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Apuntes sobre

Descentralizacin
Conceptos Bsicos
Objetivo:
Valorar los conceptos fundamentales para el estudio y anlisis de la descentralizacin del Estado.
Estado, Gobierno y Administracin !blica
"# rincipales Concepciones en torno al Estado
En las Ciencias $ociales el estudio del ori%en, naturaleza y desarrollo del Estado &a sido en'ocado
desde di'erentes corrientes y orientaciones tericas# Con el desarrollo de las Ciencias $ociales,
especialmente del Derec&o, la $ociolo%(a y la Ciencia ol(tica, el estudio del Estado &a cobrado
mayor relevancia y ri%urosidad cient('ica# En consecuencia, en el mbito acad)mico, e*isten diversas
posturas tericas y &asta puntos de vista encontrados en torno al Estado#
$in embar%o, para los propsitos del presente trabajo, se &ace una apro*imacin al concepto
%eneral de Estado, entendi)ndose esencialmente como el orden jurdico y poltico de la sociedad,
que constituye el rgimen de asociacin humana, ms amplio y complejo en el proceso histrico
social de la humanidad.
"#" El positivismo y el Estado de Derec&o
El sur%imiento del ositivismo, trajo consi%o la concepcin del Estado de Derec&o# +aci en
contraposicin al Estado absolutista ,ue no reconoc(a 'ronteras para la voluntad del soberano ni para
los derec&os de los s!bditos# -ue el 'ruto ms noble del constitucionalismo 'ranc)s de 'ines del si%lo
./000, ,ue se di'undi por el mundo a partir de la %esta revolucionaria# Aun,ue sus antecedentes
'ueron in%leses, puesto ,ue 0n%laterra 'orj los primeros elementos del Estado constitucional y su
primera plasmacin escrita pertenece a los Estados 1nidos de Am)rica en el momento culminante
de su independencia, la inspiracin doctrinaria y 'ilos'ica corresponde a -rancia, por obra de la
constelacin de sus ms brillantes pensadores y la re'inacin doctrinaria al %enio 'ilos'ico y jur(dico
alemn, con 2ant especialmente, ,ue le suministr la precisin jur(dica necesaria#
Como ocurri con muc&as de las instituciones le%adas por la revolucin 'rancesa, la inspiracin del
Estado de derec&o provino de 0n%laterra, su re'inacin ideol%ica 'ue 'rancesa y, su ejecucin,
norteamericana por,ue los Estados 1nidos de Am)rica plasmaron en la prctica las doctrinas
'ilos'icas europeas y crearon el Estado de derec&o en la Constitucin de "343 ,ue 'ue el primer
documento constitucional escrito de la &istoria# De manera ,ue el proceso constitucionalista y su
obra maestra, el Estado de Derec&o, obedecen a un dilatado itinerario &istrico#
5a concepcin clsica del Estado de Derec&o alude 'undamentalmente a la re%ulacin y control de
las normas y preceptos jur(dico6le%ales ,ue ri%en la vida individual y colectiva# El Estado es, en
consecuencia, un modo de re%ular la conducta &umana# Al eaminar los estados del mundo entero,
encontramos que siempre ofrecen el espectculo de un gran n!mero de hom"res o"edeciendo,
dentro del territorio definido, a un peque#o n!mero de otros hom"res."
5a caracter(stica 'undamental de este tipo de Estado es su entera sumisin a normas jur(dicas, es
decir, la total racionalizacin de su &acer pol(tico con arre%lo a un es,uema l%ico6jur(dico ,ue re%ula
imperativa y minuciosamente la actividad del Estado, las competencias de sus r%anos %ubernativos
y los derec&os de las personas, de modo ,ue la autoridad no puede re,uerir ni pro&ibir nada a los
ciudadanos ms ,ue en virtud de un precepto le%al previamente establecido# El ordenamiento
jur(dico es el armazn ,ue sustenta al Estado de Derec&o7 contempla los mecanismos jur(dicos y
judiciales para %arantizar las prerro%ativas de las personas# En esta ptica del Estado, la conducta
de la sociedad en su conjunto debe amoldarse a las re%las# El Estado es, en una pala"ra, una
sociedad territorial di$ida en go"ierno y s!"ditos, siendo el go"ierno un conjunto de personas dentro
del Estado, que aplican los imperati$os legales en los que se "asa el Estado y, al contrario de
cualquier comunidad de personas dentro de la sociedad territorial, est capacitado para emplear la
coaccin con el fin de que sean o"edecidos esos imperati$os.8
El Estado se torna real y cobra sentido slo a trav)s de un sistema jur(dico establecido, de manera
,ue los problemas del Estado en esta perspectiva, son problemas jur(dicos# %o especfico de lo que
llamamos Estado, consiste en ser un sistema de normas y elementos constituti$os a tra$s del que
se ejerce el poder.9
As(, en la concepcin clsica, el Estado es de'inido y considerado como un orden esencialmente
le%al# $in embar%o, no obstante ,ue lo esencial es lo jur(dico, en esta concepcin se incluyen otros
elementos constitutivos y de'ine dos 'ormas de Estado
"#"#" Elementos constitutivos del Estado de Derec&o
El Estado incluye cuatro elementos constitutivos: a: el pueblo, ,ue es su elemento &umano: b: el
territorio, ,ue es su entorno '(sico7 c: el poder pol(tico, ,ue es la 'acultad de mando sobre la sociedad
y d: la soberan(a, ,ue es su capacidad de auto obli%arse y autodeterminarse sin su'rir inter'erencias
e*teriores#
5os cuatro elementos deben concurrir para ,ue pueda &aber Estado# $i uno solo de ellos 'alta, no
&ay Estado# or supuesto ,ue es inima%inable la ausencia del pueblo# $in el elemento &umano no
&ay or%anizacin social posible# ;odos sus elementos estn re'eridos al territorio# El territorio es el
mbito de validez de su ordenamiento jur(dico y de su autoridad# Carece de 'undamento cient('ico la
a'irmacin de ,ue puede e*istir o &a e*istido un Estado sin territorio, como en el caso de 0srael
durante la dispora# 5o ,ue &ubo entonces 'ue una nacin, es decir, una comunidad 'uertemente
vinculada por lazos &istricos, culturales, reli%iosos y lin%<(sticos ,ue, a pesar de su dispersin, no
perdi su conciencia nacional y se convirti en Estado el momento en ,ue las +aciones 1nidas le
asi%naron un territorio en "=>4# $in el poder pol(tico, ,ue es el elemento de disciplina social, no es
posible la permanencia del Estado y, sin la soberan(a, aun,ue &aya todos los dems elementos, no
es 'actible la e*istencia de la entidad estatal# 1na comunidad ,ue ten%a pueblo, territorio y %obierno
pero a la ,ue le 'alte la soberan(a, puede ser una colonia pero no un Estado#
-ormas de Estado
5a tipolo%(a de las 'ormas de Estado es variada# Depende de los 'undamentos tericos y puntos de
vista de cada investi%ador# $in embar%o, en la concepcin clsica, se &a &ec&o un es'uerzo por
sistematizar los modos de ordenacin estatal posibles y de'inen dos criterios di'erenciales muy
claros: la participacin del pueblo en la toma de decisiones dentro del Estado y la distribucin del
poder pol(tico se%!n el territorio#
&el primer criterio se desprenden dos grandes tipos de Estado' el democrtico y el autocrtico,
seg!n se concedan o no posi"ilidades reales de participacin popular y del segundo, otras dos' el
unitario y el federal, de acuerdo con el grado de descentralizacin jurdica y poltica que se
esta"lezca.
"#"#8 El liberalismo y el Estado
El liberalismo tiene una idea 'inalista del Estado, al ,ue considera como un mero instrumento para
alcanzar el bienestar &umano individual# Entre los valores esenciales ,ue de'iende est la libertad# El
liberalismo naci como la ideolo%(a de la libertad ,ue postul y llev a la opresin econmica de
reducidos %rupos aventajados de la sociedad sobre mayor(as mar%inadas, por,ue la libertad entre
desi%uales condujo a la injusticia# El liberalismo trat de en'rentar el %ran reto &istrico de crear una
sociedad pluralista, armoniosa y estable, lo cual supon(a la superacin de los 'raccionamientos
sociales tradicionales debido a razones reli%iosas, )tnicas o culturales# 5a tolerancia 'ue su si%no#
ostul la liberad de culto y de conciencia, la invisibilidad pol(tica del clero, el pluralismo de doctrinas
reli%iosas y no reli%iosas, la libertad de e*presin de las ideas# El pensamiento deb(a desenvolverse
en condiciones de libertad como re,uisito para el pro%reso social#
ara lo%rar sus propsitos, el liberalismo impuso severas restricciones al poder pol(tico ?al ,ue
consider como el enemi%o n!mero uno de la libertad individual6 y se@al una es'era de
prerro%ativas personales ,ue no podr(a ser vulnerada por el Estado# A'irm la libre condicin del
individuo 'rente al poder del Estado y limit las 'acultades de )ste# 0nvoc para ello la teor(a de los
derec&os naturales ,ue asist(an a la persona &umana a!n antes de ,ue e*istiera el Estado# -ueron
derec&os in&erentes a la calidad &umana ,ue no los creaba el Estado sino ,ue nac(an con la
persona y en 'uncin de cuya proteccin sur%i el Estado como instrumento principal para realizar la
libertad y la juridicidad en la sociedad#
En este sentido, en la &istoria de las ideas pol(ticas, la ideolo%(a liberal representa la 'irme luc&a en
de'ensa de la libertad del individuo dentro del Estado e, incluso, contra el Estado# 5ibertad en todas
las direcciones# 5ibertad de pensamiento, de convicciones, de e*presin de las ideas, de
participacin pol(tica y tambi)n libertad de emprender actividades econmicas# Esta !ltima libertad,
sin embar%o, es la ,ue anula a las anteriores# $e contrapone a ellas por,ue, en la prctica, %enera
polos de poder econmico ,ue avasallan las libertades de la mayor(a despose(da de la sociedad#
El liberalismo nunca se plante la cuestin de la ri,ueza como sustento de la libertad individual ni la
distribucin del in%reso como in'raestructura de la democracia# 0ncurri en la in%enuidad de suponer
,ue la i%ualdad ante la ley, la libertad de contratacin, el derec&o de propiedad sin limitaciones, la
libre empresa y la in&ibicin del Estado ante la actividad econmica particular, contribu(an por s(
solos acautelar la libertad de los individuos, cuando la realidad se encar% de probar todo lo
contrario: ,ue la abstencin de la autoridad p!blica en la vi%ilancia del proceso econmico conduce a
un estado de cosas en ,ue el pez %rande se come al c&ico, 'rente a un Estado cruzado de brazos#
5a teor(a del contrato social, la limitacin de la autoridad p!blica, la doctrina de los derec&os
naturales 6,ue el Estado no crea sino ,ue simplemente reconoce y %arantiza6, la divisin de poderes,
el Estado sometido al derec&o, la responsabilidad de los %obernantes, la publicidad de los actos de
%obierno y todo el andamiaje jur(dico y pol(tico liberal tuvo la 'inalidad de 'renar a la autoridad p!blica
y amurallar la es'era de libertad del individuo# Esta es la razn principal de la inadecuacin del
sistema liberal ?y, &oy, del neoliberal6 a los 'enmenos sociales de nuestro tiempo# A pesar de esto,
no &ay duda de ,ue el liberalismo, en su aspecto pol(tico, dej un le%ado de principios bien&ec&ores
de la convivencia social, ,ue a!n 'orman parte del constitucionalismo# 5a teor(a de la divisin de
poderes, el Estado de derec&o, la limitacin jur(dica de la autoridad p!blica, el deber de obediencia
condicionado de los %obernados, la doctrina de los derec&os &umanos son principios ,ue a!n tienen
vi%encia en nuestros d(as y ,ue de'ienden a la sociedad de los embates del autoritarismo#
"#"#9 El +eoliberalismo
Bajo el peso de su arbitrariedad pol(tica y de su ine'icacia econmica se desplomaron a 'ines de la
d)cada de los oc&enta y en los primeros a@os noventa los re%(menes mar*istas de la 1nin
$ovi)tica y de los pa(ses de Europa del Este# Cay el muro de Berl(n 6,ue no 'ue simplemente una
pared ,ue divid(a una ciudad sino la 'rontera entre dos sistemas 'ilos'ico6pol(ticos anta%nicos6 y,
con ello, termin la Guerra -r(a ,ue &ab(a atormentado a la &umanidad desde la se%unda
con'la%racin mundial# Con la implosin de los re%(menes mar*istas ,ued al descubierto la
ine'icacia de la estati'icacin de los medios de produccin y, en %eneral, de su sistema econmico,
pero por reaccin 6como suele ocurrir con 'recuencia en los movimientos &istricos6 se &a pasado
traumticamente y sin escalas al otro e*tremo: al de la privatizacin indiscriminada ,ue pone el
comando de la econom(a en manos particulares# %o anterior eplica el renacimiento del li"eralismo
con un nue$o nom"re' neoli"eralismo, para desenterrar $iejas categoras socioeconmicas que
dieron lustre y contenido a las re$oluciones li"erales de finales del siglo (V))) y aplicarlas al mundo
contemporneo#A
$e busca volver &acia las leyes del mercado, implantar de nuevo y en toda su ma%nitud el sistema
de in&ibiciones estatales en la marc&a de la econom(a, re%resar a los tiempos del laissez faire, abrir
las 'ronteras para la inversin e*tranjera indiscriminada, e*onerar al derec&o de propiedad privada
de toda responsabilidad social, restaurar el individualismo liberal y, en suma, poner la conduccin de
la econom(a en manos privadas so prete*to de modernizar el Estado o de reducir su tama@o#
Consecuentemente, el %obierno debe abstenerse de toda intervencin en la econom(a# Bsta se &a de
re%ir e*clusivamente por las leyes del mercado ,ue, a trav)s de la mano invisible de la cual &abl
Adam $mit& &ace ms de 8CC a@os, se encar%uen de re%ularla automticamente# El Estado debe
circunscribirse a velar por la se%uridad de las personas, mantener el orden, %arantizar los derec&os
pol(ticos y civiles, atender la pol(tica e*terior y, especialmente, crear las condiciones ms atractivas
posibles para la inversin del capital 'inanciero# En otras palabras, a desempe@ar el papel de
%endarme en la vida social#3
El neoliberalismo se 'undamenta en una %ran 'alacia: la de pretender equiparar la li"ertad de $ida, de
opinin, de prensa o cualesquiera de las li"ertades fundamentales del ser humano, con la *li"ertad+
de in$ertir, de tener empresas o de enriquecerse. A,u( &ay una 'alta total de perspectiva# $e valen
del presti%io de la palabra DlibertadE para sostener, como lo &ace el pro'esor $amuel # Funtin%ton,
director del 0nstituto de Estudios Estrat)%icos de la 1niversidad de Farvard, ,ue la libertad de
trabajar, invertir y tener propiedades sin la intromisin del Estado pertenece al mismo %)nero de las
%randes libertades del &ombre# Olvida ,ue la libertad entre desi%uales conduce a la injusticia# 5a ,ue
)l y otros neoliberales de'ienden es una libertad ,ue termina por destruirse a s( misma# 5as
'acultades de %obierno sobre la econom(a, sustra(das al Estado, &an ido a parar a los directorios de
las empresas transnacionales, ,ue son los ,ue plani'ican la industria y el intercambio a escala
mundial y toman las decisiones ,ue en la prctica resultan de obli%atorio cumplimiento para todos#
El poder del Estado es suplantado por la plani'icacin y operacin de las %randes compa@(as
nacionales o transnacionales ,ue, bien articuladas entre s(, disponen las cosas econmicas 6y con
'recuencia tambi)n las pol(ticas p!blicas6 del modo ,ue ms conven%a a sus intereses# De esto
resulta ,ue la actividad productiva aparentemente DlibreE es en realidad Dplani'icadaE, DprevistaE,
Ddiri%idaE y DadministradaE por los intereses particulares# El neoliberalismo 6como antes el liberalismo6
posee una distorsionada visin del 'enmeno social# +o se percata o simula no percatarse de ,ue las
personas lle%an al mundo con ciertas di'erencias de propiedad, de ubicacin en la sociedad y con
distintas predisposiciones naturales ,ue determinarn ulteriores di'erencias de educacin y de
aptitud# $i en la sociedad slo se %arantiza el libre desplie%ue de las 'uerzas individuales pero no se
toman ciertas precauciones, esas di'erencias conducirn 'atalmente a la e*plotacin del ms 'uerte
sobre el ms d)bil# El dinamismo del sistema econmico capitalista avasalla a ,uienes tienen menos
de'ensas#4
5os resultados del neoliberalismo &an sido catastr'icos en los pa(ses en v(as de desarrollo# 5as
di'erencias y las disparidades socioeconmicas se abultaron# Aparecieron centenares de millones de
nuevos pobres, aun,ue a veces los indicadores macroeconmicos no re'lejan la realidad de miseria,
injusticia y mar%inacin e*istente# Esa verdad se ve en las calles en 'orma de mendicidad,
prostitucin, alco&olismo, va%ancia y crecimiento de la llamada econom(a in'ormal# $i son discutibles
las tesis neoliberales desde el punto de vista econmico e inde'endible desde el punto de vista
social, el punto ms d)bil de ellas est en su )tica# $iempre &ay una )tica detrs de las ideolo%(as
pol(ticas, ,ue se pone en evidencia cuando se analiza a ,ui)n 'avorecen y a ,ui)n perjudican sus
propuestas#
5a )tica del neoliberalismo es su punto ms vulnerable, por,ue la car%a de e%o(smo econmico y la
carencia de solidaridad social ,ue )l contiene constituyen una 'alla 'undamental# El neoliberalismo
cultiva las di'erencias, las 'omenta### las pro'undiza# $aca provec&o de ellas# 5as incorpora a su
promocin publicitaria# 5o podemos ver en todo lo ,ue nos rodea: en el vestido de la %ente, en su
vivienda, en su automvil, en los medios de transporte, en los &oteles# ;odo est &bilmente
montado no slo para ,ue las di'erencias se a%udicen sino adems para ,ue se las note, para ,ue
se pon%an en evidencia, para ,ue los %rupos &umanos se distin%an por el lu%ar donde viven, por el
cole%io en ,ue educan a sus &ijos, por los clubes a los ,ue concurren, por la ropa Dde marcaE ,ue
llevan, por el ve&(culo ,ue conducen, por los &oteles a los ,ue lle%an, por los restaurantes en los ,ue
comen, por la DclaseE en la ,ue viajan, por las tarjetas de cr)dito ,ue portan#
$in embar%o, el neoliberalismo &a comenzado a ser cuestionado en el mundo desarrollado, ,ue 'ue
el lu%ar de su nacimiento# 1n destacado %rupo de economistas, entre ,uienes &ay cuatro premios
+bel de econom(a, -ranco God%liani, aul $amuelson, Ferbert $imon y Han ;inber%en, en un
mani'iesto lanzado en "==8, despu)s de mostrarse muy preocupados por la amenaza ,ue supone
para la ciencia econmica la imposicin del monopolio intelectual, denunciaron ,ue los economistas
estn sometidos a un monopolio en el m)todo y en los paradi%mas, a menudo de'endidos sin un
ar%umento mejor ,ue el de ,ue constituyen la corriente principal# 5os economistas abo%an por la
libre competencia pero no la practican en el campo de las ideas, dejaron en lo ,ue sin duda 'ue una
clara re'erencia al 'undamentalismo de los neoliberales y de los conversos# ;erminaron por &acer un
llamamiento a un nuevo esp(ritu de pluralismo en el anlisis econmico, ,ue impli,ue un dilo%o
critico y la intercomunicacin tolerante entre las diversas escuelas# El propio apa Huan ablo 00, en
su visita a Cuba en "==4, mani'est ,ue resurge en $arios lugares una forma de neoli"eralismo
capitalista que su"ordina la persona humana y condiciona el desarrollo de los pue"los a las fuerzas
ciegas del mercado, gra$ando desde sus centros de poder, a los pases menos fa$orecidos con
cargas insoporta"les. As, en ocasiones se imponen a las naciones, como condiciones para reci"ir
nue$as ayudas, programas econmicos insosteni"les. &e este modo se asiste en el concierto de las
naciones al enriquecimiento eagerado de unos pocos, a costa del empo"recimiento creciente de
muchos.
