzando hacia la justicia
social, hacia la integracin cabal entre indgenas, mestizos y blancos para hacer de nuestro pas una
patria que no excluya a ninguno de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional.

Esa patria todava no est hecha. Es invisible. No obstante, de su existencia real depende el destino
de millones de personas. Por lo tanto, no slo es un ideal colectivo, sino una meta que exige, a todos los
peruanos, cumplirla perentoriamente. He ah la raz y promesa del Per. Ms an, ah est el problema y
la posibilidad.

Para que la Patria invisible se haga realidad es indispensable que la atmsfera que la envuelve
crezca y desplace a la cultura del privilegio y el irracional egosmo.
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Ello debe ser as porque el
problema peruano no se resuelve con una receta mgica en la economa; que, por lo dems, no existe.
El punto clave, su fuerza de gravedad, est en el campo de las mentalidades, en los valores, en la
educacin y en el testimonio de cada persona.

En resumen, se trata de una tarea de largo plazo y permanente alcance, cuyo inicio no debe
postergarse ms. En ese sentido, la economa es importante y, como tal, debe contribuir a dar
credibilidad al proceso.

En consecuencia, perseverando en la economa de mercado, hay que reformar la poltica fiscal,
teniendo como criterio bsico su mxima proximidad a la salvaguarda del bien comn. De all que sea
imperativo ir a una tributacin y gasto pblico que sean seales inequvocas de la encarnacin de la
Patria Invisible.

Ahora bien, el resultado natural de la mezquina situacin es la pobreza. La estrategia para
combatirla debe estar cimentada en la poltica econmica y, especficamente, en la poltica fiscal. No
obstante, una estrategia que asuma separacin entre poltica econmica y poltica social conlleva un
riesgo innecesario: que las distorsiones y rigideces histrico-inerciales implcitas en la tributacin y el
gasto pblico permanezcan intocadas.



4
Jorge Basadre, La vida y la historia, pgs. 67 y 68.
5
Expresin de la mentalidad pseudo liberal; Cf. Parte VI, pgs 66 y 67.
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III. QU ES LA TRIBUTACIN?

El Producto de la Justicia Ser la Paz.

Isaas 32, 17.

La tributacin es la accin con que el ciudadano entrega al Estado cierta cantidad de dinero para
el financiamiento de las funciones y servicios pblicos.

La tributacin es un aporte del contribuyente en aras del bien comn. Quien no percibe el bien
comn est incapacitado para aceptar la tributacin: se es el caso de la mentalidad pseudo liberal. Por
eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria existe un permanente y abierto conflicto.

La tributacin no es un fin en s mismo: es una herramienta de la poltica econmica; es decir, de
las directrices con que el gobierno orienta la produccin y distribucin de la riqueza en un pas.

La poltica econmica es, a su vez, un instrumento del quehacer gubernamental en su propsito
determinante: establecer en un grado adecuado la calidad de vida de la mayora de la poblacin. Por
ello, la poltica econmica tiene como meta impostergable instaurar las condiciones que permitan
generar empleo de calidad y, as, propiciar un nivel de ingreso que posibilite, a los diferentes estratos
sociales, atender sus necesidades bsicas. Ms claramente: permitir que todo ser humano pueda
realizarse como persona.

La poltica econmica adopta sus decisiones en el marco que le proporciona la teora econmica;
es decir, de la ciencia que estudia la produccin y el comercio. Ella establece que la oferta y la demanda
determinan la forma ms eficaz de organizar la actividad productiva y comercial, siempre y cuando todos
los agentes econmicos sean parte del mercado y exista en todos ellos una racionalidad que es funcin
de dos valores: la utilidad individual y el bien comn.

Segn la teora econmica, cuando en el mundo real no se cumplen las condiciones bsicas que
supone el buen funcionamiento de la economa de mercado, existen imperfecciones estructurales. Y
compete al Estado garante del bien comn- corregirlas a travs de la poltica fiscal: la tributacin y el
gasto pblico.

El plan que traza la poltica econmica para regir la tributacin constituye la poltica tributaria, la
cual es una moneda de dos caras intrnsecamente unidas: el sistema y la administracin. De ah que una
reforma autntica implica actuar consistente y simultneamente en ambos frentes. Eso fue lo que hizo la
SUNAT fundacional en 1991-1992.

El sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributacin, racionalmente enlazadas entre s.
Esas reglas se articulan alrededor del rgimen tributario y del cdigo tributario.

El rgimen tributario est constituido por los tributos aprobados en una nacin. Un sistema
eficiente establece el rgimen tributario considerando los siguientes principios:

a. Neutralidad econmica: no distorsionar la asignacin de recursos.
b. Simplicidad: clara identificacin de sujeto y base gravable.
c. Universalidad: mxima prudencia en materia de exoneracin e incentivos.
d. Equidad real: todos los agentes econmicos en capacidad de tributar pagan la misma
proporcin sobre sus recursos.

Respecto a la estructura del rgimen tributario, no existe una receta de validez universal. La
recomendacin general vlida es: los impuestos deben ser pocos, bien escogidos y con tasas
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razonables
6
. La opcin ptima para cada pas depende de su realidad socioeconmica, ya que el hecho
tributario es fundamentalmente de naturaleza econmico-financiera. Los aspectos jurdicos y contables
son subsidiarios.

En trminos referenciales se puede plantear, para una economa en desarrollo, un esquema que
incluya un impuesto al valor agregado, un tributo selectivo al consumo, un gravamen a los ingresos y el
arancel. Asimismo, las bases imponibles tradicionalmente vinculadas a las jurisdicciones locales la
tierra e inmuebles, en razn de su singularidad de bienes inmviles- para financiar la ejecucin de las
funciones que revisten particular inters para sus respectivos habitantes.

En el marco de una poltica fiscal descentralizada, la asignacin de los impuestos por nivel de
gobierno es un tema medular y complejo. No vamos a emprender aqu la tarea de resolverlo; tal labor
sobrepasa el fin que persigue este trabajo. Baste con dejar establecida su importancia y sealar que ella
deber tomar en cuenta varias consideraciones.
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De otra parte, un sistema eficiente instituye un marco coherente de mecanismos legales Cdigo
Tributario-, apto tanto para crear riesgo en caso de incumplimiento como para forzar al cumplimiento
obligatorio al infractor que no atiende voluntariamente el deber tributario.

La administracin tributaria tiene a su cargo en sentido estricto- la aplicacin del sistema
8
. Es
decir, velar por el cumplimiento de las obligaciones tributarias para obtener la recaudacin de los
ingresos presupuestados que garantizan el equilibrio fiscal condicin sine qua non para la estabilidad
monetaria- y el adecuado financiamiento a las funciones que competen al Estado.

La administracin tributaria recibe las solicitudes de inscripcin en el registro de contribuyentes,
as como las actualizaciones de datos que se requieran eventualmente; las declaraciones y pagos
voluntarios de impuestos; las reclamaciones en contra de la determinacin de impuestos; y resuelve los
pedidos de devolucin de pagos en exceso.

Dado que el sistema tributario se basa en impuestos masivos de autodeterminacin por el agente
econmico, la supervisin adquiere un relevante rol: implica procesar, analizar oportunamente informacin,
fiscalizar con honestidad a partir de ella, forzar el cumplimiento de la obligacin y aplicar sanciones como
factor disuasivo del incumplimiento. Dichas tareas suponen autonoma tcnica.

La realizacin de las funciones sealadas en los prrafos precedentes exige una institucin
cimentada en un capital humano signado por excelencia tico-tcnica y un eficaz soporte de informtica.
Alcanzar tal nivel de calidad del capital humano implica un sistema de gestin de recursos humanos
basado en el principio de productividad, cuya implementacin supone autonoma financiera y
administrativa. Asimismo, de otro lado, un sistema de control basado en el principio de responsabilidad en
base a resultados.

La tributacin desempea un rol crucial en el proceso socioeconmico que significa difusin del
bienestar y paz social. Por lo tanto, es imperioso mantenerla ajena a la influencia de particulares intereses
econmicos e inevitables presiones polticas, y merece un enfoque constitucional semejante al que se le
ha dado a la moneda y la banca.

La tributacin debe ser consagrada a nivel constitucional como un derecho del Estado ejercido a
travs de una autoridad tributaria se asume que ADUANAS se integra a la tradicionalmente

6
Las tasas excesivas tienen dos inconvenientes. De una parte, incitan a la informalidad. De otra, incuban
la tentacin a la corrupcin.
7
Vase Vito Tanzi. Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos.
8
En su experiencia fundacional 1991-1992, la SUNAT tuvo a su cargo adems el diseo del sistema
tributario.
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denominada administracin de impuestos internos-, cuyo status -finalidad, autonoma- est zanjado en
la misma Carta Magna.

Por capacidad tica, as como por el conocimiento del contexto socio-econmico y del medio, en
tanto condicionante del comportamiento impositivo, a una administracin eficaz le corresponde
desempear un rol irremplazable en la definicin del sistema tributario: debe ser ella la que proponga al
Ejecutivo y al Congreso los proyectos pertinentes. Este planteamiento alcanza la esencia misma de la
reforma del Estado.

Por qu decir esto? Porque hay que difundir la urgencia de ir a un nuevo modo para encarar la
pobreza y el subdesarrollo: el que hace de la tributacin una categora fundamental y el primer principio de
accin. La aspiracin de una tributacin equitativa y neutral es digna y se halla plenamente vigente.











































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IV. EL PROBLEMA PERUANO

Ante esta roca, huir es imposible
y hay que desnacer y renacer
porque ser es necesario.

