Consolidación Democrática. Definición, Modelos, Hipótesis: Leonardo Morlino

CONSOLIDACIN DEMOCRTICA.
DEFINICIN, MODELOS, HIPTESIS

Leonardo Morlino
Entre la instauracin y la persistencia
El presente trabajo es una presentacin sinttica y esencial de un tema y
de algunos problemas de investigacin relacionados con l, cuya importancia
es inmediatamente evidente. Entre la mitad de los aos setenta y el comienzo
del siguiente decenio comenzaron y acabaron, en parte o del todo, los pro-
cesos de instauracin democrtica en pases como Portugal, Espaa y Grecia,
en el rea mediterrnea, o como Argentina, Brasil, Uruguay, Per, Ecuador,
Bolivia, en la Amrica meridional, e incluso, en diversos aspectos, tambin
en pases como Mxico, El Salvador, Guatemala y Honduras, en la Amrica
central. Todos estos pases, pues, se encontraron o se encuentran teniendo
que afrontar el siguiente problema de consolidar y hacer consistentes sus pro-
pias estructuras polticas nuevas. Para evaluar mejor la amplitud del fenmeno
bastar reflexionar sobre el hecho de que afecta en esos aos a alrededor de
un tercio de las democracias actualmente (1986) existentes. Adems, los pro-
blemas de la consolidacin fueron cruciales para otras democracias europeas
como Italia, Alemania, Austria y Francia entre el final de los aos cuarenta
y el comienzo de los cincuenta, y para otros pases de Amrica Latina, tales
como Colombia, Costa Rica y Venezuela, entre los aos sesenta y los prime-
35/86 pp. 7-61
LEONARDO MORUNO
ros setenta. As, pues, no slo se trata de un fenmeno actual y amplio, sino
tambin bastante relevante en el inmediato pasado.
Inmediata e inevitablemente, los ejemplos citados ponen en evidencia una
delimitacin del referente emprico considerado o considerable y, al mismo
tiempo, un primer tema de fondo del que es preciso partir. La delimitacin
es espacial y temporal. Espacial, porque se toman en consideracin slo dos
reas, en muchos aspectos relativamente distantes en cuanto a tradiciones po-
lticas, equilibrios econmico-sociales y cultura: la Europa occidental y la
Amrica Latina. Temporal, porque se hace referencia slo al perodo posterior
a la segunda guerra mundial.
El tema implcito es que se consideran slo pases que han tenido expe-
riencias autoritarias de mayor o menor duracin y, en la mayora de los casos
considerados, experiencias de tipo democrtico anteriormente. Esto significa:
a) que la atencin no se enfocar hacia aquellos casos europeos o del mundo
occidental en los que el proceso de consolidacin, largo y gradual, se dio sin
interrupciones autoritarias, despus del paso de la oligarqua competitiva a
la liberal-democracia de masas; b) que una o ms rupturas autoritarias intro-
ducen importantes diferencias, tanto en las caractersticas como en las expli-
caciones de la propia posible consolidacin. Ambos temas podran ser objeto
de anlisis autnomo. Aqu, sin embargo, se toman como puntos de partida
que no hay que demostrar, en base a una simple opcin por una perspectiva
distinta de investigacin. En todo caso, volver sobre el segundo punto en
la ltima parte de este trabajo.
Adems, conviene recordar ahora que los casos de transicin gradual, ins-
tauracin y posterior consolidacin constituyen ms bien excepciones en el
panorama de las actuales democracias, y se trata de casos incluidos en deter-
minadas reas geopolticas, como Gran Bretaa y los Estados Unidos o Aus-
tralia y Nueva Zelanda, o las llamadas pequeas democracias de la Europa
septentrional. Esto quiere decir que el referente emprico a considerar sigue
siendo notablemente amplio y plantea numerosos y complejos problemas de
estrategia de investigacin. De nuevo, no parece oportuno detenerse aqu para
explicarlos. Es til, sin embargo, sealar uno slo de ellos, el ms relevante:
con un mbito de referencia tan amplio y ante la exigencia de ser ms articu-
lados, precisos y, al mismo tiempo, significativos, ser necesario introducir
diferenciaciones que permitan comprender mejor los principales recorridos se-
guidos para alcanzar la consolidacin (o que se pueden seguir para lograr
ese fin).
El presente trabajo tocar los tres problemas principales que debe resol-
ver cualquiera que se disponga a investigar sobre este tema: en primer lugar,
la definicin del fenmeno; despus, el sealar los caracteres comunes del pro-
ceso y los modelos principales de consolidacin seguidos (o perseguibles) por
los pases examinados; en tercer lugar, cules puedan ser las principales hip-
CONSOLIDACIN DEMOCRTICA. DEFINICIN, MODELOS, HIPTESIS
tesis explicativas a controlar pas por pas con el fin de comprender ms a
fondo el fenmeno.
Para ninguno de estos tres problemas existen respuestas preparadas en la
bibliografa ni en las investigaciones parciales realizadas. El trmino ha sido
utilizado hasta ahora con un significado intuitivo o propio del lenguaje comn
por algunos historiadores. Linz es el primer autor que, en dos trabajos no
publicados, trata especficamente del fenmeno: se puede aadir un anlisis,
tambin sin publicar, del que esto escribe, en el que, adems de la definicin
general del fenmeno, se intenta una aplicacin comparada de la Italia de los
aos cuarenta con la Espaa de los setenta; por ltimo, cabe recordar el an-
lisis ms reciente y breve de Santamara y Maravall en relacin al caso es-
paol
l
. Ni siquiera Rustow que, en un artculo de 1970 trata muy rpida-
mente de la fase posterior a la instauracin, habla de consolidacin, sino que
se refiere ms bien a una fase de adquisicin de la costumbre de vivir en
democracia (habituation phase), caracterizada por la aplicacin del acuerdo
democrtico a otros estratos de la poblacin y por un proceso de seleccin
en favor de los lderes y partidos ms claramente democrticos
2
. Sobre la
consolidacin autoritaria ya existe alguna cosa ms. Por ejemplo, algunas hi-
ptesis de Stepan sobre Amrica Latina, y en especial sobre Per, pueden
considerarse en esta perspectiva
3
, como tambin el anlisis del que esto escri-
be sobre aspectos tericos y, ms precisamente, histricos del proceso de
consolidacin del rgimen franquista en Espaa durante los aos cuarenta
4
.
Estas consideraciones, sin embargo, no deben hacer olvidar que existe un
amplio cuerpo de bibliografa de corte ms marcadamente terico o emprico
sobre pases concretos o, con menor frecuencia, sobre diversos pases, que
es indirectamente importante para el tema que analizamos aqu. Me refiero,
ante todo, a la extensa bibliografa sobre la persistencia y la estabilidad, o
tambin a la que toca los procesos de institucionalizacin o, ms en general,
a los numerosos anlisis que se pueden incluir en la llamada teora democr-
tica. Tampoco se pueden pasar por alto del todo los diferentes trabajos sobre
1
Cfr. J. J. LINZ, The Consolidation of Re gimes: A Theoretical Problem Approach,
comunicacin presentada al VIII Congreso Mundial de Sociologa, Toronto, agosto 1974,
y, tambin, del mismo autor, The Transition from Authoritarian Regimes to Democratic
Political Systems and the Problems of Consolidation of Political Democracy, comunica-
cin presentada a la Mesa Redonda de la IPSA, Tokio, marzo 1982; L. MO RLINO , Rules
of Democratic Consolidation. Some Comparative Notes about Italy and Spain, comunica-
cin presentada al Congreso sobre Contemporary Change in Southern Europe, organizado
por el SSRC (USA), Madrid, noviembre 1981; J. M.
a
MARAVALL y J. SANTAMARA, Crisis
del franquismo, transicin poltica y consolidacin de la democracia en Espaa, en Sis-
tema, nms. 68-69 (1985), pp. 81-82.
2
D. A. RUSTOW, Transitions to Democracy. Toward a Dynamc Model, en Compa-
rative Politics, II (1970), pp. 358-361.
3
Cfr. A. STEPAN, The State and Society. Per in Comparative Perspective, Princeton,
Princeton University Press, 1978, cap. 3.
4
Cfr. L. MORLINO, Dalla democrazia all'autoritarismo. II caso spagnolo in prospettiva
comprate, Bolonia, II Mulino, 1981, caps. 1 y 6.
LEONARDO MORLINO
aspectos ms especficos, tales como los que tratan de las estructuras de me-
diacin (partidos y grupos de inters). Sobre este punto es necesario aadir
dos precisiones. La primera: que todo este amplio cuerpo de estudios e inves-
tigaciones no slo es heterogneo, sino que adems presenta enfoques y po-
siciones diferentes. Por lo tanto, implcitamente habr que tomar opciones,
que ahora no hay que justificar ni especificar en detalle. La segunda preci-
sin: de esta bibliografa no surgen respuestas satisfactorias ni precisas a los
tres temas centrales planteados antes. Se trata, pues, de una parte, de revisar
aquellos anlisis desde la distinta y particular visin impuesta por el fenme-
no de la consolidacin democrtica.
Paso ahora a enfrentarme con el primer problema: cmo definir la conso-
lidacin democrtica. En cuanto al predicado, es decir, a la expresin de-
mocracia, aqu es necesaria y suficiente una definicin emprica general. No
hace falta sealar cules pueden ser las diferentes variantes posibles dentro
del genus democrtico. Es, en cambio, til aclarar cul es la compleja estruc-
tura poltico-institucional que en concreto se alcanza al trmino del proceso
de instauracin. Tampoco es necesario dar una definicin que sea, en defini-
tiva, una definicin de democracia estable: si se hiciese as, de hecho, se es-
tara anticipando un acontecimiento que slo puede llegar al final de la
propia consolidacin. Es decir, que se anticipara el resultado del proceso que
se est examinando. En cambio, es til una definicin que contemple, por un
lado, la posibilidad de que la consolidacin fracase y, por otro, tenga muy
presente que todos los pases en cuestin han tenido experiencias autoritarias,
aunque de distinta duracin y con caractersticas diferentes.
Aqu hay que definir con una expresin ms articulada y clara qu es en
concreto una liberal-democracia de masas que sigue coexistiendo con una es-
tructura industrial capitalista, mientras sucede a un rgimen autoritario. En
otros trminos, creo que puede servir una definicin emprica y gentica de
la democracia industrial. En coherencia con una lnea de pensamiento, que se
puede hacer remontar al menos a Kelsen y a los posteriores desarrollos teri-
cos propuestos por Shumpeter y Dahl o tambin por Bobbio y Sartori, de-
mocracia es ante todo un mtodo, o un conjunto de reglas de juego que
sirven para permitir la participacin y la competicin a todos los ciudadanos.
Las reglas se sustancian en estructuras y procedimientos que permiten la re-
solucin pacfica de los conflictos a travs de diversas modalidades, y que ga-
rantizan, en medidas diferentes empricamente en cada caso, los derechos po-
lticos y civiles (derecho de voto, libertad de pensamiento, palabra, imprenta,
libertad de organizacin y asociacin, etc.). Adems, tales derechos permiten
a su vez al menos mayores posibilidades de defensa y afirmacin de los inte-
reses propios y, por tanto, de competencia y de igualdad poltica respecto al
anterior perodo autoritario. Elecciones libres, peridicas, competitivas y co-
rrectas, sufragio universal masculino y femenino, ms de un partido poltico
10
en liza, diferentes organizaciones de intereses, fuentes alternativas de infor-
macin, eleccin de los cargos ms importantes son los indicadores mnimos
de un orden liberal-democrtico de masas.
Adems, si se recuerda que tales estructuras institucionales y reglas de
procedimiento vienen tras un perodo autoritario, su estructuracin constituye
la fase de instauracin y es el resultado, no necesariamente duradero, a veces
momentneo e incluso casual
5
, de un compromiso acerca de las reglas de re-
solucin pacfica de conflictos entre todos los actores polticos, y tambin
entre los actores institucionales y los actores sociales polticamente relevantes
y activos. El contenido de ese compromiso reside en la aceptacin, de nuevo
ms o menos amplia o parcial, de la presencia de una oposicin, de la politi-
zacin de las clases inferiores, pero sobre todo reside en la aceptacin de la
incertidumbre
6
acerca de los intereses que podrn prevalecer y los mismos
resultados de los procesos de decisin. Por otra parte, esa incertidumbre es
limitada, tanto por la distribucin de los distintos recursos, incluidos los orga-
nizativos, permitidos por el aparato de los derechos civiles y polticos, como
por las estructuras institucionales acordadas. As, pues, relativa certidumbre
sobre las reglas de juego, determinadas a priori, que se conjuga con una rela-
tiva incertidumbre de los resultados sustantivos, del modo en que se resol-
vern los diferentes conflictos en el terreno parlamentario o en otras instan-
cias. Exactamente lo contrario de lo que ocurre en el caso de los ordenamien-
tos autoritarios
7
.
En cualquier caso hay que reconocerlo, en una sociedad industrial,
esa incertidumbre es relativa y limitada, tambin en lo que se refiere a los
intereses de los actores sociales, que son centrales en una estructura industrial
en la que empresarios u obreros no pueden ser tocados o condicionados ms
all de ciertos lmites. No es posible llegar a negar aspectos cruciales relativos
al papel de esos actores en las estructuras productivas. No es posible, en una
palabra, negar la posibilidad del beneficio, por un lado, ni la posibilidad de
5
Sobre las condiciones de la crisis autoritaria y de la instauracin democrtica, con
especial referencia a Europa en los aos cuarenta y setenta, debo sealar L. M O R LI NO ,
Democratic Establishments. A Dimensional Analysis, en E. BALOYRA (comp.), Compar-
ing New Democracies: Dilemmas of Transition and Consolidaron in Mediterranean Eu-
rope and the South Cone, Boulder (Col.), Westview Press, 1986. Pero vanse tambin la
introduccin y ensayos del volumen compilado por G. O'Donnell, P. S. Schmitter y
L. Whitehead, citado en la nota siguiente.
6
Sobre este tema, cfr. A. PRZEWORSKI, Some Problems in the Study of the Transi-
tion to Democracy, en G. O 'DO NNELL, P. C. SCHM I TTER y L. WH I TEH EAD (comps.),
Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives, Baltimore y Londres, The
John Hopkins University Press, 1986, y, del mismo autor, Democracy as a Contingent
Outcome of Conflicts (paper), Chicago, University of Chicago, junio 1983, y tambin Ca-
pitalism and Social Democracy, Nueva York y Londres, Cambridge University Press, 1985,
cap. 5.
7
El trabajo definitivo, clsico ya, sobre rgimen autoritario es el de J. J. LI NZ , An
Authoritarian Regime: the Case of Spain, en E. ALLARDT e Y. LITTUNEN (comps.),
Cleavages, Ideologies and Party Systems, Helsinki, Westermarck Society, 1964, y a l
remito.
11
LEONARDO MORUNO
realizar, por otro, todas las acciones reivindicativas y no violentas adecuadas
para conseguir mejores condiciones y garantas de trabajo. Por otra parte, tales
aspectos estn garantizados, en definitiva, por aquel conjunto de derechos
propio del orden democrtico. Aqu se cierra el crculo y se vuelve al punto
central de las reglas de juego y sus procedimientos y estructuras correspon-
dientes. No es posible proseguir ms all ni profundizar ms en esta lnea de
argumentacin, brevemente recordada, para no caer de nuevo en los errores
de aquellos autores que para definir la democracia acaban por indicar las ca-
ractersticas de una democracia estable, es decir, de un resultado posible slo
si la consolidacin ha triunfado. As, pues, terminando con este punto, para
lo que aqu nos interesa, defino democracia como un conjunto de estructuras
y procedimientos, explcitos y determinados a priori, sobre la resolucin pa-
cfica de los conflictos recurrentes y continuos. Esos ordenamientos polticos
son el resultado, incluso temporal y hasta casual, de un acuerdo-compromiso
postautoritario, con resultados sustantivos relativamente inciertos. En lugar
central, y como autores de aquel acuerdo-compromiso, estn las estructuras
de mediacin que, ms o menos autnoma y directamente, estn ligadas a
los distintos intereses y, al mismo tiempo, estn presentes y son protagonistas
en las diferentes instancias de decisin.
La definicin inicial, rpidamente sealada, ayuda a arrojar ms luz sobre
los casos que estn en el horizonte del presente trabajo. No slo los casos
como el de Espaa, Grecia y los dems que pueden entrar de lleno en la de-
finicin, sino tambin los de Mxico, Guatemala o Portugal, que no encajan
del todo o a simple vista en la definicin que acabamos de dar. En los dos
primeros pases, de hecho, el problema de la consolidacin se plantea ms
bien como una consolidacin del proceso de liberalizacin
8
, y no de demo-
cratizacin: los indicadores mnimos y los dems aspectos sealados ms arriba
no existen plenamente y la incertidumbre est ms que limitada por el papel
muy condicionante que pueden tener los aparatos estatales o, ms especfica-
mente, los militares, que siguen manteniendo su presencia poltica y su rol
despus del perodo autoritario propiamente dicho, o tambin por los graves
obstculos existentes para alcanzar aquella igualdad poltica que es propia
de toda democracia. Parecidas consideraciones se pueden aplicar a Portugal,
aunque los militares que dieron el golpe de Estado de 1974 y pilotaron la
instauracin configuraron un actor harto diferente de los generales que sos-
tenan, primero, al salazarismo y, despus, al caetanismo. Pero, adems, en
Portugal se intent instaurar una democracia-radical o socialista, bien dis-
tinta de la que hemos descrito anteriormente. Sin embargo, cuando llega el mo-
8
Por liberalizacin entiendo un reconocimiento parcial desde arriba de los derechos
civiles y polticos, que est acompaado tanto por el mantenimiento de un papel poltico
por parte de las anteriores lites autoritarias, incluso militares, como por una capacidad
de control, a travs de la represin y la disuasin a la participacin, de la sociedad civil.
Sobre este punto vuelvo ms adelante, al principio de la tercera parte.
12
ment de iniciar la consolidacin de estas estructuras institucionales, comien-
za la crisis y el vuelco que llega hasta la reforma constitucional de 1982.
Al mismo tiempo se emprende el proceso de consolidacin en una democra-
cia, que ya entra en el mbito de la definicin que hemos propuesto antes, y
si acaso caracterizada en este punto slo por una fuerte presencia pblica en
la economa.
En qu consiste, pues, el proceso de consolidacin del que ya se ha em-
pezado a hablar, en relacin a los casos especficos a que nos referimos antes?
De nuevo, ante todo, hay que explicitar los principales problemas que plantea
tal definicin. Es fundamental no slo tener bien firmes los anclajes his-
trico y terminolgico del concepto, es decir, tener en mente tanto los casos
concretos a los que nos queremos referir como el significado que parece ms
adecuado
9
. Pero por lo menos hay otros dos aspectos igualmente importantes.
Primero: llegar a una definicin que no se resuelva en una simple tautologa.
Segundo: insertar la definicin en el campo semntico que le es propio, es
decir, distinguirla de y al mismo tiempo definir, por una parte, trminos
contiguos, tales como estructuracin, encapsulamiento e institucionalizacin,
y, por otra, tambin los otros procesos de cambio y continuidad propios de
un sistema poltico, tales como transicin, instauracin y persistencia.
Puedo empezar a definir consolidacin democrtica como el proceso de
reforzamiento, afirmacin, robustecimiento del sistema democrtico, encami-
nado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persistencia y a contrarrestar y
prevenir posibles crisis. Aunque correcta, tal definicin apenas va un poco
ms all de la temida tautologa y, al mismo tiempo, mantiene la metfora
ingenieril que est detrs del trmino: se consolida un muro, una pared
o hasta un terreno que se considera o se teme que pueda venirse abajo, de-
rrumbarse, precisamente para evitar que se caiga, aunque acabe de ser cons-
truido. Pero esta definicin, en su generalidad, muestra tres puntos impor-
tantes, y no precisamente obvios. El primero: se est consolidando un proceso,
es decir, algo que emplea un cierto tiempo en completarse y que, al mismo
tiempo, es el resultado de complejas interrelaciones entre todos los actores
en juego, los institucionales y los sociales polticamente relevantes, con sus es-
trategias, posiciones, opciones, recursos. Se trata, adems, de interrelaciones
tambin entre actores de lite y de masa. En este proceso, efectivamente,
como sostiene Rustow, los actores que saben aprovechar mejor el nuevo con-
texto institucional sacan ventaja en la afirmacin de sus opciones y, en gene-
ral, en la proteccin de sus intereses
10
. Esta observacin, en suma, pone de
relieve an ms la importancia de las dos preguntas sobre las que me detendr
9
En esto sigo a SARTORI, The Tower of Babel, en G. SARTORI, F. W. RIGGS y
T. TEUNE, Tower of Babel. On the Definition and Analysis of Concepts in the Social
Sciences, Pittsburg, University Center for International Studies, 1975.
