Apostila Da Disciplina

O ESTADO E OS PROBLEMAS CONTEMPORNEOS
Maria Paula Gomes dos Santos

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto em Sade
2012
2 edio
Estado e Problemas Grafica GS.pmd 30/07/2012, 15:23 1
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2009
S237e Santos, Maria Paula Gomes dos
O Estado e os problemas contemporneos / Maria Paula Gomes dos Santos.
2. ed. reimp. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012.
142p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-63-7
1. Poltica social. 2. Poltica e governo - Histria. 3. Estado. 4. Bem-estar social. 5. Educao
e estado. 6. Poltica de sade. 7. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 368.4
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Igor Baranenko
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Editorao Rta Castelan
Reviso Textual Gabriela da Costa Figueiredo
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Dimenses Conceituais e Histricas do Estudo dos Problemas e
Polticas Sociais
Introduo...................................................................................... 13
Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania: correlaes, intersees e oposies.... 14
Pobreza e Desigualdade............................................................................. 16
Excluso e Cidadania............................................................................. 20
A Proteo Social Promovida pelo Estado: histrico e mais alguns conceitos relevantes.. 24
Primrdios.................................................................................................... 26
O Plano Beveridge e as Origens do Estado de Bem-Estar Social.................... 33
Bases econmicas do Estado de Bem-Estar Social: keynesianismo e fordismo...... 35
Modelos de Estado de Bem-Estar Social .................................................... 37
Os Estados de Bem-Estar Social na Nova Ordem Mundial............................ 44
As Polticas de Proteo Social no Brasil: histria e perspectivas................... 47
Evoluo da Proteo Social Brasileira no Sculo XX: da dcada de 1920
Constituio Federal de 1988............................................................... 48
A Poltica Social aps a Redemocratizao: da Constituio Cidad de 1988 ao
Governo Lula......................................................................................... 54
O Estado e os Problemas Contemporneos
6
Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro
Introduo..................................................................................................... 71
Educao.................................................................................................. 73
Configurao Institucional do Sistema Educacional Brasileiro....................... 74
Recursos e Financiamentos..................................................................... 80
Desafios do Sistema Educacional Brasileiro................................................... 82
Sade.................................................................................................. 88
A Reforma Sanitria: um marco na poltica de sade brasileira..................... 88
O Sistema nico de Sade..................................................................... 92
O Programa de Sade da Famlia.................................................... 94
Algumas Consideraes Finais............................................................. 96
Assistncia Social e Segurana Alimentar............................................................ 98
Programas de Assistncia Social.............................................................. 99
O Programa Bolsa Famlia..................................................................... 100
O Sistema nico de Assistncia Social.................................................... 105
Segurana Alimentar e Nutricional............................................................. 107
rgos Colegiados das Polticas de Assistncia Social e Segurana Alimentar.... 109
Polticas Pblicas de Trabalho e Gerao de Renda......................................... 111
O Mundo do Trabalho na Virada do Sculo XXI........................................... 111
Estrutura e Funcionamento do Mercado de Trabalho no Brasil..................... 115
As Instituies do Mercado de Trabalho no Brasil......................................... 125
O Sistema Pblico de Emprego no Brasil...................................................... 128
Referncias.................................................................................................... 136
Minicurrculo.................................................................................................... 142
Apresentao
7
Mdulo Bsico
APRESENTAO
Caro estudante!
O programa que propomos para a disciplina O Estado e os
Problemas Contemporneos no , certamente, o nico possvel.
Nem o nico ajustvel Ementa definida para este Curso. Afinal,
os problemas contemporneos, atualmente implicados com o
Estado, no so poucos. Mas, talvez, o primeiro destes, que merece
nossa considerao, seja um problema de ordem terica, a saber:
qual o papel que o Estado pode e deve desempenhar na promoo de
solues para os problemas da sociedade brasileira contempornea.
At h bem pouco tempo, o Estado, enquanto instituio,
vinha sendo visto como um mal desnecessrio. Durante toda a
dcada de 1990, pelo menos, predominava no pensamento
acadmi co e nos ci rcui tos pol ti cos dos pa ses capi tal i stas
avanados a interpretao de que o modelo de desenvolvimento
seguido por eles, e tambm pelos pases perifricos, no ps-Segunda
Guerra Mundial (entre 19451970, mais ou menos), estaria
esgotado modelo este conhecido como do Estado de Bem-Estar
Social, o qual se baseava em ampla participao do Estado no
suporte ao desenvolvimento econmico e social.
A doutrina neoliberal, que ento passou a orientar as
decises de poltica econmica no centro do capitalismo, asseverava
que, para se obter um maior crescimento econmico mundial, era
preciso deixar que o mercado agisse mais livremente. Assim sendo,
algumas aes foram empreendidas, em diversos pases, para reduzir
os Estados a um tamanho mnimo, diminuindo tambm seu poder
de influncia.
8
Contudo, esta expectativa no se confirmou na prtica e,
como consequncia, ingressamos agora numa era de reencontro
com o Estado, entendido como um ente coletivo capaz de intermediar
interesses e processar conflitos na sociedade e de organizar a
solidariedade social, necessria para a superao das desigualdades
sociais.
O que queremos no Brasil, no entanto, um Estado diferente
daquele que j tivemos em outros tempos, que se caracterizou,
muitas vezes, pelo autoritarismo, pela ineficcia e pela corrupo.
Neste sentido, o que hoje se coloca aos brasileiros e certamente,
a muitos outros povos a construo de um novo Estado.
Como mencionado, este programa poderia ser outro. Mas os
temas aqui escolhidos se justificam em funo da sua dimenso
estratgica para as nossas possibilidades de futuro como nao.
Todos eles se referem, de uma maneira ou outra, Questo Social,
que sem dvida, ao lado da Questo Ambiental, um dos grandes
desafios do nosso planeta: como fazer com que o conjunto dos povos
se beneficie, de maneira equnime, da riqueza produzida e das
conquistas tecnolgicas obtidas pela humanidade.
No Brasi l , em sua condi o de pa s peri f ri co (ou,
emergente, como querem alguns), a reduo da pobreza e das
desi gual dades soci ai s cruci al para o aprofundamento da
democracia e para a realizao da nossa coeso social. Temos feito
esforos, sem dvida. E temos conseguido alguns xitos, na busca
destes objetivos. Os erros e acertos deste percurso, cabe a todos
especialmente aos servidores pblicos deste pas analisar e criticar.
E, sobretudo, reinventar caminhos.
Por isso, este Programa busca oferecer, aos que nele
mergulharem, a possibilidade de conhecer as principais discusses
tericas que so travadas, na atualidade, acerca da Questo Social
e de sua abordagem pelo Estado; bem como de discutir os principais
problemas que afetam a sociedade brasileira e que requerem
polticas pblicas eficazes para o seu equacionamento.
A Questo Social entendida como uma expresso que
designa, no campo acadmico, os dilemas da incorporao de vastos
contingentes da populao cidadania plena aponta para um
Apresentao
9
Mdulo Bsico
amplo conjunto de polticas pblicas que se referem, em primeiro
lugar, Proteo Social. Ou seja, polticas que procuram garantir
condies dignas de existncia queles segmentos sociais que, por
motivos diversos, no obtm xito na sociedade de mercado.
O carro-chefe destas polticas consagradas tanto em boa
parte da literatura, como tambm na nossa Constituio Federal
a Seguridade Social. A Constituio Cidad, de 1988, explicita,
em seu artigo 194:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e
assistncia social.
Alm da Seguridade Social, um conjunto de problemas da
ordem social preocupa o Brasil contemporneo: a Segurana
Pblica; o acesso de amplas maiorias e minorias aos Direitos
Humanos; a qualificao da Educao; a insero, ou reinsero,
no mundo do Trabalho, este bastante modificado pela reconfigurao
da economia mundial, ocorrida ao final do sculo XX.
Na Unidade 1, Dimenses conceituais e histricas no estudo
dos problemas e das polticas sociais, focalizaremos as questes
tericas. Trataremos de conceitos relevantes e caros tradio
democrtica, como os de Justia e Cidadania; e de sua relao com
o Estado Moderno, de inspirao republicana. Tambm analisaremos
a evoluo do tratamento da questo social pelo poder pblico, ao
longo da histria. Por fim, voltaremos nossa ateno para um
importante debate que se d em torno das estratgias de abordagem
da questo social, a saber: a oposio entre universalizao e
focalizao das polticas sociais, e os efeitos a elas associados.
Na Uni dade 2, Al gumas pol t i cas soci ai s do Est ado
Brasileiro, iremos estudar questes relacionadas Educao,
Sade, Assistncia Social e ao mundo do Trabalho. Assim sendo,
temos nesta disciplina os seguintes objetivos gerais:
estimul-lo a refletir sobre o papel do Estado, na atual
fase do desenvolvimento capitalista, na tarefa de
10
superao de problemas persistentes na histria da
sociedade brasileira, tais como a pobreza, a excluso
e as desigualdades sociais;
possibilitar o acesso a informaes e crticas sobre a
agenda atual das polticas sociais no plano federal,
favorecendo a articulao e o dilogo entre os diversos
nveis de governo na implementao de polticas e
programas sociais que produzam efeitos necessrios
e socialmente desejados.
Antes de concluir esta apresentao, vamos descrever alguns
pontos considerados fundamentais ao seu sucesso, nesta disciplina,
ou mesmo, no progresso de seus conhecimentos acerca dos temas
aqui abordados.
Este texto no esgota, em nenhuma hiptese, as
informaes e anlises possveis acerca destes temas.
Por isso, a leitura de bibliografia complementar muito
importante, tanto as que foram aqui indicadas, quanto
outras que voc puder obter.
O aprendizado na rea das cincias sociais se faz a
partir de um acmulo de leituras, discusses e da
reflexo atravs da produo de textos prprios.
muito importante que voc escreva suas prprias
interpretaes do que foi lido, assim como procure
discuti-las com colegas, e tutores, mesmo que lhe
paream incompletas. Elas sempre o sero! Mas podem
evoluir com o esforo de sntese que estar fazendo.
Mesmo que alguns termos ou conceitos lhe paream
obscuros, no desista da leitura por consider-la
difcil. Como em todas as reas, h nesta, tambm,
jarges acadmicos, que vocs podero compreender
e utilizar se no desistirem de pronto.
Bons estudos!
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
Apresentao
11
Mdulo Bsico
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender as teorias e os conceitos utilizados na abordagem
dos problemas sociais contemporneos;
Verificar como estes problemas se tornaram preocupao
pbl i ca, na ci vi l i zao oci dental , e como seu manej o se
organizou ao longo do tempo, segundo diversos modelos, em
diferentes contextos nacionais; e
Analisar a trajetria das polticas sociais no Brasil, buscando identificar
seu legado para a conformao atual da sociedade brasileira.
DIMENSES CONCEITUAIS E
HISTRICAS DO ESTUDO DOS
PROBLEMAS E POLTICAS SOCIAIS
12
Unidade 1 Dimenses Conceituais e Histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
13
Mdulo Bsico
INTRODUO
A anlise proposta aqui vai nos servir de base para as
reflexes da Unidade seguinte, que vai ter como foco as formas
pelas quais o Estado brasileiro contemporneo tem enfrentado
al guns dos principais probl emas sociais que nos afetam na
atualidade.
Tal vez voc ache esta Unidade um tanto histrica,
privilegiando um olhar demasiadamente temporal nas questes
abordadas. Contudo, vale chamar a ateno para o fato de que, se
estamos procurando entender algumas instituies sociais atuais,
necessrio compreendermos como elas se tornaram o que so hoje.
Nenhuma instituio nasce pronta ou imutvel. Todas elas
so fruto de movimentos da sociedade e das suas elites polticas,
que vo conformando arranjos diferenciados, ao longo do tempo,
em virtude de mudanas polticas, econmicas e culturais. Assim,
a anlise de sua evoluo histrica desvenda tambm o conjunto
de foras polticas e sociais que est na sua estrutura, bem como
as vitrias e derrotas de diferentes grupos de interesse e de seus
ideais, no processo de construo institucional do Pas.
Nosso objetivo, aqui, portanto, no lev-lo a conhecer fatos
histricos em si prprios, mas sua articulao como fatos polticos,
culturais e sociais que resultam num processo o qual, certamente,
ainda est em andamento. como se estivssemos convidando voc
a subir em um trem, que j vem de longa viagem, para segui-la
adiante, ajudando a lhe dar uma direo.
Mas, para saber que direo tomar, preciso que voc
conhea os caminhos j percorridos, os obstculos encontrados e
as oportunidades de avano.
Ento, boa leitura e boa viagem!
14
POBREZA, DESIGUALDADE, EXCLUSO
E CIDADANIA: CORRELAES,
INTERSEES E OPOSIES
A pobreza, as desigualdades e a excluso social tm se
constitudo em objeto de preocupao no mundo contemporneo,
como se pode constatar pela ateno que tm merecido das
agncias multilaterais de fomento ao desenvolvimento, quais sejam,
a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial.
At a dcada de 1970, a tendncia geral era considerarmos
esses problemas como dependentes do crescimento econmico.
Acreditvamos que, uma vez que este ocorresse a taxas razoveis,
a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica.
No entanto, quela altura, a realidade no confirmava esta
expectativa. Isto fez com que as referidas agncias nas quais so
gestadas as principais orientaes de poltica econmica no
capital ismo contemporneo incl ussem em suas pol ticas,
relatrios e programas a preocupao explcita com tais questes.
O mesmo tem se dado mais recentemente no Brasil, onde a
persistncia dessas mazelas ao longo do tempo, bem como o
crescimento de outras, associadas a elas a criminalidade violenta,
por exemplo explica, em boa parte, a nfase que dada ao assunto
atualmente pelas elites brasileiras (REIS, 2000).
No nosso caso, como em muitas outras naes de renda
mdia consideradas em desenvolvimento , o foco das anlises
tem se deslocado da pobreza, entendida em seu sentido estrito,
para o problema da desigualdade, como mostra a Figura 1. Esta
15
Mdulo Bsico
seria, segundo diversos pesquisadores, um importante mecanismo
de reproduo da prpria pobreza, e que o combate desigualdade
seria mais eficaz se feito atravs de polticas pblicas de distribuio
de renda do que outras voltadas ao crescimento dela (PAES E
BARROS; MENDONA; DUARTE, 1997).
Figura 1: Desigualdade social
Fonte: <http://i.olhares.com/data/big/279/2790027.jpg>
Val e assinal ar, desde j , que qual quer definio que
venhamos a adotar aqui ou que qualquer autor utilize ser
sempre provisria e incompleta. Mas, mesmo correndo o risco da
simplificao extrema, entendemos que vale a pena tentarmos
demarcar o significado dos termos centrais problemtica de que
estamos tratando, para que sua utilizao, mais adiante, seja a mais
precisa possvel.
16
POBREZA E DESIGUALDADE
Qual a principal distino entre estes dois termos?
A primeira e mais importante diferena que, enquanto a
pobreza uma condio que afeta os indivduos ou seja, os
membros de uma populao , a desigualdade refere-se ao
conjunto populao em sua totalidade.
A pobreza uma condio de indivduos ou grupos os
quais se encontram privados de meios adequados de subsistncia.
J a desigualdade uma propriedade da distribuio da
riqueza, em uma dada populao ou sociedade.
Pobreza
Uma das formas mais tradicionais de se caracterizar a
pobreza tem sido defini-la como insuficincia de renda. Para
medir sua incidncia sobre as populaes, so utilizados indicadores
tais como o PIB (Produto Interno Bruto) per capita de um pas e/ou
um percentual da renda mdia/mediana de seus habitantes.
Como af i rma Rocha (2008), esses i nst rument os so
adequados para economias amplamente baseadas em trocas
monetrias, nas quais o atendimento s diversas necessidades
garantido atravs do dinheiro. Contudo, pode ser um parmetro
problemtico, j que, em muitos contextos socioeconmicos, as
trocas ou a obteno do bem-estar no se do apenas atravs do
dinheiro. Muitas pessoas pobres no se utilizam de renda financeira
para adquirir bens como alimentos, pois estes muitas vezes so
obtidos em suas prprias hortas, pomares e criaes.
De qualquer forma, este tipo de indicador ainda muito
utilizado em diversos programas de combate fome e misria,
inclusive no Brasil. Atravs dele, podemos estabelecer um critrio
v
Est relacionado
qualidade de vida.
Traduz a existncia, na
vida do indivduo e das
famlias, em conjunto de
pr-condies, tais
como habitao sadia,
acesso a alimentos, a
servios de sade,
educao, saneamento
etc.
17
Mdulo Bsico
v
Todos que esto abaixo
da linha de indigncia.
de pobreza absoluta*, demarcando quem so os pobres e os
indigentes em uma dada populao. Ou seja, podemos determinar
assim uma linha de pobreza, representada por um valor de renda
(i ndi vi dual ou f ami l i ar) capaz de garant i r a sat i sf ao de
necessidades bsicas, sejam elas alimentares ou outras (vesturio,
habitao, educao, etc.).
Assim, aqueles cuja renda se situe abaixo do custo dessas
necessidades so considerados pobres. E, aquel es que tm
rendimentos ainda menores, os quais no permitem a aquisio
sequer de uma cesta de alimentos bsica, essencial ao suprimento
de necessidades nutricionais mnimas, so denominados indigentes.
Por outro lado, fixar o custo de necessidades bsicas no
alimentares ainda mais complexo, j que, alm de estas variarem
qualitativamente entre os diversos contextos socioculturais, variam
tambm seus custos monetrios, de uma realidade para outra. Desta
forma, mesmo uma linha de pobreza absoluta estaria atravessada
por critrios relativos (ROCHA, 2008).
Por causa destas dificuldades, muitos estudiosos e tcnicos
envolvidos com o tema tm preferido utilizar o conceito de pobreza
relativa, que leva em conta, em sua medio, o padro de vida de
cada sociedade especfica. As linhas de pobreza relativas tm por
base a renda mdia ou mediana de toda uma populao, e mostram,
principalmente, como esto distribudos os recursos econmicos e
sociais entre os diversos grupos populacionais deste conjunto.
Para Rocha (2008), tal conceito o mais adequado para a
identificao e anlise dos bolses de pobreza em contextos
socioeconmicos mais desenvolvidos, onde algumas necessidades
bsicas j se encontram atendidas. O que o conceito de pobreza
relativa expressa, afinal, quanto determinados grupos sociais esto
distantes do padro de vida mdio de uma dada sociedade.
Contudo, em pases como o Brasil, o uso da renda como
critrio de pobreza ainda til, no s porque a economia
fortemente monetizada, como porque se dispe, no Pas, de dados
estatsticos suficientes para se estimar a renda mnima necessria
sobrevivncia de indivduos e famlias, bem como para se
identificar quem no a alcana (ROCHA, 2008).
*Pobreza absoluta situ-
ao na qual a renda dos
i ndi v duos ou fam l i as
est abai xo do val or
consi derado m ni mo
para a satisfao de ne-
cessidades essenciais
alimentao, habitao
etc. Este valor, como in-
dica o texto, estimado
a partir do custo mone-
tri o da obteno des-
tes bens e servios.
18
Mas esse critrio apresenta, ainda, mais uma limitao, que
se refere ao fato de que, ao focalizarmos estritamente a renda das
famlias, no contabilizamos os eventuais ganhos de bem-estar de
uma populao, obtidos por meio de investimentos pblicos em
servios essenciais, tais como saneamento, sade e educao.
Desta forma, podemos nos perguntar: a renda expressa a
qualidade de vida de uma sociedade?
No, poi s mesmo que ocorressem
investimentos pblicos, ainda que em grande
magnitude caso em que as famlias teriam
custos baixos com diversas necessidades , ou
se no se recebesse qual quer out ro
investimento caso em que as privaes
seriam ainda maiores , a renda por si s no
expressaria a qualidade de vida, uma vez que
exi st em out ras necessi dades a serem
atendidas.
Assim, abordagem da renda como
cri t ri o de pobreza se sobreps aquel a
chamada de necessidades bsicas. Segundo
est a vi so, pobreza consi derada uma
si t uao de pri vao, det er mi nada por
diversas dimenses, tais como: acesso ao
saneamento, habitao, educao, sade,
cultura e at mesmo liberdade. Neste
sentido, analistas e rgos internacionais se
colocaram, ao longo das dcadas de 1970 e
1980, busca de indicadores que dessem
conta desta multiplicidade de fatores.
A partir de diversas tentativas, o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) props, em 1996, o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH). Este composto a partir de
Programa das naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD)
a rede gl obal de desenvol vi mento da
Organi zao das Naes Uni das, presen-
te em 166 pases. Seu mandato central o
combate pobreza. O PNUD conecta pa-
ses a conheci mentos, experi nci as e re-
cursos, aj udando pessoas a construi rem
uma vida digna e trabalhando conjunta-
mente nas solues traadas pelos pases
membros. Fonte: <http://www.pnud.org.br/
pnud/>. Acesso em: 20 out. 2009.
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
O objetivo da elaborao do ndice de De-
senvol vi mento Humano oferecer um
contraponto a outro indicador muito uti-
lizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, que considera apenas a dimenso
econmi ca do desenvol vi mento. Fonte:
<http: //www. pnud. org. br/i dh/>. Acesso
em: 20 out. 2009.
Saiba mais
19
Mdulo Bsico
indicadores de renda e tambm da taxa de alfabetizao e da
expectativa de vida, ao nascer, dos indivduos, em diferentes pases.
Os dois ltimos ndices refletem, respectivamente, os nveis
de educao e de sade da populao, e, ao serem compostos com
a renda, permitem classificar as populaes segundo seu nvel de
bem-estar.
Contudo, o IDH, em sua histria, apresenta a preocupao
crescente dos estudiosos do campo da pobreza em ampliar este
conceito e torn-lo til para o entendimento deste fenmeno em
suas diversas dimenses e contextos, bem como das mltiplas inter-
relaes entre todas essas dimenses.
Desigualdades Sociais
O uso crescente da expresso desigualdades sociais ao
lado do termo pobreza est fortemente relacionado s mudanas
de enfoque no entendimento da prpria problemtica da pobreza,
assim como ao reconhecimento de que a persistncia da pobreza
ou seja, o aprisionamento de determinados grupos sociais nesta
situao consequncia das enormes desigualdades de renda e
de acesso a servios existentes entre grupos de uma dada sociedade.
Muitos pases como o Brasil no so pobres, mas so to
desiguais que, apesar de apresentarem importante evoluo do seu
PIB (Produto Interno Bruto) e significativas melhorias das condies
de vida de alguns setores (os mais ricos), permanecem abrigando
uma enorme quantidade de pobres, que, por sua vez, tm
baixssimas perspectivas de mobilidade social ascendente.
Para al guns economi stas, a desi gual dade seri a
tol ervel se houvesse boas perspecti vas de
mobilidade social o que depende, por sua vez, da
ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico
(acima de 5% ao ano), durante algum tempo. Estima-
se, por outro lado, que a implementao de polticas
v
Voc vai perceber, na
disciplina Indicadores
Sociais, que o IDH no
substitui outros
indicadores e apresenta
tambm suas limitaes.
20
de redistribuio de renda seria um meio mais efetivo
de reduo do nmero de pobres do que de um
crescimento econmico sustentado que ocorresse a
taxas consi deradas pl aus vei s, na economi a
contempornea (3% ao ano, por exemplo).
No Brasil, como diversos estudos tm demonstrado, este
quadro decorre do fato de que nosso processo de industrializao e
modernizao social , ocorrido a partir dos anos 1930, no
incorporou grandes parcelas da populao. Desde ento, constituiu-
se uma sociedade segmentada, composta, de um lado, por indivduos
detentores de direitos sociais os cidados; e de outro, de pessoas
sem acesso a servios e benefcios os excludos.
Veremos mais adiante, no item Evoluo das polticas de
proteo social no Brasil, que as conquistas sociais obtidas nos
primeiros anos do processo (entre as dcadas de 1930 e 1970,
aproximadamente), s foram consagradas aos trabalhadores
urbanos e formais, gerando, desde ento, diferenciais no acesso,
no s renda, mas aos servios sociais que o Estado garantia
(assistncia sade, previdncia social etc.).
EXCLUSO E CIDADANIA
Estes termos, frequentemente associados, fazem referncia
ao indivduo ou grupo de indivduos, em uma dada populao,
podendo ser tomados praticamente como antnimos, na literatura
contempornea sobre polticas sociais.
21
Mdulo Bsico
Excluso
