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CUANDO LO PBLICO

NO ES PBLICO
POR QU SE NECESITA UNA LEY DE
ACCESO
A LA INFORMACIN PBLICA EN ESPAA?
Informe sobre las solicitudes y casos en seguimiento por Access Info Europe
en relacin con la legislacin espaola actual y la prctica de la Administracin en Espaa
Octubre 2008
INDICE:
Pgina
Presentacin 3
Introduccin 4
La Administracin no sabe, no contesta. La Administracin prefiere no responder.
!n !spa"a #a #e$ no est a #a a#tura de #os estndares internaciona#es de# derec%o de acceso. &
1 !spa"a carece de una dec#aracin firme de# Principio 'enera# de Pub#icidad. (
Prob#ema ) !# documento debe formar parte de un e*pediente.
Pero +,u- es un e*pediente. La #e$ no #o dice. /
Prob#ema 2 !# e*pediente debe corresponder a un procedimiento.
Pero +,u- pasa con #a ingente cantidad de informacin ,ue
#a Administracin tiene ,ue no se %a##a 0incu#ada a ning1n
procedimiento. La #e$ no #o dice. )0
Prob#ema 3 !# e*pediente en e# ,ue se encuentre #a informacin debe estar
terminado. Pero +cundo se considera terminado.
La #e$ tampoco #o dice.
2 2obre e# principio 34oda #a informacin p1b#ica es accesib#e5 )2
2obre e# principio 32in un por,u- ni un para ,u-5 )
! 2obre e# principio 36espuesta c#ara $ rpida de #a Administracin5 )&
" 2obre e# principio 34odas #as personas tienen e# derec%o de acceso5 )8
# 2obre e# principio 34odo e# proceso para so#icitar informacin p1b#ica debe ser senci##o
$ #a Administracin debe informar sobre -#5 )&
7onc#usiones $ recomendaciones 2)
$%E&EN'ACI(N
!ste informe %a sido escrito por !0a 8oraga 'uerrero, Abogada de Access Info !urope, con e# fin de
dar a conocer #as conc#usiones obtenidas por esta organi9acin en e# seguimiento de cuarenta $ un
so#icitudes de informacin presentadas ante 0eintitr-s instituciones p1b#icas espa"o#as en e# 1#timo
a"o. !ste informe %a sido e#aborado con moti0o de #os actos rea#i9ados en todo e# mundo en
ce#ebracin de# :;a 28 de 2eptiembre, :;a Internaciona# de# :erec%o a 2aber.
Access Info Europe es una organi9acin de derec%os %umanos, dedicada a promo0er $ proteger e#
derec%o de acceso a #a informacin en !uropa $ a contribuir a# desarro##o de este derec%o a ni0e#
mundia#.
7onformada por e*pertos en acceso a #a informacin europeos e internaciona#es, Access Info !urope
traba<a para impu#sar #os ms a#tos estndares de transparencia en e# gobierno $ otros organismos
p1b#icos, as; como para promo0er e# acceso a #a informacin en poder de entidades pri0adas cuando
sea necesario para #a proteccin de derec%os fundamenta#es.
!ntre sus m1#tip#es acti0idades, Access Info !urope presta asesor;a <ur;dica a todos a,u-##os ,ue
encuentren dificu#tades a #a %ora de intentar conseguir informacin en manos de todas #as
administraciones $ poderes p1b#icos.
IN'%)D*CCI(N
!# derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica se %a##a regu#ado de forma precaria en !spa"a. 2on m1#tip#es #os
defectos $ #agunas en su #egis#acin ,ue, #e<os de ser 1nicamente un mero ob<eto de discusin acad-mica, funcionan
como obstcu#os rea#es $, en muc%as ocasiones, insa#0ab#es para ,ue e# ciudadano pueda conocer no so#amente #o ,ue
#as administraciones %acen con su dinero sino tambi-n cmo se %an tomado #as decisiones ,ue #es afectan directa o
indirectamente.
Access Info !urope presta asesor;a <ur;dica a a,ue##os ciudadanos ,ue se encuentren con prob#emas para acceder a
todo tipo de informacin ,ue se %a##e en poder de #as instituciones p1b#icas $ rea#i9a un seguimiento de todos estos
casos desde e# inicio de todo e# proceso con #a so#icitud, pasando por #a reso#ucin fina# de #a administracin afectada,
si #a %a$, $ ##egando, en su caso, a #os tribuna#es cuando e# ciudadano no recibe #a informacin ,ue %a pedido.
!# tipo de casos es mu$ 0ariopinto $ cubre todo e# mbito de# derec%o de acceso, inc#u$endo casos en #os ,ue
simp#emente se so#icita informacin para poder participar en sociedad, como, por e<emp#o, #a definicin de en0ase
con e# fin de recic#ar= o para poder emitir una opinin informada sobre #a accin de sus gobernantes, como en e# caso
de una peticin de informacin sobre #a imp#ementacin, en !spa"a, de# 7on0enio de #a O7:! para #a #uc%a contra #a
corrupcin= o para ser capa9 de e0a#uar #as acciones de entidades ,ue e<ercen ciertas funciones de inter-s p1b#ico,
como una so#icitud re#ati0a a #as memorias anua#es ,ue #a 2'A! tiene #a ob#igacin de presentar anua#mente sobre e#
emp#eo de #o ,ue recibe en concepto de canon. 4ambi-n estamos siguiendo casos en #os ,ue se pide e# acceso directo
a arc%i0os $ fondos documenta#es, casos en #os ,ue toda0;a, $ a pesar de ,ue #a #egis#acin es ms aperturista en estos
supuestos, #os in0estigadores se siguen encontrando con c#aras dificu#tades de acceso, como, por e<emp#o, #a inicia#
negati0a ,ue 0arios in0estigadores recibieron para acceder a #os fondos re#ati0os a #os campos de concentracin $
bata##ones de traba<o ,ue %ubo durante #a guerra ci0i# $ #a dictadura en ciertas pro0incias espa"o#as.
!n este an#isis iremos de #a mano de #a actua# regu#acin de# derec%o de acceso para e*p#icar cu#es son #os
obstcu#os $ #imitaciones ,ue #os ciudadanos se encuentran a #a %ora de obtener #a informacin ,ue necesitan. :ado e#
carcter di0u#gati0o de este documento, e0itaremos entrar en dis,uisiciones <ur;dicas de carcter acad-mico $ con un
#engua<e senci##o $ c#aro, e*p#icaremos #os ma$ores impedimentos e*istentes. >emos e#egido este criterio como
e#emento articu#ador de este estudio para mostrar cmo es #a propia #egis#acin e*istente #a ,ue faci#ita #os
argumentos ,ue fa0orecen e# oscurantismo en #a prctica de #a propia Administracin. La #e$ #o pone fci# para ,ue
toda institucin p1b#ica ,ue no ,uiera proporcionar cierta informacin o documento encuentre moti0os con
fundamento #ega# para negarse. 2in necesidad de una gran creati0idad, #a Administracin afectada no tiene ms ,ue
dirigirse a #a #e$ de procedimiento administrati0o actua#, ,ue en ning1n momento parece %aber sido pensada para
faci#itar e# acceso a #a informacin p1b#ica por todo a,u-# ,ue #o desee, sino ,ue, mu$ a# contrario, podr;a parecer
inc#uso, dada su redaccin, ,ue %ubiera sido concebida para dificu#tar#o. Adems, dado ,ue e# derec%o de acceso a #a
informacin p1b#ica es una %erramienta esencia# para e# e<ercicio de# derec%o de todo ciudadano a participar en #a
0ida po#;tica de su pa;s es necesario ,ue toda norma ,ue #o regu#e sea c#ara, senci##a $ fci#mente comprensib#e para
,ue toda persona pueda entender#a. 2i e*iste #a 0o#untad, #as #e$es no deben estar re"idas con #a senci##e9 $ #a
c#aridad de t-rminos.
4ambi-n comprobaremos cu#es son #as carencias de #a #egis#acin $ #a prctica actua# de# derec%o de acceso en
!spa"a comparndo#as con #os principios e#aborados por #a 7oa#icin Pro Acceso
)
, p#ataforma de organi9aciones de #a
)
La Coalicin Pro Acceso es una plataforma de 22 organizaciones de la sociedad civil que promueve el reconocimiento pleno del derecho de acceso a la
informacin en Espaa y la aprobacin de una ley especfica al respecto! "#s informacin en$ %%%!proacceso!org
sociedad ci0i# de #a ,ue Access Info !urope es miembro, a partir de# an#isis de #os estndares $a amp#iamente
aceptados a ni0e# internaciona#.
Asimismo %emos de se"a#ar ,ue este informe se centra en #as conc#usiones ,ue %emos ido pudiendo obtener %asta
a%ora de #a e*periencia obtenida de# seguimiento de #as so#icitudes por Access Info !urope en e# 1#timo a"o $ no
ana#i9a con carcter e*%austi0o todos #os obstcu#os ,ue contemp#amos en #a #egis#acin espa"o#a actua# sino so#o
a,u-##os puestos de manifiesto por #os casos seguidos %asta a%ora.
+A AD,INI&'%ACI(N N) &A-E. N) C)N'E&'A
+A AD,INI&'%ACI(N $%E/IE%E N) %E&$)NDE%
Datos de las solicitudes en seguimiento por Access Info Europe en la actualidad:
&olicitudes en seguimiento$ '( ) *er ane+o con los casos en concreto
,-. de solicitudes no recibieron la informacin solicitada$
&olicitudes contestadas denegando la informacin$ '/. del total de las solicitudes
0inguna respuesta 1silencio administrativo2$ /3. del total de las solicitudes
&lo un 22. recibi respuesta con la informacin solicitada
(( 4ecursos administrativos interpuestos ante la propia Administracin!
5an slo en tres casos se ha recibido la informacin tras el recurso!
/ 4ecursos contencioso6administrativos ante los 5ribunales de 7usticia!
!# (8? de #as so#icitudes presentadas no recibieron respuesta sobre #a informacin ,ue se ped;a. @nas 0eces por,ue #a
Administracin no contest Aun 3? de todas #as so#icitudesB. Por e<emp#o, preguntas sobre #as reuniones de #a 8inistra
de# Comento con grupos e*ternos de inter-s, o so#icitudes sobre #os contratos de IC!8A con e# grupo 2A7D6, o sobre #os
informes e#aborados por e# :epartamento de >acienda de# 'obierno Easco para sustituir sus programas ofimticos por
otros simi#ares basados en e# softFare #ibre, o sobre e# presupuesto contemp#ado para imp#ementar programas
formati0os en #os centros penitenciarios espa"o#es, no recibieron #a debida atencin por #as Administraciones
afectadas ,ue decidieron no contestar. Otras 0eces consideramos ,ue #as so#icitudes no recibieron respuesta por,ue a
pesar de ,ue #a Administracin contest no se faci#ita #a informacin ,ue se ped;a Aun 43? de# tota# de #as so#icitudesB.
>a$ ,ue destacar e# %ec%o de ,ue gran parte de #as respuestas dadas por #a Administracin para denegar #os datos ,ue
se ped;an no est en consonancia con los principios del derec0o de acceso a #a informacin estab#ecidos a ni0e#
internaciona#. @nas 0eces, #as administraciones consu#tadas se amparan de forma #itera# en #a #egis#acin actua# $
otras, se escudan detrs de una interpretacin pecu#iar de #a normati0a, interpretacin 0iciada por #a carencia de una
cu#tura de transparencia $ accesibi#idad en #a Administracin espa"o#a.