10
Cfr. D. A. RUSTOW, Transitions to Democracy, cit., p. 358.
13
LEONARDO MORUNO
ms adelante: quin puede consolidar y cmo se puede consolidar un sistema
democrtico.
El segundo punto est ligado al primero: al sostener que la consolidacin
es un proceso, hago explcitamente una opcin. Ms exactamente, privilegio
en la definicin y el consiguiente anlisis, slo uno de los dos modos generales
en que se puede definir tal fenmeno. La consolidacin, en realidad, puede
entenderse, bien y as hago yo aqu como el complejo proceso cuyo
resultado es un reforzamiento-afirmacin de los ordenamientos democrticos,
o bien y de antemano excluyo aqu ese significado slo como el punto
de llegada, precisamente como el resultado de ese proceso. A este segundo
significado es al que se hace referencia cuando se habla, por ejemplo, de ins-
tituciones consolidadas.
El tercer punto surge de tomar la metfora al pie de la letra. No siempre
un muro o un terreno se consolidan. A veces nacen slidos y no necesitan
de posteriores refuerzos. Entonces, la pregunta que salta es: hay siempre
necesariamente una fase de consolidacin, aun en el caso de que el objeto sea
un sistema democrtico? La respuesta, afirmativa, est sugerida por la obser-
vacin emprica. En el sentido de que si no hay consolidacin, puede haber
crisis o simple mantenimiento inestable. Si, en cambio, tiene lugar un proceso
que damos en llamar consolidacin, al final el sistema democrtico se esta-
biliza.
Cmo es posible, en este momento, dar un paso adelante sustancial en
la definicin? Ante todo, haciendo referencia al campo semntico en el que
se inscribe el concepto. Empiezo, pues, por considerar la consolidacin en
relacin a los otros procesos propios de un sistema democrtico. As, de en-
trada, se puede decir que transicin, instauracin, consolidacin, persistencia
o crisis no son fenmenos que necesariamente se sigan de manera unilineal.
Ya he aclarado en otros trabajos cmo y hasta qu punto los dos procesos
pueden superponerse, complicando as el marco de anlisis resultante
11
. La
instauracin puede desembocar en la consolidacin, pero tambin como
acabo de recordar en una crisis del rgimen o de todo el sistema poltico.
Puede darse tambin, alternativamente, un cambio de direccin en el trans-
curso del propio proceso de instauracin: precisamente el caso portugus
muestra un giro de ese tipo, en cuanto que se modifican las relaciones de
fuerza entre los componentes civiles y militares del rgimen entre 1975 y
1976 . Adems, no se puede olvidar que el rol, la importancia, los recursos,
la capacidad de usarlos por parte de cada uno de los actores, pueden modifi-
carse en los aos confusos y cargados de acontecimientos durante los que se
producen los dos primeros procesos. Un autntico proceso de consolidacin
no es, pues, ms que una de las posibilidades abiertas, que se pueden tener
11
Sobre este tema remito a L. MO R UNO , Democrazia, en G. PASQUINO (comp.), Ma-
nuale di Scienza Poltica, Bolonia, II Mulino, en curso de publicacin.
14
tras la instauracin. Tambin es, sin embargo, una posibilidad bastante im-
portante: baste pensar que muchas de las crisis y fracasos en los pases de
la Europa de entreguerras, o del continente latinoamericano, se explican en
una primera pasada como incapacidad del rgimen para consolidarse, o bien,
por ejemplo, como incapacidad, ausencia o debilidad de los actores democr-
ticos interesados en alcanzar aquel resultado
12
.
Si la transicin, entendida aqu en. sentido estricto, se refiere a los mo-
mentos fluidos y confusos en que estn a punto de surgir las nuevas estruc-
turas democrticas, pero al mismo tiempo permanecen algunas estructuras
propias del antiguo rgimen, o bien si se concentra en unos cuantos aconte-
cimientos, pocos y rpidos, como los que caracterizan un golpe de Estado, y
si la instauracin se caracteriza por el diseo de las nuevas instituciones y
procedimientos, adems de por todos los aspectos propios de un sistema de-
mocrtico, como el que hemos delineado antes, la consolidacin no acaba de
presentar este tipo de fluidez o de creatividad. Por el contrario, es poco
innovadora y se caracteriza ms bien por el establecimiento de una continui-
dad, por la fijacin de algunos aspectos que persistirn a lo largo de los aos.
Desde este punto de vista, tal proceso experimenta, en primer lugar, la im-
portancia del transcurrir del tiempo. En otras palabras, es tambin su resul-
tado, caracterizado por diferentes secuencias de la interrelacin entre la va-
riable tiempo y cada uno de los elementos esenciales que componen todo el
sistema poltico. Para sealar de modo ms sencillo el papel crucial que de-
sempea el tiempo en esta fase, se podra representar por una simple frmula
matemtica de este tenor:
Naturalmente, no se puede ir mucho ms all con esa frmula, en cuanto
que los diferentes factores (/) que interactan con el tiempo no son todos
traducibles en variables cuantitativas. Sin aadir que no es ni siquiera apro-
piado representar esas interrelaciones con una simple operacin de multipli-
cacin.
Esta operacin, sin embargo, nos lleva enseguida a preguntarnos cul
puede ser la duracin de la consolidacin. No existe una respuesta unvoca
a esa cuestin. La duracin vara en cada caso en funcin sobre todo del
grado de rapidez con que ha ocurrido, o simplemente se interrumpe porque
se produce una crisis. Ambas posibilidades nos remiten a las condiciones de
la misma consolidacin, y se tratar de ellas ms adelante y en la tercera par-
te de este trabajo. Por ahora, baste slo con establecer que, aun siendo el
12
La secuencia instauracin-consolidacin se aclarar ms adelante, en relacin con el
terminus a quo del proceso que examinamos, y cuando se articule mejor la propia defi-
nicin.
15
LEONARDO MORUNO
tiempo una variable crucial, la consolidacin se puede alcanzar muy rpida-
mente tras la instauracin, o puede necesitar una duracin mucho ms larga.
As, pues, una primera definicin de consolidacin que tenga presente
tanto la diferencia con la instauracin como la variable temporal es la si-
guiente: la consolidacin es el proceso de fijacin en sus caracteres esencia-
les y de adaptacin en los secundarios de las diferentes estructuras y normas
democrticas, influido por el transcurso del tiempo. El tiempo puede llevar
a crisis, rupturas, cambios, pero si se da la congelacin-adaptacin, hay con-
solidacin. Aado enseguida que congelacin-adaptacin no significa o com-
porta necesariamente rigidez, sino slo precisin y fijacin de instituciones
y procedimientos propios de un cierto rgimen democrtico.
Sin embargo, es sta una definicin limitada de la consolidacin del r-
gimen democrtico en sentido estricto, en cuanto que tambin es importante
considerar la relacin rgimen-sociedad civil. As, pues, all donde eso no
ocurra inmediatamente y se plantee un problema de ese tipo, consolidacin
significa tambin ampliacin progresiva de la aceptacin de aquellas estruc-
turas y normas para la resolucin pacfica de los conflictos, conocimiento cada
vez mayor en la aceptacin y apoyo al compromiso institucional, reconocimien-
to de la bondad de la frmula de la "incertidumbre limitada", o bien, en una
palabra, progresiva ampliacin de la legitimidad del rgimen. Este aspecto
conviene precisarlo se plantea como necesario, pero se puede sostener
que una parte importante de la consolidacin ya est virtualmente lograda al
final de la instauracin, si el rgimen y, en trminos ms amplios, el sistema
gozan pronto de una amplia legitimacin.
Si se introduce la distincin entre consolidacin y persistencia, hay que
hacer otras observaciones. Tambin sobre la base de cuanto he afirmado ante-
riormente, en una primera aproximacin se puede decir que hay una consolida-
cin que se refiere a las normas y las estructuras del rgimen democrtico
en su conjunto y sus correspondientes relaciones, y que hay tambin una
consolidacin que se refiere a esa ampliacin de la legitimacin que no se
frena ni se vuelca por la crisis, ya citada antes. Mientras la primera sigue
inmediatamente a la instauracin y en un cierto momento puede considerarse
concluida
13
, la segunda, cuando no se alcanza inmediatamente, puede tam-
bin superponerse y confundirse en parte con la siguiente fase de persisten-
cia y continuar durante ella, siempre en el sentido de adquisicin de mayor
legitimidad del rgimen o hasta del sistema poltico. En este sentido, en una
primera ojeada se pueden ver dos elementos diferentes de la consolidacin, el
segundo de los cuales puede durar mucho ms (o, por el contrario, ser bre-
vsimo) y prolongarse durante la persistencia del sistema democrtico, super-
ponindose y aadindose a ella.
Siguiendo con la delimitacin y especificacin del proceso, la consolidacin
13
Ms adelante especifico mejor los diferentes mbitos de la consolidacin.
16
se distingue tambin de, al menos, tres conceptos cercanos: estructuracin,
encapsulamiento, institucionalizacin. La estructuracin no es propiamente
consolidacin. Cualquiera que sea la acepcin que atribuyamos a ese concepto,
se puede admitir la que ve en la estructuracin la fase de formacin y articu-
lacin, con modalidades especficas diferentes y de modo ms o menos gradual,
de las distintas estructuras propias del sistema poltico. As, pues, la estruc-
turacin pertenece a la fase de instauracin. Por otro lado, si la idea central
y ms general de la consolidacin es que consiste en un proceso de refuerzo,
es evidente que slo se puede reforzar lo que ya existe, es decir, que slo
puede haber consolidacin cuando haya habido antes una estructuracin, o
con respecto a estructuras polticas preexistentes.
En cuanto al concepto de encapsulamiento, el problema se plantea de ma-
nera parecida. Etzioni acua el concepto para aplicarlo a la contencin de la
conflictividad internacional. Pero tambin ve la posibilidad de aplicacin en
contextos polticos internos, como, por ejemplo, a las relaciones industriales.
En general, para Etzioni, encapsulamiento es el proceso mediante el cual se
limitan y constrien los conflictos dentro de normas, que excluyen algunas
modalidades de conflicto que se practicaban antes y legitiman otras
14
. As es
que, aun entendido en sentido amplio, el trmino se refiere ms a la fase
de instauracin que a la de consolidacin. Por otra parte, existe tambin du-
rante este segundo proceso un problema de progresiva ampliacin de la legi-
timacin de las normas para la solucin pacfica y contencin de conflictos
que son esenciales a los ordenamientos democrticos. As, pues, encapsulacin
no es consolidacin. No obstante, una parte esencial de la consolidacin sigue
siendo el mantenimiento (y las correspondientes posibilidades de mantenimien-
to, en el mbito de un ordenamiento democrtico dado) de normas aceptadas
por los actores sobre los mtodos pacficos de controlar y contener (encap-
sular) los conflictos de intereses, adems de encontrar soluciones concretas
para ellos, en los distintos terrenos, institucionales o no. En otras palabras,
durante la consolidacin, las reglas bsicas para el ordenamiento democrtico
son aceptadas, se hacen valer y son indispensables para un prolongado en-
capsulamiento del conflicto. En suma, el fijar la diferencia entre encapsu-
lamiento y consolidacin es til para comprender mejor cmo durante esta
fase los conflictos no se eliminan del todo, sino que, por el contrario, siguen
estando en el centro de los procesos de decisin. Pero permanecen contenidos
y controlados dentro de instituciones y normas aceptadas amplia y conscien-
temente.
Tampoco institucionalizacin es consolidacin. Pero para este concepto
hay que seguir una lnea de argumentacin en parte distinta a la mantenida
anteriormente. El trmino se ha entendido de maneras diferentes, totalmente o
14
Cfr. A. ETZIONI, On Self-encapsulating Conflicts, en Conflict Resolution, VIII
(1964), pp. 242 y ss.
17
LEONARDO MORLINO
en parte, por los numerossimos autores que lo han usado. Pero no es mi
intencin discutir aqu esos diferentes significados
15
. Reduciendo el proble-
ma a lo esencial, dir slo que siguiendo en general el pensamiento sociol-
gico clsico, por institucionalizacin se puede entender a la vez el proceso de
formacin de estructuras-instituciones y su refuerzo. En lo que se refiere a
la realidad poltica, pues, la institucionalizacin comprendera tanto la instau-
racin como la consolidacin. Algn autor Huntington, por ejemplo sub-
raya sobre todo los aspectos de la institucionalizacin que se refieren a la
integracin y al refuerzo de las estructuras. En este sentido se podra atribuir
a la institucionalizacin un significado que en gran parte coincide con la con-
solidacin. Sera, pues, plausible sostener que consolidacin democrtica es
la institucionalizacin de las estructuras que caracterizan a ese tipo de siste-
ma poltico. Pero, aun as, el problema sigue abierto.
Ante todo, la tradicin sociolgica clsica enmarca el fenmeno en un
perodo largo, es decir, en un contexto temporal e histrico mucho ms
amplio que el que consideramos aqu para la consolidacin. A una gran parte
15
El concepto es central a gran parte de la teora sociolgica. Recurriendo a los auto-
res principales, se pueden sacar significados en parte diferentes de los trabajos de M. WE-
BER. E. DURKHEIM v T. PARSONS. Vanse, del primero, Wirtschaft und Gesellschaft,
Tbingen, Mohr, 1956 (traduccin castellana, Economa y Sociedad, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 2.
a
ed., 1964); del segundo, De la divisin du travail social, Pars,
F. Alean, 1893 (traduccin castellana, La divisin del trabajo social, Madrid, Akal, 1982),
y Legons de Sociologie, Pars, PUF, 1969, pp. 79 y ss.; del tercero, The Social System,
Nueva York, The Free Press, 1951 (traduccin castellana, El Sistema Social, Madrid, Re-
vista de Occidente, 1966, cap. 3); Essays in Sociological Theory, Nueva York, The Free
Press, 1949, pp. 143-149 y 239-246, y, ms brevemente, Some Fundamental Categories
of the Theory of Action: A General Statement, en T. PARSONS y E. A. SHI L S (comps.),
Toward a General Theory of Action, Cambridge, Harvard University Press, 1962, p. 20
(traduccin castellana, Apuntes sobre la teora de la accin, Buenos Aires, Amorrortu,
1970). La mayora de los estudiosos que han retomado el tema ms recientemente no se
distancian mucho de las lneas marcadas por estos tres autores. Vanse, por ejemplo, F. AL -
BERONI, Movimento e Istituzione, Bolonia, II Mulino, 1977, cap. 5, pero en especial
pp. 189 y 204-224; S. P. HUNTINGTON, Political Order in Changing Societies, New Haven,
Yale University Press, 1966, pp. 12-24; P. SELZNICK, Leadership in Administraron. A So-
ciological Interpretaron, Evanston (111.), Row, Peterson & Co., 1957, pp. 16-22, y, tam-
bin, N. W. POLSBY, nstitutionalization of . S. House of Representatives, en Ameri-
can Political Science Review, L XII (1968), pp. 144-168. Un puesto propio merece la con
tribucin de W. BUCKLEY, Socilogy and Modern System Theory, Englewood Cliffs,
Prentice Hall, 1967, pp. 121-161 (traduccin castellana, La sociologa y la teora moderna
de los sistemas, Buenos Aires, Amorrortu, 1977). De hecho, aunque parte de Weber,
Buckley ilustra las contribuciones al anlisis de la institucionalizacin desde otro filn
terico, el que va de Smelser a Homans y Blau. Concepciones ms claramente diferentes
se pueden encontrar en S. N. EISENSTADT, nstitutionalization and Change, en American
Sociological Review, XXIX (1964), pp. 235-347, o en P. L. BERGER y T. LUCKMANN, The
Social Construction of Reality, Nueva York, Doubleday & Co., 1966 (traduccin castella-
na, La construccin social de la realidad, Buenos Aires, Amorrortu, 1968, cap. 2). Dos
interesantes, aunque rpidas, discusiones del concepto, y sobre todo tiles aplicaciones a
diferentes aspectos, son R. SISSON, Comparative Legislative nstitutionalization: A Theo-
retical Exploration, en A. KORNBERG (comp.), Comparative Legislatures in Comparative
Perspective, Nueva York, David McKay, 1973, y M. B. WELFLING, Political nstitutiona-
lization: Comparative Analyses of African Party Systems, Beverly Hills y Londres, Sage
Publications, 1973.
18
de esos autores pero no a Durkheim, por ejemplo les resulta extraa
toda la problemtica ligada al refuerzo de las instituciones sociales ya existen-
tes: el hecho mismo de su existencia podra afirmar implcitamente su fuerza.
Es ms, el surgimiento de instituciones presupone una situacin social estable
y duradera; presupone precisamente aquello que, en distinto contexto poltico,
debera ser el resultado de la institucionalizacin como consolidacin. As,
pues, su traslado a nivel de anlisis poltico supone una transformacin del
significado notable, si no sustancial, y, en todo caso, un desarraigo y cambio
respecto al contexto emprico originario en el que naci y se formul el con-
cepto. Cuando se ha producido ese traslado, tanto su distinta y especfica con-
ceptualizacin como su instrumentalizacin operativa no han sido nada satis-
factorias
16
. No es objetivo de este trabajo el afrontar y resolver los proble-
mas existentes en estos terrenos para la institucionalizacin poltica. Est,
adems, el hecho de que la institucionalizacin plantea otras y nuevas dificul-
tades, ms que resolver algunas de las que me interesan aqu, sobre la con-
solidacin. As, pues, es ms sensato centrarse en estas ltimas y descartar el
uso de ese trmino para evitar posteriores complicaciones superfluas.
mbitos, modalidades, caractersticas
Vuelvo a tomar, ahora en positivo, el hilo de la argumentacin. Defino,
pues, consolidacin democrtica como ese proceso de adaptacin-congelacin
de estructuras y normas democrticas que son aceptadas como legtimas, en
parte o del todo, por la sociedad civil. Aado enseguida que tal proceso,
complejo y variado, se desarrolla en direcciones diferentes y alcanza tal re-
fuerzo de aquellas instituciones y normas como para permitir su persistencia.
Complejo y variado porque puede adoptar formas diferentes. Puede consistir
en una fijacin de pautas, de modelos de comportamientos polticos repetidos
en el tiempo; puede consistir tambin en una posterior articulacin de las
diversas estructuras democrticas; caracterizarse por una adaptacin progre-
siva de las instituciones a la realidad cambiante en el mbito del modelo de-
mocrtico diseado por la carta constitucional y por las dems leyes funda-
16
A este respecto me refiero en especial a Huntington. Este autor, en efecto, partien-
do de la concepcin de Parsons, es el que mejor realiza la operacin de aplicacin del
concepto a la realidad poltica. Pero su definicin acaba siendo demasiado general y no
satisfactoria: para Huntington, institucionalizacin es el proceso por medio del cual or-
ganizaciones y procedimientos adquieren valor y estabilidad ( HU NTING TON, Political Order
in Changing Societies, cit., p. 12). Las mismas medidas de institucionalizacin (adapta-
bilidad-rigidez, complejidad-simplicidad, autonoma-subordinacin, coherencia-desunin; ibi-
dem, pp. 13-24) no son slo criterios que requeriran una efectiva operacionalizacin, sino
que muestran tensiones recprocas, cuando no contradicciones. Para controlar la correc-
cin de esta ltima observacin, se puede intentar imaginar una institucionalizacin que
tuviera a la vez un mximo de adaptabilidad y de complejidad y un mximo de coheren-
cia y de autonoma: desde el punto de vista emprico se tratara de un resultado casi im-
posible.
19
LEONARDO MORLINO
mentales del ordenamiento democrtico de un determinado pas; puede per-
mitir a algunas instituciones la adquisicin de identidad y un notable grado
de autonoma respecto a la sociedad civil; puede consistir en un aumento
del apoyo a las diferentes instituciones democrticas. En otras palabras, a ese
refuerzo se puede llegar de modos muy diferentes entre s. No hay que olvi-
dar, sin embargo, que la legitimacin, cada vez ms amplia, o la aceptacin,
tanto de las estructuras del rgimen como de las propias estructuras inter-
medias, son tambin condicin esencial que conduce al esfuerzo de las insti-
tuciones y, por tanto, a la consolidacin del rgimen, en sentido estricto. En
este sentido, la legitimacin, aun formando parte analticamente de ese pro-
ceso, es su propia base.