O que voc entende por excluso?
A excluso, em sua semntica original, significa o no
pertencimento a determinado grupo ou condio. A princpio, a
excluso de algum de determinado grupo no necessariamente
probl emtica, dependendo de que grupo se esteja fal ando.
Os estudos desenvolvidos pela Antropologia Social indicam que a
construo de identidades sociais ou seja, o processo de
identificao e pertencimento de um indivduo a um grupo social
se faz por incluses e excluses. Grupos religiosos, famlias, tribos,
naes etc. usam critrios para classificar os de fora, os quais so
essenciais para que se possa, tambm, especificar quem est dentro.
Estes critrios que podem se referir ao local de nascimento,
ancestralidade, ao uso de uma lngua, cor da pele, a convices
polticas ou morais, bem como a diversos outros atributos, adquiridos
ou herdados. Desta forma, os grupos identitrios* se constituem,
sempre, a partir de fronteiras, mais ou menos rgidas, que eles prprios
estabelecem para delimitar seus limites.
Contudo, quando nos referimos excluso no contexto da
dinmica social do mundo capitalista contemporneo, estamos nos
referindo precisamente s barreiras impostas a alguns indivduos,
num determinado pas, no seu caminho de acesso a benefcios
garantidos pelo Estado, ou mesmo que podem ser adquiridos atravs
do mercado. Estes indivduos, na prtica, no pertencem
comunidade constituda por este Estado-Sociedade-Mercado.
As graves crises econmicas que afetaram o Brasil nas
dcadas de 1980 e 1990, decorrentes das transformaes do
capi t al i smo gl obal , naquel e per odo, cont ri bu ram para a
permanncia e o agravamento da excluso, originada em nosso
processo de industrializao.
Embora formalmente diversos direitos sociais tivessem sido
estendidos ao conjunto da populao, desde os anos 1970, e
*Identitrios relaciona-
dos com a identidade
(ntica, lgica, filosfi-
ca). Fonte: Houaiss
(2007).
22
especialmente aps a Constituio de 1988, poucos so, ainda, os
que conseguem usufruir deles.
Veremos mais detalhadamente esses acontecimentos quando
chegarmos ao item Histria das polticas de proteo social
no Brasil, ainda nesta Unidade.
Cidadania
nest e cont ext o que o t ermo
cidadania conceito que foi consagrado
por Marshall, em meados do sculo XX
ganha sentido, expressando o oposto da
excluso. Um indivduo que desfruta da
condio de cidado aquele que goza dos
direitos consignados pelo Estado, bem como
da possibilidade de acesso a uma renda
adequada, que lhe permita desfrutar de um
padro de vida comum a seus concidados.
Segundo Marshal l , a ci dadani a
implica um sentimento de pertencimento e
lealdade a uma civilizao, que se constitui
em pat ri mni o comum de uma dada
coletividade. Tal pertencimento, por sua vez,
se estabelece a partir dos deveres de cada
indivduo para com o Estado, mas tambm e sobretudo pelos
direitos que este Estado lhe garante:
direitos civis, que consistem na liberdade individual,
como de expresso e circulao, por exemplo;
direitos polticos, que fazem referncia ao ato de votar
e ser votado; e
Thomas Humphrey Marshall
Soci l ogo i ngl s, nasci do em
1893 e fal eci do em 1981. Foi
professor da London School of
Economi cs and Pol i ti cal
Sci ence durante 31 anos (de
1925 a 1956). Teve uma carreira
acadmi ca di versi fi cada, tratando de temas
que vo da Soci ol ogi a s Pol ti cas Soci ai s,
trazendo para as l ti mas apl i caes prti -
cas da pri mei ra. at hoje um autor mui to
i nfl uente, atravs de seus di ferentes ensai -
os em que explora as relaes entre as ins-
ti tui es da ci dadani a e as cl asses soci ai s,
de uma perspectiva histrica e comparativa.
Saiba mais
23
Mdulo Bsico
direitos sociais, que dizem respeito a um conjunto de
garantias legais que assegurem bem-estar econmico,
segurana contra riscos sociais e acesso aos bens e
servios essenciais sobrevivncia.
Para Marshall, haveria uma sucesso histrica na conquista
desses direitos, j que o usufruto dos direitos civis teria permitido a
demanda e obteno dos direitos polticos; e estes teriam aberto o
caminho para a conquista, pela via democrtica, dos direitos
sociais. Assim, a histria da sociedade ocidental, nos ltimos 250
anos, seria a histria destas conquistas.
Muito debate acadmico j se realizou em torno desta
interpretao, havendo analistas que apontam que tal sucesso s
se aplicaria, efetivamente, ao caso da Inglaterra terra de Marshall.
No caso brasileiro, por exemplo, os direitos sociais comearam a
existir em plena ditadura varguista (anos 1930), ou seja, na ausncia
de direitos polticos.
No obstante, a concepo marshalliana nos ajuda a
compreender por que, aqui, a concesso desses direitos acabou
contribuindo para a emergncia de uma sociedade partida: na
medida em que ela se deu sob um regime autoritrio, tais direitos
foram atribudos de forma discriminatria e excludente, sem que
houvesse a possibilidade dos setores excludos de reivindicarem sua
participao nos benefcios.
Na prxima seo, trataremos da histria das iniciativas
pblicas de proteo social no Ocidente, o que nos ajudar a
compreender a existncia de uma diversidade de arranjos,
segundo os quais tm se organizado as polticas sociais no
mundo contemporneo.
24
A PROTEO SOCIAL PROMOVIDA PELO
ESTADO: HISTRICO E MAIS ALGUNS
CONCEITOS RELEVANTES
A interveno do Estado na proteo dos indivduos, dos
riscos impostos pelo mercado, inaugurou uma nova etapa do
desenvolvimento do mundo capitalista ocidental. A importncia
deste passo pode ser medida pelos altos nveis de desenvolvimento
econmico e de bem-estar alcanados pelas sociedades europeias,
a partir de meados do sculo XX.
Cabe advertirmos, contudo, que embora tal processo
tenha ocorrido em diversos pases, importantes
diferenas podem ser observadas nas formas como
cada um deles organizou seus sistemas de proteo
social: seu custeio, seus benefcios, assim como sua
administrao.
Responsveis por parcelas significativas do gasto pblico nas
diversas naes ainda que em montantes diversos, dependendo
do pas , os Estados de Bem-Estar Social chegaram dcada de
1990 profundamente questionados e acusados de provocarem
dficits nas contas pblicas, bem como de impedir o crescimento
econmico. Estas convices provocaram uma onda de Reformas
do Estado, que buscavam reduzir as responsabilidades deste na
25
Mdulo Bsico
proteo social, comprimindo seus gastos e deixando ao mercado
a tarefa de prover, comercialmente, esquemas de proteo, tais
como planos de sade e de previdncia privados, seguros de vrios
tipos e financiamentos imobilirios.
As consequncias destes processos foram diversas e,
novamente, distintas, em razo dos modelos de proteo existentes
em cada pas. Mas, indiscutivelmente, o conjunto delas resultou
num aumento significativo da vulnerabilidade dos segmentos
trabalhadores, em diversos pases, assolados tambm por uma
grande reduo dos postos de trabalho, por causa da extensa
reestruturao produtiva ocorrida na mesma poca.
Na regio latino-americana, os efeitos destas reformas foram
especialmente graves, dada a inexistncia prvia, na maioria dos
pases, de sistemas de proteo social slidos e abrangentes,
exceo honrosa do Brasil, que, apesar das presses internacionais
e domsticas, manteve e at ampliou a proteo aos seus cidados,
nos ltimos vinte anos.
No final dos anos 2000 e, particularmente, a partir da
crise financeira mundial de 2008 , assistimos a uma nova inflexo
das teorias acerca da interveno do Estado. Observamos, desde
ent o, um ret orno percepo do Est ado como ent i dade
medi adora das rel aes de mercado, sej a na proteo dos
cidados, seja do prprio capital.
Esta seo se ocupar da anlise deste processo, em perspectiva
histrica, com o propsito de oferecer a voc os elementos
que o ajudaro a compreender melhor o panorama atual das
polticas sociais no Pas e suas conexes internacionais.
26
PRIMRDIOS
A preocupao com a problemtica da pobreza
e da excluso social est diretamente associada ao
surgimento do capitalismo e da sociedade de mercado.
Ambos emergiram na Europa Ocidental num perodo
conhecido como a Modernidade, que vai, aproxima-
damente, do sculo XVI ao XIX.
Foi neste momento que comearam a aparecer,
de maneira significativa, os pobres: indivduos que
vagavam nas cidades e entre elas, em busca de meios
de sobrevivncia. Durante a Idade Mdia, este fenmeno
era pouco sensvel.
Lembra das aulas de Histria Geral, do ensino mdio, nas
quais vimos que a sociedade medieval se caracterizava pela
organizao feudal?
Neste perodo a estrutura social apoiava-se em trs estratos:
o Clero, os proprietrios de terra (Senhores), e os trabalhadores
destas terras (Servos da Gleba), que eram subordinados aos
Senhores. Estes Servos eram os pobres de ento. Viviam nas terras
dos Senhores, prestando-lhes servios, cultivando a terra, cuidando
dos rebanhos e realizando diversas outras atividades, inclusive
domsticas.
Os Servos tinham o direito a utilizar parte das terras do
Senhor, o chamado manso servil, para o seu prprio consumo.
A diviso do trabalho servil se dava no interior das prprias famlias
e comunidades, onde cabiam funes aos diversos membros. Neste
contexto, o sustento era garantido a todos, ainda que em nveis
bastante elementares e custa de muito trabalho e explorao. De
qualquer forma, e ainda que em condio subalterna, os Servos
eram pobres includos no sistema feudal.
Fonte: <http://tinyurl.com/ykkodwe>
27
Mdulo Bsico
Havia, contudo, outros pobres, naquele contexto. Eram
indivduos que, por razes diversas muitas vezes, insubordinao
e desobedincia aos Senhores , no encontravam lugar nos feudos.
A fbula de Robin Hood representa bem esta situao: homens,
mulheres e crianas que viviam margem do sistema, em bosques
e terras coletivas, ao longo de estradas, praticando assaltos ou
pedindo esmolas.
Estas pessoas, contudo, no eram objeto de qualquer
preocupao humanitria dos Senhores feudais (os quais se
constituam na autoridade poltica da poca). E suas prticas eram
combatidas com violncia, pelos cavaleiros do feudo.
S a partir do perodo conhecido como de acumulao
primitiva de capital que este fenmeno ganhou mais visibilidade.
Neste momento, se d a transferncia de grandes massas do campo
para as cidades que ento cresciam e se multiplicavam e
importantes mudanas acontecem, nas formas e nas relaes de
trabalho. Entre os sculos XVI e XVII, aumenta muito a circulao
de pessoas na Europa, em busca de trabalho, o que levaria ao
aprofundamento da pauperizao.
Este fato fez com que, na
I ngl at er r a, o gover no edi t asse
algumas leis Leis dos Pobres,
vista na disciplina Estado, Governo
e Mercado com o propsito no
s de proteger as pessoas nesta
condio, mas tambm de controlar
as ameaas que elas, aos seus olhos,
representavam: crimes, doenas,
degradao dos costumes.
A primeira Lei dos Pobres foi
editada sob o reinado de Elizabeth I,
e outras se sucederam, na prpria
Inglaterra e em outros pases, no
cont i nent e europeu. El as t ant o
obrigavam ao trabalho a todos aqueles que apresentassem
condies para tanto , como buscavam promover o alvio da
v
Assista um filme que
conta essa histria,
procure-o numa locadora
prxima de sua casa,
vale a pena!
Elizabeth I (15331603)
O seu rei nado conheci do na hi st-
ri a com o t tul o de Per odo
El i sabetano, uma poca de
fl oresci mento econmi co e cul tural ,
sob inspirao do renascimento itali-
ano e flamengo. Ela herdou um reino
dividido pelas dissenses religiosas. Interessada em
promover o desenvol vi mento do pa s, dona de uma
personal i dade forte, real mente cari smti ca,
El i zabeth el aborou uma pol ti ca i ndependente das
influncias do parlamento e de seus prprios conse-
l hei ros de confi ana. Fonte: <http: //ti nyurl . com/
ykmuvsx>. Acesso em: 28 out. 2009.
Saiba mais
28
si t uao de mi sri a, at ravs da
di st ri bui o de al i ment os e de
abonos (que consi st i am de
compl ement ao sal ari al ou da
concesso de uma renda mnima),
bem como do acolhimento dos pobres
em asilos e casas de trabalho.
Estas Leis so reconhecidas,
na literatura especializada, como as
primeiras iniciativas governamentais
vol t adas prot eo soci al . At
porque, vale lembrarmos, a que
comea a se constituir o Estado
Moderno, instituio fundamental para o aparecimento do que
conhecemos hoje como Polticas Pblicas.
Constituindo-se como autoridade nica sobre um territrio
e um povo, e possuindo o monoplio da violncia legtima, como
definiu Max Weber, o Estado Moderno se torna um mediador
civilizador, isto , uma instituio que ordena a vida social e poltica
nos territrios antes fragmentados do feudalismo; e assume, ento,
funes de regulao social e de proviso de bens pblicos. Sua
consolidao, que vai aproximadamente do sculo XVII ao XVIII,
passa por diversas fases: do despotismo monrquico Repblica.
Atravs delas, incorporada, sucessivamente e em graus cada vez
maiores, a participao dos governados.
A emergncia do Estado Moderno , portanto, uma condio
essencial para o surgimento de polticas de proteo social, as quais
se consagraram, posteriormente, como Polticas Sociais.
Com a intensificao da industrializao nos sculos XVIII
e XIX, a questo da pobreza assume gravidade ainda maior. Como
bem traduziu Karl Polanyi (1980),
No corao da Revoluo Industrial do sculo dezoito ocor-
reu um progresso miraculoso nos instrumentos de produ-
o, o qual se fez acompanhar de uma catastrfica desar-
ticulao nas vidas das pessoas comuns. [...] Que moi-
Maximillian Carl Emil Weber (18641920)
Nasceu na Alemanha, viveu no per-
odo em que as pri mei ras di sputas
sobre a metodol ogi a das ci nci as
sociais comeavam a surgir na Euro-
pa, sobretudo em seu pas, a Alema-
nha. Publicou A tica Protestante e o
Esprito do Capitalismo, que se torna-
ri a sua obra mai s notvel . Fonte: <http: //
educacao.uol .com.br/bi ografi as/ul t1789u508.j htm>.
Acesso em: 20 out. 2009.
Saiba mais
29
Mdulo Bsico
nho satnico foi esse que triturou os homens transforman-
do-os em massa? [...] Qual foi o mecanismo por cujo in-
termdio foi destrudo o antigo tecido social e tentada, sem
sucesso, uma nova integrao homem-natureza?
(POLANYI, 1980, p. 51).
A vida dos trabalhadores havia se transformado. O sustento
das f am l i as dependi a, agora, de uma nova condi o: o
assalariamento. A comida, a habitao, as vestes e tudo o mais
que fosse necessrio sobrevivncia deveriam ser obtidos por meio
dos ganhos auferidos com o trabalho assalariado, ou seja: a venda,
pelo trabalhador, de sua fora de trabalho. Quem no conseguisse
uma posio no ento nascente mercado de trabalho, estaria excludo
desta sociedade.
Desta forma, os riscos inerentes vida humana tambm se
modificaram. A doena, a velhice ou a morte do provedor no
podiam mais ser suportadas por sua famlia ou comunidade.
O desemprego retirava das pessoas sua renda e lhes lanava na
incerteza. E, por muito tempo ainda, os trabalhadores tiveram de
conviver com ela, socorrendo-se, na melhor das hipteses, da
caridade alheia.
A instituio de sistemas de proteo social s viria a
ocorrer, de fato, na virada do sculo XIX para o XX. Ao longo do
sculo XIX, as Leis dos Pobres foram sendo abolidas, na medida
em que se difundiam, no mundo capitalista, as ideias liberais,
fundamentadas nas formulaes econmico-filosficas de Adam
Smith e David Ricardo.
Estes pensadores como mencionado na disciplina Estado,
Governo e Mercado introduzem a tese de que o bem-estar coletivo,
numa comunidade, se daria a partir da busca, por cada indivduo,
do seu mxi mo i nteresse i ndi vi dual , num mercado l i vre e
competitivo. Assim, o Estado no deveria interferir nas relaes de
mercado nem se ocupar com a proviso do bem-estar de quem
quer que fosse, uma vez que este seria obtido por cada indivduo,
atravs de trocas no mercado.
30
O trabalhador deveria buscar, no mercado, no s os
meios para sua sobrevivncia, mas quaisquer bens ou
servios que desejasse.
Acreditava-se, ento, que aes estatais de proteo
tenderiam a inibir o interesse e a disposio dos indivduos para o
trabalho. Alguns pensadores da poca, como Malthus tambm
apresentado na disciplina Estado, Governo e Mercado , entendiam
inclusive que a pobreza e a misria decorriam da incapacidade,
incompetncia ou indolncia dos indivduos. Esta tese tambm foi
muito divulgada pela Igreja Protestante, surgida no sculo XVIII,
que identificava na prosperidade dos indivduos um indcio da graa
divina alcanada por eles.
Esta concepo tem como fundamento tambm o princpio,
muito caro ao pensamento liberal, da liberdade individual, em que
os indivduos devem ser livres para exercer suas escolhas, ao mesmo
tempo que devem pagar o preo por elas. O sucesso ou fracasso no
mercado so, segundo esta tica, decorrncia das escol has
individuais. Este ponto de vista imperou na sociedade ocidental ao
longo de todo o sculo XIX, tendo se renovado e ganhado grande
aceitao nos ltimos anos do sculo XX, sobre o substrato da
doutrina neoliberal.
Justia: Mrito ou Necessidade?
As diversas interpretaes acerca do que so, ou devem ser,
as relaes entre o indivduo, a sociedade e o Estado tm uma
relao direta com as formas de se definir o que seja a justia. Este
conceito, fundamental hoje para a avaliao tica e poltica das
relaes Estado-sociedade, se refere no a coisas, mas distribuio
de benefcios e custos entre os membros de uma dada comunidade.
Neste sentido, Justia , antes de tudo, como prope Oppenheim
(1986), uma noo tica fundamental e no determinada. Trata-
se de um conceito que atribui valor a um ato ou a uma regra, mas
31
Mdulo Bsico
que no descreve o seu sentido, diferena de
outros, como igualdade e liberdade que,
[...] embora abstratos e tericos,
podem ser definidos de tal modo
que as afirmaes em que se evi-
denciam so verificveis, de um
modo geral, pelo simples confron-
to com a evidncia emprica.
(OPPENHEIM, 1986, p. 660).
Com o surgimento do Estado Moderno
fundado no Direito, enquanto ordenamento
normativo da convivncia social, a Justia se
torna uma instituio formal, e o que justo ou
injusto depende de sua conformidade ou no
com as leis.
Contudo, essas mesmas leis podem ser,
sob distintos pontos de vista, consideradas
injustas. Por isso, como argumenta Kelsen, o
conceito de justia no se fundamenta em
cri t ri os obj et i vos ou raci onai s, mas em
princpios ticos e morais. Sua definio resulta de um juzo de
valor determinado de maneira subjetiva (KELSEN, 1963 apud
OPPENHEIM, 1986).
Por esta razo, a definio de Justia tem variado ao
longo do tempo, em funo das ideias predominantes
no pensamento social e dos conflitos que afloram, em
um ou outro momento, em torno da distribuio da
riqueza e do poder na sociedade.
Para os liberais, a justia social tem por fundamento o
mrito do indivduo. Isto , o direito a receber algo deve
Hans Kelsen
Nasci do em Praga, na Re-
pbl i ca Tcheca, em 1881,
fal eceu na Cal i frni a, Es-
tados Unidos, em 1973. Foi
perseguido pelo nazismo e
emi grou para os Estados Uni dos, onde
viveu at seus ltimos dias, exercendo o
magi stri o na Uni versi dade de Berkel ey.
A perseguio intelectual sofrida pelo ju-
rista no foi restrita aos adeptos do fas-
cismo. Ele tambm sofreu severas crticas
de mi l i tantes da doutri na comuni sta.
considerado o principal representante da
chamada Escol a Posi ti vi sta do Di rei to.
Apesar disso, os princpios fundantes de
seu raciocnio jurdico-cientfico prevale-
ceram e hoj e so respei tados e ampl a-
mente acatados, servi ndo de base para
muitas das instituies jurdicas que sus-
tentam o Estado Democrtico de Direito.
Saiba mais
32
corresponder a um esforo anteriormente realizado. Segundo este
princpio, portanto, a justia feita quando dado a cada um
conforme o seu mrito.
Ao princpio do mrito se ope, por sua vez, aquele que se
fundamenta na ideia de necessidade. Isto : justo aquele sistema
ou ato que distribui benefcios segundo as necessidades de cada
um; ou, pelo menos, que o faz de modo a satisfazer as necessidades
bsicas de todos. Vale notar que o princpio da necessidade que
est na base dos programas polticos dos
partidos socialistas e social-democratas,
desde o scul o XI X, mas que s se
converteram em experincias concretas no
sculo XX.
Com base no pri nc pi o da
necessidade, e a partir das lutas operrias
pela reduo da jornada de trabalho (que
no possua qualquer regulamentao, at
ento), ressurgem, ao final do sculo XIX,
os sistemas de proteo social. Alm do
interesse dos capitalistas em conter a
expanso do nascente movimento operrio
de i deol ogi a soci al i st a, t ambm
contriburam para este fato o prprio
amadurecimento do capitalismo industrial
e sua necessidade de maior e melhor
organizao do mercado de trabalho.
No foi por acaso que o primeiro destes sistemas nasceria
na Alemanha, terra de Karl Marx, onde florescia um robusto partido
operrio: o Partido Social-Democrata Alemo. O projeto saiu da
cabea de Otto von Bismarck, o todo-poderoso chanceler do Reich,
em 1883. Era um sistema baseado em seguros sociais e,
inicialmente, atendia apenas os trabalhadores das indstrias. Era
financiado por contribuies feitas pelo Estado, pelos prprios
trabalhadores e pelos empregadores. E os benefcios auferidos
em dinheiro ou servios assistenciais eram proporcionais s
contribuies efetuadas pelos trabalhadores. Configurava-se, assim,
Otto von Bismarck
Chamado chanceler de ferro, foi
o estadista mais importante da
Alemanha do sculo XIX. Coube
a ele lanar as bases do II Reich
(1871-1918), que fi zeram com
que o pas conhecesse pela pri-
mei ra vez na sua l onga hi stri a a exi stnci a
de um Estado naci onal ni co. Contudo, para
formar a uni dade al em, Bi smarck desprezou
os recursos do l i beral i smo pol ti co, apostan-
do sempre numa poltica de fora (dita de san-
gue e ferro), mol dando assi m o novo Estado
al emo dentro da bl i ndagem do anti go si ste-
ma autori tri o prussi ano. Fonte: <http: //
tinyurl.com/yzweatg>. Acesso em: 20 out. 2009.
Saiba mais
33
Mdulo Bsico
como um programa baseado no princpio do
mrito (a cada um conforme sua contribuio),
decorrncia da grande proeminncia, ainda, da
ideologia liberal.
Embora fosse bastante difundido em toda
a Europa em princpios do sculo XX, o sistema
de Seguros Sociais era insuficiente: poucos
trabalhadores contavam com uma penso por
velhice (aposentadoria) ou por morte, para legar
a suas famlias. A maioria deles falecia jovem ou
trabalhava at idades bem avanadas (60 anos),
terminando seus dias, em geral, como dependentes
de seus fi l hos. Suas mul heres, que a el es
sobrevivessem, caam em estado de desamparo.
quela altura, ser ancio das classes trabalhadoras
significava, quase sempre, ser pobre.
A Pri mei ra Grande Guerra destri a
mai ori a dos si st emas de prot eo soci al
existentes, ou lhes impe severos limites, em
funo do esforo de guerra. S ap s a Segunda Guerra Mundial
que novos sistemas aparecem; e, ento, se expandem em escala
sem precedentes.
O PLANO BEVERIDGE E AS ORIGENS DO ESTADO DE
BEM-ESTAR SOCIAL
Em 1941, em plena guerra, o governo britnico encomendou
a uma Comisso Interministerial, presidida por Beveridge, um
estudo para a reforma do sistema de seguros sociais ingls. O
produto deste estudo o Plano Beveridge deu origem a uma nova
configurao da seguridade social inglesa, que s foi posta em
prtica em 1946, aps o fim do conflito mundial.
Beveridge
Nasceu em 1879, em Ben-
gala (hoje Bangladesh), e
faleceu em 1963, na Ingla-
terra. Em 1908 j era con-
si derado a pri nci pal au-
tori dade bri tni ca em seguro-desem-
prego. Aps a Pri mei ra Guerra se tor-
nou mi ni stro da Al i mentao, sai ndo
do governo logo depois para se tornar
diretor da London School of Economics
and Political Science. Em 1941, recebeu
do governo a incumbncia de preparar
um relatrio sugerindo programas e po-
lticas que ajudassem a Inglaterra a se
reconstrui r, aps a Segunda Guerra.
Suas propostas deram fundamento
criao do Estado de Bem-Estar Social.
Saiba mais
34
Em linhas gerais, Beveridge propunha a extenso da
proteo social a todos os residentes da Gr-Bretanha, segundo o
princpio da necessidade. Os benefcios seriam igualitrios, salvo
por variaes de estado civil ou sexo, sem importar a renda anterior.
As contribuies tambm deveriam ser as mesmas para todos,
variando apenas segundo o sexo.
Neste cenrio, ocorreu a unificao de todas as instituies
de seguros sociais em um nico Servio Pblico, sob o Ministrio
da Seguridade Social. Tambm foram simplificadas as formalidades
administrativas. A este respeito vale citarmos as palavras de
Beveridge: All benefits in the form of one stamp on a single
document (Todos os benefcios em um nico carimbo sobre um
nico documento).
Um sistema de penses se complementava com um Servio
Nacional de Sade (National Health Service) e polticas de pleno
emprego. O Plano Beveridge, de fato, significou uma ruptura radical
com o modelo anterior de poltica social e se propagou rapidamente,
especialmente na Europa, nos anos 1940 e 1950, se convertendo
em modelo para as polticas de proteo social posteriores, em todo
o mundo, agora sob a denominao de Estado de Bem-Estar Social,
ou Welfare State.
Estamos falando de Estado de Bem-Estar Social, mas voc
sabe o que este termo significa?
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele
que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando
ou regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao,
Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes
de trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego.
v
A proteo seria
prestada a todos, contra
todas as contingncias
sociais.
35
Mdulo Bsico
BASES ECONMICAS DO ESTADO
DE BEM-ESTAR SOCIAL:
KEYNESIANISMO E FORDISMO
As condies econmicas do ps-
guerra foram essenciais para permitir o
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar
Social. A reconstruo da Europa, depois
do conflito armado, se baseou amplamente
nas teorias do economista John Maynard
Keynes, que props uma mudana radical