Martn Adn.






El abismo social y el desbalance regional expresan y sintetizan los problemas que afectan a la
sociedad y a la economa peruanas, desde inicios de la Repblica hasta nuestros das. La situacin de
pobreza que afecta a ms del 50 por ciento de la poblacin es, en consecuencia, el ineludible desafo
nacional. De ah que surge la elemental interrogante: cmo avanzar de la pobreza al crecimiento
sostenible?

La visin del futuro del Per -tema de frecuente alusin- est indisolublemente ligada al
diagnstico del presente, en el cual se hallarn los obstculos y hechos absurdos que tienen sus
orgenes en el pasado.

En 180 aos de vida republicana, la evidencia emprica muestra que el prometido crecimiento
sostenible nunca ha sido alcanzado. En cambio, tal como veremos en el siguiente cuadro, lo que s ha
sido una constante -retrospectivamente, en el largo plazo- es un ciclo perverso, caracterizado por
perodos de crecimiento efmero -que significan bonanza para muy pocos y espejismo para la mayora-
en medio de crisis y ajustes.





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Ese ciclo perverso se ha repetido ms all de los ensayos heterodoxos y las necesarias
correcciones ortodoxas. Los desvaros heterodoxos han conducido con mayor rapidez a profundas crisis.
No obstante, la ortodoxia tampoco ha resuelto el trnsito del subdesarrollo al crecimiento sostenible con
difusin del bienestar.

Acaso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una penosa realidad protegida por una
niebla impenetrable? Es posible encontrar una salida?

Conviene detenerse brevemente en las columnas 2, 5 y 7 del cuadro precedente. En 1865, la
economa peruana se encontraba en crisis y evidenciaba dficit en las finanzas pblicas.

En 1866 primer gobierno del entonces coronel Mariano Ignacio Prado-, el secretario de
Hacienda Manuel Pardo bosquej un programa de ingresos y gastos para el Tesoro. Para aumentar las
rentas, propuso crear impuestos sobre la propiedad territorial, el movimiento de capital y la exportacin.
La resistencia fue formidable. Ella qued graficada en el artculo Los derechos adquiridos y los actos de
la dictadura en el Per, escrito por Jos Gregorio Paz Soldn.

Cabe preguntar: a qu aludan los derechos adquiridos? Se referan a la situacin de
inafectabilidad tributaria de una minora privilegiada que nunca haba pagado impuestos sobre su
patrimonio y riqueza.

Automticamente surgen entonces otras interrogantes: cmo comprender esa situacin?
Cmo evolucion la tributacin entre 1821 y 1865? La situacin econmica de la naciente repblica fue
muy difcil. En materia fiscal se aboli el tributo indgena la fuente ms importante de recursos- por
decreto del generalsimo don Jos de San Martn, promulgado el 27 de agosto de 1821 porque esa
contribucin era un signo de vasallaje incompatible con los principios republicanos. La recaudacin de
otras rentas se vea dificultada por la inseguridad de las comunicaciones en el territorio nacional y por el
abatimiento de la produccin y el comercio. Para financiar la guerra de la Independencia, que durara
hasta diciembre de 1824 en el sostenimiento del ejrcito libertador-, fue menester solicitar emprstitos
locales y extranjeros. En suma, por ausencia de base tributaria, la Repblica Peruana nace con una
gran deuda bajo el brazo.

En 1826, bajo el Gobierno del Libertador Simn Bolvar, mediante un decreto del 11 de agosto se
restableci el tributo de vasallaje, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era la poblacin
indgena. En la joven repblica, ese tributo lleg a representar un 25% de los ingresos anuales. La otra
veta fiscal la constituan los derechos de aduana alrededor de un 21%- proviniendo el saldo
mayormente de emprstitos internos y externos.

As surgi una cultura impositiva que present la increble caracterstica segn la cual los ms
desposedos resultaban siendo pilares de la recaudacin tributaria. Sobre ese grupo pes el gravamen
para sufragar los gastos del Estado, mientras que otro grupo goz del privilegio de no contribuir, a pesar
de que por las ventajas de su posicin tenan ms facilidades y recursos.

Hacia 1840, los cambios en la capacidad productiva ocurridos en Inglaterra exigieron una
elevacin de la productividad del agro europeo. En ese contexto aparece un bien procedente del Per: el
guano. Dicho producto, regularmente depositado por aves en las islas del litoral, y cuyas propiedades
qumicas se conservan en virtud de las peculiares condiciones climticas de nuestra costa, se convirti
en el principal fertilizante de la agricultura del viejo continente. Ello signific para nuestro pas la
reapertura del mercado internacional. As se inici una etapa que se extendera hasta 1878, en la que lo
esencial del proceso econmico financiero peruano resultaba de la gestin guanera.

El propietario pleno de la riqueza guanera era el Estado Peruano. Los recursos generados por el
guano ese regalo del cielo- impidieron el desarrollo del hbito tributario. En 1855, durante el segundo
gobierno de Ramn Castilla, se elimin el tributo de vasallaje. Entonces, los ingresos del Estado
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provenan de los pagos y adelantos otorgados por los agentes encargados de la explotacin del guano,
de los derechos de aduana y de los nuevos emprstitos obtenidos con el respaldo de la riqueza guanera
que, por ausencia de un Estado con objetivos nacionales, terminara por beneficiar exclusivamente a
intereses privados, tanto locales cuanto forneos.

Cuando la dilapidacin, la malversacin y el despilfarro de la administracin guanera se
tradujeron en la crisis de 1865, surgi la propuesta de Manuel Pardo referida a tributos directos. Ella fue
rechazada por el grupo limeo dominante. El artculo de Paz Soldn, en consecuencia, retrata la
mentalidad que no entiende ni le preocupa el pas.

En 1915, para enfrentar la delicada situacin de las finanzas pblicas, el ministro de Hacienda,
Germn Schreiber, prepar un proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la industria y los
sueldos de los empleados. El rechazo al proyecto fue enrgico en Lima y Arequipa, en donde al no
conocerse oportunamente que haba sido desechado- se gener una manifestacin de repudio al
impuesto. sta desemboc en una reyerta con la polica que dej como saldo nueve vctimas. Entonces
se recurri a elevar la tasa de los impuestos indirectos tabaco y alcohol- y las patentes.

En 1931, nuestro pas estaba en otro de sus tantos perodos de crisis. Las autoridades de ese
entonces llamaron a Edwin Kemmerer, economista, profesor de la Universidad de Princeton y conocido
como el mdico monetario. La crisis se manifestaba en un tipo de cambio sumamente voltil y en un
desajuste fiscal. Ante ello, Kemmerer pregunt: Qu quieren que haga?. Resuelva el problema del
cambio, le dijeron.

Luego, Kemmerer trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto,
contabilidad, crdito pblico, tributacin y aduanas. Tras elaborar su diagnstico concluy que para
lograr un cambio estable el pas necesitaba una institucin autnoma es decir, al margen de
particulares intereses econmicos- para el manejo de la oferta monetaria. Y as apareci el tema de la
autonoma constitucional para la autoridad monetaria.

El economista explic tambin que, para mantener la estabilidad del tipo de cambio, se
requera un sustento de equilibrio fiscal y seal que en el Per ese equilibrio fundamental resultaba
imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. Enfatiz que era indispensable introducir
una legislacin eficaz en materia de impuesto a la renta.

Kemmerer dej los informes para reformar el Banco de Reserva, para establecer el patrn-oro,
el proyecto para la Ley de Bancos, y la reapertura de la Superintendencia de Bancos, as como los
documentos para la reforma del impuesto a la renta, de crdito pblico y de Aduanas.

Posteriormente insisti a las autoridades que deberan implementar todas esas medidas como
un solo bloque porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial iba a ser inviable.

Kemmerer se fue y qu ocurri? El gobierno de Samanez Ocampo slo aprob la ley que dio
autonoma al Banco Central, estableci el patrn-oro y la Superintendencia de Bancos, pero dej
intacto el caos impositivo. El proyecto de reforma del impuesto a la renta y los cambios fiscales se
archivaron.

Esta breve resea histrica debe servir para mostrar que en materia tributaria en el Per,
desde hace mucho tiempo, se ha sabido qu es lo que hay que hacer. Hay que leer el informe de
Kemmerer sobre impuesto a la renta y all se ver que, despus de 70 aos, aporta indicaciones que tal
vez hoy son an relevantes. Entonces es fcil colegir que en la causa del problema peruano hay una
fuerza oscura que malvolamente impide que las decisiones razonables y las medidas correctas puedan
ver la luz del da.



16




V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL
SUBDESARROLLO

La sociedad humana es semejante a una inmensa
mquina cuyos movimientos regulares y armoniosos
producen mltiples efectos benficos.

Adam Smith.





En primer lugar, hay que advertir que los economistas deben procurar muy seriamente evitar
hablar en enigmas y combatir en lugar de alentar- la ideologa que pretende que los nicos valores que
cuentan son los que pueden medirse en dinero.
9


Asimismo, los economistas deben de pensar con claridad. Porque, como afirma Milton Friedman,
la importancia del correcto entendimiento de las relaciones econmicas est vivamente expresada en
las palabras que pronunci dos siglos atrs un miembro de la Asamblea Nacional Francesa, Pierre S. Du
Pont: El mal razonamiento es responsable de muchos ms delitos que la mala intencin de los hombres.
10


Ahora bien, por qu la ortodoxia es decir, la economa de mercado, que dicho sea de paso, y
por comprobacin emprica mundial, es la nica opcin disponible- es capaz de llevar a buen trmino sus
predicciones tericas en materia de crecimiento sostenible en los pases del llamado primer mundo,
mientras que su aplicacin resulta infructuosa en trminos de bienestar generalizado, en los pases del
tercer mundo?

