Sinopsis Historia de La Tributacion

SINOPSIS DE LA HISTORIA DE LA TRIBUTACIN EN GUATEMALA
Directorio de la SAT
Presidente Doctor Juan Alberto Fuentes Knight
Presidente suplente Licenciado Pluvio Mejicanos
Secretario Licenciado Rudy Baldemar Villeda Vanegas
Director Licenciado Henry Osmn Almengor Velsquez
Director Licenciado Jorge Borstcheff Boyarinoff
Director Licenciado Vctor Salomn Lpez Zaldaa
Director Doctor Rodrigo Montfar Rodrguez
Directora suplente Licenciada Adriana Estvez Clavera
Directora suplente Doctora Gladys Adelia Gil Barrios de Hernndez
Director suplente Licenciado Edgar Alfredo Pape Yalibat
Superintendente Licenciado Rudy Baldemar Villeda Vanegas
Subgerencia de Cultura Tributaria
Subgerente Marco A. Sierra
Asesor responsable del proyecto Juan Carlos Ruiz Caldern
Asesor Jos ngel lvarez G.
Asesor Estuardo Gasparico Marroqun
Diagramacin e ilustracin Jorge A. De Len Morales
Asistente Administrativa Gabryela Aguirre Romn
Colaborador Atanasio Simn Tax Lacn
Coordinador del Programa
Permanente de Cultura Tributaria Sergio Estrada Farfn
Junta Directiva Nacional del Instituto
Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI
Presidenta Alma Quines
Vicepresidente Edmundo Vsquez
Tesorero Rubn Njera
Secretaria Fabiola Cifuentes
Director Ejecutivo Fernando Carrera
Equipo responsable del estudio (finalizado en noviembre de 2007)
Coordinador general Juan Alberto Fuentes Knight
Investigadora principal Leticia Gonzlez S.
Investigador principal Maynor Cabrera
Asistente de investigacin Marcelo Coj
Revisin de textos Jonathan Menkos
Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, siempre y cuando
no se altere el contenido del mismo y se cite la fuente.
Superintendencia de Administracin Tributaria, SAT
7 avenida 3-73, zona 9, Guatemala, Centroamrica
Telfono: (502) 2329-7070
www.sat.gob.gt
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI
9 calle 5-21 J, zona 10, Guatemala, Centroamrica
Telfonos: (502) 2361-1570 al 4
www.icefi.org
sta es una sinopsis del estudio realizado con el propsito
de contribuir al mayor y mejor conocimiento de la historia
de la tributacin en Guatemala. El contenido del estudio
abarca cronolgicamente desde la civilizacin maya hasta
la actualidad y est dividido en cuatro captulos: I) La sociedad
maya, 1000 a.C.1524, II) El rgimen colonial, 15241821, III) La
poca independiente, 18211944, y IV) El perodo contemporneo,
19442006.
La investigacin estuvo guiada por tres ejes analticos, matizados
por el perodo histrico que se trate: a) principales caractersticas
polticas y econmicas de la sociedad y su influencia en el mbito
fiscal; b) legislacin tributaria vigente y sus implicaciones econmicas
ex ante, y c) respuesta social a las polticas impositivas, identificando
a los actores relevantes y sus reacciones de apoyo o rechazo a tales
polticas. El trabajo hace nfasis en el perodo 1944-2006, es decir,
en el perodo contemporneo. En los captulos anteriores identifica
y discute los hitos que contribuyen a definir la historia de la tributacin
en cada perodo.
El estudio se basa en fuentes primarias y secundarias. Particularmente
importante fue la recopilacin de legislacin y estadsticas tributarias
a partir de las cuales se prepararon materiales de apoyo que probaron
su vala en las secciones relacionadas con el efecto de las
polticas tributarias en el siglo pasado, aporte fundamental del
Estudio.
La investigacin, patrocinada por la Superintendencia de
Administracin Tributaria a travs de su Programa Permanente de
Cultura Tributaria, estuvo a cargo del Instituto Centroamericano de
Estudios Fiscales (ICEFI), y fue dirigida por Leticia Gonzlez, con
el apoyo de Marcelo Coj.
Revisaron el texto Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes, quien
supervis el trabajo en su conjunto. El resultado final permite
entender la evolucin a lo largo de la historia de una de las principales
formas de relacin entre ciudadana y Estado y su materializacin
en trminos de ingresos fiscales. As, se espera contribuir a la
construccin de la historia nacional desde la perspectiva de uno de
sus aspectos menos conocidos, la tributacin.
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La sociedad Maya, 1000 a. C 1524 d. C
En el sureste de Mesoamrica surgi y evolucion hace miles de aos
la civilizacin Maya. Durante ms de 1500 aos, diversas unidades
polticas tejieron una compleja red sociopoltica basada en el parentesco,
el ritual, el comercio y las alianzas militares.
El rea cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones
geogrficas: tierras altas, tierras bajas y periferia sur, y en tres perodos
diferenciados por los rasgos distintivos de la cultura material: Preclsico
(1000 a.C300 d.C), Clsico (300900) y Postclsico (900
1520).
Los ltimos tres siglos del perodo Preclsico constituyen el marco
temporal para el desarrollo de una organizacin social compleja, la
formacin de grandes centros urbanos con arquitectura monumental,
el surgimiento o consolidacin de economas regionales, la
formacin de instituciones polticas y el afianzamiento de relaciones
sociopolticas entre las diferentes unidades polticas autnomas. Tambin
hay evidencias sobre el aparecimiento de diferentes grupos de lites,
que posiblemente interactuaban entre s, y de liderazgo poltico
centralizado.
El perodo Clsico es el que comnmente se relaciona con el auge de
la civilizacin Maya. Es en este perodo donde se han encontrado
mayores evidencias arqueolgicas sobre la tributacin entre los mayas.
A pesar de los adelantos en la epigrafa, la informacin sobre el
tributo es escasa y en alguna medida especulativa.