na f orma de conduzi r a pol t i ca
econmi ca, poca. Em vez de um
mercado livre e altamente competitivo o
laissez-faire, que predominara at o incio
do sculo XX, nas economias ocidentais,
e dera origem a graves crises, como o crack
da Bolsa de Nova Iorque, em 1929 ,
Keynes propunha o pl anej ament o
econmico a partir do Estado. O Estado
deveria fazer investimentos pblicos na produo para garantir o
pleno emprego.
Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos
consumissem. Assim ficaria criado um ciclo virtuoso
de produo e consumo, que garanti ri a o
funcionamento do capitalismo.
John Maynard Keynes
Nasceu em Cambri dge, na I n-
glaterra, em 1883, e morreu em
Firle, East Sussex (tambm In-
glaterra), em 1946. Teve ideias
i novadoras que se chocaram
com as doutri nas econmi cas vi gentes em sua
poca, alm de terem enorme impacto sobre a
teoria poltica e a poltica fiscal de muitos go-
vernos. Keynes defendeu o papel regulatrio do
Estado na economi a, atravs de medi das de
poltica monetria e fiscal, para mitigar os efei-
tos adversos dos ci cl os econmi cos. Keynes
consi derado um dos pai s da moderna teori a
macroeconmica.
Saiba mais
36
Vale lembrar que, quela altura, a experincia socialista da
Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso,
apresentando sinais de sucesso, em termos de crescimento.
Juntamente com os investimentos na produo, o Estado
deveria tambm regular as relaes de trabalho e oferecer servios
sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas trabalhassem
tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao consumo de
bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam empregos,
dinamizando ainda mais a economia. Neste sentido, o Plano
Beveridge era parte integrante da proposta keynesiana.
Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos,
desde a dcada de 1930, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo
de tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir
da crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em
reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento
acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou
nos anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que
duraram at o incio da dcada de 1970. Observe a Figura 2.
Figura 2: Tempos modernos
Fonte: <http:/tinyrl.com/y9teut14>
37
Mdulo Bsico
A este modelo econmico se somava um modelo industrial
de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica
americana de automveis Ford, no incio do sculo XX. O princpio
era produo em massa para consumo de massa. Ou seja, deveria-
se primeiramente produzir em grandes quantidades, para os que
adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol.
Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se
decompor o processo de trabalho industrial em movimentos
estudados e preestabelecidos, o que permitia controlar melhor o
tempo de trabalho e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era
preciso estimular o consumo, o que foi feito mediante acordos
coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade
do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que
ento ganhavam impulso, se encarregavam de estimular, em grande
escal a, a demanda por bens durveis, de base industrial e
tecnolgica: geladeiras, carros, mquinas de lavar roupas etc.
MODELOS DE ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
A despeito da semelhana entre as
condies econmicas dos diversos pases
em que floresceu o Estado de Bem-Estar
Social, os modelos adotados por cada um
deles diferem significativamente. Os tipos de
benefcios e servios oferecidos, as formas de
sua proviso, bem como de seu financiamento,
variam bastante de um contexto nacional para
outro, o que tem levado os analistas do
campo a procurarem ent ender est as
diferenas e os fatores que as determinam.
O cientista social Esping-Andersen
estudou os arranjos de proteo social de
um conjunto de 18 pases que fazem parte
v
Se voc ainda no o
assistiu ao filme Tempos
Modernos, de Charles
Chaplin, tente assisti-lo,
pois nele o autor faz uma
crtica irnica e
contundente da nova
linha de produo
introduzida pelas novas
teorias da administrao
e depois popularizada
pelo fordismo.
Esping-Andersen
Nascido na Dinamarca, Gosta
Espi ng-Andersen formado
em sociologia e economia pela
Universidade de Copenhague e
PhD pela Universidade de
Wisconsin-Madison. Atualmen-
te leciona sociologia na Univer-
sidade Pompeu Fabra, em Barcel ona, na
Espanha. Fi cou conheci do por seu l i vro Les
Trois Mondes de ltat Providence, que se tornou
um cl ssi co no mbi to dos estudos sobre os
welfares e as polticas sociais. Fonte: <http://
www. espi ng-andersen. com/>. Acesso em: 21
out. 2009.
Saiba mais
37
38
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). So eles: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad,
Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia,
Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Reino Unido, Sucia
e Sua.
Atravs desta pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os
modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos.
So eles:
grau de participao do Estado nas despesas com a
proteo social;
grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e
grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia,
independentemente de ele possuir ou no um emprego.
A esta ltima varivel, ele chamou de grau de
descomodificao da fora de trabalho.
O estudo de Esping-Andersen apresenta um ndice de
descomodificao calculado a partir de diversos indicadores. Quanto
maior o valor deste ndice, maior , segundo esta tese, a capacidade
de um sistema de seguridade social de emancipar os indivduos de
sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990).
Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?
Podemos entender descomodificao como um neologismo
derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito
do comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o
capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em
commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador
dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora
de trabalho. Ou seja, do seu salrio.
39
Mdulo Bsico
A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso
aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs
do Estado, enquanto um direito social (tal como entendido por
Marshall). Desta forma, ele no necessita compr-los com seu
salrio, o que lhe garante maior poder de barganha em suas
negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos
sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo essa
vi so, val ori zar sua f ora de t rabal ho. Da a i dei a de
descomodificao.
Diante do exposto, cabe elencarmos as cinco variveis existentes
para identificao do ndice de descomodificao. So elas:
penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de
um trabalhador normal, para uma pessoa;
taxa bruta de reposio de uma penso-padro, para
uma pessoa;
nmero de anos de contribuio requerido para fazer
jus ao benefcio; e
alquota do valor da penso que financiada pelos
indivduos (alquota de contribuio individual).
Os valores destas variveis so somados e pesados pelo
percentual de pessoas acima da idade mnima de direito a
aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para
os benefcios relativos sade e ao seguro-desemprego, os
procedimentos foram idnticos, com as seguintes excees: foi
includa apenas a taxa de reposio para benefcios-padro; a
alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo
de carncia requerido para recebimento dos benefcios, bem como
o nmero de semanas de sua vigncia.
De acordo com Esping-Andersen, os sistemas de proteo
social tambm variam conforme a quantidade de pessoas cobertas
e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal cobertura.
Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:
40
universalistas quando atendem a todos indiferenci-
adamente;
corporativos aqueles restritos a corporaes profis-
sionais; ou
residuais, isto , focalizados em alguns beneficirios
geralmente os mais necessitados (os mais pobres, os
mai s vel hos, as cri anas ou os port adores de
deficincia, por exemplo). Destes, o sistema exige que
comprovem sua necessidade atravs de testes de
meios.
Esping-Andersen calcula, ento, uma taxa mdia de
universalidade para cada um dos pases, a qual expressa o grau
que cada sistema de proteo cobre seus cidados.
Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas
com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen,
um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo
social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico
e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo do esforo de
proteo de uma determinada nao.
A partir da anlise destas variveis nos diversos pases
selecionados, Esping-Andersen conclui que haveria trs modelos
de Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:
O regime social-democrata apresentaria grande capacidade
de descomodificar a fora de trabalho, contribuindo
fortemente para a desproletarizao do trabalhador.
Os pases identificados com este regime Sucia,
Dinamarca, Noruega e Finl ndia tambm
apresentariam os maiores ndices de universalidade.
Finalmente, nestes pases que ocorre a maior
participao do Estado no gasto com a seguridade social.
Os regimes conservadores so aqueles que apresentam
taxas mdi as de descomodi fi cao da fora de
trabalho. Quanto universalidade na proviso de
servios sociais, embora a maioria dos cidados esteja
41
Mdulo Bsico
coberta, esta cobertura se d pela via corporativa. Ou
seja, a partir de sua insero no mercado de trabalho,
segundo sua categoria ocupacional. Isto significa que,
para obt er prot eo, o i ndi v duo preci sa est ar
empregado; e seus benefcios e direitos dependem de
sua profisso e/ou emprego, e do sindicato ao qual
est vinculado. Trata-se de um modelo bem semelhante
quele introduzido por Bismarck na Alemanha, no final
do sculo XIX, como vimos anteriormente. E no
surpreende que este seja o modelo que vige at hoje
naquele pas, bem como em diversos outros da Europa
Continental, tais como Frana, Blgica, ustria, Pases
Baixos, Itlia e Sua. O maior problema deste arranjo
que ele gera significativas diferenas entre os direitos
sociais dos indivduos, em funo de sua categoria
profissional, bem como entre os includos e os
excludos do mercado de trabalho. Nestes pases, a
participao percentual do Estado no gasto com
benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto
se deve principalmente ao expressivo gasto realizado
com o pagamento de benef ci os a funci onri os
pblicos, dos quais o Estado o patro. Pode-se
obser var, t ambm, grande par t i ci pao do
financiamento privado a benefcios sociais, tais como
aposentadorias e penses complementares, que so
institudos pelas prprias categorias profissionais.
O regime liberal se caracteriza por: baixos ndices de
descomodificao da fora de trabalho; reduzida
universalidade dos benefcios com o predomnio do
uso de teste de meios (teste de pobreza) para o acesso
dos cidados a eles; e pela baixa participao do
Estado nos gastos, em comparao alta participao
dos esquemas privados no financiamento destes.
Os pases includos neste regime so Estados Unidos,
Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das
reformas dos anos 1980, o Reino Unido.
42
Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui,
observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos
de Estado de Proteo Social.
VARIVEIS
Grau de
descomodificao
Grau de
uni versal i dade
Grau de participa-
o do Estado
Pa ses
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social
Fonte: Adaptado de Esping-Andersen (1990)
Ao explicar as diferenas entre estes tipos, Esping-Andersen
afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas trajetrias
histricas destes pases, especialmente no que diz respeito
evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes
trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia
da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos,
na determinao dos modelos.
A Sucia, um expoente do regime socialdemocrata, teria o
seu padro de proteo social explicado pela fora do partido social-
democrata naquele pas, em sua ntima relao com os poderosos
sindicatos de trabalhadores l localizados. J o regime de proteo
mi ni mal i st a dos Est ados Uni dos seri a det ermi nado pel a
fragilidade do movimento sindical americano e sua pouca ligao
com os partidos polticos.
MODELOS
LIBERAL
bai xo
bai xo
bai xo
Estados Unidos,
Canad, Ingla-
terra (ps-1980).
SOCIALDEMOCRATA
al to
al to
al to
Sucia, Noruega,
Finlndia, Dina-
marca.
CONSERVADOR
mdi o
mdi o
al to
(pelo grande
gasto com funcio-
nrios pblicos)
Alemanha, Fran-
a, Itlia, Blgi-
ca, Holanda etc.
43
Mdulo Bsico
No entanto, os pa ses da Europa
Conti nental teri am si do i ndel evel mente
marcados pela tradio histrica das guildas
e corporaes de ofcio (mais uma vez,
lembre-se das aulas de Histria do ensino
mdio!), as quais, desde a Idade Mdia,
organi zavam a proteo social aos seus
membros. Estes pases, mesmo tendo sido
posteriormente governados por partidos
polticos de esquerda, no lograram reverter
os arranjos corporativistas j consagrados por
aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990).
O model o de Espi ng-Andersen,
reproduzido esquematicamente no Quadro 1,
atribui forte poder explicativo a fatores
polticos na determinao das diferenas
entre os tipos de Estado de Bem-Estar Social,
identificando a influncia de trs variveis
especficas:
o padro de formao da classe trabalhadora;
o processo de construo de coalizes polticas, durante
o florescimento da sociedade industrial; e
a herana recebida por cada sociedade, relativa hi-
erarquia de seus grupos de status e distribuio de
privilgios entre estes.
Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s
teorias do Estado de Bem- Estar Social que o explicam apenas como
resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando
a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies
polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas
instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e
os grupos de status, que refletem a estratificao social nos
diversos pases.
Guildas, corporao artesanal,
ou corporaes de ofcio
Eram associaes de artesos de um mes-
mo ramo, i sto , pessoas que desenvol vi -
am a mesma atividade profissional, e que
procuravam, atravs de sua associ ao,
garanti r os i nteresses de cl asse. Ocorre-
ram na Europa, durante a I dade Mdi a e
mesmo aps. Apesar de a mai ori a das
gui l das se l i mi tarem s frontei ras da ci -
dade ou comuna, al gumas se formaram
sobre espao geogrfico amplo, por vezes
uma nao i ntei ra. O segredo i ndustri al
era parte i mportante da i nsti tui o das
gui l das. A passagem para o grau de mes-
tre normal mente aconteci a com a revel a-
o destes segredos. Fonte: Elaborado pela
autora deste livro.
Saiba mais
44
OS ESTADOS DE BEM-ESTAR SOCIAL
NA NOVA ORDEM MUNDIAL
Ao final dos anos 1970, passados menos de 50 anos de sua
fase urea, o Estado de Bem-Estar Social foi colocado sob forte
quest i onament o. Para t ant o, cont ri bu ram f at ores como o
envelhecimento da populao, nos diversos pases (menor nmero
de nascimentos com maior longevidade) o que aumentou muito
os gastos com aposentadorias e penses , e a reduo dos postos
de trabalho, motivada pelas inovaes tecnolgicas o que levou
drsti ca queda da arrecadao tri butri a sobre o trabal ho
assalariado. Cada vez mais, portanto, passaram a recair sobre o
tesouro dos Estados os encargos com os programas sociais.
No final dos anos 70, a economia mundial entra em crise,
em consequncia dos choques do petrleo e da reduo das taxas
de crescimento. Estes teriam sido os determinantes para que o capital
transbordasse para alm das fronteiras dos Estados nacionais,
dando incio ao estabelecimento de uma nova ordem econmica
mundial e chamada globalizao.
O fenmeno da globalizao, para Gorz (1999), teria
sido motivado pelo divrcio entre os interesses do Estado e
os interesses do Capital. A crise do crescimento revelou que
o Estado no era mais capaz de contribuir para a expanso
do Capital, conforme ocorreu no ps-guerra, atravs das polticas
keynesianas.
A introduo de inovaes tecnolgicas, por sua vez
a automao, a microeletrnica e os novos materiais, entre outras ,
transformaram o processo produtivo, as comunicaes e os
transportes, ampliando em escala geomtrica o fluxo do comrcio
internacional e dos capitais.
Ocorreu, ainda, o surgimento de instituies supranacionais
voltadas para a reduo das barreiras entre as trocas internacionais
de bens e servios, como a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), que levou o mercado financeiro a se descolar das economias
45
Mdulo Bsico
reais, ocasionando a desterritorializao do capital financeiro e
sua predominncia sobre o capital produtivo.
Tudo isso gerou uma significativa perda de soberania
dos Estados nacionais, no que toca sua capacidade
para implementar polticas econmicas e sociais.
Para enfrentar a volatilidade do capital, a sada apontada a
partir do campo conservador (neoliberal) foi o corte de gastos do
Estado. O Estado de Bem-Estar Social passou a ser visto como
oneroso, inflacionrio e inimigo do crescimento econmico.
Caberia, assim, suprimi-lo ou reduzi-lo ao mnimo, transferindo-se
a prestao de servios sociais de sade, educao, habitao,
previdncia social para os agentes privados, com financiamento
dos prprios usurios.
Nas palavras de Standing (1999), a era da regulao pelo
Estado (ou, da regulao estatutria) foi ento substituda pela era
da regulao pelo mercado. Isto significou, entre outras coisas, a
passagem de uma sociedade estvel para a classe trabalhadora
sustentada pelo pleno emprego, pelo consumo de massa e pelos
direitos do trabalho para outra, marcada pela flexibilidade e a
insegurana.
Desta forma, a resposta dos governos nos ltimos anos do
sculo XX e incio deste, inclusive os de tendncia social-democrata,
tem sido a reviso do Estado de Bem Estar. O modelo de Seguridade
Social proposto por Beveridge chega, portanto, ao sculo XXI sob
fortes ataques ainda que ele tenha sido, indiscutivelmente o maior
responsvel pelas excelentes condies sociais existentes nos pases
de capitalismo central, durante a segunda metade do sculo XX.
Por outro lado, fato tambm que tal modelo jamais chegou a atingir
a mesma eficcia os mesmos graus de cobertura e generosidade
nos pases do capitalismo perifrico, como os da Amrica Latina,
onde foi razoavelmente difundido.
v
At ento era
reconhecido como um
poderoso mecanismo de
redistribuio da renda
soci al .
46
A seguir, veremos como evoluram as polticas sociais no
Brasi l . Podemos adi antar que as novas tendnci as da
seguridade social apontam no sentido de cada vez maior
complementaridade entre o Estado e o Mercado na proviso
de benefcios sociais.
47
Mdulo Bsico
AS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO
BRASIL: HISTRIA E PERSPECTIVAS
O drama social observado no Brasil contemporneo reflete,
em grande medida, a histria das polticas sociais no Pas,
especialmente o fato de que, nos primeiros 40 anos de sua
industrializao e modernizao, apenas algumas poucas categorias
de trabalhadores podiam contar com direitos bsicos de proteo
social (assistncia mdica e previdncia social). A maneira como
esses direitos foram inicialmente atribudos tambm determinou
sobremaneira o nvel das desigualdades entre os brasileiros, assim
como a excluso de vastos de seus contingentes da condio de
cidadania.
A partir da dcada de 1960 e a despeito das marchas e
contramarchas verificadas na normalidade democrtica do Pas ,
a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente
ampliada, o que se refletiu tambm no maior comprometimento do
oramento pblico com servios e benefcios sociais. Mas ela s
avanou de forma mais consistente durante a reconstruo
democrtica dos anos 1980, tornando possvel a inscrio, na Carta
Constitucional de 1988, de um projeto de Estado de Bem-Estar
Social universalista.
Podemos afirmar que o Brasil conta hoje com um arcabouo
constitucional que tem permitido importantes avanos no combate
pobreza e s desigualdades. Porm ainda h muito o que caminhar
para que nos tornemos um pas mais justo.
v
A partir da insero
formal dos indivduos no
mercado de trabalho.
48
Na prxima seo trataremos do percurso histrico cumprido
at aqui e das conquistas e perdas eventualmente existentes,
preparando voc para analisar e discutir as tarefas que ainda
se impem ao poder pblico, no sentido de realizar a justia
social em nosso pas.
EVOLUO DA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA
NO SCULO XX: DA DCADA DE 1920
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Conforme j mencionado no incio desta unidade, as
polticas governamentais de proteo social tiveram incio no Brasil,
de forma consistente, junto ao processo de industrializao e
urbanizao do Pas. A literatura especializada amplamente
convergente ao apontar o ano de 1923 como o marco inicial deste
processo.
Naquele ano, foi estabelecida a primeira poltica pblica de
previdncia social para trabalhadores, atravs do Decreto n. 4.682,
conhecido como Lei Eloy Chaves.
O decreto determinava a criao obrigatria, em cada
ferrovia do Pas, de um fundo de aposentadorias e penses, as
Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs. A proposio
foi baseada na legislao argentina e contou com o lobby dos
ingleses, proprietrios da So Paulo Railway Company.
Trs anos depois (1926), o sistema das CAPs foi estendido
aos trabalhadores de docas e navios e, posteriormente, a outros
setores produtivos. As CAPs eram organizadas por empresas, e o
Estado no participava nem do seu financiamento nem da sua
administrao, tendo apenas um papel de controle, a distncia: o
Ministrio do Trabalho era chamado a mediar os conflitos que
porventura se apresentassem, entre as diversas partes envolvidas
nas CAPs.
v
Este nome faz referncia
ao deputado federal
paulista que a props.
49
Mdulo Bsico
De acordo com Oliveira e Teixeira (1985), esta seria a
primeira fase da Poltica Social no Brasil, que se prolongaria at
a Revol uo de 1930, quando direitos sociais foram ento
atribudos a um maior nmero de trabalhadores.
Segundo estes autores, esta fase (1923/1930) seria marcada
por trs caractersticas, que a distinguiriam da poltica social ps-
1930:
Relativa amplitude no plano de atribuies das
instituies. Amplitude porque a Lei Eloy Chaves
previa tanto benefcios pecunirios tais como
penses por morte, aposentadorias, penso de 50%
dos vencimentos aos que fossem chamados ao servio
mi l i tar (enquanto durasse tal servi o) , como
servi os assi stenci ai s socorro mdi co e
medicamentos. Enquadravam-se como beneficirios
todos os membros da famlia do trabalhador que
habitassem sob o mesmo teto e sob a mesma economia.
Alm disso, a partir de 1926, foram estabelecidos tambm
o auxlio-funeral e o peclio por morte.
Prodigalidade nas despesas. O modelo seria prdigo
porque, alm do grande nmero de benefcios e
servios oferecidos, havia facilidades para a sua
obteno, e o gasto, por segurado, era bem maior do
que nas dcadas seguintes (1930/1940). De acordo
com Oliveira e Teixeira, o valor das aposentadorias,
em fins da dcada de 1930, correspondia a 1/3 do
valor pago em fins da dcada de 1920.
Nat ureza basi cament e ci vi l pri vada daquel as
instituies, terceira caracterstica marcante. As CAPs
eram geridas por comisses integradas por trs
representantes da empresa, entre os quais o presidente
da Comisso e dois representantes dos empregados,
eleitos diretamente. Quanto ao seu custeio, tambm
no havia participao do Estado. Os empregados
50
pagavam 3% de seus vencimentos, as empresas
contribuam com 1% de sua renda bruta, e os usurios
dos servios (estradas de ferro e portos) pagavam uma
sobretaxa de 1,5% sobre as tarifas, que era destinada
s CAPs.
Assim, se entendermos que a no participao direta do
Estado, seja na administrao ou no financiamento das Caixas,
caracteriza-as como entidades privadas, podemos dizer que estas
se constituram nas iniciativas mais antigas de previdncia privada
no Brasil. Contudo, se levarmos em conta que essas entidades foram
i nst i t u das por l ei s, emanadas do Est ado, el as devem ser
enquadradas como as primeiras experincias de previdncia pblica
do Pas como, alis, tem sido a praxe entre os diversos autores.
A Revol uo de 1930, l i derada por Getl i o Vargas,
desencadeou grandes transformaes no Pas. Ela marcou o incio
da Era Vargas, que durou at 1945, e da qual o Pas emergiu bastante
diferente do que quando entrara. Naqueles 15 anos, o Brasil se
industrializou fortemente, o que provocou mudanas substanciais
na estrutura ocupacional da populao e na sua alocao entre
setores econmicos (agricultura, indstria e servios). A quantidade
de pessoas empregadas na indstria cresceu muito, o que provocou
o crescimento das cidades e dos problemas sociais tpicos da
escassez urbana: falta de saneamento bsico, de habitao e de
assistncia sade, como mostra a Figura 3.
51
Mdulo Bsico
Figura 3: Operrios em tecelagem paulistana; incio do sculo XX
Fonte: <www.regiani.adv.br/admin/fotos/operarios.jpg>
Segundo Ol i vei ra e Tei xei ra (1985), est e per odo
corresponderia segunda fase da seguridade social pblica em
nosso pas. A partir de 1933, Vargas criou diversos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAPs), que eram instituies vinculadas
aos sindicatos de trabalhadores, destinadas a prover a estes a
assi st nci a mdi ca e out ros benef ci os soci ai s, t ai s como
aposentadorias e penses.
Assim como os sindicatos, os IAPs eram tutelados pelo
Ministrio do Trabalho, e seus dirigentes escolhidos por ele.
O primeiro destes institutos foi o IAPM (Instituto de Aposentadorias