Resumiendo, pues, las principales modalidades del proceso son: la apari-
cin de pautas repetidas de comportamiento; la adaptacin institucional; la
identidad; la autonoma; el esfuerzo organizativo, conseguidos o bien por el
simple paso del tiempo, sin que haya desafos claros a los ordenamientos de-
mocrticos, o bien por una mayor legitimacin de stos, que deriva del mismo
hecho del funcionamiento de las instituciones. Est claro que si existe ya
una amplia legitimacin del rgimen, y adems no hay amenazas, el refuerzo
y la posible legitimacin posterior sern slo y ante todo resultado de paso
del tiempo.
Las modalidades o formas que adopta en concreto la consolidacin demo-
crtica se especifican mejor contemplando las distintas direcciones en que
puede manifestarse, y que afectan a los siguientes mbitos: a) estructuras y
procedimientos democrticos; b) relaciones entre las estructuras, o entre los
poderes previstos por el ordenamiento del pas; c) partidos y sistema de par-
tidos; d) estructuras de intereses; e) relaciones estructuras de mediacin-
sociedad civil; f) relaciones estructuras de mediacin-rgimen. El cuadro 1
muestra ms claramente las modalidades de la consolidacin en relacin a los
distintos terrenos en los que se expresa o puede expresarse (vase cuadro 1).
Casi a modo de ejemplo, ahora se puede decir que en el mbito de las
estructuras y procedimientos democrticos propios del rgimen, y en especial
a nivel de Gobierno y Parlamento, o de estructuras administrativas, el pro-
ceso se expresa con la afirmacin de prcticas de decisin y, eventualmente,
con el perfeccionamiento de los mecanismos de ejecucin de las decisiones.
Despus puede haber o bien problemas de adaptacin del ordenamiento
a las necesidades de funcionamiento del rgimen, que se clarifican progresiva-
mente, o bien necesidades de adaptar, integrar o eliminar toda la vieja nor-
mativa propia del anterior rgimen no democrtico. Aunque con mucha fre-
cuencia tal necesidad aparece ya en la fase de instauracin, a veces tambin
se plantea con claridad en la fase siguiente. Y ms en particular, dentro del
Parlamento, el tiempo y la necesidad de resolver los problemas dejados por
el rgimen anterior, crean pautas de relacin mayora/oposicin o de toma
20
CUADRO 1
La consolidacin democrtica: mbitos, modalidades, caractersticas, indicadores
mbitos Modalidades Caractersticas Indicadores
Estructuras y procedimientos
Relaciones interestructurales
Partidos y sistema de partidos
Estructuras de intereses
Estructuras de mediacin/so-
ciedad civil
Estructuras de mediacin/rgi-
men
Surgimiento de prcticas de de-
cisin
Adaptacin estructural
Fijacin de intereses en el man-
tenimiento de instituciones
Control de los recursos
Surgimiento de prcticas
Adaptacin interestructural
Control del conflicto
Mantenimiento de intereses
dentro de lmites legales
Exclusin del terreno coercitivo
Refuerzo organizativo
Formacin de identidades
Fijacin de las lgicas de la
competicin
Refuerzo organizativo
Formacin de identidades
Fijacin canales de presin
Fijacin modalidades de pre-
sin
Identificaciones
Autonoma
Legitimacin
Integracin
Recurrente/necesario
No superposicin
No desfase
Medio plazo
Recurrente/necesario
No superposicin
No desfase
Corto/medio plazo
En parte no necesario
Superposicin con persistencia
No desfase
Corto/medio plazo
En parte necesario
Desfase
Medio plazo
No necesario
Desfase
Medio/largo plazo
Necesario
Desfase
Corto/largo plazo
Modificaciones legislativas
Funcionamiento recaudacin fis-
cal
Estabilidad gubernamental
(eventualmente)
Neutralidad militar
Crecimiento membership
Articulacin organizativa
Integracin interna
Fijacin posiciones sobre issues
No nuevos partidos
No divisin de partidos
No fusiones de partidos
No cambios de nombre
Crecimiento de membership
Articulacin organizativa
Fijacin de intereses
No nuevos grupos, ni divisio-
nes, ni fusiones de grupos
Elecciones crticas
Disminucin volatilidad
Coalicionabilidad de partidos
No desorden civil
n
o
o
r
i
o
z
8
2
O
n
z
n
o
z
2
O
O
w
r
o
o
LEONARDO MORUNO
de decisiones por consenso o, por ltimo, en la formacin de mayoras dis-
tintas para los distintos problemas que hay sobre la mesa. La instauracin,
aunque se caracteriza por la creacin de nuevas estructuras, tambin se ha
ocupado de resolver con mayor o menor xito los problemas urgentes
heredados del rgimen anterior, pero el siguiente perodo contempla el naci-
miento de prcticas de funcionamiento en la toma de decisiones.
En segundo lugar, la adquisicin de prcticas y, en su caso, de capacidad
de decisin supone haber conseguido de modo estable el control de los re-
cursos, incluso materiales (con medidas fiscales, por ejemplo), hasta el punto
de que las decisiones tomadas no slo sean ejecutadas, sino que tambin sean
obedecidas. En trminos ms concretos, esto implica, en la fase posterior a
la instauracin, o a veces mientras se realiza sta, el llegar a conseguir una
estructura administrativa sirviente y autnoma respecto a los grupos do-
minantes en el anterior rgimen autoritario. En otras palabras, ahora ya el
personal administrativo debe considerar legtimo al nuevo rgimen y a los
nuevos gobernantes, o bien tiene que haber purgas en ese personal, de
modo que se consiga el mismo resultado por diferentes vas. Otro aspecto
importante aqu es la posibilidad de que las estructuras administrativas tengan
que atravesar una fase de gradual integracin-racionalizacin y ajuste-adapta-
cin inmediatamente despus de la instauracin democrtica. A algunos pases
y a sus nuevos gobiernos democrticos tambin se les puede plantear en esta
fase de manera muy clara un problema de construccin del Estado, o la ne-
cesidad de dotarse de las estructuras administrativas funcionales y necesarias
para la ejecucin de las decisiones. Adems, tambin es propio de esta fase
que, tanto en la clase poltica como en el personal administrativo, pueda apa-
recer y fijarse un inters en el mantenimiento del rgimen, que puede contri-
buir, asimismo, a su consolidacin.
En el mbito de las relaciones entre las diferentes instituciones o poderes
democrticos por ejemplo, en las relaciones Gobierno-Parlamento o en
las relaciones entre las distintas instituciones, electivas o no, cuando se pro-
duce la consolidacin se asiste, bien a la aparicin de pautas de comporta-
miento y a la asignacin de roles, bien a un cierto grado de adaptacin al
modelo original constitucional, bien al control y contencin de conflictos den-
tro de reglas democrticas o bien, por ltimo, al mantenimiento de la expre-
sin de los intereses de los organismos pblicos dentro de las prcticas per-
mitidas por las leyes (o expresamente por la Constitucin). Este ltimo punto
es especialmente importante durante la consolidacin en lo que se refiere a
los militares. Aspecto esencial de cualquier ordenamiento democrtico debe
ser la subordinacin, legalmente establecida, de los militares despolitizados
al gobierno civil. As, pues, donde no lo estn desde el principio, los intere-
ses de los militares deben ser encauzados gradualmente dentro de los canales
admitidos por la ley, en el mbito de campos de decisin no coercitivos. As
22
es que otro elemento importante de la consolidacin es la exclusin total del
campo coercitivo del poder militar, que no debe influir sobre la toma de de-
cisiones polticas que no le afecten directamente (salarios, carreras, presu-
puesto del Ministerio de Defensa). Este resultado se puede lograr concreta-
mente: a) con nombramientos y sustituciones que, aun siendo propios de la
instauracin, desplieguen plenamente sus efectos en la siguiente fase; b) con
la modificacin de una legislacin que, debido a algunas de las modalidades
por las que transcurri la instauracin, puede haber mantenido inicialmente
algn poder poltico de veto, de control o de cualquier otro modo, incluso
indirectamente, de decisin a los militares. Desde este punto de vista, la plena
consolidacin implica un ordenamiento legislativo y una situacin real en la
que los gobernantes civiles elegidos controlan indirecta, pero totalmente, los
terrenos coercitivos. En esta clave, la autonoma de los militares no. es un
aspecto propio de la consolidacin democrtica, sino todo lo contrario
17
.
Hasta ahora se ha analizado la consolidacin del rgimen democrtico. Si
amplo la perspectiva al sistema poltico, aparecen otros aspectos importantes
que, por lo dems, estn en estrecha relacin con los anteriores, aunque pue-
den ser contemplados por s mismos. La tercera direccin del proceso se re-
fiere, pues, a las modalidades territoriales de representacin de los intereses
y, en primer lugar, a los partidos polticos y al sistema de partidos. Aqu la
consolidacin se traduce en refuerzo organizativo, en el auge de posibles es-
tructuras colaterales, en la adquisicin de imgenes e identidades de los parti-
dos, que despus se modifican muy despacio en el tiempo, en la adquisicin
de algn electorado que constituye la base, el nervio de cada partido y de
los intereses que protege. Pero tambin significa, a escala del sistema de par-
tidos, la fijacin de una lgica de competencia que lleva, bien a la formacin
de alianzas parlamentarias y apoyo al gobierno, o bien a la creacin de par-
tidos que slo articulan ciertos intereses o de partidos acaparadores e intercla-
sistas, o a la ocupacin del espacio competitivo que hace ms difcil, con la
misma ley electoral, la aparicin de nuevos movimientos o partidos, a corto
y medio plazo.
Si se contemplan las dimensiones funcionales de la representacin de in-
tereses, la consolidacin significa refuerzo organizativo, fijacin de la identi-
dad de las diferentes organizaciones, incluso a niveles de lites, orientadas
a la comunicacin, expresin y manifestacin de los distintos intereses. Iden-
tidad y tambin capacidad de establecer canales de comunicacin y presin,
incluso en competencia, por parte de los distintos intereses organizados colec-
tivamente, son aspectos muy importantes en cuanto que dan a los intereses
capaces de organizarse (sindicatos, obreros o no; confederaciones patronales,
de la industria, de la agricultura; asociaciones campesinas, de comerciantes, de
17
Evidentemente, ste es un problema bastante importante. Vuelvo sobre l ms ade-
lante, cuando trate de los factores comunes de casos pasados de consolidacin.
23
LEONARDO MORUNO
artesanos, y otras) una gran ventaja en su afirmacin gracias a decisiones fa
vorables logradas, bien a travs de los partidos, o directamente, desde las ins-
tancias de decisin gubernamentales o parlamentarias adecuadas. Y, cuando
se percibe claramente esa ventaja, los grupos se ven estimulados tanto a orga-
nizarse posteriormente como a apoyar aquellos ordenamientos democrticos
que lo permiten.
El mbito de las relaciones entre las diferentes estructuras de mediacin
y la sociedad civil se caracteriza, en cuanto al proceso de consolidacin, como
adquisicin de identidad y de autonoma. Por la primera va a reforzarse un
fenmeno que ya acaece en los dos mbitos anteriores con la adhesin de los
grupos sociales a las posiciones, a las opciones y, en conjunto, contribuyendo
a la formacin de las identidades de partido y de las estructuras de inters,
incluso en el sentido de identificaciones partidistas o sindicales, o con respecto
a las otras asociaciones. Pero aqu consolidacin significa tambin, desde un
punto de vista diferente, la adquisicin de un notable grado de autonoma
por parte de todas las estructuras intermedias que ocupan el espacio de com-
peticin en los diferentes mbitos y que al final tambin estn en condicio-
nes de influir e imponer preferencias a los diversos grupos que forman la
sociedad civil.
La ltima direccin de la consolidacin que analizamos tiene un status
analtico especial: los fenmenos pertenecientes a este mbito son parte de
la consolidacin del sistema democrtico en cuanto que estn tambin en su
base, en trminos de importancia poltica. En otras palabras, la consolidacin
en este mbito permite y refuerza en parte todos los otros fenmenos sea-
lados como propios de los mbitos anteriores. Qu es la consolidacin en
este mbito? Es necesidad de legitimacin e integracin de las diferentes es-
tructuras de mediacin. Esto implica la debilitacin hasta su desaparicin de
los movimientos, grupos, partidos que no apoyan al rgimen y cuya ideologa,
actividad a nivel parlamentario y hacia la sociedad civil sean deslegitimadoras
para el rgimen y para el sistema poltico en su conjunto
18
. Est claro que
la aceptacin, gradual o rpida e inmediata, por parte de los militares de su
propio papel, tal como est previsto en el ordenamiento democrtico, aspecto
sealado antes, implica a su vez la aceptacin por parte de aquellas estruc-
turas de los gobiernos democrticamente elegidos. En este sentido afecta tam-
bin a este mbito. Ampliacin de legitimacin y, por consiguiente, mayor
integracin son, en suma, dos aspectos contiguos que defienden a los ordena-
mientos democrticos de amenazas internas ms o menos importantes, garan-
18
Se puede recordar a este propsito que Sartori conecta en el mbito de un tipo
de sistema de partidos, el pluralismo polarizado, la presencia de partidos antisistema y la
existencia de una competicin centrfuga entre los partidos. Cfr. G. SARTORI, Par tes and
Party Systems. A Framework for Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1976,
pp. 132-145 (traduccin castellana, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Uni-
versidad, 1980).
24
tizando esa persistencia, que es el principal resultado de la propia consolida-
cin. Me limito aqu a estas consideraciones esenciales sobre un tema en s
amplio y tratado por diversos autores
19
, mientras dejo para los apartados
finales algunas hiptesis acerca de las condiciones que pueden conducir a esa
ampliacin de legitimacin e integracin.
Se podra pensar tambin en otro mbito, no sealado en el cuadro 1 por-
que es menos importante para la consolidacin. Me refiero a las relaciones
directas, sin mediacin de ninguna estructura, entre sociedad y rgimen. El
problema central en estos mbitos es la existencia o ausencia de actitudes
difusas de legitimidad hacia el rgimen, o bien formas diversas y no organi-
zadas de protesta, insatisfaccin, alienacin o pasividad e indiferencia. Sobre
todas estas actitudes slo se puede incidir a travs de la actividad guberna-
mental y la estructura de mediacin. Volvemos, pues, a mbitos ya mencio-
nados anteriormente.
Vistas las modalidades y mbitos del proceso que examinamos, es til,
para los fines del anlisis que desarrollo en los siguientes apartados, con-
templar tambin algunas de sus caractersticas. Otras se analizarn en el
siguiente apartado. Ante todo, hay que preguntarse si todas las modalida-
des sealadas hasta ahora son recurrentes y necesarias para que se pueda
hablar de consolidacin. Ahora bien, si todo lo que hemos considerado a nivel
de rgimen democrtico (los dos primeros mbitos) afecta a aspectos esencia-
les, sin duda, del proceso entero, y si despus se puede repetir el mismo ra-
zonamiento a propsito de los problemas de legitimacin, al menos en el sen-
tido de su necesidad, no puede decirse lo mismo para los otros mbitos. En
efecto, cabe pensar en una consolidacin ya plenamente lograda sin que el
proceso haya desplegado completamente sus efectos en los otros mbitos. En
otras palabras, se puede pensar en estructuras institucionales consolidadas y
estables con partidos y/o grupos de intereses relativamente dbiles e identi-
ficaciones claras y gran autonoma de esas instituciones. Pero precisar y desa-
rrollar despus estas consideraciones me llevara a entrar en el fondo del
tema de los modelos de consolidacin. As que es el momento de acabar estas
breves consideraciones y dejar la discusin de este tema para el cuarto apar-
tado, dedicado a ello.
Ahora podemos preguntarnos si no cabe suponer un desfase entre los di-
ferentes subprocesos sealados en el cuadro 1, es decir, si en relacin a las
diferentes modalidades, en sus respectivos mbitos, la consolidacin se pro-
duce a la vez, a la par o puede tener tiempos distintos de realizacin. No creo
que esto pueda ser as en lo que se refiere al rgimen ni, eventualmente, a
los partidos y l sistema de partidos, es decir, en los mbitos que afectan al
19
El tema de la legitimidad (y de la legitimacin) es muy amplio y hay numerosas con-
tribuciones sobre ellos. Remito a L. MORLI NO, Come cambiano i regimi politici, cap. 6 y
bibliografa (traduccin castellana, Cmo cambian los regmenes polticos, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1985).
25
LEONARDO MORUNO
funcionamiento concreto de las instituciones y a las estructuras ms visibles
y activas a nivel de masas. Pero, por el contrario, podra suceder para la re-
presentacin de los intereses y en los otros mbitos. En cuanto al primer
aspecto, la organizacin colectiva de los intereses, que de hecho afecta a un
nivel en el que pueden tener gran importancia los aspectos sustanciales e in-
visibles, cabe plantearse la hiptesis de que la consolidacin se inicia cuando
an est en curso la instauracin del rgimen o, al contrario, que tenga sus
momentos ms importantes cuando la instauracin ya se ha dado, es decir,
cuando el funcionamiento del rgimen ha empezado en concreto (con la con-
solidacin en el doble mbito del rgimen) y estn claros los espacios con-
cretos, las condiciones institucionales, los cauces de presin. No slo eso, sino
tambin cuando ciertas estructuras institucionales hayan explicitado las ma-
neras en que se pueden distribuir los recursos pblicos (y se tomen las deci-
siones) creando y modelando, por consiguiente, las formas de representacin
de los intereses implicados. Lo mismo se puede decir de los otros dos mbitos,
en el sentido de que la consolidacin del rgimen puede venir antes y modifi-
car las relaciones rgimen/estructuras de mediacin, o bien las de sociedad
civil/estructuras de mediacin. Tambin aqu todos los aspectos ms especfi-
cos que se refieren a la consolidacin del rgimen condicionan y no slo
son condicionados a los otros dos mbitos, desplazando en el tiempo la
definicin-cristalizacin de los respectivos procesos.
Una ltima caracterstica a sealar es cmo todos los subprocesos de la
consolidacin, excepto los dos que se refieren al rgimen en sentido estricto,
pueden proseguir cuando ya el rgimen, una vez que se han fijado normas,
pautas, modalidades de funcionamiento, ha entrado en una fase de persisten-
cia y continuidad. Este aspecto es tambin bastante intuitivo, no se explica
en detalle y se conecta casi por completo excepto para los partidos, por las
razones indicadas con la caracterstica llamada de desfase (vase cuadro 1).
Indicadores, grados, duracin
Del anlisis de las modalidades o, en otros trminos, de las dimensiones
de la consolidacin pueden surgir inmediatamente los indicadores del fen-
meno. Las modalidades resultantes del cuadro 1 pueden conducir a una ba-
tera de indicadores ms o menos fciles de determinar, ms o menos precisos.
En este artculo, sin embargo, estoy interesado en indicadores empricos sim-
ples que permitan con facilidad tener datos sobre diferentes pases, aunque
el fenmeno pertenezca al pasado de esos ordenamientos democrticos. Otro
aspecto que hay que recordar aqu se refiere al hecho de que la comprobacin
emprica debera ser posible, bien al final del perodo de consolidacin * o
bien en el transcurso del mismo.
20
Sobre el problema del terminus ad quem me detendr ms adelante.
26
Este objetivo hace especialmente difcil una buena e inmediata compro-
bacin en cuanto al primer mbito: cualquier aspecto de ese mbito en el
que se piense supone anlisis bastante complicados y necesariamente puntua-
les. De todos modos, entre los ms simples se puede indicar toda aquella
actividad legislativa destinada a adoptar normas y estructuras cuando stas
se encuentran con que tienen que funcionar, concretamente: una actividad de
revisin del ordenamiento jurdico promovida por el Gobierno y/o el Parla-
mento. O bien, como un segundo aspecto emprico, el funcionamiento normal
de los mecanismos de recaudacin fiscal. Para el segundo mbito puede ser
la medida de la estabilidad gubernamental, es decir, un indicador muy clsico,
pero significativo slo en el caso de que el ordenamiento institucional sea
parlamentario. Lo que no es el caso en algunos de los pases a examinar. Un
segundo fenmeno, que slo es indicador en sentido muy amplio, est cons-
tituido por la neutralidad o neutralizacin de los militares, en comparacin
con el perodo inmediatamente anterior. Aunque no sea un aspecto de fcil
comprobacin, est claro que tiene la suficiente importancia como para tener
que analizarlo en todos los pases considerados. Ya hemos dicho algo de su
significacin antes. Ahora, ms especficamente, cabe aadir que hay que ver
las modalidades de subordinacin a los civiles, que estn fijadas por el orde-
namiento de cada pas; la ausencia/presencia de los militares en los procesos
normales de toma de decisiones (a nivel gubernamental o parlamentario); su
ausencia/presencia en el terreno coercitivo; el control civil de los aparatos de
seguridad interior.