La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la teora econmica. Porque ella es slida
en la lgica de sus causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen como dados
fcticamente. Y el supuesto bsico del liberalismo clsico -fundamento de la economa de mercado-
tiene una doble dimensin:

a) Todas las personas son parte del mercado.
b) Los miembros del mercado adoptan decisiones segn una racionalidad que es funcin de dos
valores: la utilidad individual y el bien comn.

La economa es, por lo tanto, una ciencia particular: tiene un nivel positivo asentado en un plano
social. La tica le es necesaria.


El problema radica en que en ciertos pases los subdesarrollados- imperan situaciones
socioeconmicas que no cumplen con las condiciones de la teora econmica de mercado. Hay
imperfecciones estructurales que se manifiestan en la situacin y magnitud de la pobreza, es decir, en la
exclusin y marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la poblacin. Exclusin y
marginalidad que contravienen el supuesto base de la doctrina liberal.

9
Joan Robinson, Filosofa Econmica, pg. 157
10
Milton Friedman, Los perjuicios del dinero, pg. 311.
17

Para los casos en que prevalecen las imperfecciones estructurales, segn la propia teora
econmica del mercado, la tarea de corregirlas compete al agente econmico asimismo, miembro del
mercado- denominado Estado, a partir de una poltica fiscal equitativa y redistributiva. Empero, de un
Estado que encarne el inters de todos, tecnocrtico no burocrtico- y eficiente: capaz de analizar,
diagnosticar, disear y llevar a la prctica medidas coherentes.

El desafo de la poltica econmica conjunto de medidas que adopta un gobierno para orientar la
actividad productiva y comercial en un pas- es cmo incorporar a los sectores excluidos y marginados a
la economa de mercado. Dicho ms claramente: la tarea es hacerlos partcipes tanto de la oferta como
de la demanda.

El gran reto que enfrentan los policy makers de los pases subdesarrollados es cmo generar las
condiciones para que se cumpla el supuesto bsico de la doctrina liberal; es decir, que todas las
personas estn incluidas en el mercado y que exista en ellas una racionalidad econmica que concilie el
beneficio particular y el respeto al bien comn.

Hay que sealar que el irrestricto juego de la oferta y la demanda no genera sus propias
condiciones. Es ms, donde prevalece la situacin de exclusin y marginalidad que se explica por
factores histricos socioculturales-, el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda las diferencias.
Porque las oportunidades de inversin y los patrones de distribucin actan a la vez como causa y
efecto. Este es el fatal resultado de las fases de crecimiento efmero del ciclo subdesarrollante: la brecha
entre ricos y pobres se agranda.

Cundo se produce tal incorporacin? Cuando los sectores excluidos y marginados acceden al
empleo. En consecuencia, la generacin de empleo es el objetivo primordial de la poltica econmica.

Cmo se produce tal incorporacin? Mediante la calificacin para que puedan cumplir los
requisitos del mercado laboral. Esto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y educacin.
Asimismo, propiciando los cambios pertinentes en la estructura productiva para hacerla competitiva,
base del crecimiento sostenible y la generacin de fuentes de trabajo de alta productividad. Ello implica
invertir en infraestructura, integrar territorios, innovar y desarrollar tecnologa, tarea que debe efectuarse
en estrecha coordinacin con el sector privado.

Quin asume el costo de la incorporacin? Alguien tiene que financiar la inversin necesaria para
traer a la poblacin marginada al mbito y beneficios de la economa de mercado. Ese alguien slo
puede ser el Estado: porque ese es su rol central. Todo el resto de medidas que deba y pueda adoptar
son objetivos intermedios frente a ese propsito. Y, para ello, el Estado requiere de una tributacin
equitativa y neutral que proporcione los recursos que exige un gasto redistributivo.

La tributacin es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que cada ser
humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y potencialidades. Una
tributacin es injusta entre otras importantes consideraciones- cuando no permite solventar una
educacin eficiente para las mayoras marginadas, sino que ms bien slo abunda una desigualdad muy
grande en las posibilidades de llegar a la instruccin y el saber, segn las categoras sociales a las que
se pertenece.

Por qu una tributacin neutral? Segn la doctrina econmica, la tributacin debe conciliar dos
propsitos:

a) La obtencin de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una condicin
necesaria, no suficiente- del crecimiento sostenible.

b) El apoyo para la eficiente asignacin de recursos de la economa.

18
Por lo general en los pases en desarrollo-, la evolucin de las medidas tributarias ha favorecido
al primero de ellos en detrimento del segundo. Se suele gravar en mayor proporcin a determinados
sectores por el simple hecho de ser fuente ms accesible, mientras que otras actividades se ven
automticamente favorecidas con una menor carga impositiva. As se establece un sesgo contrario a la
produccin de los bienes y/o servicios gravados con mayor intensidad. La consecuencia de ese sesgo es
desalentar la inversin en esos mbitos.

Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen a un
crculo vicioso. Esto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la recaudacin.
Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de poltica tributaria el segundo
propsito. Y ello se realiza minimizando distorsiones por causal tributaria- sobre las estructuras de
costos de las diferentes actividades. La tributacin debe ser neutral frente a las orientaciones que el
mercado proporcione para la asignacin de los factores de produccin.

La tributacin equitativa y neutral es una exigencia indispensable para salir del ciclo
subdesarrollante e iniciar el trnsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el enigma de
la pobreza que es la peor forma de violencia- est en la poltica fiscal: equitativa y neutral en lo tributario
y redistributiva en el gasto.


19



VI. EL ANLISIS ECONMICO DE LA HISTORIA PERUANA


El anlisis econmico en general y el ma-
croeconmico en particular- ayuda a enrique-
cer la visin que tenemos de la historia.

Celso Furtado.



Si se acepta que la condicin humana tiene una dimensin individual y social, podemos
establecer un paralelo entre el desarrollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad. Una persona
como apunta Jorge Basadre- vive sanamente porque tiene memoria: sabe cmo se llama y conoce
cmo fue su vida anterior. Una persona piensa, habla y acta a partir de, sabiendo que. Es decir,
teniendo un previo recuerdo.
11


La colectividad humana responde tambin a la misma base, a la misma lgica. Y las personas no
viven en una comunidad universal, sino condicionadas por la geografa, la cultura y dentro del marco de
naciones. Intentar conocer la identidad de la vida colectiva nos conduce tambin a la capacidad de
recordar: a saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el grupo humano en su verdad. En otros
trminos, nos conduce a la historia nacional, que es particularmente importante en el caso peruano
porque ella tal vez sea lo nico que poseemos en comn.
12


En el recorrido por el pasado de la vida comn, la teora econmica puede proporcionar a la
historia social lo que representa la doctrina psicoanaltica para la historia individual.

Una lectura, a la luz de la economa, de nuestro pasado revela dos hechos en mi opinin-
decisivos para comprender la naturaleza del problema peruano.

El primero: la vigencia de un Estado inorgnico, improvisado, incompetente, de desorden
real bajo un aparente orden, sin propsito ni plan de futuro. Pruebas:


a) El guano, su auge y la paradojal bancarrota nacional.

El captulo de guano es desquiciante. De ah que si queremos la profunda transformacin
nacional que plantea Jorge Basadre- consecuentemente tenemos que pensar y vivir desde nuestra
historia. La verdad slo se puede alcanzar yendo desde el principio hasta el final del propio drama.

El guano fue el primer boom de la poca republicana. Tal como seala Paul Gootemberg:
Despert uno de los ms activos comercios de mercancas globales que hasta entonces se hubiese
visto. Segn fuentes britnicas se considera que la exportacin alcanz 12 millones de toneladas
mtricas de guano. Asumiendo conservadoramente un precio promedio de 10 libras esterlinas por TM,
se habra generado un valor de produccin del orden de 120 millones de libras esterlinas de aquella
poca. El propietario pleno de la riqueza era el Estado peruano. El margen de su beneficio estuvo sujeto
a la asimetra que caracterizaba las relaciones internacionales con Gran Bretaa y a los diferentes

11
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, pg. 33.
12
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, dem.

20
contratos de venta con los comerciantes nacionales o extranjeros, bajo la forma de consignacin o
monopolio.

Se estima que al Estado peruano le habra correspondido un 65 por ciento del valor exportado; es
decir, 78 millones de libras esterlinas en un perodo de 38 aos. Referencialmente cabe indicar que, al
finalizar los aos treinta del siglo XIX, el gasto anual del fisco no llegaba al equivalente a 800 mil libras
esterlinas. Los recursos generados por el guano constituyeron, de esa manera, un capital suficiente para
integrar y fortalecer la sociedad y la economa peruana. Sin embargo, ello no ocurri. Por qu? Cmo
entender que el boom guanero cuando segn la doctrina econmica financiera deba implicar supervit-
terminase en bancarrota fiscal y que en esa dramtica situacin de las finanzas pblicas el Estado
peruano se arriesgara a involucrarse en una aventura blica?

