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Gloria Patricia Ramrez Glvis
Luis Carlos Burbano Zambrano
Santaf de Bogot, Colombia
Agosto de 2014
LA PLANEACIN ESTRATGICA: UNA
HERRAMIENTA DE GOBIERNO EN EL DISEO Y
GESTIN DE POLTICAS PBLICAS
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INDICE
INTRODUCCIN
1. EL GOBIERNO
2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIN PBLICA
2.1 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de John Friedmann
2.2 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de Carlos Matus
2.3 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de Yehezkel Dror
2.4 En conclusin: qu es la planificacin pblica?
2.5 Los Procesos de Prealimentacin y Realimentacin en la Planificacin
2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la Planificacin
2.7 Los Mtodos Aplicados en el Proceso de Planificacin
3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMO ELEMENTOS CRTICOS DE LA
PLANIFICACIN DE LA ACCIN
4. LA PLANIFICACIN PROSPECTIVA PBLICA
4.1 Por qu el Inters en Estudiar el Futuro?
4.2 Elementos Conceptuales de la Prospectiva
4.3 Mtodo de Planificacin Prospectiva Pblica PPP
5. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA
5.1 Los Ciclos de la Planificacin Estratgica Pblica - PEP
5.2 La Aplicacin de los Ciclos de la Planificacin Estratgica Pblica
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1. EL GOBIERNO
Si se considera la democracia representativa moderna como un sistema poltico polirquico
1
, se hace
entonces necesario ampliar el concepto tradicional de Gobierno. Desde una perspectiva conceptual
clsica, se define Gobierno como la gestin desde el comando de las instituciones del Estado y sus
consecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso poltico, la economa y la
vida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G es sinnimo de comando, direccin y
conduccin desde arriba, desde la cspide de las instituciones estatales. Sin embargo, en poliarqua
no hay un nico gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como afirma C. Matus (2000), hay
gobierno de las fuerzas polticas, de los grupos de inters o de presin, de los sindicatos, de las
corporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones y actores que luchan e interactan
en el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. Tambin hay gobiernos territoriales, de
comunidades indgenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de gobiernos no subyacen las
relaciones jerrquicas o de comando, sino que en este caso se debe hablar de gobierno con `g, donde
gobernar es sinnimo de conduccin desde cualquier posicin en el juego social. La nica exigencia
para gobernar es controlar algn recurso crtico necesario para realizar un determinado proyecto o
defender ciertos intereses. Por tanto, Gobierno con G hace referencia al gobierno desde la posicin
de las instituciones del Estado, mientras que gobierno con g hace referencia a la red de gobiernos
que conforman un sistema poltico polirquico.
Siguiendo esta lnea, gobernar en un sistema poltico polirquico exige la construccin de una
definicin de gobierno mucho ms amplia que contemple el conjunto de elementos que representan
la complejidad y el contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos.
Desde la perspectiva de la teora del juego social, Matus (2000) propone una definicin de gobierno
con g que se ajusta a este propsito:
El arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social,
procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partir
de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propsito de construirle posibilidades a su
proyecto de accin. (Matus, 2000, p. 351).
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El concepto de poliarqua tiene su origen del griego `muchos y `gobierno; es decir, el gobierno de muchos o
gobierno plural, oponindose a la oligarqua o `gobierno de pocos. De esta forma, la democracia representativa
moderna es un sistema polirquico compuesto por `muchos centros de poder y no solamente por quienes estn en el
comando de las instituciones del Estado; esto quiere decir que existen otros pequeos o grandes poderes heterogneos
y dispersos que tambin `gobiernan en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusin, desde la
perspectiva de la poliarqua, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un mismo Estado. Se
reconoce entonces la dispersin del poder no solo en la cspide del Estado mediante la separacin de los tres poderes,
ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones,
instituciones y actores con distintas motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse libremente
para interferir en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el Gobierno
institucional o el mismo Estado (Prrafo extrado de Ramrez & Burbano (2009) del libro en construccin Polticas
Pblicas y Gobierno en Democracia, p. 31).
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Matus muestra varios elementos constitutivos en su concepto de gobierno como sinnimo de
conduccin y orientacin, y que requieren ser descompuestos para dar una explicacin ampliada:
a) Gobernar es arte. Porque la teora y los mtodos de la poltica y el gobierno slo pueden
complementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades
innatas. Aqu es importante hacer la diferenciacin que realiza Hammond (1996) sobre los distintos
tipos de juicio humano:
- Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algn modo produce una respuesta sin el uso de una
regla lgica consciente defendible.
- Juicio Analtico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lgica consciente defendible (paso
a paso).