e Penses dos Martimos), fundado em 1933. Em 1934, foi a vez
dos bancrios, para os quais foi destinado o IAPB. Em 1938, foram
criados o IAPIs, dos industririos; o IAPETEC, dos empregados de
carga; e o IPASE, dos Servidores do Estado.
Contudo, cada Instituto possua organizao e administrao
prprias e oferecia benefcios e servios diferenciados a sua
clientela. Por causa do seu atrelamento aos sindicatos, s estavam
cobertos os trabalhadores que eram sindicalizados. E como s
algumas categorias profissionais eram sindicalizadas j que a
52
Lei de sindicalizao, de 1931, estabelecia que a criao de um
sindicato dependeria de autorizao do Estado , um grande
contingente de trabalhadores, tais como autnomos, domsticos e
rurais, permanecia margem do sistema.
O sistema de proteo social brasileiro desenvolveu-
se de forma fragmentada.
Alm disso, a composio da cesta de benefcios de cada
IAP estava associada ao poder de presso de cada categoria e de
seu sindicato, junto ao Ministrio do Trabalho. preciso lembrar
que este perodo corresponde ao momento da construo do
Trabalhismo e do partido que veio a represent-lo. Isto foi feito
atravs da cooptao das lideranas sindicais, que ofereciam seu
apoio ao Partido Trabalhista Brasileiro (e, por conseguinte, a Vargas)
em troca de privilgios como benefcios sociais especficos para
suas categorias profissionais. O governo, por sua vez, estimulava a
competio entre as categorias, atravs da concesso de benefcios
diferenciados, entre os IAPs. Isto resultou num sistema de proteo
social muito heterogneo e estratificado, que acabou impactando
negativamente a estrutura social, reforando a desigualdade em seu
interior (WERNECK VIANNA, 1998).
Sem dvida, a criao dos IAPs aumentou muito o nmero
de segurados em relao aos que eram protegidos pelas CAPs. Este
nmero saltou de 140.000 em 1930, para cerca de 2.800.000 em
1945 (Oliveira e Teixeira, 1986), representando uma importante
expanso da cidadania social no Pas. Apesar disso, os gastos por
segurado decresceram muito, em contraste com o perodo anterior,
seja em razo da expanso da cobertura, seja em funo de um
esf oro del i berado do Governo de cont er as despesas
previdencirias.
O perodo seguinte, demarcado pelos anos de 1945 a 1964,
conhecido na Histria do Brasil como o do interregno democrtico.
53
Mdulo Bsico
Ou sej a, um estrei to pedao de tempo caracteri zado pel o
funcionamento quase regular das instituies democrticas.
Diz-se quase, pois, embora funcionassem o parlamento e diversos
partidos polticos, o Partido Comunista Brasileiro, o PCB, por
exemplo, s esteve na legalidade por dois anos (entre 1945 e 1947).
Os sindicatos, embora tivessem alcanado o direito de se articular
com partidos, ainda seriam alvo de uma poltica bastante repressiva
durante o Governo Dutra (SANTOS,1979).
Esta poca ficou conhecida tambm como populista, uma
vez que os governos pareciam preocupados exclusivamente em
responder s demandas mais estridentes dos grupos organizados
da sociedade, mesmo que isto implicasse um aumento de gastos
sem previso das devidas fontes de recursos.
O populismo, neste sentido, tambm a caracterstica
que marca a Poltica Social deste perodo, pelo menos
at 1960, na medida em que a expanso dos benefcios
sociais permanecia sendo feita atravs de barganhas
polticas particularizadas entre sindicatos e o Estado.
Desta forma, podemos afirmar que o gasto social aumentou
consideravelmente com relao ao perodo anterior (1930 a 1945).
E, s em 1960, este quadro comeou a se alterar, quando da
aprovao pelo Congresso da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), que, aps t rami t ar por 14 anos, est abel eceu a
homogeneizao dos planos de contribuio e de benefcios entre
os diversos institutos. Com isso, ps fim, tambm, ao processo de
utilizao da previdncia como objeto de barganha entre lideranas
sindicais e governo.
Em 1966 os diversos Institutos so unificados no Instituto
Nacional da Previdncia Social (INPS), j sob uma ordem poltica
aut ori t ri a, i naugurada com o Gol pe Mi l i t ar de 1964.
Aparentemente, o regime fechado teria sido condio necessria
54
para tal unificao, que fora tentada diversas vezes, mesmo durante
a ditadura Vargas. Fazendo uso dos dispositivos autoritrios, o
governo conseguiu calar as lideranas sindicais, que at ento
resistiam unificao dos Institutos.
Segundo Santos (1979), as oligarquias sindicais foram os
setores que mais resistiram unificao do sistema previdencirio,
medida que a autonomia e independncia dos IAPs e seu
atrelamento aos sindicatos conferiam grande poder poltico aos seus
lderes.
No Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a
representao dos trabalhadores e dos empregadores no conselho
gestor foi extremamente reduzida, e a hegemonia, no novo Conselho
da Previdncia, passou a ser exercida pelos representantes do
governo militar. Por outro lado, a unificao da previdncia social
tinha justificativas tcnicas, tais como racionalidade e eficcia
administrativa e necessidade de saneamento financeiro.
A POLTICA SOCIAL APS A REDEMOCRATIZAO:
DA CONSTITUIO CIDAD DE 1988 AO GOVERNO LULA
Os anos 1980 f oram marcados por f ort e recesso
econmica, no apenas no Brasil, mas em toda a Amrica Latina,
por causa da crise da dvida externa dos pases da regio. Inflao,
estagnao econmica e desemprego, que caracterizaram a
economia deste perodo, viriam a reduzir as receitas oriundas de
tributos e contribuies, comprometendo os investimentos pblicos
e, consequentemente, o gasto social no Pas.
Diante deste cenrio, a Previdncia Social principal poltica
pblica no setor , foi afetada por um crescente dficit contbil,
no s pela reduo de sua receita, ocorrida pela queda no ritmo
de incorporao de novos contribuintes, mas tambm pelo aumento
das suas despesas, decorrente do amadurecimento do sistema.
v
Neste momento, muitos
dos seus filiados j
estavam em gozo de
benefcios, ou seja, j
eram aposentados ou
pensionistas, o que
aumentara o volume de
pagamentos num
momento de receita
decrescente.
54
55
Mdulo Bsico
nesta dcada tambm que o Brasil foi tomado por uma
grande expanso dos movimentos sociais de oposio ao regime
militar. A redemocratizao permitiu novamente a mobilizao dos
diversos interesses societais, e de sua vocalizao nas arenas
decisrias.
A movimentao pela derrubada do regime de exceo
que teve seu ponto alto na campanha pelas Diretas J, em 1984
trouxe em sua esteira um conjunto de demandas da sociedade
organizada relativas a uma nova configurao do sistema pblico
de proteo social, baseado na universalizao, democratizao e
descent ral i zao das pol t i cas soci ai s. As demandas por
reconstruo da democracia e da cidadania trouxeram para o centro
do debate tambm a questo das desigualdades sociais e a da
pobreza, que assolavam um grande contingente da populao.
Recuperando as ideias de Marshal l , os movimentos sociais
apontavam a necessidade da efetivao de um conjunto de direitos
sociais universais, para toda a populao, ao lado dos direitos
polticos. Veja a Figura 4.
Figura 4: Diretas J
Fonte: <http://www.quediaehoje.net/fatos/jan/25janfato.jpg>
56
A questo da descentralizao das polticas sociais tambm
era uma reivindicao importante naquele momento e se identificava,
segundo Almeida (1995), com a prpria luta contra o autoritarismo,
na medida em que sua histrica ineficincia, assim como a corrupo
que as assolava, era percebida como consequncia da extrema
centralizao decisria e falta de transparncia do governo federal,
que ocorrera durante a gesto dos militares.
A nova Constituio Federal, promulgada em 1988, reflete
ampl ament e est as demandas. Tornou-se conheci da como
a Constituio Cidad exatamente por trazer em seu texto um
extenso captulo sobre a Ordem Social, que veio a garantir amplos
direitos sociais a toda populao. Ao menos, na letra da lei, como
veremos adiante. Seu Artigo 194 especifica:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e
assistncia social.
Inspirada nos mesmos princpios do Plano Beveridge, o texto
constitucional prev, para os servios sociais:
universalidade da cobertura e do atendimento;
uni formi dade e equi val nci a dos benef ci os s
populaes urbanas e rurais;
irredutibilidade do valor dos benefcios; e
democrat i zao da gest o do si st ema, com a
incorporao de trabal hadores, empregadores e
demai s represent ant es da soci edade ci vi l nos
Conselhos da Previdncia e de Sade.
semelhana dos regimes de Estado de Bem-Estar Social
democratas (segundo a tipologia de Esping-Andersen, que voc viu
anteriormente), a Constituio brasileira adotaria como categoria
central o conceito de Seguridade Social, para expressar o novo
v
Vimos este assunto no
incio desta Unidade, em
caso de dvida, faa uma
releitura cuidadosa do
tema e se for preciso
entre em contato com
seu tutor.
57
Mdulo Bsico
pacto que se pretendia construir. Um pacto que se fundaria na
solidariedade da sociedade para com o indivduo em situao de
risco social. Este formato era bastante distinto do de Seguro Social,
que marcara o sistema de proteo social brasileiro desde a Era
Vargas.
Segundo Vianna (2003, p. 2),
[...] a opo pela expresso Seguridade Social, na Cons-
tituio brasileira de 88, representou um movimento con-
certado com vistas ampliao do conceito de proteo
social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordi-
nao da concepo previdenciria estrita, que permane-
ceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de in-
tensos debates e negociaes, e significou a concordncia
(relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a
definio adotada pela OIT: seguridade indica um siste-
ma de cobertura de contingncias sociais destinado a to-
dos os que se encontram em necessidade; no restringe
benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e es-
tende a noo de risco social, associando-a no apenas
perda ou reduo da capacidade laborativa por idade,
doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho ,
como tambm insuficincia de renda, por exemplo.
De acordo com estes princpios, a Constituio introduziu
al gumas modi f i caes i mport ant es na prot eo soci al aos
brasi l ei ros. Em pri mei ro l ugar, equal i zou os benef ci os
previ denci ri os dos trabal hadores rurai s aos dos urbanos,
garantindo queles que sobrevivem da agricultura familiar (que
possuem baixssima capacidade contributiva) a condio de
segurado especial, isto , beneficirio isento de contribuio.
Alm da incluso previdenciria do trabalhador rural pobre,
a Constituio determinou tambm a concesso de um benefcio
no contributivo a trabalhadores (urbanos ou rurais) com mais de
65 anos ou portadores de deficincia, cuja renda mensal familiar
seja inferior a um quarto do salrio-mnimo por pessoa (e em caso
v
O benefcio recebido de
1 salrio-mnimo e
resultou, a partir de
1991, num importante
incremento da renda das
populaes rurais
pobres, especialmente
dos segmentos mais
idosos, e na regio
Nordeste.
58
de nenhuma pessoa da famlia receber seguro-desemprego ou
qualquer outro benefcio da previdncia social).
Este benefcio, que depois foi regulamentado e batizado com
o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o substituto
de outro, a Renda mensal Vitalcia, de propsitos semelhantes,
que foi instituda no Pas em 1974 e extinta em 1991, com a
importante diferena de reduzir em cinco anos (de 70 para 65) a
idade para que o candidato se habilite a ele.
Tanto este benefcio quanto a aposentadoria rural tm tido
significativa importncia no combate pobreza desde que foram
regulamentados, ainda que o universo de seus beneficirios
potenciais no tenha sido plenamente atingido.
Para implementar o conceito de Seguridade Social como uma
ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao modelo
econmico e perversa distribuio de renda do Pas, a Constituio
previu tambm a criao do Oramento da Seguridade Social e
a unificao dos Ministrios da Sade, Previdncia e Assistncia
Social, no Ministrio da Seguridade Social, o que favoreceria a
integrao dos recursos e a sinergia das aes de todas estas pastas.
Para tanto, este oramento deveria dispor de fontes diversas
e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuies de toda a
soci edade: trabal hadores e empresri os; Uni o, Estados e
municpios; alm das receitas oriundas de loterias.
Contudo, a regulamentao dos dispositivos constitucionais
que lhe dariam consistncia legal foi sistematicamente obstruda
nos anos seguintes. Para isso pesaram, de um lado, restries
econmicas e oramentrias. A inflao no perodo chegava a
1.500% ao ano. De outro lado, tambm teve incio uma reao
organizada pelos grupos conservadores, que voltavam ento ao
combate, aps terem sido vencidos nas votaes do Captulo da
Ordem Social, durante a Constituinte.
O Oramento da Seguri dade j amai s ganhou
institucionalidade.
v
Trataremos deste
assunto com mais
detalhes na Unidade 2.
v
Com esta deciso,
buscou-se garantir a
preservao dos
recursos para estes
setores, contra as
presses das demais
reas de poltica pblica.
59
Mdulo Bsico
Nesta reao conservadora se inclui a prpria eleio de
Fernando Collor de Mello, ocorrida em 1989, que postergou o quanto
pde a regulamentao dos artigos da Ordem Social, dando grande
contribuio para a descaracterizao do projeto da Seguridade
Social.
Collor tambm transformou o ento Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS) em Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), vinculando-o, como no passado varguista, ao Ministrio
do Trabalho. Com este ato, logrou reverter o modelo proposto na
Constituio fundado no princpio da necessidade , retomando
a velha ideia de proteo social como mrito, expressa num
seguro social, de carter contratual e individual.
preciso ter em considerao que, quela altura, os
organismos financeiros internacionais recomendavam que os pases
endividados especialmente da Amrica latina realizassem um
ajuste estrutural, tendo em vista sua estabilizao monetria e
fiscal. Para isso, propunham, entre outras coisas, a reduo do gasto
social pelo Estado, mediante a privatizao dos servios e esquemas
de proteo social, e o direcionamento das polticas sociais ao
atendimento apenas dos mais pobres, na escala de rendas.
Os anos que se seguiram foram caracterizados pelo
subfinanciamento da rea social.
De acordo com Mdici (1995 apud Abraho e Cardoso Jr.,
2005), o gasto social em 1992 foi de apenas US$ 43 bilhes, quando
este j havia atingido a marca de US$ 50 bilhes, antes da
promulgao da Constituio. A rea da Sade foi especialmente
atingida, sofrendo uma reduo de mais de 30% nos seus gastos,
entre 1990 e 1992.
O Governo Itamar Franco, que substituiu o de Collor aps
seu impeachment, em fins de 1992, retomou o processo de
regulamentao infraconstitucional da Seguridade Social dando incio
v
Fundo Monetrio
Internacional, Banco
Mundial e Banco
Interamericano de
Desenvolvimento.
60
sua subsequente aplicao, sempre de maneira estranha que havia
sido prevista no texto da Carta Magna. Quando isto, por fim, ocorreu,
as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social permaneceram
em Ministrios independentes, e as diversas receitas do Oramento
da Seguridade foram divididas e centralizadas no Tesouro.
No obstante, foi possvel implementar a extenso da
cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais, que foi talvez a
medida de maior impacto neste perodo, tanto ao nvel social na
medida em que ampliou em quase um tero do nmero de benefcios
concedidos, em dois anos , quanto em termos financeiros, uma
vez que levou a um aumento expressivo da despesa previdenciria.
Vale notar que os trabalhadores rurais no haviam contribudo da
mesma forma que os urbanos para a previdncia social.
A proposta dos constituintes era que o Tesouro Nacional
subsidiasse este gasto com recursos provenientes das diversas fontes
previstas na composio do Oramento da Seguridade. Uma vez
que este foi descaracterizado, o pagamento dos benefcios passou
a contar apenas com a receita das contribuies de empresrios e
trabalhadores, o que era, necessariamente, insuficiente. Da a
gerao de um dficit nas contas do INSS, o qual deu ensejo, logo
em seguida, defesa, pelo campo conservador, de uma reforma da
previdncia social. Esta passou a ser vista, ento, como um doente
terminal; e seu equacionamento s seria vivel atravs da
privatizao, tal como ocorrera no Chile, em 1981.
Voc j ouviu falar sobre a reforma previdenciria ocorrida no
Chile no ano de 1981?
Ent o, est a f oi a pri mei ra e mai s radi cal ref or ma
previdenciria do continente latino-americano, tendo privatizado o
sistema e alterado seu regime financeiro, de repartio simples para
capitalizao individual, semelhana do sistema brasileiro de
61
Mdulo Bsico
previdncia compl ementar privada. O novo
sistema oferece apenas os benefcios de penso
por velhice, penso por invalidez e penses a
dependentes e tem apresentado taxas de cobertura
inferiores s do anterior, alm de altos custos de
administrao. Isto vem reduzindo sobremaneira
o valor das penses.
Contudo, foi com a Constituio de 1988,
que previ a, no seu At o das Di sposi es
Constitucionais Transitrias (Art. 3), uma
reviso de seu prprio texto, num prazo de 5 anos,
em 1993, que foram colocadas em debate diversas
propost as de ref orma previ denci ri a a l a
chilena, ou seja, privatizao e individualizao
do sistema de previdncia social.
Tal proposta, entretanto, no prosperou,
tendo encontrado fortes resistncias, tanto no
parl ament o, quant o no i nt eri or da prpri a
burocracia previdenciria. Um dos argumentos
contra ela foi o que alegava os altos custos de
transio desta reforma. Estes custos foram
estimados em cerca de 2,5 vezes o PIB do Pas, o
que tornaria a privatizao contraproducente.
O dficit nas contas da previdncia, por outro lado, levaram
o Ministrio da rea a suspender os repasses que fazia ao Ministrio
da Sade, desde o incio dos anos 1980. Isto fez com que esta rea
sofresse uma enorme crise de financiamento em 1993, que s foi
parcial mente sanada com a criao da CPMF (Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira), cuja receita seria em
princpio exclusivamente destinada rea. Com o tempo, contudo, o
governo federal tambm transferiu parte desta receita para outras
reas, deixando a Sade em condies bastante precrias.
Custos de transio
Referem-se pri vati zao de um si s-
tema previ denci ri o pbl i co para ou-
tro de natureza pri vada, que tem de
passar por uma transi o, na qual
aquel es trabal hadores que j contri -
buram para o sistema pblico, ao se
aposentarem, devem receber seus
benef ci os das mos do Estado. Mas,
como aps a privatizao o Estado no
mais arrecada contribuies (que pas-
sam a ser feitas diretamente s insti-
tui es previ denci ri as pri vadas), el e
tem de pagar os benefcios com recur-
sos prpri os, sem possui r recei tas
espec fi cas para i sso. Os "custos de
transio" consistem, portanto, da des-
pesa com que o Estado tem de arcar
para pagar as aposentadori as e pen-
ses, sem cobertura de receita. Fonte:
Elaborado pela autora deste livro.
Saiba mais
62
O desempenho do gasto social nos governos de FHC
foi um pouco melhor do que o das duas gestes que
lhe antecederam, especialmente no primeiro mandato
(1995-1998). A estabilizao da moeda, a partir do
Plano Real, permitiu certo nvel de crescimento da
economia e do consumo, aumentando as receitas de
impostos e contribuies.
Apesar disso, os investimentos sociais permaneceram
submetidos s polticas de ajuste macroeconmico e foram, em
grande medida, redirecionados para programas sociais focalizados.
Por focalizao entendemos a eleio de um segmento especfico
da populao como alvo de uma poltica ou programa social como
os mais pobres, os portadores de deficincias, os idosos, ou qualquer
outro grupo delimitado segundo critrios.
Contrastando com as polticas focalizadas, temos as polticas
universais, que se aplicam a toda a populao, sem restries de
qualquer natureza. O Sistema nico de Sade, por exemplo,
universal, j que todos os brasileiros (ou estrangeiros no Pas) tm
direito ao acesso a ele.
A orientao para conferir prioridade a polticas focalizadas,
assim como a de ampliar a participao do setor privado na
proviso dos servios sociais, em forma de empresas ou ONGs,
decorria das recomendaes do Consenso de Washington, que
ento se espalhavam por toda a Amrica Latina. Esta orientao,
por sua vez, viria a distanciar ainda mais a poltica social praticada
do modelo universalista previsto na Constituio, alimentando, com
intensidade ainda maior, um debate entre grupos de acadmicos e
operadores polticos em torno da dicotomia universalismo x
focalizao das polticas sociais.
Assim, temos de um lado os focalistas, para quem os
programas sociais universalizados isto , bens e servios sociais
essenciais ofertados a toda a populao de uma certa localidade,
pelo Estado so caros, ineficientes e geradores de incentivos
perversos para a economia. A aposta de que um desempregado
63
Mdulo Bsico
que tenha direito a receber um seguro-desemprego por muito tempo
no vai se preocupar em procurar emprego, aumentando a taxa de
desemprego global e comprometendo a eficincia alocativa do
mercado de trabalho (CAMARGO, 2003).
Em outra direo, postam-se os universalistas, que temem
que a utilizao de programas focalizados, em substituio
garantia de direitos sociais universais, congele as desigualdades e
perpetuem a pobreza, jamais realizando a incluso. Seja porque
o fim destes direitos desprotege aqueles que s escapam da
condio de pobres pelo acesso que tm a bens e servios sociais
pblicos (os quase pobres, como j vimos anteriormente); seja
porque a qualidade destes bens e servios tende a decair muito, na
medida em que seu pblico-alvo tem menor visibilidade e, portanto,
menor capacidade efetiva de vocalizar seus interesses. A focalizao
consagraria ainda a separao entre servios sociais para os que
podem e os que no podem pagar, aprofundando as desigualdades
e o apartheid social.
O fato que a poltica social brasileira se tornou, de 1988
para c, um composto de medidas e aes universalistas como a
Sade e a Educao Fundamental , com outras de carter
meritocrtico os programas contributivos da previdncia social ,
bem como com programas focalizados em alguns segmentos da
populao (como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Cont i nuada), sem que haj a necessari ament e uma ef et i va
complementaridade entre estes dispositivos.
Agora retorne ao perodo presidencial de Fernando Henrique
Cardoso e pesquise sobre o gasto social federal do perodo.
Observe que, apesar de a poltica social ser composta de
medidas e aes universais, esta pode vaiar bastante de um dado
perodo para outro. Foi o que aconteceu no mandato de Fernando
Henrique Cardoso. Em seu primeiro mandato (entre 1995 e 1998),
ele apresentou um crescimento positivo de 22%, mas este mesmo
gasto teve uma queda de 1% ao final do segundo mandato (2002)
(CASTRO; CARDOSO JR., 2005).
v
Veremos mais sobre este
tema na Unidade 2.
64
Contriburam para isso dois acordos firmados com o FMI
um em 1998 e outro 2002 que estabeleciam metas rgidas de
supervit fiscal; bem como a crise cambial que afetou o Pas, no
incio de 1999. Ambos implicaram uma desacelerao da economia
e profundos cortes nos investimentos pblicos, especialmente na
rea social. O valor do gasto social do governo FHC em 2002 foi o
mesmo do realizado em 1998, R$ 219 bilhes, segundo apurao
de Castro e Cardoso Jr. (2005), uma vez que, nos anos anteriores
(de 1999 a 2001), tal nmero se apresentou ainda inferior (R$ 213
bilhes, em mdia).
J no perodo presidencial de Lula, que principiou em 2003,
a situao no mudou muito. Em seu incio, o governo no s
manteve os rigores do ajuste fiscal, como os aprofundou, na medida
em que fixou metas de supervit primrio superiores s que teriam
sido acordadas com o FMI. O prprio ano de 2003 foi muito
negativo para a economia brasileira, em consequncia dos temores
do mercado financeiro quanto eleio de Lula.
Contudo, a partir de 2004, o crescimento foi retomado,
mantendo trajetria ascendente at o final de 2008, quando se
abateu sobre a economia global a crise originada da bolha
imobiliria americana. Neste perodo, a arrecadao do Tesouro
t ant o a t ri but ri a, quant o a previ denci ri a cresceu
expressivamente, permitindo maior folga nas contas pblicas.
O governo Lula preferiu manter a mesma orientao
de seu antecessor, de focalizao dos gastos sociais. O
carro-chefe de sua poltica no setor tem sido o Programa
Bolsa Famlia, voltado aos segmentos mais pobres.
No restante da rea social, de acordo com vrios analistas,
os gastos pblicos totais encolheram. Considerando Pochman (2005),
em 2004, o oramento social do governo federal teria sido reduzido,
em termos reais (isto , considerando, na sua evoluo, as perdas
ocasionadas pela inflao e pelo aumento da populao), a apenas
v
O real se desvalorizou
muito em relao ao
dlar, e a atividade
econmica sofreu
recesso, s vindo a se
recuperar no final do
ano.
65
Mdulo Bsico
91,7% do seu valor real em 2001. Lavinas (2007) aponta, sobretudo,
a reduo dos investimentos em algumas funes imprescindveis
para a reduo da desigualdade, como habitao e saneamento.
Vale notar, contudo, que os cortes foram seletivos, no
atingindo as rubricas da previdncia e da assistncia social, que
so garantidas constitucionalmente. A renda distribuda atravs
destes dois programas tem sido fundamental para a reduo das
desigualdades e expanso do consumo no Pas, nos ltimos anos.
Complementando......
Esta Unidade no esgota os temas abordados, sob nenhuma hiptese.
Assim, desejvel que voc complemente seu estudo com a leitura de
outras obras. Oferecemos abaixo um conjunto de ttulos, entre os quais
esto alguns clssicos da literatura neste campo.
A atualidade de T. H. Marshall no estudo da cidadania no Brasil de