Segn Joan Robinson profesora de la Universidad de Cambridge-, la economa es, en parte,
vehculo de la ideologa dominante en cada poca y, en parte, mtodo de investigacin cientfica. Hacia
mediados del siglo XIX boom del guano para el Per- ocurri una mutacin a nivel de la ideologa
dominante: el proyecto britnico de enfatizar el comercio mundial a partir de una divisin internacional del
trabajo -segn la cual Inglaterra suministraba manufacturas y, el resto de participantes, materias primas-
fue rechazado por un grupo de naciones que otorgaba mxima importancia a la industrializacin.

En esas naciones que hoy constituyen el club de pases desarrollados- se opt entonces por
favorecer su propio sistema econmico nacional. Es decir, la integracin de poblacin y territorios, el
desarrollo del mercado interno y la acumulacin domstica de capital. En ese contexto histrico, el Per
se encontraba articulado a la economa mundial por el monopolio del guano y, en materia financiera
como ya se ha sealado-, el rasgo tpico no era la penuria, sino todo lo contrario: la abundancia
proveniente de la espectacular riqueza guanera.

Sin embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no percibi el fundamental cambio de
orientacin en la ideologa mundial, sino se esforz, al revs, en persistir en un camino en el que el
desarrollo nacional no era el tema principal. Y con ello el Per perdi una oportunidad formidable para su
progreso.

Un punto neurlgico del problema peruano no es la naturaleza de la casta dominante? No ha
demostrado acaso este grupo haber sido inepto, ciego y estar slo interesado en explotar el guano en su
provecho propio?

b) La inslita conversin del billete bancario en billete fiscal.

A partir de 1860, una singular interpretacin de la ideologa liberal en materia tributaria, comercial
y bancaria, as como la recuperacin de la explotacin guanera por parte de los consignatarios locales y
tambin la rpida monetizacin de Lima, crearon las condiciones ideales para el establecimiento de 15
bancos privados de emisin y descuento.

Dichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para sus accionistas. Siendo asociaciones
privadas -sin intervencin fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para su creacin y
funcionamiento-, vivieron en un rgimen de absoluta libertad, de imperio irrestricto del derecho individual
y de libre iniciativa.

En los aos sesenta del siglo XIX, las instituciones bancarias emitan billetes y ampliaban sus
operaciones para darles la mayor circulacin posible. El gobierno, por falta de recursos o porque usaba
los billetes de los bancos, descuid su obligacin de acuar moneda. El billete bancario hizo las veces
de numerario y circul por todo el pas, ingresando y saliendo de las cajas fiscales como si fuera moneda
metlica.

En esos aos se fue evidenciando una inestabilidad econmica y se acus a los bancos de
inundar imprudentemente el mercado de billetes, del alza de los precios y la fuga de numerario. El
21
despilfarro fiscal incidi en desacelerar la actividad econmica. Los bancos redujeron sus operaciones
con el comercio: el cobro de sus adeudos se haca difcil. Al mismo tiempo, el pblico, alarmado, miraba
con recelo los billetes y deseaba canjearlos por monedas metlicas. El decreto del 18 de diciembre de
1873 estableci encajes y someti a los bancos a la inspeccin mensual del Tribunal del Consulado.

En 1875, la quiebra de algunas firmas inquiet al resto de comerciantes. Ocurri un brusco retiro
de fondos y la situacin de las entidades bancarias se agrav definitivamente. El 1 de agosto ante la
falta de metlico en las arcas de los bancos-, va decreto supremo, el gobierno estableci la
inconvertibilidad temporal de los billetes y se encarg al Tribunal del Consulado el control de la emisin
bancaria.

Los gerentes de todos los bancos de Lima presentaron un dictamen al gobierno el 2 de agosto,
que rezaba: es imposible volver inmediatamente al pago en metlico. Ese fue el punto de partida del
contrato celebrado entre los bancos y el gobierno el 10 de setiembre de 1875.

Ese acuerdo estableca que el gobierno proporcionara los valores que serviran de base a la
nueva emisin de los bancos por 18 millones de soles; se volvera al pago en metlico cuando los
bancos pudieran realizar valores del gobierno por tres millones y medio de soles; se centralizara la caja
y la circulacin de billetes por medio de la creacin de un Banco Central.

El presidente Manuel Pardo advirti que para lograr la recuperacin de la economa era necesario
volver a contar con una moneda estable. Por esa razn haba propuesto el establecimiento de un Banco
Central al estilo europeo- que permitiera resolver los problemas de la circulacin fiduciaria y el crdito
privado y pblico.

Cuando Manuel Pardo dej el poder, el 2 de agosto de 1876, el proyecto de Banco Central no se
haba puesto en marcha. Por su parte, los bancos resolvieron el problema de la inconvertibilidad
expeditivamente. En vez de involucrarse en la marcha del proyecto de Banco Central, lograron un ao
despus que el Estado asumiera la responsabilidad: canjear los billetes bancarios por su equivalente en
metlico e incinerarlos mensualmente, segn decreto supremo del 17 de agosto de 1877.

Para Basadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se convirti en billete fiscal. Este hecho,
no refleja una actitud segn la cual la ganancia es privada y la prdida se socializa? Es esa
concepcin compatible con la ideologa liberal clsica?


c) El contrato Grace-Per.

Primera y nefasta refinanciacin de deuda externa. La postracin econmica siguiente a la
infausta Guerra del Pacfico implic que el Per no atendiese el servicio de la deuda externa.

Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que stos caan hasta el 10% de su valor
nominal, constituyeron en 1887 un comit de acreedores: ejercieron presin y la firma Grace Brothers se
present como representante y negociador de los saldos correspondientes a los emprstitos de la poca
guanera.

En 1889, el primer gobierno del mariscal Andrs Avelino Cceres acept el convenio Grace Per
que, en definitiva, fue un contrato de refinanciacin de deuda externa. En ese compromiso hay indicios
que ponen en duda el beneficio nacional. En trminos prcticos, la firma Grace con la persuasin del
capital internacional que reclamaba el repago de sus prstamos otorgados en la poca previa a la guerra
con Chile- adquiri preponderancia econmica: fue propietaria de la Hacienda Cartavio Sugar y tuvo bajo
su control los ferrocarriles y minas.

El capital forneo se ubic en los sectores productivos ms importantes extraccin minera,
petrolera, cultivos de algodn y caa de azcar- y el margen de su utilidad fue mayor al promedio
22
internacional porque en el pas el recurso tributario sobre la riqueza generada no exista. Qu
represent el capital y la inversin extranjera frente al abismo social y el desbalance regional peruano?
Esa presencia preponderante de la inversin extranjera signific una mejora sustancial en la economa
del campo y la ciudad peruanos?

d) El petrleo.

Ahora abordar una increble secuencia de sucesos que culminaron en la renuncia al derecho de
cobrar impuestos. Luego de la victoria de Ayacucho 9 de diciembre de 1824-, el Congreso aprob una
ley que fue promulgada por Bolvar el 9 de marzo de 1825. Segn esa norma, qued establecida la
aplicacin de toda clase de bienes, haciendas, minas, casas y cualquier otra propiedad que perteneciera
al Estado, a la extincin de la deuda pblica.

En ese marco, el gobierno, mediante escritura pblica, extendida en Lima el 28 de septiembre de
1826, cedi a Jos Antonio de Quintana la mina de brea llamada entonces de Amotape, situada en la
hacienda Mncora, en la provincia de Paita, en pago por la cantidad de 4,964 pesos que le adeudaba el
erario nacional.

As, naci lo que aos despus se convertira en la controversial cuestin de La Brea y Parias. El
15 de marzo de 1827, Jos de Lama, quien ejerca el dominio til de la hacienda Mncora, compr la
mina de brea de Amotape a Jos Antonio de Quintana. En 1830, Jos de Lama adquiri la hacienda
Mncora como consecuencia del pago de un emprstito para la guerra con Colombia. As, una sola
persona detentaba la propiedad de la hacienda Mncora y era duea de la mina de brea ubicada en ella.
En 1850 muri Jos de Lama y la hacienda Mncora se dividi: parte de ella con la mina de brea de
Amotape pas a ser propiedad de Josefa de Lama y se conoci en lo sucesivo como la hacienda La
Brea. El sector norte perteneci a Luisa Godos de Lama y se denomin hacienda Parias. A su deceso,
Josefa de Lama se convirti en propietaria de la hacienda La Brea y Parias.

En agosto de 1872 fallecera Josefa de Lama. Por testamento, la hacienda La Brea y Parias, as
como la mina de Amotape, constituyeron la heredad de varios miembros de la familia Helguero.

El 28 de abril de 1873, el gobierno de Manuel Pardo promulg la ley Fomento a la explotacin de
carbn de piedra y petrleo. All se ordenaba que los dueos de pertenencias unidad de medida de las
concesiones mineras- presentaran sus ttulos ante el Tribunal de Minera de Lima para su revalidacin.

El 27 de julio de 1873, por escritura pblica, Juan Genaro Helguero compr a sus parientes todos
los derechos de la propiedad.

El 12 de enero de 1877, en el segundo gobierno del general Prado, se promulg la ley Impuesto
semestral de quince soles por pertenencia a las concesiones mineras. En ella se estableci que ese
pago era requisito para conservarlas.