8# El mar*ismo y el Estado
ara el mar*ismo, el Estado es la e*presin pol(tica del poder de una clase ,ue &a asumido el
control de la sociedad# 5as instituciones estatales ejercen la 'uncin de ase%urar la permanencia de
ese poder y de avalar los privile%ios econmicos ,ue 'orman parte inseparable de )l# Desde esta
perspectiva, el Estado es una entidad DsuperestructuralE ,ue obedece a la divisin de la sociedad en
clases con intereses anta%nicos y cuya misin esencial es de'ender el patrimonio y la posicin
pol(tica de la clase dominante# El Estado ?a'irm -ederico En%els, resumiendo la tesis mar*ista
sobre el tema6 no eiste desde toda la eternidad. ,u"o sociedades que se pasaron sin l, que no
tu$ieron ninguna nocin del Estado y de la autoridad del Estado. En cierto grado de desarrollo
econmico, necesariamente unido a la escisin de la sociedad en clases, esta escisin hizo del
estado una necesidad. 5a abolicin pro%resiva del Estado con'orme desaparezcan las clases
sociales para ser remplazado por otro tipo de or%anizacin social, de acuerdo con la postulacin
mar*ista, o bien su modi'icacin 'undamental, como proclaman las otras 'ormas de socialismo#
En la concepcin ,ue el Estado no es una institucin inmvil ni inmutable, se a'irma ,ue est en
permanente trans'ormacin# Dado ,ue es un producto &istrico de la sociedad cuando &a lle%ado a
un %rado de desarrollo determinado, el Estado es una Dcate%or(a &istricaE ,ue ni e*isti siempre ni
puede aspirar a una vida eterna# $u nacimiento est li%ado a un per(odo determinado de la &istoria
6el Ienacimiento6 del ,ue no puede desvincularse# -ue all( ,ue, como resultado del proceso de
uni'icacin de los entes pol(ticos europeos bajo el absolutismo monr,uico, apareci el Estado como
unidad sociopol(tica#
9# Gobierno
El Gobierno es uno de los elementos constitutivos del Estado y se entiende como la compleja
funcin de conducir a las personas y administrar las cosas del Estado o el conjunto de rganos que
la cumplen."" En consecuencia, la tarea de %obernar comprende dos %randes aspectos: diri%ir
personas y administrar recursos# El %obierno de las personas implica diri%irlas, inducirlas, motivarlas,
estimularlas, disciplinarlas, coordinar sus es'uerzos, articular objetivos, metas y actividades de los
pro%ramas y pol(ticas p!blicas# 5a administracin de las cosas del Estado, se re'iere a la promocin
y %estin de recursos as( como la supervisin del proceso de la produccin, circulacin y distribucin
de los bienes y servicios del Estado#
># Administracin !blica
5a Administracin !blica es una de las 'unciones 'undamentales del Estado y est a car%o del
poder ejecutivo, es decir, del residente de la Iep!blica, los ministros, los 'uncionarios y los
empleados subordinados# $u 'uncin es administrar los bienes y recursos del Estado7 recaudar e
invertir los 'ondos 'iscales7 producir y prestar los bienes y servicios p!blicos y ase%urar el orden
jur(dico# 5o &ace por medio de actos concretos y acciones administrativas re%uladas en leyes y
re%lamentos#
;ambi)n se entiende como una disciplina cient('ica ,ue 'orma parte del mbito terico de las
Dciencias administrativasE# En esta perspectiva, tanto la Administracin Empresarial como la
Administracin !blica, se consideran disciplinas cient('icas dado ,ue estn con'ormadas por
principios, teor(as, m)todos, t)cnicas e instrumentos, as( como se sustentan en sus tericos#
J# Democracia
El concepto de democracia se deriva del lat(n tard(o democratia, el ,ue a su vez, procede de la
composicin de dos voces %rie%as Kdemos, pueblo y -ratein, %obernar: ,ue si%ni'ican pueblo y
%obierno#"8 En la tradicin aristot)lica se concibieron tres 'ormas puras de %obierno: monar,u(a,
aristocracia y democracia# En consecuencia, democracia si%ni'ica el %obierno del pueblo# $e
entiende tambi)n como el sistema pol(tico por el ,ue el pueblo de un Estado ejerce su soberan(a
mediante cual,uier 'orma de %obierno ,ue &aya decidido establecer# En las democracias modernas,
la autoridad suprema la ejercen en su mayor parte los representantes ele%idos por su'ra%io popular
en reconocimiento de la soberan(a nacional# Dic&os representantes pueden ser sustituidos por el
electorado de acuerdo con los procedimientos le%ales de destitucin y re'er)ndum y son, al menos
en principio, responsables de su %estin de los asuntos p!blicos ante el electorado# En muc&os
sistemas democrticos, )ste eli%e tanto al je'e del poder ejecutivo como al cuerpo responsable del
le%islativo#
5a democracia es un concepto compuesto de realidades y de ideales# Constituye, por eso, un
proceso de continua e interminable construccin# 5as principales caracter(sticas de la democracia
son: la participacin ampliada en los ,ue&aceres p!blicos y la oposicin tolerada#
5a democracia es participacin# Gientras mayores son las posibilidades reales de participacin
popular, ms democrtico es un Estado y rec(procamente, mientras menores son las posibilidades
de participacin, ms cerca est el Estado del modelo autoritario#
En los re%(menes democrticos e*isten m)todos directos e indirectos de participacin popular en la
toma de decisiones pol(ticas dentro del Estado# 5os m)todos directos ms usuales son: a: la
iniciativa popular7 b: el re'er)ndum7 c: el plebiscito y d: las elecciones# 5os m)todos indirectos son: a:
la opinin p!blica7 b: los partidos pol(ticos7 c: los %rupos de presin7 d: los %rupos de tensin y e: las
or%anizaciones no %ubernamentales#
En el sistema democrtico impera como norma de procedimiento la re%la de la mayor(a, en virtud de
la cual se considera ,ue la voluntad de la mayor(a es la voluntad del %rupo, por,ue es la ,ue mayor
n!mero de consentimientos individuales abarca# 0mpera en las elecciones universales, en las
decisiones parlamentarias y de los r%anos cole%iados del Estado y en todas las modalidades del
su'ra%io#
A# oder y poder local#
El concepto de poder en %eneral y en su acepcin etimol%ica se re'iere al dominio, imperio,
'acultad y jurisdiccin de la ,ue dispone el individuo para mandar o ejecutar7 capacidad de imponer
la propia voluntad sobre los otros# E*isten distintos tipos y diversas interpretaciones de poder Ksocial,
econmico, pol(tico: ,ue se &an dado a trav)s del tiempo al 'enmeno del poder7 sin embar%o, para
los propsitos de este trabajo interesa 'undamentalmente re'erirse al poder pol(tico#
Desde la perspectiva de las ciencias sociales, el concepto de poder pol(tico se re'iere a la
prerro%ativa de mandar, imponer los desi%nios de la propia voluntad, dar rdenes y e*i%ir su
cumplimiento en el seno de la sociedad pol(ticamente or%anizada# Desde el punto de vista
sociol%ico, el ansia de poder &a sido en el curso de la &istoria la 'uerza impulsora ms importante
de las acciones &umanas, la luc&a por el poder &a sido permanentemente la razn de ser de la
pol(tica#
$e%!n Gic&el -oucault, el anlisis del poder debe orientarse &acia la dominacin, sus operadores
materiales y las 'ormas de sometimiento#
El anlisis de las relaciones de poder, se puede realizar a trav)s de ciertos elementos ,ue permitan
clasi'icarlas, los cuales son:
LEl sistema de di'erenciaciones ,ue permite actuar sobre la accin de otros: di'erencias
jur(dicas, tradicionales, de estatus, de %)nero, econmicas, culturales, )tnicas, destrezas y
&abilidades personales o %rupales#
;ipo de objetivos con los cuales se ejerce el poder: mantener privile%ios, acumular %anancias#
L5as modalidades instrumentales: las armas, la palabra, las disparidades econmicas, los
sistemas de vi%ilancia#
L5as 'ormas de institucionalizacin: ,ue pueden mezclar disposiciones tradicionales,
estructuras jur(dicas, las costumbres y tradiciones, pueden tambi)n or%anizarse en
instituciones y en sistemas muy complejos como el Estado#
L5os %rados de racionalizacin: la puesta en jue%o de estrate%ias de poder se puede elaborar
en 'uncin de la e'icacia de los instrumentos y de la certeza del resultado o en 'uncin del
costo eventual#
El poder pol(tico es la 'acultad de mando sobre el Estado# $us caracter(sticas principales son dos: la
primera ,ue es un poder de carcter territorial y est re'erido a un territorio determinado# 5a
se%unda, ,ue es el !nico ,ue puede ejercer la coaccin '(sica le%(tima y usar la 'uerza para &acerse
obedecer#
A#8 El concepto de poder local
El poder local se entiende como la capacidad de un conjunto de actores individuales y colectivos con
potencialidades y posibilidades di'erenciadas para incidir en las decisiones y en el comportamiento
de una localidad determinada# En el caso de Guatemala, la localidad se re'iere a las comunidades,
municipios y departamentos# El poder local es complejo y dinmico en su interior y, al mismo tiempo,
es interdependiente y 'orma parte del poder %lobal# En este sentido, a nivel local e*iste una
estructura de poder vinculada a la estructura de poder %lobal#
Dic&a estructura de poder local se de'ine como la totalidad articulada de un conjunto de relaciones
de poder ,ue inte%ra relaciones de dominacin, entre clases sociales, etnias y %)neros, imbricadas
con redes 'amiliares, amistades, compadraz%os, etc#"A Este conjunto de relaciones, las cuales dan
'orma a la estructura de poder local, se sustenta sobre bases econmicas, pol(ticas y culturales ,ue
pueden ser internas y e*ternas a la localidad# Dic&as bases son estables pero no permanentes, dado
,ue la estructura de poder local tiene un carcter de proceso en el ,ue se articulan las luc&as por la
&e%emon(a y el acceso al poder local#
3# Descentralizacin y desconcentracin
E*isten distintos planteamientos tericos y en'o,ues en torno a la descentralizacin del Estado# $in
embar%o, para los propsitos de este trabajo, la descentralizacin y la desconcentracin se de'inen
de la manera si%uiente:
3#" Descentralizacin del Estado
$e entiende como un proceso de trans'erencia de 'acultades, capacidades y recursos de un r%ano
central a uno local, con arre%lo a 'undamentos jur(dico6le%ales y a criterios territoriales y
administrativos# 5a descentralizacin implica la toma de decisiones en materia de pol(ticas,
pro%ramas y proyectos, as( como la administracin de los recursos de poder del Estado K&umanos,
'inancieros y materiales: a discrecin de las autoridades locales, sin depender jerr,uicamente de la
autoridad nacional centralizada#
E*isten distintas clases o tipos de descentralizacin# 5as ms importantes son: la descentralizacin
pol(tica y la descentralizacin administrativa#
3#"#" Descentralizacin pol(tica
5a descentralizacin pol(tica se entiende como un proceso de trans'erencia y dele%acin de
competencias pol(ticas 'undamentales de %obierno y su distribucin entre los r%anos locales, de
manera ,ue )stos puedan ejercer las 'unciones y atribuciones del Estado ,ue se encuentran
centralizadas# En e'ecto, a trav)s de la descentralizacin pol(tica se otor%a a las re%iones,
departamentos y municipios, la 'acultad de ejercer parte del poder ejecutivo, lo ,ue implica la
'acultad de emitir normas, 'ormular y ejecutar pol(ticas y administrar los recursos de poder: 'iscales,
presupuestarios, &umanos y materiales# En consecuencia, la descentralizacin pol(tica implica el
e'ectivo ejercicio del poder local y la de'inicin de las pol(ticas y estrate%ias para el desarrollo local#
3#"#8 Descentralizacin administrativa
5a descentralizacin administrativa se entiende como un proceso de trans'erencia y dele%acin de
ciertas 'unciones administrativas del %obierno central a entidades locales, tales como las
municipalidades, las universidades, or%anizaciones no %ubernamentales as( como otras instituciones
y or%anizaciones de la sociedad civil local, para ,ue presten a la sociedad determinados bienes y
servicios p!blicos# En este sentido, la descentralizacin administrativa implica la produccin y
distribucin de los servicios esenciales de salud, educacin, vivienda y servicios cone*os, transporte,
etc#, para la satis'accin de las necesidades bsicas y, con ello, contribuir a la productividad as(
como a la creacin y recreacin de la 'uerza de trabajo y, por a@adidura, a la estabilidad y
reproduccin del sistema#
En el proceso de descentralizacin administrativa se produce un desplazamiento de 'acultades &acia
las instituciones y or%anizaciones locales para descon%estionar, desburocratizar, producir y proveer
los servicios p!blicos de manera e'iciente y e'icaz a la sociedad civil local# 5a descentralizacin
administrativa implica tambi)n la plani'icacin, ejecucin y evaluacin 'inanciera presupuestaria#
3#"#9 Desconcentracin
5a desconcentracin se entiende como un proceso de dele%acin de 'acultades y 'unciones de
carcter sustantivo y de apoyo administrativo, de or%anismos y entidades centrales, a dependencias,
unidades y pro%ramas, ,ue producen servicios p!blicos, en el interior del pa(s, pero ,ue dependen
jerr,uicamente de las decisiones y de la autoridad de los 'uncionarios de conduccin superior
Kministros, directores, %erentes, etc#:# Ejemplo de desconcentracin son las dependencias y
dele%aciones ,ue tienen los ministerios de Estado en el interior del pa(s#
4# Ordenamiento territorial
ara desarrollar el concepto, es importante puntualizar ,ue el ordenamiento territorial a!n no se
considera como una disciplina cient('ica de la %eo%ra'(a7 sin embar%o, en los !ltimos a@os, los
%e%ra'os se &an dedicado a colaborar terica y metodol%icamente en los procesos destinados a
planear y mejorar el uso del espacio urbano y rural#
El concepto de ordenamiento territorial se entiende de la manera si%uiente: Es el proceso de
organizacin del .so y la /cupacin del 0erritorio, en funcin de sus caractersticas "iofsicas,
am"ientales, socioeconmicas, culturales y poltico1administrati$as e institucionales, con la finalidad
de promo$er el &esarrollo 2osteni"le del 3as. 4onstituye un componente fundamental del proceso
de 3lanificacin )ntegrada, al que orienta mediante diagnsticos y propuestas con "ase territorial. En
cuanto a su naturaleza, el /rdenamiento 0erritorial, a tra$s de sus instrumentos, se constituye en
un proceso de carcter normati$o y regulador del uso del suelo y ocupacin del territorio.
Es importante indicar ,ue un plan de ordenamiento territorial debe realizarse por un %rupo
interdisciplinario ,ue ten%a base en las di'erentes variables ,ue determinan el uso del espacio#
En la actualidad, el ordenamiento territorial se ve asociado estrec&amente a los procesos de
descentralizacin del Estado, dada su incidencia e importancia en los mbitos nacional, re%ional,
municipal y local#
=# articipacin ciudadana
5a participacin ciudadana se entiende como el elemento 'undamental de la democracia y del
desarrollo social# 5a participacin, en conjunto, convierte a todos los individuos, %rupos y
comunidades en prota%onistas de los diversos procesos sociales# 5a participacin ciudadana implica
,ue todos los individuos deben intervenir estrec&amente en las actividades econmicas, pol(ticas y
culturales de la sociedad# Dic&o prota%onismo determina el mayor o menor avance de la democracia
en una determina sociedad# E*isten diversas 'ormas, niveles y %rados de participacin pero, lo
importante es ,ue cada persona aporte todo su potencial de conocimientos y de es'uerzos a la vida
social#
5a participacin ciudadana tambi)n se de'ine como el in$olucramiento e incidencia del ciudadano
com!n en los procesos de toma de decisiones que se relacionan con la satisfaccin de las
necesidades sociales. )mplica interacciones con el Estado y con otros actores sociales e
instituciones."=
5a participacin ciudadana y la toma de decisiones implican las 'ases si%uientes:
a# Agregati$a# Es el momento de de'inicin de los problemas y coincide con la e*presin de las
demandas populares#
b# 4on$erti$a# Consiste en la b!s,ueda de alternativas y la seleccin de la ms apropiada, para
solucionar el problema planteado#
c# )mplementacin# Consiste en implementar las decisiones adoptadas#
d# E$aluacin. Consiste en evaluar los objetivos y metas de las decisiones y acciones
implementadas#
Desde el punto de vista de la participacin en la dimensin pol(tica, Borja, plantea ,ue la democracia
es la conjugacin del $er"o *participar+ en todos sus modos, tiempos, n!meros y personas.
5econoce a los ciudadanos el derecho a tomar parte en la $ida poltica del Estado en di$ersas
formas. El sufragio es una de ellas, a tra$s de la cual los ciudadanos pueden ejercer su derecho de
iniciati$a popular de elegir go"ernantes. 3ueden tam"in dar fuerza a sus criterios so"re la $ida
poltica a tra$s de la opinin p!"lica, los partidos polticos, los grupos de presin o los grupos de
tensin, que son otras formas de organizacin y participacin de los ciudadanos en los asuntos
p!"lico
"C# Concepciones sobre descentralizacin del Estado
"C#" 5a descentralizacin de acuerdo a las 'ormas de Estado#
5a descentralizacin puede adoptar distintas modalidades ,ue dependen de las 'ormas de Estado#
De acuerdo a los conceptos apuntados en el apartado anterior en torno al Estado, e*isten las 'ormas
de Estado si%uientes:
a# El autocrtico y el democrtico,
b# El unitario y el 'ederal#
Dada la naturaleza del Estado y del r)%imen pol(tico %uatemalteco, bsicamente las 'ormas de
Estado ,ue &istricamente se &an con'i%urado y ,ue nos interesa estudiar son: el Estado autoritario
y el Estado democrtico, por lo ,ue el anlisis de la descentralizacin corresponde a estas 'ormas#
"C#"#" 5a Descentralizacin de acuerdo a la 'orma de Estado Autocrtico
5a trans'erencia de 'unciones, desde el %obierno central &acia los municipales, se realiza del
%obierno central a otros entes estatales, como son los municipios# Es, sin duda, el paradi%ma de las
relaciones inter%ubernamentales descentralizantes# Desde esta perspectiva, vista la relacin
inter%ubernamental descentralizadora desde arri"a6hacia los %obiernos locales, la descentralizacin
se constituye en a%ente de adjudicacin de responsabilidades dependientes del ejercicio de
competencias supralocales# Denominamos a este en'o,ue Ddescentralizacin desde arribaE o vertical
lo cual es propio de estados autoritarios o en proceso de democratizacin, como en el caso de
Guatemala#
Desde el nivel local, esta perspectiva implica no solamente un nuevo espacio de responsabilidades,
sino tambi)n una oportunidad de decisin sobre modos alternativos de ejercicio de tales
responsabilidades# Iesaltamos como ras%os esenciales de la descentralizacin as( concebida, su
carcter constitutivo de 'unciones locales e*ternamente inducidas, aun,ue variables en su ejercicio
se%!n caracter(sticas re%ularmente diversas o sin%ulares de los mbitos locales en los ,ue deben
desenvolverse# E'ectivizadas tales 'unciones por pol(ticas locales ms o menos participativas,
evaluadas de alta o baja prioridad en la asi%nacin de recursos p!blicos locales, etc#, la modalidad
de implementacin se encuentra en el mar%en de los %rados de libertad del %obierno local para la
asuncin de las nuevas responsabilidades, necesariamente determinadas desde la pol(tica central de
descentralizacin#
"C#"#8 5a Descentralizacin de acuerdo a la 'orma de Estado Democrtico
5a caracter(stica 'undamental de la descentralizacin en un Estado democrtico es ,ue se sustenta
en una %enuina y e'ectiva participacin de la sociedad civil or%anizada del sector privado as( como
de las instancias y actores del %obierno central y los %obiernos municipales y locales, es decir,
Ddesde abajoE#
El anlisis de las capacidades del municipio para responder a la misma es el principal problema ,ue
&a preocupado al momento de considerar la viabilidad y sostenibilidad de la descentralizacin del
Estado# 5a descentralizacin Ddesde abajoE es una tarea sumamente compleja ,ue se lo%ra en la
medida en ,ue se pro'undizan y lo%ran e'ectivamente las competencias de los %obiernos locales y se
construyen sistemas pol(ticos ms o menos descentralizados, independientemente de la decisin de
las instancias centrales respecto a la implementacin ?'orzada o consensuada6 de pol(ticas de
descentralizacin# $in duda, este abordaje reconoce como condicin necesaria, aun,ue no
su'iciente, la atribucin de al%!n %rado de autonom(a pol(tica como elemento institucional constitutivo
de los %obiernos municipales y locales#
El anlisis de las pol(ticas p!blicas es el en'o,ue ele%ido para medir emp(ricamente la diversidad de
avances e'ectivos de los %obiernos municipales y locales sobre las nuevas 'unciones ,ue llevan a la
construccin de un sistema pol(tico ms descentralizado#
El anlisis del proceso se orienta al estudio y propuestas de solucin de 'allas en las acciones y
pro%ramas ,ue emprenden los or%anismos p!blicos con el 'in de corre%irlos yMo redise@arlos# or
ejemplo, los policy eperts88 norteamericanos de los a@os NJC7 otros como a,uellos del policy
design89 buscan ser una disciplina aplicada a la resolucin de problemas de la accin pol(tica
prctica# +uestro en'o,ue se inscribe en la visin del policy analysis8> y del policy research8J7
concretamente este trabajo se ubica en el estudio de las pol(ticas p!blicas como 'enmeno pol(tico y
como mani'estacin de las caracter(sticas de los %obiernos municipales y locales a 'in de advertir el
%rado de descentralizacin e'ectiva alcanzado#
5as pol(ticas p!blicas, en tanto resultado de la actividad de una autoridad investida de poder p!blico
y de le%itimidad %ubernamental, llevan impl(citas las prioridades y las pre'erencias del decisor, as(
como sus valores y la lectura de la realidad ,ue e'ect!a# ;oda pol(tica p!blica encubre una teor(a del
cambio social7 si%ni'ica ,ue &ay una relacin causa6e'ecto ,ue se persi%ue a trav)s de las acciones
p!blicas ,ue se implementen y ,ue se identi'ica mediante objetivos, metas, contenidos e
instrumentos de accin ,ue se implementan# 5as pol(ticas apuntan &acia una cadena de causas ,ue
aparecen entre las condiciones esenciales y las consecuencias 'uturas# El inter)s de este trabajo es
considerar la consecuencia a%re%ada de pol(ticas p!blicas particulares y se%mentadas por reas
espec('icas#
5a consecuencia a%re%ada tiene ,ue ver con la con'i%uracin de sistemas ms o menos
descentralizados por impulso de iniciativas y ampliacin de responsabilidad ori%inadas en el propio
mbito local# De all( el t)rmino Ddescentralizacin desde abajoE ,ue caracteriza las acciones de
pol(tica de un Estado democrtico# 5a Ddescentralizacin desde abajoE implica la ampliacin de
responsabilidades de los %obiernos locales ,ue resulta de la emer%encia de los nuevos roles y
'unciones ,ue pro%resivamente van asumiendo de manera autnoma y con amplio respaldo y
participacin popular#
B0B50OGIA-OA
" 5asPi, F# H# K"=3=:# %a 6aturaleza del Estado. /ol# 4# $an $alvador, El $alvador 1CA# %# ""#
8 0bid# %# "8#
9 2elsen, F# K"=3=:# 0eora 7eneral del Estado. G)*ico: Grijalva# %# 8"#
> Borja, I# K"==4:# 0ratado de 4iencia 3oltica. 8Q Ed#, G)*ico D#-#: -ondo de Cultura Econmica#
%# A""#
J 0bid#, %# A"8#
A Beteta /s,uez, 5# A# K8CC9:# Estado Autoritario 0ransicin &emocrtica y 3roceso de 3az en
7uatemala. Guatemala: Cultura# %# "A#
3 0bid#, %# "A#
4 0bid#, %# "=#
= 0bid#, a%s# "=68C#
"C 0bid#, %# 8"#
"" Borja, Op# Cit# %# >3=#
"8 0bid#, %# 8"A#
"9 0bid#, %# 8"4#
"> 0bid#, %# 3="#
"J Citado por Garc(a /ettorazzi, G# /# K"==A:# 3oder %ocal y &esarrollo en los 8unicipios de 2an
Antonio )lotenango y 2olol. Guatemala: $erjus# %s# >"6>8#
"A 0bid#, %# >8#
"3 Beteta /s,uez, 5# A# K8CCC:# &escentralizacin de Estado. Guatemala: COIE# Diario de
Centroam)rica#
"4 En: &ttp:MMRRR#'obomade#or%#boMle%isyderec&oMdocsMpropuesta#p&p
"= Garc(a /etorrazi, G#/# K"==A: 3oder %ocal y &esarrollo en los 8unicipios de 2an Antonio
)lotenango y 2olol# Guatemala: $erjus# %# >C#
8C 0bid#, %#>C
8" Borja# Op# Cit#, %# 3A8#
88 E*pertos en pol(tica#
89 E*pertos en dise@ar pol(ticas#
8> Anlisis pol(tico#
8J 0nvesti%acin en pol(tica#
8# 5a descentralizacin en
Europa y Am)rica 5atina
Objetivo:
)dentificar las caractersticas y los aspectos fundamentales de la eperiencia de descentralizacin en
Europa y en Amrica %atina.