En cuanto a las estructuras de mediacin partidista, los posibles indica-
dores se refieren al crecimiento organizativo respecto al perodo anterior en
trminos de membership, articulacin y complejidad de la organizacin, inte-
gracin interna de las distintas tendencias; la fijacin de las posturas y estra-
tegias de los partidos, que se pueden deducir de los congresos y declaraciones
pblicas de los lderes; la ausencia/presencia de divisiones o fusiones entre
partidos e incluso cambios de nombre. Para las estructuras de representacin
de intereses, los indicadores posibles son, en parte, similares: crecimiento or-
ganizativo en sus diversos aspectos; fijacin de los intereses y de sus moda-
lidades especficas de defensa que resultan a nivel pblico; ausencia/presencia
de nuevos grupos, divisiones o fusiones de grupos a medio plazo. Todos estos
aspectos sugieren que, en situaciones consolidadas, el espacio poltico en el
mbito de las estructuras de mediacin est ocupado de manera ms o menos
estable y permite tambin un control-integracin de la sociedad civil.
Algunos de estos indicadores mencionados son tambin tiles para la re-
lacin estructuras de mediacin/sociedad civil. Aqu cabe aadir, especfica-
mente, el hecho de que haya habido elecciones crticas
21
; es decir, recuperan-
21
Cfr. V. O. KEY, A Theory of Critical Elections, en The Journal of Politics, XVII
(1955), pp. 3-18.
27
LEONARDO MORUNO
do el sentido en que Key usa este concepto para las elecciones americanas,
si ha habido elecciones que han llevado a alineamientos partidistas y alianzas
grupos-partidos que no se modifican sustancialmente durante cierto tiempo
o, incluso, en las dos o tres elecciones inmediatas siguientes. Este ltimo fe-
nmeno, que es juzgable fundamentalmente ex post, puede usarse como til
indicador si va acompaado de un esmerado anlisis de las elecciones post-
instauracin, de la situacin del sistema de partidos y de los alineamientos
partidos-grupos. Por ejemplo, con la distancia de cuatro aos y evaluando la
situacin de los partidos y del sistema de partidos espaol en este perodo,
sin que haya habido nuevas elecciones, es digno de consideracin sealar a las
elecciones de 1982, que han visto la desintegracin del partido de la instau-
racin, la Unin de Centro Democrtico (UCD), y la clamorosa victoria del
Partido Socialista (PSOE), como elecciones crticas. Para especificar mejor
el fenmeno en que consisten las elecciones crticas, se puede aadir con
mucha cautela un indicador ms: la disminucin de la volatilidad electoral en
relacin con el perodo anterior a la instauracin. La cautela que decimos y
el hecho de que este indicador sea considerado fundamentalmente integrante
respecto a los anteriores, se debe a dos consideraciones. Primera: los datos
resultantes en s mismos pueden indicar muy poco, y en cambio pueden re-
sultar muy engaosos. Un partido puede haber mantenido el mismo porcentaje
de votos y haber cambiado sustancialmente su propio electorado. Segunda:
la presencia de una importante volatilidad electoral puede deberse a otros fac-
tores, incluida la ley electoral; y, aun en presencia exclusivamente de una ele-
vada volatilidad electoral, no se puede excluir tampoco que haya consolidacin
en ese mbito. Desde este punto de vista, sera ms oportuno y riguroso re-
currir a tcnicas ms sofisticadas de clculo de los flujos electorales
22
. Pero,
por otra parte, la menor volatilidad electoral ofrece algunas tiles indicacio-
nes sobre el ajuste que se ha producido o sobre la sintona partidos/socie-
dad civil; en otras palabras, sobre la constitucin y solidificacin de esos ali-
neamientos de los que hablbamos antes, cuando se recordaba el tema de las
elecciones crticas.
El grado de legitimacin-integracin alcanzado por los ordenamientos de-
mocrticos se puede ver sobre todo en la ausencia de amenazas polticas a
ellos y, ms en especial, en la fuerza/debilidad de los partidos, movimientos
o grupos antirrgimen. Las maneras ms fciles de examinar la presencia/
ausencia o el progresivo debilitamiento de tales formaciones son no slo la
ms difcil de establecer la ideologa y posicin antidemocrtica de esos par-
tidos, movimientos o grupos, sino tambin con ms facilidad la compro-
22
Me refiero a las tcnicas y anlisis de M. BARBAGLI, P. CORBETTA, A. PARISI y
H. M. A. S HADEE, Fluidii elettorale e classi sociali en Italia, Bolonia, II Mulino, 1979,
o de G. SANI, Voters on the Move, que es un captulo de un volumen compilado por
J. J. Linz, en curso de publicacin, sobre la instauracin democrtica en la Espaa post-
franquista, y se refiere en especial a los cambios electorales en Espaa entre 1979 y 1982.
28
bacin, tanto de la capacidad de todos los partidos para participar en coali-
ciones gubernamentales, potencial de coalicin o coalicionabilidad, como las
manifestaciones de protesta, desrdenes o represin. La ausencia de potencial
de coalicin denuncia con claridad que el partido que carece de ella propone
opciones ideolgicas y desarrolla una actividad inaceptable para las dems
fuerzas partidistas o polticas en general. Las manifestaciones de protesta, el
desorden civil, pueden ser centrales en las actividades de esas formaciones
que rechazan las reglas democrticas de solucin pacfica de los conflictos en
los escenarios establecidos legalmente.
Es el momento de recordar que, en algunos casos, en vez de grupos, mo-
vimientos y partidos clara y netamente antirrgimen, puede haber formacio-
nes con ideologas y posiciones mucho ms ambiguas, semiantirrgimen. El
anlisis de estas fuerzas, en sus aspectos especficos, tambin contribuye a
establecer el quantum de la consolidacin. Tambin aqu, pues, la coalicio-
nabilidad de esos partidos es un elemento importante y discriminante.
El anlisis de todos estos aspectos, no siempre cuantificables clara y fcil-
mente y que, por lo tanto, no se pueden considerar como indicadores en sen-
tido estricto, debera, sin embargo, permitir evaluar la ausencia o presencia
de la consolidacin, as como las situaciones intermedias. Se ira, pues, desde
una consolidacin parcial o dbil hasta una consolidacin completa o fuerte.
Reduciendo a lo esencial los trminos de la cuestin, es posible sostener que
un caso en que se d una fuerte politizacin de los militares y su control
autnomo del escenario coercitivo, una fuerte presencia de formaciones, par-
tidos o grupos antirrgimen, desorden civil, configura una situacin de no
consolidacin, tanto si se contempla en un momento dado tras la instauracin
como si se analiza diacrnicamente en los aos inmediatamente siguientes a
esa fase. La situacin transparente configura una consolidacin completa o
fuerte. Entre esos dos polos se pueden ubicar distintos casos intermedios.
Hay que hacer, sin embargo, una importante y posterior precisin: como ya
hemos visto en parte, al final del apartado anterior, y como se ver mejor
en el prximo, para que haya consolidacin completa o fuerte no es indispen-
sable que se realicen completamente los fenmenos ms especficos, sealados
antes, y que se refieren a las estructuras intermedias. En cambio, es nece-
sario que la consolidacin se d en los dos primeros mbitos y en el ltimo,
aunque slo sea a medio-largo plazo (vase cuadro 1).
La no consolidacin significa que una determinada democracia, tras la ins-
tauracin o en los aos siguientes, desemboca en la va de la crisis o de la
inestabilidad. El xito de la consolidacin significa, por el contrario, dar co-
mienzo a una fase de persistencia, ms o menos estable, segn el grado de
consolidacin conseguido. Estas dos propuestas generales exigen, sin embargo,
una aclaracin explcita acerca de la duracin del proceso, y sobre todo de
su terminus ad quem. En efecto, en lo que respecta al terminus a quo el pro-
29
LEONARDO MORUNO
blema tiene ms fcil solucin. Con mayor claridad respecto a lo que ha sur-
gido de la discusin desarrollada hasta ahora, preciso que la consolidacin co-
mienza en los diferentes aspectos sealados anteriormente (cuadro 1), en cuanto
ha terminado en aquellos mbitos la construccin de las instituciones, o la
instauracin. Y tambin esto puede suceder en momentos diferentes. As, por
ejemplo, si se aprueba una nueva Constitucin, si entra en vigor una nueva
ley electoral, si se forman los partidos democrticos o nacen las estructuras
de intereses, la instauracin puede considerarse terminada con la aprobacin
de la carta fundamental o de la ley electoral, o, incluso, con la formacin
del sistema de partidos, con motivo de las primeras elecciones, o, por ltimo,
con el nacimiento de los sindicatos o de las principales formas de represen-
tacin de intereses, e inmediatamente puede comenzar la consolidacin. Pero
los aspectos-acontecimientos que hemos puesto de ejemplo pueden suceder
y de hecho suceden en distintos momentos. Por tanto, el proceso de
consolidacin en las formas especificadas en el cuadro 1 puede comenzar, y
comienza con mucha frecuencia, de manera desfasada temporalmente entre los
diferentes mbitos, o incluso en (en el interior de) diferentes mbitos.
Volviendo al problema del terminus ad quem, esto enlaza con la duracin
del proceso en su conjunto. Pero as planteado, el problema no tiene solu-
cin. Bastar sencillamente decir que no existe un claro terminus ad quem
por dos buenas razones. Una consolidacin que ha triunfado prosigue sin so-
lucin de continuidad en la persistencia estable. Adems, la consolidacin en
sus diferentes manifestaciones tiene, de hecho, duraciones distintas. As, por
ejemplo, las relaciones entre las diferentes estructuras del rgimen se pueden
fijar en poco tiempo, incluso modificndose, despus, a ms largo plazo. Se
fijan en poco tiempo, puesto que el rgimen comienza enseguida a funcio-
nar y, por consiguiente, a poner a prueba esas relaciones. Despus, frente a
diversas situaciones reales, aquellas relaciones pueden modificarse lentamente.
Con los militares puede darse un fenmeno distinto: donde su politizacin
no existe ya al final de la instauracin, dadas las caractersticas principales
sealadas en las que se realiza la instauracin, y no reaparece ni siquiera en
los primeros aos de la consolidacin, entonces se fija pronto un modelo de
subordinacin a los civiles. Despus es difcil que este aspecto se modifique
a medio-largo plazo.
Igualmente, el proceso de legitimacin, bsico para la consolidacin, pue-
de darse en tiempos muy cortos, pero si se logra en algn grado de la con-
solidacin, aun en presencia de formaciones antirrgimen, puede eventualmen-
te dilatarse y meterse en tiempos largos. En otras palabras, puede ser que el
rgimen sea aceptado enseguida por todas las fuerzas polticamente activas
o bien, en parte, se consolide, pero surgen, adems, formaciones antidemocr-
ticas que slo muy lentamente, y si el rgimen se mantiene, se integran en el
proceso democrtico. Es muy difcil, salvo ante acontecimientos especiales y ex-
30
cepcionales (por ejemplo, la muerte de un lder que debilite a un determinado
partido), que, una vez ocupado un espacio poltico por parte de algunas fuer-
zas, surjan nuevos actores partidistas antirrgimen. Es, en cambio, ms fcil
que actores dbiles antirrgimen se fortalezcan, mostrando el fracaso de la
consolidacin. Por ltimo, la autonomizacin de las estructuras intermedias en
las relaciones con la sociedad civil requiere, en la mayora de los casos, una
perspectiva a largo plazo (vase cuadro 1).
En todo caso, puede ser til analticamente sealar convencionalmente un
perodo de tiempo razonable al trmino del cual se pueda ver qu resultado
ha tenido la consolidacin. A condicin de que quede clara la artificiosidad
de esta manera de proceder pero tambin su utilidad, las experiencias
europeas de la segunda postguerra parecen sugerir que un decenio, a partir
del final de la instauracin de todas las principales estructuras democrticas,
parece ser la duracin total ms adecuada. Pero por qu precisamente diez-
doce aos? Se puede contestar a esta pregunta e intentar a la vez justificar
mejor esta afirmacin, centrando la atencin slo sobre las estructuras y las
normas del rgimen. As, se sostendr que la consolidacin finaliza, con ma-
yor o menor xito, cuando el paso del tiempo no incide ya de modo evi-
dente, importante, sobre prcticas ya fijadas y estructuras o normas aceptadas.
Esto ocurre, en general, a medio plazo, es decir, precisamente despus de unos
diez-doce aos de la instauracin.
Modelos y actores
La segunda cuestin que deseo afrontar aqu es ms difcil y complicada:
es posible construir modelos de consolidacin capaces de iluminar y explicar
el quin y el cmo del proceso en los diferentes pases? En otros trminos,
pensando una vez ms en conjunto en las experiencias pasadas (Italia, Ale-
mania y Austria en los cuarenta), o ms recientes (Colombia, Venezuela y
Costa Rica), o en los procesos de alguna manera en vas de culminacin (Es-
paa, Portugal y Grecia) o, incluso, en los procesos en curso y en las pers-
pectivas abiertas en otros pases latinoamericanos de democratizacin ms
reciente, se pueden identificar los diferentes itinerarios recorridos por la
consolidacin en esos pases conectando los actores y las concretas dinmicas
internas sucesivas a la instauracin? Contestar a esa cuestin supone: primero,
analizar ms en detalle los casos citados; segundo, teniendo presentes las de-
finiciones que hemos dado hasta ahora, volver a considerar bajo un enfoque
distinto a los actores de la posible consolidacin, en relacin con el rgimen
democrtico, por un lado, y con la sociedad civil, por otro.
Respecto al primer punto, una valoracin sumaria de los distintos casos
ofrece al menos dos resultados no precisamente esperados
23
. Sobre todo si
En este primer excursus, aparte de los pases que conozco mejor (Italia, Espaa, Por-
31
LEONARDO MORUNO
nos concentramos en las numerosas experiencias pasadas, aparecen en primer
plano algunos aspectos comunes, antes que las diferencias. Si despus se ana-
lizan ms en detalle los actores y procesos, entonces cada caso parece disear
un modelo distinto y original. En segundo lugar, y como consecuencia, los
procesos de consolidacin en curso o aquellos que comienzan en estos aos,
mientras dejan a salvo y reproducen algunos aspectos generales y comunes,
no parece que saquen indicaciones tiles, lecciones de los procesos anterio-
res: la combinacin de sus especficos y diferentes aspectos institucionales,
polticos y sociales parece conducirles hacia direcciones propias, individua-
les, irrepetibles una vez ms. Desde un punto de vista distinto, si pensamos
que la perspectiva utilizada aqu se dirige a un macrofenmeno que abarca
a todo el sistema poltico, estos dos resultados parecen, en cambio, obvios.
Queda, sin embargo, a mi modo de ver, el contraste entre aspectos co-
munes y repetidos, que son parecidos a primera vista, y la diversidad estri-
dente de esos mismos aspectos, en cuanto se desciende al detalle; y no se da
cuando se estudian otras dinmicas democrticas, como instauracin o crisis,
en las que las diferencias se presentan con frecuencia inmediatamente.
En este lugar, y con los lmites de espacio que me he impuesto, no es
posible pasar revista a las configuraciones especficas de cada pas citado antes.
Volver, en cambio, al anlisis de los aspectos comunes, tratando de indicar
las distintas variables posibles, de tal modo que llegue a formular, si no autn-
ticos modelos de consolidacin, al menos acercarme a ese resultado cuanto
sea posible.
En segundo lugar, tratndose de procesos, me parece perfectamente leg-
timo o mejor obligatorio centrar el anlisis sobre los actores, en tanto
que posibles agentes de consolidacin y sobre cmo esos actores pueden am-
pliar y profundizar ese fenmeno. Igualmente, me parece tambin oportuno
considerar esos actores a nivel de lites, con las correspondientes relaciones
intralites, y a nivel de masas, y las conexiones entre sociedad civil, estruc-
turas de mediacin y rgimen. En todo caso, volver a considerar desde una
perspectiva diferente, y, a veces, a nivel de abstraccin inferior, algunas mo-
dalidades e indicadores, ya sacados a la luz en la discusin anterior sobre la
consolidacin, no supone un modo de proceder circular, sino una posterior e
indispensable profundizacin.
El primero y principal rasgo comn a sealar, al que pueden referirse
todos los dems, es el mantenimiento y puesta en marcha del compromiso
democrtico, o, en otras palabras, la manera cmo se desarrolla o se man-
tiene y recrea la legitimacin democrtica. La consolidacin, en algn caso,
tugal y Grecia), he utilizado diversas monografas generales y trabajos sobre los otros
pases, de carcter histrico o, si existan, politolgico. Pero deseo sealar en especial el
estupendo volumen de J. A. PEELER, Latn American Democracies. Colombia, Costa Rica,
Venezuela, Chapel Hill y Londres, The University of North Carolina Press, 1985, que
me ha sido muy til para esos tres pases.
32
puede ser incluso el resultado de acontecimientos casuales, en ausencia de
un acuerdo especfico y explcito entre las lites polticas y poltico-sociales,
tal vez sin ms que un escaso apoyo a nivel de masas. Por el contrario, es
esencial para la consolidacin que aquel compromiso incierto analizado al prin-
cipio, en las pginas de definiciones, se mantenga y se fortalezca; que el reco-
nocimiento de la oposicin y de la igualdad poltica llegue a ser algo sabido,
normal, no slo entre las lites; que exista una fuerte conviccin sobre la
necesidad de cooperacin entre esas lites, polticas y no polticas. En todos
los pases en que ha habido una consolidacin, por muy limitada y parcial
que fuera, ha ocurrido esto; y, sobre todo, las lites polticas autoras del
compromiso han mantenido al menos la mayora electoral, consideradas en su
conjunto. As, pues, la pregunta clave resulta ser: cmo y quin puede man-
tener y reforzar ese acuerdo-compromiso entre lites y de cara a los ciuda-
danos miembros del sistema democrtico?
El segundo elemento comn, estrechamente ligado al primero, es casi pre-
liminar en relacin a los otros, es el respeto de la legalidad. Con esta expre-
sin no pretendo referirme slo al mantenimiento del orden civil. Este es un
aspecto importante en s que afecta al aumento de la legitimacin y a los
niveles de movilizacin alcanzados durante la instauracin y, en pocos casos,
mantenidos en el perodo siguiente. Ms especficamente, donde haya habido
protestas u otras formas de desorden civil durante la consolidacin, una dis-
minucin gradual de tales fenmenos puede servir para ver, en trminos de
resultados, el xito de la legitimacin, de la integracin y, por tanto, tambin
de la consolidacin (cuadro 1). Me refiero, ms bien, al hecho de que un
elemento comn a todas las consolidaciones es la capacidad de las lites de
gobierno y de los propios aparatos de colocarse como garantes del respeto de
las leyes, de las decisiones asumidas, aunque sea de forma aproximada y li-
mitada. Precisamente este elemento, de hecho, permite el funcionamiento del
compromiso democrtico.
El respeto de la legalidad puede alcanzarse fcilmente si forma parte de
la tradicin poltica del pas; tambin puede ser una de las herencias positi-
vas del perodo no democrtico inmediatamente anterior; o bien, incluso, pue-
de ser un resultado al que se llega durante la instauracin, cuando se establece
el compromiso democrtico; o, por ltimo, puede lograrse con ms esfuerzo
y fatigas en un segundo momento, gracias a polticas gubernativas de reorga-
nizacin de las estructuras administrativas (o incluso judiciales), o encamina-
das a conquistar el control, aunque no sea total, de los terrenos coercitivos.
De todos modos, durante la consolidacin, en todos los casos las autoridades
gubernamentales deben ser capaces y lo han sido de hacer obedecer las
decisiones tomadas y, en este sentido, de garantizar, de cara a los grupos
sociales, la aplicacin concreta y el refuerzo del compromiso democrtico.
Este aspecto comn y repetido se puede entender mejor con un ejemplo
33
LEONARDO MORUNO
a contrario. Las dificultades de ciertos pases latinoamericanos, como Bolivia,
para consolidarse tambin se explican por la existencia de un Estado dbil,
por ejemplo, con una administracin inestable en sus niveles ms altos, escasa
formalizacin de los procedimientos, corrupcin y acentuado clientelismo, in-
eficacia fiscal, confusin del principio jerrquico. Frente a ese Estado dbil
hay grupos y estructuras de intereses, organizados, activos y muy politizados.