Juan Genaro Helguero no revalid el ttulo de propiedad, segn lo ordenaba la ley de 1873, ni
pag el canon fijado por la ley de 1877. Luego de la infausta Guerra del Pacfico, el 4 de enero de 1886,
Juan Genaro Helguero solicit al juez de primera instancia de Paita una certificacin judicial de la
posesin de la hacienda La Brea y Parias. El 12 de octubre de 1887, Helguero se dirigi al gobierno.
Invoc la posesin judicial y una situacin excepcional derivada de la cesin hecha por el Estado a Jos
Antonio de Quintana en 1826. Entenda que la mina de Amotape estaba exonerada de leyes, ordenanzas
y pago de contribuciones. Por eso, consideraba que estaba al margen de las leyes del 28 de abril de
1873 y del 12 de enero de 1877, referidas a la actividad minera y petrolera.

El 29 de octubre de 1887, una resolucin del gobierno a pesar de la opinin del fiscal Glvez-
reconoci a Helguero como nico dueo de la mina de La Brea y orden al juez de Minera de Paita que
procediera a la mensura de las pertenencias comprendidas en la propiedad.
23

El 22 de diciembre de 1887, otra resolucin del Gobierno reconocera a Helguero el derecho de
explotar la riqueza minera que le perteneca, sujeto al pago semestral de quince soles por pertenencia, y
a que la autoridad minera de Paita determinase las pertenencias y su tamao segn la riqueza del suelo.

El 26 de enero de 1888, una nueva resolucin del gobierno aprob la fijacin de 10 pertenencias
de criaderos de petrleo, efectuada por el juez de Minera de Paita y orden la inscripcin de ellas en el
padrn de minas. Luego, Juan Genaro Helguero transfiri sus derechos sobre la superficie y el subsuelo
de la hacienda La Brea y Parias y la mina de Amotape a Herbert Tweddle.

En 1890, H. Tweddle vendi sus derechos sobre la hacienda La Brea y Parias a William Keswick
por 30 mil libras esterlinas. Y la compaa inglesa London & Pacific Petroleum Company con un capital
de 250 mil libras esterlinas- tom en arriendo la hacienda y la mina de brea por 99 aos, desde el 1 de
junio de dicho ao.

En enero de 1911, el ingeniero Ricardo Deustua sealara que existan anomalas en la
explotacin petrolera de La Brea y Parias. En marzo de 1911, una resolucin del gobierno mand
remensurar dicha mina. William Keswick propietario de la hacienda La Brea y Parias-, a travs de la
Duncan Fox Company, solicit al gobierno que reconsiderara la medida.

El 3 de julio de 1912, el fiscal Jos Antonio de Lavalle desestim el punto de vista de Keswick y
sostuvo el legtimo derecho del Estado a verificar la medicin. La Duncan Fox present un nuevo recurso
ante el gobierno.

El 25 de abril de 1914, una resolucin de la Junta de Gobierno orden la remensura de las
pertenencias correspondientes a la explotacin petrolera de La Brea y Parias. El trabajo fue ejecutado
por los ingenieros Alberto Jochamovitz y Hctor Boza. Al sealar el nmero de pertenencias, su informe
prob que la London & Pacific Petroleum Company abarcaba no un rea de 10 pertenencias por las
que pagaba una contribucin anual de S/. 300-, sino 41,614 pertenencias por las que deba pagar S/.
1248,420 al ao, ms los devengados.

El 15 de marzo de 1915, otra resolucin del gobierno aprob la remensura de La Brea y Parias y
orden el pago pertinente de acuerdo a ella. Los herederos de W. Keswick, representados por Milne &
Ca., reclamaron, respaldados por el representante diplomtico de Inglaterra y tambin por el de Estados
Unidos en Lima.

A partir de 1916, la London & Pacific Petroleum Company primero, y la International Petroleum
Company subsidiaria de la Standard Oil de New Jersey- despus, basndose en el carcter de las
disposiciones administrativas que crearon sus derechos, sostuvieron que no les corresponda pagar
como contribucin ms de lo que abonaban, sin devolver tampoco al Estado las pertenencias
excedentes.

El Estado Peruano se equivoc al sacar esta disputa de la jurisdiccin nacional y aceptar llevarlo
segn lo estipulara en la Ley 3016, del 26 de diciembre de 1918- a un arbitraje internacional. Ms
grande an fue el error que cometi el 27 de agosto de 1921 segundo gobierno de Legua- al firmar
invocando el cumplimiento de la Ley 3016- con el representante diplomtico ingls un protocolo de
arbitraje, en el que se incluy un punto que no exista en el texto de la Ley 3016. Al amparo de ste se
estableci el laudo que se aprobara el 24 de abril de 1922 y fue completamente adverso a los intereses
del Per.

El caso La Brea y Parias es muy significativo para ilustrar la fragilidad del Estado Peruano y el
drama de la tributacin. El Per tena plena razn en la polmica sobre los decretos de 1911, 1914 y
1915. No obstante, me permito formular las siguientes interrogantes: genera una situacin irregular
derechos adquiridos? Intereses creados a partir de un hecho ilegtimo, tenazmente defendido por
abogados de la compaa, respaldados por dos estados poderosos, causan una situacin de crisis y
24
rebelda frente al derecho del Per de expedir leyes y hacerlas cumplir? Someter la facultad de cobrar
impuestos a un arbitraje internacional? Definido el arbitraje, por qu el Estado peruano no recurri a la
Corte de La Haya, como lo haba recomendado el Congreso? La frmula del laudo estuvo vinculada a
los emprstitos que la banca neoyorquina otorgara al gobierno de Legua desde el 14 de julio de 1922
50 das despus del escandaloso laudo- hasta la cada de Wall Street en 1929? Cmo entender este
conjunto desconcertante de hechos: brbara negligencia, supina ignorancia, simple error?

El argumento de Jos Pardo expuesto en su mensaje a la Nacin el 28 de julio de 1918- de que
vala la pena, por poderosas razones de conveniencia nacional trabajo, bienestar y los mtodos de la
industria moderna que trae la gran inversin fornea-, flexibilizar la pretensin de cobrar impuestos a la
London & Pacific Petroleum, ha sido validado o desautorizado por el laboratorio de la historia?

No habra sido ms digno, ms justo y ms eficaz para el gobierno peruano cobrarle impuestos y
los devengados pertinentes a la empresa petrolera extranjera, en vez que tener que recurrir casi
inmediatamente a ingentes emprstitos externos penosamente refinanciados aos ms tarde? Por qu
el Estado peruano no defendi el inters de la Nacin Peruana? Entonces, a quin representa ese
Estado? El vergonzoso laudo de La Brea y Parias, fue un error aislado o estuvo ocultamente ligado
con vastos intereses que responden a una poltica internacional de expansin financiera protegida por
poderosos gobiernos?

e) El tratado de 1929.

Su inaudita frmula de la partija que trajo la prdida de Arica- llena de un opuesto significado a
la experiencia plebiscitaria de 1925-1926 y a la condena pblica contra Chile refrendada por Pershing y
Lassiter. Por qu el Estado Peruano no pudo obtener la ratificacin jurdica de la declaracin de
Lassiter del 7 de junio de 1926- segn la cual, al haber incumplido Chile el artculo 3 del Tratado de
Ancn, la soberana peruana sobre Tacna y Arica era indudable?

f) El asfixiante centralismo.

Que ignora la vida local y que ha implicado un tipo de poltica fiscal insensible a las necesidades y
demandas identificadas por las provincias, y ajeno al servicio de las mayoras marginadas. Lgica
absurda que reconoce como meros subordinados al departamento y la provincia, que pretende hacer de
la vida capitalina sinnimo de vida nacional.

Acaso, en el Per, no es la vida nacional lo que falta y la vida local la que s hay? No es una
tarea pendiente el forjar la conciencia de nacin que no existe? Y esta tarea, no habra que realizarla a
partir de lo local el barrio, el distrito, la provincia, el departamento- y el conocimiento de la verdadera
historia? En qu instancia de la vida local habra que fundar esta estrategia?

No es la historia lo nico que se tiene en comn? Dnde si no en la historia- se habr de
encontrar la raz de los males que han desvirtuado la relacin Estado-sociedad civil?

La historia oficial elaborada por el grupo dominante-, no ha tenido acaso como propsito
oscurecer y mediatizar el problema? No urge que cada peruano se sienta comprometido ms que
espectador pasivo- en las cuestiones y preocupaciones colectivas: el empleo, el nivel de ingresos, la
inflacin, los impuestos, la calidad de los servicios pblicos, que se integre con otros para abordar afanes
amplios, que piense ms, que intente ms, que luche y exija ms?
13


En sntesis, por la ausencia del valor bien comn, fundamento de la nacin y de la tributacin,
que ha sido ignorado por la racionalidad econmica de quienes han detentado el poder econmico y
poltico, las decisiones del Estado Peruano se asemejan a las de un organizador de una expedicin polar

13
Jorge Basadre, Per: problema y posibilidad, pg. 210.
25
que equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas del Caribe.

El segundo hecho relevante que emerge del anlisis econmico de nuestra historia- en el
diagnstico del problema peruano es el crnico desequilibrio en las finanzas pblicas, tal como
lo demuestra el cuadro adjunto, el cual expresa con meridiana claridad que la poltica fiscal ha
sido el permanente taln de Aquiles de la poltica econmica en la Repblica Peruana.





















Este es el resultado del descuido de la tributacin y la inclinacin al endeudamiento. Pruebas:

a) Una escasa preocupacin y hasta desdn por lo tributario.