Lea G. Souki. Porto Alegre: Civitas, v. 6, n. 1, 2006. Disponvel em:
<http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/742/74260103.pdf>. Acesso
em: 17 out. 2009.
Estado de Bem-Estar Social: padres e crises de Jos Lus Fiori.

Disponvel em: <http://www.sciel o.br/pdf/physis/v7n2/08.pdf>.
Acesso em: 17 out. 2009.
Transformaes do Estado Capi tal i sta: refl eti ndo e refratando

transformaes na questo social de Andrea Valente Heidrich.
Disponvel em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fass/
article/viewFile/1019/799>. Acesso em: 17 out. 2009.
Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda: uma avaliao da

evoluo histrica e das disparidades regionais de Ricardo Paes e
Barros; Renata Mendona; Renata P. N. Duarte. Disponvel em: <http:/
/www.ipea.gov.br/pub/td/td0454.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
Seguridade Social e Combate Pobreza no Brasil artigo de Maria

Lcia Werneck Viana publicado no livro Proteo Social: dilemas e
desafios. Lendo este texto voc vai entender melhor a importncia das
transferncias de renda do Estado s populaes mais vulnerveis,
para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais.
A poltica social na Amrica Latina: o que ensinam as experincias

recentes de reformas? de Sonia Draibe, publicado no livro Reforma
do Estado e Democracia no Brasil, organizado por Eli Diniz e Srgio
Azevedo e editado pela UnB/ENAP. Neste artigo voc vai conhecer
mais sobre o assunto Chile 1981.
66
Resumindo
Nesta Unidade, nos dedicamos a explorar alguns con-
ceitos essenciais ao debate contemporneo sobre a Ques-
to Social e seu enfrentamento pelo Estado. Assim, analisa-
mos os significados dos termos Pobreza, Desigualdade, Ex-
cluso e Cidadania, tal como so utilizados na literatura; e
as relaes que estes termos guardam entre si.
Tratamos ainda da histria da Proteo Social promo-
vida pelo Estado, assim como a das polticas sociais no Bra-
sil, desde os seus primrdios, buscando deixar clara a im-
portncia da poltica e do Estado como instncias necessri-
as superao da dvida social que o Pas tem com grande
parte de seus cidados.
67
Mdulo Bsico
Atividades de aprendizagem
Na prxima unidade trataremos de um conjunto de polticas
sociais em sua especificidade, analisando as caractersticas
de seu desenho, bem como avaliando seu desempenho
recente.
1. Com base em tudo o que voc leu at agora, comente (no mximo
em duas pginas) a afirmao: A existncia de grandes contingen-
tes abaixo da linha de pobreza no Brasil no ser resolvida apenas
com o crescimento econmico do pas.
2. Rena um grupo de amigos ou familiares numa tarde de lazer e
proponha um debate a partir das seguintes perguntas:
a) O que justia?
b) O que um direito?
c) justo algum receber aposentadoria do INSS sem ja-
mais ter feito qualquer contribuio?
Considere que estas respostas variam conforme os princpios
ticos e polticos com que as pessoas se identificam. Assim,
procure anotar as diversas respostas surgidas.
3. Comente, em duas pginas, a relao entre Justia e Cidadania,
tendo em vista o conceito de cidadania de Marshall apresentado
nesta Unidade.
68
4. Com base no que vimos nesta Unidade, argumente, em cerca de
duas pginas, sobre as seguintes afirmaes:
a) Keynesianismo e Estado de Bem-Estar Social so duas
faces da mesma moeda.
b) Cada modelo de Estado de Bem-Estar Social, tal como
elaborado por Esping-Andersen, responde a diferentes
princpios de justia e promove a incluso social de ma-
neira distinta.
5. Elabore um texto, em uma pgina, sobre as vantagens e desvanta-
gens dos diversos modelos de Estado de Bem-Estar Social frente
s condies macroeconmicas impostas pela Nova Ordem Mun-
dial (globalizao, financeirizao etc.).
6. Com base no que voc estudou at agora, discorra sobre as rela-
es entre o modelo de proteo social instaurado no Brasil na Era
Vargas e as desigualdades sociais que encontramos hoje no Pas.
7. Tendo em vista o esquema classificatrio de Esping-Andersen,
procure identificar as caractersticas da Poltica Social brasileira
antes e depois da Constituio de 1988. Utilize como ferramenta
o quadro a seguir.
PERODO
Antes de 1988
Depois de 1988
GRAU DE
UNIVERSIDADE
GRAU DE PARTICIPAO
DO ESTADO
GRAU DE
DESCOMODIFICAO DA
FORA DE TRABALHO
8. Discuta, em trs a quatro pginas, a relao entre pobreza, desi-
gualdade e gasto pblico.
69
Mdulo Bsico
UNIDADE 2
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Conhecer as principais polticas sociais em curso no pas;
Ter acesso a diversas fontes de informao, bases de dados e
literatura especializada sobre as polticas sociais aqui tratadas,
bem como as que no tratamos diretamente;
Interpretar a lgica das polticas sociais implementadas; e
Contribuir para sua crtica.
POLTICAS SOCIAIS DO
ESTADO BRASILEIRO
70
71
Mdulo Bsico
INTRODUO
Conforme indicamos na apresentao desta disciplina, os
problemas sociais selecionados para este estudo no esgotam o
conjunto de componentes do drama social brasileiro contemporneo.
Sua escolha justifica-se pela centralidade que os temas escolhidos
tm adquirido nas polticas pblicas brasileiras, nos ltimos anos.
Ademais, so questes que frequentemente tm se traduzido em
aes, cujo sucesso depende de fortes articulaes entre os diversos
nveis de governo no Pas.
As polticas de Sade e Educao at desnecessrio dizer
so de absoluta importncia neste curso, no s pelo papel
estratgico que tm na construo do futuro do Pas um futuro
mais justo e mais igual para os brasileiros , mas tambm pelo fato
de que, desde a Constituio de 1988, sua execuo ter sido
descentralizada para os Estados e Municpios, com transferncia
de responsabilidades e recursos a estas esferas de governo.
A poltica de Assistncia Social, incluindo a a questo da
Segurana Al i ment ar, t em mereci do expl ci t a pri ori dade
governamental, desde, pelo menos, a chegada ao poder do
Presidente Lula. A criao (ou remodelagem) de programas de
combate fome e de transferncia de renda so evidncias desta
pri ori dade, do mesmo modo que t razem l uz a enorme
compl exi dade e os i nmeros di l emas envol vi dos na sua
implementao.
A temtica do Trabalho e da Gerao de Renda, j de longo
tempo consagrada ao mbito das preocupaes sociais do Estado
brasileiro, ganhou contornos especiais a partir do final do sculo
XX, quando o padro de acumulao capitalista sofreu profundas
72
modificaes. A partir delas, alteraram-se significativamente os
modos e as regras de acesso, pelos indivduos, ao trabalho e aos
direitos sociais tradicionalmente vinculados a ele. No fossem estas
razes suficientes para sua incluso nesta agenda de trabalho, vale
a pena lembrar ainda que boa parte das polticas pblicas referidas
ao mundo do trabalho impe uma ativa cooperao de todas as
instncias governamentais.
Com esta agenda que, vale repetir, no esgota o conjunto
de desafios contemporneos que o Estado tem a enfrentar
acreditamos que voc, estudante, poder alcanar um razovel
entendimento das principais polticas sociais em curso no Pas. Alm
de obter condies de acesso a diversas fontes de informao, bases
de dados e literatura especializada, para seguir adiante em seus
estudos e prticas relativos ao tema.
73
Mdulo Bsico
EDUCAO
A despeito dos significativos avanos alcanados nos anos
recentes pela Educao brasileira, esta rea de poltica ainda
apresenta grandes desafios a serem enfrentados pelo Estado
brasi l ei ro. Mesmo que t enhamos at i ngi do prat i cament e a
universalidade da cobertura da populao em idade escolar do nvel
fundamental (estudantes de 7 a 14 anos), a qualidade do ensino e
da gesto escolar e das desigualdades nas condies de acesso e
permanncia das crianas e jovens na escola e nas universidades
ainda so problemas graves.
Voc conhece os dados estatsticos a respeito da educao no
Brasil?
O analfabetismo atinge ainda cerca de 10% dos brasileiros
com 15 anos ou mais (IBGE, 2006); as matrculas no nvel mdio
so insuficientes; o acesso ao ensino superior restrito; e a
repetncia no Pas alarmante. Apenas 47% dos jovens entre 15 e
17 anos cursavam o ensino mdio no ano de 2006, enquanto 15,5%
destes estavam fora da escola, sem ter completado esta fase
educacional (IPEA, 2008).
Para o ensino superior, dados de 2003 indicam que havia,
no Brasil, apenas 213 estudantes universitrios para cada grupo
de 10 milhes de habitantes, taxa muito inferior da Argentina
(531/10 milhes), da Bolvia (347/10 milhes) ou do Mxico (225/
10 milhes) (IPEA, 2008). Ademais, segundo Soares (2007), a
comparao internacional indica que s em Angola pas africano
74
vitimado por guerra civil h mais de 20 anos , o fenmeno da
repetncia to expressivo quanto no Brasil.
Contudo, no h dissenso quanto ao fato de que a melhoria
dos indicadores educacionais seja condio essencial promoo
do desenvolvimento e reduo das desigualdades sociais no Brasil.
E tambm evidente que o Pas tem feito importantes esforos neste
campo, nos ltimos 20 anos, tendo logrado alguns bons resultados,
j mencionados.
Contudo, preciso que continuemos trabalhando e muito!
Nest e sent i do, est a seo procura of erecer al gumas
informaes e reflexes que contribuam para que o servidor e o
gestor pblico, especialmente dos governos subnacionais, possam
avaliar criticamente a poltica nacional de educao e colaborar
na implementao e no aperfeioamento das solues propostas.
CONFIGURAO INSTITUCIONAL DO SISTEMA
EDUCACIONAL BRASILEIRO
O sistema educacional brasileiro est estruturado conforme
especificado no Quadro 2:
v
No h poltico ou
autoridade pblica que
no defenda a prioridade
da Educao como
poltica pblica.
75
Mdulo Bsico
Educao infantil
Ensino
fundamental
Ensino mdio
e mdio
profissionalizante
Ensino superior
destinada a crianas de 0 a 6 anos de idade. Compreen-
de creche e pr-escola.
abrange a faixa etria de 7 a 14 anos e com durao de 8
anos. obrigao do Estado garantir a universalidade
da educao neste nvel de ensino.
Durao varivel entre 3 e 4 anos.
Compreende a graduao e a ps-graduao. Os cursos
da graduao tm durao de 4 a 6 anos. Na ps-gradua-
o, a durao varia de 2 a 4 anos, para os cursos de
mestrado, e entre 4 a 6 anos, para o doutorado.
Alm desses nveis, o sistema educacional atende aos
alunos portadores de necessidades especficas, prefe-
rencialmente, na rede regular de ensino. Esse atendi-
mento ocorre desde a educao infantil at os nveis
mais elevados de ensino. Atende, tambm, ao jovem e
ao adulto que no tenham seguido ou concludo a
escolarizao regular, na idade prpria, atravs dos cur-
sos e exames supletivos.
Quadro 2: Sistema educacional brasileiro
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/pesquisas/educacao.html>
A inscrio da Educao como direito de todos j constava
da Constituio de 1934, elaborada nos primrdios da Era Vargas.
Datam daquele perodo, tambm, os primeiros esforos para a
implantao de um sistema educacional de mbito nacional. Mas
foi apenas na Constituio de 1988 que ela tornou-se um dever
do Estado, devendo ser provida de forma universal, ao menos no
nvel bsico. Da mesma forma, nesta Carta que foram definidas
as responsabilidades e competncias dos diversos nveis de governo
para sua oferta, bem como as fontes de recursos para o seu
financiamento.
A configurao do sistema educacional brasileiro, tal como
o conhecemos hoje, foi dada ainda pela Lei de Diretrizes e Bases
da Educao (Lei n. 9394 de 20/12/1996 LDB), aprovada pelo
Congresso Nacional em 1996. Esta Lei introduziu diversas
exigncias aos entes federados, tais como as relativas a um gasto
mnimo por aluno, que cada um deve realizar, em sua jurisdio.
Alm disso, estabeleceu o aumento do nmero de dias letivos em
todos os estabelecimentos do Pas (para 200 dias letivos, perfazendo
76
um total de 800 horas-aula anuais); a progressiva ampliao da
carga horria diria da educao bsica para tempo integral; e
medidas destinadas maior qual ificao e val orizao dos
profissionais do ensino.
De acordo com a CF-88 e com a LDB, as competncias
governamentais na rea da Educao se distribuem conforme o
Quadro 3, apresentado a seguir. A oferta privada ou filantrpica
de servios educacionais tambm garantida por estes instrumentos
legais, desde que normatizada e supervisionada pelos Conselhos
de Educao, em nvel federal, estadual e municipal.
Quadro 3: Poltica educacional atribuies segundo esferas de governo
Fonte: Adaptado de IPEA (2007)
Dada a estrutura federativa do Estado brasileiro, o princpio
que rege o sistema pblico de ensino o da colaborao e da
solidariedade entre as esferas de governo. Cada uma delas possui
sua prpria estrutura regulatria (os Conselhos j referidos) e
executiva (Secretarias Estaduais e Municipais de Educao).
O Ministrio, por sua vez, organiza-se de forma bastante ampla,
dispondo de rgos internos que atuam, de acordo com suas
competncias, nos diversos nveis e nas diversas modalidades de ensino.
Assim, fazem parte do organograma do MEC a seguintes
Secretarias:
Secretaria de Educao Bsica (SEB):
responsvel pela educao infantil e pelos ensinos
fundamental e mdio.
Secretari a de Educao Prof i ssi onal e
Tecnolgica (SETEC): comanda a pol tica de
ESFERA
Uni o
Estados
Municpios
ATRIBUIES
Organizar o sistema federal de ensino, financiar as institui-
es federais, bem como apoiar tcnica e financeiramente
(de forma supletiva e redistributiva) as instituies estadu-
ais, municipais e do Distrito Federal.
Atuar prioritariamente no ensino fundamental e mdio.
Atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educa-
o infantil.
77
Mdulo Bsico
educao profissional e tecnol gica, em todo o
territrio nacional.
Secretaria de Educao Superior (SESU): en-
carregada da Poltica Nacional de Educao Superior,
incluindo a manuteno, superviso e o desenvolvi-
mento das Instituies Pblicas Federais de Ensino
Superior, bem como a superviso das instituies pri-
vadas neste nvel.
Secretaria de Educao Continuada, Alfabeti-
zao e Diversidade (SECAD): criada em 2004,
ocupa-se da alfabetizao e educao de jovens e
adultos, educao do campo, educao ambiental,
educao escolar indgena e diversidade tnico-raci-
al, com o objetivo de promover a reduo das desi-
gualdades e oportunidades de grupos sociais conside-
rados minoritrios na sociedade brasileira.
Secretaria de Educao Especial (SEESP): tem
a atribuio de implementar no Pas a Poltica Nacional
de Educao Especial, voltada para alunos portadores
de deficincias, transtornos globais de desenvolvimento
e com altas habilidades (superdotao).
Secretaria de Educao a Distncia (SEED):
dedica-se a estimular e fomentar a incorporao das
tecnologias de informao e comunicao aos mtodos
didtico-pedaggicos e a disseminar as tcnicas de
educao a distncia.
O Ministrio conta ainda com diversos rgos vinculados,
cujas tarefas variam desde a oferta direta de educao (bsica,
especial e superior), at a realizao de pesquisas e avaliaes sobre
o sistema de ensino, em todo o Pas, como o caso do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP), cujo trabalho tem sido fundamental nos esforos
de melhoria da qualidade da educao no Pas. Observe a Figura 5.
78
Figura 5: Organograma do Ministrio da Educao
Fonte: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1&Itemid=173>
O INEP realiza regularmente as seguintes avaliaes:
Censo Escolar: l evantamento de informaes
estatstico-educacionais de mbito nacional, realizado
anualmente.
Censo Superior: coleta, anualmente, uma srie de
dados do ensino superior no Pas, incluindo cursos de
graduao, presenciais e a distncia.
Avaliao dos Cursos de Graduao: um
procedi ment o ut i l i zado pel o MEC para o
reconhecimento ou a renovao de reconhecimento
79
Mdulo Bsico
dos cursos de graduao representando uma medida
necessria para a emisso de diplomas.
Avaliao Institucional: compreende a anlise dos
dados e das informaes prestados pelas Instituies
de Ensino Superior (IES) no Formulrio Eletrnico, e
a verificao, in loco, da realidade institucional, dos
seus cursos de graduao e de ps-graduao, da
pesquisa e da extenso.
Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior (Sinaes): criado pela Lei n. 10.861, de 14
de abril de 2004, o Sinaes o novo instrumento de
avaliao superior do MEC/Inep. Ele formado por
t rs component es pri nci pai s: a aval i ao das
i nst i t ui es, dos cursos e do desempenho dos
estudantes.
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem): exame
de sada facultativo aos que j concluram e aos
concluintes do ensino mdio, aplicado pela primeira
vez em 1997.
Exame Nacional Para Certificao de Compe-
tncias (Encceja): uma proposta do Ministrio da
Educao de construir uma referncia de avaliao
nacional para jovens e adultos que no puderam con-
cluir os estudos na idade prpria.
Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb): pesquisa por amostragem, do ensino
fundamental e mdio, realizada a cada dois anos.
Alm dos levantamentos estatsticos e das avaliaes, o INEP
promove encont ros para di scut i r os t emas educaci onai s e
disponibiliza tambm outras fontes de consulta sobre educao.
v
Conhea mais acessando
o site do INEP: <http://
www.inep.gov.br/
institucional/>.
80
RECURSOS E FINANCIAMENTOS
A Constituio de 1988 estabeleceu que a Unio, os Estados
e os municpios deveriam vincular parte das receitas de seu
oramento ao custeio da educao, em todos os nveis de ensino.
Esta medida, a rigor, j constava da Constituio de 1934, mas foi
suspensa durante o regime militar, voltando a vigorar em 1983, por
fora de uma Emenda Constitucional promulgada pelo Congresso
(EC 24/1983). Em 1996, outra Emenda, desta vez aplicada
Constituio de 88 (EC/96), determinou que as vinculaes se
dessem segundo as alquotas de 25% para a Unio e 18% para
Estados e municpios.
Atualmente, o financiamento educao no Pas provm de
diversas fontes, sendo sua composio mltipla e complexa. A cada
nvel governamental correspondem fontes distintas, oriundas dos prprios
oramentos pblicos, bem como de transferncias federais e estaduais.
O Quadro 4, a seguir, apresenta de forma sinttica estas fontes.
Quadro 4: Fontes de custeio da educao no Brasil
Fonte: Adaptado de IPEA (2007)
O MEC centraliza boa parte das receitas e dos recursos
destinados poltica educacional, redistribuindo-os atravs de
transfernci as. O grande cai xa da Educao o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), onde
estas receitas so reunidas. Organizado como uma autarquia ligada
DENOMINAO
Recursos oramentrios
(18%);
Contribuies Sociais
(salrio-educao, Con-
tribuio sobre o Lucro
Lquido, Contribuio
para a Seguridade Soci-
al; receitas de loterias);
Fundo de Combate
Pobreza;
Outros.
ESTADOS
Recursos oramentrios
(25%);
Transferncias do Gov.
Federal (Fundef, FNDE,
entre outras);
Contribuies sociais
(salrio-educao esta-
dual);
Outros.
MUNICPIOS
Recursos oramen-
trios (25%);
Transferncias esta-
duais e federais
(Fundef e FNDE).
Outros.
v
O Previsto no artigo 212,
5, da CF-88, a partir da
Emenda Constitucional n.
14 de 1996. Foi
regulamentado pelas leis
n. 9.424/96 e 9.766/98,
pelo Decreto n. 6003/
2006 e pela Lei n. 11.457/
2007.
81
Mdulo Bsico
ao Ministrio da Educao, aplica recursos nos Estados, no Distrito
Federal, nos municpios e em organizaes no governamentais para
atendimento s escolas pblicas de educao bsica, alm de
financiar diversos programas, tais como o Programa Nacional de
Alimentao Escolar, o Programa Nacional do Livro Didtico, o
programa Brasil Alfabetizado, entre outros.
Os recursos para tais programas so oriundos de parte das
receitas vinculadas constitucionalmente nos oramentos pblicos,
alm de diversas outras fontes. Dentre estas podemos destacar o
Sal ri o- Educao, uma cont ri bui o soci al previ st a na
Constituio Federal de 1988 paga pelas empresas e entidades pblicas
vinculadas ao Regime Geral da Previdncia Social, com base na alquota
de 2,5% sobre o valor total das remuneraes dos trabalhadores com
carteira assinada. Do total de recursos do Salrio-Educao, 10% so
destinados ao FNDE. Os outros 90% so distribudos entre os diversos
entes governativos, em parcelas correspondentes a 1/3 para o governo
federal e 2/3 para Estados e municpios.
Desde 2004, a cota estadual e municipal dessa contribuio
integralmente redistribuda entre o Estado e seus municpios, de
forma proporcional ao nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental, nas respectivas redes de ensino, conforme apurado
pelo censo educacional. Esta mudana na distribuio dos recursos,
est abel eci da pel a Lei n. 10. 832/ 2003, vi sava aument ar a
participao dos municpios no consumo do bolo, pois antes a
definio das parcelas dos municpios dependia de lei estadual.
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
proveniente tambm da Emenda Constitucional n. 14/96
(pargrafo 3) a obrigatoriedade da Unio de fazer dotaes de
recursos complementares a Estados e municpios, para educao
bsica. Para tanto, foi criado inicialmente o Fundo de Manuteno
e Desenvol vi mento do Ensi no Fundamental (Fundef) e de
82
Valorizao do Magistrio, que vigorou at 2006.
Desde ento, o Fundef foi substitudo pelo Fundeb.
Est e di sposi t i vo t em como pri nci pal
objetivo promover a redistribuio dos recursos
recolhidos pela Unio, destinados educao,
complementando o que aplicado pelos Estados
e municpios, nas regies em que o gasto por
aluno inferior a um valor mnimo, estipulado
pelo MEC a cada ano. A dotao feita de acordo
com o nmero de alunos da educao bsica,
aferido pelo censo escolar do ano anterior. O MEC
espera que sua aplicao seja fiscalizada por
conselhos especificamente criados para esse fim,
nas diversas esferas de governo, os quais so
integrados por representantes dos governos e da
sociedade civil.
DESAFIOS DO SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO
Os desafios colocados para a educao brasileira so
diversos e tm sido objeto de muita reflexo, assim como de esforos,
de diversos atores sociais no apenas governos, mas entidades
da sociedade civil.
Para enfrent-los, o MEC lanou em 2007 o Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE), colocando disposio
dos Estados, municpios e do Distrito Federal instrumentos de
avaliao e implementao de polticas destinadas melhoria da
qualidade de ensino. Para participar do programa, os governos
subnacionais elaboraram seus respectivos Planos de Aes
Articuladas (PAR), nos quais definem metas e aes passveis
de acompanhamento pblico e controle social.
O PDE estrutura-se em torno de quatro eixos de ao, os
quais abrangem:
Fundeb/Fundef
Criado pela Lei n. 9.424, de 24 de de-
zembro de 1996, dispe sobre o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensi no Fundamental e de Val ori zao
do Magi stri o, na forma previ sta no
art. 60, 7, do Ato das Di sposi es
Constitucionais Transitrias da CF-88.
O Decreto n. 2.264, de 27 de junho DE 1997,
regulamenta a Lei n. 9.424 no mbito
federal, e d outras providncias. Para
saber mais, consulte a Lei em <http://
www. p e d a g o g i a e mf o c o . p r o . b r /
l 9424_96. htm> e <http: //www.
p e d a g o g i a e m f o c o . p r o . b r /
d2264_97.htm>. Acesso em: 18 out. 2009.
Saiba mais
v
Para uma apresentao
completa do programa,
acesse o Livro do PDE
disponvel em: <http://
portal.mec.gov.br/
arquivos/pdf/
livromiolov4.pdf>.
83
Mdulo Bsico
Educao Bsica;
Educao Superior;
Educao Profissional; e
Alfabetizao e Educao Continuada.
A cada um desses eixos, correspondem aes, expressas em
programas novos ou redesenhados.
importante destacarmos ainda que o Plano foi concebido
a partir da identificao e priorizao de algumas mazelas da
Educao nacional. Sem pretender esgotar o elenco destes desafios,
apontamos a seguir alguns que merecem destaque.
Mais Qualidade na Educao Bsica
A quase universalizao do ensino fundamental no Pas,
evidenciada pelo fato de que, j em 2003, 97% das crianas entre
7 e 14 anos encontravam-se matriculadas na escola, no cumpriu
ainda o maior propsito do sistema educacional neste nvel, que
o de garantir aos estudantes as habilidades de leitura e escrita, bem
como a de efetuar as operaes matemticas bsicas.
O si nt oma mai s al armant e dest e f at o o chamado
analfabetismo funcional, que se caracteriza pela incapacidade
do indivduo para interpretar o que l. Este afeta boa parte das
crianas oriundas principalmente das escolas pblicas. Segundo
dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb) de 2003, 60% dos alunos do 5 ano destas escolas
apresentavam desempenho crticoou muito crtico em Lngua
Portuguesa (IPEA, 2007). Em 2002, o analfabetismo funcional
atingia cerca de 26% dos brasileiros com 15 anos ou mais, segundo
o IBGE.
A defasagem, a repetncia e a evaso escolar tambm
incidem fortemente sobre o sistema, comprometendo a continuidade
da escolarizao das crianas e jovens, no Pas. Dados de 2005
(INEP/MEC apud IPEA, 2007) indicavam que apenas 54% dos
estudantes que ingressaram no ensino fundamental em 1997
v
Mais informaes sobre
a metodologia do SAEB
voc encontra em:
<http://www.inep.gov.br/
download/imprensa/
2005/censoescolar/
relatorio_qualidade.doc>
e <http://
www.pedagogiaemfoco.pro.br/
esaeb.htm>.
84
concluiriam este ciclo em 2004 ou seja, no perodo de 8 anos,
previsto para este ciclo de ensino.
De acordo com o censo escolar de 2007, cerca de 30% dos
alunos dos anos finais do ensino fundamental tinham idade superior
a 14 anos, o que significa que estariam passando mais tempo neste
nvel do que o adequado. Isto ainda mais grave no Nordeste, onde
de quase 40% a proporo de alunos com mais de 14 anos nesta
situao. Essas distores decorrem das altas taxas de repetncia
no ensino fundamental, tendo como uma de suas repercusses a
evaso escolar.
Por outro lado, essa situao se reflete tambm no reduzido
nmero de ingressantes no ensino mdio, em idade apropriada (15
anos). Segundo a PNAD de 2006 (IBGE, 2006), havia no Pas
10.424.755 pessoas de 15 a 17 anos, das quais apenas 47,7%
estavam frequentando o ensino mdio. A boa notcia contida nestes
dados que este percentual praticamente dobrou em relao a 1996,
quando apenas 24% desta populao chegava ao ensino mdio.
Contudo, apenas 37% dos que ali ingressavam conseguiam concluir
a etapa (IPEA: Radar Social, 2005).
importante destacarmos, com base nos dados do