A partir de la evidencia arqueolgica del perodo Clsico pueden
establecerse actividades de produccin, comercio e intercambio local
e interregional que provean a cada unidad poltica autnoma de los
bienes necesarios para su subsistencia. En ese contexto surgi otra
actividad econmica de gran importancia, el tributo. En el mbito local,
se supone que los seores reciban tributo de los miembros del comn,
principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en
las obras de construccin masiva. Puede ser que la participacin en las
guerras de conquista tambin haya sido una forma de tributo.
Durante el perodo Postclsico, la naturaleza del contacto entre las
unidades polticas autnomas frecuentemente derivaba en guerras, las
cuales podan tener como consecuencia la alianza o la derrota de una de
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las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la
unidad poltica vencida rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la
relacin guerra conquista- tributo era parte fundamental del sistema
econmico maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor importancia
para el sostenimiento de las lites y de la economa en general.
No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia
iconogrfica y epigrfica en ocasiones es difcil establecer la diferencia
entre tributo y regalo. En el Postclsico tardo, las fuentes
etnohistricas permiten el acceso a informacin que manifiesta
la prctica del tributo en las sociedades de los aos anteriores al momento
del contacto y conquista.
El rgimen colonial, 1524 1821
El proceso de conquista y colonizacin espaola de Amrica supuso
para la Corona un esfuerzo organizativo y administrativo de grandes
dimensiones que implic el transplante o la creacin de nuevas
instituciones que facilitaran el control poltico y econmico de las
Indias, nombre con el que se conocieron los dominios espaoles en el
continente americano.
La conquista del actual territorio de Guatemala, ocupado entonces por
diversos pueblos organizados en unidades polticas diferenciadas,
Kiches, Kaqchikeles, Tzutujiles, Mames, Poqomames, entre otros,
inici en febrero de 1524. Estos pueblos coexistan en un espacio
dominado por las tensiones y las rivalidades polticas. Los intentos de
establecer alianzas con el propsito de enfrentar juntos a los invasores
fracasaron debido a la fragmentacin

poltica. En el lapso de dos meses,
los espaoles conquistaron y sometieron, por guerra o por
alianza efmera, a los grupos indgenas ms importantes.
Durante sus primeras etapas, el aparato poltico administrativo del
rgimen colonial en las Indias pas por un proceso de ajuste y reacomodo,
producto de la expansin en territorios desconocidos. A esta catica
primera etapa de descubrimiento y conquista, que cronolgicamente
abarc alrededor de 40 aos, le sigui un perodo de consolidacin de
las instituciones necesarias para asegurar la permanencia del nuevo
rgimen, que a mediados del siglo XVI ya presentaba cierta estabilidad
institucional. Los primeros aos fueron una etapa de laissez-faire que
lleg a su fin cuando la Corona emprendi la conquista burocrtica
de sus posesiones en Amrica. En ese sentido, la Audiencia fue el
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instrumento clave para asegurar el dominio regio sobre las colonias.
La organizacin del territorio era vital para afianzar la presencia del
Estado espaol. La Corona organiz dos vastas jurisdicciones polticas
en las Indias, los virreinatos de Nueva Espaa y Per. La instalacin
de la audiencia en Centroamrica fue producto de las
Ordenanzas de Barcelona o Leyes Nuevas (1542). La Audiencia de
Guatemala tena carcter pretorial pues su presidente era al mismo
tiempo gobernador y capitn general. De ah que el Reino de Guatemala
fuera una entidad poltica relativamente autnoma, aunque
nominalmente era parte del Virreinato de la Nueva Espaa.
En la segunda mitad del siglo XVIII se introdujeron las reformas
borbnicas que perseguan la reestructuracin del imperio. El nuevo
sistema administrativo, ms simple y centralizado, tena como propsito
la consolidacin del poder para aumentar la autoridad del Estado
espaol. En Centroamrica, las reformas perseguan estimular el comercio
e intercambio, limitar el poder de la iglesia catlica, modificar la
administracin territorial y reformar la estructura impositiva.
La economa de la regin entr en un proceso de insercin en la economa
europea, caracterizada a partir del siglo XVI por la expansin del
comercio y del mercado, que culmin a mediados del siglo XVIII y que
precedi a la revolucin industrial del siglo XIX.
El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le
permitieran la insercin en el mercado europeo a travs de metales
preciosos, productos agrcolas o materias primas. Fue gracias a la
produccin de ail que el reino empez tardamente (siglo
XVII) este proceso. La lejana de las principales rutas de comercio e
intercambio y lo magro de las exportaciones contribuyeron a que la
regin se volviera una zona perifrica y marginal del imperio espaol.
El sistema econmico se fundament en la explotacin de la fuerza de
trabajo indgena, institucionalizada por la encomienda, que permiti al
conquistador/colono, a la Corona y a la iglesia catlica asegurar los
recursos que les permitieron, guardando las proporciones del
caso, los ingresos necesarios para afirmar su presencia en la regin.
El tributo, reconocimiento de la relacin de dominacin aplicado a la
poblacin indgena, evidencia el nacimiento de un sistema tributario
basado en una poltica discriminatoria y regresiva. El tributo era parte
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fundamental de la economa. Esta dependencia ejerci una
presin considerable sobre la poblacin indgena, pues el ingreso deba
mantenerse a pesar de epidemias, malas cosechas o desastres naturales.
El pago del tributo en especie serva como base para el comercio pues
pona en circulacin gran cantidad de bienes de consumo:
maz, trigo, algodn, madera, cacao e hilados y tejidos, que se vendan
en subastas pblicas.
En suma, los productos comerciales para exportacin (cacao y ail) y
la fuerza de trabajo indgena fueron las bases de la organizacin y
reproduccin de una dbil economa interna.
El incremento de las presiones econmicas sobre la poblacin se tradujo
en manifestaciones de resistencia indgena a lo largo del perodo colonial.
Cuando la presin ejercida sobre los indgenas se volva insoportable,
ocurran estallidos de violencia, levantamientos o motines.
El aparato colonial espaol abundaba en mecanismos que permitan la
explotacin del indgena pues se haba construido sobre la base de esa
explotacin. De ah que las revueltas, alzamientos o motines se volvieran
parte inherente del sistema en la medida en que las causas que los
provocaban no desaparecieron.