>emos presentado un tota# de once recursos ante #as Administraciones $ tan s#o en tres casos sir0i para obtener #a
informacin, aun,ue curiosamente en dos de e##os ni #a Administracin %ace referencia a #os recursos presentados, ni
menciona ,ue se trata de #a respuesta a esos recursos, ni informa sobre #a posibi#idad de recurrir estas respuestas ante
#os tribuna#es en caso de ,ue #a informacin no sea #a so#icitada.
!n e# resto de #os casos recurridos tan s#o %emos recibido dos respuestas en #as ,ue e*presamente se deniega #a
informacin $ se confirman #os argumentos dados inicia#mente por #a Administracin. As;, %emos podido constatar ,ue
la Administracin prefiere no contestar a #os recursos administrati0os, de<ando a #os ciudadanos indefensos $ sin
informacin sobre cmo recurrir su si#encio. !sto supone una pesada carga para cua#,uiera ,ue desee informacin de
organismos p1b#icos por,ue sabe ,ue mu$ probab#emente se 0er for9ado a interponer un recurso contenciosoG
administrati0o ante #os tribuna#es, #o ,ue en #a ma$or;a de #os casos supone ,ue se desista de# intento de obtener #a
informacin, dada #a duracin de estos procedimientos en !spa"a, sobre todo en a#gunas de #as instancias de #a
<usticia administrati0a. 7omo %a se"a#ado e# 4ribuna# !uropeo de :erec%os >umanos 3#a informacin es un bien
perecedero $ retrasar su pub#icacin, inc#uso por un corto per;odo, puede mu$ bien pri0ar#e de todo su 0a#or e
inter-s.5
2
2i tras interponer un recurso <udicia# se obtiene una sentencia fa0orab#e oc%o a"os despu-s es mu$ posib#e
,ue #a informacin no sea $a necesaria, con #o ,ue e# derec%o de acceso a #a informacin se ,ueda 0ac;o de contenido
aun,ue %a$a sido reconocido por e# tribuna# en cuestin.
EN E&$A1A +A +E2 N) E&'3 A +A A+'*%A
DE +)& E&'3NDA%E& IN'E%NACI)NA+E& DE+ DE%EC4) DE ACCE&)
A #o #argo de #as 1#timas d-cadas se %an ido perfi#ando a ni0e# internaciona# #os principios esencia#es ,ue definen e#
derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica $ ,ue progresi0amente se %an ido reconociendo tanto en di0ersas
constituciones como en #e$es espec;ficas de transparencia $ acceso. A# menos (8 pa;ses en todo e# mundo tienen #e$es
,ue estab#ecen mecanismos para ,ue e# p1b#ico pueda pedir $ recibir informacin de #as instituciones p1b#icas de
conformidad con estos principios. Adems, en e# seno de# 7onse<o de !uropa se est redactando en #a actua#idad e#
,ue ser e# primer tratado internaciona# dedicado a este derec%o $ a sus re,uisitos bsicos fundamenta#es.
3

2
European Court of 8uman 4ights9 case of :bserver and ;uardian v! 5he <nited =ingdom 1Application no! (/3-3>--9 ?udgement series A no! (2@29 2@
0ovember (AA(9 Para @B!
3
La versin actual del borrador de la Convencin del Conse?o de Europa de acceso a documentos pCblicos u oficiales puede encontrarse en$
https$>>%cd!coe!int>*ie%Doc!?spEidF(2,B'-,G&iteFC:EGHacIColorJnternetFDHDCK2GHacIColorJntranetFKDC-@'GHacIColorLoggedFKDC-@'
7omo resu#tado de# an#isis de #a #egis#acin internaciona# e*istente #a 7oa#icin Pro Acceso e#abor nue0e principios
4
,ue deber;an tener su cobertura en #a futura #e$ ,ue regu#e este derec%o en !spa"a. !n #as pasadas e#ecciones de
8ar9o de 2008 e# Partido 2ocia#ista, a%ora en e# 'obierno, se comprometi a #a adopcin de esta #e$ en su programa
e#ectora#

, a# igua# ,ue #o %ab;a %ec%o en #a pasada #egis#atura. 2in embargo, %asta e# momento no e*iste constancia
de ,ue se %a$a dado ning1n paso a# respecto.
A# ob<eto de este estudio $ para articu#ar este informe #os resumiremos $ formu#aremos de #a siguiente maneraH
Principi !"n"r#$ %" p&'$ici%#% ( 4oda #a informacin en manos de #os
poderes p1b#icos debe ser accesib#e a #os ciudadanos.
+Iui-nes pueden so#icitar $ recibir informacin p1b#ica. ( T%#) $#) p"r)n#)
+Iu- informacin p1b#ica se puede pedir. ( T%# $# in*r+#ci,n, sa#0o a,ue##a
,ue est- cubierta por #as e*cepciones pre0iamente estab#ecidas en #a #e$.
+A ,ui-nes se puede pedir esa informacin. ( T%#) $#)
#%+ini)-r#cin"). in)-i-&cin") / p%"r") p0'$ic) $
entidades pri0adas ,ue rea#icen funciones p1b#icas u operen con fondos p1b#icos.
Sin &n pr1&2 ni &n p#r# 1&2 ( Los so#icitantes no tienen ,ue e*p#icar
para ,u- ,uieren #a informacin o ,u- uso 0an a dar a #a misma.
R")p&")-# c$#r# / r3pi%# de #a Administracin ( e# so#icitante debe recibir
una respuesta en un p#a9o bre0e $ en un formato c#aro $ comprensib#e.
T% "$ prc") %"'" )"r )"nci$$ / $# A%+ini)-r#ci,n
%"'" in*r+#r )'r" 2$ ( #a Administracin debe e*p#icar de forma c#ara $
senci##a todas #as fases de# proceso para so#icitar informacin $ para recurrir #a respuesta o #a
fa#ta de contestacin de #a Administracin en su caso.
!# modo en ,ue se %an ido desen0o#0iendo #as distintas so#icitudes presentadas $ e# tipo de respuestas $ actitudes ,ue
%emos podido obser0ar en #a Administracin nos muestran ,ue #a #e$ no funciona no s#o desde un punto de 0ista
terico sino tambi-n en #a prctica cotidiana de #as instituciones p1b#icas. !n !spa"a no e*isten #os mecanismos
necesarios para ,ue e# so#icitar $ recibir informacin p1b#ica sea a#go com1n, corriente $ sin dificu#tades.
( E)p#4# c#r"c" %" &n# %"c$#r#ci,n 5r+" %"$ Principi
6"n"r#$ %" P&'$ici%#%
A diferencia de #a ma$or;a de #os pa;ses europeos, !spa"a no tiene una #e$ espec;fica ,ue regu#e e# derec%o de acceso
a #a informacin p1b#ica. !n e# a"o )//2, a"o en ,ue se aprob #a Le$ de Procedimiento Administrati0o actua#
&
, en #a
4
Para ver el te+to completo de los nueve principios de la Coalicin Pro Acceso$ http$>>proacceso!%ordpress!com>los6nueve6principios>

En las pasadas elecciones de "arzo de 2BB- cuatro partidos se comprometieron a adoptar una ley de acceso a la informacin en Espaa! Para ver el
te+to concreto que incluyeron en sus programas$ http$>>proacceso!%ordpress!com>category>en6los6programas6electorales>
&
Ley /B>A2 de 2@ de 0oviembre de 4Lgimen 7urdico de las Administraciones PCblicas y del Procedimiento Administrativo ComCn
1
,ue se regu# e# derec%o de acceso en este pa;s, $a e*ist;an en !uropa $ en e# mundo numerosas #e$es de acceso a #a
informacin ,ue comen9aban su articu#ado con e# estab#ecimiento de un principio general de publicidad de toda #a
informacin ,ue se encuentra en manos de #as administraciones p1b#icas. 2in embargo, e# primer art;cu#o ,ue se
ocupa de este tema en #a #e$ espa"o#a parece ms una carrera de obstculos ,ue una dec#aracin c#ara $ senci##a de
este principio. !n 0e9 de una afirmacin directa de# principio de pub#icidad #a #e$
(
se"a#a ,ue s#o se puede tener
derec%o de acceso a un documento si todos #os re,uisitos ,ue indicamos a continuacin concurren con5untamenteH
J !# documento debe formar parte de un e*pediente ,ue se encuentre en un arc%i0o administrati0o
J !# e*pediente debe corresponder a un procedimiento

J !# procedimiento debe estar terminado
Aparentemente parecen re,uisitos senci##os, fci#es de entender $ cump#ir. 2in embargo, en #a prctica se re0e#an
como aut-nticos impedimentos para acceder a #a informacin $ no responden a #os principios de# derec%o de acceso
estab#ecidos a ni0e# internaciona#. A# no e*istir una dec#aracin firme de este principio se pro0ocan situaciones como
#a de# Caso 1 en e# ,ue e# 8inisterio de :efensa, por principio, parece no faci#itar ninguna informacin de ning1n
tipo a ninguna persona.
Caso 1: El Ministerio de Defensa no facilita informacin de ninguna clase a los ciudadanos.
Alega que no est previsto en la ley que esta informacin se pueda facilitar.
La solicitante present cuatro peticiones de informacin al "inisterio de Defensa de car#cter muy diferente! En una
de ellas se peda informacin sobre el nCmero de inmuebles9 propiedad del "inisterio de Defensa9 vendidos en el
ao 2BB,! En otra se solicitaba el nCmero de miembros de las tropas espaolas que han sido tratados por traumas
post6conflicto en los Cltimos cuatro aos y el coste anual de su tratamiento! En una tercera se quera saber las
denuncias presentadas por miembros de las Kuerzas Armadas por razones de discriminacin por gLnero! M en la
Cltima se preguntaba por el nCmero de personas pertenecientes a las Kuerzas Armadas espaolas que hubieran
sufrido amputaciones de algCn miembro o hubieran sido dados de ba?a mLdica como resultado de algCn accidente
ocurrido en JraI y Afganist#n desde el 2BB(!
Para todas estas preguntas la respuesta fue Cnica$ toda la informacin que se pidi Nno constituye materia propia de
la informacin administrativaO
-
que se facilita a los ciudadanos! Es decir9 que tienen los datos que se piden pero
no est previsto que se puedan entregar! En su respuesta no e+plican los motivos por los que la informacin que
se pide no puede entregarse! &implemente9 con una frmula incomprensible y que de ningCn modo encuentra
amparo en la ley9 niegan todo tipo de informacin! La naturaleza de las solicitudes es tan diferente que deberan
haber merecido una respuesta distinta cada una de ellas9 en la que se hubieran e+plicado los motivos especficos
para que se denegara lo pedido! El hecho de que las cuatro fueran contestadas de manera con?unta e igual da la
impresin de que el "inisterio de Defensa considera que cualquier informacin en su poder tiene el car#cter de
secreto oficial y est# al margen del escrutinio pCblico! Ante esta contestacin hemos interpuesto recurso ante los
5ribunales!