Parece claro que en una situacin as no puede darse consolidacin de ningn
tipo de rgimen, ni autoritario ni democrtico: esas instituciones no son ca-
paces de garantizar ningn acuerdo o compromiso, ni siquiera a favor de solu-
ciones militares autoritarias. Por lo tanto, aquel respeto de la legalidad, aun-
que sea limitado y parcial, es un requisito mnimo comn y una tarea propia
de los gobernantes democrticos. Aada ms arriba, preliminar no slo en
sentido analtico, sino tambin emprico. En efecto, cuando termina la instau-
racin este problema ya est superado en los distintos pases europeos citados,
con la relativa excepcin de Grecia, as como tambin en los pases latino-
americanos, como Colombia, Venezuela, donde al principio se estableci una
democracia protegida, con los partidos comunistas ilegales.
El tercer caso comn a sealar es la neutralidad o neutralizacin de los
militares. La consolidacin slo ser posible si ese problema est ya resuelto
y si se han producido polticas que den solucin a ese problema. Ms exac-
tamente, en algunos pases (por ejemplo, Italia, Alemania, Austria y, tambin,
Costa Rica) el problema se super ya en la fase de transicin, en cuanto
que la estructura militar haba sido destruida o sencillamente no existe, como
en el ltimo de los pases citados. En otros casos, las bases de solucin del
problema, en lo tocante a una estructura notablemente deslegitimizada, se
plantean durante la instauracin con nombramientos, sustituciones o purgas
del personal militar, e incluso con procesos (por ejemplo, en Grecia y en Ar-
gentina). En todos los otros casos, aunque durante la consolidacin pueda
haber intentos de golpes de Estado (por ejemplo, en Espaa, Venezuela, Co-
lombia), los lderes en el gobierno ponen en prctica polticas que satisfacen
los intereses corporativos de los militares (mejores condiciones de salarios,
modernizacin de los armamentos y, en todo caso, evitan entrar en el fondo
de los aspectos internos de la institucin, como ascensos o jubilaciones).
En otras palabras, el pleno xito de la consolidacin implica que las lites
civiles desarrollen una estrategia que lleve a los militares, primero, a aceptar
el nuevo ordenamiento poltico y, despus, a permanecer definitivamente en
los cuarteles. Esto significa que los militares pueden tambin ser parte de un
inicial acuerdo democrtico, pero despus deben ser definitivamente exclui-
dos de l, sin que se modifique el compromiso democrtico entre las partes
civiles.
Sin embargo, el anlisis de los casos sugiere que, donde exista un proble-
ma de neutralizacin, esas polticas, aunque sean relevantes, no constituyen
34
el aspecto ms importante. Ese aspecto es, en cambio, el hecho de que el
funcionamiento y el mantenimiento del compromiso democrtico civil, en los
dos niveles ya mencionados, las relaciones intralites y con las masas, no dan
cabida ni razones a los militares para intervenir nuevamente; y, si intervienen,
fracasan precisamente porque buena parte de las fuerzas armadas no apoyan
la iniciativa golpista: la existencia del compromiso basta para disuadir a aque-
llas lites militares de apoyar el golpe. En todo caso, aun en presencia de ese
compromiso, a veces la neutralizacin de los militares puede durar unos cuan-
tos aos. Por ejemplo, en Portugal la neutralizacin no alcanz un punto de-
finitivo de no retorno hasta 1986, con la eleccin de un presidente civil, el
lder socialista Mario Soares, en sustitucin de otro militar el general Ra-
malho Eanes
24
.
Un cuarto elemento comn no consiste en factores econmicos o sociales
de ningn tipo. Tambin el anlisis de las consolidaciones pasadas muestra
una notable diferencia de esos factores en cada pas, hasta el punto de hacer
imposible cualquier anlisis que vaya en esa direccin. No obstante, los ele-
mentos de ese tipo echados por la puerta vuelven, en parte, por la ven-
tana. En todas las consolidaciones, aunque haya presencia de amplios sectores
pblicos, de gran importancia tambin en este proceso, y de los que tratare-
mos ms adelante, los grupos empresariales privados, ms o menos organiza-
dos, ven garantizados plenamente sus intereses, o, mejor dicho, tienen una
amplia oportunidad de proteger esos intereses, bien directamente respecto a
los rganos ejecutivos o legislativos, en algunos casos muy penetrados por
esos grupos, o bien indirectamente a travs de algunos partidos o lderes de
partidos. La postura clsica de tales grupos hacia los ordenamientos polticos
se puede definir como accidentalismo, es decir, de indiferencia hacia las insti-
tuciones polticas, democrticas o autoritarias. Pero si, por una parte, anterio-
res experiencias autoritarias han mostrado prcticamente la posibilidad de que
esos intereses se subordinen a las instituciones gubernativas pinsese, por
ejemplo, en Alemania o en Italia en ciertos aos del fascismo, aunque caben
24
El anlisis de las posibles polticas de neutralizacin de militares est en realidad
por hacer. Pero ya es un primer paso el de A. STEPAN y M. FITZPATRICK, Civil-Military
Relations and Democracy: the Role of the Military in the Politics, artculo preparado
para el proyecto sobre the Role of Political Parties in the Return to Democracy in the
Southern Cone, Washington, Woodrow Wilson Center y World Peace Foundation, junio
1985. Con especial, pero no exclusiva, referencia a Brasil, los dos autores se detienen al
principio a considerar cinco reas de investigacin: las percepciones militares de las ten-
dencias del presupuesto estatal a largo plazo; el complejo militar industrial; las normas
de promocin a los grados ms altos; las posibles salidas profesionales alternativas para
los oficiales; el papel de los militares en los servicios de seguridad. Igualmente, en la
misma direccin, pero en relacin al caso espaol, est el interesante proyecto de F . AGE-
RO , The Assertion of Civilian Supremacy in Post-Authoritarian Contexts. Spain in Com-
parative Perspective. Personalmente, creo que este problema tiene que ser contemplado
no slo en relacin a las modalidades de control legislativo de los aparatos militares y
todo a lo que me refiero en el texto, sino tambin en relacin a la creacin de oportuni-
dades de apertura y acercamiento de las estructuras militares a la sociedad civil.
35
LEONARDO MORLINO
tambin otros ejemplos y, por otra parte, las instituciones democrticas
consiguen garantizar el orden y la legalidad, se tiene la aceptacin y el apoyo
de aquellos grupos a la solucin democrtica y, por lo tanto, desde este punto
de vista, su activacin e inters en el compromiso democrtico.
La situacin de los sindicatos, as como de las organizaciones campesinas,
es muy distinta. En la mayora de los casos analizados, se trata de organiza-
ciones dependientes o ligadas a los partidos. Su propia existencia se pondra
en duda en un ordenamiento poltico distinto. Con que para ellos (y sus res-
pectivos partidos) slo se trata de reconocer de manera consciente su inters
en el mantenimiento y refuerzo de ese compromiso. Y ste tambin es un
elemento repetido en todas las consolidaciones. Desde esta ptica, por ejem-
plo, las tradiciones y caractersticas del sindicato en Argentina no favorecen
las perspectivas democrticas de ese pas.
Tambin puede considerarse accidentalista la posicin de la Iglesia cat-
lica. Aunque, en realidad, en los distintos pases catlicos en que se ha dado
la consolidacin, y en los que era un grupo muy influyente y relevante, la
Iglesia ha apoyado la solucin democrtica, directa o indirectamente, a travs
de sus propias organizaciones y contribuyendo de modo decisivo a la forma-
cin de partidos catlicos. Pero esto ha sido menos evidente en aos ms re-
cientes para pases como Espaa, ms moderno y secularizado, o como Por-
tugal, tambin debido a la menor; implicacin poltica de la Iglesia tras el
Concilio Vaticano II. Sin embargo, surgen problemas cuando en algn pas,
ya en el transcurso de la consolidacin, entran en la agenda poltica cuestio-
nes tales como el aborto o el divorcio, sin. que, sin embargo, lleguen a desle-
gitimaciones significativas del rgimen democrtico.
Un rasgo comn ms, y probablemente el principal, est dado por el papel
de los partidos y del sistema de partidos en la consolidacin. Que los partidos
(junto con los sindicatos) puedan ser los principales agentes de la consolida-
cin, en tanto que representan la nica estructura que por necesidad tiene
intereses vitales en el mantenimiento de los ordenamientos democrticos, es
bastante obvio y no merece mucha justificacin. Bastara recordar que con
otras situaciones polticas los lderes de esos partidos estaran (o han estado)
en el exilio, en la crcel o, en todo caso, deberan temer por su propia se-
guridad personal; y que las organizaciones partidistas llevaran, en el mejor
de los casos, una vida precaria y penosa. Por lo tanto, desde el punto de
vista de los lderes y de las organizaciones partidistas, hay al menos una coin-
cidencia, de hecho, entre el perseguir su propio fortalecimiento y el alcanzar
la consolidacin democrtica. Adems, por una parte, las lites de los parti-
dos estn en condiciones de garantizar mediante su cooperacin un cierto
proceso de toma de decisin importante para los diferentes intereses y, por
otra, pueden organizar, moderar y controlar a nivel de masas, la participacin
y la legitimacin, o bien pueden integrar a nuevos grupos sociales. Igualmen-
36
te se puede recordar cmo el propio mecanismo democrtico que prev la com-
peticin electoral impulsa a los partidos a fortalecerse organizativamente
25
.
No puede, pues, asombrar que en todas las consolidaciones ms o menos re-
cientes hayan sido precisamente los partidos las estructuras y los actores cen-
trales de la consolidacin, incluso all dondecomo, por ejemplo, en Portu-
gal tales estructuras no han sido los actores iniciales de la transicin ni
de la instauracin. Toda la diferencia entre caso y caso reside en el hecho
de si los partidos han sido el principal agente de consolidacin o no. Desa-
rrollar este punto ms adelante. Ahora tengo que hacer an otras preci-
siones.
- Cuando hablo de partidos refirindome a los distintos casos concretos, en
realidad me refiero tambin a sistemas de partidos. En muchos casos se han
formado partidos antirrgimen o semiantirrgimen, pero, a la vez, existen
uno o ms partidos cuyas lites cooperan o, incluso, autolimitan la competen-
cia recproca durante todo el perodo de la consolidacin, aislando y margi-
nando de los procesos de toma de decisiones y de la gestin de recursos y
tratando de reducir el eco electoral de los actores que no son claramente
pro rgimen. En este sentido surge un sistema interno, apoyado al menos por
una mayora absoluta a veces arriesgada del electorado. Tal sistema tiene
lgicas propias respecto al sistema de partidos entendido en su conjunto. Pue-
de ser, sin ms, un solo partido que logrando una mayora parlamentaria cual-
quiera, y aprovechndose de una baja movilizacin de las otras fuerzas, alcan-
ce ese resultado. Es mucho ms frecuente el caso de lites de dos a cinco
partidos que aceptando la cooperacin y la divisin de roles de autoridad en
el rgimen, cuando no la alternancia parcial, consiguen una consolidacin,
aunque sea dbil o parcial.
A propsito de los partidos, hay que especificar an que la necesidad de
su fortalecimiento organizativo y de todos los dems aspectos indicados en el
cuadro 1 est directamente ligada al nivel de movilizacin y de potencial parti-
cipacin de la sociedad civil, como resultado de la fase de instauracin anterior.
Si en la instauracin el papel, la intervencin, la movilizacin de la sociedad
ha sido mayor, para alcanzar no una consolidacin cualquiera, hace falta un
mayor fortalecimiento organizativo, una ms precisa identidad y un mayor
arraigo en la sociedad. Si, por el contrario, la fase de instauracin se ha ca-
racterizado por grandes pasividades y ausencia de participacin, entonces in-
cluso los partidos menos estructurados pueden lograr una autonoma propia
y, por tanto, es fcil el control de la sociedad. En conjunto, es evidente en
nuestros casos que el proceso de consolidacin se caracteriza ms bien por el
descenso de la participacin, en unos casos normal, pero, en otros, debido a
25
Diversos autores coinciden en ver a los partidos como posibles pilares del proceso
identificado aqu como consolidacin. Entre otros, vase, por ejemplo, HU NTING TON, Poli-
tical Order in Changing Societies, cit., p. 461.
37
LEONARDO MORUNO
polticas deliberadas de desmovilizacin llevadas a cabo precisamente por los
partidos.
El cuadro resumido que trato de dar se completa con algunas considera-
ciones acerca de las estructuras del rgimen o del Estado desde tres pers-
pectivas: estructuras institucionales, sobre todo sub specie relaciones ejecuti-
vo/legislativo; papel del sector pblico en la economa; polticas realizadas.
Respecto a soluciones institucionales de tipo parlamentario o presidencial, las
primeras ofrecen un espacio objetivo mayor a la cooperacin, negociacin y
acuerdo, as como a la misma penetracin de los grupos en los centros de de-
cisin. En este sentido, un sistema parlamentario ha sido (o puede ser) el
ms favorable para la consolidacin. Pero, como demuestran Venezuela y Co-
lombia, tambin un sistema presidencial logra un resultado similar, si se dan
dos condiciones: a) que la funcin del presidente no sea omnipotente y tenga
que aceptar limitaciones y sufrir condicionamiento por parte del Parlamento
y de la oposicin democrtica dentro de l; b) que explcita o implcitamente,
pero no slo a nivel de posibilidad, est asegurada una alternancia del cargo
presidencial entre los dos mayores partidos (y, por lo tanto, el sistema de
partidos tiende a moverse, al menos, en el sentido de una bipolarizacin no
radicalizada)
26
.
En casi todos los casos de consolidacin del pasado, se ha formado o
mantenido procedente de la anterior experiencia autoritaria (ejemplos, Ita-
lia y Espaa) un sector econmico pblico, hasta el caso lmite de Portugal,
donde ese sector, muy amplio, se cre en su mayor parte tras el golpe de
Estado militar. Su importancia para los fines de la consolidacin es evidente,
en cuanto que permite a los gobernantes y a los propios partidos polticos,
a travs de las estructuras de gobierno, controlar y distribuir recursos a los
grupos, ms o menos organizados, o a la poblacin. Se favorece as ese pro-
ceso de legitimacin y robustecimiento del compromiso democrtico y, a
veces, de los mismos partidos, que hemos dicho que estn en el meollo
del proceso de consolidacin. Del mismo modo, y superpuestas a estos aspec-
tos, estn las diferentes polticas gubernamentales que van en la misma di-
reccin y que se dan tambin en varios pases en el proceso que examinamos:
desde las polticas de clientelas a la creacin y ampliacin de formas e insti-
tuciones propias del Estado social a algunas polticas especficas que mantienen
el apoyo al rgimen, bien de instituciones sociales, como la Iglesia, o de dis-
tintos grupos de inters.
Sobre la base de las consideraciones expuestas hasta ahora acerca de los
grupos, partidos e instituciones de gobierno, y teniendo en cuenta que las
dos direcciones principales de la consolidacin se refieren, la primera, al papel
y la presencia de algunos actores en el proceso de toma de decisiones y, la
26
El tema merece ser discutido ms a fondo cuando se trate del anlisis de las condi-
ciones ms favorables a la consolidacin. Remito, pues, a ms adelante.
38
segunda, al logro y mantenimiento de la legitimacin a nivel de lites y de
masas, se puede intentar disear dos modelos polares de consolidacin. Desde
una nueva perspectiva, pero siempre en el mbito del ya amplio cuerpo de
bibliografa sobre estructuras de mediacin, los dos modelos que configuran
otros dos polos en realidad no muy lejanos entre s son: la consolidacin
a travs de partidos y la consolidacin simbitica. Precisando an que la gran
mayora de los casos menos recientes tienden a colocarse preferentemente ms
cerca del primer polo que del segundo, se puede intentar disear los dos
modelos.
CUADRO 2
Sinopsis de los factores comunes y modelos polares de consolidacin
Consolidacin
a travs Consolidacin
Factores comunes de partidos simbitica
Activacin del compromiso democrtico -f 4-
Legalidad + 4-
Neutralidad (neutralizacin) militar 4- +
Proteccin de intereses privados 4- +
Papel de los partidos 4- 4-
Forma de gobierno:
a) Presidencial 4-
b) Parlamentaria 4- 4-
Sector pblico 4- +
Polticas de clientelas, asistenciales, sustantivas 4- 4-
Relaciones partidos/grupos:
a) Ocupacin 4-
b) Penetracin 4-
Lder carismtico 4- 4-
Movilizacin 4-
La consolidacin a travs de los partidos se caracteriza, ante todo, por
la progresiva organizacin y expansin de las estructuras partidistas y del sis-
tema de partidos en su conjunto, que estn en condiciones de controlar y,
eventualmente, moderar e integrar a todas las formas de participacin. Los
partidos, mediante leyes a propsito, se financian con dinero pblico. Se fijan
claras alineaciones entre partidos y grupos sociales, de larga duracin; se
crean identidades y reglas de competencia interna de las lites de los partidos.
Adems y ste es uno de los aspectos ms importantes, esas lites no slo
son decisivas en los procesos de toma de decisiones, sino que los partidos
ocupan gradualmente los principales roles administrativos y las diferentes po-
siciones de administracin y distribucin de recursos a nivel local y nacional.
39
LEONARDO MORLINO
Ese proceso de ocupacin del Estado y de los grupos se puede impulsar no
slo hasta la infiltracin de representantes de los partidos o a nombramien-
tos controlados por los partidos de simpatizantes en esos mismos puestos-
claves de la organizacin de los grupos, sino incluso hasta el punto de formar
o transformar, mediante las correspondientes medidas gubernativas y legisla-
tivas, la composicin y organizacin de los mismos grupos de intereses, no
necesaria ni especialmente organizados
27
. Est claro que en este modelo hasta
los sindicatos estn ligados a subalternos de los partidos. Tal situacin de
party government o gobierno de los partidos, en sentido amplio, es compa-
tible con cualquier estructura institucional, parlamentaria o presidencial. Se
ver ms adelante cmo una estructura parlamentaria puede ser ms favora-
ble, en el punto de partida, para la penetracin de los grupos en las estruc-
turas de decisin de distinto tipo. Pero este aspecto puede superarse por
otros factores: por ejemplo, hay que tener en cuenta tambin el nmero de
partidos, el tipo de sistema de partidos y las relaciones legislativo/ejecutivo.
En todo caso, se recuerda que en la mayora de los casos con estructuras par-
lamentarias se encuentran formas de consolidacin ms cercanas a este modelo
que al simbitico.
A la consolidacin a travs de los partidos se puede llegar partiendo de
tradiciones y situaciones diferentes. Pero, ante todo, teniendo en mente algu-
nos casos europeos, cabe suponer que la realizacin de ese modelo resulta ms
probable si la anterior experiencia autoritaria, o totalitaria sin ms, ha calado
profundamente en el tejido social del pas, logrando desarticular los grupos
en la sociedad civil y destrozando viejas solidaridades tradicionales y organi-
zaciones, sobre todo si al mismo tiempo se han dado tambin importantes
transformaciones econmico-sociales. Igualmente, pasando a algunas modali-
dades de cambio de rgimen, si los actores principales de la instauracin
han sido las lites y las organizaciones de partidos, en una situacin de gran
movilizacin e inicial separacin de los diversos grupos de la Iglesia a las
asociaciones de empresarios, entonces se suele tener una trayectoria bas-
tante lineal con el robustecimiento de los partidos, el proceso de ocupacin
antes citado, y la progresiva desmovilizacin a nivel de masa.
Otra posible variante puede caracterizarse as: los partidos no estn en
el centro de la transicin, pero despus se convierten en las principales es-
tructuras de la instauracin; la movilizacin es desde el principio episdica
y limitada; hay coincidencia y superposicin desde el comienzo entre lites
de partidos y lites econmicas y sociales, pero posteriormente los partidos
27
El tema de las relaciones partidos-grupos est esperando an una elaboracin terica,
profunda y sistemtica. Entre los autores que mejor lo han afrontado recuerdo a J. MEY-
NAUD, Nouvelles Etudes sur les Groupes de Pression en France, Pars, Presses de la
FNSP, 1962, pp. 123-127; M. DUVERGER, Party Polines and Pressure Groups, Londres,
Nelson, 1972, pp. 117 y ss., y en especial, sobre relaciones partidos-sindicatos, vase el
amplio excursus sobre diferentes casos, europeos o no, de K. VON BEYME, Challenge to
Power, Londres y Beverly Hills, Sage Publications, 1980, pp. 237-256.