En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos
que en el resto del continente y la real hacienda contabilizaba una
veintena de ramos comunes (impuestos destinados a cubrir los gastos
de funcionamiento de la administracin local) y alrededor de
quince de los llamados ramos particulares (usualmente con un destino
concreto). Entre los primeros, los ms importantes en lo que a ingresos
se refiere fueron el tributo y la alcabala.
Les segua el quinto real y otros de menor cuanta, como el papel
sellado, el aguardiente y la plvora. Los ramos particulares incluan
todos los ingresos que pertenecan por derecho a la Corona, por ejemplo,
los oficios vendibles, la media anata, las bulas de la Santa Cruzada y
el noveno real, es decir, la parte del diezmo que le corresponda al rey.
A finales del siglo XVIII, las recaudaciones de los monopolios del
Estado, especialmente el tabaco, empezaron a subir sostenidamente
llegando a constituir, en el ltimo quinquenio del perodo colonial, la
principal fuente de ingresos.
El desorden burocrtico y la mala administracin de los recursos
8
existentes llevaron eventualmente al endeudamiento y a una permanente
crisis fiscal, que no pudo ser solucionada por las reformas borbnicas
de finales del siglo XVIII. Si se acepta que una pobre recaudacin fiscal
incide en el desempeo del gobierno y eventualmente en su control del
poder, pues la escasez de recursos financieros limita su capacidad para
hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende que la bancarrota
del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento en que
las elites decidieron la independencia de Espaa.
La poca independiente, 1821-1944
El ocaso del imperio espaol en Amrica abri espacios para que las
lites criollas pudieran expresar sus intereses polticos y econmicos.
En el caso de Centroamrica, la independencia fue un acto dirigido por
las lites de la capital del hasta entonces Reino de Guatemala, que
aceptaron la anexin al imperio mexicano recin formado para seguir
disfrutando de su posicin privilegiada.
Al caos poltico de esos aos habra que agregar la crisis fiscal que
enfrent la regin. En 1821 Centroamrica no contaba con la base
financiera adecuada para empezar su vida independiente. El problema
se resuma en encontrar una forma de captar recursos sin
levantar la ira de la ciudadana en el contexto de una economa deprimida.
Para enfrentar la crisis se recurri a diversas medidas fiscales pero
debido a la inestabilidad poltica y la debilidad financiera y administrativa
heredada del perodo colonial, ninguna pudo implementarse exitosamente.
A esta etapa sigui la instauracin de un sistema de gobierno federal
(1823-1840), que eventualmente se disolvi debido a las contradicciones
polticas, una economa precaria y un sistema financiero que siempre
estuvo al borde del colapso. Como teln de fondo al vaivn
ideolgico entre los sucesivos gobiernos liberales y conservadores, se
encuentran las continuas guerras civiles que asolaron la regin
centroamericana y la crisis fiscal, una amenaza constante para el proyecto
unionista en general y para la supervivencia del Estado
de Guatemala en particular.
Uno de los argumentos que se presentan al discutir el fracaso del
proyecto federal, adems de las circunstancias polticas, consiste en
sealar la incapacidad de la Federacin para llevar a la prctica las
medidas que le permitieran crear la base financiera necesaria para
asegurar su existencia. El sistema impositivo federal destin al
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Los tre inta a os pos te riore s a la ca da de Ma ria no G lve z fue ron domina dos por la corrie nte
conservadora. Aunque Rafael Carrera no gobern durante todo ese perodo, la fuerza de su figura
hace que se identifique este lapso con su nombre. Nombrado presidente vitalicio, fue durante su
influencia que se fund la Repblica de Guatemala, en 1859.
(Annimo, coleccin Taracena Flores, fototeca Guatemala Cirma).
sostenimiento de la Repblica los ingresos provenientes del monopolio
del t abaco, al cabal a mar t i ma, correos y pl vora. Los
ingresos de estas cuatro rentas no llegaban completos o simplemente
no llegaban, pues las autoridades locales cobraban los impuestos pero
no los remitan a la caja central. Ante la escasez de ingresos, la prctica
del prstamo forzoso a particulares y a entidades internacionales de
crdito se volvi comn para satisfacer las necesidades ms urgentes
de la Repblica.
El Estado de Guatemala inici un nuevo perodo de gobierno liberal
(1831-1838) con la eleccin como Jefe de Estado de Mariano Glvez,
quien trat de implementar un programa de reformas con miras al
desarrollo econmico y social. Glvez promovi medidas que no
fueron bien recibidas por las lites y los grupos conservadores, como
la expropiacin de los bienes eclesisticos, la exclaustracin de las
rdenes religiosas, la abolicin del diezmo, la autorizacin del matrimonio
civil y la legalizacin del divorcio. Entre las medidas
econmicas se encuentran el incentivo del cultivo de la grana o cochinilla
y del caf, la construccin de caminos o la mejora de los existentes y
la colonizacin por medio de la inmigracin.
Durante el gobierno de Mariano Glvez se tomaron varias medidas para
fortalecer la hacienda pblica del Estado de Guatemala. Los ingresos
por concepto de alcabala, tabaco, aguardiente y chicha eran los ms
i mport ant es, aunque el cont rabando t en a un i mpact o
negativo en las rentas. Tambin se reciban ingresos por papel sellado,
comparativamente inferiores. Otra medida que puso en prctica el
gobierno fue el reglamento para la administracin de las rentas del
Estado, que introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas
y trueques de todos los frutos y efectos que se comercializarn en el
territorio (alcabala interior), con algunas excepciones. A pesar de las
medidas que tom el gobierno, los ingresos nunca fueron suficientes
para cubrir los gastos. En agosto de 1836 el gobierno recurri una vez
ms al cobro de una contribucin directa o capitacin que consista
en el cobro de 12 reales anuales a todos los varones comprendidos entre
los 18 y los 46 aos de edad y que contribuira directamente a la cada
del gobierno de Glvez.