A
(
Artculo /,!( de la Ley /B>A2 de 2@ de 0oviembre de 4Lgimen 7urdico de las Administraciones PCblicas y del Procedimiento Administrativo ComCn$ NLos
ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que9 formando parte de un e+pediente9 obren en los archivos administrativos9
cualquiera que sea la forma de e+presin9 gr#fica9 sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren9 siempre que tales e+pedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud!O
8
En un primer momento el "inisterio de Defensa contest$ N"ucho lamento tener que comunicarle que no se dispone en este &ervicio de Jnformacin
Administrativa9 para su facilitacin a los ciudadanos9 de los diversos datos que solicita en sus cartas!O 5ras pedirles por nueva carta que aclararan si el
"inisterio de Defensa posea la informacin solicitada y si en el caso de que la tuviera9 e+plicara si puede facilitarla o no a los ciudadanos9 el "inisterio
respondi$ NLos datos que se solicitaban9 no constituye materia propia de la informacin administrativa que est# previsto en la legislacin vigente se facilite
a los ciudadanos!O
/
4ecurso Contencioso6Administrativo ante la &ala de lo Contencioso6Administrativo del 5ribunal &uperior de 7usticia de la Comunidad de "adrid9
presentado el da (, de &eptiembre de 2BB-!
!# principio genera# de pub#icidad imp#ica ,ue con independencia de ,ue #a informacin se encuentre en un
e*pediente o no, $ -ste se encuentre fina#i9ado o no, siempre ser accesib#e a #a persona ,ue #o so#icite, puesto ,ue
es informacin ,ue se %a##a en poder de todas #as administraciones $ de todos #os poderes p1b#icos #os cua#es estn a#
ser0icio de #os ciudadanos $ deben responder de su actuacin. 7omo e*p#icaremos ms tarde #a Administracin
1nicamente podr denegar e# acceso si #a informacin %ace referencia a a#guna de #as e*cepciones ,ue #a #e$ pre0ea
e*presamente $ s#o de forma ocasiona# $ no genera#i9ada. !# principio es #a pub#icidad. !# secreto debe ser siempre #a
e*cepcin.
Ana#icemos a#gunos de estos re,uisitos $ 0eamos a#gunos e<emp#os de #o ,ue pasa en #a prctica.
$%)-+E,A 1 (
E+ D)C*,EN') DE-E /)%,A% $A%'E DE *N E6$EDIEN'E
$E%) 78*9 E& *N E6$EDIEN'E: ; +A +E2 N) +) DICE
La #e$ e*ige ,ue #a informacin o documento ,ue pida e# ciudadano 3forme parte5 de un e*pediente, es decir, ,ue se
encuentre en un e*pediente. La dificu#tad estriba en ,ue a ni0e# naciona# no e*iste una #egis#acin de carcter genera#
,ue estab#e9ca #o ,ue es un e*pediente administrati0o, $ ni tan si,uiera #a propia #e$ de procedimiento administrati0o
e*p#ica #o ,ue es. 4an s#o e*iste a#guna normati0a espec;fica $ sectoria# ,ue define e# concepto de e*pediente, como
ocurre en e# mbito de #os a$untamientos $ corporaciones #oca#es
)0
. !n #a prctica $ de acuerdo con #o ,ue 0iene
siendo #a cu#tura de #a propia Administracin se tiende a identificar e*pediente con un procedimiento administrati0o
,ue fina#i9ar con una decisin de# organismo en cuestin $ ,ue %a sido espec;ficamente regu#ado por #e$.
!# prob#ema es ,ue, como %a reconocido recientemente !#isenda 8a#aret, antigua porta0o9 de# P2O! en #a 7omisin de
Administraciones P1b#icas de# 7ongreso de #os :iputados
))
, 3#a Administracin dispone %o$ en d;a de informacin
re#e0ante $ 1ti# para #a formacin de #a opinin p1b#ica ,ue no forma parte de un e*pediente administrati0o5 $ por
consiguiente, no es accesib#e a #os ciudadanos. !s ms, muc%a de #a informacin sobre decisiones concretas ,ue se
toman en e# seno de todos #os poderes p1b#icos no se inc#u$e en un e*pediente, con #o cua# ,ueda fuera de# contro#
p1b#ico. La dificu#tad estriba en saber cu#es son #os criterios uti#i9ados por #a Administracin para determinar cundo
guarda una informacin en un e*pediente $ cundo no. 2e de<a a #a arbitrariedad de #os organismos p1b#icos #a
decisin sobre #a accesibi#idad de #a informacin ,ue se %a##a en su poder sin ,ue #a #e$ diga nada a# respecto.
!sta situacin pro0oca supuestos como e# Caso 2 en e# ,ue e# 8inisterio de 7u#tura se niega a proporcionar #os
informes ,ue #a 2'A! est ob#igada a presentar anua#mente sobre e# uso ,ue #e da a #as cantidades ,ue recibe por e#
canon, por,ue cuando #a Administracin recibe esos informes, si es ,ue #os recibe, no #os guarda en un e*pediente.
+!n 0irtud de ,u- norma decide e# 8inisterio no inc#uir#os en un e*pediente $ de<ar#os as; fuera de# e*amen p1b#ico.
!n 0irtud de ninguna. 4an s#o sigue su propio criterio. D esto ocurre de forma genera#i9ada en todas #as
administraciones por,ue a# no e*istir una normati0a se %a de<ado todo a #a cu#tura de #a propia organi9acin en
cuestin.
)0
Artculos (@/ y siguientes del 4eglamento de :rganizacin y Kuncionamiento de las Corporaciones Locales ) 4eal Decreto 23@->(A-@ de 2- de
0oviembre! El artculo (@'!( indica$ NConstituye e+pediente el con?unto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a
la resolucin administrativa9 as como las diligencias encaminadas a e?ecutarla!O
))
Emma 8ern#ndez Kern#ndez9 NEl derecho de acceso a la informacin pCblica como derecho fundamental en Europa y Espaa$ las propuestas
electorales en las elecciones de marzo de 2BB-O9 5raba?o de investigacin inLdito para el DEA9 Programa$ Estudios &uperiores de Derecho Constitucional9
Departamento de Derecho Constitucional9 Kacultad de Derecho9 <niversidad Complutense de "adrid9 &eptiembre de 2BB-
Caso : El Ministerio de Cultura se niega a dar informacin so!re el canon: "as memorias de la
#$AE %no forman parte de un e&pediente'.
<n e?emplo paradigm#tico y muy significativo de los problemas que origina la legislacin actual es uno de los casos
que est# siguiendo Access Jnfo Europe en la actualidad y en el que hemos interpuesto recurso ante los tribunales
recientemente
(2
! <n ciudadano buscaba informacin sobre cmo emplea la &;AE el dinero que recibe del canon! El
"inisterio de Cultura9 tanto en su contestacin inicial como en su respuesta al recurso administrativo que se
present despuLs9 se niega a darle las memorias del ao 2BB@ de la &;AE y *E;AP9 entidad de gestin de los
artistas visuales9 porque Nno forman parte de un e+pediente administrativoO9 pero no aclara si Lstas se encuentran en
su poder o no!

Dado que estas entidades est#n obligadas a emplear una parte del canon en actividades dirigidas a toda la
comunidad de artistas y no solamente a sus socios
(/
9 la sociedad tiene derecho a saber cmo se est# empleando
este dinero y si de verdad est# sirviendo para ayudar a todos los artistas con independencia de su vinculacin a
estas entidades o no! El "inisterio se escuda detr#s de las carencias de la normativa actual que regula el derecho
de acceso a la informacin para denegar una informacin de claro interLs pCblico!
$%)-+E,A 2 (
E+ E6$EDIEN'E DE-E C)%%E&$)NDE% A *N $%)CEDI,IEN')
$E%) 78*9 $A&A C)N +A IN<EN'E CAN'IDAD DE IN/)%,ACI(N 8*E +A AD,INI&'%ACI(N 'IENE
8*E N) &E 4A++A =INC*+ADA A NIN<>N $%)CEDI,IEN'): ; +A +E2 N) +) DICE
A #o #argo de #a comp#icada redaccin de# art;cu#o 3( de #a #e$ de procedimiento administrati0o, donde se %a##a
recogida #a regu#acin de# grueso de# derec%o de acceso en !spa"a, se menciona reiteradamente ,ue #a informacin a
#a ,ue se puede tener acceso es a,u-##a ,ue se encuentra no so#amente en un e*pediente sino ,ue tambi-n
corresponde a un procedimiento. !sto supone un nue0o esco##o para este derec%o puesto ,ue #a Administracin posee
enormes cantidades de informacin ,ue no se %a##an #igadas a un procedimiento como ta#.
As;, aparte de #os datos $ documentos recogidos en #os ,ue ##ama #a #e$ 3procedimientos de ap#icacin de# derec%o5,
como #os e*pedientes de autori9acin, e*propiatorios, o sancionadores, por e<emp#o, e*iste otra muc%a informacin
,ue no se encuentra 0incu#ada a estos procedimientos concretos pero ,ue ata"en a asuntos de gran inter-s p1b#ico
como son, por e<emp#o, #os re#ati0os a #a toma de decisiones para #a e<ecucin de una determinada po#;tica, o #os ,ue
estn re#acionados con temas en #os ,ue #a propia Administracin %a recopi#ado informacin para poder decidir en un
asunto en concreto, o #os concernientes a temas 0incu#ados con cua#,uier otra #abor rea#i9ada por #os rganos p1b#icos
en e# e<ercicio de sus funciones. 4a# $ como est redactada #a #e$ actua# #a Administracin podr;a ampararse en ,ue #a
informacin ,ue se pide no corresponde a ning1n procedimiento $ por e##o, no puede faci#itarse. >asta a%ora no
%emos recibido ninguna respuesta en esta direccin pero cabe #a posibi#idad, igua# ,ue ocurre con e# re,uisito de ,ue
#a informacin se %a##e en un e*pediente, como %emos 0isto en e# apartado anterior.
)2
4ecurso Contencioso6Administrativo ante la &ala de lo Contencioso6Administrativo del 5ribunal &uperior de 7usticia de la Comunidad de "adrid9
presentado el da (, de &eptiembre de 2BB-!
)3
El veinte por ciento de lo que reciben las entidades de gestin en concepto de canon debe dedicarse a partes iguales a actividades o servicios de
car#cter asistencial para sus socios y a actividades de formacin y promocin de todos los autores y artistas en general! Las entidades de gestin deben
informar cada ao al "inisterio sobre las actividades y servicios prestados9 las cantidades dedicadas a los mismos y los beneficiarios!
$%)-+E,A (
E+ E6$EDIEN'E EN E+ 8*E &E ENC*EN'%E +A IN/)%,ACI(N DE-E E&'A% 'E%,INAD)
$E%) 7C*3ND) &E C)N&IDE%A 'E%,INAD): ; +A +E2 'A,$)C) +) DICE
La #e$ e*ige tambi-n ,ue #a informacin ,ue se pida no so#amente est- en un e*pediente sino ,ue adems -ste
corresponda a un procedimiento ,ue est- terminado. !# prob#ema es ,ue #a #e$ no indica cundo se entiende ,ue e#
procedimiento %a fina#i9ado. +Cina#i9a cuando #a Administracin correspondiente emite su decisin a# respecto.