IPEA, que no caso brasileiro o cumprimento da etapa
do ensino mdio atinge uma populao muito menor
do que nos demais pases latino-americanos, ainda
que esteja aumentando, em termos de frequncia
lquida, ou seja: o nmero de matriculados, na faixa
etria adequada, em relao ao total da populao
desta faixa etria.
A qualidade no Ensino Mdio, principalmente nas escolas
pblicas, tambm baixa, o que est evidenciado nas informaes
colhidas pelo Saeb (INEP/MEC, 2004, apud IPEA, 2007). Segundo
esta fonte, houve reduo do desempenho dos alunos tanto em
85
Mdulo Bsico
Lngua Portuguesa, quanto em Matemtica, entre os anos de 1995
e 2003 (IPEA, 2007).
Estes problemas esto na mira do PDE, e a partir da
implementao das aes nele previstas o governo espera que tal
quadro esteja modificado pelo menos at o ano de 2022. Para isso,
desenvolveu um indicador de qualidade para medir o desempenho
dos alunos e das escolas de educao bsica de todo o Pas o
IDEB que permite, alm de acompanhar os avanos alcanados,
detectar as escolas e regies que mais precisam de apoio.
O ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) foi criado em 2007,
e seu clculo leva em conta dois nmeros: o
primeiro, expressa o desempenho apresentado
pel os estudantes em aval iaes especficas,
promovi das pel o Insti tuto Naci onal de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP). O segundo oriundo das taxas
de aprovao de alunos em cada escola.
O ndice varia de 0 a 10, e foi medido pela
primeira vez em 2005, antes mesmo da sua institucionalizao.
Nesta primeira avaliao, a mdia obtida pelo conjunto de escolas
brasileiras foi de 3,8. A meta do governo que este ndice chegue a
6,0 at o ano de 2022, valor estimado para o ndice de qualidade
dos pases capitalistas desenvolvidos. Em 2007 j havamos atingido
a mdia de 4,2, considerada acima das expectativas. Neste sentido,
h grande esperana do MEC que o Pas atinja a meta estabelecida
antes do prazo previsto.
Ampliao do Acesso Educao Profissional e Superior
A pouca oferta tem sido o maior gargalo para a expanso
de ensino profissional tcnico no Pas, sobretudo se comparada
sua demanda potencial. Constituda pelo total de estudantes do
Ensino Mdio, mais aqueles que frequentam os programas de
Educao de Jovens e Adultos (EJA), esta demanda era atendida
em apenas 11%, no ano de 2006 (INEP/MEC apud IPEA, 2008).
IDEB
O I DEB cal cul ado por escol a, e, a
parti r del as, so cal cul adas as mdi -
as regi onai s e naci onal . Para conhe-
cer mai s sobre o I DEB, acesse o si te
< h t t p : / / p o r t a l . m e c . g o v . b r /
index.php?option=com_content&view=
article&id=180&Itemid=286>.
Saiba mais
86
Alm de insuficiente, a distribuio de vagas
neste nvel tambm bastante desigual no territrio
brasi l ei ro. Cerca de 26% del as estavam no
Sudest e, enquant o apenas 8% se
encontravam no Nordeste do Pas, no mesmo
ano de 2006.
O foco do PDE est voltado especial-
mente para este ponto e, segundo dados do
Educacenso 2008, o ensi no profi ssi onal e
tecnolgico cresceu, naquele ano, 14,7% em rela-
o a 2007, tendo sido o segmento que mais expandiu
seu nmero de matrculas, entre todos os nveis. A educao pro-
fissional associada ao ensino mdio teve aumento de 19,6%, en-
quanto aumentaram em 10,5% as vagas preenchidas por aqueles
que j tinham concludo o ensino mdio.
Segundo o prpri o MEC, esse cresci ment o se deu
especialmente pelo aumento da oferta das redes estaduais, j que a
rede federal de escolas tcnicas encontra-se ainda, em grande parte,
sendo ajustada s novas metas. O objetivo do Ministrio levar
214 novas escolas tcnicas ao Pas at 2010, localizadas nas diversas
regies brasileiras.
O baixo acesso educao Superior no Brasil, por sua
vez, no se deve pouca oferta de vagas em
Instituies, de maneira geral; mas oferta limitada
de vagas em Instituies Pblicas.
Cerca de 50% das vagas existentes no ensino superior
privado do Pas no foram preenchidas em 2004. Entre as vagas
ocupadas nestas instituies, apenas 7% o eram por estudantes
oriundos de famlias com renda familiar per capita de um salrio-mnimo.
Nas instituies pblicas, este percentual era de pouco mais de 15%.
87
Mdulo Bsico
Embora a taxa de frequncia lquida (conforme definida
acima) neste nvel de ensino tenha aumentado significativamente
entre 1996 e 2006 (em cerca de 117%), o nmero de estudantes de
graduao no Pas no passava, no ltimo ano do perodo, de 12%
da populao na faixa etria apropriada jovens entre 18 e 24
anos. A expectativa do Plano Nacional de Educao, aprovado pelo
Congresso em 2001, era de que este percentual cheguasse a 30%,
em 2011.
Alm de reduzida, a insero de jovens neste nvel de ensino
tambm bastante desigual, em funo da renda familiar. Aqueles
provenientes de famlias com at um salrio-mnimo mensal
representavam 4% da populao universitria, em 2006; enquanto
os ligados a famlias com mais de 5 salrios-mnimos eram quase
60% desta populao.
As dificuldades de acesso ao ensino superior no Brasil,
portanto, esto fortemente associadas aos diferenciais de renda da
populao, o que o PDE tem procurado combater, tanto pelo
aperfeioamento de mecanismos de financiamento educao em
instituies privadas atravs do PROUNI, por exemplo , como
pela expanso de vagas nas Instituies pblicas e pelo incremento
modalidade de ensino a distncia, da qual este Curso um bom
exemplo.
v
Para mais informaes
sobre o PROUNI, acesse
<http://prouni-
inscricao.mec.gov.br/
PROUNI/
Oprograma.shtm>.
88
SADE
O acesso ao tratamento da sade no Brasil se caracterizou,
at os anos 1980, por se limitar aos trabalhadores vinculados ao
sistema previdencirio, por meio de relaes de trabalho formais e
regulares (emprego de carteira assinada). Somente nos anos 80,
com a redemocratizao do Pas, a poltica de sade sofreu
mudanas que resultaram na universalizao do acesso e na criao
de um novo sistema: Sistema nico de Sade (SUS). No cabe
aqui uma retrospectiva histrica abrangente sobre o tema. Mas,
para uma melhor compreenso dos limites e sucessos do modelo
brasileiro de gesto em sade, preciso analis-lo, ainda que
rapidamente, a partir de alguns movimentos anteriores.
A REFORMA SANITRIA: UM MARCO NA POLTICA
DE SADE BRASILEIRA
Conforme vimos na seo Polticas de Proteo Social no
Brasil, da Unidade 1, at o incio dos anos 1980 a assistncia
mdi co-hospi t al ar no Brasi l era provi da pel os Institutos
Previdencirios, instituies que, por delegao do Estado,
ofereciam classe trabalhadora do Pas a assistncia mdica, alm
aposentadorias e penses, mediante contribuies de trabalhadores
e empresrios.
O Estado, atravs de seus Ministrios e Secretarias, atuava
na chamada sade pblica campanhas de vacinao, de
89
Mdulo Bsico
erradicao de doenas , assim como na assistncia mdica e
hospitalar a indigentes, ou seja, todos aqueles excludos da
cobertura previdenciria.
Desta forma, como ampl amente referi do na
literatura, o sistema de sade brasileiro desenvolveu-
se de forma dual e fragmentada.
O crescimento da rede hospitalar privada no Pas, ao longo
da histria, est bastante associado a este fato, uma vez que o
sistema previdencirio privilegiava a compra de servios de
fornecedores privados, em detrimento do investimento em estrutura
prpria de equipamentos e servios. Alm da contratao de leitos
e servios aos particulares, o Estado tambm fazia parcerias com a
iniciativa privada por meio dos convnios-empresa, atravs das
quai s as empresas empregadoras cont rat avam servi os e
estabelecimentos para a prestao direta de assistncia mdica a
seus empregados, cabendo instituio previdenciria pblica a
fiscalizao dos padres de atendimento e a participao no custeio
das despesas (DONNANGELO, 1975).
O Ministrio da Sade, por seu turno, caracterizou-se, por
muitos anos, por ocupar uma posio perifrica no conjunto das
agncias pblicas (MELO, 1993).
O modelo assistencial, at a dcada de 80, era direcionado
cura individual e ficou cada vez mais dependente da utilizao
de tecnol ogi a e do recurso a especi al i stas, os quai s foram
progressivamente ocupando o espao da clnica geral e favorecendo
a grande expanso do mercado de trabalho mdico e das escolas
mdicas ao longo da dcada de 1970.
A crise internacional do petrleo, nos anos 1970, agravou o
quadro econmico e social do Pas, explicitando problemas e
reforando as lutas sociais e polticas por redemocratizao. No
mbito da Sade, uma srie de medidas de carter compensatrio
v
Para mais informaes,
acesse o portal do
Ministrio da Sade:
<dtr2004.saude.gov.br/
susdeaz/topicos/
topico_det.php?co_topico=
287&letra=A>.
90
foi tomada, voltadas s camadas pobres
da populao, particularmente queles
que vi vi am nas reas rurai s e nas
periferias das cidades (MENDES, 1994).
Neste sentido, foram reforadas
aes no mbito da ateno primria,
atravs das quais buscava-se conciliar
a demanda por i ncl uso com a
conteno dos gastos pblicos. Eram,
contudo, aes ainda restritas, mas a
nfase no atendimento primrio viria a
se tornar central no modelo de sade
gest ado a part i r do movi ment o
denominado de Reforma Sanitria
brasileira, que se organiza no final da
dcada de 70.
No cabe, no espao dest a
di sci pl i na, procedermos um rel at o
alentado sobre a Reforma Sanitria, at
porque muitos estudiosos j o fizeram,
com brilhantismo (ver especialmente o
texto de Sarah Escorel, de 2005, As
origens da Reforma Sanitria, publicado
em Sade e Democracia, Nsia
Trindade Lima et al. (Org.), Rio de
Janeiro: FIOCRUZ, p. 59-81). Contudo,
vale registrar que este foi um movimento
vitorioso, no sentido de que logrou
inscrever, na Constituio de 1988, o
direito a sade como dever do Estado,
bem como garantir a montagem de um sistema assistencial pblico,
integrado e universal.
Vale mencionar ainda que tudo isto foi feito na contramo
da histria. Ou seja, a Reforma Sanitria brasileira forou a
reconfigurao do sistema de sade, segundo moldes universalistas,
no exato momento em que a doutrina neoliberal, hegemnica nos
Nveis de ateno em sade
No SUS, o cui dado com a sade est ordenado
em n vei s de ateno, que so a bsi ca, a de
mdi a compl exi dade e a de al ta compl exi dade.
Ateno bsica: Constitui o primeiro nvel de aten-
o sade e engloba aes de carter individu-
al ou coletivo. Sendo o primeiro contato dos usu-
ri os com o SUS, real i zada pel as especi al i da-
des bsi cas da Sade, que so: cl ni ca mdi ca,
pedi atri a, obstetr ci a, gi necol ogi a, i ncl usi ve as
emergncias referentes a essas reas. Cabe tam-
bm ateno bsi ca proceder aos encami nha-
mentos dos usuri os para os atendi mentos de
mdi a e al ta compl exi dade.
Ateno de Mdia Complexidade: Aes e servios
que demandem di sponi bi l i dade de profi ssi onai s
especi al i zados e o uso de recursos tecnol gi cos
de apoio diagnstico e teraputico.
Ateno de Alta Complexidade: Procedimentos que
envolvem alta tecnologia e alto custo. Consistem,
entre outros, de: assi stnci a ao paci ente porta-
dor de doena renal crnica; assistncia ao paci-
ente oncolgico; cirurgia cardiovascular; cirurgia
vascul ar; procedi mentos da cardi ol ogi a
i ntervenci oni sta; assi stnci a em traumato-orto-
pedia; procedimentos de neurocirurgia.
Para mai ores i nformaes acesse o portal do
Ministrio da Sade. Fonte: <dtr2004.saude.gov.br/
s u s d e a z / t o p i c o s / t o p i c o _ d e t . p h p ?
co_topico=287&letra=A)>.
Saiba mais
91
Mdulo Bsico
pases capitalistas centrais, apregoava a necessidade de rompimento
com o padro de proteo social pblico e universal; e ao mesmo
tempo que aprofundava-se, no Brasil, uma sria crise fiscal e
financeira.
Diversos fatores de natureza poltica e institucional levaram,
nos anos recentes, frustrao de muitas expectativas geradas com
a Reforma Sanitria. Embora ela tenha permitido a criao do SUS
(Sistema nico de Sade), um dos maiores sistemas pblicos de
sade do mundo (SOUZA, 2002), o Sistema est longe dos ideais
que o motivaram. Isto vem se refletindo na crescente adeso dos
segmentos mais prsperos da sociedade a alternativas assistenciais
comercializadas no mercado os Planos de Sade caracterizando
um fenmeno que Faveret e Ol iveira (1990) chamaram de
universalizao excludente. Ou seja, um processo de expanso
da cobertura que, contraditoriamente, expulsa do seu consumo
segmentos sociais mais bem situados na estrutura ocupacional e
de rendas.
No obstante, a Reforma Sanitria tinha como propsito:
expandir a cobertura; propiciar a viabilidade fiscal e financeira do
sistema; melhorar a eficincia, a qualidade e a satisfao dos
usuri os; cri ar novas f unes do Est ado na f ormul ao e
implementao de polticas pblicas de sade; privilegiar a ateno
bsi ca de sade, assi m como um si st ema de ref ernci a e
contrarreferncia. Esse ltimo tornaria possvel atravs de registros
confiveis a obteno de informaes completas do paciente, e
cri ari a um si stema que funci onasse de manei ra i ntegrada,
permitindo o acesso a diferentes nveis de atendimento, desde o
bsico at o mais complexo.
A instalao da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987,
foi apresentada como o espao privilegiado para discusso deste
novo model o, e suas bases l egai s so l anadas no t ext o
Constitucional de 1988. Sua regulamentao foi concluda em 1990,
pelas Leis n. 8.080 e 8.142, em um ambiente de retrocesso poltico
das conqui st as soci ai s obt i das na Const i t ui o, conf or me
mencionado na Unidade 1.
v
A partir dela foi
estabelecido o SUS, no
qual adotado um
conceito ampliado de
sade, que inclui, alm
da dimenso biolgica
dos indivduos, suas
dimenses psicolgica e
soci al .
92
v
Para conhecer o perfil
dos diversos conselhos
de sade, acesse: <http:/
/tinyurl.com/yj67gx7>.
O SISTEMA NICO DE SADE
O novo Si st ema ni co de Sade (SUS) prev a
universalidade e equidade no acesso, a integralidade das suas aes
e a participao social na sua gesto. O princpio da universalidade
significa que, diferena do que ocorria anteriormente, qualquer
brasil eiro tem hoj e o direito a servios pbl icos de sade,
independentemente de sua profisso ou de sua contribuio, atravs
do SUS. J o da integralidade afirma que os servios de sade
devem levar em conta as necessidades de cada indivduo, tomado
em suas mltiplas dimenses (biolgica, psicolgica e social).
O princpio da participao social, por sua vez, remete
interveno direta da sociedade no planejamento, acompanhamento
e na avaliao dos servios de sade. Esta ocorre atravs dos
Conselhos e das Conferncias* de Sade, que se organizam nos
diversos nveis de governo: nacional, estadual e municipal.
Os Conselhos contam com uma representao paritria de usurios,
governo, profissionais de sade e prestadores de servio, cabendo-
l hes o acompanhamento das aes em sade, desde o seu
planejamento at a sua fiscalizao. Hoje, a atuao destes
Conselhos um dos itens avaliados pelo Ministrio da Sade para
a transferncia de recursos aos municpios.
O sistema integra as aes de todas as instncias de governo
(por isso ele nico), prevendo a hierarquizao e a regionalizao
dos servi os, de modo que o at endi ment o popul ao
responsabilidade compartilhada por municpios, Estados e pela
Unio, devendo ser provido por instncias distintas segundo uma
hierarquia de graus de complexidade. Os municpios tm a funo
prioritria de oferecer ateno bsica, enquanto os demais entes
f ederados respondem pel os servi os mai s compl exos e
especializados.
*Conferncias as Confe-
rncias, por sua vez, so
eventos peridicos, com
ampla participao po-
pular, que definem priori-
dades e as formas de
ao da poltica de sa-
de. Nelas so produzidos
relatrios, em que so
identificados os princi-
pais problemas, bem
como os resultados al-
canados pela poltica.
Fonte: Elaborado pela
autora deste livro.
93
Mdulo Bsico
Estrutura Institucional e Financiamento do SUS
At 1993, o INAMPS era a base fsica e financeira da nova
poltica de sade, o que ocasionou a manuteno da lgica de
financiamento das aes daquela autarquia, nos trs primeiros anos
de vigncia do SUS: os recursos eram aplicados nas regies que
mais recolhiam contribuies previdencirias (Sudeste e Sul),
favorecendo a perpetuao das desigualdades regionais. Pouco antes
da extino do INAMPS, em 1993, o Ministrio da Previdncia
deixou de repassar recursos para o SUS, gerando uma profunda
crise de financiamento do sistema, em 1993 e 1994.
Atualmente o SUS de responsabilidade dos trs nveis
de governo, com vinculao constitucional de receitas.
Contudo, 70% destas correspondem a recursos
federais, que so, em sua maioria, repassados para
fundos estaduais e municipais de Sade, ou pagos
diretamente aos prestadores de servios.
O Ministrio rene essas receitas no Fundo Nacional de
Sade e as repassa para Estados e municpios, segundo critrios
que so permanentemente negociados entre os diversos nveis de
governo. Alguns Estados tambm repassam recursos para municpios e
h a tendncia de que estes assumam cada vez mais a responsabilidade
pelo relacionamento com prestadores privados de servios.
O processo decisrio, no mbito do SUS, culmina com a
instituio de Portarias Ministeriais, feitas em parceria com o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS)
e o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(CONASEMS). Tais instrumentos definem as competncias de cada
nvel de governo, bem como os critrios para que Estados e
municpios se habilitem gesto do sistema em seu territrio.
94
Os primeiros documentos estruturantes do sistema foram as
Normas Operacionais Bsicas, editadas em 1991, 1992, 1996; e
as Normas da Assistncia Sade, de 2001 e 2002 (NOB 1991;
NOB 1992; NOB 1996; NOAS 2001; NOAS 2002). Mas, desde
2007 encontra-se em vigor o Pacto pela Sade, documento
que substitui as NOBs e NOASs anteriores, consolidando um
conjunto de reformas institucionais do SUS, negociadas entre as
trs esferas de gesto. Os recursos destinam-se, agora, s seguintes
finalidades: Ateno Bsica; Mdia e Alta Complexidade da
Assistncia; Vigilncia em Sade; Assistncia Farmacutica; Gesto
(MS, 2008).
O processo de gesto descentralizada que caracteriza o SUS
requer muitas negociaes, por causa da grande heterogeneidade
de condies e de interesses das diferentes unidades da federao.
Para realiz-las, o Sistema conta com as Comisses Intergestores,
que so de dois tipos:
Tripartite CIT, que funciona em nvel nacional,
com representantes das trs esferas governamentais.
Bipartite CIB, organizadas nos Estados, com
representantes dos governos estadual e municipais.
O PROGRAMA DE SADE DA FAMLIA
Entre as estratgias de maior relevncia para a superao
das dificuldades de acesso da populao ao sistema de sade,
encontramos o Programa de Sade da Famlia (PSF).
Cri ado no ano de 1994, o PSF tem como propsi to
fundamental fornecer atendimento integral populao, ao nvel
bsi co da assi st nci a. Sua at uao ocorre at ravs do
acompanhamento de famlias residentes em determinado territrio
v
Entre outras medidas, o
Pacto estabelece uma
nova forma de
transferncia de
recursos entre os entes
federados.
95
Mdulo Bsico
por equipes multiprofissionais formadas por, no
mnimo, um mdico de famlia, um enfermeiro,
um auxi l i ar de enfermagem e seis agentes
comunitrios de sade. No entanto, os municpios
tm liberdade para formar equipes que incluam
outros profissionais, tais como fisioterapeutas,
dentistas, assistentes sociais etc.
Alguns municpios optam por modelos
prximos, mas no idnticos, ao definido pelo
Ministrio. o caso do municpio de Niteri (RJ),
que adotou o Programa Mdico de Famlia,
inspirado no modelo cubano.
Falamos em agentes comunitrios, mas quem
so estes indivduos?
So pessoas f si cas, com esp ri t o de l i derana e de
solidariedade, que conheam muito bem a comunidade para que
possam, alm de atender alguns cuidados primrios de sade,
realizar a mediao entre as famlias atendidas e os profissionais
de sade. Imagine, por exemplo, que numa visita mensal corriqueira
o agente comunitrio identifique a presena de uma gestante. Ento,
o agente conversa com ela a respeito da importncia do pr-natal,
e faz o encaminhamento para o Centro de Sade. Ao mesmo tempo,
informa ao Centro de Sade de sua referncia que precisa se
programar para mais esse atendimento.
A incluso dos Agentes Comunitrios de Sade nas equipes
do PSF decorre do entendimento de que alguns cuidados primrios
de sade podem ser estimulados e acompanhados.
Assim, podemos afirmar que cabe equipe no s atender
aos pacientes, mas tambm contribuir para a reduo de outros
problemas que possam causar doenas ou comprometer sua
preveno. Tendo em vista o conceito de sade adotado (ampliado),
o trabalho do PSF demanda visitas domiciliares s famlias, alm
Equipe
Cada equi pe se responsabi l i za pel o
acompanhamento de cerca de 3 mil a
4 mil e 500 pessoas, ou de mil famli-
as de uma determinada rea, e estas
passam a ter corresponsabi l i dade no
cuidado sade. A atuao das equi-
pes ocorre principalmente nas unida-
des bsi cas de sade, nas resi dnci -
as e na mobi l i zao da comuni dade,
caracteri zando-se como uma porta
para o SUS. Fonte: <http: //dtr2004.
s a ude. g ov. br / da b/ at enc a obas i c a .
php#equipes>. Acesso em: 27 out. 2009.
Saiba mais
96
de reunies peridicas para discusso dos problemas sociais
existentes.
Entre os resultados positivos da ampliao do PSF hoje
uma estratgia consolidada nos diversos municpios brasileiros ,
podemos destacar a reduo da mortalidade infantil. Pesquisa
realizada pelo Ministrio da Sade em parceria com a Universidade
de So Paulo e com a Universidade de Nova Iorque indica que a
cada 10% de aumento de cobertura pelo PSF, cai em 4,6% o ndice
de mortalidade infantil no Pas.
Por outro lado, o programa apresenta uma fragilidade relativa
frequente precariedade que caracteriza os vnculos de trabalho
dos profissionais de sade s equipes do PSF. Constitudas por
profissionais sem vnculos estveis ou mesmo formais com o SUS,
em alguns casos, as equipes tm, por vezes, altos ndices de
rotatividade de pessoal, o que compromete o vnculo pessoal entre
profissionais e pacientes, aspecto este fundamental na concepo
do Programa.
ALGUMAS CONSIDERAES FINAIS
As mudanas ocorridas no sistema de sade brasileiro a
partir da Constituio de 1988 tinham como propsito fazer valer
um conceito abrangente de sade (que leva em conta, alm dos
aspectos biolgicos do indivduo, suas dimenses psicolgica e
social), alm de garanti-la como direito universal de todos os
cidados brasileiros.
Contudo, as di fi cul dades para o seu fi nanci amento,
encontradas desde sempre e de forma ainda mais grave no
momento de fundao do SUS , ao lado da renovada fora dos
interesses privados vinculados ao chamado complexo industrial
da sade (Bravo, 1998), tem comprometido o avano deste projeto.
v
Para saber mais
acesse o site <http://
dtr2004.saude.gov.br/
dab/index.php>.
97
Mdulo Bsico
O sistema de sade brasileiro vem, crescentemente, sendo
consolidado como um sistema dual, ou hbrido, em que o SUS
atende s parcelas de menor renda da populao, enquanto as mais
bem aquinhoadas recorrem crescentemente aos planos e seguros
privados (BAHIA, 2005; HEIMANN et al., 2005a).
Voc deve estar se perguntando: e o restante da populao?
Segundo dados do Datasus, 49 milhes de brasileiros pagam,
hoj e, pl anos pri vados de sade. Esse val or corresponde
praticamente ao mesmo valor que o governo federal gasta no
atendimento de 150 milhes de pessoas pelo SUS (MENDES, 2009).
Estes fatos tm um corolrio* dramtico: na medida em que sua
clientela constituda pelos setores com menor poder de vocalizao
de suas demandas os pobres e excludos , a defesa do SUS se
fragiliza enormemente.
Por outro lado, a questo do controle social e da participao
popular no SUS sofre tambm de muitas molstias. Ainda que todos
os conselhos municipais e estaduais cumpram as exigncias formais
estabelecidas pelo Ministrio da Sade para sua instalao, muitos
deles so capturados pelos padres clientelistas e corporativos que
caracterizam ainda e infelizmente as relaes Estado-Sociedade,
no Brasil.
O mesmo podemos dizer das formas de inscrio de
participantes e da eleio de delegados para as Conferncias de Sade.
*Corolrio verdade que
decorre de outra, que
sua consequncia neces-
sria ou continuao na-
tural. Fonte: Houaiss
(2007).
98
ASSISTNCIA SOCIAL E
SEGURANA ALIMENTAR
At a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF 88),
a Assistncia Social no Brasil era prestada em bases voluntaristas
e eventuais, atravs da filantropia ou de programas governamentais
f ocal i zados sobre cl i ent el as, ent re as consi deradas mai s
necessitadas.
Mesmo aps a criao do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, em 1977, a proteo aos desfavorecidos da sorte
e excludos do mercado de trabalho era marcada por aes pontuais
e descontnuas, cujos gastos eram condicionados pela poltica
macroeconmica, estando seus programas permanentemente sujeitos
a cortes. Os benefcios assistenciais ofertados no se configuravam
como direitos dos cidados que deles necessitavam, mas como
benesses do governo de planto, ou caridade de particulares.
Contudo, foi s a partir do novo marco constitucional que a
Assistncia Social tornou-se uma poltica de Estado. Sua
implementao, agora, independe da orientao poltica do governo
(ou partido poltico) que ocupa temporariamente o poder: ela
obrigatria. Ele incorpora a Assistncia no sistema de Seguridade
Soci al , o qual deve ser organi zado pel o Estado e provi do
universalmente, isto , a todos os brasileiros.
Ai nda fal tam recursos pbl i cos em quanti dade
suficiente para o governo atender demanda existente
na rea, e saldar a imensa dvida social brasileira.
v
A pedra fundamental
desta importante
mudana o Artigo 194
da CF 88, j mencionado
diversas vezes neste
Curso.
99
Mdulo Bsico
A poltica de Segurana Alimentar, por sua vez, tem recebido
crescente importncia no Pas nos ltimos anos, com a criao do
programa Fome Zero, em 2003, e vem sendo estruturada como
poltica de Estado, ainda que carea de uma institucionalidade mais
consistente para se tornar mais efetiva. O tema antigo na agenda
brasileira tem estado presente, pelo menos, desde a dcada de 40 ,
mas o seu enfrentamento ainda carece de maior suporte poltico
