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Etapas de la Seguridad Social en Colombia

1. PERIODO DE DISPERSIN (Desde el nacimiento de la Repblica hasta


1945)
En esta etapa se crearon diferentes beneficios propios de la seguridad social, sin
la existencia de un sistema ni una planificacin establecida, limitndose
simplemente a la dispersin de algunas prestaciones. Este periodo se caracteriz
entre otras cosas por las siguientes circunstancias e innovaciones:
Se caracteriz por la ausencia de intervencin estatal en un primer momento, por
lo que predominaron los beneficios asistenciales derivados de prcticas mutuales
de los militares, artesanos y organizaciones obreras.
Se presentaron mecanismos de asistencia privada dirigidas a satisfacer
necesidades de salud a travs de JUNTAS DE SOCORRO, ocupando un lugar
especial en este trabajo la iglesia Catlica.
No obstante lo anterior, se presentaron algunas obras de asistencia pblica
promovidas por el General Rafael Uribe Uribe, las cuales tendieron a eliminar la
caridad, para reemplazarla por acciones legtimas del Estado tendientes a cumplir
con su deber de asistencia social. Ello llev a la reforma constitucional de 1936 en
la cual se dispuso la asistencia pblica es funcin del Estado. Se prestar a
quienes, careciendo de medios de subsistencia o de derecho para exigirla de otras
personas, estn fsicamente incapacitados para trabajar.
Por otra parte, se observaron mecanismos de mutualismo en los cuales los
militares, los artesanos y los movimientos obreros propendieron por una
colaboracin mutua mediante la implementacin de montepos militares,
cooperativas de produccin y consumo, y las cajas comunales de ahorro.

Los primeros beneficios normativos se otorgaron para el sector oficial, en
un primer momento para el estamento militar y posteriormente para las
personas civiles oficiales. Fue as como a travs de los decretos de 1821 y
1823 se otorgaron beneficios a viudas, hurfanos y padres de militares
cados en combate y pensiones vitalicias a favor del libertador. Adems, los
militares contaron con la primera institucin de seguridad social en
Colombia denominada Caja de sueldos de Retiro de la Fuerza Militares
Por su parte, el personal civil recibi jubilaciones que dependan de
requisitos de tiempo, ticos y polticos. Tambin resulta importante resaltar
que en esta etapa se protegi el gremio de los educadores, quienes a
travs de la Ley 50 de 1986 obtuvieron la pensin de Gracia que exista a
favor de los militares. Igualmente los civiles contaron con la creacin de un
sistema de Previsin Social para las comunicaciones aplicado a
trabajadores de las ramas postal y telegrfica.
En bsqueda de la participacin del Estado, se aprueban leyes aisladas
sobre pensiones, maternidad, sindicatos, riesgos profesionales, pagos de
salarios durante la incapacidad, enfermos de lepra, trabajadores petroleros
y de la construccin, seguro de vida, entre otros temas. Avances que se
logran gracias a la combinacin de intervencionismo estatal humanitario y
los frutos de las primeras reclamaciones obreras.
De esta manera se observa que los beneficios en esta poca se otorgaron
de manera parcial y restrictiva, privilegindose ciertos sectores y gremios
de la economa y de la industria.
Por ltimo, en este periodo a partir del ao 1928 se procur armonizar los
beneficios sociales y crear instituciones de seguros sociales tomando el
modelo alemn, tales como la Caja de Previsin Social de RIOCAJA,
surgida de la negociacin colectiva de Fedenal.
2. PERIODO DE ORGANIZACIN DEL SISTEMA (De 1945 hasta 1967)
En esta poca se establece una legislacin general y relativamente uniforme para
las relaciones laborales del sector pblico y privado, establecindose beneficios de
seguridad social como prestaciones sociales a cargo del empleador.
Se expidi el Decreto Ley 2350 de 1944 , acogido posteriormente como
legislacin permanente a travs de la Ley 6 de 1945, en los cuales se
estableci que los beneficios de seguridad social quedaban a cargo del
empleador a ttulo de prestaciones sociales, razn por la cual se evidencia
una diferencia entre los trabajadores pblicos y privados.