Al describir las e*periencias de descentralizacin en Europa y Am)rica 5atina, es importante aclarar
,ue se seleccionaron las ms relevantes# En lo ,ue se re'iere a Europa, se eli%i el caso de Espa@a,
por considerarla sumamente importante e ilustrativa# En el caso latinoamericano se analiza la
e*periencia de Centroam)rica y los casos ms importantes de los pa(ses del sur#
"# 5a Descentralizacin en Europa: el caso de Espa@a
Con la promul%acin de la Constitucin espa@ola de "=34 se inici un proceso de trans'ormacin del
sistema pol(tico de Espa@a y se sustent jur(dicamente la e*istencia de un Estado democrtico ,ue
reconoce el principio de autonom(a# En e'ecto, el proceso democrtico en Espa@a implica
'undamentalmente la transicin de un Estado centralista a un Estado descentralizado ,ue se
sustenta en la or%anizacin pol(tica y social, en las distintas provincias de las llamadas
DComunidades AutnomasE mismas ,ue se &an asociado en DGancomunidadesE para 'ortalecer su
capacidad de decisin y accin pol(tica e institucional, es decir, estn 'acultadas para un e'ectivo
ejercicio de poder pol(tico, inima%inable a@os atrs#" En este sentido, el art(culo 8 de la Constitucin
espa@ola de "=34 reconoce la unidad de Espa@a y la autonom(a de las nacionalidades y re%iones
,ue la inte%ran# El ;itulo /000 contiene principios %enerales, l(mites a las competencias, as( como
procedimientos para acceder a la autonom(a, para aprobacin de estatutos y leyes or%nicas de
'inanciacin de las Comunidades Autnomas# 5a v(a ,ue se si%a para acceder a la autonom(a y el
Estatuto correspondiente 'ijarn las instituciones y poderes de las Comunidades Autnomas#8
5as Comunidades Autnomas tienen la 'acultad para emitir, aprobar y sancionar leyes, as( como
para auto%obernarse con una administracin y recursos 'inancieros propios, con un electorado ante
el ,ue debe responder, con poder le%islativo, re%lamentario y administrativo, lo cual implica tambi)n
la autonom(a y discrecionalidad para la 'ormulacin, ejecucin y evaluacin de pol(ticas, pro%ramas y
proyectos de carcter econmico, social, pol(tico y cultural# Esta situacin si%ni'ica un verdadero
proceso de descentralizacin del Estado#
En este conte*to, el Estado central se &a ido adaptando %radualmente a esta nueva realidad# 5as
Comunidades Autnomas 'uncionan con normalidad7 se suceden las elecciones, los cambios de
%obierno, incluso las re'ormas a los estatutos de autonom(a, lo cual indica ,ue el proceso de
trans'ormacin del Estado espa@ol est siendo e'ectivo, lo ,ue redunda en bene'icio de la sociedad#
5as Comunidades Autnomas &an asumido la mayor(a de las competencias ,ue le%almente les
corresponden y el Estado central &a adaptado la le%islacin para posibilitar la accin de las mismas#
En este sentido, el ;ribunal Constitucional &a emitido disposicin le%al en la ,ue declara nula
cual,uier ley del Estado contraria al sistema autonmico previsto en la Constitucin espa@ola o ,ue
merme poderes reconocidos a una Comunidad Autnoma, los pactos pol(ticos y los acuerdos
autonmicos# A lo anterior se suma un cambio de la cultura pol(tica y social de la sociedad, lo ,ue &a
dado lu%ar al reconocimiento de posturas y &ec&os di'erenciales de las distintas nacionalidades y
re%iones del Estado espa@ol#
8# Descentralizacin en Am)rica 5atina
8#" Elementos 'undamentales para el anlisis de la descentralizacin
5os principales elementos de conte*to y de a%enda internacional para el anlisis de la
descentralizacin en Am)rica 5atina son:
S 5a descentralizacin como parte de la re'orma del Estado,
S 5a descentralizacin como elemento de democratizacin#
En la e*periencia de los pa(ses de la re%in, los procesos de descentralizacin &an implicado
cambios en materia de le%islacin nacional y trans'ormacin institucional en los mbitos 'iscales,
pol(ticos y administrativos# or ello, el tema en la actualidad es prioritario en la a%enda pol(tica de la
re%in como la principal estrate%ia para la consolidacin de procesos democrticos# En este marco,
la descentralizacin se &a concebido como un mecanismo apropiado para crear espacios donde la
sociedad civil pueda participar en la de'inicin, apropiacin y 'iscalizacin de propuestas de
desarrollo local y nacional# En consecuencia, la descentralizacin es vista como una pol(tica de lar%o
plazo, dise@ada de 'orma tal ,ue 'acilite la resolucin de problemas &istricos y estructurales, al
tiempo ,ue permita actuar sobre los elementos coyunturales# En este conte*to, la descentralizacin y
la participacin ciudadana en el mbito local, se concibe como parte de un proceso muc&o ms
amplio de modernizacin del Estado ,ue tiene ,ue ver con temas 'undamentales como la de'inicin
del papel ,ue a )ste le corresponde, las modalidades de intervencin y las acciones para ase%urar la
ejecucin y e'iciencia de las pol(ticas p!blicas#
5a descentralizacin debe responder a una pol(tica inte%ral y co&erente ,ue abar,ue tanto los
aspectos pol(ticos, administrativos y 'iscales, como todos los sectores en ,ue el Estado interviene y
los di'erentes niveles en los ,ue ejerce su actuacin# 5a descentralizacin es, en esencia, un
proceso pol(tico y no el simple resultado de ajustes de carcter t)cnico# ;iene ,ue ver con al%o ,ue
es de la esencia del Estado como lo es la distribucin de poderes, competencias y recursos# or eso,
no est e*enta de obstculos y di'icultades7 tiene dolientes en cuanto a'ecta intereses de diverso
orden y, en consecuencia, re,uiere un %ran lideraz%o pol(tico para su desarrollo e*itoso#
5as re'ormas deben acomodarse a las necesidades y condiciones de cada pa(s y deben siempre
tener en cuenta su &istoria y sus propias realidades pol(ticas, econmicas, sociales y, a!n, culturales#
Conviene advertir, entonces, ,ue no se puede &ablar de la descentralizacin en los pa(ses de la
re%in como si se tratara de una realidad &omo%)nea7 todo lo contrario, nuestro &emis'erio se
caracteriza por sus radicales asimetr(as y %randes contrastes#
El mayor desa'(o para la democracia es cumplir estos nuevos roles no solamente con e'icacia
respecto al cumplimiento de los objetivos buscados, sino tambi)n con e'iciencia, es decir con el
menor costo posible# Ello se &ace imperativo por razones no solamente de racionalidad econmica
sino de competitividad# En este conte*to, con la descentralizacin se busca no solamente adecuar el
aparato p!blico a los nuevos roles ,ue debe cumplir el Estado en la %estin del desarrollo econmico
y social, sino tambi)n activar nuevos mecanismos de e'iciencia e involucrar la participacin
ciudadana#
8#8 A%otamiento del Estado centralista autoritario
5a actual tendencia a la descentralizacin pol(tica y econmica en Am)rica 5atina es contraria a la
anterior, de carcter %lobal, ,ue se caracterizaba por una propensin creciente a centralizar en los
%obiernos nacionales tanto decisiones propiamente pol(ticas como a,uellas ,ue pod(an ser
realizadas por otros a%entes econmicos# Concurrieron a esa tendencia la produccin estandarizada
en masa y la consi%uiente b!s,ueda de econom(as de escala, el desarrollo centrado primordialmente
en las econom(as nacionales, la necesidad de una creciente intervencin estatal en la econom(a, la
creciente obli%acin del Estado de proveer servicios sociales a la poblacin y la militarizacin,
impuesta, primero, por las %uerras mundiales y, despu)s, por la %uerra 'r(a#
De la misma manera ,ue en los pa(ses desarrollados, el centralismo permiti el sur%imiento del
Estado de bienestar# En Am)rica 5atina &a tenido bene'icios inne%ables7 sin embar%o, en t)rminos
%lobales, esa tendencia empez a reducirse y, lue%o, a invertirse en la medida ,ue la econom(a
tend(a a %lobalizarse y descentralizarse y, en lo pol(tico, disminuy el peli%ro de %uerras# En Am)rica
5atina, la crisis de la deuda, primero, y la necesidad de competir nacionalmente en un mundo
%lobalizado, ms adelante, revelaron una debilidad 'undamental del sistema: su ine'iciencia ,ue, en
nuestro caso, &ab(a sido compensada por una creciente dependencia de recursos e*ternos y,
probablemente, de a,uellos provenientes del narcotr'ico#
Desde los primeros s(ntomas de la crisis, la reaccin espontnea 'ue centralizar a!n ms, incluso,
mientras prevaleci el 'uncionamiento democrtico del Estado, a medida ,ue el centralismo
aumentaba, una creciente e*clusin 'ue abriendo cauce a la ine,uidad, al menos respecto a los
e,uilibrios sociales anteriormente lo%rados, lo ,ue, junto con la e*clusin misma, dio lu%ar a
movimientos sociales radicales# En la mayor(a de los casos, la tendencia centralizadora lle% al
e*tremo con la instauracin de dictaduras, sistema ,ue, dependiendo de su duracin, &a causado
e'ectos ne%ativos en t)rminos de cultura pol(tica democrtica#
5a situacin descrita &izo ,ue el centralismo, como 'orma de or%anizacin de la sociedad, entrara en
una crisis de le%itimidad y se pusiera en evidencia la necesidad de cambiar las Dre%las del jue%oE,
particularmente en lo ,ue se re'iere a las relaciones entre Estado y sociedad# 1n primer paso 'ue la
recuperacin y la a'irmacin de las 'ormas democrticas de con'ormacin de los poderes p!blicos,
pese a ,ue a los re%(menes democrticos les toc asumir total o parcialmente la inevitable 'ase de
ajuste ,ue sucedi a la crisis econmica pero, sobre todo, la conviccin colectiva de ,ue es
necesario or%anizarse de otra manera# Ante la caducidad de las 'ormas anteriores, &a abierto para
los re%(menes democrticos una situacin de DdisponibilidadE por parte de la sociedad, situacin ,ue,
en %eneral, todav(a se mantiene#
5a tendencia a la descentralizacin pol(tica y econmica del Estado sur%e, entonces, como una
reaccin a la crisis del centralismo# Aun,ue muc&os de los actuales procesos de descentralizacin
est)n vinculados 'ormalmente con pol(ticas ms anti%uas, a&ora ellos deben ser considerados como
parte de una re'orma del Estado ms pro'unda, ,ue comprende ambos aspectos: el pol(tico y el
econmico, ms propiamente, el productivo# Gientras la descentralizacin pol(tica consiste
'undamentalmente en trans'erir poder pol(tico a colectividades territoriales subnacionales, la
descentralizacin econmica consiste en trans'erir decisiones sobre produccin de bienes y servicios
desde los %obiernos &acia productores independientes#
8#9 Iazones 'undamentales
Entre las principales razones ,ue llevaron a los pa(ses de Am)rica 5atina a involucrarse en procesos
de descentralizacin, se pueden mencionar las si%uientes:
a# 8ejorar la prestacin de ser$icios p!"licos y hacer ms eficiente la administracin p!"lica. $e
considera ,ue Dla dele%acin de las decisiones y asi%nacin de recursos en los diri%entes ele%idos
localmente, puede mejorar el e,uilibrio entre la combinacin de servicios producidos por el sector
p!blico y las pre'erencias de la poblacin localE y, %racias a esta pro*imidad, tambi)n es posible
e*i%ir a los 'uncionarios locales ,ue se &a%an ms responsables por su desempe@o#
b# Aumentar la participacin democrtica y fortalecer la legitimidad de las instituciones polticas. $e
considera ,ue la descentralizacin es una estrate%ia adecuada no slo para superar el d)'icit
democrtico en la re%in, sino tambi)n para dar mayor poder de decisin a las comunidades locales#
5os 'actores mediante los cuales la descentralizacin contribuye a la democracia son: crear pesos y
contrapesos para la administracin central7 dise@ar nuevos espacios c(vicos7 brindar oportunidades
para nuevos %rupos pol(ticos, en particular, a,uellos de la oposicin7 servir como Dcampo de
entrenamientoE para el desarrollo de &abilidades democrticas7 dar ms opcin a los ciudadanos
para e*i%ir respuestas positivas del %obierno7 proveer mayores 'acilidades para la diversidad en las
respuestas a las demandas populares7 dotar a la ciudadan(a de un mayor sentido de la e'icacia
pol(tica y promover un mayor desarrollo de las iniciativas locales#
c# %a re$alorizacin del espacio territorial y las nue$as tendencias ur"anas mundiales le &an dado
mayor importancia a las ciudades debido a la concentracin demo%r'ica y a la creciente
participacin de )stas en el desarrollo econmico, donde 'enmenos como el de la conurbacin
plantea %randes retos ,ue obli%an a ser creativos en la respuesta a las necesidades de las
comunidades# Am)rica 5atina est viviendo una transicin demo%r'ica ,ue &a llevado a pasar de un
nivel de urbanizacin del A",8>T en "=3J a un 39,9=T en "==J y una concentracin urbana prevista
del 3=,=CT para el 8C"J# De esta manera, la re%in se est ubicando en el mismo nivel de
urbanizacin de Europa y +orteam)rica#
d# %a necesidad de insertarse en forma ms adecuada a la glo"alizacin &ace ,ue se %eneren para
ello n!cleos de desarrollo ,ue construyan ventajas competitivas# Este ar%umento viene %anando
'uerza y &a sido recientemente e*puesto en el sentido de ,ue las nuevas tendencias econmicas
mundiales %eneran la necesidad de Dnuevas 'ormas de federalismo fa$ora"le al mercado ,ue
'omente el desarrollo re%ional y promueva la descentralizacin de determinadas 'unciones a los
%obiernos locales, para &acer ,ue la econom(a nacional sea ms competitiva %lobalmenteEA# En este
mismo sentido, se ar%umenta ,ue la %lobalizacin proveer un conjunto de oportunidades a los
pa(ses ,ue slo sern aprovec&adas si los Estados mueven sus es,uemas de %estin ms all de
las 'ormas centralistas tradicionales#
e# %a descentralizacin como instrumento para un desarrollo social ms equitati$o # En este conte*to,
la descentralizacin y el desarrollo de lo local se constituyen como un modelo de %estin orientado a
buscar la superacin de la desi%ualdad social, mediante un mayor acercamiento a las necesidades
del individuo y una auto%estin ms e'iciente y participativa de los recursos7 es decir, representa el
camino ms adecuado para transitar en la aplicacin de estrate%ias diri%idas a luc&ar contra la
pobreza ,ue persiste en nuestros pa(ses# El cambio de modelo de %estin p!blica ori%inado en la
crisis del es,uema cepalino %ener tambi)n una respuesta descentralizada a los desa'(os de luc&a
contra la pobreza y b!s,ueda de la e,uidad# En 'uncin de ello, la mayor parte de las
responsabilidades en la prestacin de servicios p!blicos &an venido siendo trans'eridas para
aumentar la cobertura y mejorar la calidad de las mismas#
En resumen, la descentralizacin o'rece elementos para mejorar la calidad de la democracia, insertar
a los pa(ses en la %lobalizacin y para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos#
8#> anorama %eneral del proceso de Descentralizacin
5os procesos de descentralizacin del Estado en Am)rica 5atina brindan una serie de bene'icios,
desa'(os y ries%os ,ue, en el 'ondo, no dejarn de %enerar pol)micas# En cada uno de los pa(ses en
donde ya se &an implementado acciones a 'avor de la descentralizacin se &an en'rentado
di'icultades pero, en %eneral, se estima ,ue &an sido ms los avances y lo%ros#
ese a esas di'icultades in&erentes, e*iste &oy un %ran consenso sobre la necesidad de
descentralizar al Estado como &erramienta para en'rentar los retos ,ue en materia de
%obernabilidad, competitividad y e,uidad en'renta la re%in centroamericana y 5atinoam)rica# $e
considera ,ue uno de los principales avances es la incorporacin en las a%endas nacionales de los
principios bsicos de e'iciencia, subsidiariedad, e,uidad, control social del %asto, participacin
ciudadana e incorporacin del sector privado a ciertas reas de la %estin p!blica#
$e consideran a continuacin al%unas de las principales razones ,ue llevaron a los pa(ses de
Am)rica 5atina a involucrarse en los procesos de descentralizacin7 se resumen los aspectos ms
importantes y positivos derivados de los procesos de descentralizacin, de acuerdo a investi%acin
realizada en el Centro 5atinoamericano de Administracin para el Desarrollo KC5AD:, en el a@o
8CCC#3
#>#" Avances
a# 8arcos normati$os ms acordes con las nue$as realidades polticas, sociales y econmicas. Estos
avances en el terreno normativo se &an mani'estado principalmente en el conjunto de re'ormas
constitucionales realizadas en la re%in, las cuales &an caracterizado las Ie'ormas del Estado y las
transiciones democrticas# En %eneral, las mismas se orientan a dar paso a nuevos es,uemas de
distribucin de poder y 'unciones entre los niveles nacional, re%ional y local de %obierno, as( como
mayores mecanismos para el ejercicio de la participacin ciudadana# De i%ual manera, se &an
emitido un sinn!mero de re%ulaciones encaminadas no slo a cumplir los nuevos mandatos
constitucionales, sino a dar mayores &erramientas de %estin a los territorios y, en particular, a las
municipalidades como receptores principales de los nuevos mandatos#
%# )nno$acin en la gestin y formas ms eficientes de administracin p!"lica # $i &ay al%!n tema en
el cual e*iste un %ran reconocimiento a las bondades de la descentralizacin, es en el de la
innovacin en la %estin p!blica a partir de lo realizado en las unidades territoriales, especialmente a
nivel local# A partir de una buena de'inicin de las relaciones inter%ubernamentales donde se &an
dado, los %obiernos re%ionales y locales se &an valido de nuevos marcos normativos para %enerar
di'erentes es,uemas administrativos ,ue permitan atender con e'icacia las demandas ciudadanas#
&# 7eneracin de nue$as y ms equitati$as oportunidades de desarrollo econmico y social. 5as
ventajas dadas por la descentralizacin estn permitiendo ,ue ciertas ciudades y re%iones
aprovec&en mejor sus propias condiciones para insertarse mejor en el proceso de %lobalizacin, lo
cual implicar al%unas ventajas competitivas y la creacin de nic&os econmicos para %enerar
crecimiento y desarrollo#
i# 8ayor participacin y reno$acin poltica. El proceso de descentralizacin &a abierto los espacios
pol(ticos 'acilitando la %obernabilidad, mediante el sur%imiento de nuevas opciones pol(ticas# As(, la
descentralizacin &a 'acilitado en el plano local una mayor ampliacin del poder y de la renovacin
pol(tica, lo cual &a %enerado nuevos lideraz%os democrticos tanto a nivel de los partidos pol(ticos,
como en el terreno de los movimientos c(vicos y de los lideraz%os individuales# En t)rminos
%enerales, se observa una tendencia al re'uerzo de al%unos de los mecanismos de 'ortalecimiento de
la democracia local, por lo ,ue bien vale la pena detenernos en un breve anlisis de este aspecto#
$i bien es cierto ,ue no podemos a'irmar ,ue la descentralizacin sea un proceso consumado en las
Am)ricas, s( es posible decir ,ue los escenarios locales &an cambiado como resultados de varios
'actores tales como: los Acuerdos de az7 las re'ormas institucionales propuestas o realizadas7 la
aparicin de nuevos actores locales ,ue &an venido intermediando la idea de la descentralizacin, de
potenciacin de la municipalidad y de la participacin de la sociedad en unidades territoriales
subnacionales7 adems, la incorporacin a la vida pol(tica de %rupos ,ue anteriormente estuvieron
'uera del jue%o electoral# ;odo esto indica ,ue &ay cosas ,ue estn cambiando en la cultura pol(tica
&emis')rica# Es una realidad ,ue la localidad y su %obierno resultan en la actualidad ms visibles ,ue
antes y los ciudadanos, en la mayor parte de la re%in, &an empezado a incorporar en sus visiones
una idea menos ne%ativa de los %obiernos municipales o alcald(as y de Dlo localE.
En Centroam)rica se pueden apreciar claramente procesos descentralizadores derivados de
procesos de paz ,ue &an desatado una dinmica positiva de participacin pol(tica#
Foy por &oy, con la 'irma de los Acuerdos de az, &ay partidos locales o 'uerzas pol(ticas nacionales
,ue estuvieron 'uera de la Dle%alidadE institucional, entran al jue%o pol(tico6electoral con posibilidades
de posicionarse en las instancias subnacionales de %obierno# De esta manera, por ejemplo en
+icara%ua, a partir de la restauracin de las elecciones populares de autoridades nacionales y
locales, los sandinistas, ,ue perdieron el poder y nunca antes &ab(an &ec&o parte del jue%o electoral,
pasan a participar activamente en las localidades# En El $alvador, el -G5+, despu)s de los
Acuerdos de az, participa de las elecciones nacionales y locales, dejando sentir su presencia en
al%unas zonas, con lo cual &a modi'icado la escena local %anndole espacios a sectores
tradicionales ,ue &an ido cediendo terreno 'rente a una visin de pol(tica distinta# 0%ualmente, en
Guatemala, la paci'icacin &a permitido la incorporacin a la le%alidad institucional de la 1I+G,
principal 'uerza de oposicin tradicional y &a creado condiciones para ,ue las localidades puedan ser
%obernadas no slo por pol(ticos ,ue pertenecen a partidos tradicionales sino por a,uellos ,ue &an
con'ormado %rupos nuevos.
En el caso de Costa Iica, encontramos como el 'enmeno pol(tico ms relevante de los !ltimos
a@os, el ascenso a la escena electoral de una serie de partidos pol(ticos ,ue participaron y se
instalaron en al%unas municipalidades, sobrepasando a las 'uerzas ,ue &ab(an %obernado la
mayor(a de las municipalidades tradicionalmente# En las !ltimas elecciones de "==4, los partidos
minoritarios de Costa Iica, nuevos o emer%entes, se eri%en en la %ran sorpresa, obteniendo un
porcentaje de un "8,9T de los J3 le%isladores y un "8,AT de los J3" re%idores#
En la re%in andina, pa(ses como Colombia y /enezuela &an visto cmo los partidos tradicionales
&an cedido inmensos espacios a nuevos l(deres independientes sur%idos al amparo de las
elecciones de alcaldes y %obernadores# $in entrar a discutir cual &a sido la sostenibilidad en el
tiempo, ni las posibilidades de crecimiento en el plano nacional de esos nuevos movimientos, es
evidente ,ue, en el nivel local, la disciplina partidista le dio paso al inter)s de las comunidades de
empezar a ocuparse de sus propios asuntos por encima de cual,uier consideracin pol(tica. A
continuacin se presentan al%unos datos importantes#
a# Acercamiento del ciudadano al proceso de toma de decisiones# 5a descentralizacin &a 'acilitado
el empoderamiento de las comunidades en todo el &emis'erio, no slo otor%ando mayor poder
pol(tico a los ciudadanos mediante la eleccin directa de %obernantes locales, sino tambi)n mediante
el traslado de poder de decisin y 'iscalizacin a las or%anizaciones sociales# Ello &a sido posible, en
buena parte, %racias a la incorporacin en los marcos normativos de mecanismos de participacin
tradicionales o novedosos ,ue &an podido variar la 'orma de &acer pol(tica en la localidad# 5a
revocatoria del mandato, el re'erendo, el plebiscito, los cabildos abiertos, las instancias de
concertacin, entre muc&os otros, son t)rminos ,ue las comunidades or%anizadas manejan
pro'usamente &oy en d(a#
b# 8ejoramiento de las relaciones entre autoridades locales y ciudadanos. ara ilustrar lo anterior,
encontramos ,ue en pa(ses de Centroam)rica como Guatemala, se &a planteado 'recuentemente la
propuesta de institucionalizar los cabildos abiertos como una 'orma de mejorar las relaciones entre
las autoridades locales y vecinos de manera tal ,ue resulten obli%atorios, sobre todo, para discutir y
di'undir el proyecto de presupuesto antes de la aprobacin, lo mismo ,ue para in'ormar de su
ejecucin# En El $alvador, los cabildos abiertos 'ueron estimulados, sobre todo, a partir de una
estrate%ia promovida por la 1$A0D ,ue procuraba otor%arle bases de apoyo al %obierno salvadore@o
en "=43 y ,ue consist(a en Dre,uerir ,ue todos los proyectos de in'raestructura 'ueran identi'icados a
trav)s de cabildos abiertos, de lo contrario no &abr(a 'inanciamientoE# En la actualidad, los Concejos
celebran cabildos abiertos, por lo menos, cada tres meses para in'ormar p!blicamente de la %estin
municipal donde la poblacin participa activamente en la discusin de aspectos ,ue se consideran
de inter)s municipal y aportan sus ideas y su%erencias en los temas ,ue se traten#
c# %os ca"ildos a"iertos. En Fonduras encontramos e*periencias interesantes como los cabildos
abiertos de presupuestacin zonal en $an edro $ula, los cuales sirven para identi'icar las
necesidades de las comunidades, e*puestas y priorizadas directamente por las mismas, sobre la
base de la asi%nacin presupuestaria del a@o si%uiente ,ue las autoridades municipales e*ponen y
justi'ican# En +icara%ua se &an propuesto al%unos mecanismos de participacin sobre todo
promovidos por el 0+-OG y el GA$7 sin embar%o, slo se &a lo%rado inte%rar a la comunidad en la
elaboracin de dia%nsticos# En Costa Iica encontramos ,ue las 'rmulas ms destacadas de
participacin de la comunidad en al%una dimensin de la %estin Dp!blico6localE son los llamados
DConsejos de DistritoE y ms recientemente los mecanismos promovidos por la estrate%ia del
;rin%ulo de $olidaridad# Este !ltimo se &a planteado incentivar la participacin ciudadana en el
dia%nstico de los problemas comunales en una accin coordinada entre los tres elementos ,ue
constituyen el trin%ulo: instituciones p!blicas, municipalidades y comunidad#
d# )nstitucionalizacin de nue$as formas de participacin social. En la Ie%in Andina, el caso ms
reconocido lo constituye Bolivia ,ue &a alcanzado un alto nivel de participacin de la sociedad civil y
de e'ectividad de esta participacin, %racias a la 5ey de articipacin opular, promul%ada en "==>,
,ue institucionaliza 'ormas tradicionales de participacin ciudadana# 5a comunidad, or%anizada a
trav)s de las or%anizaciones territoriales de base KO;BNs:, participa en el nivel de toma de
decisiones, de plani'icacin y de control as( como en la supervisin de la %estin local#
Adicionalmente, en este mismo marco, se destaca la institucionalizacin de variados mecanismos de