La Federacin Centroamericana se disolvi tras la cada de Glvez. Le
seguira la instauracin de las cinco repblicas centroamericanas, bajo
regmenes liberales o conservadores. Los treinta aos posteriores a la
cada de Mariano Glvez corresponden a un perodo de gobierno
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conservador (1838-1871). La Asamblea Constituyente promulg en
diciembre de 1839 la Declaracin de los derechos del Estado y sus
habitantes. En este documento pueden encontrarse los elementos
fundamentales del conservadurismo que imper en los siguientes treinta
aos. Las obligaciones de los ciudadanos respecto a los
impuestos se definieron as: todos igualmente estn obligados a
contribuir para los gastos pblicos; mas las contribuciones deben ser
generales, y calculadas de modo que cada cual concurra al sostn de
la administracin, segn su respectiva posibilidad.
La situacin hacendaria durante el perodo conservador no vari pues
el erario sigui teniendo en la alcabala y las bebidas embriagantes sus
principales fuentes de ingresos. La administracin de rentas se organiz
en 1840. Los i ngresos ordi nari os est aban const i t ui dos
por la alcabala martima, la alcabala interior del 2% y 4%, los ramos
de aguardiente y chicha, impuestos sobre papel sellado, carne y venta
de tierras, el estanco de nieve y el asiento de gallos. Sin embargo, la
suma de los recursos obtenidos no era suficiente para
cubrir las necesidades de la administracin y, en consecuencia, el
gobierno recurri continuamente a las contribuciones de los ciudadanos.
Adicionalmente, el endeudamiento externo continu siendo una fuente
importante para el financiamiento del Estado de Guatemala.
En la dcada de mil ochocientos cincuenta se inici la transicin a la
economa cafetalera. A mediados del Siglo, debido a la decadencia de
la grana en el mercado de colorantes, el cultivo del caf pas a ser una
verdadera necesidad. Las actividades de promocin del caf
como sustituto de la grana fueron parte fundamental del perodo
conservador. En 1862 el caf alcanz el 9% del valor total de las
exportaciones, en 1870, el 47%. De ese modo el caf
desplaz a la cochinilla del primer lugar en las exportaciones, sitio en
el cual se mantuvo por dcadas.
Con la expansin gradual del cultivo del caf se fue constituyendo un
grupo social dispuesto a defender sus intereses, que encontrara en la
revolucin de 1871 la respuesta a sus necesidades ms urgentes: mano
de obra para la cosecha y tierra apropiada para el nuevo
cultivo.
La llamada Revolucin Liberal de 1871 contribuy a definir la historia
del pas, pues reorient la actividad econmica y modific las relaciones
sociales en el largo plazo. El Estado liberal guatemalteco surgido a
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partir de la revolucin de 1871 promovi cambios en el rgimen de
la tenencia de la tierra y facilit el acceso a la mano de obra necesaria
para la cosecha con el propsito de fortalecer el nuevo eje de la economa,
la exportacin de caf.
Esta profunda transformacin estuvo acompaada de otro tipo de
medidas, entre las que se encuentran las relacionadas con el orden
fiscal. Durante los dos aos en que Miguel Garca Granados ocup
la presidencia, se tomaron diversas medidas de carcter tributario: a)
se puso fin al monopolio privado de aguardientes y se establecieron
cuotas mensuales sobre la destilacin y la venta de aguardiente y
chicha; b) se crearon impuestos por derechos de exportacin y se
gravaron ciertos productos: caf, cochinilla y ail; c) se crearon o
modificaron algunos tributos, entre ellos la alcabala y d) se decret
el impuesto denominado contribucin urbana, que estableci un
gravamen del cinco por ciento sobre la renta que anualmente produjeran
o pudieran producir las casas, tiendas o almacenes situados dentro de
poblado, el primer impuesto directo establecido en muchos aos.
Durante el gobierno de Garca Granados se consolidaron adems como
impuestos principales los aranceles aplicados a las importaciones y
los impuestos sobre las bebidas alcohlicas. Los dos eran indirectos
y afectaban al consumo.
Durante los 12 aos de gobierno de J. Rufino Barrios (1873-1885) se
mantuvo la estructura heredada de Garca Granados, con una tendencia a
que aumentara la recaudacin proveniente tanto de bebidas alcohlicas
como de las importaciones, aunque introdujo tambin algunos impuestos
directos. La accin ms efectiva para aumentar la recaudacin
result ser el aumento de los derechos de importacin, aunque tambin
aument la recaudacin proveniente de los impuestos aplicados a las
exportaciones, mientras que las bebidas alcohlicas mantuvieron la tendencia
de crecimiento. El gobierno recurra a imponer gravmenes cuando tena
necesidad de elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino que
obedecan a las urgencias econmicas del Estado.
Como parte de la reorganizacin administrativa que emprendi el
gobierno de J. Rufino Barrios se llev a cabo la reforma tributaria de
1881, que produjo el primer Cdigo Fiscal de Guatemala (Decreto
No.263). La importancia de este decreto es que implic una reforma
tributaria al establecer en una de sus secciones la estructura impositiva
que debera regir en adelante, aunque no la alter esencialmente pues
el cdigo regul los impuestos tradicionales.
15
Los gobiernos liberales que siguieron al rgimen de J. Rufino Barrios
se encargaron de perpetuar el orden establecido por la revolucin de
1871. El gobierno de Manuel Lisandro Barillas enfrent desde sus
inicios una crisis fiscal ocasionada por la ltima aventura
unionista de J. Rufino Barrios, pues la guerra absorbi casi todos los
recursos financieros del Estado. Aunque los ingresos variaron durante
su gobierno y hubo cierto deterioro fiscal al final del mismo, la
importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor
y probablemente fue el gobierno con la poltica tributaria menos dbil
de todo el siglo XIX.
Jos Mara Reina Barrios implement una poltica fiscal vulnerable y
de corto plazo, concentrndose en la reforma del Cdigo Fiscal y sin
haber podido evitar una severa crisis fiscal y macroeconmica al final
de su presidencia. La medida fiscal ms importante de su
perodo fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones
que reform algunas de las leyes contenidas en el Cdigo Fiscal de
1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con su
limitado impacto.
Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger
la industria nacional. Estas medidas se materializaron principalmente a
travs de la proteccin arancelaria y los incentivos fiscales, aunque no se
puede hablar de una poltica de industrializacin propiamente dicha pues
estas providencias obedecieron a las necesidades puntuales de las dos
industrias que surgieron en esa poca: tejidos y cerveza. La poltica tributaria
cortoplacista y errtica, as como la fuerte dependencia del sector externo
en los ingresos tributarios, no permiti consolidar las finanzas pblicas a
finales del siglo XIX. Ms bien, lo que se observa es una cada considerable
en los ingresos, lo cual, unido a la falta de previsin en las polticas de gasto
pblico llev al pas a un escenario crtico.
En las primeras cuatro dcadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura
encontraron nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico.
Esa continuidad poltica abri la puerta a la cada vez ms notoria presencia
de los Estados Unidos en el pas, tanto en los aspectos econmicos como
en los polticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente
cimentada por los gobiernos liberales, surgir la economa de enclave
alrededor del banano. A travs de la exportacin de caf y banano, Guatemala
entrara finalmente al mercado mundial.
Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) hered la crisis fiscal y una seria
16
inflacin de su antecesor. Tambin recibi un pas con una modesta red
de comunicaciones terrestres y una economa basada en la
monoexportacin, vulnerable frente a los altibajos del mercado
externo. Estrada Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de trabajo y la
estabilidad poltica que se necesitaban para que la expansin cafetalera
siguiera su curso.
Una de sus primeras medidas tributarias fue aumentar los derechos de
importacin. El aumento rega para todas las mercancas, sin distincin
alguna. En 1899 se gravaron con derechos de exportacin cuatro
artculos: el banano, el cuero de res, el hule y las pieles de
venado o carnero, que se unieron en ese rengln al caf. Estos cambios,
cuyos efectos se veran reducidos por lo que seran dos dcadas de una
seria turbulencia en el mbito econmico, contribuyeron sin embargo
a la consolidacin de los impuestos aplicados a las exportaciones.
El efecto de estas acciones puede observarse al final de la dcada de
1920, cuando este tipo de impuestos ya representa una proporcin
mayor de la carga tributaria. Si adems se toman en cuenta las
importaciones, puede afirmarse que dos terceras partes de los ingresos
tributarios provenan del comercio exterior. La renta de licores fue,
durante todo el perodo, la segunda en importancia en los ingresos
tributarios. Los impuestos directos no variaron su contribucin porcentual
respecto a otros perodos y continuaron contribuyendo en
porcentajes mnimos al total de los ingresos tributarios.
En una economa orientada hacia las exportaciones, los derechos
arancelarios ocupan un papel importante en los ingresos tributarios. De
ah que durante la dcada de 1920, la recuperacin de las exportaciones
del caf y la expansin de las exportaciones de banano
contribuyeran a generar ingresos. La economa creci en un 5% por
ao, en promedio, aunque con fluctuaciones considerables. Ello gener
un fuerte incremento de importaciones que fue lo que ms repercuti
en el aumento en la recaudacin por concepto de aranceles.
La depresin de 1929 afect principalmente los ingresos obtenidos por
el caf, y en menor medida al banano. Una dcada ms tarde, la II
Guerra Mundial hizo sentir sus efectos sobre las exportaciones. Estos
acontecimientos, ms que polticas tributarias especficas, fueron los
determinantes bsicos de las fluctuaciones de los ingresos tributarios
durante esta poca. La dependencia externa haca que cualquier baja
en los precios del caf tuviera una fuerte repercusin en los ingresos
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pblicos. Las exenciones concedidas a la UFCO tambin
privaron a las arcas nacionales de impuestos por derechos de importacin.
La tradicin del caudillo/dictador continu durante el gobierno de Jorge
Ubico (1931-1944). Despus de 1930 y hasta 1943 se inici de manera
muy gradual un proceso de diversificacin de la base impositiva, en la
medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos, adicionales a
los que gravaban las importaciones, las bebidas alcohlicas y las
exportaciones. En ello incidi un crecimiento moderado del impuesto
al timbre y de impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al tabaco
y los que gravaron los combustibles y la circulacin de vehculos.
El perodo contemporneo, 1944-2006
El derrocamiento del rgimen de Jorge Ubico fue, sin duda, un parteaguas
en la historia guatemalteca. Tras su renuncia nuevas fuerzas polticas
aparecieron en escena. Despus de la insurreccin cvico-militar que
derroc a Ponce Vaides el 20 de Octubre de 1944, la Junta
Revolucionaria de Gobierno empez a tomar las medidas para retornar
al orden constitucional. El 15 de marzo de 1945, da en que entr en
vigor la Constitucin, el Congreso dio posesin de su cargo a Juan Jos
Arvalo. Arvalo tuvo como marco de referencia para orientar su labor
la propia Constitucin, cuyo contenido llamaba a reformas
polticas y sociales de gran envergadura. Puestas en prctica, cambiaron
el curso de las relaciones econmicas y sociales del pas.
La economa guatemalteca a mediados del siglo XX era relativamente
simple y estaba compuesta por tres sectores: la produccin de alimentos
y materias primas para el consumo domstico, los cultivos de exportacin
y una incipiente industria. Gran parte del PNB provena de la agricultura,
especialmente de los productos de exportacin como el caf y el
banano. El pas dependa adems del extranjero para adquirir mercancas
manufacturadas que proporcionalmente dominaban la importacin.
El sistema tributario de la dcada revolucionaria hered del rgimen
anterior todos los defectos posibles. La administracin tributaria era
deficiente, los costos de la recaudacin eran altos y la lentitud de los
trmites facilitaba la evasin. La reorganizacin para optimizar
los ingresos era necesaria. De ah que ambos gobiernos revolucionarios
emprendieran una reforma que no lleg a concretarse, an cuando la
reforma tributaria era un tema presente en la agenda del gobierno
revolucionario desde sus primeros aos.