entre as elites, o que fica claro pelas dificuldades encontradas na
sua implementao.
PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL
Atualmente, a poltica de Assistncia Social e parte da poltica
de Segurana Alimentar esto sob a coordenao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Entre a promulgao da Constituio, em 5 de outubro de
1988, e o ano de 2004, quando o Ministrio foi criado, a rea
transitou por diferentes pastas, tendo sofrido, juntamente com as
reas da Sade e da Previdncia Social, os efeitos deletrios da
no cri ao do Mi ni stri o da Seguri dade Soci al e da no
regulamentao do oramento da Seguridade.
Diante do exposto, podemos observar que so diversas as
atribuies atuais do MDS, dentre as quais se destacam:
Programa Bolsa Famlia (PBF), atravs da
Secret ari a Naci onal de Renda de Ci dadani a
(SENARC);
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS), onde se inclui o pagamento do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC); e
v
Nas prximas sees
aprenderemos mais
sobre os principais
programas
governamentais de
Assistncia social,
ligados ao MDS, assim
como sobre o Fome Zero,
visando oferecer a voc,
estudante, uma
cartografia das polticas
aqui tratadas.
100
diversos programas afetos Segurana Alimentar
e Nutricional, atravs da Secretaria Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN).
Para compreender melhor o arranjo institucional segundo o
qual a poltica do MDS est organizada, observe a Figura 6.
Figura 6: Organograma do MDS
Fonte: <www.mds.gov.br>
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O Programa Bol sa Fam l i a (PBF) um programa de
transferncia de renda talvez um dos mais amplos do mundo
que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal
por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda
mensal por pessoa de at R$ 60,00). Ele uma das medidas da
estratgia Fome Zero, que coordenada pela Presidncia da
Repblica e envolve aes de diversos outros Ministrios, tais como
o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o Ministrio da Sade, o
101
Mdulo Bsico
Ministrio da Educao, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Ministrio
da Cincia e Tecnologia, o Ministrio da Integrao Nacional, o
Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio da Justia, a Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, alm do
Ministrio da Fazenda.
O fluxograma apresentado na Figura 7, a seguir, representa
a configurao programtica do Fome Zero.
Figura 7: Configurao programtica do Fome Zero
Fonte: <http://www.fomezero.gov.br/organograma>
No mbito do MDS, o Fome Zero implementado, entre
outras aes, atravs do Bolsa Famlia. Amparado na Lei n. 10.836
(de janeiro de 2004) e no Decreto n. 5.209, (de setembro de 2004),
o programa foi criado pela unificao de diversas bolsas e auxlios
que haviam sido criados no governo Fernando Henrique Cardoso e
nos pri mrdi os do governo Lul a, tai s como: Bol sa-Escol a,
administrado pelo Ministrio da Educao; Bolsa Alimentao,
administrado pelo Ministrio da Sade; o Auxlio-Gs, vinculado
ao Ministrio das Minas e Energia; e o Carto Alimentao, j sob
a coordenao do Programa de Segurana Alimentar Fome Zero.
A partir de 2009, pelo Decreto n. 6.917, o pagamento dos
benefcios do PBF s famlias que se enquadram nos critrios de
v
Para conhecer mais,
acesse <http://
www.mds.gov.br/
bolsafamilia/
menu_superior/
legislacao_e_instrucoes/
decretos-1>.
102
renda, j mencionados, impe algumas condies (as
chamadas condicionalidades do programa). So
elas:
Educao: frequncia escolar mnima de 85%
para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e
mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos.
Sade: acompanhamento do calendrio de vacina
e do crescimento e desenvolvimento para crianas
menores de 7 anos; pr-natal das gestantes; e
acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a
44 anos.
Assistncia Social: frequncia mnima de 85% da
carga horria relativa aos servios socioeducativos para
crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou
retiradas do trabalho infantil.
Os valores pagos pelo programa variam de acordo com a
renda das famlias. O Benefcio Bsico de R$ 62,00 (sessenta
e dois reais) e destina-se quelas consideradas extremamente
pobres, ou seja, com renda mensal de at R$ 60,00 (sessenta reais)
por pessoa. Nele se enquadram inclusive as famlias que no tenham
crianas ou jovens.
O Benefcio Varivel de R$ 20,00 (vinte reais) por
ms, por pessoa, at o limite de trs benefcios, isto , at de R$
60,00 (sessenta reais). pago s famlias com renda mensal de at
R$ 120,00 (cento e vinte reais) por pessoa, desde que tenham
crianas e adolescentes de at 15 anos.
J o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente
(BVJ) de R$ 30,00 (trinta reais) e pago a todas as famlias do
PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola.
Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados
ao adolescente.
A despeito de seu reconhecimento como programa social de
grande alcance (atinge hoje cerca de 11,1 milhes de famlias em
Condicionalidades
A famlia tem de se comprometer
em manter as cri anas e adol es-
centes, em idade escolar, frequen-
tando a escola; a cumprir a vaci-
nao das cri anas entre 0 e 6
anos; e a cumprir a agenda pr e
ps-natal das gestantes e mes
em amamentao. Fonte: El abo-
rada pela autora deste livro.
Saiba mais
103
Mdulo Bsico
v
Para calcular a Cesta
Bsica, o DIEESE
desenvolveu
metodologia prpria
disponvel no texto Cesta
Bsica Nacional
Metodologia de DIEESE
(1993). Disponvel em:
<www.dieese.org.br/rel/
rac/metodologia.pdf>.
todos os municpios brasileiros, segundo o MDS) e bem focalizado
(por atender a famlias que dele necessitam, e que atendem aos
critrios da lei), o PBF tem recebido crticas de analistas do campo,
em basicamente dois aspectos.
Primeiro, por no se constituir num direito dos cidados
que dele necessitam. Ou seja, diferentemente de outros benefcios
(como o Benefcio de Prestao Continuada, que veremos adiante),
o Bolsa Famlia concedido conforme disponibilidade de recursos
do Oramento. Sua concesso no garantida por lei a
qualquer pessoa em estado de pobreza, fome e desnutrio. Caso
fosse assim, aqueles que dele necessitassem poderiam recorrer
justia para obt-lo. Da forma como est regulamentado, o Bolsa
Famlia pago apenas queles que o Ministrio seleciona entre os
mais necessitados, do total daqueles que o pleiteiam. Alm disso,
por no ser uma poltica de Estado, mas de Governo, ele pode
ser cancelado a qualquer momento, desde que no seja mais visto
como prioridade governamental (ZIMMERMANN, 2005).
Um segundo aspect o al vo de rest ri es so as
condicional idades impostas. Embora pretendam buscar um
compromisso das famlias com a reduo intergeracional da
pobreza, as condies relativas Sade e Educao nem sempre
podem ser cumpridas, no por displicncia dos beneficirios, mas
pela falta de investimentos dos prprios governos (federal, estadual
e municipal), que nem sempre oferecem com adequao os servios
pblicos de sade e educao (LAVINAS, 2007).
H, por fim, de acordo com Zimmermann (2005), crticas ao
prprio valor do benefcio, que no chega cifra apurada pelo
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(DIEESE), relativa ao custo de uma Cesta Bsica, ou seja, um
conjunto de alimentos de consumo essencial para um trabalhador.
O Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social
A instituio do BPC uma das principais medidas de
poltica social institudas pela CF88, no s pelo nmero de pessoas
104
atingidas e o consequente impacto disto no mercado de bens de
consumo. Sua i mpor t nci a resi de t ambm na sua
institucionalidade.
Diferentemente do Bol sa Faml ia, o BPC garantido
constitucionalmente, se configurando como um direito de todos os
cidados que no podem mais trabalhar, como no puderam
realizar contribuies Previdncia Social. Sua concesso no est
sujeita a flutuaes do oramento pblico.
Este benefcio consiste no pagamento de 01 (um) salrio-
mnimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais, e
portadores de deficincias incapacitantes para o trabalho. Em ambos
os casos, a renda per capita familiar deve ser inferior a um quarto
do salrio-mnimo.
Falamos do Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia
Social e de seu amparo legal. Mas, a quem compete sua gesto?
Ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) compete sua gesto, acompanhamento e avaliao. J sua
operacionalizao est a cargo do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS), na medida em que este rgo previdencirio j
contava com infraestrutura de gesto e pagamento de benefcios,
bem como de aparato pericial para julgar os pleitos. Diferentemente
das aposentadorias e penses, contudo, o BPC no tem base
contributiva, ou seja: o beneficirio no contribui para o seu custeio.
A fonte dos seus recursos o Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS), criado em 1995.
O BPC herdeiro do programa de Renda Mensal Vitalcia
(RMV), institudo em 1974 e extinto em 1991. Este benefcio, por
sua vez, era concedido a pessoas com mais de 70 anos que tivessem
feito pelo menos 12 contribuies Previdncia Social, e que no
tivessem condies de trabalhar ou de se aposentar regularmente.
Os ltimos benefcios deste programa foram concedidos em 1995 e
permanecero em manuteno at a morte dos atuais beneficirios.
v
O BPC tambm est
amparado na Lei n.
10.741, de 1 de outubro
de 2003, que institui o
Estatuto do Idoso.
105
Mdulo Bsico
O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) constitui-se
na regulao e organizao dos servios, programas, projetos e
benefcios da Assistncia Social em todo o territrio nacional.
Com organizao semelhante do SUS (Sistema nico de
Sade), este sistema tambm envolve, para sua implementao,
parcerias com a sociedade civil, alm da pactuao entre as
di f erent es esf eras de governo, onde so negoci adas
responsabilidades, competncias e a transferncia de recursos.
O Sistema emana da Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), promulgada em 1996, e prev uma organizao participativa
e descentralizada da assistncia social, com aes que tm como
foco a famlia. Estas aes, por sua vez, so de dois tipos:
Proteo Social Bsica (PSB): destinada proteo
daqueles que vivem em situao de vulnerabilidade
soci al , decorrent e da pobreza, pri vao e/ ou
fragil izao de vncul os afetivo-rel acionais e de
pertencimento social.
Proteo Social Especial (PSE): voltada para casos
de risco social de mdia e alta complexidade, tais como
famlias e indivduos vtimas de abandono, maus-tratos
f si cos e/ ou ps qui cos, abuso sexual , uso de
substncias psicoativas, cumprimento de medidas
soci oeducat i vas; al m de moradores de rua e
trabalhadores infantis, entre outros.
Para a populao-alvo da Proteo Social Bsica, devem
ser ofertados servios prximos do seu local de moradia, que
propiciem acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de
indivduos, conforme a situao de vulnerabilidade apresentada.
Os servios devem ser organizados em rede, de modo a inserir esta
clientela nas diversas aes ofertadas.
106
A concesso do Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), assim como de outros benefcios eventuais, compe o
conjunto das aes da PSB. Estas aes so promovidas nos
muni c pi os e no Di stri to Federal atravs dos Centros de
Referncia de Assistncia Social (CRAS), que so unidades
pblicas estatais, localizadas em reas de maior vulnerabilidade
social. As equipes dos CRAS executam os servios de proteo
social bsica, bem como organizam e coordenam a rede prestadora
de servios socioassistenciais locais.
J a Proteo Social Especial (PSE) prev servios que tm
estreita interface com o sistema de garantia de direitos, exigindo,
muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e com outros rgos e aes
do Executivo. Podem ser organizados em bases locais, em
municpios com maior incidncia da violao dos direitos; por meio
de servios de referncia regional, coordenado e executado pelos
Estados; ou por intermdio de consrcios pblicos entre
municpios. Suas unidades executivas so os Centros de
Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS).
Os casos avaliados como de mdia complexidade requerem
acompanhamento individual e maior flexibilidade nas solues, em
comparao com aqueles a que se atribui baixa complexidade (alvo
da PBS). Os de alta complexidade, por sua vez, so aqueles que
necessitam de proteo integral, por exemplo, moradia, alimentao,
higienizao e trabalho protegido.
A implantao do SUAS tem enorme significado no
contexto das mudanas no padro de assistncia
social no Brasil.
Atravs da articulao dos governos federal, estaduais,
municipais e do Distrito Federal, em estreita parceria com a
sociedade civil, o SUAS contempla com suas aes cerca de 50
107
Mdulo Bsico
milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, nmero jamais
alcanado antes da sua existncia. Sua implantao foi marcada
pela aprovao, em 2005, da Norma Operacional Bsica do SUAS,
pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
No que diz respeito Segurana Alimentar e Nutricional, o
MDS desenvolve outras aes que se incluem no Fome Zero atravs
da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (SESAN). So elas:
Banco de Alimentos.
Carteira Indgena.
Cisternas.
Cozinhas Comunitrias.
Distribuio de Alimentos.
Educao Alimentar e Nutricional.
Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA).
Restaurante Popular.
Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local (CONSADs).
Estes ltimos so organizaes formais reunindo municpios,
constitudas por representantes do poder pblico e da sociedade
civil que desenvolvem diagnsticos e projetos de segurana alimentar
e nutricional e desenvolvimento local. Nos demais Ministrios esto
distribudos outros importantes componentes do Fome Zero, entre
os quais se colocam:
v
Consulte o portal do
Programa Fome Zero
para conhecer a relao
completa das aes
desenvolvidas <http://
www.fomezero.gov.br/>.
CONSADs
Segundo o MDS, exi stem hoj e 40
Consads, di stri bu dos em 26 Estados
brasileiros, envolvendo 580 municpi-
os e uma popul ao de mai s de 11
milhes de habitantes. Confira a lista
dos municpios brasileiros que perten-
cem aos Consads no si te
<www.mds.gov.br>.
Saiba mais
108
A Poltica Nacional de Alimentao Escolar
(PNAE): atravs do Ministrio da Educao, oferece
pelo menos uma refeio ao dia aos alunos da rede
pblica de ensino, da Educao Bsica.
O Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF): liderado pelo
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento,
desenvolve aes especficas na agricultura familiar,
destinadas gerao de renda no campo e ao aumento
da produo de alimentos para o consumo.
A Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
(PNAN): desenvolvida pelo Ministrio da Sade, e
seus objetivos so assegurar a qualidade dos alimentos,
promover hbitos alimentares saudveis, bem como
prevenir e controlar deficincias e doenas associadas
m alimentao.
A mais recente novidade no mbito da poltica de Segurana
Alimentar consiste na mobilizao iniciada pelo CONSEA, e
apoiada por entidades pblicas e da sociedade civil, para a
aprovao, pelo Congresso Nacional, da Proposta de Emenda
Constitucional que inclui a alimentao entre os direitos sociais
estabelecidos no Artigo 6 da Constituio (PEC-47). De autoria
do senador Antnio Carlos Valadares (PSB/SE), a proposta est
em tramitao desde 2003, o que demonstra desde j a hesitao
do parlamento em garantir tal direito populao brasileira.
Segundo fontes oficiais, os membros do CONSEA acreditam,
contudo, que ela possa vir a ser aprovada ainda em 2009.
109
Mdulo Bsico
RGOS COLEGIADOS DAS POLTICAS DE ASSISTNCIA
SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR
As polticas e programas aqui apresentados esto assentados
em arranjos institucionais amplamente participativos, nos quais
figuram conselhos de representantes dos governos e da sociedade
civil, nos diversos nveis da administrao pblica.
O MDS conta com quatro rgos colegiados em sua estrutura:
o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS); o
Conselho Gestor do programa Bolsa Famlia; o Conselho Consultivo
de Acompanhamento do Fundo de combate e Erradicao da
Pobreza; e o Conselho de Articulao de Programas Sociais.
Entre estes, tem especial importncia o CNAS, que vamos
aqui abordar especificamente. Institudo pela Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS (Lei n. 8742, de 07 de dezembro de
1993) como rgo deliberativo ou seja, com poder de decidir
sobre as polticas da rea , est vinculado ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. O CNAS replica-se ao
nvel dos estados e municpios, atravs dos Conselhos Estaduais e
Municipais de Assistncia Social Assistncia Social.
O CNAS composto por dezoito membros nomeados pelo
Presidente da Repblica, que tm mandato de dois anos, permitida
uma nica reconduo por igual perodo. So eles:
nove representantes governamentais, incluindo um
representante dos Estados e um dos Municpios; e
nove representantes da soci edade ci vi l , dentre
representantes dos usurios ou de organizaes de
usurios, das entidades e organizaes de assistncia
social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro
prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
110
O CNAS presidido por um de seus integrantes, eleito dentre
seus membros, para mandato de um ano; permitida uma nica
reconduo por igual perodo. Conta tambm com uma Secretaria
Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo.
No mbito da Segurana Alimentar figura o CONSEA,
instalado em 30 de janeiro de 2003. Tem carter consultivo e
assessora o Presidente da Repblica na formulao da poltica.
formado por 57 conselheiros (38 representantes da sociedade civil
e 19 ministros de Estado e representantes do Governo Federal),
alm de 23 observadores convidados. Seu presidente nomeado
pelo Presidente da Repblica para mandato de dois anos. Sua
secretaria chefiada pelo Ministro do Desenvolvimento Social.
v
Para compreender
melhor esta conjuntura
volte ao organograma do
MDS que apresentamos
anteriormente.
111
Mdulo Bsico
POLTICAS PBLICAS DE TRABALHO
E GERAO DE RENDA
O acesso ao trabalho digno, bem remunerado e vinculado a
benefcios de proteo social cada vez mais raro no mundo
contemporneo.
No Brasil, particularmente, estas referncias no alcanam mais
do que a metade da populao trabalhadora. Aqui, a informalidade
sempre foi alta e decorre do prprio modelo de industrializao e
modernizao adotado no Pas, desde os anos 1930.
Conhecer um pouco do processo que nos legou a atual
configurao do mercado de trabalho vai lhe ajudar no s a
compreender as polticas adotadas atualmente para ajustar este
mercado, mas tambm o imenso debate que se trava no campo
sobre a adequao ou no destas medidas. este o objetivo
desta seo.
O MUNDO DO TRABALHO NA VIRADA DO SCULO XXI
A partir de meados da dcada de 1970, como j nos
referimos, o sistema capitalista viveu um conjunto de mudanas
reduo das taxas de crescimento, globalizao, financeirizao e
introduo de novas tecnologias na produo que afetaram
112
profundamente o mercado de trabalho, em todo o mundo. Alm do
desemprego, teriam ocorrido, segundo Antunes (2000), verdadeiras
metamorfoses* no mundo do trabalho, que resultaram na adoo
de novas formas de organizao e gesto da fora de trabalho, na
reduo numrica da classe operria industrial e na precarizao
do trabalho.
O fordismo, modelo de organizao do trabalho industrial
que predominara at os anos 1970, substitudo por novos
processos de trabalho, cunhados a partir de experincias at ento
perifricas, como o toyotismo, sistema forjado na empresa japonesa
Toyota que acabou por se propagar mundialmente.
Segundo Ri cardo Ant unes (2000), as pri nci pai s
caractersticas do toyotismo seriam:
Processo produtivo flexvel: o trabalhador
polivalente e opera vrias mquinas ao mesmo tempo.
O contraste com o fordismo se estabelece na medida
em que, sob este ltimo, o trabalhador era especialista,
cumpria uma s funo, diante da linha de produo.
Trabalho em equipe: um conjunto de operrios opera
um conjunto de mquinas e busca solues, em
conjunto, para eventuais problemas, formando-se uma
integrao horizontal na organizao da produo. No
sistema fordista, o operrio da linha de produo
remetia-se a seu supervisor imediato, este a seu
gerente, e assim sucessivamente, segundo a hierarquia
da empresa. Tal organizao constitua uma integrao
vertical no processo produtivo.
Produo em pequena escala: de produtos
diferenciados, dirigidos a consumidores especficos (ou
a nichos de mercado), ao passo que, no fordismo,
produziam-se mercadorias padronizadas, em grande
quantidade, para uma massa de consumidores.
Estoque mnimo (just in time): enquanto a
organi zao da produo f ordi st a supunha a
*Metamorfose mudan-
a relativamente rpida
e intensa de forma, estru-
tura e hbitos que ocor-
re durante o ciclo de vida
de certos animais. Fonte:
Houaiss (2007).
113
Mdulo Bsico
manuteno de grandes estoques de peas e insumos,
a reposio destes, no toyotismo, se d apenas aps a
venda do produto.
Diante do exposto, podemos afirmar que, em vez de um
sistema de relaes de trabalho institucionalizado, garantidor de
proteo e de direitos ao trabalhador, o toyotismo prev relaes
diretas e acordos individualizados entre empresas e empregados, e
regulao minimalista, a pretexto de favorecer a melhor eficincia
alocativa do insumo trabalho.
Ao lado da reduo numrica de trabalhadores, este conjunto
de prticas teria colocado em xeque, tambm, o papel dos
sindicatos e seu poder de barganha, na medida em que enfraquecem
a identidade coletiva do trabalhador.
Este novo paradigma de produo faz emergir o tema
da flexibilizao das relaes de trabalho, colocando
em pauta a discusso sobre a desregulamentao do
mercado de trabalho, ou seja, a eliminao das regras
e leis de proteo ao trabalhador.
Para os crticos desta proposta, a desregulamentao implica
um trabalho precrio, isto , trabalho efmero, instvel, incerto,
sem proteo social e/ou com salrios muito baixos, como afirmam
Antunes (2000); Belluzzo, (1996); Cardoso (2000); Mattoso (1996).
Vale registrarmos, ainda, que a flexibilizao das relaes
de trabalho foi introduzida nas economias centrais em condies
muito especficas, em ambientes onde vigiam sistemas de proteo
muito amplos e generosos.
Assim mesmo, na maior parte dos pases da Europa (com
poucas excees, entre as quais a Inglaterra, de Thatcher) as
mudanas introduzidas foram exaustivamente negociadas com
entidades de trabalhadores e empresrios, atravs de instituies
slidas de representao e de intermediao de interesses destes
114
grupos (sindicatos e associaes empresariais). Contudo, apesar
da reduo de alguns benefcios trabalhistas, foram preservados,
nestes casos, padres bsicos de relaes e condies de trabalho,
assim como de seguridade social (MATTOSO; OLIVEIRA, 1996).
No Brasil, essas ideias chegaram para valer agenda poltica
a partir do incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995.
No bojo das reformas estruturais voltadas para o ajuste da economia
brasileira ao novo ambiente econmico internacional, foram
sugeridas mudanas na legislao trabalhista do Pas, considerada
enrijecedora do mercado de trabalho, por causa dos altos custos
que impunham s empresas.
Tal l egi sl ao dari a ensej o ao desemprego e
informalidade em nossa economia, por no favorecer
a mobilidade dos trabalhadores entre ocupaes e
setores de atividade.
Segundo esta tica, deveriam ser minimizadas as barreiras
para a contratao e demisso de trabalhadores, bem como o ajuste
de salrios, em funo da produtividade e das flutuaes do
mercado (CAMARGO, 1996; PASTORE, 1997).
Por outro lado, crticos destas propostas entendiam que os
problemas de nosso mercado de trabalho estariam menos associados
ao seu marco jurdico-legal, e mais ao fraco desempenho recente
da economia, bem como ao processo de sua modernizao, a partir
dos anos 1930, que teria excludo grandes contingentes da fora de
trabalho do acesso a bons empregos.
Esse argumento ser mais bem explorado nas prximas sees,
quando trataremos da configurao do mercado de trabalho
brasileiro; do marco legal que estabelece os parmetros para
o seu funcionamento; e do seu desempenho nos anos recentes.
115
Mdulo Bsico
ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DO MERCADO DE
TRABALHO NO BRASIL
Existe um grande consenso entre estudiosos quanto ideia
de que nosso mercado de trabalho no apresenta grandes barreiras
a demisses e contrataes, pois apesar de a legislao impor alguns
custos a elas, estes custos seriam baixos (CARDOSO, 2000).
O mercado de trabal ho brasil eiro teria, ainda, como
pri nci pai s caract er st i cas, uma grande het erogenei dade e
segmentao, seja do ponto de vista das relaes de trabalho, seja
sob a tica da estrutura das ocupaes.
O primeiro aspecto heterogeneidade das relaes de
trabalho se expressaria em dois nveis:
uma grande multiplicidade de relaes contratuais
trabalhadores com carteira assinada, trabalhadores
sem carteira, trabalhadores terceirizados, servidores
pblicos civis e militares; e
uma enorme variedade de formas de apropriao de
renda pela Populao Economicamente Ativa
(PEA) que no se constituem exatamente como
trabalho assalariado, por exemplo empregadores,
t rabal hadores por cont a prpri a, empregados
domsticos.
Quando falamos sobre o Mercado de Trabalho, importante
destacarmos que este campo de estudo se utiliza de conceitos
especficos para designar os diferentes segmentos da populao,
em funo de sua participao no processo produtivo. So eles:
Popul ao em Idade Ati va (PIA): uma
classificao etria que compreende o conjunto de
todas as pessoas teoricamente aptas a exercerem uma
atividade econmica. No Brasil, a PIA composta
por toda populao com 10 ou mais anos de idade e
116
subdivide-se em Populao Economicamente Ativa e
a Populao no Economicamente Ativa.
Populao Economicamente Ativa (PEA):
compreende o potencial de mo de obra com que pode
contar o setor produtivo, isto , a populao ocupada
e a populao desocupada.
Populao Ocupada: aquelas pessoas que trabalham,