+Cina#i9a cuando #a Administracin resue#0e e# recurso administrati0o ,ue se interponga contra su decisin. +Cina#i9a
cuando se dicta sentencia firme $ definiti0a en e# supuesto de ,ue se recurra ante #os tribuna#es. +Cina#i9a cuando
acaba #a e<ecucin de #a sentencia. +Puede un e*pediente estar abierto indefinidamente. +Iui-n decide cundo se %a
fina#i9ado e# procedimiento. La #e$ no da respuesta a todas estas preguntas. 2#o #a prctica diaria de cada
administracin, de cada departamento e inc#uso de cada funcionario podr;a contestar a estas preguntas. !# prob#ema
es ,ue #a respuesta puede ser distinta dependiendo de a ,ui-n nos diri<amos.
!stos prob#emas de indefinicin pro0ocan situaciones como #a ,ue contamos en e# Caso . @n ciudadano necesitaba
informacin sobre #os precios de a#,ui#er ,ue e# 8inisterio de Kusticia paga por #os inmueb#es ,ue tiene arrendados
como arrendatario en #a 7omunidad de 8adrid. 2in embargo, e# 8inisterio de Kusticia rec%a9 proporcionar esa
informacin por,ue #os contratos se encontraban en e*pedientes no fina#i9ados $a ,ue #os contratos se encuentran a1n
en 0igor. 2iguiendo este argumento #os ciudadanos no podr;an tener entonces acceso a ninguna informacin sobre
contratos mientras -stos sigan 0igentes, con #o ,ue se est ocu#tando de #a opinin p1b#ica cantidades inmensas de
informacin ,ue se %a##an directamente re#acionadas con e# e<ercicio de sus funciones por parte de #a Administracin.
+Lo tienen derec%o #os ciudadanos a saber #as condiciones principa#es de un contrato ,ue estn pagando con sus
impuestos. 2in e# acceso a informacin de inter-s p1b#ico como -sta es mu$ dif;ci# participar con conocimiento en #a
toma de decisiones $ en e# debate sobre #a eficiencia de #as autoridades en e# mane<o de #os recursos p1b#icos.
Caso (: El Ministerio de )usticia se niega a facilitar informacin so!re los inmue!les que tiene
arrendados* como arrendatario* en la Comunidad de Madrid. Alega que mientras los contratos
est+n en vigor no puede dar informacin so!re el importe de la renta.
<n ciudadano pidi al "inisterio de 7usticia que se le facilitara un listado con las direcciones de todos los inmuebles
que tenga arrendados9 como arrendatario9 en la Comunidad de "adrid9 as como con el importe de la renta mensual
que se abona por ellos! El "inisterio se neg a dar esta informacin alegando que se refera a documentos cuyo
procedimiento permaneca abierto puesto que los contratos de arrendamiento no haban finalizado
('
!
Este tipo de respuesta implica que mientras un contrato estL en vigor y se siga renovando anualmente9 la
Administracin no siente que tenga la obligacin de informar sobre asuntos de tanto interLs pCblico como lo que se
est# pagando en concepto de renta! Puiere decir que9 una vez firmado el contrato9 slo hay forma de controlar si el
precio acordado con el arrendador es correcto y a?ustado a los precios de mercado una vez que el contrato finalice!
Dado que se alquilan inmuebles de gran tamao para dar cabida a los funcionarios lo m#s probable es que se haya
previsto un tiempo largo de duracin que adem#s sea prorrogable! Esto significa que no se podr# conocer cu#nto
paga el "inisterio por estos inmuebles en varios aos! Este tipo de argumentos facilitan el oscurantismo sobre la
actuacin de la Administracin y obstaculiza la fiscalizacin de la accin pCblica de funcionarios y gobernantes!
)4
El "inisterio contest$ Ndicha informacin se refiere a documentos que forman parte de e+pedientes cuyo procedimiento permanece abierto9 puesto que
la relacin ?urdica derivada del contrato de arrendamiento9 en tanto no se e+tinga por el acuerdo de las partes o por la e+piracin de los plazos pactados y
de sus prrrogas9 continCa vigente!O
( S'r" "$ Principi 7T%# $# in*r+#ci,n p0'$ic# ")
#cc")i'$"8
&al?o a@uAlla @ue estA cubierta por las eBcepciones pre?iamente establecidas en la ley. siempre @ue
no eBista un interAs pCblico superior en conocer esa informacinD
!# principio de pub#icidad imp#ica ,ue toda #a informacin, cua#,uiera ,ue sea, ,ue est- en manos de #os poderes
p1b#icos, debe ser accesib#e $ entregarse a todo a,u-# ,ue #a so#icite, siempre ,ue no afecte de forma per<udicia#,
causando un da"o innecesario, a ciertos intereses ,ue se consideran dignos de proteccin, como por e<emp#o, #a
seguridad naciona# o #a proteccin de #a pri0acidad. !stos intereses especia#mente protegidos deben estab#ecerse
e*presamente por #e$. A ni0e# internaciona# se #os conoce como 3e*cepciones5 o 3#imitaciones5 a# acceso. As;, cuando
e# proporcionar e# documento o informacin so#icitados pueda da"ar de forma innecesaria $ gra0emente a#guno de
esos intereses, #a Administracin podr negarse a proporcionar #a informacin, eso s;, siempre $ cuando no e*ista un
inter-s p1b#ico superior en conocer esa informacin.
!ste mecanismo funcionar;a de #a siguiente forma. !# ciudadano presenta una so#icitud a un organismo. Mste, a# 0a#orar
si entrega #a informacin, puede encontrar inicia#mente ,ue e# %ec%o de dar#a puede per<udicar uno de #os intereses
inc#uidos en #a #e$ como 3e*cepciones5 Antese ,ue estamos diciendo 3per<udicar5 $ no 1nicamente 3ser re#ati0a a5 o
3afectar a5B. 2in embargo, en esta primera fase #a Administracin no est toda0;a en disposicin de dar una respuesta
negati0a a #a so#icitud aun,ue e*istan indicios de ,ue a priori puede parecer ,ue faci#itar #a informacin podr;a
3per<udicar5, 3da"ar5 a#guno de esos intereses. !s necesario toda0;a ,ue #a Administracin ##e0e a cabo e# ##amado
3test de inter-s p1b#ico5 en una segunda fase. !# organismo en cuestin debe 0a#orar si e# inter-s p1b#ico en tener
acceso a dic%a informacin $ en ,ue #a misma se cono9ca es superior a #a proteccin de# inter-s ,ue podr;a resu#tar
da"ado.
!n #a regu#acin espa"o#a actua# de# derec%o de acceso en e# art;cu#o 3( de #a #e$ de procedimiento administrati0o se
estab#ecen una serie de 3e*cepciones5
)
,ue, si bien en genera#, aun,ue con a#gunos matices, estn en #;nea con #a
#egis#acin internaciona#, act1an de manera abso#uta, sin ,ue se pre0ea en #a #e$ #a ap#icacin de# 3test de inter-s
p1b#ico5. !sto ,uiere decir ,ue en cuanto #a informacin ,ue se pide afecte a #as materias indicadas en #a #e$ se
entiende ,ue no puede faci#itarse en ning1n caso, sin ,ue se tenga ,ue e0a#uar #a re#e0ancia o no de poner#a a
disposicin de# p1b#ico. !ste sistema ,ue considera todas #as e*cepciones como abso#utas, de ap#icacin directa $ sin
pre0ia e0a#uacin, est en abso#uta discordancia con #a #egis#acin internaciona#. As;, por e<emp#o, en #a 0ersin actua#
de# borrador de 7on0encin de# 7onse<o de !uropa sobre acceso a documentos oficia#es
)&
se recoge e*presamente ,ue
15
Artculo /,!' de la Ley /B>A2! El e?ercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podr# ser denegado cuando prevalezcan razones de
interLs pCblico9 por intereses de terceros m#s dignos de proteccin o cuando as lo disponga una Ley9 debiendo9 en estos casos9 el rgano competente
dictar resolucin motivada!
Artculo /,!3! El derecho de acceso no podr# ser e?ercido respecto a los siguientes e+pedientes$
A2 Los que contengan informacin sobre las actuaciones del ;obierno del Estado o de las Comunidades Autnomas9 en el e?ercicio de sus competencias
constitucionales no su?etas a Derecho Administrativo!
H2 Los que contengan informacin sobre la Defensa 0acional o la &eguridad del Estado!
C2 Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las
necesidades de las investigaciones que se estLn realizando!
D2 Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial!
E2 Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria!
)&
La versin actual del borrador de la Convencin del Conse?o de Europa de acceso a documentos pCblicos u oficiales puede encontrarse en$
https$>>%cd!coe!int>*ie%Doc!?spEidF(2,B'-,G&iteFC:EGHacIColorJnternetFDHDCK2GHacIColorJntranetFKDC-@'GHacIColorLoggedFKDC-@'
2
#as e*cepciones s#o sern de ap#icacin si se per<udica #os intereses a #os ,ue protegen $ siempre ,ue no e*ista un
inter-s p1b#ico ,ue <ustifi,ue #a di0u#gacin de #a informacin.
7uriosamente en ninguno de #os casos ,ue estamos siguiendo #a Administracin %a uti#i9ado #as e*cepciones recogidas
en #a #e$. Lo #e %a %ec%o fa#ta. La frmu#a uti#i9ada para definir e# derec%o de acceso en e# art;cu#o 3(.) de #a #e$ de
procedimiento administrati0o es tan comp#icada $ enre0esada ,ue se basta por s; misma para e0itar e# acceso. La
Administracin no necesita, as;, recurrir a #as e*cepciones para no proporcionar #os datos ,ue se so#iciten.
Los mecanismos ,ue %emos e*p#icado en #os prrafos anteriores A#a uti#i9acin 1nicamente de #as e*cepciones
recogidas e*presamente en #a norma, #a 0a#oracin de# da"o a# inter-s protegido $ #a prueba de# inter-s p1b#icoB
aseguran ,ue siempre ,ue se trate de una informacin de inter-s p1b#ico re#e0ante -sta no ,uede a# margen de#
escrutinio de #os ciudadanos. 7on estos mecanismos se e0itan de este modo situaciones como #a de# Caso ! en e# ,ue
e# 8inisterio de# Interior no faci#it #os datos de# n1mero de personas e*pu#sadas de territorio espa"o# por considerar
,ue 3resu#ta desaconse<ab#e proporcionar este tipo de informacin a particu#ares5. !n ning1n momento se contemp#a
en #a precaria regu#acin actua# ,ue e# 3resu#tar desaconse<ab#e5 pueda ser considerado como una posib#e #imitacin
de# derec%o de acceso. La fa#ta de una formacin rigurosa de #os funcionarios en transparencia $ apertura de #a
Administracin faci#ita ,ue se den este tipo de respuestas. 6esu#tan asombrosos e ins#itos #os t-rminos uti#i9ados por
#a Administracin ,ue uti#i9a un #engua<e paterna#ista a #a %ora de denegar e# acceso. +Iu- criterios se tienen en
cuenta para decidir si a#go es 3aconse<ab#e5 o no. +Iui-n #o decide $ en 0irtud de ,u- ra9ones. 6espuestas como -stas
son inadmisib#es en un !stado democrtico de :erec%o.
Caso ,: El Ministerio del Interior no facilita los datos so!re el n-mero de personas e&pulsadas
de territorio espa.ol por %ser desaconse/a!le proporcionar este tipo de informacin a
particulares'.
A pesar de la sencillez de la pregunta9 NQcu#ntas personas han sido e+pulsadas de territorio espaol desde enero de
2BB, hasta el ( de Kebrero de 2BB-EN9 el "inisterio del Jnterior se neg a facilitar la informacin utilizando el inslito
argumento de que es Ndesaconse?ableO facilitar esa informacin a particulares!