El grupo dominante siempre fue reticente a una tributacin justa: inicialmente prefiri restituir el
tributo de vasallaje, luego se ampar en la abundancia guanera. Producido el fin de sta, recurri a la
recaudacin aduanera y a la proliferacin de impuestos al consumo. En 1931 desintegr la unidad del
sistema econmico y hacendario recomendado por Kemmerer al no poner en prctica los proyectos
tributarios. Esa lamentable caracterstica de la peripecia tributaria en el Per, no siempre ha sido
expuesta de una manera clara, pero continuamente ha sido percibida de una forma ms o menos
confusa.


b) Una vocacin para el endeudamiento.

Que termina sustituyendo a los recursos que segn la teora econmica- deberan provenir del
financiamiento tributario. All estn -como palpable testimonio- el endeudamiento para la campaa
emancipadora, los fabulosos y desquiciados emprstitos con la garanta guanera, lo absurdo del recurrir
a la generosidad crediticia de la empresa fornea que se negaba a pagar impuestos, as como la
irracional captacin de cursos externos con la benevolencia cmplice de la banca neoyorquina- durante
el oncenio.

Ante la maciza evidencia proporcionada lneas arriba, es pertinente preguntarse si el Per es una
realidad o ms bien un proyecto en proceso. Por lo pronto, si examinamos las caractersticas
Ingresos y Gastos del Gobierno Central: 1922-2001
(porcentajes del PBI)
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0
Ingresos gastos no financieros (incluye subsidios)
Fuente: "El Banco Central: Su Historia y la Economa Peruana"
26
socioeconmicas imperantes, se puede postular la existencia de tres o hasta cinco escenarios peruanos,
cada uno ms diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta proporcin, con los requisitos de la
economa de mercado.

En suma, el Per se caracteriza por la heterogeneidad. Consecuentemente, como lo pens
Basadre en 1931, el Per sigue siendo un problema y una posibilidad.

En ese sentido, la evidencia econmica histrica indica que la heterogeneidad peruana no ha
sido abordada en toda su dimensin. Entonces, surge otra pregunta: por qu esa tenaz incapacidad
para entender la palpable heterogeneidad?

La respuesta podra hallarse tal vez en el hecho de que una minora favorecida del primer
escenario Lima y su rea metropolitana- ha hecho un uso indebido por incompleto y sesgado- de los
principios de la economa de mercado y de la doctrina liberal, con el propsito de salvaguardar sus
ilegtimos privilegios: la inmediata y pinge ganancia a partir del uso de influencias que se orientan
principalmente a la obtencin de cuestionables beneficios tributarios.

Vale decir, por la existencia de una mentalidad pseudo liberal modo de pensar que nada tiene
que ver con los fundamentos de la economa liberal clsica- que confunde el bienestar nacional con el
beneficio propio y organiza un remedo de Estado al servicio de sus propios intereses- olvidando a la
nacin. Esa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del Per y de la SUNAT.

En un contexto en el que prevalece la mentalidad pseudo liberal, si se quiere satisfacer el
requisito de salvaguardar el equilibrio fiscal condicin de posibilidad para la estabilidad monetaria y el
crecimiento sostenible- la autonoma de la autoridad tributaria emerge como un imperativo tico y
tcnico.

Ello significa que se requiere de una institucin con identidad propia formada por profesionales
idneos e imbuidos de un espritu de civismo acrisolado- que, a partir de los principios de neutralidad,
simplicidad, universalidad y equidad real, compatibilizados con la realidad de la estructura productiva y
comercial nacional, respete los deberes y derechos tanto de los contribuyentes como del Estado y
garantice el nivel de recursos necesarios para el balance fiscal que permita el trnsito al crecimiento
sostenible. Es decir, una institucin que apuntale la poltica econmica y permita integrar al mercado a la
poblacin que por distintas razones- se halla en situacin de marginalidad.




















27
VII. LA SUNAT FUNDACIONAL Y LAS LECCIONES DEL PASADO RECIENTE

La utopa relativa es la nica posible
y la nica inspirada en la realidad.

Albert Camus.



Hay huellas de supervivencia de la mentalidad pseudo liberal en los usos y costumbres de la
vida peruana contempornea? La azarosa experiencia de la SUNAT a pesar de su corta historia- brinda
elementos de juicio para responder la pregunta.

La SUNAT fundacional signific un punto de quiebre con el Estado improvisado y un primer, pero
frgil, paso adelante en la direccin del Estado tecnocrtico. Eso fue lo que encarn la SUNAT en 1991 y
1992. Por eso despert credibilidad e ilusiones. Fue eficiente: recaud los recursos necesarios para la
estabilizacin.

Un factor decisivo de esa experiencia fue la conformacin de un equipo bsico multidisciplinario
de tcnicos peruanos (economistas, auditores, administradores y abogados) con marcada vocacin de
servicio al pas y conocimiento de la realidad nacional. Este equipo hizo un plan matriz de reforma para
la cuestin tributaria en su conjunto rgimen, cdigo y administracin- que no dej espacio para la
improvisacin. Dicho claramente, ese equipo asumi el diseo y la ejecucin del sistema y la
administracin tributaria. Esto fue tambin un factor muy importante para el xito inicial de la reforma.

Se elabor un diagnstico, se identific metas y se traz la estrategia para alcanzarlas con una
desagregacin de objetivos parciales a nivel mensual y anual. La gestin del plan respondi a los
siguientes principios:

a. Responsabilidad colegiada.

b. Adopcin de decisiones a partir de informacin tcnica y por consenso: en el comit de
trabajo, cada mircoles se evaluaban los avances y problemas en la implementacin del plan.

c. Adaptacin de la asistencia tcnica internacional a la realidad peruana: no se trataba de
copiar, sino de crear.


La aplicacin del plan conllev los siguientes aspectos:

a. La racionalizacin y simplificacin del rgimen tributario del gobierno central.

b. Una sustancial modificacin del Cdigo Tributario. El criterio bsico radic en establecer un
balance entre los derechos del contribuyente y los derechos de la administracin. En ese
contexto se entreg a la SUNAT facultades necesarias para combatir un elevado nivel de
incumplimiento.

c. La implantacin de un nuevo sistema de contratacin, capacitacin y remuneracin del
personal. Una gestin de recursos humanos basada en el principio de productividad en base
a resultados, cuya viabilidad supone autonoma financiera y administrativa.


d. El establecimiento de una estructura institucional que responda a las funciones especficas
de la administracin tributaria: recaudacin, fiscalizacin, cobranza y sancin. El cabal
ejercicio de esas funciones supone la autonoma tcnica.
28


e. El desarrollo del procesamiento automtico de datos, sustentado en la recepcin, digitacin
de declaraciones y pagos de impuestos a travs de la red bancaria, as como la provisin de
datos por parte de terceros en medio magntico- para cruces de informacin.

f. Un procedimiento secuencial ya que todo no se poda hacer al mismo tiempo. Se prioriz en
todos los frentes el impuesto al valor agregado, y se puso las bases para encarar en una
segunda etapa el tema del impuesto a la renta.


g. Un respaldo de la opinin pblica que estuvo permanentemente informada, gracias a la
difusin que efectuaron los medios de comunicacin en torno a las acciones concretas de la
SUNAT para combatir la evasin. Ese reconocimiento de la comunidad nacional se constituy
en un poderoso impulso para la autoestima de todo el personal de la naciente institucin.

La instrumentalizacin de la estrategia signific compatibilizar los propsitos de mediano trmino
con las urgencias de corto plazo y el surgimiento de una particular mstica institucional.

Sobre la mstica esa atmsfera en la que nada es imposible y en la que los trabajadores brindan
todo su aporte y disposicin-, dira que fue producto de compartir el sentido trascendente del recaudar
impuestos: cada cual desde su puesto y con su quehacer diario senta que aportaba a la construccin de
una esperanza para el Per. Y 2000 trabajadores con esa actitud bien pueden mover no una, sino varias
montaas: la SUNAT fundacional lo hizo.

Sin embargo, la SUNAT fundacional incomod y preocup desde sus inicios a los representantes
de la mentalidad pseudo liberal. Quienes sagazmente parapetados desde el Ministerio de Economa, a la
vez que en el plano aparencial halagaban a la SUNAT, en el plano factual iban disponiendo un
progresivo desmantelamiento de la institucin para regresarla a su condicin pre-reforma, es decir, al
nivel de la manipulable Direccin General de Contribuciones.

La misin de la SUNAT fundacional signific algo nuevo: a partir de una actitud justa y honesta,
promovi el desarrollo de la incipiente cultura tributaria que, a la par de reconocer el legtimo derecho a
la utilidad individual, incluy tambin el respeto y el compromiso con el bien comn, valor que es el
fundamento de la tributacin. Esa misin de la SUNAT fundacional fue rechazada cada vez con mayor
intensidad por quienes buscaban imponer indebidamente la fuerza econmica.

Esa recusacin fue particularmente clara desde 1995, cuando se excluy a la autoridad tributaria
de la determinacin del rgimen impositivo, del cdigo tributario y se reiniciaron las interferencias
referentes a las fiscalizaciones por parte de autoridades y asesores del rgimen de ese entonces-,
ajenos a la SUNAT.


La tarea de la SUNAT fundacional acarre conflictividad con los representantes de la mentalidad
pseudo liberal, la cual, en su esencia, es la confusin del beneficio privado con el bienestar nacional. Y
esa confusin es la fuente de la corrupcin.

Hay que sealar que lo que se rechaza -cuando no se quiere aceptar la autonoma tcnica y
administrativa de la autoridad tributaria- es, en el fondo, el ncleo mismo del significado de una
tributacin equitativa y neutral: construir los cimientos que permitan un cambio radical en la sociedad
peruana y la generacin de bienestar para las mayoras nacionales.