participacin como la consulta, el re'er)ndum, el plebiscito y la revocatoria del mandato, entre otros,
de reciente promul%acin pero no usados por la misma ciudadan(a#
De esta 'orma, la institucionalizacin de estos nuevos mecanismos de participacin &a permitido un
mayor nivel de presencia, accin y e'ectividad de la participacin de la sociedad civil, tanto en el
control y supervisin de la %estin p!blica como en la de'ensa de sus intereses# +o obstante, la
persistencia de la inter'erencia y coaccin de los partidos pol(ticos repercute en el impacto de estos
mecanismos, restndoles e'ectividad# Bajo el convencimiento ,ue el es'uerzo realizado en la
ampliacin de espacios de participacin por s( slo no %arantizaba el acceso de las comunidades a
la toma de decisiones en su propio mbito, Bolivia complement en el a@o si%uiente esa estrate%ia al
e*pedir las leyes de Descentralizacin y de Gunicipalidades# En su conjunto, estos tres instrumentos
le%ales &an representado la verdadera 'undacin del concepto de ciudadan(a7 el reconocimiento de
la realidad social en el plano local7 la recuperacin de la 'uncin p!blica y la incorporacin del
territorio al Estado#
De lo comentado en los dos !ltimos aspectos ,ue si%ni'ican avances, podemos a'irmar, en suma,
,ue la descentralizacin &a modi'icado y desarticulado el 'uncionamiento tradicional de la pol(tica
tanto en el plano re%ional como local y &a contribuido a %enerar dese,uilibrios en el plano nacional#
De &ec&o, los movimientos ori%inados al amparo del desempe@o de un car%o por eleccin popular
local o re%ional ,ue resultan e*itosos, terminan asomndose al escenario nacional en las elecciones
a Con%reso o para residente# ;odo ello representa avances en el control pol(tico, en la de'ensa de
la descentralizacin y en la 'orma de &acer pol(tica de abajo &acia arriba# Empero, se impone la
necesidad de de'ender el proceso del ries%o de la p)rdida de con'ianza de las comunidades con la
aplicacin ms e*pedita de los mecanismos de participacin ciudadana para el control de la %estin
de los 'uncionarios ele%idos como lo es la revocatoria del mandato o, a lo sumo, una mayor
observancia de las normas previstas en estos pa(ses para la asi%nacin de responsabilidades
pol(ticas a a,uellos 'uncionarios ,ue de'raudan la con'ianza ciudadana con sus actos#
8#>#8 Di'icultades
A pesar de los avances en un proceso relativamente reciente, )stos no &an sido correspondidos en
la mayor(a de los casos con una readecuacin institucional ,ue ten%a como eje un modelo de
%estin descentralizada de la administracin p!blica ,ue incorpore principios bsicos de e'iciencia,
subsidiariedad, e,uidad, control social del %asto, participacin ciudadana e incorporacin del sector
privado a ciertas reas de la %estin# En este sentido, conviene mencionar ,ue a pesar de las
%randes ventajas ,ue el proceso &a %enerado por sus caracter(sticas propias, tambi)n &a dejado una
serie de ense@anzas sobre a,uellas reas del proceso y su relacin con los actores, donde se debe
actuar y participar con mayor cautela#
a# )mprecisin en asignacin de roles y competencias. 1no de los problemas ms comunes es la
'alta de de'inicin precisa de competencias y atribuciones entre los niveles territoriales, lo cual
%enera duplicidad de 'unciones y de %astos# As( mismo, encontramos ,ue se trans'ieren
competencias a los niveles subnacionales pero el nivel nacional conserva con 'ines ejecutivos las
dependencias ,ue deber(an suprimirse por e'ecto de la trans'erencia, prescindiendo del bene'icio de
la disminucin del tama@o del nivel central y del %asto ,ue debe operar# 1na de las mayores cr(ticas
recurrentes en buena parte de nuestros pa(ses es ,ue no e*iste un es,uema claro de competencias
entre cada nivel de %obierno nacional, departamental y local, as( como, con otros actores de la
comunidad y el sector privado# +o &ay una ruta cr(tica ,ue establezca una matriz o crono%rama ,ue
responda a cada nivel en ,u) tiempo se debe ir asumiendo y con ,u) recursos se puede soportar,
independientemente ,ue este pro%rama se vaya ajustando en el tiempo#
De manera anlo%a, en los pa(ses estudiados encontramos ,ue los %obiernos centrales
comprometidos con la descentralizacin aparecen dele%ando responsabilidades pero a la &ora de
ceder el manejo y control de las mismas a los entes subnacionales, se 'renan o no las entre%an con
los recursos su'icientes para ,ue se cumplan con los 'ines del Estado# En Colombia, por ejemplo, se
torn casi ,ue insalvable la di'icultad ,ue representa para el proceso descentralizador la norma
constitucional ,ue establece la 'acultad de los %obernadores para desi%nar a los directores o
%erentes re%ionales de los establecimientos nacionales con presencia re%ional, previa
re%lamentacin &ec&a por el Con%reso# /arios proyectos de ley, relacionados con el r)%imen
departamental derivado de la Constitucin de "==", &an 'racasado en razn de la ne%ativa de los
Con%resistas a perder las cuotas de poder ,ue lo%ran del Gobierno +acional al estar centralizada la
provisin de esos car%os#
Ante esta di'icultad ,ue amenaza en cierta 'orma la descentralizacin, se debe buscar un sistema
,ue reconozca las di'erencias entre los distintos niveles subnacionales, en el cual se asi%nen las
responsabilidades y los recursos de acuerdo a las necesidades y a la capacidad del ente territorial#
;ales distinciones 'acilitar(an las tareas 'uncionales y reducir(an el re%ateo de recursos y las
ne%ociaciones ,ue se dan en condiciones de i%ualdad entre los niveles de %obierno#
b# &eficiencias en el marco jurdico. Estas se mani'iestan en di'erentes 'ormas# rimero, en marcos
jur(dicos incompletos, lo cual si%ni'ica ,ue son normas ,ue estn en la Constitucin y no se
desarrollan, o en marcos jur(dicos atrasados para las nuevas realidades territoriales e incluso en
normas incon%ruentes con otras sobre temas similares# 5a nueva estrate%ia de desarrollo plantea
pasar de un Estado tradicionalmente %rande y central a uno ms acorde y estrat)%ico con el
desarrollo de una econom(a de mercado# Esto e*i%e un Estado relativamente 'uerte en su e'iciencia
y capaz de promover la competencia y la e,uidad y ,ue ejerza capacidades re%ulatorias bien
de'inidas y ten%a, a su vez, la capacidad de 'ormular y ejecutar pol(ticas p!blicas#
A manera de ejemplo, en Centroam)rica observamos ,ue, desde "=4A, el r)%imen municipal
salvadore@o cuenta con un cdi%o bastante completo en t)rminos del conte*toy mbito de
aplicacin# El Cdi%o Gunicipal de este a@o, otor%a 84 competencias y 8A 'acultades a las
municipalidades salvadore@as, sin embar%o, desde la promul%acin de la misma, arrastra un
candado centralizador ,ue impide el ejercicio de una aut)ntica autonom(a municipal# As( como este
caso salvadore@o, encontramos muc&as otras en el resto del &emis'erio ,ue multiplican las
di'icultades para ,ue en realidad e*ista la necesaria y co&erente autonom(a municipal en materia
jur(dica#
c# 5iesgos macroeconmicos # En al%unos casos, la descentralizacin tambi)n &a ocasionado
problemas de manejo econmico por la creacin de ri%ideces institucionales ,ue &acen del %asto
territorial ms una car%a ,ue una inversin o, bien, por,ue &an a'ectado los e,uilibrios
macroeconmicos como consecuencia del endeudamiento e*cesivo de los territorios#
En relacin con lo primero, en Colombia &ay ,uienes de'ienden la tesis ,ue la crisis 'inanciera de las
entidades territoriales Kdepartamentos y municipios: tiene ,ue ver con las pol(ticas macroeconmicas
,ue se aplican a nivel nacional y ,ue estn vinculadas a la revisin de clusulas constitucionales#
Estas pol(ticas se centran en la reduccin del %asto p!blico, la disminucin de las trans'erencias del
Estado central &acia las re%ionales y el recorte de las re%al(as petroleras# De all( ,ue se planteara
entonces la propuesta de aprobar una re'orma constitucional ,ue redujera en t)rminos reales las
trans'erencias de recursos a los departamentos y municipios, as( como la revisin de las 'rmulas
para el pa%o de re%al(as a los entes territoriales, re'ormas ,ue ya 'ueron aprobadas por parte del
Con%reso#
Iespecto al se%undo punto, es evidente ,ue el endeudamiento de las entidades territoriales creci
desa'oradamente, en buena parte, como consecuencia de la implantacin de la descentralizacin
pol(tica# Como se sabe, el cr)dito jue%a un papel importante en el 'inanciamiento de los %obiernos
subnacionales, especialmente en a,uellas ciudades de rpido crecimiento y alta demanda de
in'raestructura# Desa'ortunadamente, la ausencia de restricciones al elaborar los presupuestos y de
controles al endeudamiento en nuestros pa(ses &a llevado a atribuirle al monto de la deuda en
cabeza de los entes territoriales, un e'ecto de desestabilizacin macroeconmica muy serio# $in
embar%o, se debe reconocer ,ue ya se &a comenzado a dar pasos en la solucin de este 'enmeno
con la adopcin de normas ,ue combinan estrictas re%ulaciones para el otor%amiento de cr)ditos por
parte de la banca privada y para el otor%amiento de 'ianzas o %arant(as por parte del %obierno
nacional a cr)ditos e'ectuados por los entes territoriales ,ue re%istren sobreendeudamiento, como
ocurri con la aprobacin en Colombia de la 5ey de Endeudamiento ;erritorial Ko del $em'oro, como
tambi)n se le conoce: ,ue ya se aplica con buenos resultados y ,ue &a sido re'orzada por la
mencionada 5ey A"3# Ar%entina es otro caso ,ue sirve para respaldar el e'ecto del endeudamiento
de los entes subnacionales en el manejo macroeconmico#
d# 0ransferencia de responsa"ilidades sin recursos# En muc&os casos, las decisiones
descentralizadoras se &an encar%ado solamente de la trans'erencia de responsabilidades sin ,ue
ello &aya sido acompa@ado de los recursos necesarios para ase%urar una m(nima provisin de
dic&os servicios a los ciudadanos# En la mayor parte de los casos, los procesos se &an en'ocado en
la trans'erencia de responsabilidades ms ,ue en la %eneracin de capacidades, lo%rando con ello
,ue los territorios no desarrollen a plenitud su potencial de %eneracin de bienestar econmico y
social#
Colombia, en "===, alcanz apenas un JCT de lo ,ue contempla la ley en el monto de las
trans'erencias, lo ,ue le impide ciertamente a las entidades territoriales cumplir con los compromisos
ad,uiridos a%ravando el d)'icit 'iscal y la situacin social# 5o mismo sucedi en +icara%ua, en donde
se &a venido presentando un traslado de responsabilidades ?'uera del mbito le%al y constitucional6,
las cuales no vienen acompa@adas de los recursos necesarios y por las ,ue los %obiernos locales,
en razn de la inmediacin con las comunidades, muc&as veces se ven en'rentados con la ur%encia
de tener ,ue dar respuesta a problemas y particularidades ,ue no pueden 'inanciar# ara solucionar
esto se plante ?como en otros pa(ses de la re%in6 la trans'erencia de un porcentaje del
resupuesto +acional a las municipalidades# $in embar%o, la concrecin de esa norma planteada en
la re'orma a la 5ey de Gunicipios ,ue pretend(a trasladar un 4T del 0B, no alcanz la votacin
su'iciente en el arlamento#
e# 9alta de integralidad del 3roceso. Es claro ,ue para desarrollar una pol(tica p!blica dentro de un
r)%imen pol(tico se re,uiere de la e*istencia no slo de una voluntad pol(tica sino tambi)n de otras
pol(ticas ,ue le permitan interactuar, complementarse, dentro del sistema y le ayuden a cumplir sus
propsitos u obtener unos resultados# Alejo /ar%as=, en su ensayo sobre DEl Estado y las ol(ticas
!blicasE plantea ,ue una pol(tica p!blica conlle$a la necesidad del dise#o de mecanismos de
coordinacin inter e intra"urocrticos que garanticen que las decisiones tomadas se implementan, lo
que quiere decir que la poltica p!"lica no es esttica, se $a modificando de acuerdo con la
incidencia de los actores respecto de la misma y del conteto ms estructural.
/isto lo anterior, podemos a'irmar ,ue para &ablar de descentralizacin en nuestros pa(ses tenemos
no slo ,ue constatar ,ue e*ista la decisin de adelantar un proceso descentralizador sino todo un
marco jur(dico y de pol(ticas p!blicas ,ue le d) cauce y 'acilite su concrecin# En e'ecto, no se trata
!nicamente de decretar la trans'erencia de recursos y competencias a los niveles subnacionales
para reclamar la e*istencia de una pol(tica p!blica en materia de descentralizacin# +o, se trata de
tejer toda una urdimbre de normas ,ue re%ulen otras actividades en la sociedad y soporten la
%obernabilidad en un sistema democrtico y, a su vez, %aranticen el pleno desarrollo de las pol(ticas
descentralizadoras con las ,ue deben interrelacionarse#
En nuestros pa(ses no siempre se &a dado esa inte%ralidad, los procesos descentralizadores no
siempre &an establecido correspondencias entre los aspectos pol(ticos, administrativos y
econmicos# Es necesario, por ello, inte%rar y &acer ms co&erentes las di'erentes decisiones ,ue se
toman en estas reas para lo%rar un proceso ms armnico# 5amentablemente, en muc&os casos se
&a planteado un discurso de re'orma del estado ,ue incluye un componente de descentralizacin,
visualizndola como un 'in en s( misma, ms ,ue como un medio para impulsar la democracia, la
participacin y el desarrollo econmico y social#
De esa 'alta de inte%ralidad se derivan carencias y problemas ,ue a'ectan los procesos, de los
cuales podemos citar al%unos ejemplos# En Ar%entina, los problemas actuales de la
descentralizacin se encuentran en los Estados rovinciales ,ue si%uen concentrando muc&as
competencias ,ue podr(an ser ejercidas por los municipios# Entre esos problemas se encuentran las
di'erentes situaciones se%!n cada provincia, las pol(ticas provinciales inestables, las competencias
descentralizadas ,ue vuelven a centralizarse en las provincias7 las dimensiones de los municipios
Kmunicipios muy pe,ue@os ,ue no pueden recibir nuevas competencias:7 la 'alta de capacidades
para asumir nuevas responsabilidades y la insu'iciencia de los recursos ,ue implica la reduccin de
la coparticipacin y la crisis de econom(as re%ionales, entre las ms relevantes# 5o anterior con'irma
la necesidad de ,ue, al i%ual ,ue en Ar%entina, el anlisis y estudio de la situacin actual de la
descentralizacin y la autonom(a municipal debe verse se%!n las especi'icidades de cada rovincia#
En /enezuela encontramos cr(ticas similares# $e%!n Allan BreRer6Car(as"C, ,uien 'uera miembro de
la Asamblea Constituyente de "===, en un anlisis posterior realizado sobre el te*to aprobado en el
Ie'erendo se@al: %a 4onstitucin de :;;;, sal$o en el nominalismo, no se a$anz mayormente en
relacin con lo que eista en el teto de :;<:. En realidad, slo se constitucionalizaron aspectos ya
esta"lecidos en la %ey /rgnica de &escentralizacin, &elimitacin y 0ransferencia de
4ompetencias del 3oder 3!"lico de :;=;, que ya tena rango de ley constitucional en lo que se
refera a la transferencia a los Estados de competencias del 3oder 6acional. 3ero no hu"o los
a$ances y transformaciones necesarias para hacer realidad la descentralizacin de la 9ederacin,
como era el cam"io necesario en la distri"ucin de los recursos tri"utarios hacia los Estados> y al
permitirse la limitacin por %ey nacional de la autonoma de los Estados ?art. :<@A y de los 8unicipios
?art.:<=A lo que es negar, de entrada, la idea misma de descentralizacin poltica que est "asada en
el concepto de autonoma territorial, precisamente entre los entes polticos1territoriales.
'# 3rioridad de lo fiscal so"re lo poltico. Esta es una %ran di'icultad ,ue comporta el proceso
descentralizador en 5atinoam)rica# 5a mayor(a de las medidas ,ue se &an ejecutado y los proyectos
,ue se &an aprobado &an estado 'ocalizadas en re'ormas de carcter 'iscal y de reduccin del %asto
p!blico ms ,ue en las re'ormas de carcter pol(tico y democratizacin de las instancias
participativas# $e &an dejado a un lado temas o &an pasado a un se%undo plano, por decir lo menos,
,ue son prioritarios para %arantizar la
sostenibilidad y la credibilidad del proceso# Es el caso de la evolucin en los mecanismos de
participacin ciudadana y de control social, y de las elecciones locales, ,ue siendo los medios con
los ,ue se &a podido permear la cultura centralista de nuestros pueblos con la idea de entre%ar el
manejo de buena parte de las 'unciones del Estado a las autoridades locales, se &an visto
estancados y, por momentos, sometidos a los desi%nios de las estructuras pol(ticas tradicionales,
mientras ,ue a los ajustes en aspectos 'iscales y sus incidencias macroeconmicas se les dedica
mayor atencin puesto ,ue %enera menor costo pol(tico#
$e olvida, con 'recuencia, ,ue lo ,ue permiti ir %enerando una relativa rpida aceptacin de la
descentralizacin en estos pa(ses 'ue la oportunidad ,ue o'reci la ampliacin de espacios de
participacin para cuestionar la recurrente debilidad de los %obiernos centrales y su demora en
resolver los apremios de las comunidades, especialmente en la entre%a de servicios p!blicos, lo cual
se vio por lo %eneral acompa@ada de la descone*in de los cuerpos le%islativos y los partidos
pol(ticos tradicionales a la realidad local# ;ambi)n se omite ,ue lo ,ue ms &a contribuido a lo%rar
este %rado de descentralizacin &a sido la aparicin de nuevos %rupos de opinin independientes a
partir de esos nuevos espacios democrticos creados al amparo de la participacin ciudadana# $on
%rupos ,ue se &an ido posicionando y demostrando ,ue en los escenarios locales los intereses en
jue%o no son los mismos ,ue se ventilan en el plano nacional, pero ,ue son los ,ue ms a'ectan la
vida cotidiana de las personas y, por ende, deben estar separados de la pol(tica tradicional#
Encontramos otros pa(ses donde los mecanismos de participacin de las comunidades en la toma de
decisiones son ine*istentes, como es el caso de Ecuador# $e percibe ,ue los niveles subnacionales
carecen de instrumentos y de espacios en normas le%ales ,ue 'aciliten la participacin y el control
sobre asuntos de inter)s colectivo en las re%iones, lo cual otor%a mayor mar%en de accin a los
niveles centrales de toma de decisiones# En el mismo sentido, se muestra desinter)s en 'omentar el
acceso al proceso de toma de decisiones a las or%anizaciones o movimientos sociales#
9# 5os retos: reas prioritarias para el anlisis y la accin
En la medida ,ue los municipios no lo%ren contar con un m(nimo %rado de autonom(a e'ectiva, la
descentralizacin municipal se%uir siendo precaria, por lo ,ue &ay ,ue avanzar en varios aspectos
,ue a!n &oy obstaculizan el normal discurrir del proceso y, por tanto, la consecucin de las metas
propuestas por el %obierno como propias del mismo# En un primer acercamiento a tales aspectos, se
puede subrayar la necesidad de mejoras en el rea de %estin 'inanciera, pro%ramacin de
inversiones y plani'icacin social, ,ue sean compatibles con la ma%nitud de las responsabilidades
traspasadas y 'aciliten el ejercicio de la rendicin de cuentas, as( como la %eneracin de nuevos
mecanismos participativos ,ue justi'i,uen y le%itimen la e'ectiva autonom(a municipal en 'uncin de
los tambi)n e'ectivos controles sociales a ,ue )sta debe ser e*puesta como 'orma de ase%urar una
mayor transparencia municipal#
5os principales retos ,ue el proceso en'renta para la superacin de las di'icultades son los
si%uientes:
a# $e re,uiere 'ortalecer la capacidad de los or%anismos nacionales responsables de los procesos de
descentralizacin, mediante las si%uientes acciones espec('icas:
B &efinicin precisa de las responsa"ilidades al interior del 7o"ierno 6acional para ,ue un solo
or%anismo sea responsable del proceso o, bien, para ,ue las di'erentes instancias aclaren mejor sus
roles e inte%ren mejor sus es'uerzos KGinisterio Colombia, /icepresidencia /enezuela:#
B 8ejoramiento de la capacidad para la construccin de consensos en torno a los temas ,ue tienen
,ue ver con la descentralizacin, lo cual implica concertar es'uerzos entre entidades nacionales,
or%anismos t)cnicos, parlamentos, entidades territoriales y or%anizaciones sociales, entre otros#
El ejemplo ms notable y reciente en esta materia es el de Bolivia ,ue se conoce como el DDilo%o
+acionalE, ,ue desemboc no slo en la asi%nacin de unos importantes recursos para la luc&a
contra la pobreza con la concertacin entre los municipios y las comunidades para un &orizonte de
,uince a@os, sino en la aprobacin de una nueva ley ,ue incorpora un notable mejoramiento a los
mecanismos de participacin ciudadana y de concertacin#
S -ortalecimiento de la capacidad para dise@ar y poner en marc&a mecanismos de acompa#amiento
al desarrollo territorial y seguimiento al proceso#
Desde una perspectiva institucional de acompa@amiento, resulta interesante mencionar, los
instrumentos normativos creados en Ecuador# or medio de la 5ey de Godernizacin, promul%ada en
diciembre de "==9, se &a creado el Consejo +acional de Godernizacin ?CO+AG, por sus si%las6 el
cual es el or%anismo encar%ado por ley para coordinar, supervisar y ejecutar el proceso de
descentralizacin# Este ente, por m)rito propio, promovi y ejecut el convenio de promocin de
trans'erencia de competencias, suscrito entre los Ginisterios del Ambiente, A%ricultura, Obras
!blicas y ;urismo# El %obierno ecuatoriano, a trav)s de la Comisin +acional de Descentralizacin
y los ministerios, como ejemplo de esta capacidad conjunta y se%uimiento al proceso, preparan los
mecanismos ,ue consoliden pol(tica, le%al y econmicamente los nuevos modelos establecidos y
propuestos en el seno de este proceso#
b# &efinicin y ejecucin de polticas de comunicacin claras, concretas y eficientes con los actores
clave, previo a la trans'erencia de competencias y recursos, durante y despu)s de este proceso#
c# Adopcin del &ilogo y la 4oncertacin 3oltica como el instrumento pri$ilegiado para el desarrollo
y promocin de pol(ticas de descentralizacin# El DDilo%o +acionalE desarrollado por el Gobierno
Boliviano como 'rmula de concertacin en medio de la crisis nos sirve para resumir estos tres
propsitos: se re,uiere construir consensos para tomar decisiones y para %arantizar ,ue las mismas
se implementen. 5a concertacin permite mo$ilizar $oluntades y recursos necesarios para el )*ito de
los procesos# El consenso permite construir compromisos y generar nue$as sinergias.
d# 9ortalecimiento de los marcos normati$os y el papel legislati$o. 5a descentralizacin implica, en
muc&os casos, re'ormas constitucionales y le%ales, en otras, pues el reto es se%uir avanzando en la
elaboracin de marcos jur(dicos ms co&erentes y ms adecuados para obtener las ventajas de la
misma y evitar sus posibles ries%os# Casi todas las Constituciones del continente estipulan la
descentralizacin como una de las 'ormas de los %obiernos, lo ,ue se re,uiere es el desarrollo de
ese mandato#
En el caso Ecuatoriano, la Constitucin es clara y contundente# En su art(culo "U ya indica ,ue el
%obierno es de administracin descentralizada# En el art(culo "8> precisa ,ue la administracin
p!blica se or%anizar y desarrollar de manera descentralizada y desconcentrada y, en el art(culo
88>, dispone imperativamente ,ue el %obierno central trans'erir pro%resivamente 'unciones,
atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autnomas o
a otras de carcter re%ional# En Guatemala, al i%ual ,ue en muc&os pa(ses, despu)s de la
Constitucin de "=4J, las re'ormas le%ales sobre la administracin local &an sido abundantes7 sin
embar%o, con %randes vac(os le%ales# ara "==J, antes del desencadenamiento de las re'ormas
le%ales, la base le%al era su'iciente y permit(a impulsar la descentralizacin basada en la
trans'erencia de competencias y responsabilidades al municipio7 sin embar%o, se &a prolon%ado por
un tiempo el establecimiento de un marco le%al ,ue se per'ile inicialmente como el de'initivo a pesar
de ,ue no se vislumbran cambios substanciales respecto a la descentralizacin#
e# 4orrespondencia entre las regulaciones de carcter poltico y administrati$o con aquellas de
carcter fiscal. De esta 'orma se busca lo%rar ,ue los procesos se conciban desde perspectivas
inte%rales, de manera ,ue las di'erentes variables administrativas, econmicas y pol(ticas del
proceso se conju%uen armnica y sin)r%icamente# En estos casos, ser necesaria una revisin del
sistema de relaciones 'iscales inter%ubernamentales# Bajo la premisa ,ue el %obierno central toma la
decisin de concertar sus es'uerzos &acia los propsitos de la estabilidad macroeconmica, el papel
de ellos 'rente al proceso descentralizador se orienta &acia las 'unciones de orientacin, re%ulacin,
se%uimiento y evaluacin del mismo# $i se observa la e*periencia de pa(ses de la re%in como
Colombia, C&ile y Bolivia, entre otros, la 'i%ura de las trans'erencias inter%ubernamentales,
constituye el instrumento de 'inanciamiento y de control por e*celencia#
'# 9ortalecimiento del papel de los 4ongresos como actores 'undamentales en el proceso de dise@o
de estos nuevos marcos le%ales y compromiso de sus miembros con el proceso# 5os parlamentos
son esenciales tanto, para e*pedir la normatividad necesaria, como para servir de 'oro pol(tico para
el se%uimiento del proceso, ya sea por,ue all( se e*presan los intereses re%ionales o, bien, por,ue
all( se ejerce el control pol(tico sobre el ejecutivo ,ue permite &acer se%uimiento y evaluacin p!blica
del proceso#
%# 9ortalecimiento de la planificacin y coordinacin. 5a descentralizacin es un proceso de lar%o
plazo y, por ello, debe ser visto como un conjunto de decisiones ,ue involucran distintos actores
actuando a lo lar%o del tiempo, cuya accin de"e ser con$ergente.