- Juicio Cuasiracional o tecnopoltico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio. Puede
ser ms o menos intuitivo o analtico dependiendo de la relativa mezcla de caractersticas de
intuicin o anlisis que demande la actividad cognitiva especfica.
b) Gobernar es ciencia. Porque es necesario comprender tericamente las variables y complejidades
del juego social a travs de las ciencias horizontales orientadas para la accin y que son
complementadas por las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aqu es
necesario diferenciar entre ciencias verticales y ciencias horizontales que realiza Matus en su libro
Teora del Juego Social (2000):
- Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para conocer
la realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de estudiarla, que consiste
en definir un tema de anlisis como la fsica o la biologa, y establecer fronteras precisas para
cada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el principio de la bsqueda de la verdad
objetiva que se satisface con el mero conocimiento, y
- Ciencias horizontales o de la accin: asumen la perspectiva de un actor protagonista del juego
social. Adopta una visin desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyecto
de transformacin de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del xito, verificable
por medio de los resultados en la prctica social.
c) Gobernar exige lidiar con actores sociales. Porque la dinmica del juego social es creativa y
conflictiva en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginacin y guiados por
motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistas
reflexivos e innovadores del proceso de produccin social. Generalmente se confunde y se trata de
forma indiscriminada los conceptos de agente y actor social. Por esta razn, es necesario hacer la
diferenciacin que realiza Matus (1987):
- Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economa. Se define
como personas o grupos de personas que realizan una actividad econmica especfica, siendo,
por tanto, sujetos que intervienen en el mercado. Desde la perspectiva de la teora econmica
tradicional, poseen un comportamiento racional y predecible y no requieren necesariamente de
organizacin. Los agentes pueden ser empresas, familias, asalariados, consumidores y
contribuyentes.
- Actor social: es una organizacin o una personalidad, que cumple con los siguientes requisitos:
i) Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errtico.
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ii) Controla algn recurso relevante, tiene fuerza y capacidad de acumular o desacumular
fuerza y genera hechos en el juego social.
iii) Tiene una organizacin estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.
d) Gobernar demanda el comando de organizaciones. Porque la accin de los actores slo en parte
es individual, siendo necesariamente complementada por la accin colectiva coordinada a partir de
una organizacin. Aqu es necesario diferenciar entre organizacin pblica y Macroorganizacin:
- Organizacin pblica: una organizacin pblica se define como una estructura formal de
interaccin humana que cumple una misin estable y est sujeta a las reglas del sistema de
relaciones interorganizacionales que demarcan sus fronteras institucionales y definen el alcance
de sus normas y reglamentaciones de funcionamiento interno. Su funcionamiento implica un
esfuerzo colectivo y coordinado en interaccin con otras organizaciones del sistema. La principal
diferencia entre organizaciones pblicas y organizaciones privadas se encuentra en la finalidad
y en las razones de su existencia, como se muestra en la Figura 1.
Figura 1. Distincin entre organizaciones pblicas y privadas
Fuente: Elaboracin propia.
- Macroorganizacin: Cada organizacin pblica es parte de un juego organizativo superior donde
convive un conjunto de organizaciones pblicas que opera en un espacio poltico institucional
sin jefatura nica; coexisten varios tipos de poder; operan varios tipos de gobiernos y no existen
relaciones de jerarqua pues cada organizacin participante es un actor con un grado relevante
de autonoma donde nadie tiene el mando mximo absoluto sobre todas las organizaciones que
la integran (Matus, 1997a). As, el conjunto de organizaciones pblicas hace parte de una
estructura macroorganizativa entre las que se producen relaciones interorganizacionales
paralelas (Ramrez & Burbano, 2009), como se muestra en la Figura 2.
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Figura 2. Relaciones interorganizacionales en el contexto macrooganizativo.
Fuente: Adaptado de Carlos Matus (1987).
e) Gobernar significa intervenir en el juego social. Porque los actores intentan obtener sus objetivos
en un contexto de interaccin donde no valen las relaciones organizativas de jerarqua. En este juego,
Yo y el Otro estn ligados por el conflicto y la cooperacin. Para jugar con eficacia, cada actor realiza
de forma obligada un clculo interactivo en la lucha por los diversos tipos de poder. Es un juego que
concilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarqua entre los
jugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa independencia
es un prerrequisito para la existencia del juego social.
Esta definicin de gobierno destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego social
con la intencin calculada de alcanzar un propsito determinado: aqu todos los actores son
gobernantes desde el momento en que son conductores en algn espacio del juego social. As, si no
hay un gobierno sino un sistema de gobiernos, entonces las polticas pblicas no nacen como una
simple imposicin desde las instituciones gubernamentales sino que son el resultado de un juego
incesante de conflicto, persuasin, negociacin, coordinacin y control entre las distintas ramas de
poder del Estado y entre stas y las fuerzas sociales. Siguiendo a Moran, Rein & Goodin (2008), no se
trata simplemente de decretar las polticas pblicas sino que es una cuestin de persuasin. En el
proceso de decisin, eleccin o legislacin es necesario convencer y negociar con otros actores sobre
la necesidad de dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general. Por tanto, Los
gobernantes que planifican la implementacin de una poltica deben enfrentarse a esta realidad
construyndole no solamente viabilidad econmica sino tambin viabilidad social y poltica ajustada
a las reglas de convivencia del gobierno democrtico.
Cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en marcha nuevas polticas
pblicas, no puede hacer esta discusin solamente desde arriba, en la cspide del Gobierno, por
ejemplo, entre las lites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente vendr un proceso de
deliberacin societal donde intervendrn otros actores, otras instituciones. Unos exigiendo y
abogando para que ciertas polticas sean implementadas, otros para que sus intereses sean
contemplados y, algunos otros reclamando por los posibles efectos negativos. Aqu, en este juego slo
los ms poderosos tendrn espacio, y estos siempre estarn vigilantes para que las acciones del
Gobierno a travs de sus polticas pblicas no contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por el
contrario, esperarn concentrar an ms sus beneficios polticos, econmicos o cognitivos. Es por
esto que el Gobierno democrtico debe cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea
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inequitativo, sino que est abierto a todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos y
dbiles tengan asiento y puedan hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construccin de canales
que permitan que todos tengan la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canales
se refieren a los mecanismos de participacin efectiva de la poblacin en la deliberacin y
planificacin sobre los pros y los contras de una medida de poltica pblica y sobre su diseo,
implementacin y evaluacin. Esto es lo que se denomina como cogobierno, gobierna el Gobierno y
gobierna la sociedad civil, la esencia de la poliarqua.
En conclusin, en poliarqua, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde su
espacio de convivencia, sern los jueces que en ltima instancia evaluarn la aceptabilidad y eficacia
de las polticas pblicas del Gobierno con G, y lo harn desde sus propias perspectivas e intereses y
desde sus propios espacios de gobierno y accin. El Gobierno est obligado a construir viabilidad a
sus polticas, en un sistema de gobierno con `g minscula.
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2. EL CONCEPTO DE PLANIFICACIN PBLICA
En la bibliografa, tanto del mbito pblico como privado, se encuentran mltiples y variadas
definiciones del concepto de planificacin. No obstante, como nuestro propsito va direccionado
especficamente hacia el estudio de lo pblico, el enfoque conceptual se referir especficamente a la
planificacin pblica. Para ello se recurrir a tres autores contemporneos de la teora de la
planificacin pblica y de las polticas pblicas, John Friedmann (1987), Carlos Matus (1987) y
Yehezkel Dror (1990).
2.1 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de John Friedmann
Antes de comenzar a dar una definicin sobre planificacin pblica, el austraco J. Friedmann en su
libro Plannig in The Public Domain: From Knowledge to Action (1987) plantea que el objetivo principal
de la teora de la planificacin es enfrentar el problema meta-terico de cmo hacer que el conocimiento
tcnico de la planificacin sea eficaz en informar las acciones pblicas (p. 36). Si este problema no es
resuelto antes por los mismos planificadores, entonces la planificacin se volver una tarea tcnica
solamente interesante para ellos mismos pero completamente irrelevante para quienes en gobierno
deben tomar las decisiones fundamentales tanto para la orientacin social como para el
enfrentamiento efectivo de los problemas que la sociedad enfrenta.
Es as, que anteponindose a la lnea del modelo de la planificacin de la racionalidad (Robinson 1972,
Faludi 1973, Lindblom 1959, 1979 y Etzioni 1968) que se centra en presentar recetas para la toma
de decisiones como son trazar objetivos, disear alternativas e identificar consecuencias de cada curso
de accin, Friedmann (1987) no da una nica definicin de planificacin en el mbito pblico sino que
de forma muy amplia proporciona de modo interrelacionado tres conceptos formales de la
planificacin como forma de razn tcnica (p. 38):
Concepto I. La planificacin busca articular el conocimiento cientfico y tcnico con las acciones en el
mbito pblico. Para Friedmann, la accin es el eje central aqu y se encuentra por encima de toda
tcnica en el sentido que son los actores sociales que tienen el mando quienes se sirven de las
herramientas de la planificacin para tomar las decisiones que generarn las acciones necesarias que
efectivamente sern las que cambiarn una realidad social. En ese sentido, la planificacin debe ser un
instrumento til del actor poltico que est en el comando de una accin pblica.