40
toman el control del conflicto y de las competencias y se lleva a cabo el pro-
ceso de ocupacin, que es un elemento clave de este modelo. El ejemplo a
contrario de la Cuarta Repblica parece claro y dice mucho de la importancia
del modelo: si los partidos no estaban en el origen de la transicin, despus
llegaron a ser las estructuras bsicas de la instauracin, pero el proceso de
ocupacin no cuaj, sino que, por el contrario, fueron los grupos de inters
los que tomaron la delantera y dominaron la escena poltica de los aos cin-
cuenta. El resultado fue que al final no hubo ninguna consolidacin, sino ms
bien un cambio de rgimen, aunque en sentido democrtico.
Por lo tanto, dentro del modelo que discutimos se pueden configurar
y de hecho se han configurado distintas variantes. Los principales fac-
tores de diferenciacin vienen dados por el papel de los partidos (y de sus
lites) durante la transicin y la instauracin, por los niveles de movilizacin
de la sociedad civil durante todo el perodo considerado, por las formas y
el grado de refuerzo organizativo de los partidos, por la importancia de los
principales terrenos de decisin (dentro de las estructuras de los partidos en
relacin con los grupos, dentro del Parlamento o de otras instituciones de
gobierno nacionales o locales), por las relaciones partidos-sociedad civil en
cuanto a posiciones e identificaciones, por las lgicas de competencia domi-
nantes en el sistema de partidos y, en particular, por el grado de ocupacin
partidista de las estructuras gubernativas, en sentido amplio, o de los grupos
de intereses. Recuerdo, en cuanto a un aspecto muy importante en s, que
para el xito de tal consolidacin, independientemente de sus variantes, existe
una estrecha relacin entre el grado de refuerzo de las estructuras partidistas
y los niveles de movilizacin: a una mayor movilizacin debe corresponder
un mayor robustecimiento, con los perfiles sealados antes, de esas estructuras
de mediacin; y viceversa, a una menor movilizacin puede corresponder un
menor robustecimiento organizativo, identificaciones menos claras, y as su-
cesivamente. En todo caso, ante la carencia de estudios y materiales sobre
estos aspectos concretos, un anlisis ms puntual y la necesaria identificacin
de las distintas variantes requerira investigaciones ad hoc, caso por caso. En
este artculo no es posible ir ms all de las indicaciones que he hecho.
Aado, adems, que la insistencia sobre el papel central de la ocupa-
cin de los partidos en el diseo del modelo necesita una nota de posterior
aclaracin. En trminos normativos de calidad democrtica, o de la capaci-
dad del ordenamiento poltico resultante de esa consolidacin para expresar,
efectivamente, las preferencias de los ciudadanos considerados como igua-
les
28
, no nos encontramos, por cierto, ante el mejor ordenamiento posible.
En este sentido, se comprende cmo, bajo el empuje de algunos valores, idea-
les, principios democrticos, se pudo producir en Italia ya en los aos
28
R. A. DAHL, Poliarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University
Press, 1971, p. 3 (traduccin castellana, La poliarqua, Madrid, Guadiana, 1974).
41
LEONARDO MORLINO
cincuenta, y en otros pases en pocas diferentes, una spera polmica contra
la partitocracia, la ocupacin del Estado y temas parecidos. Pero sta
es una batalla ideal que tiene sentido en una democracia ya consolidada,
precisamente para poner en accin aquellos mecanismos de autocorreccin
recordados antes. En el plano emprico cabe decir que a ese modelo se acerca
la mayora de los pases considerados, y caracterizados por tradiciones y ex-
periencias polticas autoritarias, intervenciones militares frecuentes, formacio-
nes, movimientos y partidos antirrgimen o semiantirrgimen, y, por lo tanto,
caracterizados en principio por dificultades serias y objetivas para la consoli-
dacin. En los casos en que la primera democratizacin se dio con xito ya
desde el comienzo, que no han conocido tormentosos perodos autoritarios, el
anlisis se plantea en otros trminos. Pero ni siquiera en esos casos, es decir,
para los pases norteuropeos o del rea anglosajona, se puede olvidar que la
consolidacin, lograda inmediatamente, en muchos casos estaba basada preci-
samente en el papel decisivo de los partidos.
Al segundo modelo principal le he llamado simbitico para indicar la pre-
sencia y el papel crucial, al mismo tiempo, en el sistema democrtico que se
forma con la instauracin y se consolida, de las dos estructuras principales
de mediacin, partidos (y sistema de partidos) y grupos. Unos y otros logran
aquel refuerzo, aquella autonoma y todas las dems caractersticas sealadas
como propias de la consolidacin de los sistemas de representacin (cuadro 1).
Adems, por una parte, los mecanismos competitivos propios de la democra-
cia han dado espacio a los partidos en los procesos electorales y legitimacin
a nivel de masa; por otra, rpidamente los grupos se han organizado colecti-
vamente, logrando penetrar en las principales estructuras de decisin. Mientras
el proceso-clave de la consolidacin a travs de los partidos es la ocupacin
de las dos direcciones sealadas antes, estructuras de gobierno y forma-
cin o transformacin de grupos, en este modelo hay un importante proceso
gradual de. penetracin por parte de los grupos de esas mismas estructuras
sin usurpar, sin embargo, espacios a los partidos en otros mbitos. La pe-
netracin se puede advertir concretamente analizando: la importancia de los
grupos en la seleccin de los candidatos a los comicios; las contribuciones
financieras dadas a los partidos, adems de la financiacin pblica; la presen-
cia de afiliados de los grupos en las comisiones parlamentarias; la actividad
de los parlamentarios afiliados a los grupos en trminos de defensa de los
respectivos intereses mediante la iniciativa legislativa o por preguntas e in-
terpelaciones; sin olvidar tampoco la yuxtaposicin de liderazgos y de fun-
cionariado a niveles medios entre sindicatos y partidos.
La anterior experiencia autoritaria no fue capaz de desarticular las for-
maciones sociales dentro de la sociedad civil porque, por diversas razones,
era en el fondo poco incisiva y/ o porque exista una fuerte tradicin catlica
o incluso obrera. Ya en la instauracin hubo coincidencia y yuxtaposicin
42
entre lites de partidos y lites econmicas o religiosas; y los mismos sindi-
catos estn en posicin de condicionar a los partidos obreros sin llegar a con-
vertirse en su correa de transmisin. La instauracin, despus, tiene que
haberse caracterizado por una baja movilizacin de la sociedad civil y por una
expresin muy limitada de movimientos o grupos antirrgimen. En una pala-
bra, desde el principio debe haber habido un problema de movilizacin. En
este modelo es indispensable una fuerte tradicin estatal, con un eventual peso
en el sector econmico pblico. Por ltimo, la realizacin de ese modelo se
concilia mejor con una estructura parlamentaria que d a los grupos mayores
posibilidades de penetrar e influir los procesos de decisiones en ese terreno;
pero, a nivel de hiptesis, no se puede excluir completamente que tambin
con una forma de gobierno presidencial los grupos logren penetrar las estruc-
turas de decisin y defender mejor sus propios intereses vitales. El caso con-
creto que ms se acerca a este modelo es el austraco de los aos cuarenta,
mientras como ya he sostenido la mayora de los otros estn en una
posicin intermedia o ms cercana al otro modelo principal.
Esquematizando an ms, cabe plantear la hiptesis de la existencia de
una tercera posibilidad que presenta algunas caractersticas contrarias a las dos
anteriores. En primer lugar, en el sentido de que el proceso de consolidacin
mal se puede inscribir en el continuum papel de los partidos-papel de los gru-
pos, subyacente en los modelos anteriores. Ms explcitamente, si en la base
de la transicin y, sin duda, de la instauracin democrtica ha habido un
lder carismtico, que ha logrado crear un amplio movimiento de masa en
torno a s, se podra hablar de una consolidacin carismtica?, es posible
que ese lder, mediante una relacin directa con las masas, logre legitimar
todo el sistema democrtico y, de alguna manera, estructurar su propio mo-
vimiento transformndolo en un partido ms o menos arraigado en la socie-
dad civil? Evidentemente, detrs de tales preguntas est el caso de la Quinta
Repblica francesa y, ms lejos y en posible perspectiva, algn caso latino-
americano. La consolidacin a travs del carisma de un lder, posibilidad efec-
tivamente existente, choca con dificultades objetivas de organizacin y arraigo
del partido o derivadas de las relaciones con los grupos. En todo caso, en la
hiptesis considerada, adems de una tendencia general a la personalizacin
de la vida poltica, deben darse al menos otras dos condiciones: a) una es-
tructura institucional presidencial o gubernamental de tal tipo que atribuya
un particular relieve al papel del primer ministro: esa estructura confiere al
lder los recursos de base para la consolidacin; b) una tradicin y una estruc-
tura administrativa y, en sentido ms amplio, gubernativa eficaz que dara
el posterior apoyo de recursos necesarios para la consolidacin.
Con todo, la consolidacin a travs de un lder carismtico resulta ser al
final siempre un modelo ms especfico de alguno de los otros dos diseados
antes. De hecho, si el lder logra, efectivamente, forjar un partido bien orga-
43
LEONARDO MORUNO
nizado y fuerte que pueda dar lugar a un sistema de partido dominante,
entonces ese partido se convertir en la estructura central del rgimen y ten-
dramos, en definitiva, una consolidacin a travs de los partidos, o al menos
algo muy cercano al primer modelo. Grecia, en estos aos, con Papandreu
y su PASOK, alcanzar ese resultado? O bien y es la segunda posibili-
dad el partido se organiza, incluso junto a otros, y se moviliza poco, mien-
tras, por su parte, los grupos mantienen su propia fuerza, su organizacin y
su importante papel en el sistema democrtico. Una situacin as est, evi-
dentemente, ms cerca del segundo modelo diseado, el simbitico.
Entre los posibles modelos de consolidacin no he considerado una hip-
tesis extrema, siempre a lo largo del continuum partidos-grupos, la de la
consolidacin a travs de los grupos. Este modelo, diseado brevemente, se
caracterizara por fuertes grupos intermedios, tambin sindicales, que encuen-
tran despus un nuevo espacio de organizacin y accin en el contexto demo-
crtico, por la penetracin de esos grupos a todos los niveles gubernamenta-
les y tambin en los partidos dbiles o escasamente organizados. Por un lado,
ese modelo no es nada relevante en cuanto a los casos de consolidacin que
se dieron en el pasado, ya que la mayor parte de ellos como ya he mante-
nido parecen acercarse al modelo de consolidacin a travs de los partidos.
Por otro lado, algunos casos latinoamericanos para los que se plantea la pers-
pectiva de la consolidacin Argentina? hacen pensar como poco pro-
bable una consolidacin as, por el contraste que presentan entre grupos fuer-
tes organizados y partidos dbiles.
Sobre la base de diversas consideraciones hechas hasta ahora, se puede
recordar que, en definitiva, slo los sindicatos, pero no los otros grupos, tie-
nen un inters vital en la democracia, que incluso los sindicatos, en ocasiones,
pueden apoyar soluciones autoritarias; que partidos dbiles y estructuras gu-
bernamentales fciles de penetrar son otros tantos hndicaps para la consoli-
dacin; que es muy difcil mantener y reforzar el compromiso democrtico
en estas condiciones, por el inevitable peligro de radicalizacin y por la difi-
cultad de mantener el conflicto dentro de las reglas y procedimientos previs-
tos; que los mismos mecanismos democrticos, y electorales en particular,
tienden a dar espacio y papel a los partidos en una democracia en marcha.
Si todo esto es verdad, entonces no cabe proponer una autntica consolidacin
con los grupos como agentes nicos del proceso. Es ms realista, en cambio,
a condicin de que haya baja movilizacin de masas, pensar en un manteni-
miento estable del rgimen democrtico sostenido slo, en trminos de una
especie de legitimacin negativa, por la memoria colectiva del pasado, es decir
x
del perodo econmico desastroso que coincidi con el rgimen autoritario,
de los enormes costes humanos soportados, en trminos de miedo y represin,
y por la consideracin de que para las lites econmicas era difcil proteger
sus propios intereses con gobernantes que tendan a separarse de los grupos,
44
a fundar una autonoma del Estado. El paso del tiempo podr debilitar la
memoria colectiva, pero tambin podra encaminar gradualmente a esos pases
hacia una consolidacin simbitica, basada en ese reconocimiento de la opo-
sicin, esa admisin del papel de las clases inferiores en el proceso democr-
tico, esa aceptacin, en definitiva, del compromiso democrtico que es la base
del proceso que estudiamos.
No he incluido la incidencia de factores internacionales, polticos o eco-
nmicos, ni entre los factores comunes de la consolidacin ni en los modelos
propuestos. La conviccin que saco de este primer anlisis de los casos men-
cionados es que mientras est muy claro que factores polticos, y tambin
econmicos, de origen internacional pueden estar y estn de hecho en el
origen de algunas instauraciones democrticas, as como tambin del manteni-
miento de regmenes democrticos sin consolidacin, por sus propias caracte-
rsticas que hemos considerado hasta ahora, el proceso de consolidacin tiene
una mecnica predominantemente interna. Esto no quita que en ciertos casos
algn factor internacional pueda contribuir a explicar mejor el resultado. Por
lo tanto, se har referencia a este tema en la tercera parte, la de las hiptesis
explicativas.
Qu transiciones e instauraciones?
Sobre la base de cuanto se ha mantenido en los dos apartados anteriores,
debera estar claro ahora si en un determinado pas ha habido, y en qu me-
dida, consolidacin democrtica, y qu consolidacin se ha dado, efectivamente.
Ahora se trata de intentar comprender las condiciones posibles, las ms'fre-
cuentes que deben existir para que ello ocurra. As es que esta tercera parte
del trabajo se propone presentar un inventario de las principales hiptesis
que estn o pueden ponerse en la base de las distintas consolidaciones y
quiz sugerir despus vas hacia ese objetivo all donde no se haya alcanzado
an el proceso o ste se est desarrollando todava. No hay en esta parte
ninguna pretensin de ser exhaustivo, pero s hay un esfuerzo por indicar los
principales aspectos y explicaciones de las que no se puede ni se debe
huir, sobre todo cuando se privilegian en el anlisis las variables ms clara-
mente polticas. Ms exactamente, a este nivel creo que las principales hip-
tesis deben referirse a los problemas propios del refuerzo de las estructuras
de mediacin y de la adquisicin y eventual ampliacin del compromiso de-
mocrtico y, en este sentido, de la legitimidad en relacin: a) a las modali-
dades de transicin e instauracin; b) a algunos aspectos especficos, propios
de los actores polticos, institucionales o no; c) al papel y al peso de la heren-
cia-tradicin anterior, autoritaria o, si la hubiese habido, tambin democrtica.
No hace falta tocar otros aspectos de la consolidacin, sea cual fuere el mo-
delo a considerar, resultantes sobre todo del paso del tiempo. En todo caso,
45
LEONARDO MORUNO
se tratar de hiptesis-gua o de hiptesis generales indispensables para orien-
tarse y encontrar un punto de partida en distintos mbitos y pases. Se indi-
car la lgica subyacente a ellas. Sin embargo, cuando se descienda a los de-
talles de cada uno de los pases, debern formularse otras hiptesis ms es-
pecficas.
Empiezo a considerar algunos aspectos y modalidades de las transiciones
y de las instauraciones que hacen ms probable la consolidacin. Ante todo,
considero un elemento que es esencial a la propia definicin de democracia.
Con el proceso de transicin y de instauracin, pero no slo a causa de ello,
sucede que ya se reconoce, se da por descontada la dimensin de masa del
ordenamiento democrtico y se reconoce el carcter efectivo de la ciudadana
de los obreros, de los campesinos y su derecho a organizarse a nivel de par-
tidos y sindicatos. As es que la hiptesis sera: si durante la transicin y la
instauracin todas las fuerzas polticas han aceptado la participacin de
masas y la organizacin y representacin poltica y sindical de las clases infe-
riores, la consolidacin es ms probable. Este es, por ejemplo, todava un
problema sin resolver en algunos pases latinoamericanos, para los que es
importante la distincin, dentro del proceso de transicin-instauracin, entre
liberalizacin y democratizacin; distincin, por otra parte, ya recordada al
principio de este artculo. El intento de consolidacin de un rgimen en el
que se haya producido el primer fenmeno plantea problemas muy diferentes
de los de la democratizacin, es decir, de la instauracin de la democracia
y de su consolidacin. Es til aadir que, en algunos pases de esa zona, la
larga crisis del rgimen oligrquico an no ha sido sustituida completamente
por una estabilizacin-aceptacin de la poltica de masa. El tema central, de
hecho, a este respecto, se refiere ms an a la legitimacin de un determi-
nado rgimen democrtico, a la aceptacin por parte de todas las fuerzas po-
lticas, y tambin de los grupos sociales dominantes econmicamente, de la
poltica de masa en s, con lo que ello implica. En este sentido, existe tam-
bin un elemento que se refiere a tradiciones y actitudes culturales, cualquiera
que sea su origen y explicacin, que no hay que descuidar. En cambio, no
se puede sostener lo contrario, o sea, la necesidad de que se acepte una pol-
tica de masa por parte de las clases inferiores y de sus expresiones polticas,
ms o menos claras, por la sencilla razn de que esa dimensin es condicin
necesaria para la existencia de esas fuerzas polticas.
En segundo lugar, un alto grado de implicacin y movilizacin de masa du-
rante la transicin y/ o la instauracin contribuye beneficiosamente a reforzar
las posibilidades de consolidacin (a travs de partidos) por tres motivos di-
ferentes y relacionados entre s. Primero, una legitimidad amplia y general
para el rgimen ser ms fcil de crear si se basa sobre una experiencia colec-
tiva de participacin activa de la sociedad civil en la fundacin de ese rgimen.
En este caso, de hecho habr una especie de memoria colectiva fijada de in-
46
mediato precisamente por aquella experiencia comn que les implic, que
llevar a compartir por lo menos algunos valores, principios, smbolos gene-
rales, que se colocarn como base y justificacin de ese determinado rgimen
democrtico. Despus, desde el momento en que no puedan mantenerse ya
altos niveles de participacin muy a largo plazo en situaciones democrticas,
probablemente seguir una fase de pasividad y distancia que tambin servir
para los fines de la consolidacin en cuanto es probable que coincida con las
desilusiones provocadas por las grandes expectativas existentes antes y que
el nuevo rgimen no est en condiciones de mantener. En este sentido, la
probable y potencial formacin de una oposicin al rgimen estar limitada
en su traduccin prctica por el reflujo de participacin que sigue a la fase
movilizadora. De todos modos tercer aspecto, la situacin inicial, de
amplia participacin sin duda, ha llevado en un segundo momento inmediato,
si no inicial, a la formacin de las identificaciones de partido y, en este sen-
tido, ha ayudado a la formacin de partidos ms fuertes y presentes en la
sociedad.
As, pues, una triple ventaja para centrar el objetivo de la consolidacin,
desde el punto de vista de la legitimidad y del papel de los partidos. Pero
en el caso de que no se den ni la movilizacin ni la participacin, qu su-
cede? Simplemente vienen a faltar aquellas ventajas: est claro que la conso-
lidacin no se obstaculiza del todo, ni desde el aspecto de la legitimidad ni
del de la formacin de los partidos, ni tan siquiera de otros. As, una tran-
sicin y una instauracin sin participacin de masa podran ofrecer otras ven-
tajas que, si se aprovechan adecuadamente, y en presencia de otras condicio-
nes, permitiran del mismo modo la consecucin del objetivo principal. De
hecho, si el cambio de rgimen se da sin movilizaciones, entonces se tratar
probablemente de un cambio gradual, convenido, dirigido desde arriba por las
mismas fuerzas en el poder en el rgimen autoritario. Independientemente
del juicio poltico que se pueda hacer de tal cambio, y queda pendiente la
necesidad de un retorno de los militares a los cuarteles, un cambio perfec-
tamente continuo y sin rupturas reales con el pasado, tendra la ventaja
de una transferencia de legitimidad no traumtica al nuevo rgimen por parte
de los aparatos burocrticos, incluidos los militares. En cualquier caso, debera
configurarse un sistema poltico en el que los partidos y sindicatos obreros
en su conjunto sean menos fuertes y bsicos para aquella democracia y en
el que, a la vez, otros grupos de intereses organizados hubiesen aceptado,
ya desde el principio, las reglas del compromiso democrtico. En este sentido,
sera positiva la existencia de un condicionamiento en sentido democrtico
desde el exterior, por parte de actores internacionales, con respecto a los
anteriores gobernantes autoritarios y de las expresiones polticas de aquellos
grupos sociales dominantes que anteriormente han apoyado la solucin auto-
ritaria.