En el sector privado se establecen las prestaciones en cabeza de los
empleadores de manera transitoria, hasta tanto se creara una entidad
estatal de seguridad social. As, el artculo 12 de la Ley 6 de 1945
estableci mientras se organiza el Seguro Social Obligatorio,
correspondern al patrono las siguientes indemnizaciones o prestaciones
para con sus trabajadores...
Ello fue reafirmado por el Cdigo Sustantivo de Trabajo cuando dispuso que las
prestaciones sociales dejarn de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo
de ellas sea asumido por el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, de
acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el mismo estatuto
En el Sector pblico se fund la Caja Nacional de Previsin como entidad
encargada del pago de prestaciones sociales, la cual contaba con
personera jurdica autnoma, cuya administracin estaba en manos de la
Junta Directiva, integrada por representantes del gobierno, de los
empleadores y de los obreros. Esta entidad contaba con apoyo financiero
de la Nacin, quien a su vez garantizara todas las obligaciones de la Caja.
De la misma manera se autoriz la creacin de otras cajas a nivel territorial, por
sectores econmicos y hasta por entidades, lo cual gener posteriores
inconvenientes en el sistema.
Sin embargo, hacia los aos sesenta y setenta se empez a vislumbrar la crisis de
estas entidades, conforme a estudios tcnicos y anlisis oficiales de la poca.
En este periodo se crea el Instituto de Seguros Sociales mediante la Ley 90
de 1946, eligindose el modelo alemn en el cual se protega
exclusivamente a los asalariados debido a que se crea que la economa
capitalista terminara sometiendo a toda la poblacin al rgimen salarial.
La fundacin de esta institucin recibi apoyo de las diferentes fuerzas sociales
(estado, empleadores y trabajadores), por lo cual el Instituto de Seguros Sociales
nace como una entidad autnoma de derecho social, con personera jurdica,
patrimonio propio distinto de los bienes del Estado e independiente del mismo,
motivo por el que se seal que se encontrara bajo la vigilancia y control de la
Superintendencia Bancaria.
En este primer momento el Instituto Colombiano de Seguros Sociales slo
tena a su cargo prestaciones asistenciales de salud, quedando postergada
la asuncin de prestaciones econmicas, lo cual se vea cada vez ms
lejano tomando en cuenta las serias dificultades en su desarrollo, derivadas
principalmente del dficit hospitalario, las controversias surgidas con el
personal mdico y el constante agobio presupuestal del Instituto.
Sin embargo, con los Decretos 3169 y 3170 de 1964 se logr poner en marcha
el seguro de Riesgos Profesionales, el cual tuvo en general resultados
positivos.
Por otra parte, la Ley 90 de 1946 seal dentro de las funciones del ICSS la de
organizar las cajas de compensacin destinadas a atender a los subsidios
familiares que algunos patronos decidieran asumir en beneficio de los afiliados
obligatorios. As las cosas, surgen las Cajas de Compensacin Familiar como
un beneficio para los trabajadores y sus familias y adems como un alivio para
los empleadores quienes podan canalizar algunos pagos de manera que no
tuvieran incidencia salarial ni prestacional. En este sentido se expiden los
Decreto 118, 249 y 1521 de 1957.
Mediante Decreto 118 de 1957 se cre el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) el cual est estrechamente vinculado a la Seguridad Social y busca
capacitar a los trabajadores y tecnificar a los aprendices de acuerdo con las
Recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo.
Con la Ley 171 de 1971 se cre la Pensin Sancin como mecanismo
ideado por el congreso para evitar que los trabajadores del sector privado
fueran despedidos injustamente antes de cumplir los requisitos de la pensin
patronal de jubilacin que se causaba con 20 aos de servicios exclusivos al
mismo empleador, toda vez que no haba entrado en vigencia el sistema
pensional del seguro social

3. PERIODO DE EXPANSIN (Desde 1967 hasta 1977)
Esta etapa se caracteriza por la ampliacin de los beneficios del sistema de
seguridad social, as como la expansin geogrfica de su cobertura. Es
tambin la etapa que marca el prembulo de la crisis del sistema de seguridad
social que se evidenciar en el siguiente perodo
En esta etapa se pone en marcha el seguro de invalidez, vejez y muerte a
cargo del Instituto de Seguros Sociales, pues hasta antes del 1 de enero de
1967 el Instituto slo cubra los riesgos de enfermedad y maternidad (EGM) y
de Riesgos Profesionales (ATEP).