incluindo:
Empregados: pessoas que trabalham para um

empregador ou mais, cumprindo uma jornada
de trabalho, recebendo em contrapartida uma
remunerao em dinheiro ou outra forma de
pagamento (moradia, alimentao, vesturio,
etc.). Incluem-se entre as pessoas empregadas
aquelas que prestam servio militar obrigatrio e
os clrigos. Os empregados so classificados
segundo a existncia ou no de carteira de
trabalho assinada.
Conta Prpria: aquel es que expl oram uma

atividade econmica ou exercem uma profisso
ou ofcio e no tm empregados.
Empregadores: aquel es que expl oram uma

atividade econmica ou exercem uma profisso
ou ofcio, com um ou mais empregados.
No Remunerados: pessoas que exercem uma

ocupao econmica, sem remunerao, por pelo
menos 15 horas na semana, ajudando a um
membro da unidade domiciliar em sua atividade
econmica, ou ajudando instituies religiosas,
beneficentes ou cooperativas, ou, ainda, como
aprendiz ou estagirio.
Populao Desocupada: pessoas que no tm

trabalho, mas esto dispostas a trabalhar, e que, para
isso, tomam alguma providncia efetiva (consultando
pessoas, jornais, etc.).
117
Mdulo Bsico
Diante do exposto, podemos afirmar que a Populao no
Economi camente Ati va (PNEA) ou a Popul ao
Economicamente Inativa (PEI) fazem referncia s pessoas
no classificadas como ocupadas ou desocupadas, ou seja, pessoas
incapacitadas para o trabalho ou que desistiram de buscar trabalho
ou no querem mesmo trabalhar. Incluimos aqui os incapacitados,
os estudantes e as pessoas que cuidam de afazeres domsticos.
Alm dos desalentados, que fazem meno s pessoas em idade
ativa que esto desempregadas e h mais de um ms no buscam
trabalho, uma vez que j o fizeram e no obtiveram sucesso. Temos
ainda o conjunto de pessoas com menos de 10 anos de idade, que
denomidado como Populao em Idade Economicamente
No Ativa (PINA).
Quanto ao segundo aspecto apontado heterogeneidade
da estrutura das ocupaes , sua ocorrncia se deveria grande
diversidade de formas de organizao do setor produtivo, o que
redundaria em prticas de apropriao do trabalho muito diferentes,
como tambm em nveis de remunerao muito diferenciados.
Tendo em vista este quadro, estudiosos tm distinguido o
mercado de trabalho brasileiro em dois grandes segmentos. Veja o
Quadro 5 a seguir:
Estruturado
Pouco estruturado
Onde se do as relaes empregatcias baseadas
em contratos legais, e cobertas pela legislao tra-
balhista e social ou seja, o setor formal.
Prevalecem relaes trabalhistas informais e prec-
rias, alm de boa parte das ocupaes autnomas.
chamado tambm de segmento "informal" do mer-
cado de trabalho.
Quadro 5: Segmentos do mercado de trabalho
Fonte: Adaptado de Cardoso Jr. (2005)
O ncleo estruturado composto por trabalhadores com
carteira assinada, regidos pela CLT, inclusive domsticos, alm dos
servidores pblicos, civis e militares. Ao ncleo pouco estruturado
correspondem os trabalhadores assalariados sem carteira, os
autnomos no agrcolas, os domsticos sem carteira e os no
remunerados.
118
no segmento de trabalho estruturado que encontramos os
setores mais dinmicos da economia, especialmente na indstria,
oferecendo empregos mais bem pagos, estveis, e que exigem certa
qualificao do trabalhador, ao mesmo tempo que lhe proporcionam
oportunidades de ascenso profissional.
Alm de protegidos pela legislao trabalhista e social, os
trabalhadores deste segmento tambm contam, na maioria das vezes,
com o apoio de sindicatos fortes, uma vez que a fora destas
entidades , em grande medida, decorrente da fora econmica
dos setores produtivos em que atuam os trabalhadores de suas
bases.
Assim, os trabalhadores dos setores de ponta (como a
indstria automobilstica, por exemplo) contam, na maioria das
vezes, com melhor organizao e poder de presso do que os dos
pequenos empreendimentos, ou mesmo aqueles vinculados ao
comrcio e aos servios.
Agora voc que voc j sabe o que segmento de trabalho
estruturado e quem pertence a este segmento, vamos definir o
que vem a ser segmento pouco estruturado.
O segment o pouco est rut urado i mpl i ca uma grande
variedade de ocupaes, especialmente nos setores de comrcio e
servios, e tambm na agricultura, exercidas por trabalhadores de
baixa qualificao, no sindicalizados, que disputam severamente
empregos instveis e sem perspectivas de ascenso.
Estes trabalhadores que se constituem na grande base do
mercado de trabalho brasileiro se apresentam em nmero bastante
expressivo, superando at a quantidade de pessoas inseridas no
segmento estruturado. Observe no Quadro 6.
119
Mdulo Bsico
Quadro 6: Participao percentual da populao ocupada Brasil, 1999 e 2005
Fonte: Cardoso Jr. (2007, p. 16)
Com base nos dados apresent ados,
podemos identificar que cerca de 45,6% da
Populao Ocupada (PO), em 2005, estava no
ncleo pouco estruturado do mercado de trabalho,
contra 43,1% que se inseriam no segmento
estruturado. Essa diferena j foi maior nos anos
1990: em 1999, 48% dos trabalhadores ocupados
estavam no ncleo pouco estruturado, enquanto
o ncleo estruturado absorvia apenas 39,5% dos
ocupados.
Tal distribuio se reflete, naturalmente,
nos nveis de renda apropriados pela populao
trabalhadora. Enquanto os trabalhadores com
carteira recebiam, em mdia, R$ 820 por ms,
em 2005, os autnomos registravam uma renda
mdia mensal de R$ 623 e os assalariados sem
carteira, R$ 427. Disto resulta que o ndice de
Gini que mede a desigualdade de renda da
populao ocupada tenha apresentado, para o Brasil, nos ltimos
20 anos, valores sempre acima ou prximos de 0,55. Segundo os
dados elaborados pelo IPEA, este ndice, em 1995, era igual a 0,585,
t endo ca do para 0, 544 em 2005. Apesar dessa queda, a
desigualdade de renda continua ainda bastante alta, sobretudo se
consideramos que este ndice no inclui os desempregados e
trabalhadores no remunerados. Observe no Quadro 7.
SEGMENTOS MT
Estruturado
Pouco Estruturado
1999
39,5
43,1
2005
48
45,6
ndice de Gini
uma medida de concentrao ou de-
si gual dade comumente uti l i zada na
anlise da distribuio de renda, mas
que pode ser uti l i zada para medi r o
grau de concentrao de qualquer dis-
tri bui o estat sti ca. Assi m, pode-se
medir o grau de concentrao de pos-
se da terra em uma regio, da distri-
bui o da popul ao urbana de um
pa s pel as ci dades, de uma i ndstri a
considerando o valor da produo ou
o nmero de empregados de cada
empresa, etc. Fonte: <http: //
www. i pec e. c e. gov. br / publ i cac oes /
notas_tecni cas/NT_14. pdf>. Acesso
em: 27 out. 2009.
Saiba mais
120
Quadro 7: Renda mdia mensal segmentos do mercado de trabalho Brasil 2005
Fonte: Cardoso Jr. (2007, p. 16)
Cabe destacarmos ainda que a grande concentrao de renda
se d no grupo de 1% dos mais ricos da populao, os quais se
apropriam de cerca 13% da renda nacional, percentual semelhante
ao que apropriado pelos 50% mais pobres (ROCHA, 2008).
A desigualdade social est profundamente associada
aos diferenciais de renda da populao, oriundos, por
sua vez, da sua heterognea insero no mercado de
trabalho.
As razes desta desigualdade so histricas. A comear pelo
escravismo, que impediu o desenvolvimento de um mercado de
trabalho livre no Pas, por longos 300 anos. Em meados do sculo
XIX, se constitua, j, um expressivo contingente de excludos,
formado por homens brancos pobres e ex-escravos libertos
estimados em cerca de 8 milhes, para o ano de 1870 , que tiravam
seu sustento da agricultura de subsistncia e de trabalhos urbanos
pesados ou domsticos.
Outro fator de peso nessas desigualdades foi a elevada
concentrao da terra nas mos de grandes proprietrios, o que
ainda persiste em boa parte do Pas, condicionando um padro de
relaes de trabalho arcaicas e insustentveis no campo, que
resultaram, ao longo do tempo, numa urbanizao acelerada e
desordenada.
Quando da abolio, os escravos foram substitudos por mo
de obra europeia, que ocupou os postos de trabalho no s na
SEGMENTOS MT
Assalariados com Carteira
Autnomos
Assalariados sem Carteira
RENDA MDIA MENSAL
R$ 820,00
R$ 623,00
R$ 427,00
121
Mdulo Bsico
agri cul t ura caf eei ra, como t ambm nas reas urbanas,
especialmente nos polos mais dinmicos de industrializao do Pas,
como Rio de Janeiro e So Paulo.
Segundo Kowaric (1994, apud THEODORO, 2005), 92%
dos trabalhadores industriais na cidade de So Paulo, no incio do
sculo XX, eram estrangeiros, sobretudo italianos. No Rio de
Janeiro, os estrangeiros nesta ocupao representavam 43%, sendo
em sua maioria portugueses e espanhis. A populao de ex-
escravos negros e mulatos foi apenas parcialmente incorporada
neste processo de modernizao econmica que ento se iniciava.
A industrializao e a urbanizao do Centro-Sul brasileiro,
no incio do sculo XX, ao se fazerem por meio de mo de obra
estrangeira, introduziram, por sua vez, as desigualdades de cunho
regional no nosso nascente mercado de trabalho. Nos Estados do
Nordeste, onde a estagnao econmica se instalara desde meados
do sculo XIX, havia poucas alternativas de trabalho assalariado
para ex-escravos. Nas cidades daquela regio, que eram poucas e
pequenas, havia apenas servios instveis e precrios. No campo,
onde vivia cerca de 90% da populao, a sada era a agricultura de
subsistncia e o trabalho mal remunerado nas fazendas dos
coronis, seja como assalariados, meeiros ou parceiros.
O esforo de industrializao realizado a partir dos anos
1930 tambm no permitiu a incluso da maior parte da fora de
trabal ho di spon vel . Assi m, apesar do grande cresci mento
econmico ocorrido entre 1930 e 1980 (com taxas extraordinrias,
que representaram cerca de 380% no perodo), a incorporao
trabalhadores ao mercado formal de trabalho (de cerca de 30
milhes de pessoas) foi insuficiente. Pois a urbanizao, ento, se
deu de forma ainda mais acelerada e, mesmo nas cidades mais
dinmicas, o nmero de boas oportunidades criadas (com carteira
assinada e benefcios) no atendia a demanda por trabalho.
Podemos identificar a, portanto, a origem das mazelas das
periferias urbanas do Pas, marcadas pelo desemprego,
v
Como vimos na Unidade
1, a poltica trabalhista e
social de Vargas
favoreceu apenas
alguns segmentos de
trabalhadores
industriais.
122
subemprego e bolses de pobreza. Voc consegue notar? Em
caso de dvida, no hesite em consultar o seu tutor.
Nos anos 1980, a histria da economia brasileira foi
marcada, como j vimos no incio desta seo, pelas crises do
petrleo (1973 e 1979) e da dvida externa (a partir de 1982), que
redundaram em polticas econmicas contencionistas. Estas, por
sua vez, agravaram sobremaneira as condies do mercado de
trabalho.
Mas foi nos anos 1990 que repercutiram aqui no Brasil as
radicais transformaes no mundo do trabalho, detonadas no s
pel a recesso mundi al , mas pel as mudanas t ecnol gi cas
introduzidas nos processos produtivos e pela globalizao dos
mercados. Aps a liberalizao comercial do Pas, iniciada no
governo Collor (1990-1992) e aprofundada durante o primeiro
perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998),
aumentaram as taxas de desemprego (de cerca de 4% em 1981
para cerca de 10%, em 1998), a populao ocupada no segmento
pouco estruturado aumentou, as condi es de trabal ho se
det eri oraram, ao mesmo t empo que a renda mdi a dos
trabalhadores permaneceu estagnada.
Tomando como indicadores apenas as partes da renda
apropri adas pel os trabal hadores e pel os capi tal i stas, como
proporo do PI B, observa-se que, enquant o em 1991 a
remunerao dos empregados importava em 37% do PIB, e a renda
dos capitalistas, 38,5%, em 1999, a primeira havia cado para
32,8%, enquanto a segunda cresceu para 41,4% (DEDECCA, 2003
apud CARDOSO Jr., 2007).
Contudo, desde o incio dos anos 2000 at o final de 2008,
quando teve incio a ltima crise financeira internacional, originada
nos Estados Unidos a economia brasileira vinha apresentando
sinais de recuperao que repercutiram favoravelmente sobre o
mercado de trabalho. Mas, foi especialmente a partir de 2004 que
observou-se uma reduo significante da informalidade e do
desemprego, o que corresponde tambm a um aumento da proteo
v
Nesta poca tivemos
uma piora significativa
da distribuio da renda.
123
Mdulo Bsico
social dos trabalhadores, uma vez que mais empregos formais
significam mais trabalhadores cobertos pela previdncia social.
Significando tambm mais receita para o sistema previdencirio,
na medida em que este financiado pelas contribuies de
trabalhadores e empresas sobre a folha de salrios.
Segundo dados do IBGE elaborados pelo IPEA, a taxa de
desemprego caiu de 9,6% em 2001 para 8,7% em 2007. Entre 2001
e 2005, o nmero de assalariados com carteira aumentou 20%,
passando a integrar cerca de 50,5% da fora de trabalho ocupada
(CARDOSO Jr., 2007).
As razes para tantas mudanas assim como sua
sustentabilidade durante os prximos anos ainda se
mantm objeto de debate por parte dos estudiosos.
Para Cardoso Jr. (2007), essas mudanas so atribudas a
um conjunto de fatos e medidas de poltica econmica, no
necessariamente voltados para estes objetivos, mas que provocaram
reaes positivas no mercado de trabalho. Entre eles se destacam:
a expanso do crdito e o aumento real do salrio-mnimo, nos
ltimos cinco anos, que aqueceram o mercado interno; o dinamismo
das exportaes, desde 2003, que gerou divisas e supervits
comerciais importantes; e pequenas redues na taxa bsica de
juros, que favoreceram os investimentos.
Ao lado disso, teria contribudo para a melhoria geral do
quadro econmico a expanso do gasto social pblico, seja atravs
de transferncias diretas, como na modalidade do Benefcio de
Prestao Continuada ou do Bolsa Famlia, seja pela contratao
de profissionais para a prestao de servios pblicos, que vem
sendo ampliada tambm nos anos recentes principalmente na
rea da sade e da educao bsica.
Vale assinalar que essa interpretao acerca do desempenho
recente do mercado de trabalho brasileiro leva em conta, como
124
vimos, o funcionamento da economia como um todo. Trata-se de
uma perspectiva que tem origem nas formulaes de Keynes.
Segundo esta viso, o emprego resulta do dinamismo da economia
como um todo, que s pode ser alcanado e sustentado pelo
aumento do consumo. Assi m, o pleno emprego deve ser
perseguido, nem que para isto o Estado tenha de investir na
produo e regular as condies de trabalho e emprego. Do mesmo
modo, o Estado precisa manter a segurana econmica dos
eventuais desempregados ou inimpregveis, atravs de seguros-
desemprego e da proviso de servios sociais bsicos, no s para
manter os nveis de consumo, no curto prazo, mas para garantir o
crescimento econmico no mdio e longo prazo.
Em uma viso distinta colocam-se os
analistas que comungam da teoria econmica
conhecida como neoclssica, segundo a qual
o emprego resulta, fundamentalmente, do livre
encontro entre a demanda por trabalho, por
parte das empresas, e sua oferta, por parte
dos trabalhadores. Este encontro tende a
entrar em equilbrio, desde que no existam
interferncias externas, tais como as
instituies e normas legais de proteo ao
trabalho. Estas, na medida em que implicam
em contribuies obrigatrias dos empregadores sobre as folhas de
salrios, ou em mecanismos de substituio de renda (como o
seguro-desemprego), encareceriam o trabalho e desestimulariam
os trabalhadores a procur-lo. Da a ideia de que, para se combater
o desemprego e a informalidade, elas devem ser minimizadas.
A seguir vamos tratar das instituies e normas que regulam o
mercado de t rabal ho brasi l ei ro, assi m como de seu
desempenho real, o que poder contribuir para uma melhor
avaliao do potencial explicativo destas duas perspectivas
analticas, na compreenso do mercado de trabalho brasileiro.
Teoria Econmica Neoclssica
Perspectiva econmica que retoma o libera-
lismo clssico de Adam Smith, segundo o qual
o que dava lucros para as empresas benefi-
ciava a toda a sociedade. Nesta perspectiva,
a empresa privada e os mercados funcionam
melhor quando deixados livres da regula-
mentao ou interferncia governamental.
Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
Saiba mais
v
Trabalhamos este
assunto na Unidade 1,
em caso de dvida faa
uma releitura cuidadosa
do tema.
125
Mdulo Bsico
AS INSTITUIES DO MERCADO DE TRABALHO
NO BRASIL
A modalidade de emprego comumente adotada no setor
privado brasileiro regida pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT) e prev os seguintes direitos:
jornada de trabalho de 44 horas semanais;
frias anuais de 30 dias, remuneradas;
descanso semanal remunerado;
dcimo terceiro salrio;
hora extra (cujo valor 50% acima da hora normal);
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);
impossibilidade de reduo nominal dos salrios (salvo
se decidido em acordo coletivo); e
isonomia de salrios para funes iguais.
A CLT aborda ainda indenizaes para os casos de demisses
sem justa causa. Ou seja, de acordo com a CLT o empregador tem de:
dar aviso prvio de 30 dias (retm-se o trabalhador,
por um ms, dando-lhe algumas horas livres por dia
para procurar emprego, ou se lhe paga um ms de
trabalho, sem que ele o exera);
pagar uma multa de 40% sobre o montante do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio (FGTS);
saldar as frias vencidas;
pagar as frias proporcionais ao tempo de emprego; e
saldar o dcimo terceiro salrio proporcional aos meses
trabalhados.
126
Desde 2001 exige-se ainda um pagamento, pelo empregador,
de um valor adicional de 10% dos depsitos do FGTS, para
saneament o f i nancei ro do prpri o Fundo, conf or me Lei
Complementar n. 110/2001 e Decreto 3914/2001.
O contrato tpico de trabalho tem ainda, por caracterstica,
vigorar por tempo indeterminado. A CLT (art. 443) admite contratos
por tempo determi nado, por at doi s anos, para empresas
transitrias, ou atividades transitrias dentro de uma empresa; ou
ainda para servios de empreitada. possvel tambm se contratar
trabalhadores por pouco tempo, atravs de empresas de trabalho
temporrio, que prestam servios a outras empresas (Lei n. 6.019/
74). A empresa contratante, neste caso, quem deve aos
trabalhadores os direitos garantidos pela CLT, com exceo daqueles
relativos demisso imotivada (CARDOSO; LAGE, 2006).
J como resultado das presses por flexibilizao das
relaes de trabalho no Brasil, foi aprovada em 1998 a Lei n. 9.601/
98, que permitiu contratos temporrios, para que as empresas
aumentem seu nmero de empregados, por um curto prazo. Os
contratos, neste caso, podem ser prorrogados por at dois anos.
Adicionalmente, esta Lei criou o banco de horas, ou seja, um
sistema de adequao da jornada de trabalho em funo das
necessidades de produo da empresa, determinadas pel as
oscilaes do mercado.
Mas, qual ser a representatividade destes contratos na
economia formal?
Segundo Cardoso e Lage (2006), o nmero destes contratos
pouco expressivo na economia formal (4,3% dos 42 milhes de
vnculos existentes em 2003), atingindo principalmente as empresas
de maior porte (7% dos empregos das empresas com 250 a 499
empregados).
Com efeito, diversos analistas Barros e Mendona (1996);
Barros et al., (1997); Montagner e Brando (1994 apud CARDOSO,
127
Mdulo Bsico
2000) do mercado de trabalho brasileiro detectaram, atravs de
estudos estatsticos, sua enorme flexibilidade alocativa e salarial.
Isto , em momentos de crise, nosso mercado de trabalho se ajustaria
facilmente, seja demitindo trabalhadores, seja reduzindo os seus
sal rios. Esta reduo no seria direta, j que a l egisl ao
trabalhista o impede; mas ocorreria atravs da perda do emprego
formal, seguida pelo ingresso do trabalhador demitido em outra
atividade laborativa, desta vez no mercado informal.
Assim, podemos deduzir que o trabalho precrio no setor
privado brasileiro no se deve exatamente flexibilizao das leis
trabalhistas no Pas, mas, como indicam Cardoso e Lage (2006),
burl a da l egi sl ao t rabal hi st a, somada f ragi l i dade dos
mecanismos de vigilncia e punio das condutas irregulares dos
empregadores.
Tais mecanismos so representados pela autoridade nacional
de inspeo do trabalho (a Secretaria Nacional de Inspeo do
Trabalho), pela Justia do Trabalho e pelos prprios sindicatos dos
trabalhadores.
De acordo com os autores que estamos trabalhando, a
Secretaria Nacional de Inspeo do Trabalho privilegiaria a
fiscalizao de grandes empresas do setor formal, enquanto as
pequenas teriam baixssima probabilidade de ser fiscalizadas, a no
ser que fossem denunciadas pelos trabalhadores. Estes, por sua vez,
s fazem isso se perceberem que no sofrero retaliaes.
Quanto Justia do Trabalho, os autores a consideram um
guardio eficaz de direitos apenas em parte das vezes em que foi
demandada. Seus trmites processuais seriam pelo menos at o
ano 2000, antes da edio da Lei n. 9.957 muito morosos, levando
pelo menos seis anos, caso todas as instncias sejam seguidas. Por
fim, os sindicatos, enfraquecidos pela reestruturao produtiva e
consequente diminuio numrica de suas bases, teriam sofrido
grande reduo de seu poder de presso (CARDOSO; LAGE, 2006).
A part i r dest a anl i se, podemos reconhecer que o
entendimento do real funcionamento das instituies do mercado
de trabalho de grande importncia para a compreenso da
complexidade dos problemas enfrentados no Brasil, no campo do
v
Sejam elas de regulao,
de fiscalizao ou de
interpretao das
regras.
128
trabalho. Por outro lado, fica claro tambm que no so as leis de
proteo ao trabalhador que geram o desemprego, j que nem
sempre elas so cumpridas.
De fato, quando observarmos o desempenho do emprego
formal nos anos recentes, vamos constatar a importncia de outros
mecanismos, como o aquecimento do mercado interno, por exemplo,
para a melhoria dos seus indicadores.
O SISTEMA PBLICO DE EMPREGO NO BRASIL
Desde os anos 1980, com o estmulo da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
difundiu-se nos pases de economia capitalista
avanada um conjunto de Polticas de Mercado
de Trabalho, com a finalidade de dar conta do
desemprego estrutural, que ento se instalava, a
part i r das t ransf ormaes econmi cas e
produtivas do final do sculo XX.
As polticas pblicas de mercado de trabalho
adotadas pelo Brasil desde fins dos anos 1970
e seus efeitos concretos so o tema central do
texto que vamos discutir a seguir.
Para entendermos melhor estas polticas de
Mercado de Trabalho, vamos adotar conforme
definio da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) a
distino destas polticas em dois tipos:
Passivas: aquelas que assumem o desemprego como
um dado, tendo por objetivo minimizar seus efeitos
OIT
Agnci a mul ti l ateral l i gada Organi -
zao das Naes Uni das (ONU), es-
pecializada nas questes do trabalho.
Tem representao paritria de gover-
nos dos 182 Estados membros e de
organi zaes de empregadores e de
trabalhadores. Com sede em Genebra,
na Sua, desde a data da fundao, a
OI T tem uma rede de escri tri os em
todos os continentes. O seu oramen-
to regular proveniente de contribui-
es dos seus Estados membros, que
suplementado por contribuies de
pa ses i ndustri al i zados para progra-
mas e proj etos especi ai s espec fi cos.
Saiba mais
129
Mdulo Bsico
nocivos. Das polticas passivas fazem parte o seguro-
desemprego e, especialmente no Hemisfrio Norte, os
programas de antecipao de aposentadorias.
Ati vas: que se const i t uem de programas de
intermediao de empregos que buscam reduzir os
custos de procura e oferta de trabalho; programas de
qualificao da mo de obra, cujo propsito adequar
a oferta de trabalho disponvel s novas necessidades
da produo; bem como programas de financiamento
produo em pequena escala, que pretendem facilitar
o desenvol vi ment o de di f erent es f ormas de
autoemprego.
Diante do exposto, podemos afirmar que a intermediao
de empregos uma estratgia antiga, tendo sido adotada no Brasil
em fins da dcada de 1970, atravs da criao do Sistema Nacional
de Empregos (SINE).
A partir de convnios entre o Ministrio do Trabalho e os
governos estaduais, foram criados, em todo o Pas, postos de
atendimento ao trabalhador, onde este poderia buscar vagas de
trabalho ofertadas por diferentes empresas.
J o seguro-desemprego foi criado em 1986. Contudo, at
1990 os critrios de elegibilidade de trabalhadores a este benefcio
eram muito rgidos, reduzindo muito o nmero de beneficiados.
Temos tambm os sistemas de formao e qualificao da
mo de obra que datam da dcada de 1940, tais como:
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
(SENAI): criado em 1942, hoje um importante polo
de di f uso de conheci ment o apl i cado ao
desenvol vimento industrial . Parte integrante do
Sistema Confederao Nacional da Indstria (CNI) e
Federaes das Indstrias dos Estados, forma recursos
humanos e presta servios ao setor industrial.
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
(SENAC): cri ado em 1946 pel a Confederao
130
Nacional do Comrcio (CNC), oferece educao
profissional para o comrcio.
Contudo, seu alcance era tambm limitado, at meados da
dcada de 1990. Somente a partir de 1990, com a criao do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), constitudo pelo Fundo PIS-
PASEP, que estes programas tomaram maior impulso.
Com certeza muito voc j ouviu falar em PIS-PASEP. Mas, o
que voc entende por estes termos? Sabe caracteriz-los?
O Fundo PIS-PASEP resultante da unificao dos fundos
constitudos com recursos do Programa de Integrao Social (PIS)
e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PASEP), que passou a vigorar em 1976. Tem como objetivos
integrar o empregado na vida e no desenvolvimento das empresas;
assegurar ao empregado e ao servidor pblico o usufruto de
patrimnio individual progressivo; estimular a poupana e corrigir
distores na distribuio de renda; e possibilitar a paralela
utilizao dos recursos acumulados em favor do desenvolvimento
econmico-social.
Desde 1988, o Fundo PI S-PASEP no cont a com a
arrecadao para contas individuais. O art. 239 da Constituio
Federal al terou a destinao dos recursos provenientes das
contribuies para o PIS e para o PASEP, que passaram a ser
alocados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), para o custeio
do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e ao
financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
O Seguro-Desemprego e o Abono Salarial (o abono do
PIS) so administrados pelo Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), vinculado
ao Ministrio do Trabalho e Emprego.
131
Mdulo Bsico
As regras de acesso ao seguro-desemprego f oram
modi f i cadas, permi t i ndo a i ncl uso de mai or nmero de
desempregados entre os beneficiados. O SINE tambm sofreu
melhorias, aumentando as taxas de colocao e recolocao de
trabalhadores. E, a partir de 1996, entrou em funcionamento o
Programa Naci onal de Formao Profi ssi onal (PLANFOR),
atualmente convertido em Plano Nacional de Qualificao (PNQ).
At ravs del e so di st ri bu dos recursos do FAT a di versas
organizaes pblicas e privadas de todo o Pas, para programas
de capacitao e qualificao da mo de obra.
Em 1994 foi tambm criado o Programa de Gerao de
Emprego e Renda (PROGER) para financiamento a pequenos
produtores urbanos e rurais, a partir do reconhecimento de que a
poltica de trabalho no deveria se restringir ao setor formal, mas
viabilizar tambm a melhoria das condies daqueles trabalhadores
que j adotavam estratgias de autoemprego.
A pretenso expressa na poltica que os diversos programas
f unci onem art i cul ados, de manei ra que um t rabal hador
desempregado, que requeira o benefcio do seguro-desemprego, ou
que pleiteie recursos do PROGER, ingresse tambm em cursos de
capaci t ao e qual i f i cao, de manei ra a mel horar sua
empregabilidade ou de aperfeioar seus produtos e servios, caso
seja um trabalhador autnomo.
O que voc, futuro especialista, entende por empregabilidade?
A empregabilidade um conceito que se desenvolveu, a partir
da dcada de 1980, no contexto das grandes mudanas no mundo
do trabalho. Consiste na capacidade que cada trabalhador tem de
obter e permanecer num emprego. Sua inspirao neoclssica,
na medida em que atribui ao indivduo o compromisso de adequar-
se ao mercado de trabalho.
Podemos considerar, ainda, segundo Arago (2004), a
empregabilidade como sendo um trip formado por competncias,
132
conhecimento e pela rede de relacionamentos. Voc responsvel
por cuidar das trs partes com igual carinho e intensidade.
A operao destes programas, por sua vez, feita a partir
da articulao entre os diversos nveis de governo, alm de
instituies ligadas a trabalhadores e empresrios. Ao nvel federal,
as grandes diretrizes so estabelecidas pelo Conselho Deliberativo
do FAT (CODEFAT), integrado por representantes do Governo, dos
trabalhadores, atravs de suas Centrais, e dos empresrios, atravs
de suas Confederaes.
O CODEFAT delibera sobre a concesso de recursos aos
Estados, municpios e entidades, a serem aplicados nos diversos
programas, especialmente naqueles relativos qualificao da mo
de obra. Para tanto, os Estados da federao, assim como os
municpios, devem constituir Secretarias de Trabalho, bem como
Comisses (estaduais e municipais) de Trabalho, tambm tripartites,
as quais elaboram planos e projetos e decidem sobre sua aplicao
ao nvel local.
A rotina de obteno destes recursos , em linhas gerais, a
seguinte: cada municpio elabora, anualmente, a programao a
ser implementada em sua jurisdio, estimando os recursos
necessrios. Esta programao deve ser aprovada pela Comisso
Municipal de Trabalho e encaminhada Comisso Estadual de
Trabalho. Esta, por sua vez, deve consolidar as demandas de todos
os municpios do Estado, eventualmente adicionando programas
prprios, e encaminh-las ao CODEFAT, para deciso final.
Conforme indicado por diferentes estudos, a efetividade*
destes programas ou seja, sua cobertura queles que demandam
seus benefcios vem crescendo desde os anos 1990. Contudo, sua
eficcia, isto , o grau em que eles reduzem de fato o desemprego,
ainda bastante limitada, assim como sua articulao interna.
*Efetividade refere-se
ao grau de satisfao das
necessidades dos clien-
tes mediante os produtos
ou servios da organiza-
o. Ou seja, eficcia
com eficincia. Fonte:
Lacombe (2004).
133
Mdulo Bsico
O seguro-desemprego, por exemplo, tem sido concedido, em
mdia, a 98% daqueles que o requerem; contudo, s alcana cerca
de 64% daqueles que so demitidos sem justa causa. J o Planfor,
que pretendia atender 20% da PEA anual, no passou da marca
dos 3,6% seu melhor nmero entre 1996 e 2003, tendo cado
para 1,3% em 2003. Do total de treinandos do programa, apenas
23%, em mdia (entre os anos de 1995 e 2003) eram beneficirios
do seguro-desemprego.
No que toca ao treinamento de trabalhadores vinculados ao
PROGER, estes eram cerca de 1,3%, no mesmo perodo, do total
de treinandos. O SINE, por sua vez, vinha conseguindo colocar
cerca de 47%, em mdia, dos trabalhadores que o procuraram entre
1995 e 2003. Contudo, eles no representavam muito mais que 5%
do total de admitidos no conjunto do mercado de trabalho, no
mesmo perodo temporal.
A concluso de Cardoso Jr. (2005) sobre o impacto destes
programas de que eles so pouco eficazes por atacarem apenas o
lado da oferta do mercado de trabalho (ou seja, a mo de obra),
sem alterar o perfil e o tamanho da demanda. Esta, por sua vez, s
poder crescer com polticas que promovam crescimento econmico
e do consumo, como as que f oram ensai adas, ai nda que
timidamente, de 2004 em diante.
134
Resumindo
Nesta Unidade, voc estudou um conjunto de Polti-
cas Sociais adotadas contemporaneamente pelo Estado bra-
sileiro, que pretendem dar conta de alguns aspectos que
so estratgicos para que o Pas vena a sua condio peri-
frica: a educao e a sade de nosso povo, sua segurana
social e alimentar, e suas oportunidades de trabalho.
Estas diversas reas de poltica foram tratadas a partir
de seu desenvolvimento histrico, ao longo do sculo XX, e,
adicionalmente, procuramos sintetizar suas diversas orien-
taes programticas, tais como apresentadas pelas pastas
ministeriais que delas se ocupam. Mais informaes sobre
estas polticas podem ser encontradas nos portais dos di-
versos ministrios e do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), rgo do Governo Federal que as acompa-
nha regularmente.
135
Mdulo Bsico
Atividades de aprendizagem
Hora de testar seu entendimento. Voc est pronto? Diante
de tudo que estudamos aqui, responda s questes a seguir.
1. Pesquise, no site do MEC, o IDEB de sua cidade e de duas ou trs
outras, na mesma regio. Consulte tambm os dados do IBGE da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, relativos distri-
buio de renda da populao dos municpios ou regio j seleci-
onados. De posse destes dados, analise a relao entre renda da
populao e o IDEB dos municpios selecionados e compartilhe
sua anlise com os colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Apren-
dizagem.
2. Com base no que estudamos neste livro, comente, em no mximo
duas pginas, a importncia do SUS para a reduo das desigual-
dades sociais e ampliao da cidadania dos brasileiros.
3. Sobre princpios de justia (mrito x necessidade), faa o que se
pede:
a) Comente, em at 10 l i nhas, o debate sobre as
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.
b) Avalie sucintamente a PEC47, que prope a incluso da
alimentao entre os direitos fundamentais do cidado.
4. Quais as relaes entre a poltica econmica mais geral e o com-
portamento do mercado de trabalho?
136
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142
MI NI CURR CULO
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ (Ins-
tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janei-
ro/Universidade Cndido Mendes), Mestre em
Polticas Pblicas e Administrao Pblica pelo
Institute of Social Studies, de Haia (Pases Baixos).
Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA, desde 2009, tra-
balhou na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro desde 1986, tendo
experincia docente em cursos de graduao e ps - graduao, em
diversas instituies publicas de ensino superior, tais como a Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP).

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