Esta respuesta se encuentra fuera de lugar$ primero9 porque lo aconse?able o desaconse?able de proporcionar una
informacin no es uno de los motivos recogidos en la legislacin actual para denegar el acceso9 y proviene9 adem#s9
de una clara actitud paternalistaR y segundo9 porque el propio "inisterio del Jnterior haba facilitado los datos
correspondientes al primer semestre del ao 2BB, en su sitio %eb! 5ras manifestarles este Cltimo hecho por escrito
de nuevo el "inisterio del Jnterior volvi a negarse a facilitar la informacin9 esta vez porque Nlos datos estadsticos
del "inisterio del Jnterior no tienen car#cter hasta que no hayan sido publicados en el Anuario Estadstico del
"inisterioO! El "inisterio no e+plica9 sin embargo9 quL significa Nno tener car#cterO!
Poco despuLs de presentar recurso administrativo en 7ulio de 2BB- contra esta Cltima respuesta9 el solicitante
recibi una carta inform#ndole del linI a los anuarios estadsticos del "inisterio del Jnterior en donde supuestamente
se acababa de publicar el correspondiente al ao 2BB, y se podran encontrar los datos solicitados! &in embargo9 al
da de la fecha9 el anuario sigue sin haberse publicado en el sitio %eb y no se han podido obtener la informacin!
5odava no se ha recibido ninguna respuesta especfica al recurso!
Los mecanismos mencionados anteriormente impedir;an tambi-n situaciones como #a de# Caso ", en #a ,ue e#
4ribuna# de 7uentas e#udi dar acceso a #os fondos documenta#es ,ue posee sobre #os campos de concentracin de #a
'uerra 7i0i#, a#egando ,ue e# edificio donde se encuentran #os origina#es $ ,ue se %a##a fuera de 8adrid tiene
deficiencias constructi0as, $ ocu#tando e# %ec%o de ,ue #os fondos fueron digita#i9ados $ son accesib#es para #os
propios funcionarios en #a sede misma de# 4ribuna# en 8adrid. Adems e# 4ribuna# de 7uentas no acredit en ning1n
modo #a 0eracidad de# argumento re#ati0o a #as deficiencias constructi0as ni si -stas 0erdaderamente afectan a #a 9ona
donde estos documentos se %a##aban arc%i0ados. !s curioso ,ue a# ciudadano siempre se #e e*i<a acreditar por ,u-
necesita #a informacin ,ue so#icita pero a #a Administracin nunca se #e re,uiera ,ue acredite #a 0eracidad de #os
argumentos uti#i9ados para denegar #a informacin.
Caso 0: El 1ri!unal de Cuentas niega el acceso a los fondos documentales so!re campos de
concentracin y !atallones de tra!a/o que e&istieron en varias provincias espa.olas.
<n investigador solicit inicialmente a ttulo individual y posteriormente tambiLn de forma colectiva con otros
investigadores tener acceso directo a los fondos que el 5ribunal de Cuentas posee sobre los campos de
concentracin y batallones de traba?o que e+istieron en varias provincias espaolas! Jnicialmente se deneg
cualquier tipo de acceso alegando deficiencias constructivas del edificio en el que se encontraban los fondos que se
halla fuera de "adrid!
Dado que el solicitante conoca que los fondos haban sido digitalizados y eran directamente accesibles desde la
sede del propio 5ribunal en "adrid9 sin que las deficiencias constructivas que se alegaban por el 5ribunal impidieran
en ningCn modo a sus funcionarios acceder a los fondos9 era evidente que esta decisin supona un claro
incumplimiento de lo establecido en la nueva Ley de la "emoria 8istrica
(,
en la que se reconoce el derecho de
acceso a los fondos de los archivos pCblicos y privados que faciliten el conocimiento de los hechos y circunstancias
acaecidos durante la ;uerra Civil y la Dictadura as como del artculo 2B de la Constitucin Espaola! Por ello9 se
interpuso recurso administrativo tras el cual y a pesar de que todava no ha sido resuelto por el Departamento Legal
del 5ribunal9 el solicitante recibi carta por la que se le permita el acceso individual! Como tambiLn haba solicitado
el acceso de toda la comunidad de investigadores a esos fondos9 se envi nueva carta recordando este hecho a la
que se respondi por el 5ribunal de Cuentas que el acceso se permitir# a todos los investigadores!
Otra cuestin mu$ importante ,ue puede pro0ocar prob#emas en #a prctica es #a redaccin de# art;cu#o 3(.(
)8
de #a
#e$ de procedimiento administrati0o. !n este art;cu#o se se"a#a ,ue a,u-# ,ue pretenda e# acceso f;sico a una
informacin debe indicar de forma indi0idua#i9ada #os documentos a #os ,ue se refiere, $ no se permite #a formu#acin
de so#icitudes gen-ricas sobre una materia, de<ando a #a potestad de #a Administracin decidir, en caso de ,ue reciba
una de estas so#icitudes gen-ricas, conceder e# acceso o no. !ste tipo de so#icitudes amp#ias, genera#es, de acceso a
un con<unto de documentos, s#o se admitir;an cuando e# so#icitante fuese un in0estigador ,ue acreditase un inter-s
%istrico, cient;fico o cu#tura# re#e0ante.
)/

Aun,ue esta norma parece s#o pensada, en principio, para cuando e# so#icitante pretende 0er directamente, en
persona, un documento o con<unto de documentos re#acionados con un tema, #a forma en ,ue est redactada puede
originar $, de %ec%o, origina prob#emas de interpretacin. !n ocasiones #a Administracin #o emp#ea tambi-n en
re#acin con so#icitudes de informacin puras en #as ,ue se pide respuesta a una pregunta concreta sobre un tema
espec;fico $ no e# acceso a# documento o documentos particu#ares donde esa informacin se encuentre. A 0eces ocurre
,ue #a Administracin, frente a una so#icitud de informacin en #a ,ue se %ace una pregunta ,ue puede contestarse
simp#emente con ,ue un funcionario contraste 0arios documentos, se ampara en e*igir a #a persona ,ue acredite su
)(
Artculo 22 de la Ley 32>2BB, de 2@ de Diciembre
)8
Art! /,!,! de la Ley /B>A2$ El derecho de acceso ser# e?ercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los
servicios pCblicos debiLndose9 a tal fin9 formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar9 sin que quepa9 salvo para su
consideracin con car#cter potestativo9 formular solicitud genLrica sobre una materia o con?unto de materias! 0o obstante9 cuando los solicitantes sean
investigadores que acrediten un interLs histrico9 cientfico o cultural relevante9 se podr# autorizar el acceso directo de aquLllos a la consulta de los
e+pedientes9 siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas!
)/
8ay que notar que incluso no bastara con acreditar que se es investigador sino que tambiLn debe probarse que la investigacin es NrelevanteO y se de?a
al criterio de la Administracin en cuestin el ?uicio sobre la relevancia de la investigacin9 ?uicio para el que el funcionario que deba responder no tiene por
quL estar capacitado para hacerlo!
carcter de in0estigador para poder faci#itar#e #a respuesta a #a pregunta formu#ada. As; ocurri en e# 7aso ) en #as
so#icitudes presentadas a# 8inisterio de :efensa, a# ,ue %emos %ec%o referencia anteriormente, en e# ,ue a pesar de
,ue todas #as preguntas eran concretas $ contestab#es, se #e re,uiri a #a so#icitante ,ue fuera in0estigadora, en 0e9
de proceder a #a contestacin de #as preguntas.
( S'r" "$ principi 7Sin &n pr1&2 ni &n p#r# 1&28
+os solicitantes no tienen @ue eBplicar para @uA @uieren la informacin o @uA uso ?an a dar a la
mismaD
@n e#emento esencia# de# derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica es ,ue #a persona ,ue necesite a#g1n tipo de
informacin de un organismo p1b#ico no tiene por ,u- e*p#icar para ,u- desea #os datos ,ue so#icita ni ,u- uso #es 0a
a dar. !sto simp#emente es as; por,ue en una sociedad democrtica #as administraciones $ #os poderes p1b#icos se
encuentran a# ser0icio de #os ciudadanos $ como consecuencia directa de e##o, -stos deben poder contro#ar, fisca#i9ar $
estar informados sobre cmo #as instituciones $ administraciones p1b#icas e<ercen sus funciones $ emp#ean #os
recursos p1b#icos ,ue se #es tiene asignados.
2in embargo, -sta no es #a prctica %abitua# de #a Administracin. La redaccin actua# de# art;cu#o 3( de #a #e$ de
procedimiento administrati0o es tan confusa e intrincada ,ue resu#ta de dif;ci# comprensin $ ap#icacin %asta para #os
propios funcionarios. !sto, #igado a #as gra0es consecuencias ,ue e# 7digo Pena# reser0a para a,ue##os emp#eados
p1b#icos ,ue des0e#en informacin indebidamente,
20
pro0oca ,ue ante #as dificu#tades de interpretacin #os
funcionarios prefieran 3curarse en sa#ud5 $ preguntar para ,u- se necesita #a informacin o si se est #egitimado de
a#g1n modo para pedir#a.
7omo se puede 0er en e# Caso # en e# ,ue e# 7onse<o de# Poder 'enera# Kudicia# neg inicia#mente dar informacin
sobre e# n1mero de magistrados a #os ,ue #es abri e*pediente discip#inario en e# a"o 200(, #a e*cusa inicia# uti#i9ada
fue ,ue e# so#icitante deb;a acreditar de a#g1n modo cu# era #a fina#idad de su consu#ta $ si se encontraba #egitimado
para e##o. !n otro caso ante #a 7onse<er;a de !mp#eo $ 8u<er de #a 7omunidad de 8adrid, a #a ,ue se #e pidi
informacin sobre e# Programa !mprendedores, #a Administracin tambi-n re,uiri a# so#icitante ,ue e*p#icara si era
parte interesada o afectada por a#g1n procedimiento. !# 3estar #egitimado5 $ e# fin con e# ,ue se so#icita #a
informacin aparecen como factores determinantes de #a Administracin para ,ue d- #a informacin o no.
!n e# seguimiento de 0arias de #as so#icitudes %emos rea#i9ado distintas ##amadas te#efnicas para saber en ,u-
situacin se encontraba #a so#icitud presentada $ #a reaccin norma# de #a ma$or;a de #os funcionarios ante e# tipo de
preguntas ,ue se estaban %aciendo a #a Administracin era comentarH 3pero +para ,u- ,uiere esa informacin.5 D en
reiteradas ocasiones se nos %a contestado ,ue 3esa informacin no se da a particu#ares5, sin e*p#icarnos #os moti0os
para e##o, fueran #ega#es o no. O inc#uso se nos %a ##egado decirH 3Pero +pueden pedir esa informacin personas
norma#es.5. !# por ,u- $ e# para ,u- son costumbre $ tradicin dentro de #a cu#tura de #a Administracin espa"o#a, $
estn tan fuertemente arraigados ,ue s#o un cambio de #egis#acin impu#sado por un fuerte #idera9go po#;tico, capa9
de impu#sar un cambio radica# de actitudes dentro de #as instituciones, podr;a suponer una metamorfosis rea# de #as
re#aciones entre #a Administracin $ #os ciudadanos.