47
LEONARDO MORLINO
El anlisis y las hiptesis expuestos hasta aqu hacen indispensable plan-
tear una cuestin general: respecto al grado de continuidad del cambio de
rgimen, es decir, en relacin a las modalidades de la transicin gradual, pa-
cfica y convenida, o bien clara, violenta y con la victoria de las oposiciones
al autoritarismo, cul de las dos soluciones parece la mejor para lograr los
fines de la consolidacin? Simplificando la pregunta, con dos expresiones
acuadas y repetidas en estos aos en pases que han experimentado cambios de
rgimen, una transicin a travs de una reforma pactada, que ve desempear
un papel crucial a las mismas lites del antiguo rgimen, resulta al final ms
ventajosa que una ruptura pilotada por una oposicin victoriosa? Pese a la
evidente simplificacin frente a una realidad tan compleja y a menudo inter-
media entre uno y otro polo, creo que, a pesar de sus costes, la ruptura es
mejor base para la consolidacin. Por qu?
Si se tiene en cuenta la experiencia histrica de los pases europeos como
Austria, Alemania e Italia tras la segunda guerra mundial, es ms simple
contestar a ese interrogante. Ante todo, los protagonistas de la instauracin
son lites, en gran parte nuevas, para las que se crea inmediatamente un
inters en el mantenimiento del nuevo rgimen democrtico; lites que han
estado en la oposicin, incluso en el exilio o la crcel, durante el perodo
autoritario, para las que el tipo de rgimen vigente es completamente diferen-
te. Adems, la derrota definitiva de la opcin autoritaria en los casos eu-
ropeos citados, inmediatamente despus de la derrota en la guerra, en otros por
otras quiebras que no podemos indagar ahora en detalle
29
puede impulsar a
los mismos grupos sociales, que inicialmente haban apoyado la opcin autorita-
ria o totalitaria, a buscar y encontrar expresin poltica en el contexto democr-
tico, aceptando las nuevas reglas del compromiso democrtico: para ellos, que
pueden sentir como propia la derrota, la solucin democrtica es la nica
posible, y se convierte as en la mejor. De hecho, ofrece inmediatamente la
posibilidad de organizarse y hacer valer los propios recursos en el nuevo or-
den poltico. En tercer lugar, puesto que normalmente la ruptura va acom-
paada de participacin y movilizaciones, estn las otras ventajas que hemos
sealado antes. Por ltimo, todas estas lites, polticas y econmicas, tienen
presente el valor en s del acuerdo, de la acomodacin, del compromiso, por
las experiencias anteriores que han vivido directamente.
\JK otta alternativa, el cambio mediante reforma, tiene las caractersticas
y las ventajas consideradas antes, pero tambin tiene un inconveniente claro:
si las mismas lites civiles pueden permanecer en el poder, sea cual sea el
ordenamiento poltico, entonces ese orden en s se convierte en algo relativa-
mente poco importante. Su adhesin a las reglas democrticas puede tener un
carcter de provisionalidad, condicionada incluso a la posibilidad de transfor-
29
Para el anlisis de las crisis autoritarias remito a M O R U N O , Democratic Establish-
ments, cit.
48
mar la incertidumbre democrtica en relativa certeza de tener representados
y protegidos sus propios intereses. En este sentido, la solucin reforma es
ms aceptable, en la perspectiva que aqu analizamos, slo si el rgimen auto-
ritario ha dejado tales recuerdos negativos que resulte ya impracticable en
varios aos, o bien si, por las caractersticas de su larga duracin, se ha ago-
tado, por decirlo as, como orden poltico posible en cuanto que la sociedad
civil que lo sufre, y sobre todo los actores sociales que estuvieron en su base,
se han transformado completamente. Estas observaciones nos llevan al pro-
blema de la herencia autoritaria, que se tocar ms adelante. Por ahora, con-
cluyendo este punto, no sostengo que la modalidad ruptura o reforma, aun
siendo muy importante, pueda condicionar por s sola la consolidacin. Est
clara la necesidad de que existan otras condiciones, y, por lo tanto, tambin
es indispensable elaborar otras hiptesis.
Pasando al tema de los acuerdos establecidos al principio de la instaura-
cin, y eventualmente mantenidos o modificados despus, la hiptesis central
es: cuanto ms explcitos sean esos acuerdos y no slo afecten a las reglas
de solucin de conflictos, sino tambin al arreglo de ciertos problemas sus-
tantivos, difciles y calientes al comienzo de la instauracin, tanto ms pro-
bable ser la consolidacin. Pinsese, por ejemplo, que los conocidos Pactos
de la Moncloa espaoles de 1977 se referan tambin a aspectos de poltica
econmica y se publicaron despus en el Boletn Oficial de las Cortes. Schmit-
ter sigue una lnea parecida a sta cuando, tratando de los pactos en la tran-
sicin, se refiere al momento poltico, al econmico, al militar
30
. A esta hi-
ptesis se puede aadir que un acuerdo muy formalizado y donde se haya
dado un proceso constitucional, que concluye con la aprobacin, posiblemente
por unanimidad, de la Carta fundamental, hace ms probable la consolidacin.
No basta, sin embargo, que el acuerdo sea explcito y formalizado. La conso-
lidacin ser tanto ms probable cuanto ms amplia y fuerte sea la adhesin
de los actores polticos, institucionales o no, a ese acuerdo. La hiptesis de-
bera ser bastante evidente en este punto, as que no es necesario ilustrarla
en su ratio. En todo caso, el verdadero problema es: cundo es posible un
acuerdo ms amplio? En parte, ya se han dado respuestas explcitas e impl-
citas a esta cuestin, y ms adelante se propondrn otras.
Las hiptesis expuestas hasta ahora han establecido sobre todo las situacio-
nes posibles que son ms favorables para la consolidacin. Descendiendo ms a
los detalles, resulta bastante evidente que si entre los actores polticos de la
instauracin hay profundas diferencias acerca de la solucin de los problemas
de fondo, entonces un cierto grado y forma de consolidacin se ver ms faci-
litada por una Carta fundamental que se inserte en la tradicin liberal-cons-
titucional clsica. Dicho de otro modo, es ms fcil para los distintos acto-
30
Cfr. P. C. SCHMITTER, Patti e transizioni: mezzi non-democratici a fini democra-
tici?, en Rivista Italiana di Scienza Poltica, XIV (1984), pp. 363-382.
49
LEONARDO MORLINO
res alcanzar y mantener el acuerdo sobre el rgimen si la Constitucin, junto
a declaraciones simblicas y de principios, toca temas referidos a los procedi-
mientos e instituciones democrticos y arrincona temas sustantivos. En este
sentido, el ejemplo portugus es un caso claro a contrario, complicado, ade-
ms, por la modificacin de la coalicin de actores que estaban en la base
del rgimen. De hecho, por un lado, la Constitucin portuguesa, una de las
Constituciones democrticas ms largas, con sus 312 artculos, toca temas
sustantivos que se refieren al conflicto de clases y hace referencia a raciona-
lizaciones, socializaciones de medios de produccin y cosas parecidas. Por lo
tanto, difcilmente podan reconocerse en ella actores polticos moderados o
de derecha, ni tampoco otros actores sociales perjudicados por la aplicacin
de esas partes de la Constitucin. Por otro lado, el documento se aprob a
los dos aos del golpe, en abril de 1976, y ya algunos meses antes de esa
aprobacin los equilibros de los partidos y el mismo papel de los militares,
divididos en su interior en diversas fracciones, haba cambiado. Portugal, en
este sentido, va hacia una consolidacin parcial, larga y atormentada, y en
ella existi durante aos el debate sobre la revisin constitucional, aprobada
despus, efectivamente, el 1982, y en vigor desde octubre de ese ao.
En algunos casos la instauracin se produce sin un autntico proceso cons-
tituyente, y no acaba con la aprobacin de un documento fundamental en el
que todos puedan reconocerse. Si se da el acuerdo, no encuentra ninguna
formalizacin. Todo lo ms se restaura, y a veces se reforma de modo limi-
tado una Constitucin anterior. En la perspectiva de la consolidacin, sta es
la hiptesis menos favorable en cuanto que elimina de entrada un posible
elemento en el que todos los actores polticos puedan reconocerse explcita-
mente y facilita ciertas ambigedades en relacin a la indispensable legitima-
cin del rgimen.
El tema que acabamos de retomar permite plantear un problema olvidado
con demasiada frecuencia, an ms de lo que lo est en general el anlisis
de la consolidacin. Una vez ms hay que recurrir a Linz para encontrar algn
examen de este problema
31
. El problema es si las estructuras institucionales
pueden favorecer la consolidacin y cules son esas estructuras
32
. Ms espe-
cficamente, detenindose slo en tres aspectos importantes, cabe preguntar:
a) qu ley electoral puede hacer ms probable ese resultado; b) qu estructu-
ras legislativo-ejecutivas pueden concurrir en la misma direccin; c) qu tipo
de distribucin de poderes entre centro y periferia. Reduciendo y esquemati-
zando drsticamente
33
, se puede decir que el elemento de fondo es el siguien-
31
Cfr. J. J. LINZ , The Transition from Authoritarian Re gimes to Democratic Political
Systems, cit., pp. 42-46.
32
Ya he tocado antes este tema.
33
El volumen de A. LIJP H ART , Democracies, New H aven, Yale University P ress, 1984,
presenta, en una eficaz sntesis, las diferentes soluciones de la mayora de los pases de-
mocrticos, en 1980, a estos temas.
50
te: slo las soluciones institucionales basadas en el principio del consenso,
ms que en el mayoritario, pueden favorecer la consolidacin. En otros tr-
minos, son deseables slo estructuras institucionales tales que para funcionar
sea necesaria la bsqueda de un acuerdo y un compromiso y dejen espacio de
representacin y de accin tambin a fuerzas locales. La lgica est clara: por
no decir ms, de este modo ser ms difcil el robustecimiento de movimien-
tos, grupos o partidos contrarios al rgimen o al sistema democrtico; mien-
tras, al mismo tiempo, ser ms probable la implicacin y la formacin de
ms amplios intereses favorables al mantenimiento de una cierta democracia;
ser ms fcil evitar polarizaciones y contraposiciones de posturas que pueden
tener efectos debilitadores. En resumen, que son preferibles estructuras insti-
tucionales, como una ley electoral proporcional para la asamblea legislativa
en la que estn representadas las minoras, como unas relaciones legislativo-
ejecutivo no desequilibradas a favor del segundo (y sobre todo sin institucio-
nes presidenciales ni elecciones directas del jefe del Estado, dotado de fuertes
poderes e incluso frmulas de b alio t a ge en la segunda vuelta), como un im-
portante grado de descentralizacin administrativa e importantes rganos lo-
cales elegidos. No hay que olvidar, sin embargo, que todo esto puede tener
unos costes: a menudo la bsqueda de un mayor consenso supone mayor
inmovilismo en las decisiones y, por consiguiente, mayor dificultad para re-
solver problemas sustantivos, sobre cuya importancia volver un poco ms
adelante.
En conjunto, la tradicin y la historia de las democracias europeas conso-
lidadas se dirigen inequvocamente hacia la primera opcin. En tiempos ms
recientes, las mismas opciones de los lderes de los pases de la Europa del
Sur en este punto difieren claramente de las de los pases latinoamericanos
de reciente democratizacin. En estos pases, de hecho, la solucin presiden-
cial con recurso a una doble vuelta de bailotage es la ms frecuente. Por otra
parte, ya he recordado en la segunda parte de este trabajo que Colombia y
Venezuela alcanzaron la consolidacin incluso con estructuras presidenciales.
Pero el cargo de presidente en estos pases est limitado y condicionado en
sus poderes y sobre todo va unido a una alternancia real entre partidos en su
ocupacin (en Colombia, adems, durante aos, con acuerdos previos entre
los lderes polticos). As que, en realidad, la solucin presidencial es menos
favorable a la consolidacin, si no est matizada por los dos aspectos que
acabo de mencionar y si, por consiguiente, se materializa en esa institucin
la paradjica pretensin de imponer el principio mayoritario aunque en
realidad, sin ms en ciertos casos, han sido las minoras las que han conse-
guido elegir al presidente en pases muy inestables, es decir, imponer a
pases con tradiciones autoritarias y economas dbiles y dependientes un prin-
cipio de gobierno que ha funcionado bastante bien slo en aquellos pases
de tradiciones anglosajonas, que han disfrutado de unas condiciones socio-
51
LEONARDO MORUNO
econmicas absolutamente excepcionales, comprobadas abundantemente por
numerosas investigaciones, y donde naci el propio modelo democrtico
34
.
No cabe duda, por otra parte, que poner en discusin las estructuras institu-
cionales despus de que han sido aprobadas es ms bien contraproducente.
Se trata entonces de retener la leccin de fondo que surge de estas considera-
ciones, necesidad de bsqueda de compromisos sustantivos y de aprovechar
por parte de los gobernantes de las pocas ventajas que se puedan derivar de
un proceso de toma de decisiones ms gil, menos complicado y complejo.
Volviendo al tema de los problemas sustantivos, hay que sealar dos hi-
ptesis ms. Primera: la consolidacin es ms fcil y ms probable si los pro-
blemas o el problema ms difcil, herencia del rgimen autoritario anterior,
de alguna manera se han resuelto o se han superado rpidamente ya durante la
instauracin o incluso en su comienzo. El ejemplo que ilustra mejor este
punto se refiere a las guerras coloniales portuguesas, que fueron el origen
tanto de la crisis del rgimen caetanista como del golpe de Estado de los ca-
pitanes de 1974. Ya los primeros gobiernos provisionales afrontaron y supe-
raron este problema desenganchando a Portugal de las empresas coloniales.
Se desactiva, as, inmediatamente un posible factor de fuerte conflicto en un
segundo momento, cuando fuerzas polticas ms conservadoras adquieren im-
portancia en el terreno parlamentario.
Segunda: si los problemas referentes al conflicto de clases no son elimi-
nables en ninguno de los pases en los que se da la instauracin y es menester
afrontarlos en el mbito de los procedimientos democrticos, cualquier otro
conflicto profundo complica el marco de la consolidacin. En primera lugar,
la consolidacin es ms difcil si el problema de la construccin de la nacin,
o sea, en otro sentido, la composicin de la comunidad poltica, no se han
convertido en hechos pacficos y aceptados por todas las fuerzas en liza. Esto
quiere decir que si hay an un problema que se refiere a la existencia de
diversidades tnicas, raciales, lingsticas, la consolidacin tambin ser ms
problemtica. La nica va de salida es llegar a algn tipo de arreglo pacfico
del conflicto durante la instauracin, dando el mayor campo posible a la auto-
noma exigida, en trminos de descentralizacin. Esta ha sido la va espaola
que ha conducido al aislamiento de los extremistas vascos y a la solucin sus-
tancial del problema;, y, por tanto, a una simplificacin de las perspectivas
de la consolidacin desde este punto de vista. Despus, qu duda cabe, el
paso del tiempo tambin puede contribuir a un arreglo real del conflicto con
la aceptacin de soluciones de compromiso, que incluso fueron juzgados de
modo negativo al principio.
34
En un anlisis ms especfico sobre los sistemas presidenciales y semipresidenciales
en Amrica Latina, Surez tambin desarrolla otras consideraciones; cfr. W. C. SUREZ,
Diseo institucional y consolidacin democrtica (paper), Universidad de Belgrano, Buenos
Aires, 1984.
52
Partidos, grupos y actores institucionales
Probablemente las hiptesis ms importantes para el proceso que exami-
namos son las que se refieren a la formacin durante la instauracin de todo
el sistema de estructuras intermedias, partidos y grupos de intereses. As, pues,
ante todo, es bastante importante considerar el espectro de las fuerzas pol-
ticas (partidistas o no) que surgen y se organizan durante la transicin y la
instauracin, aprovechando, primero, los nuevos espacios de libertad que se
abren y sacando, despus, ventajas de los recursos pblicos que les vienen de
su posible presencia en las diferentes instancias de decisin en general, y gu-
bernativas en especial. Las hiptesis a considerar a este respecto son varias.
La primera es: cuanto ms rpido, amplio y completo es el espectro de parti-
dos que surgen y se organizan durante la transicin y la instauracin, inte-
grndose en el nuevo rgimen, tanto ms probable es la consolidacin. Con
esta hiptesis quiero sostener la importancia del hecho de que los partidos
se formen y organicen cuanto antes y, por tanto, puedan participar en la pro-
pia instauracin. As, de hecho, su posible integracin democrtica es ms
fcil y probable. En cambio, en el caso de que ciertas tendencias polticas se
organicen con retraso respecto a la estructuracin del rgimen pinsese,
por ejemplo, en la organizacin de la derecha en Portugal, son ms proba-
bles la falta de apoyo y la puesta en cuestin de algunos aspectos de esa de-
mocracia. Esta hiptesis se aplica claramente al caso italiano, tanto en el sen-
tido de que en Italia la derecha tambin surge y se organiza cuando la ins-
tauracin est acabada, y despus ser, durante decenios, antirrgimen y anti-
democrtica, como en el sentido de que la extrema izquierda ser, a partir
de 1947-48, antirrgimen, pero hasta entonces particip en la instauracin,
vot a favor de la Constitucin y, por tanto, incluso tras 1948, conserva lazos
al menos a nivel de lites con las instituciones democrticas que contri-
buy a formar.
Esta hiptesis sugiere, igualmente, que el surgimiento de todo el espectro
de partidos, o sea, del sistema de partidos, desde el principio del cambio cons-
tituye la mejor premisa para aquel refuerzo organizativo, aquella formacin
de identidad y fijacin de las lgicas de competencia que forman parte inte-
grante de la propia consolidacin (cuadro 1). En este sentido, pues, todo el
espacio partidista se ocupa estable e inmediatamente y ello favorece aquellas
consecuencias que son caractersticas de la consolidacin. A la luz de esta
hiptesis es, entonces, interesante ver tambin el caso espaol, donde la dere-
cha (Alianza Popular) tard en organizarse y despus se encontr de pronto
con que doblaba sus propios votos y se converta en el segundo partido del
pas, siete aos despus del comienzo de la instauracin (1982), por el de-
rrumbe de la formacin crucial en esos aos, el partido centrista y moderado
de Surez, la UCD. Aunque slo fuera por este hecho, nos podemos dar cuenta
cmo AP se encuentra con que tiene que desarrollar nuevas y diversas tareas,
53
LEONARDO MORUNO
un distinto papel en el sistema poltico espaol, incluso a nivel parlamentario.
Quiz as sea ms probable su completa integracin en el sistema democrtico,
frente a la hiptesis de una derecha minoritaria y marginada.
La segunda hiptesis es: si los protagonistas de la instauracin son fuerzas
democrticas moderadas de derecha o centro-izquierda, es ms probable la con-
solidacin. Y ello porque esas fuerzas desempean un papel de garanta cara a
los grupos econmicos, industriales y financieros, en lo que se refiere al res-
peto y mantenimiento de la propiedad privada, del beneficio, del mercado
35
.
As resultar ms fcil a tales grupos aceptar la nueva estructura institucional
y establecer canales de comunicacin y presin hacia los rganos de gobierno,
tanto directamente como a travs de los partidos en el gobierno. Por supuesto,
sigue pendiente el problema para aquellas fuerzas de derecha o de centro de
la capacidad de establecer relaciones con los grupos sociales. Adems de otras
dificultades organizativas internas, ste es uno de los aspectos que puede ex-
plicar, por ejemplo, la quiebra de la UCD espaola, a la que se aluda, en la
fase de consolidacin.