A partir de la ampliacin de la cobertura surgen nuevos problemas econmicos
para el Seguro Social, originados en el dficit de los aportes realizados por el
Estado, en la falta de transparencia en el manejo de los seguros econmicos y
en la politizacin de la administracin de la entidad.
Se genera una ampliacin geogrfica de la cobertura del Sistema, con la
creacin del Seguro Social Campesino que otorga prestaciones a la poblacin
del sector rural. Igualmente se ampla la cobertura con la creacin del Seguro
Mdico Familiar.
En esta etapa se fortalecen los servicios prestados por las Cajas de
Compensacin Familiar, las cuales amplan su campo de accin.
Se da un importante esfuerzo por unificar normativamente el sistema
prestacional oficial, con los Decretos Ley 3135 de 1968 y 3130 del mismo.
En esta etapa se empieza a evidenciar la crisis financiera de la seguridad
social en el sector oficial y se buscan soluciones econmicas mediante la Ley 4
de 1966 y el Decreto 435 de 1971, las cuales evidentemente no fueron
suficientes.
Se da el primer esfuerzo para integrar los deberes asistenciales del Estado con
el Sistema de Seguridad Social, por lo que se crea el Sistema Nacional de
Salud, el cual no logr una integracin adecuada, pero mejor notablemente la
atencin de salud de la poblacin.
Por ltimo es importante resaltar que en este periodo se busc proteger al
pensionado y su familia, mediante la expedicin de normas tendientes a
mejorar su situacin. (Ley 10 de 1972, Ley 33 de 1973, Ley 12 de 1975 y
Ley 4 de 1976).
4. PERIODO DE CAMBIOS Y CRISIS (Desde 1977 hasta 1990)
Es un periodo en el que se introducen cambios de importancia en el sistema
de seguridad social, pero es tambin un periodo donde los estudios
econmicos y sociales sealan la magnitud de la crisis del sistema y se
proponen los diversos mecanismos estructurales de solucin
Este perodo inicia con la expedicin de la Ley 12 de 1977 que otorg al
Presidente la facultad de reorganizar el rgimen de Seguros Sociales, lo cual
realiz mediante el Decreto Ley 1650 del mismo ao, en el cual cambi la
denominacin del Instituto Colombiano de Seguros sociales a Instituto de
Seguros Sociales y formul la separacin entre seguros asistenciales y
seguros econmicos.
En esta etapa se pone fin a los enfrentamientos con el sindicato de
trabajadores de los funcionarios del ISS, pues el Decreto 1651 de 1977
cre una nueva categora de trabajadores denominada funcionarios de
seguridad social, los cuales tenan derecho a la negociacin colectiva.
Esta etapa cont con importantes diagnsticos sobre la situacin del
sistema, destacndose entre ellos el INFORME CHENERY que destac
entre otras problemas que el sistema era disperso y protega de manera
incompleta los riesgos sociales, tena muy baja cobertura y mltiples
inequidades internas y adoleca de problemas financieros.
5. PERIODO DE REFORMAS ESTRUCTURALES (Desde 1990)
De esta manera se ha denominado el proceso iniciado en el pas hacia 1990,
cuya magnitud definitiva es todava impredecible... en el que convergen
cambios radicales en la estructura econmica e institucional del pas, que
determinaron la creacin de un nuevo modelo de seguridad social
Este perodo estuvo caracterizado por un ambiente de reformas polticas
y procesos de globalizacin de la economa con indiscutible predominio
del sistema capitalista sobre el socialismo derrocado.