20
El Cdigo Penal reserva dos captulos a delitos relacionados con la revelacin de informacin$ Captulo J* del 5tulo SJS 6 artculos '(/ a '(- 6 relativos
a la infidelidad en la custodia de documentos y de la violacin de secretos en el #mbito de los delitos contra la administracin pCblica! Captulo J del 5tulo
S 6 Artculos (A, a 2B( 6 relativo al descubrimiento y revelacin de secretos en el #mbito de los delitos contra la intimidad9 el derecho a la propia imagen y
la inviolabilidad del domicilio!

Caso 2: El Conse/o $eneral del 3oder )udicial se niega a dar informacin so!re el n-mero de
magistrados a los que se les a!ri e&pediente disciplinario en el a.o 445. "e e&ige al solicitante
acreditar su legitimacin para solicitar la informacin y la finalidad para la que necesita esos
datos.
<n ciudadano plante esta sencilla pregunta al Conse?o ;eneral del Poder 7udicial 1C;P72$ Qa cu#ntos magistrados
se les ha abierto e+pediente disciplinario en el ao 2BB,E &in embargo9 el C;P7 le contest que deba o bien
acreditar si peda esa informacin por haber presentado una denuncia contra algCn magistrado o bien e+plicar para
quL necesitaba esos datos9 con el fin de saber si estaba legitimado para solicitar esa informacin
2(
!
El solicitante no haba pedido ni el nombre de los magistrados e+pedientados ni los motivos por los que estaban
siendo investigados! Tnicamente se solicitaba un simple nCmero! Con todo9 aCn para demandar este tipo de
informacin sencilla en Espaa se e+ige Nestar legitimadoO9 Ntener un interLsO9 Ne+plicar la finalidad para la que se
necesita los datosO!
5ras enviar carta en la que se e+plicaba al C;P7 que el artculo 2B de la Constitucin Espaola reconoce el derecho
fundamental a recibir informacin9 que debe ser interpretado de acuerdo con las Convenciones internacionales
ratificadas por Espaa9 el C;P7 contest sucintamente dos meses despuLs de la solicitud$ Ndurante el ao 2BB, se
incoaron un total de '( e+pedientes disciplinariosO! &e podra haber dado esta respuesta mucho antes9 lo que habra
ahorrado a este ciudadano no solamente tiempo sino tambiLn la carga de presentar nueva carta con argumentos
?urdicos para fundamentar su derecho a obtener esta informacin!
( S'r" "$ Principi 7R")p&")-# c$#r# / r3pi%# %" $#
A%+ini)-r#ci,n8
La #e$ espa"o#a no estab#ece un p#a9o m*imo espec;fico para ,ue #a Administracin responda a #as so#icitudes de
informacin. 4ampoco se"a#a e*presamente ,ue #a Administracin est- ob#igada a responder en estos casos
espec;ficamente. !s cierto ,ue #a #egis#acin actua# estab#ece #a ob#igacin de #a Administracin de dictar reso#ucin
e*presa en todo caso, pero, ta# $ como est redactado en #a #e$, parece un deber #imitado a #o ,ue se considere 3un
procedimiento5. :e %ec%o, es #o ,ue podr;a deducirse de #a actuacin de #a Administracin en #as so#icitudes de #as
,ue estamos %aciendo e# seguimiento. :a #a impresin de ,ue a #os o<os de #a Administracin #as so#icitudes de
informacin no inician 3procedimientos5 $ en consecuencia, no tienen e# deber de responder. 2i se considera ,ue #a
so#icitud de informacin da #ugar a# inicio de un procedimiento, #a #e$ estab#ece ,ue #a Administracin deber;a decidir
a# respecto en un p#a9o m*imo de tres meses.
22

A# igua# ,ue en e# Caso E e# 3? de #as so#icitudes en seguimiento recibieron #a ca##ada por respuesta, %abi-ndose
superado con creces e# p#a9o de tres meses. Adems $ como ocurri con todas #as dems so#icitudes, en esos casos de
si#encio administrati0o #os so#icitantes tampoco recibieron ninguna carta de #a Administracin a# menos acusando
recibo de #os escritos de #os so#icitantes.
23
Por supuesto, a# no en0iar estas cartas de acuse de recibo tampoco se #e
informa a# so#icitante sobre e# tiempo en e# ,ue puede esperar una respuesta, $ #os pasos ,ue puede seguir en e#
supuesto de ,ue no reciba ninguna contestacin o #a respuesta no se adec1e a #o so#icitado, cuando, sin embargo, #a
2)
La respuesta del Conse?o ;eneral del Poder 7udicial fue$ el solicitante Ndeber# acreditar si actCa por haber sido denunciante o9 en otro caso9 a los
efectos de precisar la legitimacin ?urdica que debe ostentar9 precisar cu#l es la finalidad para la que necesita los datos interesados!O
22
Art! '2 Ley /B>A2 4Lgimen 7urdico de Administraciones PCblicas y de Procedimiento Administrativo ComCn
23
5odas las solicitudes incluidas en este seguimiento fueron enviadas por carta con acuse de recibo9 por lo que tenemos constancia de la fecha de
recepcin de las mismas por las distintas Administraciones! &in embargo9 si se hubieran enviado por correo simple9 como comCnmente hacen los
ciudadanos9 no tendramos certeza de que las hubieran recibido ni de la fecha de recepcin9 datos necesarios para la interposicin de un recurso en caso
de silencio administrativo!
!
propia #e$ estab#ece ,ue #a Administracin est ob#igada a dar esta informacin,
24
siempre $ cuando considere ,ue se
encuentra ante un procedimiento. !# ciudadano se encuentra as; comp#etamente indefenso $ desinformado ante #a
inaccin de #a Administracin. !n e# supuesto de ,ue #a informacin sea de 0ita# importancia para -# no #e ,uedar ms
remedio ,ue dirigirse a un abogado ,ue pueda interpretar #a #e$ de procedimiento administrati0o ,ue no est
redactada precisamente para #a comprensin de una persona sin formacin #ega#, $ a 0eces ni si,uiera para un <urista.
Caso 5: #ilencio del Ministro de )usticia: ninguna informacin so!re el desarrollo legislativo en
Espa.a del Convenio de la 6CDE
0
para la luc7a contra la corrupcin de Agentes 3-!licos
E&tran/eros en las 1ransacciones Comerciales Internacionales
2
y la Convencin de 8aciones
9nidas contra la corrupcin.
5

En este caso Access Jnfo Europe solicit al "inisterio de 7usticia informacin sobre el desarrollo legislativo derivado
de la adhesin a ambos Convenios! Entre otras cosas9 se le pidi que nos informara9 sobre las medidas tomadas
para establecer la responsabilidad de las empresas espaolas por corrupcin o soborno de funcionarios pCblicos
e+tran?eros en el marco de transacciones internacionales! 5ambiLn se solicit que se nos indicara cu#l es el rgano
encargado de prevenir la corrupcin cometida por personas y entidades espaolas9 privadas y pCblicas y quL
recursos se le han asignado! Jgualmente se demand informacin sobre las medidas tomadas para que la Kiscala
anticorrupcin no slo se ocupe de la lucha contra la corrupcin interna o cometida en territorio nacional sino
tambiLn de los actos de soborno y corrupcin cometidos por personas y entidades ?urdicas espaolas en el
e+tran?ero!
El "inistro de 7usticia no contest a ninguna de nuestras preguntas por lo que nos vimos obligados a interponer
recurso contencioso administrativo ante la &ala de lo Contencioso6Administrativo de la Audiencia 0acional para
obtener9 en su caso9 la informacin que buscamos!
2-

Este e?emplo es caracterstico de lo que sucede en Espaa cuando alguien quiere saber en quL estado se encuentra
bien la implementacin de un Convenio Jnternacional firmado por Espaa o bien cuando se sabe que el ;obierno
tiene la intencin de impulsar un proyecto de ley sobre una materia y se quiere conocer quiLn es el encargado del
asunto dentro del correspondiente "inisterio y sobre quL te+to borrador inicial se est# traba?ando! Jncluso los propios
parlamentarios del partido que se encuentra en el ;obierno tienen dificultades para saber quiLn se encargar# y en
quL situacin se encuentra el asunto! 8emos podido constatar este problema en varias ocasiones9 siendo un
e?emplo sobresaliente lo que ocurre con la propia ley de acceso a la informacin pCblica! 0o hay forma de conocer
todos estos datos ni de saber si se ha dado algCn paso al respecto! 0adie informa al respecto!
La media tempora# de respuesta a #as so#icitudes en seguimiento est en 38 d;as natura#es, aun,ue a# ser una media
esto inc#u$e tambi-n a#guna so#icitud ,ue tard & meses en recibir respuesta $ so#amente despu-s de ,ue se rea#i9ara
una ##amada te#efnica. !sta media no tiene en cuenta e# 3 ? de so#icitudes ,ue no recibieron ninguna respuesta en
abso#uto. !n un estudio rea#i9ado a ni0e# internaciona#
2/
se obser0 ,ue #a media de# p#a9o estab#ecido por #as #e$es de
24
Art! '2!' &egundo p#rrafo 6 Ley /B>A2 4Lgimen 7urdico de Administraciones PCblicas y de Procedimiento Administrativo ComCn$ NEn todo caso9 las
Administraciones pCblicas informar#n a los interesados del plazo m#+imo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los
procedimientos9 as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo9 incluyendo dicha mencin en la notificacin o publicacin del
acuerdo de iniciacin de oficio9 o en comunicacin que se les dirigir# al efecto dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el registro
del rgano competente para su tramitacin! En este Cltimo caso9 la comunicacin indicar# adem#s la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el
rgano competente!O
2
:rganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico 6 http$>>%%%!oecd!org>
2&
El Convenio de la :rganizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico 1:CDE2 de lucha contra la corrupcin de agentes pCblicos e+tran?eros en las
transacciones comerciales internacionales de (, de Diciembre de (AA, fue ratificado por Espaa el / de enero de 2BBB y entr en vigor el ' de marzo de
dicho ao 1H:E de 22 de Kebrero de 2BB22!
2(
La Convencin de las 0aciones <nidas contra la Corrupcin de /( de :ctubre de 2BB/ fue firmada por Espaa el (@ de septiembre de 2BB3! Espaa
deposit su instrumento de ratificacin el (A de ?unio de 2BB@9 y entr en vigor el (A de 7ulio de 2BB@ 1H:E de (A de 7ulio2!
28
4ecurso Contencioso6Administrativo ante la &ala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia 0acional interpuesto en "arzo de 2BB-! En este mes
de &eptiembre se nos ha dado traslado para que formalicemos la demanda! "ientras tanto no hemos recibido ninguna comunicacin del "inisterio sobre
nuestra solicitud!
2/
:pen &ociety 7ustice Jnitiative9 N5ransparencia G &ilencio! Encuesta sobre leyes y pr#cticas del acceso a la informacin en catorce pasesO9 0ueva MorI9
2BB@!
acceso a #a informacin de 4( pa;ses para responder a #as so#icitudes se encuentra en ) d;as %bi#es.
30
4an s#o siete
de #as respuestas recibidas en nuestro seguimiento #o fueron antes de ese p#a9o de tiempo. A# presentar #as so#icitudes
en todas e##as se inc#u$ e# correo e#ectrnico de# so#icitante $ #a peticin e*presa de ,ue se #e respondiera por emai#.