19
El aumento tributario de mayor importancia durante el perodo
revolucionario result del incremento del impuesto aplicable al caf
durante el gobierno de Arvalo en 1950, aunque el efecto de mejores
precios ya se haba hecho sentir en los ingresos de las fincas nacionales
de caf, expropiadas a los alemanes durante el gobierno de Jorge Ubico,
que llegaron a generar una contribucin cercana al 10% de los recursos
totales del Estado en esa poca. Los ingresos por aranceles aplicados
a las importaciones tambin aumentaron, aunque en menor
medida. Lo mismo puede decirse de los impuestos selectivos.
Despus del derrocamiento del rgimen de Jacobo Arbenz, el pas fue
gobernado por varias juntas militares. Finalmente, Carlos Castillo Armas
asumi el poder el 1 de septiembre. El nuevo gobierno continu las
obras de infraestructura iniciadas durante la administracin de
Arbenz, no pudo desmantelar el seguro social y anul las reformas del
Cdigo de Trabajo, restableciendo el texto de 1947. La reforma agraria
impulsada por Arbenz fue desarticulada e igual suerte corrieron la
organizacin poltica partidaria y la organizacin sindical y
campesina. Durante la administracin de Castillo Armas se redujeron
o suprimieron impuestos y se acudi a un impuesto extraordinario que
contribuy a una mejora transitoria, no sostenible, de las finanzas
pblicas.
La muerte de Castillo Armas en julio de 1957 precipit una nueva crisis
poltica. La Comisin Permanente del Congreso estableci formalmente
la Asamblea, que llam al primer designado a la presidencia a tomar
posesin del cargo, convoc a elecciones presidenciales y por ltimo
declar el estado de sitio. Debido a que en las elecciones no hubo
ganador absoluto, el Congreso nombr presidente a Miguel Ydgoras
Fuentes, en 1958.
Guatemala ya no poda aspirar al trato preferencial que haba recibido
del gobierno de los Estados Unidos en los aos 1954-1958, debido a
la poltica estadounidense de combatir el comunismo en Amrica Latina
con desarrollo econmico, iniciada por el presidente Eisenhower despus
del triunfo de la revolucin cubana. La Alianza para el Progreso,
auspiciada por el presidente Kennedy, fue la continuacin de esa poltica.
Entre sus requisitos se encontraba la formulacin de programas nacionales
de desarrollo que, entre otros aspectos, deberan utilizar en forma ms
eficaz, racional y justa los recursos financieros mediante la reforma de
la estructura de los sistemas tributarios.
20
Durante el perodo de Ydgoras Fuentes lleg a su fin el largo proceso
para llevar a cabo una reforma tributaria, que bsicamente consisti en
la introduccin del impuesto sobre la renta.
El Ejecutivo plante al Congreso una propuesta de ley del impuesto
sobre la renta que debi ser finalmente retirada ante la ofensiva del
CACIF y de la prensa y la resistencia de los congresistas. Estos factores,
aunados a la inestable situacin poltica, postergaron la discusin del
proyecto de ley. En 1962, Ydgoras envi al Congreso una nueva versin
del proyecto de ley del impuesto sobre la renta, que finalmente se
aprob. El Decreto 1559 fue promulgado por el Legislativo en noviembre
de 1962 con vigencia a partir del 1 de julio de 1963.
Ydgoras Fuentes tambin tom otras medidas que afectaron los ingresos
tributarios, en el marco del naciente Mercado Comn Centroamericano,
la industrializacin y la diversificacin agrcola, bajo una poltica fiscal
de proteccin a la industria nacional. Los cambios legislativos que
tuvieron un impacto importante sobre la recaudacin tributaria fueron
la liberalizacin del comercio intra-centroamericano, al que ya no se
aplic aranceles, y los incentivos fiscales a la industria y produccin
agrcola y pecuaria, consistentes en exenciones y exoneraciones ms
amplias que en el pasado. Otros cambios de la poltica fiscal, como el
impuesto sobre la renta aplicable a las personas, seriamente erosionado
por exenciones, y un arancel externo comn de carcter centroamericano,
tuvieron un impacto bastante menor en la recaudacin.
El golpe de estado que llev al poder a Enrique Peralta Azurdia en
1963 fue recibido con declaraciones de apoyo de los industriales,
agricultores y el sector financiero. La Constitucin fue sustituida por
una carta fundamental de gobierno y se declar el estado de sitio. A
diferencia de la crisis poltica de 1957, esta vez el ejrcito retuvo el
poder. Una nueva Constitucin fue promulgada en 1965 y abri la va
para la restauracin de un rgimen ms representativo, pero su carcter
claramente anticomunista cerr las puertas a la participacin de nuevas
opciones de izquierda.
El gobierno procedi a reformar el impuesto sobre la renta (Decreto-
ley 229) pero ello no contribuy a lograr un aumento significativo de
recursos que lograra compensar la reduccin de los impuestos aplicados
a las exportaciones e importaciones. El nico cambio en la
legislacin tributaria que tuvo cierto impacto fue el aumento de los
21
impuestos sobre el consumo de derivados del petrleo, que se reflej
en un aumento de los impuestos selectivos en general.
La vuelta al orden constitucional llev a la presidencia a Julio Csar
Mndez Montenegro en 1966. En dos ocasiones, la reforma tributaria
encontr una tenaz oposicin del sector privado y de la prensa. Esos
fallidos intentos de reforma se reflejaron en una carga tributaria que se
mantuvo casi constante, pasando de 7.7% en 1966 a 7.8% en 1970.
El mayor desafo consisti luego en evitar que cayera la carga tributaria
y ello se logr, en alguna medida, acudiendo al impuesto del timbre,
sin gravar a los sectores de mayores ingresos que ms se
estaban beneficiando del crecimiento econmico de Guatemala.