5a adopcin de normas no implica un empoderamiento automtico de las administraciones
re%ionales y locales, es necesario planificar el proceso en torno a las decisiones de carcter
administrati$o que de"en ser adoptadas para su ito. or ejemplo, en +icara%ua el establecimiento
de la Comisin $ectorial de Descentralizacin, mediante el Decreto >>6=> para la creacin del
Comit) Ejecutivo para la Ie'orma de la Administracin !blica, &a 'acilitado espacios pol(ticos e
institucionales y &an contribuido a de'inir la estrate%ia para la descentralizacin del Estado y el
'ortalecimiento de los %obiernos locales# En la re%in andina sobresalen los avances en esta materia
,ue se &an dado en Bolivia, con la aprobacin de la norma de la 5ey Or%nica de Gunicipalidades7 el
'ortalecimiento de los Comit)s de /i%ilancia con la con'ormacin de los Consejos Consultivos7 la
Con'ormacin de Gancomunidades municipales y la creacin de los Consejos de Desarrollo
Econmico 5ocal, as( como el prota%onismo otor%ado a las or%anizaciones territoriales de base
KO;B:#
$e re,uiere dise@ar mecanismos de acompa@amiento#
5as acciones descentralizadoras deben acompa@arse del dise#o de polticas y estrategias para el
fortalecimiento de las instancias locales. Femos dic&o ,ue la reestructuracin democrtica del
Estado, y espec('icamente, la descentralizacin no tiene posibilidad de convertirse en una realidad, si
los actores concernidos, en este caso los actores locales, no &acen suyo tal proyecto#
$obre lo anterior, en el caso Centroamericano se &an &ec&o %randes es'uerzos para otor%ar ms
prota%onismo y peso espec('ico a los municipios ,ue, e'ectivamente, tienden a recuperar al%unos
niveles de autonom(a pol(tica y administrativa7 aun,ue todav(a no alcanza la consistencia necesaria
en cuanto a los contenidos de la autonom(a econmica y 'inanciera y el desarrollo de su capacidad
t)cnica de %estin# Centroam)rica cuenta con "#"43 municipios K"#8=J incorporando a Iep!blica
Dominicana: repartidos en seis pa(ses con una poblacin de >>#J==#CCC &abitantes# El J9,>4T de
ellas y ellos se concentra en reas urbanas y un >A,J8T vive en municipios semiurbanos y
semirurales# +in%uno de estos !ltimos supera los 9C mil residentes, pese a caracterizarse por
%randes e*tensiones territoriales como 0*cn, Vuic&), -lores y et)n, en Guatemala, o $an Carlos
en Costa Iica# El %ran desa'(o pasa, sin duda, por cuestiones primordiales de la revitalizacin
democrtica e institucional de estos municipios y sus %obiernos# 0ncluido, adems, el abordaje
ordenado, sistemtico y co&erente de la creacin de las bases y m)todos para avanzar &acia un
ree,uilibrio de la %estin del Estado Kor%anizacin, %obierno y administracin de 'unciones y
competencias: ,ue otor%ue un peso ms claro y si%ni'icativo a la %estin territorial descentralizada#
ara alcanzar objetivos precisos en estas materias, debemos sincerarnos con la realidad municipal#
$e re,uiere una accin vi%orosa y sostenida para lo%rar ,ue los %obiernos municipales alcancen tal
calidad# Esto e*i%e medidas, instrumentos y recursos idneos#
arece necesario re'le*ionar sobre la voluntad real ,ue debe e*istir para descentralizar el poder
pol(tico y econmico a 'avor de los Gobiernos Gunicipales ya ,ue, a partir de esta de'inicin, parece
l%ico suponer ,ue las decisiones sern una consecuencia natural#
$e re,uieren indicadores que permitan monitorear la e$olucin del proceso, %enerando materia
prima y datos reales ,ue permitan establecer y plani'icar de una manera ms e*acta las pol(ticas
descentralizadoras en cada pa(s, considerando el conte*to y las asimetr(as en todo el Femis'erio#
&# 8ejorar la 4ooperacin ,orizontal y un mayor intercam"io de informacin internacional . El nivel de
desarrollo, as( como los en'o,ues con los cuales se &an desarrollado los procesos son de una %ran
variedad pero, antes ,ue un problema, es una 'uente inmensa de conocimiento para el desarrollo de
pol(ticas# 5os avances y di'icultades son una %ran 'uente de in'ormacin para todos los pa(ses#
Compartir dic&o conocimiento puede ayudar al mejor dise@o y aplicacin de las pol(ticas p!blicas en
esta materia#
5os pr)stamos para el desarrollo institucional tambi)n representan un importante elemento en este
proceso# Ar%entina, por citar un ejemplo, dentro de sus avances ms si%ni'icativos destaca ,ue en el
marco de los convenios de las naciones con or%anismos de 'inanciamiento multilateral KB0D?Banco
Gundial:, muc&os municipios &an recibido sendos pr)stamos y con ellas, %randes ayudas# or su
parte, los %obiernos locales se &an visto en la necesidad de identi'icar necesidades y 'ormular
proyectos como re,uisitos necesarios para tener la opcin de los pr)stamos# As(, como 'ruto de esta
constatacin, muc&os municipios comenzaron a demandar capacitacin y re'orma institucional lo ,ue
incluye mejorar los mecanismos de participacin#
i# Ampliar la $isin y enfoque de la descentralizacin y complementariedad tcnica y poltica. 5a
descentralizacin no es un asunto de orden e*clusivamente t)cnico# $e trata de la democracia, de
una mayor participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones7 de la e,uidad en el
%oce de los bene'icios del desarrollo, de la i%ualdad de oportunidades para el desarrollo de la
poblacin ms pobre7 de los modelos econmicos y de la estructura del estado# Es decir ,ue este
sistema de %estin tiene una dimensin pol(tica ineludible pues implica opciones en la seleccin de
modelos incluyentes o e*cluyentes, democrticos o elitistas y, adems, determina la calidad de vida
de la poblacin, la naturaleza de sus aspiraciones y las e*pectativas de vida de las %eneraciones
presentes y 'uturas#
Dado lo anterior, es necesario inte%rar las dos %randes vertientes de la descentralizacin: la poltica,
centrada en el desenvolvimiento de las comunidades a trav)s de su dimensin local y, la tcnica,
buscando objetivos administrativos y de e'iciencia de la %estin del conjunto de bienes y servicios
%ubernamentales#
Como ejemplo de lo anterior, aun,ue &a mostrado avances t)cnicos si%ni'icativos, la situacin en
Centroam)rica presenta un retraso comparativamente &ablando6 en cuanto al tema pol(tico local# As(
encontramos ,ue, por un lado en todos los pa(ses de la re%in, las autoridades municipales son
ele%idas mediante voto popular Ken Costa Iica se present la eleccin directa de Alcaldes por
primera vez en las elecciones del 8CC8:, en varios pa(ses, adems de la participacin de los partidos
pol(ticos, est abierta la posibilidad ,ue las or%anizaciones c(vicas puedan concurrir a las elecciones
municipales con sus propias candidaturas# Asimismo, en todos los pa(ses se &a establecido o se
avanza con iniciativas concretas &acia la separacin de los procesos electorales locales de los
nacionales# ;ambi)n se &a %eneralizado el asociacionismo municipal para la de'ensa y promocin de
la autonom(a municipal y el mejoramiento de la capacidad de ne%ociacin de las instituciones
democrticas locales#
># Consideraciones 'inales
El tema de la descentralizacin en Am)rica 5atina si%ue siendo pol)mico en cuanto a sus bene'icios
y ries%os# 5as distintas e*periencias y en'o,ues con los cuales se aborda su comprensin, la
multiplicidad de objetivos ,ue acompa@an su dise@o y la proli'eracin de actores e intereses en su
implementacin, &acen del mismo un tema di'(cil# ese a esas di'icultades in&erentes, e*iste &oy un
%ran consenso sobre su necesidad como &erramienta para en'rentar los desa'(os ,ue en materia de
%obernabilidad, competitividad y e,uidad en'renta la re%in#
ara la promocin de la Democracia, dos aspectos deben ser relevantes en las acciones inmediatas#
a# %a primaca de la $aria"le poltica a la hora de desarrollar polticas p!"licas en materia de
descentralizacin. Ello implica el reto de entender mejor lo ,ue ella abarca Kadecuacin institucional y
distribucin de poder: y los e'ectos ,ue para los %obiernos democrticos %enera#
b# %a necesidad de mejorar la cooperacin entre los go"iernos y facilitar el aprendizaje mutuo. En
este sentido, la creacin de la Ied 0nteramericana de alto nivel sobre descentralizacin, creada en la
pasada reunin de ministros en 5a az, Bolivia, se constituye en un elemento si%ni'icativo para
avanzar en los dise@os y ajustes de pol(ticas#
En la medida ,ue ten%amos un marco com!n de re'le*in y comparacin de los distintos avances en
materia de descentralizacin ser ms 'cil encontrar elementos comunes para el per'eccionamiento
de estas pol(ticas#
5os pa(ses se encuentran en un proceso de aprendizaje y a!n es lar%o el camino ,ue tenemos por
recorrer pero, estamos se%uros ,ue dar mayor poder a las comunidades y utilizar mejor las
respuestas territoriales a las demandas ciudadanas, es la v(a acertada para responder a los enormes
desa'(os ,ue a!n tenemos en la re%in#
B0B50OGIA-OA#
" $nc&ez, C# K8CC8:# )nstituciones Autonmicas Valencianas y 3erspecti$as de &esarrollo. 5isboa,
ortu%al: onencia /00 Con%reso 0nternacional sobre Ie'orma del Estado y la Administracin !blica#
5isboa, ortu%al# %# "#
8 0bid# %# 8
9 -inot, 0# K8CC":# CEA5, &escentralizacin en Amrica %atina' 0eora y prctica# $erie Gestin
!blica, +o# "8# $antia%o de C&ile, KGayo:# %s# 8"68=#
> 5oaeza, $# KCompiladora:# K"==A:# 5eforma del Estado y democracia en Amrica %atina. G)*ico, D#
-#: El Cole%io de G)*ico# %# 89#
J 0bid#, %s# 9"699#
A Ferraste, G# H# y G# Wamora# Ayuntamiento, 3oltica 2ocial y &esarrollo %ocal G)*ico: Ied de
0nvesti%adores en Gobiernos 5ocales de G)*ico# En:
&ttp:MMRRR#i%lom#iteso#m*MF;G5MencuentrosMcon%reso8Mcon%reso8MmesaJMayuntpolitsocialydesarr#&t
ml
3 Centro 5atinoamericano de Administracin para el Desarrollo KC5AD:# K8CCC:# Caracas, /enezuela#
%s# A>634#
4 0bid#, %s# 4"644#
= /ar%as /els,uez, A# K"===:# 6otas so"re el Estado y las 3olticas 3!"licas. Cap(tulo 00: 5as
pol(ticas p!blicas entre la racionalidad t)cnica y la racionalidad pol(tica# Bo%ot: Almudena# %s# J96
=>#

"C BreRer6Car(as, A# K8CC":# %a descentralizacin poltica en la constitucin de :;;;' federalismo y
municipalismo ?una reforma insuficiente y regresi$aA. onencia para las 0/ Hornadas sobre
'ederalismo, descentralizacin y municipio# Centro 0beroamericano de Estudios rovinciales y
5ocales# G)rida, /enezuela, =6"C de noviembre de 8CCC# En: rovincia +o# 3 Kjulio6diciembre, 8CC":#
/enezuela: Centro 0beroamericano de Estudios rovinciales y 5ocales C0EIO5 %s# 36=8# En
l(nea: &ttp:MMRRR#mono%ra'ias#comMtrabajos9CMdescentralizacion6politica6constitucion6
"===Mdescentralizacion6politica6constitucion6"===#pd'
"" 0bid#, %s# =>6=A
Descentralizacin, democracia y desarrollo
Objetivo: &eterminar la relacin entre descentralizacin, democracia y desarrollo local para integrarlo
al quehacer educati$o uni$ersitario.
+o &ay re%in &oy en d(a en el mundo en la ,ue no se est)n consolidando o produciendo pol(ticas de
descentralizacin encaminadas a 'ortalecer sus democracias# Aun,ue sus avances dependen de las
particulares condiciones socio &istricas, culturales y pol(ticas de cada realidad, democracia y
descentralizacin, es un binomio ,ue 'ortalece el desarrollo local#
Guatemala cuenta con una e*periencia de descentralizacin desde "=>J7 no obstante, este proceso
&a sido d)bil, 'undamentalmente por la lar%a &erencia de modelos centralistas y autoritarios#
5a 'irma de los Acuerdos de az, en diciembre de "==A, constituye un momento clave para el
desarrollo social y pol(tico de Guatemala# En ellos se establece no slo el cese de un en'rentamiento
armado de 9A a@os, sino ,ue sientan las bases para la promocin de un conjunto de instituciones
necesarias para el 'omento del desarrollo social y econmico del pa(s# Con la suscripcin de los
Acuerdos de az -irme y Duradera se plantea la necesidad de establecer una nueva relacin
Estado6sociedad ,ue &a%a e'ectiva la participacin social en la %estin p!blica, lo ,ue puede
propiciarse con la trans'erencia de las competencias administrativas y los recursos necesarios para
su cumplimiento, a nivel de %obiernos ms cercanos con la poblacin#
5os planteamientos de los Acuerdos de az respecto a este tema son bien claros y establecen una
serie de pasos para trans'ormar las desi%ualdades ,ue caracterizan al pa(s, pasos ,ue no pueden
darse ms ,ue en un conte*to en el ,ue la participacin social y los derec&os democrticos se
'undamenten en puntos concretos como el 'ortalecimiento de los %obiernos locales, la 'uncionalidad
de los Consejos de Desarrollo y la aplicacin de pol(ticas incluyentes basadas en la inclusin y en la
e,uidad de aspectos productivos, de %)nero, de acceso al cr)dito, de educacin y de participacin
ciudadana en lo urbano y rural#
El +1D, en di'erentes documentos, propone ,ue el desarrollo &umano es el aumento de las
opciones para que las personas puedan mejorar su $ida> complementado, la democracia es
desarrollo &umano en la es'era de lo p!blico7 es aumentar las opciones de carcter colectivo ,ue
inciden sobre la calidad de nuestras vidas# &esarrollo humano es el proceso de epansin de las
li"ertades reales que goza el pue"lo#
En el sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa ,ue Del %obierno del puebloE lo ,ue
si%ni'ica ,ue las decisiones ,ue nos a'ectan sean tomadas por todas y todos#
En %eneral, no &ay malestar con la democracia pero, &ay malestar en la democracia y, para
resolverla, es indispensable &acer uso del instrumento ms preciado ,ue ella nos brinda: la libertad#
5ibertad para discutir lo ,ue molesta, lo ,ue al%unos pre'ieren ,ue se oculte#
5a democracia no es una construccin id(lica7 re,uiere mujeres y &ombres dispuestos a luc&ar en
ese turbulento territorio donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las luc&as reales, ,ue
son las luc&as de poder# 5a democracia se &ace con la pol(tica, la !nica actividad ,ue puede reunir la
dura y maravillosa tarea de lidiar con la condicin &umana para construir una sociedad ms di%na#
5a democracia no es slo un valor en s( mismo, sino un medio necesario para el desarrollo# 5a
%obernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo &umano por,ue a trav)s de la
pol(tica, y no slo de la econom(a, es posible %enerar condiciones ms e,uitativas y aumentar las
opciones de las personas#
En la medida en ,ue la democracia &ace posible el dilo%o ,ue incluye a los di'erentes %rupos
sociales y, en tanto ,ue las instituciones p!blicas se 'ortalezcan y sean ms e'icientes, ser posible
lo%rar los objetivos de desarrollo ,ue la nacin asuma y cumpla, sobre todo, en lo relacionado con
reducir la pobreza# En este sentido, la democracia es el marco propicio para abrir espacios de
participacin pol(tica y social, en especial para ,uienes ms su'ren: los pobres y las minor(as )tnicas
y culturales#
5a democracia no se reduce al acto electoral, sino ,ue re,uiere de e'iciencia, transparencia y
e,uidad en las instituciones p!blicas, as( como de una cultura ,ue acepte la le%itimidad de la
oposicin pol(tica ,ue reconozca y abo%ue por los derec&os de todos# A partir de los 'undamentos
tericos, se ar%umenta ,ue la democracia supone una idea del ser &umano y de la construccin de
la ciudadan(a# Es una 'orma de or%anizacin del poder ,ue implica la e*istencia y buen
'uncionamiento del Estado# 0mplica una ciudadan(a inte%ral7 esto es, el pleno reconocimiento de la
ciudadan(a pol(tica, la ciudadan(a civil y la ciudadan(a social#
$e puede a'irmar ,ue la descentralizacin es un instrumento de la nueva propuesta de
democratizacin ,ue busca promover la participacin ciudadana y la incorporacin de la sociedad
civil al proceso de toma de decisiones y ejecucin de las pol(ticas del Estado#
5a descentralizacin est inspirada en los movimientos de modernizacin democrtica ,ue
promueven la le%itimacin de las 'unciones y roles del Estado y se considera como el complemento
l%ico de un sistema democrtico en v(as de 'ortalecimiento y desarrollo#
:. &escentralizacin y glo"alizacin
A partir de "=4=, el mundo &a cambiado# El sistema dualista de democracia y socialismo totalitario se
&a desmoronado# $e &a puesto t)rmino al con'licto este6oeste# El resultado es un mundo ,ue se
presenta en 'orma %lobal#
El %lobo, en ,ue todo ello sucede, ya no es 'renado por ideolo%(as, muros o sistemas# ;odo lo ,ue
ocurre en este mundo est a la vista de todos# A trav)s de lo re%ional y lo nacional se &a encontrado
con lo %lobal#
Esta es, por a&ora, una e*periencia %eneral ,ue debe ser incorporada a una 'ase &istrica en la cual
el mundo cambia de 'orma muy dinmica y desordenada# 5o %lobal no es slo un estado7 lo %lobal es
al mismo tiempo un desa'(o para la pol(tica, la econom(a, la ciencia y la cultura ,ue e*i%e una
actuacin ordenadora# 5o %lobal implica tambi)n la idea de una nueva sociedad mundial y de un
nuevo orden mundial# Esta situacin se nos presenta adems con un desarrollo en el nuevo milenio#
En este sentido, parece pertinente aclarar al%unas ideas acerca del tema de la %lobalizacin:
a# rimero cabe destacar ,ue el concepto de la %lobalizacin describe un proceso# $i%ni'ica la
creciente inte%racin de las naciones y de las re%iones, sobre todo, una revolucin estructural
econmica# 5a econom(a del mundo se encuentra en un cambio radical7 se junta al crecer y se
interconecta#
b# A escala mundial sur%en enormes mercados, o'ertas de mercanc(as y de trabajo y modernas
posibilidades de comunicacin# 5os mercados y la produccin en los di'erentes pa(ses dependen
cada vez ms los unos de los otros# A trav)s de la dinmica del comercio con bienes y servicios y por
medio de trans'erencias de tecnolo%(as, nacen mundialmente nuevas estructuras y centros de poder#
c# 5a descentralizacin ad,uiere mayor importancia por el acelerado proceso de %lobalizacin ,ue
inte%ra a los pa(ses para los mercados de bienes y servicios de in'ormacin#
d# 5a descentralizacin es indispensable para re'orzar las capacidades locales de desarrollo
ayudando a la inte%racin armnica de ciudades y localidades al mundo %lobal sin perder sus
patrimonios, culturas e identidades# ermite tambi)n re'orzar la capacidad de los a%entes locales
para aprovec&ar mejor las oportunidades e*ternas de desarrollo e inte%rar el conocimiento y
pro%reso t)cnico desarrollado en otros territorios#
5a descentralizacin es, entonces, un proceso %lobal Dcuyo )n'asisE, si bien es cierto &a reca(do
sobre la dimensin administrativa, cubre otros mbitos i%ualmente importantes como las relaciones
econmicas y el plano productivo, la or%anizacin pol(tica y las relaciones sociales# 5a
descentralizacin responde no solamente a circunstancias meramente nacionales, sino tambi)n a un
nuevo concepto de Estado ,ue se viene con'i%urando en el marco de las trans'ormaciones a nivel
mundial, especialmente de %lobalizacin#
@. &escentralizacin y go"erna"ilidad democrtica
5a %obernabilidad es la 'acultad institucional y la posibilidad prctica de ejercer jurisdiccin sobre el
conjunto de la poblacin asentada en un determinado territorio, pero la %obernabilidad tambi)n
implica le%alidad y le%itimidad# 5a primera supone espacios institucionales para el ejercicio de los
derec&os democrticos por parte de la ciudadan(a# 5a le%itimidad supone la %eneracin de espacios
consensuales en los ,ue e*ista una aceptacin y ad&esin social respecto del accionar
%ubernamental#
0nvolucrar al ciudadano en la administracin p!blica, permitir ,ue e*prese sus necesidades y
e*pectativas %enerales, constituye una 'orma impl(cita y e*pl(cita de lo%rar su con'ormidad pol(tica
con el sistema y sus autoridades, contribuyendo a desarrollar esos espacios consensuales ,ue
permitan la aceptacin y ad&esin social del ejercicio %ubernamental#
5a participacin social es uno de los medios 'undamentales para 'avorecer la le%itimidad# 5a
interaccin permanente entre la 'uncin p!blica y la sociedad permite ,ue se desarrollen los lazos
,ue construyan una cultura pol(tica en la ,ue el administrador y el administrado se reconocen, se
respetan y valoran rec(procamente resolviendo satis'actoriamente el desa'(o ,ue plantea la
%obernabilidad#
%a descentralizacin del sector p!"lico, como forma institucional de acercar el poder al ciudadano,
es un requisito de la legalidad. &e igual manera, la participacin como forma social de $incular a la
comunidad con el poder descentralizado es un requisito de la legitimidad y am"os elementos de la
go"erna"ilidad democrtica.
C. &escentralizacin y desarrollo local
El desarrollo local se puede de'inir como el proceso de crecimiento y cambio estructural ,ue,
mediante la utilizacin del potencial e*istente en el territorio, conduce a elevar el bienestar de la
poblacin de una localidad o una re%in# Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso
de cambio estructural, nos encontramos ante un proceso de desarrollo local end%eno# 5a &iptesis
de partida es ,ue las localidades y territorios tienen un conjunto de recursos econmicos, humanos,
institucionales y culturales no eplotados que constituyen su potencial de desarrollo. Cada localidad
o territorio se caracteriza, por ejemplo, por una determinada estructura productiva, un mercado de
trabajo, una capacidad empresarial y tecnol%ica, una dotacin de recursos naturales e
in'raestructura, un sistema social y pol(tico y una tradicin cultural sobre las cuales se articulan los
procesos de desarrollo local#
5a descentralizacin es la primera condicin de )*ito para el desarrollo local# Contribuye a la
democracia y re'uerza la autonom(a local, liberando estrate%ias sociales, dinamizando el desarrollo y
'ortaleciendo la participacin ciudadana#
5a democracia implica la descentralizacin, pero no toda descentralizacin es democrtica#
Desde &ace varios a@os se &a de'inido el t)rmino DDesarrollo Econmico 5ocalE, el ,ue en especial
&ace )n'asis en los aspectos econmicos propios de una localidad y ,ue se consideran tambi)n el
motor de nuevos procesos de participacin local# 2e trata de un proceso de transformacin de la
economa de la sociedad de un determinado territorio orientado a superar las dificultades y
eigencias del cam"io estructural en el actual conteto de creciente competiti$idad y glo"alizacin
econmica, as como de mayor $alorizacin de la sosteni"ilidad am"iental para mejorar las
condiciones de $ida de la po"lacin de ese territorio. 3ara ello se requiere una actuacin decidida y
concertada entre los diferentes actores locales, p!"licos y pri$ados para crear una entorno territorial
que fomente las acti$idades producti$as en general y, en especial, las que corresponden a las
microempresas y las peque#as y medianas empresas, para utilizar en forma eficiente y sosteni"le
los recursos endgenos y apro$echar las oportunidades del dinamismo egeno o el dinamismo de
las acti$idades empresariales presentes en el territorio.4
En la concepcin de Desarrollo Econmico 5ocal tambi)n se considera de suma importancia el
aprovec&amiento de los recursos end%enos y no se limita !nicamente a los locales# De acuerdo a
las e*periencias de desarrollo local, se aprovec&an tambi)n las oportunidades del conte*to e*terior,
ya sea la pro*imidad a reas de dinamismo e*terno o la presencia de %randes empresas en el
territorio# 5o importante es construir una estrate%ia local de desarrollo con capacidad para
Dendo%enizarE los e'ectos 'avorables derivados de la e*istencia de redes de subcontratacin de
proveedores locales as( como de nuevos emprendimientos productivos o de empleo relacionados
con esas dinmicas#=
El municipio es la institucin p!blica bsica para la descentralizacin# $u le%itimidad &istrica, su
cercan(a a la comunidad y el conocimiento de sus problemas lo &ace un a%ente clave para 'acilitar el
desarrollo local# "C
De acuerdo a lo planteado como desarrollo local y al dinamismo end%eno esperado, lo anterior se
complementa con el papel del Estado ,ue debe ser animador, con competencias encaminadas a
motivar as( como %enerar mayores y mejores competencias en el territorio lo ,ue se otor%a por
medio de la descentralizacin#
5os procesos de desarrollo end%eno se producen %racias a la identi'icacin del potencial econmico
local y su uso e'iciente, lo ,ue se ve 'acilitado por el 'uncionamiento adecuado de las instituciones y
mecanismos de re%ulacin e*istente en el territorio# 5a 'orma de or%anizacin productiva, las
estructuras 'amiliares, las tradiciones locales, la estructura social, cultural y los cdi%os de la
poblacin condicionan el proceso de desarrollo local, con ellos, se 'avorecen o limita la dinmica
econmica y se determina la senda espec('ica de los municipios y comunidades# Adems, el
desarrollo local end%eno obedece a una visin territorial y no 'uncional, de los procesos de
crecimiento y cambio#
D. &escentralizacin y construccin de ciudadana
5a construccin de ciudadan(a es un nuevo es'uerzo ,ue pretende 'ortalecer la prctica ciudadana
ya ,ue tiene como propsito una participacin sustantiva como un modo real de ejercicio de la
ciudadan(a, lo cual debe ser tambi)n articulado con una concepcin de desarrollo local en ,ue los
actores sean a%entes reales y e'ectivos del desarrollo ya ,ue, como sujetos activos de ciudadan(a,
deben liderar la construccin de identidades y proyectos locales, ,ue permitan ,ue la
descentralizacin lo%re objetivos de pro%reso social#
5a propuesta de la descentralizacin se apoya 'undamentalmente en la participacin como elemento
clave ,ue ase%ura la pro'undizacin de la democracia# 5a construccin de una nueva ciudadan(a
implica el ejercicio de los derec&os y deberes por,ue &abilita un escenario social y pol(tico donde el
ciudadano cumple un papel activo y lo recrea como actor permanente#
El concepto de construccin de ciudadan(a es una &erramienta 'undamental para precisar el cmo el
ciudadano y la ciudadana se involucra como poblacin en la participacin y toma de decisiones
locales#
5a construccin de la ciudadan(a pasa a revertir la idealizacin y a!n la ideolo%izacin en el sentido
de la 'alta conciencia de la participacin a una instancia en donde las y los ciudadanos ya tienen
plena conciencia de la importancia de participar y se rompe la cultura de la pasividad, de la l%ica de
DajenidadE ,ue el ciudadano tiene con la cosa p!blica#
Es 'also el presupuesto ,ue el vecino no participaba por,ue no lo dejaban# +o lo dejaban pero,
adems, no lo demandaba# 5a cultura tradicional ubica al ciudadano en una postura de DreceptorE, de
DespectadorE ms ,ue de prota%onista# ara eso se le &a educado desde los distintos mbitos de la
sociedad, a lo ,ue adems se a%re%a ,ue dentro de la tradicional relacin entre la $ociedad Civil y el
Estado, )sta se articula sobre la demanda ,ue alimenta el clientelismo pol(tico# ;ampoco es posible
desvincularse del conte*to de descreimiento, individualismo, crisis de asociacin, etc#, ,ue marcaron
las coyunturas pasadas#
En el campo de la %estin p!blica y la participacin se puede a'irmar ,ue la situacin no es buena,
'undamentalmente por,ue en t)rminos sustantivos la ciudadan(a todav(a no &a tomado plena
conciencia ,ue la participacin y el involucramiento es clave para la construccin de sujetos y
actores locales#
Vuizs el mayor nivel de participacin actual es veri'icable en lo comunal, por,ue e*isten muc&o ms
acciones espec('icas ,ue el Estado canaliza con el aparato municipal, pero esto no construye
espacios para la construccin de espacios nacionales ms amplios donde, de &ec&o, se pueden
abordar muc&as situaciones de mejor 'orma#
Guatemala, en muy pocos municipios, &a abierto verdaderos espacios de dilo%o y comunicacin
con la ciudadan(a en %eneral a trav)s de los Concejos Gunicipales, por el contrario, los Consejos de
Desarrollo &an permitido la participacin con voz y voto a los diri%entes comunitarios ,uienes acuden
a las reuniones del Concejo de Desarrollo por,ue son abiertas y permiten espacios de comunicacin
con las entidades del Estado#
5a construccin de la ciudadan(a implica %enerar la participacin para brindar a la ciudadan(a los
si%uientes aspectos:
a# )nformacin. roporcionar in'ormacin y oportunidades a los ciudadanos para estar mejor
in'ormados, aumenta la comprensin de las pol(ticas p!blicas y aumenta la le%itimidad de los
%obiernos# 5a obtencin, emisin y di'usin de la in'ormacin se considera tanto ascendente de los
ciudadanos a las autoridades, como descendente de las autoridades a los ciudadanos# uede
consistir en la reco%ida de ,uejas, en la e*plicacin de las pol(ticas municipales, en la evaluacin de
la satis'accin de los servicios, etc#
b# Aprendizaje. Escuc&ar y aprender de los ciudadanos# Estas medidas contribuyen a la mejora de
las pol(ticas p!blicas ,ue se bene'ician de la opinin de los ciudadanos#
c# )ntercam"io. De'inir los problemas y debatir las soluciones con los ciudadanos y ciudadanas
aumenta la e'icacia de las decisiones y la rendicin de cuentas#
En el a@o 8CC9, veinte partidos pol(ticos XAAirmaron en Guatemala, 5a A%enda +acional Compartida,
este 'ue un espacio de dilo%o multipartidario ,ue tuvo como propsito analizar y pro'undizar la
realidad %uatemalteca para desarrollar un m(nimo de acuerdos multipartidarios para %enerar una
visin sobre cmo alcanzar el desarrollo del pa(s# En ese momento los partidos pol(ticos de'inieron la
construccin de la ciudadan(a de la si%uiente manera: Asumimos la promocin de la participacin
ciudadana como "ase de la nue$a relacin entre los partidos polticos y la sociedad ci$il, as como la
construccin de un nue$o estado. 5econocemos la necesidad de descentralizar el sistema poltico
hacia la sociedad, con la finalidad de acercar la toma de decisiones a la po"lacin, generando
go"erna"ilidad democrtica.