Aun,ue no siempre #a Administracin respet esta peticin, %emos podido constatar ,ue en a,ue##os casos en ,ue se
respondi por correo e#ectrnico #os p#a9os de respuesta fueron muc%o ms cortos. !sto parece indicar ,ue #a
imp#ementacin de #a Administracin e#ectrnica a$udar a acortar #os tiempos de contestacin, eso s;, siempre $
cuando se introdu9ca asimismo #a ob#igacin #ega# de #a Administracin de contestar en un p#a9o adecuado $ en
consonancia con #a #egis#acin internaciona#.

(S'r" "$ Principi 7T%#) $#) p"r)n#) -i"n"n %"r"c9
# )$ici-#r / r"ci'ir in*r+#ci,n8
La #egis#acin actua# reconoce 1nicamente e# derec%o de acceso a #os ciudadanos $ no a todas #as personas. Aun,ue en
#a prctica no %emos encontrado ning1n caso %asta a%ora en e# ,ue se %a$a denegado informacin a so#icitantes
e*tran<eros
3)
ser;a necesario $ con0eniente modificar #a normati0a espa"o#a para adecuar#a a #a #egis#acin
internaciona#. La consideracin de# derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica como derec%o %umano e*p#ica su
reconocimiento a todas #as personas con independencia de su naciona#idad o situacin #ega# en un pa;s.
4oda nue0a regu#acin de# derec%o de acceso en !spa"a deber;a incorporar este cambio para adecuar#o a #a rea#idad
socia# de este pa;s. !n #a 7on0encin de# 7onse<o de !uropa sobre acceso a documentos oficia#es ,ue %emos citado
anteriormente se recoge como principio ,ue toda persona, sin discriminacin de ning1n tipo, debe tener e# derec%o de
acceso a #a informacin p1b#ica. 2i en un futuro !spa"a desea ratificar esta 7on0encin deber cambiar #a actua#
#imitacin re#ati0a a #os ciudadanos.
32
!# principio de ,ue todas #as personas tienen e# derec%o de acceso imp#ica a su 0e9 ,ue no cabe ning1n trato de fa0or
a ning1n co#ecti0o en especia#. 2upone ,ue todos #os indi0iduos por e# mero %ec%o de 0i0ir en un estado democrtico $
participati0o tienen derec%o a poder so#icitar informacin p1b#ica, sin ,ue se #e e*i<a ning1n estatus en especia#. 2in
embargo, en !spa"a #a #egis#acin $ #a prctica actua# mantiene un trato especia# para in0estigadores ,ue acrediten un
inter-s %istrico, cient;fico o cu#tura# re#e0ante, a #os ,ue se #es permite e# acceso directo a #a consu#ta de #os
e*pedientes, %ec%o ,ue no se faci#ita a ning1n particu#ar ,ue simp#emente ,uiera informarse sobre un tema concreto
para participar de manera informada en sociedad.
33
@n e<emp#o de esto #o encontramos en e# 7aso ) en e# ,ue e#
8inisterio de :efensa en e# 7aso ), a# negarse a contestar #as cuatro so#icitudes presentadas por considerar ,ue no
constitu;a materia propia de #a informacin ,ue se faci#ita a #os ciudadanos, comunic a# so#icitante, sin embargo, ,ue
en caso de ,ue tu0iera un inter-s cient;fico o in0estigador se pusiera en contacto con e# 7entro de :ocumentacin de#
8inisterio
34
. 7omo %emos mencionado anteriormente, es principio primordia# de# derec%o de acceso e# ,ue todas #as
personas, sin discriminacin por ra9n de profesin, naciona#idad o cua#,uier otro moti0o, puedan so#icitar $ recibir
30
: 2( das naturales! Como se indica en el informe N5ransparencia G &ilencioO9 op!cit! en la nota anterior9 en la nota , al pie de la p#gina (A-9 N El 7ustice
Jnitiative revis los plazos en ', leyes en el mundo! De Lstas9 2' tenan plazos medidos en das h#biles 1con un promedio de (/9/3 das h#biles2 y 2/
tenan plazos medidos en das calendario 1con un promedio de 2B9-@ das calendario9 que se recalcularon como ('9A das h#biles2R el promedio ponderado
de estos dos totales da una cifra de ('9(/ das h#biles! Es decir9 las autoridades pCblicas del mundo tienen en promedio (3 das h#biles o / semanas para
responder a las solicitudes!O
3)
8asta ahora todas las solicitudes de las que se est# haciendo el seguimiento han sido realizadas o por espaoles o por e+tran?eros comunitarios!
32
Art! 2 de la Convencin del Conse?o de Europa sobre acceso a documentos oficiales ) en redaccin a la actualidad! https$>>%cd!coe!int>*ie%Doc!?spE
idF(2,B'-,G&iteFC:EGHacIColorJnternetFDHDCK2GHacIColorJntranetFKDC-@'GHacIColorLoggedFKDC-@'
33
Art! /,!,! de la Ley /B>A2$ El derecho de acceso ser# e?ercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los
servicios pCblicos debiLndose9 a tal fin9 formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar9 sin que quepa9 salvo para su
consideracin con car#cter potestativo9 formular solicitud genLrica sobre una materia o con?unto de materias! 0o obstante9 cuando los solicitantes sean
investigadores que acrediten un interLs histrico9 cientfico o cultural relevante9 se podr# autorizar el acceso directo de aquLllos a la consulta de los
e+pedientes9 siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas!
34
Aunque sigui sin especificar si se le respondera a las solicitudes presentadas o no! &implemente se le remiti a otro Centro en el caso de ser
investigador con lo que se evit la respuesta a las preguntas formuladas!
"
informacin en poder de #as instituciones p1b#icas. 2e considera ,ue e# %ec%o de ser in0estigador o periodista no
confiere ning1n pri0i#egio especia#, puesto ,ue toda persona tiene derec%o a participar en #a 0ida po#;tica de un pa;s
en igua#dad de condiciones $ con conocimiento informado.
( S'r" "$ Principi 7T% "$ prc") p#r# )$ici-#r
in*r+#ci,n p0'$ic# %"'" )"r )"nci$$ / $# A%+ini)-r#ci,n
%"'" in*r+#r )'r" 2$8
+a Administracin debe eBplicar de forma clara y sencilla a los ciudadanos todas las fases del proceso
para solicitar informacin y para recurrir la respuesta o la falta de contestacin de la Administracin
en su casoD
La actua# regu#acin de# derec%o de acceso no parece estar pensada para faci#itar e# conocimiento de #os asuntos
p1b#icos. @na 0e9 ,ue se inicia todo e# proceso presentando una so#icitud por escrito #a %istoria de #os obstcu#os
contra e# so#icitante comien9a. La normati0a espa"o#a parece concebida como un combate en e# ,ue #a Administracin
debe defender #a informacin ,ue posee, siempre $ de forma f-rrea, frente a a,u-##os ,ue osan pedir#a. 4an s#o
a,ue# ,ue %a$a presentado a#guna 0e9 una peticin de informacin a a#g1n organismo p1b#ico sabe #as innumerab#es
barreras ,ue se encuentra por e# camino.
@na 0e9 se presenta #a so#icitud ante #a administracin en cuestin comien9a e# ca#0ario. 2i e# so#icitante no %a
presentado su escrito en persona para ,ue se #o se##en, o no #o %a en0iado por correo certificado con acuse de recibo,
nunca sabr si #a so#icitud %a ##egado. La Administracin nunca acusa recibo de# escrito ni informa de #os pasos a seguir
en e# supuesto de ,ue no conteste en e# p#a9o #ega# estab#ecido. :e este modo e# so#icitante #o 1nico ,ue sabe es ,ue
%a estado esperando durante meses $ no sabe si recibir a#guna respuesta en a#g1n momento.
Pero supongamos ,ue este so#icitante tiene a#g1n conocimiento sobre e# procedimiento administrati0o $ sabe ,ue debe
esperar tres meses. +Iu- pasa a continuacin.
Pues bien, si recibe respuesta de #a Administracin $ no est satisfec%o con e# contenido de #a misma podr interponer
recurso administrati0o. Pero +$ si no #a recibe. 2eg1n #a #e$ podr optar entre un recurso ante #a propia Administracin
o ante #os 4ribuna#es de Kusticia. :ado e# atasco de #os <u9gados $ tribuna#es $ #o comp#icado de# procedimiento
<udicia#
3
, dif;ci# de desenmara"ar inc#uso %asta para un abogado, preferir presentar un recurso ante #a
Administracin. +Pero ante ,ui-n debe presentar#o. La ma$or;a de #as so#icitudes se %acen de forma gen-rica a #a
institucin tomada como un todo $ no a# departamento concreto ,ue tomar #a decisin a# respecto por,ue e#
ciudadano no tiene ob#igacin de conocer todos #os 0ericuetos internos de #a toma de decisin de #a Administracin $
no sabe cu# ser e# rgano encargado. :ependiendo de si se trata de un recurso de reposicin o de a#9ada e# rgano
ante e# ,ue se presente ser distinto $ e# p#a9o para responder ,ue tendr #a Administracin tambi-n es distinto. Pero
si fa#ta #a informacin esencia# sobre e# rgano ,ue decidir es dif;ci# saber ,u- %acer. 7omo prometimos no meternos
en discusiones acad-micas #o de<aremos a,u;, pero sir0a como botn de muestra de #a comp#e<idad de# procedimiento.
!n una futura regu#acin de# derec%o de acceso todo e# sistema de recursos deber;a simp#ificarse con e# ob<eti0o de
faci#itar e# acceso rpido a #a informacin $ para ,ue e# ciudadano pueda 0er una 0o#untad c#ara de #a Administracin
de estar a su ser0icio.
Otro asunto importante a este respecto es #a interpretacin ,ue debe darse a# si#encio de #a Administracin cuando se
trata de una so#icitud de informacin. La #e$ estab#ece ,ue, como principio genera#, e# si#encio administrati0o debe
entenderse siempre como positi0o, es decir, ,ue se debe considerar ,ue #a so#icitud %a sido estimada. Pero esta norma
es de dif;ci# interpretacin en e# caso de #as so#icitudes de informacin. 2i #a Administracin no te contesta ni te da #a
3
&e necesita9 como mnimo9 abogado en todos los casos para interponer la demanda!
#
informacin sobre, por e<emp#o, e# n1mero de Ni#metros de carri# bici en #a ciudad de 8adrid
3&
, aun,ue se considere
e# %ec%o de su si#encio como una accin otorgante de #a informacin, este si#encio se encuentra 0ac;o de contenido $
no a$uda en abso#uto a #a persona ,ue necesita esos datos a saber cuntos Ni#metros %a$. !n #os casos re#ati0os a#
derec%o de peticin
3(
e# si#encio se considera negati0o, es decir, ,ue se entiende ,ue #a peticin se desestima. Pero
#as so#icitudes de informacin no se %an considerado %asta a%ora como e<emp#os de este derec%o $ por tanto, e#
so#icitante ante #a intrincada redaccin de #a #e$ no sabe a ,u- atenerse. +Presento recurso o presento ms bien
escrito en e# ,ue se diga ,ue entendiendo ,ue su si#encio imp#ica ,ue #a Administracin me 0a a dar #a informacin
espero ,ue #o %agan en e# p#a9o ms bre0e posib#e $ me arriesgo a ,ue se pase e# p#a9o para recurrir.