Tambin queda pendiente el problema para todos los dems partidos de
crearse fidelidades e identificaciones hacia una classe garde. Un problema
ms difcil de resolver en una sociedad compleja y variada propia de una fase
econmica industrial avanzada para la que se puede presentar como ms ade-
cuado un partido de tipo acaparador, con vocacin interclasista ms que
un partido de clase, o con una poblacin no claramente catlica en la que no
existe la posibilidad de arraigo de un partido confesional, con resonancias re-
ligiosas. En este sentido, se podra decir que las primeras instauraciones de-
mocrticas europeas eran ms fciles para llevar a cabo la consolidacin
que las de los aos setenta, por ejemplo la de Espaa. Pero cabra tambin
aadir, siempre en la misma perspectiva de la consolidacin, que el arraigo
de los partidos es posible, y en todo caso ms simple, all donde existen claros
cleavages o divisiones en torno a las que se puede atraer a la poblacin. En
ausencia de una sociedad de alguna manera estructurada, la organizacin de
los partidos en torno a issues, a problemas concretos, a programas, es ms
difcil y no queda ms que la posibilidad de adquirir una legitimidad demo-
crtica genrica. En este caso, eso significa impedir o limitar las posibilidades
de que se formen grupos, movimientos o incluso partidos antidemocrticos
cuyo desafo al sistema sera ms difcil de afrontar y superar. Una observacin
ms: el partido acaparador, por sus propias caractersticas (ausencia de classe
garde, escaso papel de la ideologa, vocacin interclasista), es ms bien una
transformacin posible dentro de democracias consolidadas, ms que en la
fase gentica o inicial del sistema democrtico
36
.
35
Recurdese el aspecto de proteccin de los intereses privados, que se indic entre
los factores repetidos de consolidaciones pasadas. Cfr. cuadro 2 y antes, en el texto.
36
Sobre el partido acaparador remito al clsico O. K I RCH H EI M ER, The Transforma-
tion of Western European Party Systems, en J. R. LA PALOMBARA y M. WEI N ER (comps.),
54
Una tercera hiptesis ms respecto al surgimiento de los partidos y del
sistema de partidos sugerira la ventaja para la consolidacin de una cul-
tura poltica poco radicalizada, o resultado de la memoria histrica dejada por
los costes sufridos durante el perodo autoritario, o bien resultado de las pro-
fundas transformaciones socioeconmicas ocurridas durante ese perodo. Tal
cultura poltica, que sale transformada por la experiencia autoritaria y por el
cambio socioeconmico, dara lugar a una distribucin menos radical de las pre-
ferencias partidistas y, por tanto, resultara ms difcil la aparicin de formacio-
nes antidemocrticas. Tengamos presente, por ejemplo, que, en Grecia, Espaa
y Portugal, la derecha autoritaria slo tiene expresiones partidistas muy dbiles,
y su extrema izquierda es relativamente moderada y muy dbil (en Espaa),
o relativamente dbil electoralmente (nunca por encima del 18 por 100 en
Portugal y del 11 por 100 en Grecia) y aislada polticamente. En resumen,
que la pregunta que est tras la hiptesis se refiere a las condiciones sociales,
culturales, econmicas, que dificultan el surgimiento y, sobre todo, la afirma-
cin de movimientos o partidos antidemocrticos. La hiptesis seala una de
ellas, en realidad bastante general, casi genrica. Tampoco en esto es muy
fiable ni til todo el imponente volumen de literatura sobre las condiciones
no polticas de la democracia
37
que, por ejemplo, subraya el tipo de estruc-
turas econmicas, los niveles de desarrollo socioeconmico cules?, cmo
determinar sus umbrales significativos, la distribucin de la renta o la
existencia de menores desigualdades econmicas, la presencia de profundas
subculturas estructuradas, el arraigo de ciertos valores en la sociedad, y otros
aspectos. En una palabra, aunque esa hiptesis y todas las dems que pudie-
ran formularse acerca de las indicaciones mencionadas son merecedoras de
atencin, no creo que lleguen muy lejos en el anlisis propuesto. En todo caso,
en s mismas, tienen poco valor.
La siguiente direccin importante del anlisis se refiere a las estructuras
de representacin de intereses en los distintos sectores econmicos, como agri-
cultura, industria, servicios. Es sabido que tales estructuras estn formadas
por empresarios o propietarios agrcolas, por obreros o campesinos de dife-
rente tipo tienen la posibilidad concreta de usar despus los recursos orga-
nizativos permitidos en un contexto democrtico a fin de obtener decisiones
de gobierno ms favorables para ellos. Pero tambin es sabido que estas es-
tructuras cumplen, de hecho, una funcin integradora de sus afiliados. Por
lo tanto, su integracin y aceptacin de un rgimen democrtico dado significa
tambin mayor legitimacin global de ese rgimen
38
.
Political Parties and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1966,
pp. 177-200. La relacin entre partido acaparador y consolidacin est por analizar ms
en profundidad.
37
Sobre este punto remito a MORLINO, Democrazia, cit., y a la bibliografa que se
analiza all.
38
Vase tambin ms arriba.
55
LEONARDO MORUNO
Los problemas esenciales a este respecto son dos, independientemente del
modelo de consolidacin que se haya seguido. El primero afecta a las condi-
ciones en las que las asociaciones empresariales o sindicatos de diverso tipo
u otras formas de organizacin colectiva de intereses aceptan una solucin de-
mocrtica. El segundo concierne a las condiciones en las que esas asociaciones
pueden estructurarse y surgir de la sociedad civil. Estos dos problemas tienen
parecido con lo que ocurre con los partidos. Las condiciones para la acepta-
cin de la solucin democrtica por parte de aquellas estructuras pueden de-
pender del hecho de que la anterior experiencia autoritaria o totalitaria ha
demostrado que el contexto democrtico al final proporciona posibilidades de
accin y de presin, oportunidades de defensa de los propios intereses, impo-
sibles con otras soluciones polticas. O bien, en un escenario distinto, se puede
sostener que la complejidad real de intereses y el posible conflicto entre gru-
pos sociales ms dotados de recursos hagan ya imposible un modelo poltico
de tipo autoritario, en el que la alianza de aquellos intereses ya no puede exis-
tir, de hecho. O aun, como tercera posibilidad, para no correr riesgos de so-
luciones polticas ms perjudiciales, los distintos intereses simplemente acep-
tan el nuevo ordenamiento poltico, acaso instaurado por razones casi fortuitas
o simplemente por la fuerza. En todos estos casos, sobre todo frente a ante-
riores y experimentados procesos de autonomizacin o de abandono del rgi-
men no democrtico de sus propias posibles bases sociales de apoyo, la solu-
cin democrtica puede llegar a ser la preferible no slo est ms claro
para las organizaciones sindicales, sino tambin para las financieras, empresa-
riales o de propietarios agrcolas. Para ellos lo subrayo una vez ms la
incertidumbre del compromiso democrtico, pero al mismo tiempo la certi-
dumbre de las normas o procedimientos para la solucin pacfica de conflictos,
puede resultar en un cierto momento preferible a cualquier otra solucin
poltica.
El segundo problema, referido a las condiciones de estructuracin de las
organizaciones de intereses en la sociedad civil, debe relacionarse con los ni-
veles de complejidad socioeconmica; un aspecto ya abordado antes, a prop-
sito de los partidos, pero que no podemos eludir aqu. En este caso la hi-
ptesis podra simplemente formularse as: cuanto ms desarrollada, compleja,
autnoma, en trminos de recursos econmicos, es la sociedad civil, tanto
mayor, ms rica y articulada es la estructuracin resultante del sistema fun-
cional de representacin. Un tema y una hiptesis amplio y debatido,
sobre el que aqu slo podemos limitarnos a esta alusin. No se puede olvi-
dar, adems, la posible importancia de esas estructuras para la consolidacin
sea cual sea el papel, incluso secundario, que despus desempeen ein reali-
dad all donde los partidos como estructuras de mediacin estn muy desle-
gitimados por las memorias histricas anteriores; aparecen, aun en el momento
56
de la instauracin y en los siguientes, como elementos de divisin y conflicto,
como causas principales de crisis y, despus, de fracaso democrtico.
Antes de terminar este apartado hay que referirse a otros dos aspectos,
que he dejado para el final slo por motivos de exposicin, no porque sean
menos importantes. Me refiero, ante todo, a la existencia de estructuras ad-
ministrativas y judiciales tradicionalmente funcionantes. Aqu la hiptesis
central es que si junto al cambio de rgimen no hay, adems, problemas de
construccin del Estado, o de creacin de las estructuras administrativas y
judiciales sirvientes, eso facilita la consolidacin. La sencilla lgica que sub-
yace en la hiptesis es que estructuras funcionantes facilitan la ejecucin de
las decisiones adoptadas por los rganos democrticos y, por tanto, la eficacia
del sistema y la posibilidad de su mejor legitimacin. Est claro que no hay
que confundir existencia de estructuras administrativas con la continuidad
del personal. Al contrario, un cambio en el personal, as como tradiciones de
independencia de la magistratura, son otros posibles elementos aadidos po-
sitivos para el proceso que examinamos. Pero no se puede exagerar el papel
que desempea este factor; por s slo no lleva a ningn resultado. Por otra
parte, una vez instaurada la democracia, tampoco hay que infravalorarlo, por-
que parece clara su contribucin a la consolidacin.
En segundo lugar, aqu es preciso tratar autnomamente el posible, no
necesario, papel de los actores internacionales al menos en dos sentidos ms
especficos. El primero podra considerarse pasivo o mecnico: la pertenencia
del pas a un rea geopoltica, ya completamente democratizada, y el ingreso
en organizaciones econmicas supranacionales influye sobre las fuerzas pol-
ticas del pas. En especial les puede vincular a determinadas lneas de poltica
econmica; despus sern mucho ms apremiantes las interdependencias eco-
nmicas; existirn ventajas para ciertos grupos sociales internos, que podrn
reforzar la adhesin de esos grupos al rgimen democrtico. El ingreso de
Espaa y Portugal en la CEE podra ir en esta direccin. Por otro lado, tam-
bin posibles alianzas internacionales, incluso militares, o la posibilidad de
explotar para fines internos motivos de orden nacionalista, pueden contribuir
a mantener el rgimen una vez instaurado, dando mayor tranquilidad y dispo-
sicin hacia el acuerdo a ciertos grupos econmicos o partidos, moderando a
la vez otros partidos o grupos de izquierda, o creando motivos de unin na-
cional que logra superar las divisiones internas.
El segundo sentido de la influencia del factor internacional es ms directo,
pero tampoco me parece determinante. No considero el reconocimiento del
nuevo rgimen por parte de la comunidad internacional o de determinados
pases. Si esto tiene un efecto de legitimacin interna, agota pronto sus efec-
tos ya durante la instauracin. Me refiero, en cambio, a la posibilidad de que
en diversas formas, pero concretas por ejemplo, y sobre todo, con ayudas
econmicas al gobierno o a determinadas fuerzas democrticas o presin di-
57
LEONARDO MORLINO
plomtica directa de los actores externos, se ayude a la legitimacin interna
del rgimen, en el sentido de apoyar el mantenimiento del compromiso de-
mocrtico. Bastar recordar ciertos efectos del plan Marshall en el apoyo a
la reconstruccin de la economa italiana o alemana al final de los aos cua-
renta, las ayudas menos conocidas que partidos y agencias europeos han pres-
tado a fuerzas polticas espaolas y portuguesas, el reciente posible papel de
estabilizacin democrtica de los Estados Unidos de Norteamrica en el rea
latinoamericana. No considero, en cambio, por dar un ejemplo ms, que la
enorme deuda externa que oprime a los pases latinoamericanos pueda incidir
de manera significativa sobre posibles dinmicas internas de consolidacin de
esos pases: la memoria negativa de la anterior experiencia autoritaria es
mucho ms importante.
Experiencia autoritaria y tradiciones polticas anteriores
En el transcurso de esta ilustracin de las hiptesis-gua ms adecuadas
para analizar los procesos de consolidacin, varias veces he terminado hacien-
do referencia a la importancia verdaderamente determinante de la memoria
colectiva dejada por la experiencia autoritaria anterior, tanto entre las lites
como en las masas. En sustancia, el punto en que he insistido en diversas
ocasiones es la eventualidad de que el rgimen militar o de movilizacin, o
incluso totalitario, haya cado despus de una crisis profunda de legitimidad,
de origen interno o internacional. El haber recurrido a medidas represivas
drsticas, el proceso de autonomizacin y distanciamiento de la base social
inicial con el paso del tiempo, el haber llevado al pas al borde de la guerra,
o simplemente haberlo implicado en una aventura fracasada de ese tipo con
los correspondientes enormes costes humanos, o incluso el ser considerado
responsable de su desastre econmico, son otros tantos aspectos que corres-
ponden a una casustica precisamente individualizable y que dejan una pro-
funda, duradera y negativa memoria acerca de esa experiencia. Y, sobre todo,
hacen ver a fuerzas sociales y polticas, por s mismas ademocrticas o ambi-
guamente democrticas, la inexistencia de cualquier alternativa. Esa misma
razn, la falta de alternativa, puede llevar a grupos sociales con intereses in-
cluso opuestos por ejemplo, empresarios y obreros o campesinos a mo-
derar sus propias posiciones, a desradicalizarse y, por tanto, a apoyar la opcin
democrtica y a los actores polticos que la sostienen (y que, al mismo tiem-
po, puedan apoyar esos intereses). En una palabra, se crean tanto el espacio
para los actores democrticos como las premisas ms adecuadas para el com-
promiso democrtico, poniendo las bases para un punto de no retorno y hacia
distintas experiencias polticas.
Pero el perodo no democrtico puede actuar tambin en otra direccin
58
o bien puede dejar otra herencia, sobre todo si se contempla junto a una po-
sible experiencia democrtica an anterior. Desde esta perspectiva, en primer
lugar, propondra la siguiente hiptesis: aun en presencia de una experiencia
anterior, ms o menos importante, de poltica democrtica de masas, si el r-
gimen autoritario, por su duracin, por las polticas de movilizacin que llev
a cabo, por el grado de coercin al que recurri, consigui destruir las ante-
riores identidades polticas y sociales, y si, al mismo tiempo, adems, hubo
profundas transformaciones socioeconmicas que han contribuido igualmentte
a esa destruccin, entonces el nuevo rgimen se encuentra frente a un vaco
poltico y la disgregacin social. En determinadas situaciones ideolgicas, y
bajo un impulso de reaccin de la sociedad civil, ese vaco y esa disgregacin
podran llenarse y superarse por nuevos partidos y/ o asociaciones de intereses,
facilitando una consolidacin sobre bases polticas y sociales completamente
nuevas y diferentes. Se puede despus prever, donde se den el conjunto de
condiciones sealadas, una recuperacin de la sociedad civil ms lenta, pero
duradera, o bien partidos impuestos ms fcilmente a la sociedad por lites
polticas activas. El caso en el que se puede pensar al describir este escenario
es el de Alemania occidental. Pero tambin conviene recordar que la social-
democracia alemana tiene su antecedente en el partido weimariano, y lo mismo
ocurre con los partidos de base religiosa que pueden hacer referencia al
Zentrum prenazi. En otras palabras, sern normales los intentos de volver a
dar vida a las viejas siglas y simbologas, aunque sobre bases nuevas
39
.
Intentemos, sin embargo, pensar en la hiptesis contraria: limitada exis-
tencia de experiencias democrticas de masas anteriores, rgimen autoritario
o incluso militar que no incide sobre las reducidas fidelidades preexisten-
tes, sino que sencillamente despolitiza, controla y reprime moderadamente.
Con la instauracin renacen los viejos partidos o grupos, en buena medida
oligrquicos. Pero a menos que los gobernantes autoritarios no se hayan des-
legitimizado por una desastrosa gestin econmica o razones parecidas, no es
sta precisamente la situacin ms favorable a la consolidacin. De hecho,
mas bien produce un crculo vicioso de poca significacin de las instituciones
polticas, indiferencia hacia las estructuras democrticas, que, sin duda, no
favorece a la democracia.
Si se piensa, en especial, en el rea latinoamericana, marcada precisamente
por esa adicidad
m
que ve cmo regmenes militares suceden a democracias
inestables, se nos recuerda de modo ms explcito otro aspecto que se refiere
a las tradiciones polticas anteriores. Se advierte cmo en sociedades tradicio-
nales y ordenamientos polticos dominados por lites hay una oposicin casi
natural al surgimiento de los partidos o al reconocimiento de ciudadana y
39
Esta hiptesis tambin es til para entender qu consolidacin se produce (o puede
producirse). Vase el anlisis anterior de la consolidacin a travs de partidos.
40
Este es el trmino que usa S. P. HU NTING TON, Will More Countries Become De-
mocratic, en Political Science Quarterly, XLIX (1984).
59
LEONARDO MORUNO
legitimidad a asociaciones de intereses; cmo las mismas estructuras burocr-
ticas, y en especial los militares, han visto en esas organizaciones una fuente
de infeccin, corrupcin, conflicto, inestabilidad; es decir, un factor que, en
suma, impide el orden, la eficacia, la racionalidad; cmo, por ltimo, el fen-
meno populista, que acepta la participacin de masas sin compartir la necesi-
dad de organizara, se opone tambin a los partidos y, sobre todo, a su plu-
ralidad, privilegiando la relacin directa, emotiva y simblica entre lderes y
masas
41
. Todos stos son tambin aspectos a superar para llevar a cabo cual-
quier modelo de consolidacin.
Todava se pueden proponer otros dos interesantes escenarios en relacin
con la herencia autoritaria. En presencia de una breve experiencia democrti-
ca anterior, un posterior rgimen autoritario con fuertes polticas de moviliza-
cin puede hacer irreversible el paso a una poltica de masas. En este sentido,
puede favorecer el arraigo de partidos de masa o de organizaciones de inte-
reses, como los sindicatos, para los que ya no existe el problema de legitima-
cin como instituciones: ha sido precisamente la experiencia movilizadora,
aunque con un partido nico y organizaciones corporativas, la que llev a
cabo ese paso crucial para la consolidacin democrtica. La Italia republicana
de despus de 1945, donde adems hubo una experiencia parcial de partici-
pacin en la fase de transicin, puede ser el mejor terreno de control de esta
hiptesis.
Alternativamente, en ausencia de experiencias democrticas anteriores de
alguna importancia y en presencia de una experiencia autoritaria fuertemente
corporativa podra ser ms fcil, slo bajo este concreto punto de vista, para
las nuevas estructuras democrticas de mediacin, arraigarse en una sociedad
sin tradiciones de participacin poltica, pero s de aquiescencia al poder esta-
blecido y de encuadramiento en rganos funcionales de representacin. Aun
con todas las variables de contexto que llevara aadidas, el Portugal de des-
pus de 1976 sera un buen caso para controlar y precisar mejor esta
hiptesis.
Si nos centramos aqu slo en las anteriores experiencias democrticas, son
necesarias otras hiptesis y observaciones. Si tal experiencia fue importante
en trminos de existencia de estructuras intermedias y prctica democrtica,
se tiene una reinstauracin, y la consolidacin que le sigue puede resultar fa-
cilitada. De hecho, ser ms rpida e inmediata la recreacin de las antiguas
alineaciones partidos-grupos o de las asociaciones de clase, sindicatos u otras
organizaciones que ya existan en el anterior perodo democrtico. Pero hay
que aadir a continuacin que ese proceso es, efectivamente, ms fcil slo
41
El populismo ha recibido enorme atencin por parte de los estudiosos de Amrica
Latina. Sobre l hay una produccin muy rica y articulada. Aqu me limito a remitir a
G. P ASQ UI NO, P opulismo, en M. CARMAGNANI (comp.), Storia delVAmerica Latina, vol. VI
de II Mondo Contemporneo, (comp. de N. T RANF AGLI A), Florencia, La Nuova I talia,
19 7 9 , y a la bibliografa que all aparece.
60
si: a) la experiencia autoritaria ha sido bastante breve, pero ha incidido sobre
las actitudes y opciones de las lites polticas; b) si algunos de los factores
de fondo que han llevado a la crisis y a la cada de la democracia anterior se
han modificado realmente o bien han surgido otras oportunidades de conso-
lidacin, quiz derivadas de la influencia de nuevos factores internacionales
o, tambin, quiz de tipo econmico.
A guisa de conclusin
El objetivo principal de este trabajo era, a fin de cuentas, el de contribuir
a dar mayor peso terico a un tema que pareca carecer de l. La discusin
de la definicin, la elaboracin de los modelos y la presentacin del inven-
tario de hiptesis han ido en esa direccin. Cualquiera que sea el resultado
alcanzado con este trabajo, me parece que haba que perseguir ese objetivo.
Por otra parte, es indudable que todava existen importantes perspectivas de
investigacin precisamente en esa direccin. No slo, pues, no se pueden es-
tablecer conclusiones, sino que es probable que una posterior investigacin
emprica sobre diferentes casos, ms esmerada y profunda, obligar a revisar,
si no a repensar por completo, muchas de las afirmaciones hechas aqu.
(Traduccin: Miguel A. Ruiz DE AZA.)
61

Consolidación Democrática. Definición, Modelos, Hipótesis: Leonardo Morlino

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