E. &escentralizacin y poltica econmica, administrati$a y fiscal
En Am)rica 5atina e*isten alrededor de "A mil %obiernos locales# Con nombres de municipalidad,
ayuntamiento, intendencia o pre'ectura, se%!n sea el pa(s, los %obiernos locales tienen en com!n el
estar dotados de territorio> ser &abitados por una po"lacin ,ue mantiene relaciones sociales
m!ltiples, constituir el espacio de desarrollo de una cultura !nica y poseer un go"ierno local ele%ido
por los ciudadanos# 5os %obiernos locales encabezan sistemas sociales complejos y dinmicos ,ue
deben ser respetados cuando %eneran su propio desarrollo#"9
$e considera ,ue no basta trasladar o'icinas a las re%iones para ,ue desde a&( se ejecuten las
pol(ticas del Estado# $i esto es esencial, tambi)n es 'undamental ,ue en lo local se creen las
instancias necesarias ,ue implementen las pol(ticas territoriales mediante la descentralizacin de las
'unciones de las pol(ticas territoriales desempe@adas desde los niveles centrales de %obierno#
En cuanto a lo administrativo, es ms 'cil identi'icar en las municipalidades su autonom(a en lo
econmico, en lo t)cnico y en lo administrativo# 5a Constitucin ol(tica de Guatemala respalda y
consa%ra esta autonom(a municipal con 'irme propsito de ,ue las municipalidades impulsen
procesos de desarrollo ,ue conduzcan, 'inalmente a la consecucin de mejores condiciones de vida
para la poblacin#
En Guatemala, la mayor(a de los municipios tienen deudas millonarias, muc&as de ellas &eredadas
de %obiernos municipales anteriores# 5a recaudacin propia es de'iciente e insu'iciente y aun,ue la
mayor(a de los municipios tienen 'uentes de in%resos por el cobro de ciertos servicios y arbitrios
aprobados por el Con%reso de la Iep!blica, el rubro de in%resos propios como el 01$0 K0mpuesto
Ynico $obre 0nmuebles: no se &a implementado por considerarse ,ue esto implicar(a el deterioro de
la relacin de la comunidad con las autoridades municipales# $in embar%o, tampoco se &an
desarrollado campa@as de sensibilizacin y pactos 'iscales locales en los ,ue se asuma el
compromiso municipal de ,ue la totalidad de lo recaudado en la comunidad se destine a proyectos
en el municipio y al mismo tiempo sean los contribuyentes y vecinos de la jurisdiccin los principales
'iscalizadores del uso de sus mismos impuestos#
Es importante 'ortalecer los %obiernos municipales en diversas reas, especialmente en lo ,ue
respecta a las 'inanzas municipales# 5a mayor(a de los municipios no cuentan con in%resos
permanentes, sustanciales y autnomos a 'in de ,ue puedan realizar la descentralizacin y llevar a
cabo en 'orma e'iciente las actividades demandadas por la comunidad#
J8 universidad ra'ael land(var#
<. &escentralizacin y poder local
El poder local comprende una amplia %ama de estrate%ias y metodolo%(as de la base diri%ida a
construir capacidades individuales y colectivas en el mbito local y municipal, para mejorar la calidad
de vida y para trans'ormar las estructuras sociales, econmicas y pol(ticas ,ue limitan dic&a
capacidad#
Guc&o se &a discutido en torno al tema7 sin embar%o, se asume en este documento ,ue el poder
local implica empoderamiento indi$idual para un "ien com!n y colecti$o y un compromiso prctico
con estructuras eistentes alrededor de esos o"jeti$os.
%a mayora de los escritos so"re poder local comparten que una de las estrategias del poder local es
el *empoderamiento+. %a importancia de este concepto es que tiene que entenderse con relacin a la
comprensin especfica de lo que significa *poder+, que no es dominacin de un grupo y o"ediencia
de otro, sino una forma de poder generati$o, es decir que permite *generar+ dinmicas locales, que
potencia a los indi$iduos y grupos para lograr todo aquello que se propongan y son capaces de
hacer de forma organizada.">
El poder local es, por lo tanto, liberar, potenciar y aprovec&ar las capacidades de las personas y las
comunidades locales para ,ue lo%ren, como individuos y %rupos, los propsitos de bene'icio com!n
,ue se propon%an#
As( entendido, el poder local es muc&o ms ,ue la &abilidad de lle%ar a las estructuras e*istentes de
toma de decisiones# ;ambi)n incluye el proceso mediante el ,ue las personas se dan cuenta ,ue son
capaces y tienen derec&o a participar en la toma de decisiones#
Al%unas entidades ,ue trabajan en el interior de Guatemala y ,ue ejecutan proyectos ya aceptan la
idea de ,ue el cambio y el desarrollo no puede ni deben &acerse slo para la gente, sino ,ue se
tiene ,ue involucrar a las comunidades como actores y participantes al mismo tiempo ,ue desarrollar
los proyectos con y por la gente# Este es precisamente uno de los principales v(nculos del poder local
con la descentralizacin, ya ,ue por medio de procesos participativos se lo%rar el empoderamiento
de las comunidades y, a partir de a&(, canalizar los es'uerzos colectivos ,ue lo%ren &acer verdaderos
cambios en todos a,uellos mbitos ,ue la sociedad local se propon%a# En este proceso es de vital
importancia la concertacin de toda la sociedad, sin discriminar o e*cluir a nin%!n sector social, ya
,ue en la medida ,ue los sectores or%anizados de la sociedad, el %obierno local, las entidades del
estado, empresarios y sectores productivos se involucren y asuman un verdadero compromiso &acia
el desarrollo inte%ral inclusivo se podrn %enerar iniciativas y prcticas con visin de nacin#
F. &escentralizacin y go"iernos municipales
5a idea de discutir los temas de descentralizacin, democracia y %obernabilidad en los niveles de
%obiernos locales, y principalmente municipales, obedece a la necesidad de ,ue estos conceptos
ad,uieren cada d(a un mayor si%ni'icado, por,ue en estas ideas es posible encontrar la solucin a
los problemas ms apremiantes de nuestra sociedad#
En los !ltimos a@os &emos sido testi%os de un %ran au%e de los estudios sobre los procesos de
democratizacin y sobre los problemas de %obernabilidad6in%obernabilidad ,ue &an sur%ido en el
mundo# En 5atinoam)rica, de i%ual 'orma, estamos ante la presencia de una nueva corriente
descentralizadora ,ue vuelve a replantearse la descentralizacin como uno de los mecanismos ms
e'icaces de 'ortalecimiento de las re%iones y, en especial, de los municipios#
Ale*is de ;oc,ueville"J &ace cien a@os planteaba ,ue los municipios eran escuela de democracia
donde los ciudadanos pueden participar en el desarrollo y bienestar colectivo# Estos derec&os
ciudadanos 'undamentan la autonom(a municipal, al i%ual ,ue la idea del Estado de derec&o, es
decir, del imperio de la ley y el reconocimiento de los derec&os del municipio como parte de un
Estado ,ue se caracteriza por la distribucin adecuada del poder p!blico y de las 'unciones p!blicas
en todo el territorio nacional para el buen ejercicio de sus 'unciones#
Otro aspecto ,ue 'undamenta la autonom(a son los propios derec&os vecinales, por el &ec&o de
estar obli%ados a contribuir al sostenimiento del %obierno municipal# En s(ntesis, Z,u) es la
autonom(a municipal[ Es un derec&o de la comunidad local a participar a trav)s de sus r%anos
propios en el %obierno y la administracin de todos los asuntos ,ue los ata@en#"A
De esta a'irmacin se desprende ,ue los elementos principales de la autonom(a municipal son el
derec&o comunal de participar en el %obierno, de ele%ir y ser electo y el derec&o de administrar sus
bienes y sus servicios, dentro de un marco le%al y a trav)s de r%anos representativos dotados de
poder y recursos#
De i%ual 'orma, la carta europea de autonom(a local, la de'ine como la capacidad de las
municipalidades para ordenar y %estionar una parte importante de las 'unciones p!blicas bajo su
responsabilidad y en bene'icio de sus &abitantes, en el marco de la ley#"3
5a autonom(a municipal se justi'ica como un derec&o de las comunidades locales inte%rada por
ciudadanosMvecinos ,uienes por propia voluntad dele%an este poder en una corporacin a trav)s del
voto# or este motivo dic&a corporacin deviene positivamente le%(tima con derec&o propio para
&acerse responsable y representar a los ciudadanos a ,uienes se deben# ;odo esto dentro de un
Estado de derec&o#
5as municipalidades, al ser %obiernos locales representativos de la voluntad ciudadana e inte%rantes
de las estructuras nacionales, tienen los si%uientes derec&os:
a# &erechos de las autoridades locales electas li"res y democrticamente. Vue le%almente se
ase%uren condiciones para el libre ejercicio de su mandato7 a recibir compensacin 'inanciera
adecuada al ejercicio de su mandato y responsabilidad, a mantener sus bene'icios y la proteccin
social de ,ue %ozaban antes de ser autoridades7 a ,ue slo la ley determine cundo es incompatible
su car%o p!blico con otros, a un proceso le%al justo, previo a toda accin de suspensin o destitucin
de'initiva#
b# &erechos de los ciudadanos. A ele%ir, libre peridica y universalmente a sus autoridades7 a ,ue las
responsabilidades p!blicas y obli%aciones estatales les sean pr*imas7 a ,ue se les consulten las
decisiones de %obierno y administracin ,ue les a'ectara#
c# &erechos de las municipalidades. Al apoyo del sistema %ubernamental para su 'ortalecimiento7 a
participar en el estudio, pro%ramacin y ejecucin de los planes de desarrollo, a ,ue se le consulte
con relacin a la asi%nacin de los recursos7 disponer libremente la adaptacin de sus leyes
%enerales a las condiciones locales, a no desatender sus responsabilidades por compartir otras con
niveles superiores de %obierno, y a no ser intervenidos so prete*to de subvenciones7 a contar con
medios judiciales para de'ender su autonom(a y sus intereses ante cual,uier poder7 a libertad de
or%anizacin de administracin, as( como disponer libremente de recursos propios y su'icientes, y a
'ijar cuotas y atributos a sus administrados7 a ,ue se les restituyan pronto sus autoridades cuando
le%almente &ayan sido suspendidos o destituidos#
Dentro de los aspectos ms relevantes de la descentralizacin se encuentra el incremento de la
e'iciencia administrativa municipal y una mayor presencia en la toma de decisiones y administracin
de servicios ,ue &istricamente &ab(an estado a car%o del %obierno central y sus ministerios# Con la
descentralizacin, &asta a&ora puesta en marc&a, de lo ,ue se trata es de trasladar recursos a los
departamentos y a cada municipio para ,ue ten%an un manejo autnomo de sus propios recursos,
en al%unas re%iones inclusive se &an con'ormado las mancomunidades. El ori%en de esta opcin
viene desde los a@os cincuenta, del si%lo pasado, y consiste en determinar una re%in ,ue no
necesariamente incluye a un solo municipio, sino a varios de ellos ,ue buscan soluciones conjuntas
a problemas comunes de tal manera ,ue, uniendo sus presupuestos y propuestas, pueden manejar
de mejor manera sus recursos para la realizacin de obras p!blicas ,ue se supone 'avorecern a la
re%in mediante el empleo y la redistribucin de las inversiones#
En Guatemala, el art(culo 8J9 de la Constitucin de la Iep!blica establece e*pl(citamente ,ue los
municipios son instituciones autnomas y ,ue dis'rutan de una serie de derec&os como ele%ir a sus
autoridades, disponer de sus recursos, atender los servicios p!blicos locales y el ordenamiento
territorial pero, en la prctica, la autonom(a municipal est limitada por la misma Constitucin de la
Iep!blica ,ue instituye ,ue e*clusivamente el Con%reso de la Iep!blica puede de'inir los impuestos
ordinarios, arbitrios y otras contribuciones 'inancieras#
+o &ace ms de ,uince a@os ,ue el %obierno central inici un proceso de trans'erencia de recursos
'inancieros a los municipios cuando se de'ini por primera vez el situado constitucional del 4T# Con
este proceso comienza la participacin econmica del municipio en el presupuesto p!blico de la
Iep!blica de Guatemala tendiendo aumentar, en "==4, las trans'erencias del %obierno central
e,uival(an a "#"AJ millones de ,uetzales, constituyendo el 3,AT del total de los e%resos
%ubernamentales de ese ejercicio 'iscal#"4
Actualmente el situado constitucional se &a elevado al "CT del presupuesto nacional y se &an
aprobado otras 'ormas de trans'erencias corrientes a las municipalidades como el porcentaje por el
impuesto de circulacin de ve&(culos, el 0/A6az, en vi%encia desde "==3, la recaudacin por
0mpuesto Ynico sobre 0nmuebles, 01$0, la recaudacin por multas de trnsito por medio de la
autorizacin de la olic(a Gunicipal de ;ransito KG;:# 5os municipios tambi)n pueden acceder a los
'ondos provenientes del Concejo Departamental de Desarrollo ,ue a@o con a@o se &a incrementado#
A pesar de ,ue las municipalidades estn pol(tica y 'inancieramente &abilitadas para ejercer a
plenitud 'unciones y acciones dele%adas por el %obierno central, una serie de obstculos se
presentan tambi)n para su implementacin, dentro de ellos, citamos lo si%uientes:"=
a# 5a mayor(a de las autoridades locales est de acuerdo con la idea de la descentralizacin, pero
ms de la mitad tiene escasos conocimientos sobre sus ventajas y desventajas#
b# 5as municipalidades pe,ue@as y medianas consideraban ,ue la descentralizacin deb(a aplicarse
en una 'orma rpida, mientras ,ue las ms %randes optaban por el %radualismo#
c# 5os 'uncionarios locales ten(an muy poca capacidad de entender el si%ni'icado y los posibles
impactos de la descentralizacin#
1na de las principales recomendaciones ,ue se &a planteado a los %obiernos municipales es el
ejercicio de la auditor(a social, de la transparencia en la %estin municipal, ya ,ue la 'alta de la
misma &a 'renado el proceso de descentralizacin debido a los con'lictos comunitarios ,ue &an
%enerado violencia por los se@alamientos de corrupcin en contra de los alcaldes, por el aumento de
las tari'as de los servicios municipales, en especial del suministro de a%ua potable#
Al%unos consideran ,ue el alto %rado de con'lictividad en la %estin municipal obedece a ,ue el
proceso de descentralizacin se &a precipitado por circunstancias ajenas al propio desarrollo de las
capacidades locales de asumir nuevas responsabilidades# Dentro de este proceso se se@ala la
presin de or%anismos internacionales ,ue condicionan la ayuda o los cr)ditos, sino se &ace )n'asis
en la descentralizacin y en la participacin social# 5a otra razn es la 'alta de una cultura del dilo%o
y toma de decisiones democrticas desde lo local ,ue impide la aplicacin de una a%enda
participativa en el proceso de transicin a la democracia#
En cada uno de los departamentos del pa(s los sectores de %obierno donde se propuso aplicar la
pol(tica de descentralizacin 'ueron los servicios de educacin y los de salud# $e esperaba ,ue con
la descentralizacin se incrementara la cobertura, e,uidad, e'iciencia y calidad de los servicios,
adems de disminuir su costo de operacin e incrementar la e'ectividad de sus acciones en las
poblaciones objeto# $in duda, la propuesta descentralizadora %eneraba para los %obiernos y para un
sector importante de actores sociales y pol(ticos, un conjunto de e*pectativas ,ue podr(an contribuir
a resolver los problemas de atencin a la salud en un conte*to de crisis#
5a descentralizacin de la educacin y de la atencin primaria de salud son los ejes de las re'ormas
de pol(tica social ,ue se estn realizando con el 'in de mejorar la e'iciencia de la provisin de los
servicios y de 'ortalecer, al mismo tiempo, el proceso de democratizacin puesto en marc&a en cada
re%in#
$in embar%o, despu)s de varios es'uerzos realizados, la evaluacin indica ,ue nin%uno de estos
sectores &a tenido una correcta coordinacin con el municipio sino ,ue, por el contrario, la
implementacin de estos servicios a!n si%ue estando en estructuras paralelas ,ue limitan su
implementacin#
En materia de salud y educacin se observa una real desconcentracin, pero no una verdadera
descentralizacin ya ,ue la mayor(a de las decisiones se toman a nivel central y no se coordina con
el municipio#
En cuanto a la evaluacin del desempe@o, &ay resistencia de los docentes a aceptar ,ue la
participacin y trans'erencia parcial del poder y la toma de decisiones a las comunidades rurales
contribuye al mejoramiento de los resultados educativos#
El %obierno municipal es el ejecutor de la pol(tica econmica y social del municipio, sobre )l recae la
responsabilidad de %enerar alternativas de desarrollo de toda (ndole en su municipio y permitir el
mejoramiento de la calidad de vida de sus &abitantes#
De la capacidad de lideraz%o del alcalde depende, en buena medida, la calidad de las propuestas
para crear relaciones dinmicas entre las instituciones presentes en el municipio, en el
departamento, la coordinacin con las di'erentes entidades nacionales e internacionales, y con el
sector p!blico y privado# Del rol y desempe@o del alcalde municipal dependern muc&as de las
dinmicas en materia econmica y en la vida pol(tica del municipio, especialmente en materia de
participacin y en la construccin de espacios de dilo%o y propuestas locales#
5a 5ey de Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural 'aculta a los di'erentes actores sociales locales a
participar8C7 sin embar%o, en al%unos municipios, los se@ores alcaldes no &an realizado una amplia
convocatoria &acia todos los sectores civiles debido a la 'alta de apertura &acia el dilo%o y la cr(tica
o por no estar de acuerdo en la creacin de espacios democrticos de participacin# or el contrario,
en otros municipios, la dinmica de participacin &a %enerado acciones a 'avor del desarrollo y en
respuestas y propuestas validadas por las comunidades#
Esta situacin se espera ,ue poco a poco se trans'orme y, en la medida ,ue se renueve la
mentalidad y los mismos %obiernos municipales, se lo%rar incluir en la prctica municipal el ejercicio
democrtico ,ue poco a poco permitir le%itimar y, por ,u) no, reeli%ir a los alcaldes ,ue trabajen
con su municipio y no slo para el municipio#
El Concejo Gunicipal es la autoridad cole%iada ,ue apoya para establecer las orientaciones
'undamentales de la %estin municipal en los asuntos econmicos, pol(ticos y sociales# Es a trav)s
de acuerdos ,ue celebra el Concejo Gunicipal ,ue se adoptan directrices importantes como el plan
de desarrollo municipal, el plan de ordenamiento territorial, el presupuesto anual y el pro%rama de
inversiones# El Concejo Gunicipal, en su 'uncin de control pol(tico, debe monitorear los resultados
obtenidos por la %estin municipal, en particular, en el campo econmico#
5a 'uncin del Consejo Gunicipal de Desarrollo 1rbano y Iural KCOG1DE: es coordinar y
racionalizar acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo local y participar activamente
en la 'ormulacin del plan de desarrollo y pro%ramas orientados a vi%ilar el correcto uso de los bienes
del municipio# $us 'unciones estn de'inidas en la 5ey de Consejos de Desarrollo, Decreto 5ey del
Con%reso de la Iep!blica de Guatemala, ""68CC8, publicado en el Diario de Centroam)rica el "J de
abril del 8CC8, Art(culos "", "8#
En al%unos municipios no se &a lo%rado conciliar y muc&o menos inte%rar el trabajo y la visin del
Concejo Gunicipal con el COG1DE# Este es uno de los principales retos y obstculos por resolver#
En muy pocos municipios ambos actores municipales &an lo%rado un buen entendimiento, sin
embar%o, ya e*isten inne%ables avances en la institucionalizacin de los consejos de desarrollo,
como los ejercicios de plani'icacin estrat)%ica desarrollados en los COG1DEs y CODEDEs
KConsejo Departamental de Desarrollo:8" en el marco de la validacin de la Estrate%ia de Ieduccin
de la obreza7 los ejercicios de microplani'icacin realizados por una cantidad indeterminada de los
COCODEs KConsejo Comunitario de Desarrollo:887 las primeras e*periencias de rendicin de
cuentas en al%unos municipios y, la dotacin de recursos 'inancieros provenientes del 0/A y de otras
'uentes#
El sur%imiento de una nueva conciencia pol(tica en las re%iones y municipios revela ,ue la
descentralizacin no debe ser considerada como una moda pasajera, sino ,ue debe tenerse muy en
cuenta en el dise@o de las re'ormas pol(ticas y en el desarrollo productivo# $in embar%o, &ay todav(a
una disparidad entre las e*i%encias crecientes y posibilidades actuales de compatibilizar
e'ectivamente las pol(ticas territoriales de desarrollo#
Cuando los municipios lo%ran establecer mancomunidades o asociaciones de municipalidades a 'in
de obtener ventajas de las econom(as y mejorar la e'iciencia de los servicios comunes como,
suministro de a%ua, recoleccin de desec&os %enerados por el &ombre y otros ,ue identi'i,uen, se
lo%ra e'icientar los recursos y establecer estrate%ias territoriales complementarias#
A pesar de todo el respaldo le%al para la descentralizacin municipal, la descentralizacin de los
servicios principales como el de educacin y salud a!n si%ue en manos de las direcciones
departamentales tanto de salud como de educacin# En el caso de la Direccin de rea de salud,
)sta tiene capacidad rectora subsidiaria y ejecuta un %asto descentralizado en la compra de al%unos
insumos, pero no coordina con el municipio# En el caso de la Direccin Departamental de Educacin,
no cuenta con la capacidad de decisin, sino !nicamente de representacin de las pol(ticas
ministeriales7 por ello, se re,uiere ,ue las Direcciones Departamentales de $alud y Educacin, junto
con las supervisiones municipales, dia%nosti,uen las necesidades de sus comunidades y
establezcan el punto de partida para medir el impacto de la descentralizacin en la calidad del
servicio educativo y de salud#
=. &escentralizacin y participacin ciudadana
5a relacin ,ue e*iste entre la democracia y la participacin ciudadana es indisoluble#
5a construccin y consolidacin de la democracia es una tarea ,ue involucra no slo a las
instituciones %ubernamentales y a los partidos pol(ticos, sino tambi)n y de manera destacada, a los
ciudadanos y ciudadanas, por lo ,ue su participacin responsable y voluntaria es una condicin
imprescindible de la democracia#
5a participacin de los ciudadanos y las ciudadanas, de las a%rupaciones sociales y de la sociedad
en su conjunto permite dirimir problemas espec('icos, ayuda a encontrar soluciones comunes o para
&acer con'luir voluntades dispersas en una sola accin compartida#
or lo tanto, participar no es le%itimar decisiones ya tomadas# articipar, en t)rminos 'ormales, es
intervenir en la toma de las decisiones en t)rminos reales# %a participacin en s misma genera un
plus$alor a la hora de mejorar la gestin, porque la gente se compromete y es ms fcil producir
impacto#
ocos t)rminos son los ,ue se usan con ms 'recuencia en el len%uaje pol(tico cotidiano ,ue el de
participacin y, ,uizs, nin%uno %oza de mejor 'ama#
Aludimos constantemente a la participacin de la sociedad desde planos muy diversos y para
propsitos muy di'erentes, pero siempre como una buena 'orma de incluir nuevas opiniones y
perspectivas#
$e invoca la participacin de los ciudadanos, de las a%rupaciones sociales, de la sociedad en su
conjunto, para dirimir problemas espec('icos, para encontrar soluciones comunes o para &acer
con'luir voluntades dispersas en una sola accin compartida#
5a participacin es la invocacin a la democracia, t)rmino tan car%ado de valores ,ue resulta
prcticamente imposible ima%inar un mal uso de esa palabra# %a participacin suele ligarse, por el
contrario, con propsitos transparentes 1p!"licos en el sentido ms amplio del trmino1 y casi
siempre fa$ora"les para quienes estn dispuestos a ofrecer algo de s mismos en "usca de
propsitos colecti$os. %a participacin es, en ese sentido, un trmino grato#
$in embar%o, tambi)n es un t)rmino demasiado amplio como para tratar de abarcar todas sus
connotaciones posibles en una sola de'inicin#
articipar, en principio, si%ni'ica Dtomar parteE7 convertirse uno mismo en parte de una or%anizacin
,ue re!ne a ms de una sola persona pero, tambi)n si%ni'ica DcompartirE al%o con al%uien o, por lo
menos, &acer saber a otros al%una noticia# De modo ,ue la participacin es siempre un acto social7
nadie puede participar de manera e*clusiva, privada, para s( mismo# 5a participacin no e*iste entre
los ermita@os, pues slo se puede participar con al%uien ms#
De a&( ,ue el t)rmino participacin est) inevitablemente li%ado a una circunstancia espec('ica y a un
conjunto de voluntades &umanas, los dos in%redientes indispensables para ,ue esa palabra ad,uiera
un sentido concreto, ms all de los valores subjetivos ,ue suelen acompa@arla#
5a participacin, pues, no es su'iciente para entender la dinmica de la democracia pero, sin
participacin, sencillamente la democracia no e*istir(a#
;. 3articipacin ciudadana y concertacin
El anlisis de los cambios ,ue se %estan en la relacin entre los %obiernos locales y los dems
actores sociales re,uiere, en primer lu%ar, de la identi'icacin de los espacios sociales donde se
llevan a cabo estas trans'ormaciones# En el momento ,ue las e*periencias de participacin de cada
municipio constituyen mbitos de interaccin y concertacin se construir una nueva institucionalidad
,ue permitir una mejor relacin entre los %obiernos locales y la ciudadan(a# Este espacio permitir
el dise@o de nuevas estrate%ias de desarrollo y permitir construir redes de cooperacin orientadas a
la innovacin y la participacin#
+o obstante, la descentralizacin por s( sola puede no ser su'iciente para desatar procesos de
desarrollo local# $on necesarios cambios culturales e institucionales pro'undos sobre la manera de
concebir y utilizar el poder p!blico# Es necesario pasar de una administracin tradicional, en ,ue al
Estado se le e*i%e la solucin inte%ral de los problemas, a 'ormas de %estin participativa y
asociativa, donde los ciudadanos son sujetos de derec&os y deberes y todas las instituciones
aportan para superar los obstculos#
5a invitacin para ,ue se inte%ren ms y ms actores al proceso democrtico est abierta, y
depende en buena medida de la calidad y &abilidad de ,uienes tienen el poder de convocar# De la
con%ruencia de estos est(mulos e*ternos, sur%idos del ambiente en el ,ue tiene lu%ar la or%anizacin
colectiva y de motivos individuales para participar, sur%e naturalmente la con'rontacin de opiniones,
de necesidades, de intereses o de e*pectativas individuales 'rente a las ,ue o'rece el conjunto de las
entidades y actores sociales reunidos#
+o se puede participar para obtener, siempre, todo lo ,ue cada individuo desea# 5o ,ue ,uiere decir
,ue los propsitos de la or%anizacin colectiva slo e*cepcionalmente coinciden a plenitud con los
objetivos particulares de los individuos ,ue la con'orman: entre las razones ,ue animan a cada
persona a participar y las ,ue produce una or%anizacin de seres &umanos, &ay un puente tendido
de pe,ue@as renuncias individuales# De a,u(, el se%undo dilema del t)rmino, la participacin
ciudadana no puede darse sin una distribucin desi%ual de aportaciones individuales, ni puede
producir invariablemente, los mismos resultados para ,uienes deciden D'ormar parteE de un propsito
compartido#
:G. %a auditora social
5a auditor(a social es un derec&o contemplado en la le%islacin %uatemalteca# El art(culo 9C de la
Constitucin ol(tica de la Iep!blica establece: 0odos los actos de la administracin son p!"licos.