A pesar de ,ue por #e$ #a Administracin est ob#igada a pub#icar $ mantener actua#i9ada informacin sobre todos #os
procedimientos ,ue tramitan $ #os p#a9os de duracin de #os mismos $ sobre #os efectos de# si#encio administrati0o
38
,
en #os sitios Feb de #as instituciones consu#tadas no se encuentra esta informacin. D a1n menos cuando se trata de
3informacin sobre cmo so#icitar informacin5, 0a#ga #a redundancia. !n !spa"a no e*iste #a costumbre en #a
Administracin de ,ue -sta informe por su propia iniciati0a, $ con un #engua<e senci##o $ fci#mente entendib#e, sobre
e# procedimiento para pedir informacin, #os p#a9os para ,ue responda #a Administracin $ #os pasos ,ue e# so#icitante
debe seguir en caso de ,ue no reciba respuesta o no sea correcta #a ,ue reciba. Lo %emos encontrado informacin
disponib#e sobre todas #as fases de# proceso para so#icitar informacin en ninguno de #os sitios Feb de #as instituciones
en #as ,ue se %a presentado so#icitud. @na Administracin 0erdaderamente preocupada por #a cercan;a a# ciudadano $
#a transparencia de su actuacin debe poner a disposicin de todos #os mecanismos necesarios ,ue faci#iten e#
conocimiento de sus acciones. Para e0itar situaciones NafNianas como #a de# Caso F G en e# ,ue #a A#ca#d;a de
8adrid, en un caso sin precedentes, re%1sa $ de0ue#0e sin abrir una carta ,ue inc#u;a un recurso de a#9ada G, no basta
con faci#itar formu#arios e#ectrnicos para presentar #a so#icitud, como es cierto ,ue %ace e# A$untamiento de 8adrid,
sino ,ue es necesario un compromiso fuerte $ c#aro de transparencia $ apertura de #a Administracin con sus
ciudadanos por e# ,ue se ob#igue a contestar sus so#icitudes, a proporcionar #a informacin ,ue buscan $ a e*p#icar
cmo funciona todo e# proceso desde e# principio %asta e# fina#.
Caso :: "a Alcald;a de Madrid re7-sa* sin a!rir* la correspondencia que se le env;a* incluidos
los recursos de al<ada.
El solicitante pidi que se le informara sobre el coste de la insercin de la felicitacin del Ayuntamiento de "adrid al
4ey por su setenta cumpleaos en el peridico El Pas en el mes de Diciembre de 2BB,! El ayuntamiento no
contest por lo que se interpuso recurso de alzada y se envi certificado y con acuse de recibo a la direccin que
aparece en su sitio %eb como la direccin de la Alcalda de "adrid 1Plaza de Cibeles9 nU ( en "adrid2! A los pocos
das el solicitante recibi el acuse de recibo devuelto y el sobre enviado con su recurso de alzada sin abrir! Como
causa de la devolucin se indicaba$ N4ehusadoO!
4esulta inslito que una carta enviada a una administracin pCblica resulte rehusada! Esto equivale a ir a una
ventanilla pCblica y que la cierren ante la cara perple?a del ciudadano que se acerque aunque no sea la hora de
cerrar! Con independencia de que e+ista una oficina de 4egistro o no en una dependencia municipal la
Administracin est# obligada a remitir la correspondencia que reciba al rgano que sea el competente para resolver
y no puede negarse a recibir su correspondencia!
3&
En el caso en concreto se le pidi al Ayuntamiento de "adrid que informara sobre el nCmero de Iilmetros de carril bici que e+isten hoy en da en el
#rea metropolitana de "adrid9 el porcenta?e de estos Iilmetros que se encuentran dentro del #rea circundada por la "6/B y los planes especficos que
tiene el Ayuntamiento para construir m#s carriles6bici durante los aos 2BB-62B(B!
3(
El derecho de peticin se encuentra recogido en la Constitucin Espaola en el artculo 2A y regulado en la Ley :rg#nica '>2BB( de (2 de 0oviembre!
Este derecho supone que cualquier persona natural o ?urdica puede dirigir una peticin a la Administracin! En la e+posicin de motivos de esta Cltima se
seala que las peticiones podr#n incorporar Nuna sugerencia9 una iniciativa9 una informacin9 e+presar que?as o sCplicasO! Est# todava por determinar en
Derecho espaol si podra entenderse que el derecho de acceso a la informacin vendra amparado ba?o la regulacin del derecho de peticin!
38
Artculo '2!' de la Ley /B>A2 de 4Lgimen 7urdico de las Administraciones PCblicas y del Procedimiento Administrativo ComCn!
C)NC+*&I)NE& 2 %EC),ENDACI)NE&
!# derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica no est reconocido de forma p#ena en !spa"a. A ni0e# internaciona# se
considera ,ue este derec%o es instrumento esencia# $ necesario para ,ue #a transparencia no sea tan s#o una
rei0indicacin retrica de #os po#;ticos sino un 0erdadero pi#ar de# sistema democrtico. !n !spa"a, a pesar de #as
continuas a#usiones de todos #os partidos po#;ticos a #a transparencia, $a se %a##en en e# 'obierno o en #a oposicin,
3/
e# derec%o de acceso a #a informacin p1b#ica sigue siendo un gran desconocido no so#amente entre #os ciudadanos en
genera# sino tambi-n entre #os mismos po#;ticos $ #os periodistas. A #o #argo de este informe %emos ido dando e<emp#os
de #as principa#es carencias de #a #egis#acin actua# as; como de distintas actitudes $ comportamientos anma#os de #a
Administracin ,ue 0ienen amparados, #a ma$or;a de #as 0eces, en #a confusa $ comp#icada #egis#acin actua# $
refor9ados por #a tradicin oscurantista pre0a#ente en #a Administracin ,ue se encuentra anc#ada en actitudes
paterna#istas $ proc#i0es a #a opacidad.
Conclusiones
4ras e# an#isis de #os casos en seguimiento en e# 1#timo a"o, podemos conc#uir ,ue a,ue##os principios bsicos de#
derec%o de acceso ,ue %emos ana#i9ados en nuestro informe $ ,ue nos %an ser0ido para articu#ar#o, no se respetan
p#enamente en !spa"aH
Lo e*iste una dec#aracin firme de# principio de pub#icidad=
Lo se considera ,ue toda #a informacin en manos de todas #as administraciones $ de #os poderes p1b#icos
deba ser accesib#e a cua#,uiera ,ue #o so#icite=
!n #a precaria regu#acin de# derec%o de acceso en !spa"a -ste s#o se reconoce a #os ciudadanos=
2e e*ige e*p#icar e# por ,u- $ e# para ,u- se ,uiere #a informacin=
Lo se responde como reg#a genera# a #as so#icitudes. @nas 0eces por,ue simp#emente #a Administracin no
contesta o no se 0e en #a ob#igacin de contestar. Otras 0eces por,ue se niega a dar #a informacin basando
su respuesta, en unas ocasiones en argumentos sin fundamento #ega# $ en otras, uti#i9ando #a ma#a redaccin
de #a #egis#acin e*istente con e# fin de re%uir proporcionar #o ,ue se so#icita=
Lo se informa a #os ciudadanos con0enientemente sobre e# proceso para so#icitar informacin, #os p#a9os de
respuesta $ #as 0;as de recurso posib#e.
%ecomendaciones
La recomendacin principa# ser;a ,ue se aprobara en !spa"a una #e$ espec;fica de acceso a #a informacin ,ue tu0iera
en cuenta #os estndares $ principios internaciona#es de# derec%o de acceso. !sta #e$ deber;a ser #a oportunidad para
cambiar a,ue##os aspectos ,ue no funcionan en #a actua# normati0a $ para impu#sar un cambio de cu#tura en #a
Administracin. Los puntos a reformar 0an ms a## de #os enunciados en este informe, pero en aras de una me<or
#ectura $ comprensin de# presente estudio nos %emos concentrado en #os re#acionados con #os casos ,ue %emos
##e0ado %asta a%ora. Los ,ue no %emos ref#e<ado en e# presente an#isis #os trataremos posteriormente en nuestro
siguiente informe. !n re#acin con #os aspectos tratados en este informe #a #e$ de acceso a #a informacin p1b#ica
deber;a respetar, entre otros, #os siguientes estndaresH
!# principio genera# debe ser e# principio de pub#icidad ,ue no debe 0erse restringido por conceptos
an,ui#osados como e# de e*pediente o procedimiento, ,ue ni si,uiera son debidamente e*p#icados por #a #e$=
7ua#,uier persona $ no so#amente #os ciudadanos pueden so#icitar $ recibir informacin en poder de cua#,uier
poder p1b#ico, sin tener ,u- e*p#icar para ,u- necesita #a informacin o ,u- uso 0a a dar#e, $ sin ,ue tenga
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*Lase el blog de 5ransparespaa 1http$>>transparespana!%ordpress!com>29 repositorio de noticias y artculos relativos a la transparencia y acceso a la
informacin pCblica en Espaa! En Ll se puede ver cmo tanto unos como otros en todo el espectro poltico reclaman transparencia cuando se encuentran
en la oposicin ya sea a nivel estatal9 autonmico o local!
,ue acreditar ning1n tipo de #egitimacin para e##o. 4ampoco deben otorgarse pri0i#egios distinti0os para e#
acceso en funcin de #a profesin o de# estatus de# so#icitante=
La Administracin debe responder a todas #as so#icitudes de informacin ,ue se #e presenten. La fa#ta de
respuesta es inadmisib#e. Pero no so#amente debe responder sino ,ue debe %acer#o con un #engua<e c#aro $
senci##o, en un p#a9o bre0e $ adaptado a #os tiempos en #os ,ue nos encontramos. Las nue0as tecno#og;as
deben ace#erar $ agi#i9ar #as re#aciones entre #os ciudadanos $ #a Administracin, pero e# %ec%o de ,ue
toda0;a no se %a$an imp#ementado en su tota#idad no puede ser bice para ,ue #os organismos p1b#icos
contesten en un p#a9o acorde con #a #egis#acin internaciona#. 4res meses, ,ue a 0eces son ms $ si es ,ue
%a$ respuesta, son inaceptab#es frente a #os ,uince d;as ,ue 0ienen siendo #os %abitua#es=
La Administracin debe informar sobre e# proceso para so#icitar informacin, sus mecanismos $ #as distintas
fases, #os p#a9os de respuesta $ #os posib#es recursos ,ue cua#,uier so#icitante podr interponer si no recibe
contestacin o si a pesar de %aber#a recibido se #e deniega o #a informacin ,ue se #e da no es comp#eta o es
incorrecta o no se adec1a a #o so#icitado. La Administracin debe adoptar una postura de ser0icio enmarcada
en un esp;ritu de apertura, accesibi#idad $ transparencia rea#.
!n consonancia con #a situacin internaciona# $ en e# conte*to europeo, donde s#o %a$ cuatro pa;ses
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,ue no tienen
una #e$ de acceso a #a informacin, !spa"a necesita una #e$ espec;fica ,ue recono9ca p#enamente este derec%o $ d-
respuesta a todas estas carencias, $ ,ue se con0ierta en pie9a fundamenta# de una 0erdadera 0o#untad po#;tica de
introducir #a transparencia como principio inspirador de #a actuacin de todos #os poderes p1b#icos.
40
!stos pa;ses sonH 'recia, Lu*emburgo, 7%ipre $ !spa"a. 8a#ta est tramitando actua#mente en e# Par#amento #a ,ue ser su futura Creedom of
Information Act.