El efecto negativo de la liberalizacin del comercio intra-centroamericano
y de los incentivos sobre la recaudacin de aranceles aplicables a la
importacin continu manifestndose. La reduccin de la recaudacin
obtenida de los impuestos tradicionalmente importantes se interpret
como una crisis fiscal que afect con similares grados de intensidad a
todos los pases centroamericanos. Para el conjunto de pases
centroamericanos se concibi entonces el Protocolo de San Jos en
1968, que introdujo sobretasas a los aranceles de importacin. Sin
embargo, no slo no logr aumentar significativamente los ingresos,
sino que adems fue una especie de espejismo que evit centrarse en
el impulso de autnticas reformas tributarias y, al favorecer an ms la
proteccin de bienes de consumo destinados al mercado interno de los
cinco pases, castig su exportacin hacia el resto del mundo.
Entre 1970 y 1982 se sucedieron los gobiernos militares de Carlos
Arana Osorio, Kjell Laugerud y Romeo Lucas. Las acciones insurgentes
y contrainsurgentes del conflicto armado interno recrudecieron, pues
el ejrcito empez a considerar como objetivo militar a
la base social de la guerrilla. El fortalecimiento del ejrcito y la
cotidianidad del terror fueron las seas de identidad de esos aos.
El aumento de los precios del petrleo en 1973, consecuencia del
embargo impulsado por la Organizacin de Pases Exportadores de
Petrleo, conmocion la economa del pas. A finales del gobierno de
Arana Osorio, el Ministro de Finanzas plante una modificacin de
los aranceles de exportacin, sealando que las reformas eran la nica
salida a la crisis econmica. La propuesta consista en aumentar con
carcter progresivo los derechos de exportacin correspondientes al
22
caf, algodn, azcar, carne y mariscos. Se inici una nueva
batalla en la que industriales y agricultores, especialmente cafetaleros,
lograron impedir la aprobacin del decreto original, consiguiendo rebajas
significativas en las franjas libres de aranceles.
El nterin entre las elecciones y la toma de posesin del nuevo gobierno
de Romeo Lucas estuvo marcado por diversos eventos que evidenciaron
la precariedad del orden social. Manifestaciones, protestas, secuestros,
asesinatos, eran parte de lo habitual. Los aos 1979-1981 figuran entre
los ms violentos que le haya tocado vivir a la sociedad guatemalteca.
Durante esta primera etapa de gobiernos militares, la carga tributaria
aument transitoriamente y luego se desplom. Varios aos de crecimiento
alto no pudieron asegurar una carga tributaria sostenible. Los derechos
de exportacin, que en 1973 representaban el 8.3% de la recaudacin
total, alcanzaron el 25% en 1977 y 1978. En los ltimos aos del perodo,
los precios del caf iniciaron un descenso que, aunado a la reduccin
del arancel de exportaciones, disminuy fuertemente la recaudacin en
ese concepto. Una baja similar sufrieron las importaciones, que
disminuyeron de 42.6% en 1978 al 19.9% en 1982. El impuesto que
permiti una recaudacin constante fue el de papel sellado y timbres,
que en 1982 represent el 45. 4% del total recaudado.
El golpe de estado de 1982 puso fin al gobierno de Lucas Garca. Durante
el rgimen de facto de Efran Ros Montt tuvo lugar la ms brutal ofensiva
militar dirigida contra combatientes y pobladores de las reas donde se
desarrollaba el conflicto armado. En consecuencia, miles de indgenas y
campesinos abandonaron la zona de conflicto, desplazndose hacia otras
regiones del pas o buscando refugio en los pases vecinos.
Debido a la crisis econmica, el gobierno plante en 1983 una reforma
tributaria que inclua un nuevo impuesto indirecto, el IVA. A pesar de
la oposicin del sector privado, se promulg el Decreto-ley 72-83, que
contena las disposiciones relativas a este nuevo gravamen. La reforma
no logr detener el desplome de la carga tributaria que lleg a situarse
por debajo del 6%, una de las menores de la historia. Un golpe militar
acab con el gobierno de Ros Montt, quien fue sustituido por Oscar
Meja Vctores. Durante su paso por la Jefatura de Estado se inici la
transicin a la democracia, al programar elecciones para una Asamblea
Constituyente y elecciones presidenciales.
Con una situacin econmica y financiera rayando en la debacle y las presiones
23
del FMI para tomar medidas al respecto, el gobierno plante una nueva
reforma tributaria en 1985. La emisin de los cuatro decretos que componan
el paquete tributario provoc el rechazo unnime del sector privado, que
empez una campaa contra los nuevos impuestos. Como resultado de las
presiones del sector privado, a las que se unieron dirigentes polticos y la
prensa, el gobierno derog los decretos e inici una ronda de dilogos para
la salvacin econmica nacional. El resultado fue un nuevo paquete tributario
que no alter sustancialmente la dbil y regresiva estructura tributaria del
pas. Sin embargo, esta reforma logr detener la cada de la carga tributaria,
gracias principalmente a que la recaudacin del IVA continu aumentando.
En 1985 este impuesto representaba el 38.9% de los ingresos por impuestos
indirectos y el 31.5% del total recaudado. Los impuestos a las exportaciones
prcticamente desaparecieron y hubo una pequea recuperacin de los
impuestos selectivos y de la reducida tributacin directa.
En 1986 tom posesin de la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, el
primer gobernante civil electo democrticamente despus de casi dos
dcadas de regmenes militares. Se hizo cargo de un pas convulsionado
y desgastado por ms de veinte aos de conflicto armado, agobiado
adems por la crisis econmica y fiscal. El gobierno trat de llevar a
cabo una reforma tributaria que deriv en un nuevo enfrentamiento con
el sector privado. La reforma tributaria de 1987 fue la primera en ser
impugnada ante la Corte de Constitucionalidad. Los contribuyentes, en
este caso miembros del sector privado, usaron esta instancia legal para
bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad legislativa en
el tema tributario.
Debido a que el paquete tributario cobr vigencia en los ltimos meses
de 1987, sus efectos sobre la recaudacin no fueron apreciables. En
1988, la combinacin de medidas tributarias, el reajuste cambiario y
el crecimiento de la actividad productiva incidieron en un aumento de
la carga tributaria al 8.8%. Al ao siguiente, sin embargo, la carga
tributaria volvi a caer por debajo del 8 por ciento y sigui descendiendo
hasta llegar a menos del 7% en 1990.