Slo una tributacin neutral y equitativa que consiga financiar sanamente las exigencias de un
gasto redistributivo permitira rescatar de la condicin de marginalidad y pobreza a ese 50% de la
poblacin nacional que no accede an a los beneficios de la economa de mercado.
29

Los lamentables sucesos experimentados por la SUNAT entre 1995 y el 2000 muestran que el
proceso orientado a establecer una tributacin neutral y equitativa se vio afectado y, con ello, la
estabilidad y las perspectivas de desarrollo del pas. En consecuencia, se plantea un tema crucial para
cualquier poltica de mediano plazo: cmo garantizar la tributacin ejemplar que exige el trnsito hacia
el crecimiento sostenido? Mencionar dos ideas surgidas en una conversacin con un jurista de la
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP):

1. La jefatura de la SUNAT debera estar respaldada por una legitimidad que slo la puede
otorgar una eleccin que responda a cierto tipo de fuerzas de la sociedad civil que habra que precisar.

2. El tema merece una investigacin acadmica que concluya en recomendaciones concretas
para la adopcin de decisiones polticas, que podran incluir modificaciones de rango constitucional, para
garantizar la autonoma tcnica y administrativa de la autoridad tributaria.

30



VIII. A MANERA DE CONCLUSIN





Sobre la tributacin, y en general en el tema de la economa, en el Per persisten an ciertos
sofismas y medias verdades que, como ha demostrado el paso del tiempo, slo han servido para
justificar enfoques no siempre encuadrados ni en la teora del libre mercado ni en el bien comn.

El resultado lo tenemos a la vista: en 180 aos de vida republicana se ha ensanchado el
abismo social. O lo que es lo mismo, en la actualidad, ms de la mitad de los peruanos viven
excluidos del mercado y de sus beneficios; es decir, en la pobreza.

En la perspectiva esperanzadora de que se logre una respuesta al desafo que el
abismo social nos plantea, es indispensable entender que una recta aplicacin de la poltica
econmica liberal cuyo modelo, tal como la ciencia y la experiencia mundial han demostrado, es
el nico existente- no acepta exclusin alguna: todos pertenecemos al mercado. Y que la
tributacin es la herramienta ms eficaz para que no slo amplios sectores se integren al
mercado, sino principalmente en pases subdesarrollados como el nuestro- para la construccin
del bien comn.

Ese entendimiento, que en la prctica no es otra cosa que un contrato social, evitar
confusiones y malentendidos; al mismo tiempo, otorgar lucidez al rol de la tributacin. De esa
manera, las palabras crecimiento sostenible, que ahora pueden sonar vacas, tendrn vigoroso
contenido y direccin.

Transitar de la pobreza al crecimiento sostenible exige buscar y encontrar, desde el
punto de vista histrico, las trabas que reiteradamente han bloqueado el desarrollo del Per.
Porque el pasado es fuente y raz del presente.

Ese ejercicio en el tema de la tributacin no es ocioso, menos una prdida de tiempo.
Porque de l extraeremos experiencias para concretar una estrategia que, con coherencia y sin
contaminacin de la mentalidad pseudoliberal, apunte certeramente de una vez y seriamente al
progreso de nuestro pas. Una estrategia en la que, adems, estn presentes equilibradamente
los dos valores que deben de guiar su desenvolvimiento:

a. El valor utilidad individual.
b. El valor solidaridad, la adhesin al bien comn y que se manifiesta primeramente en una
tributacin equitativa y neutral.

Hay que tener en cuenta que la ausencia del valor solidaridad hecho incuestionablemente
evidenciado en el anlisis econmico de la historia peruana- ha conllevado apetitos de poder y la
presencia en el terreno de toma de decisiones de tanto felipillo que ha confundido el bienestar nacional
con el beneficio propio.

Superar este vaco es fundamental para la viabilidad de la economa de un pas cuya mayora
poblacional, debatindose entre el escepticismo y la decepcin, busca una esperanza creble en materia
de bienestar; para una sociedad en la que microempresarios, campesinos, mineros, obreros y
desocupados encuentran un destino absurdo: miseria, hambre y dolor.

Esa inmensa tarea supone la existencia de la voluntad de una generacin que ponga
31
indubitablemente, y no slo de palabra, a la persona como principio y fin de toda accin, comenzando
por la econmica, que, de una parte, entienda el rol crucial del mercado de dinero para la construccin
de una sociedad moderna y digna y que, al mismo tiempo, de otra parte, tenga muy claro que el dinero
es fro, no tiene alma y es un instrumento al servicio del calor y la alegra humana; y que cumpla con el
deber de construir las condiciones que permitan establecer un mercado para todos, es decir, sin
exclusiones.

Esa inmensa tarea invita a que una generacin, o un conjunto de peruanos de buen destino,
sirva desinteresadamente al pas, sin ceder jams ante cantos de sirena, a fciles tentaciones cuando se
pretenda probar que el xito est a la vuelta de la esquina, o cuando se pretenda mostrar que es lcito
mentir para triunfar ms fcilmente.

Slo entonces ser posible construir un pas con bienestar difundido. Si as fuera, el crecimiento
sostenible no ser vana palabrera, ya que una economa pujante permitir que cada peruano pueda
vivir como un ser humano. De lo contrario se repetirn los arreglos, regateos y absurdos del pasado.
Vale decir, se repetirn los mismos problemas econmicos que abruman al pas desde 1821, y
estaremos en los mismos callejones sin salida.

Mientras se acepte la verdad, por lo que es y tal como es, hay lugar para la esperanza. El
anlisis econmico de nuestra historia revela hechos desconcertantes. Evitar que se repitan constituye
una respuesta al pesimismo.

La desesperanza no nace ante una obstinada adversidad o del agotamiento ante una lucha
desigual. Proviene de no saber cmo luchar. Para saber cmo luchar es preciso no cerrar los ojos a la
historia. En nuestro pasado y en nuestro presente estn las razones para luchar contra el subdesarrollo y
a favor de una tributacin justa y neutral en el Per. En la actualidad, ello est ms claro que nunca.





























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FUENTES BIBLIOGRFICAS






BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER, El Banco Central: su historia y la economa del Per
1821-1992. BCRP. Lima, 1999.

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER, La Misin Kemmerer en el Per: informes y propuestas.
BCRP. Lima, 1998.

BASADRE, Jorge, La multitud, la ciudad y el campo.. Editorial Huascarn. Lima, 1947.

BASADRE, Jorge, Per: problema y posibilidad Fundacin M.J. Bustamante. Lima 1994).

BASADRE, Jorge, La vida y la historia. Editorial Ausonia. Lima, 1975.

BASADRE, Jorge, Historia de la Repblica del Per 1822-1933. Editorial Universitaria. Lima, 1983.

ESTELA, Manuel, Per: ocho apuntes para el crecimiento en bienestar. Fondo Editorial del BCRP. Lima,
2001.

FRIEDMAN, Milton, Los perjuicios del dinero. Ediciones Grijalbo. Mxico D.F., 1993.

INTERNATIONAL MONETARY FUND, Tax policy handbook. Edited by Parthasarathi Shome.
Washington D.C., 1995.

ROBINSON, Joan, Filosofa econmica. Editorial Gredos, Madrid, 1966.

SMITH, Adam, Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations. Editions Gallimard.
Pars, 1976.

TANZI, Vito and GERSON Philip, The impact of fiscal policy variables on output growth. IMF. Background
Paper, 1995.

TANZI, Vito, Descentralizacin y el problema de la asignacin de los impuestos. Seminario sobre
Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Madrid, junio 1994.
















33





EPLOGO

Qu difcil nos resulta a los peruanos hablar del (y sobre el) Per. Y, sin embargo, qu
necesitados estamos de hacerlo.

Es difcil porque nuestra historia nos relata una serie de hechos que sinceramente nos
avergenzan. Es que en nuestra patria, en nuestra tierra, la de siempre, han ocurrido un sinnmero de
hechos que, por desdichados, nos causan enorme desazn.

No obstante, necesitamos tenerlos presentes, no slo para no repetirlos, sino porque ellos nos
muestran todo lo que hay que trabajar para hacer de nuestro pas, el Per, un territorio en el que la
justicia social est cimentada no en bellas palabras, sino en algo slido y fructificante. Es decir, en la
verdad.

El Per, la Patria invisible, como la llama Manuel Estela siguiendo a Jorge Basadre, es un
proyecto por construir. Acaso la ms hermosa utopa que los peruanos tenemos que realizar y pronto.

Ello es as porque tenemos que remontar una situacin con muchas dcadas de atraso y
abatimiento, que ha ido incubando mucho dolor, mucha injusticia y en la que los pobres, la mayora que
puebla nuestro pas, estn perdiendo la esperanza.

Ahora bien, este libro trata de un tema que, por lo crucial, es muy importante en la vida nacional.
Se ocupa de la tributacin, que no es otra cosa que la ms elemental exigencia que demanda el bien
comn, no el bien particular cuyas nefastas consecuencia han postrado a miles de hermanos.

Hay que tener en cuenta que el Per existe, pero no es para todos. Ms an, muchos de los
pequeos de nuestra tierra estn convencidos de que el Per no es para ellos.

Al respecto, extraigo de mi memoria lo que me dijo un antiguo comunero en Puno: El Per est
tan lejos que, ojal, algn da llegue a nosotros; pues, desde hace muchsimo tiempo nos han hablado
de l, pero no lo conocemos.