%os interesados tienen derecho a o"tener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y
certificaciones que soliciten y la ehi"icin de los epedientes que deseen consultar#83
El art(culo "= de la 5ey General de Descentralizacin establece: %as comunidades organizadas
conforme la ley, tendrn facultad para realizar auditora social de los programas de descentralizacin
que se ejecuten en sus respecti$as localidades y en los que tengan participacin directa, ya sea en
el m"ito municipal, departamental, regional o nacional.84
5a auditor(a social es una actividad p!blica ,ue 'aculta a los ciudadanos y ciudadanas en el derec&o
de pedir rendicin de cuentas sobre el desarrollo de un proyecto, plan o pol(tica, o reportar sobre el
desempe@o de los y las 'uncionarios p!blicos#
"C#" Caracter(sticas de la auditor(a social
a# Es un proceso participativo por,ue deben participar el mayor n!mero de sectores or%anizados y
%rupos sociales interesados#
b# Vuienes participan van construyendo con'ianza pol(tica entre s( y con el Estado#
c# Obli%a al Estado a compartir con la ciudadan(a la responsabilidad en la toma de decisiones#
d# ermite el consenso entre ,uienes participan#
e# Ase%ura la e'iciencia de la 'uncin p!blica#
'# 5e%itima las pol(ticas p!blicas, los planes, pro%ramas y proyectos del Estado#
%# ;ransparenta la ejecucin de los 'ondos p!blicos#
5a auditor(a social puede ser practicada a las 'uncionarias y los 'uncionarios de las instituciones del
Estado de los tres poderes: 5e%islativo, Hudicial, Ejecutivo, as( como de las instituciones autnomas
y semiautnomas como los %obiernos municipales, %obernadores y %obernadoras departamentales,
inte%rantes de los Consejos de Desarrollo, -uncionarios en %eneral y cual,uier otra 'i%ura p!blica
,ue maneje 'ondos del Estado#
5a auditor(a social puede &acerse desde cual,uier instancia ,ue decida la sociedad, por ejemplo,
desde los Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural, desde las or%anizaciones locales, comit)s de
ciudadanos o n!cleos comunitarios#
5a ciudadan(a puede solicitar todos los documentos p!blicos ,ue elaboren los 'uncionarios y las
'uncionarias p!blicos, en especial los planes, pro%ramas y proyectos de las autoridades municipales,
departamentales, re%ionales y nacionales incluidos los %obernadores y las %obernadoras# Es tarea
de la ciudadan(a auditar y veri'icar el presupuesto %eneral de in%resos y e%resos de la nacin, los
presupuestos municipales y departamentales, las pol(ticas p!blicas, los planes de desarrollo, las
estrate%ias, los proyectos, las a%endas de trabajo del Con%reso de la Iep!blica, los ne%ocios
p!blicos, las promesas de las campa@as electorales sobre todo a,uellas ,ue ,uedan escritas y
'irmadas cuando son candidatos y candidatas, tambi)n estn sujetas a la auditor(a social los
proyectos de las or%anizaciones no %ubernamentales#8=
5as pautas para desarrollar una e'ectiva auditor(a social ya estn siendo cimentadas7 sin embar%o,
no ser 'cil acostumbrarse a desarrollar este ejercicio en Guatemala, en donde todav(a muc&os
'uncionarios y 'uncionarias no desean ,ue este proceso est) abierto#
Al%unos 'uncionarios, sin embar%o, ya tienen una mejor visin y conviccin de ,ue la mejor manera
de le%itimar su desempe@o en el ejercicio de los car%os p!blicos es por medio de la transparencia#
" Bur%os, A# K"==9:# %a &escentralizacin y la &esconcentracin en el rea rural. Guatemala: sMe#
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Centro para la articipacin y el Desarrollo Fumano $ostenible ?CEAD# %# >J#
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8C Art(culo "", 5ey de Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural# Decreto 5ey +o# ""68CC8 del
Con%reso de la Iep!blica# ublicado en el Diario O'icial el "J de abril de 8CC8#
8" $us 'unciones estn de'inidas en la 5ey de Consejos de Desarrollo, Decreto 5ey del Con%reso de
la Iep!blica de Guatemala, ""68CC8, ublicado en el Diario de Centroam)rica el "J de abril del
8CC8, Art(culos C=,"C#
88 $us 'unciones estn de'inidas en la 5ey de Consejos de Desarrollo, Decreto 5ey del Con%reso de
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-ormacin &istrica del Estado en Guatemala
En este apartado se realiza un breve anlisis de las principales etapas del proceso de 'ormacin
&istrica del Estado %uatemalteco, tomando como base un reciente ensayo:
"# Breve re'erencia a la con,uista y al per(odo colonial
De acuerdo con los principales &istoriadores %uatemaltecos contemporneos, cual,uier estudio
sobre el Estado en Guatemala tiene ,ue remontarse necesariamente a la )poca colonial# En este
sentido, 'undamentalmente nos interesa dejar claro ,ue el proceso de con,uista y posterior
colonizacin y dominacin espa@ola, constituyen las ra(ces y las bases ms importantes en el
proceso de 'ormacin del Estado, es decir, las 'ormas de propiedad y clases sociales cuya
naturaleza slo se puede comprender teniendo claridad sobre las ra(ces ori%inales de su dominio,
,ue se dieron esencialmente alrededor del proceso de concentracin de la tierra ,ue dividi a la
sociedad %uatemalteca en dos clases sociales marcadamente di'erenciadas# or un lado, los
con,uistadores, colonizadores espa@oles y sus descendientes y, por el otro, las mayor(as de
ind(%enas despojadas de su !nica 'uente de ri,ueza, como lo es la tierra#
En este marco se e*plica el sur%imiento de una estructura social a%raria caracterizada por el
lati'undio y el mini'undio, la concentracin de la tierra, el sometimiento y e*plotacin de la 'uerza de
trabajo de los ind(%enas# En consecuencia, la naturaleza del Estado colonial slo se puede e*plicar
en 'uncin del conocimiento del tipo de relaciones de produccin en ,ue descansaron las distintas
instituciones del poder implantadas durante esta )poca ,ue abarca un poco ms de trescientos a@os#
8 5a independencia de "48" y el per(odo
de la re'orma liberal de "43"
A partir de la independencia de "48", Guatemala se independiza de Espa@a y se inicia un proceso
de construccin de un Estado independiente# $in embar%o, se mantienen las caracter(sticas de la
estructura social a%raria# 5as instituciones y el ejercicio del poder se concentra en la oli%ar,u(a
terrateniente y se constituye en %rupo &e%emnico dominante#
osteriormente, se ubica el per(odo de la llamada DIe'orma 5iberalE desde "43" &asta la ca(da del
dictador Hor%e 1bico en "=>># $e observa la incorporacin de'initiva de Guatemala al comercio
internacional y a la divisin internacional del trabajo, lo ,ue e*plica el aparecimiento de los
monopolios y enclaves e*tranjeros, as( como la consolidacin del pa(s como productor y proveedor a
los Dcentros &e%emnicosE de los recursos naturales, especialmente el ca') ,ue 'ue durante todo ese
per(odo el cultivo ,ue por e*celencia mantuvo la econom(a nacional# Di'erentes autores &an
estudiado este per(odo con nitidez# En este sentido, se apunta ,ue Ien el pas, en el a#o de :=EC,
se produjo una plaga que arruin muchos nopaleros, lo que lgicamente afect la produccin y
eportacin de grana, la cual se da# a!n ms con la epansin de los colorantes qumicos ?anilinas
alemanasA. Este fenmeno hizo que se empezara a desarrollar el culti$o del caf ya que las
posi"ilidades de eportar grana o cochinilla prcticamente eran nulas.8
El nuevo cultivo planteaba la necesidad de un Estado ,ue 'omentara amplias e*tensiones de tierra
sujetas a propiedad individual, cr)dito modernizado y mano de obra barata y en abundancia# Esto no
lo permit(a la clase dominante de ese entonces, compuesta, 'undamentalmente, por los
terratenientes yMo &acendados Kcriollos: y el clero, ,ue detentaba el poder# $in embar%o, los %rupos
medios ,ue constitu(an una clase en 'ormacin, la ,ue &a sido denominada Dpe,ue@a bur%ues(aE
Ka%raria y comercial:, se lanzaron a la toma del poder#
8ientras la peque#a "urguesa en la defensa de sus intereses, dado que se dedica"a al culti$o de
cochinilla, adopt una actitud agresi$a y pujante para apoderarse del Estado. %a clase dominante
perse$era"a en el pasado, manteniendo el clero una etraordinaria participacin junto a los criollos
que en su mayor parte se ha"an ligado al culti$o de la grana y que mantenan las pretensiones de
no"leza y aristocracia, am"os descansando en el Ejrcito de ese entonces. 9ueron los aristcratas,
quienes tenan centralizados todos los resortes de la administracin p!"lica, lo que hizo que los
intelectuales, tam"in por sus intereses, se unieran a la peque#a "urguesa comercial y agrcola.
Es as(, como podemos encontrar ,ue son los intereses de dic&as 'racciones de la pe,ue@a
bur%ues(a las ,ue impulsan la Ie'orma 5iberal de "43", misma ,ue adopta un marcado carcter
concentrador ,ue se mani'iesta esencialmente en la 'orma en ,ue se distribuye la tierra, e*propiando
al clero y al%unas tierras de DindiosE, para lue%o concentrarlas en propiedad privada# Eso produjo una
ampliacin de las 'racciones ,ue detentaban el poder estatal# En consecuencia, ya con el control del
Estado, la bur%ues(a ca'etalera promueve un acelerado desarrollo de la in'raestructura necesaria
para la importacin del nuevo producto ,ue incluy carreteras, tel)%ra'os, 'errocarril y bancos#
Es de mencionar ,ue la consolidacin de la bur%ues(a ca'etalera y su control sobre el Estado se
debi en %ran medida al apoyo del ej)rcito, al ,ue 'ortalece y pro'esionaliza# Anterior al per(odo
liberal, slo &ab(a militares de l(nea, es decir, personas ,ue se &ab(an iniciado en la carrera de las
armas en 'orma emp(rica, siendo as( como el r)%imen liberal, el primero de septiembre de "439,
'unda la Escuela olit)cnica y le da una estructura y una or%anizacin pro'esional al ej)rcito#
or otro lado, paralelo a la produccin del ca') se crean las condiciones para la produccin de
banano# En e'ecto, la produccin de banano se inicia en el momento &istrico en ,ue se llevan a
cabo las obras de in'raestructura, especialmente de comunicacin# El desarrollo de la produccin de
banano a'ect ne%ativamente la produccin nacional de ca')# +o es casual ,ue en "=CA &a%a su
aparicin 'ormal la .nited 9ruit 4ompany J.94/1 y establezca un enclave bananero, ya ,ue se
aprovec& la necesidad ,ue su'r(a el Gobierno de tratar de buscar otro cultivo de e*portacin ,ue
pudiera compensar las bajas ,ue su'r(a el ca'), incluyendo tambi)n el alto precio en ,ue se
compraba el banano en los Estados 1nidos de +orteam)rica#
Entre otras de las medidas, adoptadas por el Estado durante este per(odo, se puede mencionar la
diversi'icacin de las car%as 'iscales, como 'uente ms importante de in%resos# $e impusieron
nuevos impuestos a la e*portacin, contribucin sobre bienes ra(ces, papel sellado, timbres,
impuestos de a%uardiente y otros, lo ,ue implic al mismo tiempo cierta diversi'icacin de las
instituciones estatales# Con relacin al crecimiento del aparato del Estado, es de &acer notar el
sur%imiento de una serie de instituciones y or%anismos# En e'ecto, Ise crea el :D de agosto de
:=F@, el 8inisterio de Educacin, lo cual lle$a a la creacin de innumera"les centros educati$os "ajo
el lema de la ense#anza laica, gratuita y o"ligatoria. En :=F@ se crea tam"in el 8inisterio de
9omento, cuyas atri"uciones eran precisamente indispensa"les para crear condiciones que
generaran los factores para impulsar la economa cafetalera. 2e adopta una poltica agraria "asada
en repartir grandes etensiones de tierras. %a respuesta administrati$a fue la creacin de una nue$a
dependencia' El 5egistro de la 3ropiedad. 2urgen tam"in, en :=FD, el Hanco 6acional de
7uatemala.>
Es importante puntualizar ,ue durante todo el per(odo liberal, ,ue abarca casi 3C a@os, las
instituciones u or%anismos ,ue caracterizan la administracin p!blica mantienen un relativo
estacionamiento Ipara :;DD nos encontramos con que el n!mero de ministerios era eactamente el
mismo que el implantado FG a#os atrs por la 5e$olucin %i"eral' 7o"ernacin y Kusticia>
Educacin> 9omento, ,acienda y 4rdito 3!"lico> 7uerra y 5elaciones Eteriores# or otro lado, I
los mecanismos legales instaurados por el rgimen centralizaron en primera instancia el poder del
Estado en el /rganismo Ejecuti$o y, en segundo trmino, deri$aron en di$ersos mecanismos de
coercin etraeconmica para asegurar la fuerza de tra"ajo a"undante y "arata.
0ndudablemente, el pa(s &ab(a lle%ado a un per(odo de estancamiento y ri%idez# En tiempo del
dictador 1bico &ubo presupuestos nacionales anuales de apenas 4 "9 millones de ,uetzales entre
"=9" y "=>>#
A lo anterior &ab(a ,ue a%re%ar una estructura de dominacin abiertamente represiva ,ue estaba a la
orden del d(a como los encarcelamientos arbitrarios, las amenazas a la prensa, la persecucin a
opositores pol(ticos al r)%imen, etc# ;odo lo anterior est li%ado a la e*cesiva concentracin de la
propiedad a%r(cola en pocas manos, tambi)n a la e*cesiva concentracin del poder, lo cual e*plica a
su vez la 'alta casi absoluta de servicios asistenciales por parte del Estado y, por consi%uiente, las
pocas posibilidades de acceso por parte de los sectores populares a la satis'accin de sus
necesidades de salud, educacin, vivienda, etc# ;ales condiciones 'ueron determinantes para la
ca(da del dictador 1bico el 8C de octubre de "=>>#
En el per(odo de "=>> a "=J>, Guatemala e*periment un corto per(odo de vida democrtica# En
e'ecto, la dictadura ubi,uista 'ue derrotada el 8C de octubre de "=>>, ascendiendo al poder %rupos
li%ados a la Dpe,ue@a bur%ues(aE comercial y a%raria, apoyados por amplios sectores populares y
especialmente por o'iciales jvenes del Ej)rcito nacional# El carcter capitalista y democrtico6
bur%u)s del movimiento social de octubre de "=>> 'ue de'inido por dos circunstancias: Iel
requerimiento de la estructura eterna que demanda"a la modernizacin de la estructura interna
para el desarrollo capitalista y por la composicin de clase del mo$imiento octu"rista. A En este
sentido, se e*plica ,ue tal imprecisin ideol%ica cristalizada en el Dsocialismo espiritualE de Huan
Hos) Ar)valo, pone de relieve ,ue realmente no &ab(a nin%una posicin ideol%ica, slo una %ran
con'usin y un desconocimiento de lo ,ue es el socialismo, dado ,ue el Doctor Ar)valo nunca de'ini
tal Dsocialismo espiritualE#
^a en el control del aparato estatal, las primeras medidas tomadas por el D%obierno revolucionarioE
de Ar)valo 'ue el establecimiento de la le%alidad y de los derec&os democrticos estableciendo las
%arant(as constitucionales# Con relacin al ejercicio del poder pol(tico, la composicin de clases y la
orientacin ,ue le imprimi la pe,ue@a bur%ues(a a sus medidas de pol(tica, e*plican las
improvisaciones de los primeros a@os de %obierno# 5a 'alta de ideolo%(a 'ue determinante en la
ausencia de una estrate%ia, pues no se sab(a a ciencia cierta ,u) &acer7 sin embar%o, se tomaron
medidas si%ni'icativas posteriormente#
El %obierno de Ar)valo ten(a la 'uncin &istrica de iniciar la modernizacin de la estructura interna
de Guatemala# +o era un %obierno cuyo propsito 'uera la destruccin del sistema, sino todo lo
contrario, darle el nuevo %iro de acelerar el proceso &acia el modo de produccin capitalista y, con
ello, los e'ectos e impactos sociales del sistema7 enri,uecimiento de una minor(a y empobrecimiento
de la mayor(a#
Hacobo Arbenz Guzmn sucede en el poder al Doctor Huan Hos) Ar)valo# El %obierno de Arbenz
intenta buscar para Guatemala un desarrollo capitalista DindependienteE con la participacin de los
sectores democrticos bur%ueses y con las 'uerzas pro%resistas del pa(s# En este sentido, el
problema 'undamental a nivel interno es a'ectar los intereses de la bur%ues(a a%roe*portadora con la
ley de la Ie'orma A%raria KDecreto =CC:, lo ,ue unido a la in'luencia del artido Guatemalteco del
;rabajo, precipit la ca(da del %obierno# Con la Ie'orma A%raria y la promocin de las or%anizaciones
populares se da una a%udizacin de la luc&a de clases y una marcada pol(tica e*terna e interna
antiimperialista, 'undamentalmente a nivel de declaraciones# +o obstante ,ue era una re'orma
a%raria de corte capitalista, atacaba de 'rente el bastin principal de la estructura interna de la
dependencia: la &acienda o 'inca para la a%roe*portacin, es decir, se pretendi e*propiar a la
.nited 9ruit 4ompany de las %randes e*tensiones de tierra ,ue pose(a#
$e%!n Glvez, los tres objetivos del %obierno de Arbenz 'ueron: independencia econmica del pa(s,
trans'ormacin de su econom(a en capitalista y elevacin del nivel de vida del pueblo# 5as medidas
de pol(tica tomadas por el %obierno de Arbenz bsicamente son las si%uientes:3
a# %a di$ersificacin de la agricultura# $e &acen serios intentos por diversi'icar la a%ricultura,
'undamentalmente a trav)s del impulso del cultivo de al%odn#
b# El incremento de la produccin industrial. El %obierno promul% la 5ey de -omento 0ndustrial#
c# %a 5eforma Agraria, cuya regulacin jurdica se hizo a tra$s del &ecreto ;GG. 5os objetivos
capitalistas de esta Ie'orma A%raria tratan de terminar con la propiedad y las relaciones 'eudales del
campo para dar paso al desarrollo de la econom(a capitalista en la a%ricultura %uatemalteca# or otro
lado, es importante se@alar ,ue durante esta d)cada las pol(ticas estatales implementadas provocan
Iun crecimiento del ingreso per cpita en ms de @GG por ciento> el gasto p!"lico aument en ms
de E $eces, las eportaciones crecieron en ms de F $eces. En el perodo :;CC1:;DD los ingresos
del Estado slo se incrementan en un D:L mientras que entre :;DD1:;ED crecieron en un @F=L> el
peso relati$o de los ingresos del Estado con respecto al 3)H aument en DL aproimadamente y el
incremento porcentual de los mismos fue superior al del 3)H, a lo largo de los diez a#os del perodo
re$olucionario.4
5a medida ms crucial 'ue la Ie'orma A%raria, puesto ,ue a'ect los intereses de la bur%ues(a
terrateniente y de la 1-CO, acelerando su actitud en de'ensa de los intereses de su clase7 por la
orientacin capitalista ,ue ten(a la misma 'ue bastante t(mida, dado ,ue slo se a'ectaba una
pe,ue@a parte de las propiedades r!sticas, incultas o cultivadas a medias# %a razn frecuentemente
se#alada en cuanto a que fue la lesin de los intereses etranjeros en 7uatemala, con la
epropiacin de tierras a la .94/, la determinante para la cada del 7o"ierno no es del todo eacta.
9ueron los intereses imperialistas y los intereses de la "urguesa nacional, pero para afirmar esto
nos "asamos en que despus de la cada de Ar"enz el go"ierno de 4astillo Armas reci"e parte de
las tierras recuperadas por la .94/.=
Obviamente 'ueron los intereses imperialistas los ,ue en parte determinaron la ca(da de Arbenz, Ila
razn fundamental de la decisin del imperialismo por "arrer con el mo$imiento democrtico "urgus
de octu"re, o"edece ms que todo a su posicin frente a la *guerra fra+, ya que era o"$ia su
desesperacin por e$itar cualquier epansin socialista, lo cual logra"a con su superioridad militar.