En las elecciones de 1990 Jorge Serrano Elas fue elegido presidente
y empez su gobierno en medio de la crisis econmica que hered de
la administracin anterior. Tanto Serrano Elas como su sucesor, Ramiro
De Len Carpio, afrontaron crisis fiscales. En los aos 1991-1995 el
sistema tributario fue bastante vulnerable a cambios en el entorno
econmico y poltico. Esta inestabilidad, que incluy el ya proverbial
conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la poltica
24
tributaria, se reflej en dos reformas tributarias y en la implementacin
de impuestos temporales. No obstante, 1995 puede identificarse como
un hito que inaugur una nueva etapa de cargas tributarias todava
precarias pero con cierta tendencia a subir.
En 1996 un nuevo presidente, Alvaro Arz Irigoyen, tom posesin del
cargo. Arz tena como tema prioritario en su agenda de gobierno la
conclusin de las negociaciones de paz, que haban iniciado con la
Declaracin de Esquipulas en 1986. El proceso de negociacin lleg
a su fin con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de
diciembre de 1996.
Alvaro Arz enfrent en su primer ao de gobierno presiones monetarias,
problemas de liquidez y una baja en la recaudacin que lo llevaron a
tomar las primeras medidas fiscales. A finales de 1997, el gobierno
emprendi una reforma tributaria, que adems obedeca al compromiso
adquirido con el FMI de elevar la carga tributaria al 8.5% del PIB. El
paquete tributario fue rechazado por el CACIF, especialmente el impuesto
sobre inmuebles. Cuando el IUSI entr en vigencia, hubo protestas no
slo del sector privado sino tambin de diversas organizaciones
campesinas, sindicales y populares. Ante las presiones recibidas la ley
fue derogada y se emiti un nuevo decreto en marzo de 1998.
Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y
fomentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, se aprob en
febrero de 1998 la ley de creacin de la Superintendencia de
Administracin Tributaria. La ley le asign una variedad de funciones
relacionadas con el rgimen tributario: la aplicacin de la legislacin;
la recaudacin, control y fiscalizacin de los tributos, excepto los
recaudados por las municipalidades; la administracin del sistema
aduanero y el combate a la evasin y la elusin fiscales, entre otras.
En 1998 se inici un proceso de negociacin respecto a la temtica
fiscal. Se trataba de llegar a un pacto poltico entre el Estado y diferentes
sectores sociales con el fin de legitimar el nivel, composicin y tendencia
del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su funcionamiento.
El pacto fiscal buscaba la concertacin social para neutralizar, o al
menos minimizar, el poder de veto de importantes sectores econmicos
sociales y polticos y subsanar la debilidad del gobierno frente a estos
sectores.
El proceso de someter una poltica fiscal a una discusin amplia y
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participativa fue largo. De tal suerte, en febrero de 2000, cuando ya
Alfonso Portillo ocupaba la presidencia, se public el documento que
contena la propuesta y en mayo se suscribi finalmente el pacto. Sin
embargo, el proceso de negociacin para concretarlo en reformas
tributarias especficas se rompi. Un ao ms tarde, el informe de
verificacin del pacto fiscal estim que los avances en la implementacin
del pacto haban sido escasos y poco profundos. En suma, el pacto
fiscal no alcanz sus objetivos fundamentales: sentar las bases de una
poltica fiscal de mediano y largo plazo y establecer un sistema fiscal
moderno, eficiente y progresivo.
Durante el gobierno de Alfonso Portillo tambin se llevaron a cabo
reformas fiscales. La primera, en el ao 2000, no fue producto del
proceso de negociacin del pacto fiscal. La segunda, en 2001, increment
la tasa del IVA del 10 al 12% y provoc el rechazo de diversos sectores.
En enero de 2004 asumi la presidencia Oscar Berger, quien para
solucionar la crisis econmica tuvo que recurrir a una nueva reforma
tributaria que modific el impuesto sobre la renta e introdujo un nuevo
gravamen temporal.
En los ltimos diez aos, el incremento de la recaudacin ha permitido
un aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta
de recaudacin establecida en los Acuerdos de Paz (12% a partir del
texto, 13.2% si se considera el nuevo clculo de las cuentas nacionales).
De 1996 a 2003 la carga tributaria se increment, mientras que a partir
de 2004 se redujo levemente. En el ao 2006 se alcanz una carga
tributaria del 11.8%. En ese perodo continu consolidndose el IVA
como la fuente de ingresos ms importante. A ello tambin contribuy
el fortalecimiento de la administracin tributaria, primero con la
constitucin de la Superintendencia de Administracin Tributaria y
luego con la aprobacin de la ley anti-evasin que por medio del
sistema de retenciones fortaleci la recaudacin del IVA e, indirectamente,
del impuesto sobre la renta.
Sin embargo, persisten algunas debilidades que no han permitido que
la carga tributaria aumente significativamente. Primero, aumentaron
las exenciones y exoneraciones otorgadas como incentivos fiscales a
los sectores ms dinmicos de la economa. Esto significa que el
crecimiento econmico, especialmente de la produccin y las
exportaciones (no del consumo) no se refleja en mayor tributacin.
Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudacin de la
tributacin directa, todava no es sostenible puesto que ha dependido
27
de ingresos temporales sobre los activos o ingresos. Adems, la
posibilidad de deducir una gran cantidad de gastos de la renta ha reducido
la base imponible del impuesto sobre la renta aplicable tanto a empresas
como a personas. A las debilidades anteriores se suma la inevitable
reduccin en la recaudacin de aranceles aplicados a importaciones,
ahora por la va de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que
conformar un sistema de finanzas pblicas sostenible y con suficientes
recursos para favorecer el desarrollo del pas, contina siendo una
asignatura pendiente, de inclusin obligatoria entre los temas de la
agenda del desarrollo guatemalteco.
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