Esta etapa est claramente influenciada por la Constitucin Poltica de
1991, con la cual se supera el modelo asistencial de proteccin social al
definir la seguridad social como un derecho y un servicio pblico sujeto
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente
estableci que el Estado tiene la direccin, coordinacin y control del
sistema; y que la prestacin de los servicios est a cargo de
instituciones pblicas o privadas.
En desarrollo de la nueva constitucin se inician reformas dirigidas a una
racionalizacin del tamao del Estado, suprimiendo y reestructurando
entidades. As, se transform la naturaleza jurdica del ISS, convirtindose en
una Empresa Industrial y Comercial del Estado y variando consecuentemente
la calidad de sus trabajadores.
En desarrollo de lo preceptuado por la Constitucin Poltica de 1990, la Ley
100 de 1993 conform el Sistema Integral de Seguridad Social por los sistemas
de Pensiones, Salud, Riesgos profesionales y Servicios Sociales
Complementarios; sin incluir en l las asignaciones familiares o de subsidio
familiar.
Las principales caractersticas de este sistema son:
Tiene como objetivos garantizar las prestaciones econmicas y de salud
de los afiliados.
Es dirigido, coordinado y controlado por el Estado.
Consagra la posibilidad de gestin pblica y privada, permitiendo la
creacin de entidades particulares administradoras del sistema.
Conserva la poltica de obligatoriedad de la afiliacin para el
reconocimiento de prestaciones, pero otorga la libertad de eleccin de
las instituciones, como medio para asegurar la calidad y competencia.
Promueve la afiliacin de trabajadores independientes y de otros
sectores de la poblacin que anteriormente estaban excluidos.
En el sistema de Pensiones estableci un rgimen dual en el cual
coexisten el Rgimen solidario de prima media con prestacin definida
y el Rgimen de ahorro individual, en el cual los afiliados pueden
escoger libremente la entidad.
En el Rgimen de Seguridad Social en Salud se cre adems del
Rgimen contributivo, un rgimen subsidiado para los sectores de la
poblacin marginados.
La organizacin del Rgimen de Seguridad Social en Riesgos
Profesionales se deleg al Gobierno.
Cambios posteriores a la Ley 100 de 1993
En materia de Salud, el Acto Legislativo No. 1 y la Ley 715 de 2001redisearon
las transferencias de recursos a las entidades territoriales para la financiacin
del rgimen subsidiado de salud, crendose el SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES
La Ley 789 de 2002 dispuso crear el Sistema de Proteccin Social como un
conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a
mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los ms
desprotegidos
La Ley 797 de 2003 constituy un fortalecimiento para las cotizaciones y un
recorte sistemtico de los derechos para el rgimen de prima media.
La Ley 789 de 2002 y la 828 de 2003 buscaron reducir la evasin en
materia de afiliacin y cotizaciones.
El Acto Legislativo 1 de 2005:
Estableci el principio constitucional de la sostenibilidad financiera,
asegurndose que en el futuro las Leyes propendan por ella.
Igualmente desmont los regmenes pensionales excepcionales (salvo
los de fuerza pblica y los de los ex presidentes de la Repblica),
fijndoles como fecha de expiracin el 31 de julio de 2010.
El acto legislativo prohbe los acuerdos pensionales y las pensiones
extralegales.
Elimin la mesada pensional de Junio y generaliz el lmite mximo de
mesada pensional, estableciendo de esta manera dos deducciones al
gasto pensional.
Estableci reglas para la revisin de pensiones que se adquieran con
abuso del derecho o sin los requisitos legales o convencionales.
La ley 1122 de 2007 modifica el Sistema General de Seguridad social en
Salud, para obtener una mejor prestacin de los servicios a los usuarios.
Se ocupa de reestructurar el rgimen subsidiado, fija nuevas reglas de
financiamiento y fortalece la presencia del Estado en la gestin a travs de la
red pblica. En cuanto al rgimen contributivo, se introducen limitaciones a la
integracin vertical entre administradoras y prestadoras, se aumenta la
cotizacin al 12.5% del ingreso base y se fijan reglas de atencin oportuna a
los usuarios