%a presencia del 3artido 7uatemalteco del 0ra"ajo y su participacin en el go"ierno de Ar"enz fue
determinante para tomar esta decisin ya que, si "ien se esta"a en un proceso a"iertamente
capitalista, la dirigencia del creciente mo$imiento organizado de los tra"ajadores, as como el
carcter de las relaciones internacionales, adems de una constante actitud antiimperialista, se
concret en el esta"lecimiento de relaciones diplomticas con la .nin de 5ep!"licas 2ocialistas
2o$iticas."C 5a bur%ues(a comprendi ,ue con las medidas de carcter social y el apoyo ,ue
estaba dando a los sectores populares, sus intereses corr(an peli%ro, por lo ,ue adopt la ideolo%(a
anticomunista# Comprendi tambi)n ,ue sus intereses y posicin de clase ,uedaban mejor
ase%urados con su vinculacin al imperialismo# Es as( como se inicia un 'uerte movimiento para
derrocar al %obierno: la 'uerza a)rea con ayuda norteamericana KC0A: empez el bombardeo de la
ciudad de Guatemala, 'orzando la renuncia de Arbenz el 83 de junio de "=J># Arbenz entre% el
poder a una junta militar encabezada por el coronel Carlos Enri,ue D(az, pero no dur muc&o por la
presin de las 'uerzas de Dliberacin nacionalE con las ,ue estaba en contradiccin# El Ej)rcito de
Dliberacin nacionalE era encabezado por el coronel Carlos Castillo Armas, ,uien es ele%ido
'ormalmente por una junta militar con el visto bueno de la C0A, como residente de Guatemala,
inicindose as( una nueva etapa caracterizada por muc&os autores como contrarrevolucionaria, en la
,ue se sucede una serie de re%(menes militares ,ue consolidan su poder y control sobre el Estado y
la sociedad#
Centralismo y autoritarismo: principales ras%os
en el proceso de 'ormacin &istrica del Estado
En el proceso de 'ormacin &istrica del Estado %uatemalteco se con'i%uraron dos ras%os
'undamentales: el centralismo y el autoritarismo# En e'ecto, desde su ori%en, el Estado %uatemalteco
se caracteriz por ser altamente centralista y autoritario# 5as relaciones causales y las bases del
centralismo y del autoritarismo de Estado, como se puede observar en los apartados anteriores,
tienen su ori%en en el proceso de con,uista y posterior colonizacin Espa@ola# El carcter centralista
y autoritario se mantiene y se consolida durante la independencia de "48" y la re'orma liberal de
"43"#
5os primeros si%nos de descentralizacin y democratizacin del Estado %uatemalteco se ubican a
partir del per(odo de la revolucin del 8C de octubre de "=>>#
Democratizacin y descentralizacin del Estado:
del Estado centralista a las propuestas de descentralizacin
#" 5a propuesta de descentralizacin en el conte*to
de la revolucin de octubre de "=>>6"=J>
+o es sino &asta la DIevolucin del 8C de Octubre de "=>>E cuando se sientan las bases de la
modernizacin y descentralizacin del Estado y, en %eneral, del sistema democrtico# En e'ecto, el
inicio de la modernizacin y descentralizacin del Estado %uatemalteco, se puede ubicar a partir del
84 de noviembre de "=>>, 'ec&a en la cual la Hunta Ievolucionaria, emiti el Decreto "3, a trav)s del
cual de'ini los principios 'undamentales de la revolucin ,ue sustentan la naturaleza pol(tica del
Estado# En el Art(culo " de dic&o Decreto se establece ,ue:
2e declaran principios fundamentales de la 5e$olucin del @G de octu"re, los siguientes'
). &escentralizacin de los poderes del Ejecuti$o y efecti$a separacin de los organismos del Estado.
)). 2upresin de designados a la 3residencia y sustitucin de estos por un Vicepresidente.
))). Alterna"ilidad en el poder, a"oliendo la reeleccin y reconociendo al pue"lo el derecho de
re$elarse cuando se intente.
)V. 6ue$a constitucin y organizacin del Ejrcito que garantice en forma efecti$a su posicin
apoltica y le permita desempe#ar la funcin para la que fue instituido de defender la li"ertad, la
constitucin y la integridad nacional.
V. /rganizacin democrtica de las municipalidades, mediante la eleccin popular de sus miem"ros.
V). Autonoma efecti$a del poder judicial.
V)). 5econocimiento constitucional de los partidos polticos de tendencia democrtica, organizados
conforme la ley y, representacin de las minoras en los cuerpos colegiados de eleccin popular.
V))). 2ufragio o"ligatorio y $oto secreto para el hom"re alfa"eto. 2ufragio o"ligatorio y $oto secreto
para el hom"re analfa"eto, limitando su ejercicio a elecciones municipales. 5econocimiento de la
ciudadana a la mujer preparada para ejercerla.
)(. Efecti$a pro"idad administrati$a.""
$obre la base de tales principios, se realizaron procesos de democratizacin, descentralizacin y
modernizacin del Estado %uatemalteco, tales como:
a# autonom(a de los %obiernos municipales7
b# autonom(a de la 1niversidad de $an Carlos de Guatemala7
c# Creacin y puesta en 'uncionamiento de instituciones de bene'icio social tales como el 0nstituto
Guatemalteco de $e%uridad $ocial K0G$$:, el 0nstituto de -omento de la roduccin K0+-O:, el
Departamento de /ivienda opular, etc#
Como se sabe, el proceso revolucionario 'ue truncado en "=J> y el proceso de democratizacin se
debilit sensiblemente# $in embar%o, al%unas de las medidas y pol(ticas ,ue se implementaron sobre
la base de los principios del %obierno revolucionario, se mantuvieron# +o obstante, el conte*to
nacional de los a@os cincuentas para los oc&entas, se caracteriz por la in'luencia de la D%uerra 'r(aE
y del Dcon'licto armado internoE, lo ,ue trajo consi%o una serie de re%(menes y %obiernos militares
,ue consolidaron el centralismo y autoritarismo de Estado en Guatemala, lo ,ue 'ren por ms de
tres d)cadas todo intento de descentralizacin estatal#
#8 5a propuesta de Descentralizacin en el
conte*to de la transicin democrtica a partir de "=4J
Con la promul%acin de la constitucin de "=4J, en el conte*to de la transicin democrtica, se inicia
un nuevo proceso de modernizacin y descentralizacin del Estado# En e'ecto, "=4A es el inicio de la
puesta en marc&a del Droyecto +acional DemocrticoE por el Gobierno electo popularmente, dentro
del nuevo marco constitucional# El proceso de desconcentracin y descentralizacin de la
Administracin !blica y la trans'ormacin de la misma se 'undamenta en la creacin del sistema de
Consejos de Desarrollo, principalmente en el nivel re%ional, para ,ue est)n en condiciones de
cumplir con la 'uncin de coordinacin intersectorial de la Administracin !blica# 5as estrate%ias
de'inidas 'ueron:
a# Determinacin del marco estrat)%ico del proceso de re%ionalizacin, desconcentracin y
descentralizacin7
b# Emisin de acuerdos ministeriales, en sectores prioritarios, re'eridos a la re%ularizacin de la
re%ionalizacin, desconcentracin y descentralizacin administrativa7 y
c# Ie%ionalizacin, reestructuracin e inicio de la descentralizacin administrativa de los Ginisterios
de Cultura y Deportes7 Educacin7 Comunicaciones, ;ransporte y Obras !blicas7 ;rabajo y
revisin $ocial7 A%ricultura, Ganader(a y Alimentacin7 $alud !blica y Asistencia $ocial#
1n elemento 'undamental de este proceso se re'iere a %arantizar la descentralizacin econmica y
pol(tica ,ue se apoya en el 'ortalecimiento del %obierno local, al asi%narse inicialmente el 4T y lue%o
el "CT del resupuesto General de 0n%resos y E%resos del Estado, a las municipalidades, se%!n
mandato Constitucional# Dic&o 'ortalecimiento constituye la posibilidad concreta de %enerar acceso a
bienes y servicios, as( como a la promocin de la or%anizacin y participacin social# +unca antes la
autonom(a municipal &ab(a recibido tanto respaldo, ni se &ab(a dado paso al%uno para emprender el
camino &acia la democracia# 5os es'uerzos ,ue &an realizado los distintos %obiernos KCerezo,
$errano, de 5en Carpio, Arz! y ortillo: para iniciar un proceso de desconcentracin y
descentralizacin pol(tica y administrativa, &an sido ine'ectivos dado ,ue, en %eneral, prevalecen las
estructuras centralistas, las decisiones si%uen siendo altamente centralizadas en los or%anismos de
Estado, principalmente en el Ejecutivo#
#9 5os Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural
y la or%anizacin y participacin social
$e consider ,ue la democracia si%ni'ica un ejercicio colectivo de responsabilidad y ,ue se alcanza
solamente con el es'uerzo conjunto de los ciudadanos y la responsabilidad c(vica de cuidar los
recursos p!blicos# En tal sentido, se promovi la or%anizacin y la participacin social para ,ue los
distintos sectores de la sociedad encuentren y manten%an los espacios de dilo%o y concertacin
respecto a objetivos comunes, en el es'uerzo por el bienestar y desarrollo de las comunidades# Con
este 'in se cre el $istema +acional de Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural, cuyos pilares son:
a# el desarrollo urbano y rural7
b# el ordenamiento territorial7
c# la or%anizacin y coordinacin de la administracin p!blica7 y,
d# la participacin de la poblacin or%anizada como objetivo central#
A trav)s de estos pilares se canalizarn los es'uerzos sociales e institucionales para el desarrollo del
pa(s, por el camino del consenso y para la racionalizacin del uso de nuestros recursos# En los
Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural distintos %rupos sociales y econmicos se &arn representar
en la toma de decisiones: sindicatos, cooperativas, O+G, asociaciones, partidos pol(ticos y sectores
estatales# aralelamente se establecieron las condiciones para la a%rupacin sindical,
particularmente las de los trabajadores a%r(colas y de las dependencias del sector p!blico
centralizado, autnomas y semiautnomas# 5as posibilidades de comunicacin, de dilo%o y de
lle%ar a acuerdos con e'ectos positivos para todos, 'ortalece la identidad personal y la identidad con
la nacin, en el sentido de estimular la capacidad de %enerar el propio desarrollo, en donde el poder
de la sociedad posibilita restituir el sentido de la autoridad le%(tima y democrtica, como elemento
bsico de 'ortaleza del tejido social#
Esta propuesta de descentralizacin 'ue poco e'ectiva y limitada por,ue no lo%r el impacto
esperado, especialmente por,ue 'ue dise@ada y decidida de manera centralizada# Este
planteamiento es compartido por Cardona al apuntar ,ue este proyecto fue netamente estatal y
careci de amplio de"ate poltico en el seno de la sociedad ci$il ?despro$ista para esa poca de sus
principales lderes de los a#os precedentesA, de"ido a la poltica institucionalizada de represin. 2e
trata de la $ersin autoritaria de la descentralizacin centrada en el municipio la cual durara hasta la
primera etapa del cumplimiento de los Acuerdos de 3az en :;;F. 2u carcter netamente autoritario
deri$a de la continuidad de una forma de Estado contrainsurgente que mantu$o militarizadas
etensas zonas del territorio nacional y del hecho de que tal militarizacin qued legitimada en la
nue$a 4onstitucin de :;=E."8
osteriormente se e*perimenta el inicio de una versin democrtica de descentralizacin a partir de
las re'ormas constitucionales de "==> y con la 'irma de los Acuerdos de az#
En e'ecto, la inclusin de aspectos en las re'ormas constitucionales, relacionados con el
'ortalecimiento de las municipalidades Kaumento del porcentaje del aporte constitucional,
prolon%acin del per(odo de %obierno de los alcaldes: y con aspectos sustantivos contemplados en
los Acuerdos de az, asociados a los derec&os &umanos, la participacin social y la
descentralizacin, se 'ortalecen sensiblemente las bases del proceso, de descentralizacin del
Estado %uatemalteco# En este marco, la descentralizacin se sustenta con la participacin de
sectores representantes de la sociedad civil, lo cual si%ni'ica el 'ortalecimiento de la estructura del
poder local y del marco institucional municipal# 5os pueblos ind(%enas encuentran espacios de
participacin y se constituyen en actores del proceso de descentralizacin y del 'ortalecimiento y
autonom(a municipal#
5os %obiernos de "==J al 8CC> plantearon en sus respectivos planes de %obierno propuestas
concretas de descentralizacin7 sin embar%o, las mismas no 'ueron llevadas al terreno de la prctica
por las implicaciones de carcter le%al, pol(tico, 'inanciero y de participacin ciudadana ,ue implica el
mismo#
#> 5a le%islacin en materia de Descentralizacin
En este apartado se describe puntualmente la le%islacin ,ue re%ula la estructura y 'uncionamiento
del proceso de descentralizacin del Estado en Guatemala# En este sentido, por un lado, se cita la
le%islacin ,ue 'acilita y es 'avorable al proceso y, por otro, se identi'ican las leyes ,ue limitan y
constituyen un obstculo para viabilizar el proceso de descentralizacin#
#>#" otencialidades le%ales del proceso de descentralizacin
En Guatemala e*iste un marco jur(dico6le%al ,ue re%ula y obli%a a realizar el proceso de
descentralizacin del Estado %uatemalteco# 5as principales disposiciones le%ales son las si%uientes:
a# 5a Constitucin ol(tica de la Iep!blica# Art(culo +o# 88># ublicada en el Diario O'icial el 9 de
junio de "=4J, tomo 88A, Diario >", %ina 4=3#
b# Acuerdo Gubernativo +o# "J64A, de 'ec&a "> de mayo de "=4A#
c# 5ey +acional de Descentralizacin# Decreto 5ey +o# ">68CC8 del Con%reso de la Iep!blica#
ublicada en el Diario O'icial el "9 de mayo de 8CC8, +!mero "8, ;omo CC5.0., %s# "> y "J#
d# Cdi%o Gunicipal# Decreto 5ey +o# "868CC9 del Con%reso de la Iep!blica# ublicado en el Diario
O'icial el "9 de mayo de 8CC8, +o# "8, ;omo C"6"9#
e# 5ey de los Consejos de Desarrollo 1rbano y Iural# Decreto 5ey +o# ""68CC8 del Con%reso de la
Iep!blica# ublicado en el Diario O'icial el "J de abril de 8CC8#
9#>#"#" Aspectos 'undamentales de la 5ey +acional de Descentralizacin
El "C de mayo de 8CC8, el Con%reso de la Iep!blica aprob el Decreto 5ey +o# ">68CC8# D5ey
General de DescentralizacinE, con el objeto 'undamental de dar cumplimiento al Art(culo +o# 8> de
la Constitucin ol(tica de la Iep!blica y promover en 'orma sistemtica la descentralizacin
econmica6administrativa y trasladar en 'orma re%ulada y pro%resiva las competencias
administrativas, econmicas, pol(ticas y sociales del Or%anismo Ejecutivo a los municipios y dems
instituciones del Estado# Con ello ,ue se busca 'ortalecer el proceso de democratizacin del Estado
y el desarrollo de la sociedad %uatemalteca#
El Art(culo > da a conocer los principios ,ue sustentan el proceso de descentralizacin, los cuales
son:
a# 5a autonom(a de los municipios,
b# 5a e'iciencia y e'icacia en la prestacin de servicios p!blicos,
c# 5a solidaridad social,
d# El respeto a la realidad multi)tnica, pluricultural y multilin%<e de Guatemala,
e# El dilo%o, la ne%ociacin y la concertacin de los aspectos sustantivos del proceso,
'# 5a e,uidad econmica, social y el desarrollo &umano inte%ral,
%# El combate y la erradicacin de la e*clusin social, la discriminacin social y la pobreza,
&# El restablecimiento y conservacin del e,uilibrio ambiental y el desarrollo &umano, y
i# 5a participacin ciudadana#
Con relacin a los objetivos ,ue se persi%ue alcanzar, el Art(culo J contempla los si%uientes:
a# Gejorar la e'iciencia y e'icacia de la Administracin !blica,
b# Determinar las competencias y recursos ,ue corresponden al Or%anismo Ejecutivo ,ue se
trans'erirn a las municipalidades y dems instituciones del Estado,
c# 1niversalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos ,ue se prestan a la
poblacin,
d# -acilitar la participacin y el control social en la %estin p!blica,
e# -ortalecer inte%ralmente la capacidad de %estin de la administracin p!blica local,
'# -ortalecer la capacidad de los r%anos locales para el manejo sustentable del medio ambiente,
%# Ie'orzar la identidad de las or%anizaciones comunales, municipales, departamentales, re%ionales
y nacionales,
&# romover el desarrollo econmico local para mejorar la calidad de vida y erradicar la pobreza, y
i# Ase%urar ,ue las municipalidades y dems instituciones del Estado cuenten con los recursos
materiales, t)cnicos y 'inancieros correspondientes para el e'icaz y e'iciente desempe@o de la
competencia en ellos trans'erida#
Con relacin a la pro%ramacin, direccin y supervisin del proceso de ejecucin de la
descentralizacin del Or%anismo Ejecutivo, el Art(culo "C, contempla ,ue el residente de la
Iep!blica deber desi%nar el r%ano de %obierno responsable# En este sentido, el %obierno del
residente Oscar Ber%er desi%n a la $ecretar(a de Coordinacin Ejecutiva de la residencia de la
Iep!blica para ,ue realice tales 'unciones#
Otro aspecto muy importante ,ue contempla la 5ey, en el Cap(tulo /, se re'iere al 'omento de la
participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin y su or%anizacin# En este sentido, los
Art(culos "3, "4 y "= contemplan los mecanismos de participacin de la poblacin, de las
or%anizaciones comunitarias y lo re'erente a la 'iscalizacin social, respectivamente#
$e considera ,ue el contenido de la 5ey +acional de Descentralizacin, en t)rminos %enerales, es
positivo y puede 'ortalecer el proceso de democratizacin del pa(s# $in embar%o, la ejecucin e
implementacin del proceso para cumplir con la misma, es una tarea muy compleja por las
implicaciones pol(ticas, 'inancieras, sociales y culturales ,ue implica en el corto plazo#
9#>#8 5imitantes le%ales posteriores del proceso de descentralizacin
E*isten tambi)n en Guatemala al%unas disposiciones le%ales vi%entes ,ue, por el carcter centralista
de su articulado ,ue desi%na y concentra las decisiones y atribuciones en los 'uncionarios de
conduccin superior Kministros, %erentes, directores, etc#:, limitan y se constituyen en obstculos
para un proceso e'ectivo y de corto plazo#
5as principales leyes ,ue presentan contradicciones y ,ue limitan el proceso de descentralizacin del
Estado %uatemalteco, son las si%uientes:
a# 5ey del Or%anismo Ejecutivo,
b# 5ey Or%nica del resupuesto de 0n%resos y E%resos del Estado,
c# 5ey de Compras y Contrataciones del Estado, y
d# Ie%lamentos Or%nicos de Ginisterios y entidades del Or%anismo Ejecutivo#
ara apoyar e'ectivamente el proceso de descentralizacin del Estado y llevar al terreno de la
prctica las disposiciones le%ales ,ue contempla la 5ey +acional de Descentralizacin, se considera
necesario solventar las contradicciones y el carcter centralista ,ue en su articulado contemplan las
leyes y re%lamentos antes mencionados, lo cual implica una tarea compleja ,ue re,uiere de voluntad
pol(tica y consensos en el seno de los partidos pol(ticos, las or%anizaciones de la sociedad civil y el
Con%reso de la Iep!blica#
#J 5as pol(ticas de Descentralizacin
5as pol(ticas p!blicas se conciben como las orientaciones y l(neas de accin ,ue le dan orientacin a
la accin y 'uncin del Estado# Con todo, en el caso de Guatemala, las pol(ticas en materia de
descentralizacin son relativamente recientes, dado ,ue a lo lar%o del proceso de 'ormacin &istrica
del Estado sus caracter(sticas principales &an sido la centralizacin y el autoritarismo ,ue &a
tipi'icado una estructura de or%anizacin y 'uncionamiento altamente centralista, lo ,ue &ace
complejo y di'(cil y de corto plazo un proceso e'ectivo de descentralizacin# $in embar%o, se &an
realizado ya al%unas acciones importantes ,ue constituyen las bases para emprender el proceso#
+o es sino &asta el per(odo de %obierno 8CCC68CC> en ,ue se dan a conocer 'ormalmente y de
manera e*pl(cita, las pol(ticas de descentralizacin del Estado %uatemalteco a trav)s del
Comisionado residencial para la Ie'orma del Estado KCOIE:# En e'ecto, en el documento o'icial
titulado DGetas y desa'(os de la Descentralizacin en Guatemala K8CCC68CC>:E se da a conocer la
estrate%ia %eneral de descentralizacin si%uiente:"9
a# Corto lazo 8CCC68CC>
_LDe'inicin de una pol(tica nacional
_Lromul%acin de la 5ey +acional de Descentralizacin
_Lromul%acin de nuevas leyes relacionadas
_LIenovacin y modernizacin de leyes espec('icas para darle consistencia e inte%ralidad al proceso
_L-ortalecimiento del poder local y los %obiernos municipales
_L-ortalecimiento de la participacin ciudadana
b# Gediano lazo 8CC>68C"J
_LConsolidar los resultados del corto plazo
_L$ancin de la 5ey General de Descentralizacin
_LConsolidacin del 'uncionamiento y traslado parcial de competencias a los %obiernos municipales
_L$ostenibilidad de la participacin ciudadana
c# 5ar%o lazo 8C"A68C8J
_LConsolidacin del Estado democrtico
_L;raslado total de competencias a los %obiernos municipales
_L-ortalecimiento del poder local y re%ional
_LGancomunidades locales, con autonom(a y autar,u(a#
rincipales desa'(os para el proceso
de descentralizacin del Estado %uatemalteco
Objetivo:
,acer una aproimacin a los principales desafos del proceso de descentralizacin del Estado
guatemalteco.
"# E'ectiva trans'erencia del poder central al poder local
$e considera ,ue el desa'(o ms importante y estrat)%ico es lo%rar trans'erir e'ectivamente el poder
central al poder local# Esto implica eliminar las contradicciones y limitaciones de carcter jur(dico
le%al, el traslado de recursos 'inancieros, &umanos y materiales a los %obiernos municipales y dems
instituciones del Estado involucrados en el proceso7 el 'ortalecimiento de la capacidad de %estin de
las municipalidades, consejos de desarrollo y comunidades or%anizadas e implementar procesos de
capacitacin para los procesos de evaluacin y auditor(a social necesarios para %arantizar la
transparencia en el manejo de los recursos#
8# Ie'orma jur(dica le%al
Estrec&amente relacionado con el punto anterior, otro de los principales desa'(os para darle
sostenibilidad y soporte jur(dico le%al al proceso de descentralizacin del Estado, es la re'orma
constitucional# En e'ecto, se considera necesario re'ormar la Constitucin ol(tica de la Iep!blica y
otras leyes de carcter %eneral ,ue re%ulan la estructura y 'uncionamiento de las instituciones
estatales, espec('icamente las del Or%anismo Ejecutivo# 5a re'orma constitucional deber cambiar el
contenido del articulado concerniente a las 'unciones y atribuciones de los ministerios, secretar(as,
entidades semiautnomas y autnomas, dado su carcter centralista y trans'erir dic&as 'unciones y
atribuciones a los %obiernos municipales, locales y or%anizaciones de la sociedad civil#
9# 5o%rar la e'ectiva participacin social
5os problemas ,ue con'ronta la sociedad actualmente son tan complejos ,ue el %obierno por s( solo
no tiene respuesta a los mismos7 entonces, es necesario un mayor acercamiento entre el %obierno y
la sociedad civil y, por esta v(a, la incorporacin de los ciudadanos en la toma y ejecucin de las
decisiones#
Al producirse este acercamiento, se potencia de manera si%ni'icativa la participacin y, en la medida
,ue el ciudadano participa en la b!s,ueda de soluciones a los problemas ,uecon'ronta
conjuntamente con el %obierno, se obtienen respuestas ms e'icaces y e'icientes en la solucin de
las demandas ,ue se presentan#
En consecuencia, es un enorme desa'(o lo%rar una e'ectiva participacin de la ciudadan(a en el
proceso de descentralizacin para lo cual, adems de los mecanismos establecidos a trav)s de los
consejos de desarrollo, se debern promover e impulsar nuevas e innovadoras 'ormas de
participacin social#
># 5o%rar la e'ectiva participacin de los partidos pol(ticos
5a participacin de los partidos pol(ticos jue%a un papel muy importante en el proceso de
descentralizacin ya ,ue, como se sabe, en esencia la descentralizacin si%ni'ica trans'erencia de
poder, lo cual constituye un desa'(o para el Estado y para los mismos partidos pol(ticos, por,ue
implica lo%rar consensos principalmente en lo ,ue a las re'ormas jur(dico6le%ales y a la %estin de
pro%ramas y proyectos se re'iere#
J# 5o%rar la e'ectiva participacin del sector privado
El sector privado jue%a un rol 'undamental en la econom(a y en la vida social de la sociedad# or ello,
es 'undamental su e'ectiva participacin en el proceso de descentralizacin, lo ,ue implica tambi)n
un %ran reto para el Estado, ya ,ue es necesario el apoyo del mismo por las implicaciones
econmicas y productivas ,ue implica el desarrollo local#
A# Gestin y ne%ociacin de cooperacin internacional
Como se sabe, el soporte 'undamental de los procesos de re'orma del Estado y de
descentralizacin, lo constituyen los recursos# En este sentido, el Estado %uatemalteco tiene serias
limitaciones 'inancieras y, por ello, el rol ,ue jue%a la cooperacin t)cnica y 'inanciera internacional
es 'undamental, lo cual implica otro desa'(o, ya ,ue se re,uiere de un %ran volumen de recursos
&umanos, 'inancieros y materiales para ejecutar el proceso y darle sostenibilidad#
3# Continuidad pro%ramtica en 'uturos %obiernos
5a tradicin pol(tica en Guatemala &a sido ,ue cada nuevo %obierno ,ue asume el poder del Estado,
no da continuidad a muc&os de los pro%ramas y proyectos ,ue &a iniciado el %obierno saliente# or
ello, es un %ran reto para los 'uturos %obiernos darle continuidad al proceso de descentralizacin y a
los pro%ramas y proyectos ,ue %aranticen la sostenibilidad del proceso y contribuyan a la
democratizacin y desarrollo inte%ral del pa(s#