La Patria invisible, en consecuencia, tiene que hacerse visible y descubrirse como un lugar para
todos. Un lugar en el que cada uno sea bien recibido y alojado. Un lugar donde haya para todos porque
ese lugar es de todos y no slo de algunos; los mismos que hacen que el peso del mantenimiento del
pas recaiga sobre los que menos tienen.

En ese sentido, la historia maestra de vida- nos viene enseando, en estos ltimos aos, que la
construccin del futuro tiene que hacerse desde los ms pequeos y dbiles. Esa ser su garanta de
permanencia. De lo contrario, si no se atiende a los pobres, que son las vctimas de imposiciones
arbitrarias, si se les excluye, no slo no durar, sino se incrementar la injusticia.

En relacin a ese reto, creo que este libro es esperanzador. Porque gracias a lo que expresa ya
sabemos lo que tenemos que hacer. Sin embargo, hay que decirlo, desde hace muchsimo tiempo ya
sabamos lo que tenamos y tenemos que hacer, slo que no queramos o no queremos aceptarlo.

No obstante, en el Per, el tema de la tributacin no se agota en comprenderlo. Va ms lejos.
Porque tal como nos lo recuerda Manuel Estela, no se trata solamente de compartir de manera justa y
equitativa (que es lo que en verdad debe facilitar una tributacin decente)- los bienes que el Per
34
produce, sino compartir la vida. Y esa actitud no debe constreirse nicamente a la economa, sino
extenderse a todas las actividades.

De otro lado, hay que sealar que hemos inventado muchos mecanismos: de los buenos y de los
otros. Los que no estn bien hay que corregirlos y los que estn bien hay que mejorarlos. Empero, en el
tema de la tributacin como, sin duda, en otros que corresponden a los diversos campos de la vida
nacional- lo que necesitamos es una voluntad que algunos llaman poltica y otros decisin nacional-
para hacer que la justicia prevalezca entre nosotros.

Al hablar de justicia, a veces tengo la impresin de que los peruanos le tememos a ella. Porque
sus pasos se demoran tanto que parece que nunca va a llegar. Lo que viene rpido y permanece y hasta
se institucionaliza es la injusticia.

No slo eso. Cuando uno quiere caminar acompaando al pueblo en sus dolores que le
producen la injusticia institucionalizada, se siente acosado por cierto nmero de gente ciega y sorda
que no quiere ver ni escuchar ese drama. Al contrario, tratan de persuadir a otros respecto de que lo
mejor es que las cosas queden como estn. Sus argumentos, y los cito textualmente, son: No estn tan
mal, como t piensas. No te arriesgues en esos campos. Muchos han intentado el cambio y han
claudicado.

De ah que, desde una perspectiva de verdadera justicia, lo que se requiere es una indeclinable
buena cuota de amor humano, de amor por los ms pobres.

As comprenderemos que la economa sin esa perspectiva, slo como economa pura, es
peligrossima. Porque rica en sesudos algoritmos y magnficas ecuaciones, sin embargo, no tiene en
cuenta a los insignificantes de nuestra tierra. Porque slo tiene en cuenta cifras que no expresan
plenamente los dolores de quienes sufren.

Es que hay que tener presente, adems de la ciencia econmica, a la solidaridad. Ya que en
verdad, y esto merece que se diga en voz alta y sin titubear, la solidaridad tiene un rol decisivo en la
cada vez ms compleja e interconectada vida de cualquier sociedad, no slo en el aspecto filantrpico,
sino en el sentido de la mecnica de su funcionamiento.

Con esa conviccin, en este libro sobre la tributacin, Manuel Estela nos da una leccin de
peruanidad, de sensibilidad social y nos muestra un gusto y una dedicacin muy grandes por su trabajo
de economista y por empearse en que nuestro pas crezca en la direccin humana correcta.

Un pas como el nuestro necesita de una buena cantidad de gente que lo ame, que alimente ese
amor con enseanzas y, sobre todo, que no tenga miedo de decir lo malo que hay en l. No por el prurito
de ser un criticn empedernido, sino por el cario a la patria, para que corrija lo que hay que corregir,
invente lo que haya que inventar y consulte lo que haya que consultar. Todo ello para que avance y cada
da sea mejor.

En ese entendimiento, muchos de nosotros, los peruanos procedentes de las canteras cristianas,
sin vacilar, afirmamos que nuestro quehacer permanente es buscar la justicia social. Un quehacer que no
admite ni un adarme de duda. Porque as, en esa forma, damos testimonio de nuestra fe y porque con
esa bsqueda damos cabal cumplimiento al mensaje del apstol San Juan, que est contenido en estas
palabras: () quien diga que ama a Dios y no ama a su hermano, es un mentiroso, pues cmo va a
amar a Dios, a quien no ve, si no ama a sus hermanos a quienes ve (I JN 4).

En esas palabras, como se puede advertir, Juan el apstol no habla nicamente de un
sentimiento. Lo que l dice va en la misma lnea de Jess, que nos hace ver que el amar es entregar la
vida por el hermano.

35
En consecuencia, cuando uno pone ese mensaje en la lnea de lo fiscal y particularmente en los
impuestos, descubrimos con facilidad que el compartir sobre todo en nuestro pas y en la actualidad- es
y se llama tributacin. Y esa palabra, sin embargo, no es nueva. Es una manera, que desde antiguo ha
sido y es claramente cumplida en casi todo el mundo, sobre todo en los pases desarrollados, pero que,
entre nosotros, a lo largo de nuestra historia, pasa por dos opciones muy claras, por lo definidas: la
primera, ayudar a enriquecer a nuestra patria en su conjunto; y, la segunda, enriquecer a los pocos que
detentan el poder en algunas de sus formas. Desgraciadamente, nuestro pas, desde el inicio de su
etapa republicana y antes, est lleno de casos que corresponden a la segunda opcin. Ya que los que
han detentado y detentan el poder se han enriquecido y se enriquecen indebidamente, a costa de dejar
en el ms absoluto desvalimiento a la mayora de la gente que puebla nuestra tierra.

De otra parte, debo decir que ojal que lo que se ha escrito en este libro nos sirva a todos.
Porque tiene el sano propsito de provocar una seria reflexin sobre lo fundamental que significa tener
un buen sistema de tributacin. Un sistema que debe ser justo y equitativo para que todos los peruanos
compartamos los bienes que produce nuestro pas.

Finalmente, aprovecho tambin la ocasin para darle las gracias a Manuel Estela por este
esfuerzo, que est destinado a servir a los ms pequeos y humildes de nuestro pueblo, sobre cuyos
hombros est casi todo el peso del pas, y que, por lo tanto, con justicia les asiste el derecho de
participar de los bienes de su tan querido Per el que, sin embargo, por lo que reciben, pese a sus
grandes sacrificios, para ellos es invisible.

Ojal que la patria se les acerque y pueda saldar esa deuda social, que es muchsimo ms
pesada que la que tenemos con los pases que se siguen enriqueciendo con lo que nosotros les
pagamos y, an as, les seguimos debiendo.


Gastn Garatea Yori
SS.CC.




36
LA OBRA Y EL AUTOR


Para cualquier pas, la tributacin es un asunto de suma importancia. Para un pas
subdesarrollado como el nuestro, ese asunto adquiere una dimensin mayor, es vital. Esa
premisa a la luz de la historia no slo es vlida, sino de su correcta prctica depende la viabilidad
de una nacin, escribe Manuel Estela Benavides. Y todas esas palabras estn cargadas de verdad.
No son huecas o carentes de sentido. Corresponden a una realidad. Son fiel testimonio de una decisin
porque durante 1991 y 1992 fueron la brjula con la que se realiz lo que en concepto de reconocidos
expertos nacionales y extranjeros, ms an por sus resultados- la ms importante reforma tributaria en la
vida republicana del Per.

Esa reforma fue conducida por Manuel Estela Benavides no slo para hacer frente a una
situacin en la que el sistema tributario peruano prcticamente colapsaba, sino con el firme propsito de
hacer de la tributacin un instrumento eficiente para resolver los problemas que desde hace ms de 180
aos agobian al Per. Es decir, el abismo social.

Esa experiencia, de primera mano, transmite Manuel Estela Benavides en este libro. Y lo hace
con claridad y devocin al Per. Es decir, fiel a su trayectoria.

Se trata de un economista formado en la cantera del Banco Central de Reserva del Per
(institucin en la que ha ejercido diversos e importantes cargos), que ha estudiado en la Universit Pars
1-Panthon- Sorbonne, Francia, en la Pontificia Universidad Catlica del Per, en la Pontificia
Universidad Catlica de Chile y en el Escolasticado de los Sagrados Corazones, Los Perales, Chile.

En la actualidad es profesor en el Departamento de Economa de la Pontificia Universidad
Catlica del Per. Adems, ejerce consultora internacional de corto plazo en los temas de estabilizacin,
poltica fiscal y reforma tributaria. En 1993 y 1994 fue director ejecutivo alterno en el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y director ejecutivo en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Dirige la investigacin y redaccin de El Banco Central: su historia y la economa del Per, 1821-
1992, monumental obra de la que se han publicado tres tomos. Adems ha escrito ensayos sobre
economa y tributacin, as como el libro Per: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar.

El Per y la tributacin, tanto por el tema que trata como por su autor, es en resumen un libro
esclarecedor que servir no slo para los trabajadores de la SUNAT, sino a quien quiera acercarse a
reflexionar seriamente sobre el pas y su destino.