Concepto II. La planificacin busca articular el conocimiento cientfico y tcnico con los procesos de
orientacin social. Para el autor, la perspectiva de la orientacin social se refiere al doble papel central
que aqu debe cumplir el estado. En primer lugar, el de la distribucin central de recursos escasos en
la sociedad y, en segundo lugar, el de los cambios institucionales sistemticos que debe generar en el
sistema de orientacin social (Friedmann, 1987, p. 34). En otras palabras, Friedmann sostiene que uno
de los papeles fundamentales del estado es la orientacin social y que esta funcin exige de la
planificacin para que sea realizada con eficacia.
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Concepto III. La planificacin busca articular el conocimiento cientfico y tcnico con los procesos de
transformacin social. Esta definicin se centra en las prcticas polticas de transformacin del
sistema. (Friedmann, 1987, p. 38). Dichas transformaciones sociales se dan cuando el sistema
sociopoltico entra en crisis y el estado es debilitado en su legitimidad. Mientras en el Concepto II
predomina la planificacin tcnica del estado burocrtico, en este Concepto III predomina la
planificacin poltica de la prctica poltica a travs de otros actores sociales como la comunidad
poltica activa y los movimientos sociopolticos que generan tensin en el sistema produciendo as los
cambios estructurales.
De acuerdo con lo anterior, Friedmann converge a la idea central que la planificacin es tanto una
relacin de conocimientos sobre el pasado y el presente con el inters de conocer el futuro como una
actividad tecnopoltica que precede tanto a la decisin como a la accin. Sin embargo, esta es una
accin realizada por actores polticos preocupados por la orientacin y la transformacin social.
En el Concepto I dado por Friedmann sobre la planificacin, se evidencian dos trminos claves:
conocimiento y accin (1987, pp. 40-47). En primer lugar, el conocimiento obtenido en el proceso de
planificacin no es nico sino que se plantean distintas formas de conocimiento:
i) Conocimiento del pasado, porque es necesario conocer los hechos del ayer que llevaron al estado
de la situacin actual, como conocimiento del futuro, porque se requiere hacer supuestos bien
informados que permitan elaborar proyecciones o previsiones sobre lo que podr ocurrir maana;
ii) Contrario de lo que pretenden los modelos cientficos que buscan en trminos universales
simplificar el mundo mediante el supuesto que cualquier variable externa al modelo debe ser
mantenida constante, en el proceso de planificacin del mundo real no es posible ajustar la realidad
a los modelos cientficos y, por tanto, todas esas condiciones externas no pueden llevarse al plano del
ceteris paribus
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. Los problemas que enfrentan los dirigentes pblicos en procesos de gobierno exigen
de una comprensin holstica que posibilite conocer y entender las complejas y mltiples
interacciones que se dan en la realidad social;
iii) El conocimiento que requiere la planificacin se obtiene tanto a travs del uso de teoras
cientficas como de la aplicacin de instrumentos tcnicos. Pero, adems, la planificacin requiere del
conocimiento personal basado en la experiencia. El primero no puede ser superior al segundo, ambos
se complementan;
iv) El conocimiento es un proceso social comunicativo donde se producen relaciones no slo de
conocimiento cientfico y tcnico sino que, de forma importante, se generan relaciones de
conocimiento poltico. Si es as, entonces debe validarse en el proceso de planificacin el hecho que
cada actor busca alcanzar sus propios objetivos y construye su propia perspectiva de los problemas
basado en sus ideologas, pasiones, deseos y experiencias. La forma en que cada actor se relaciona y
ve el mundo con sus propios lentes genera inevitablemente consecuencias que afectan a los dems
actores y, de forma inevitable, cambian el mundo real afectando positivamente los intereses de unos
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Ceteris paribus es un trmino en latn que significa todo lo dems constante. En las ciencias econmicas es una
forma de simplificar el anlisis de una situacin mediante el estudio aislado de una variable individual dejando
constantes las dems variables que puedan intervenir, es decir, dejndolas por fuera del anlisis.
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y negativamente los de otros actores. Por ello la planificacin no puede darse en un contexto
meramente tcnico sin considerar el mbito poltico y,
v) Las ideologas de los actores permean y afectan el conocimiento que se obtiene cuando se
investiga o se acta en el mundo. En este punto, Friedmann cuestiona de forma categrica la
pretensin de los planificadores que afirman tener un acceso privilegiado al conocimiento objetivo
(1987, p. 44) cuando la ideologa tiene peso importante en el proceso de obtencin del conocimiento,
y cuando el mismo conocimiento de los actores puede entrar en conflicto con el conocimiento
cientfico y tcnico de los planificadores.
En segundo lugar, en el concepto de planificacin se encuentra la cuestin de la accin. Friedmann se
basa en la definicin de accin dada por Hannah Arendt (2004) quien afirma que el juicio poltico slo
se puede entender desde la accin y el discurso. As para Arendt (2004): Actuar, en el sentido ms
general del trmino, significa tomar iniciativa, iniciar (comenzar, ser el primero y, en algunos casos,
gobernar), imprimir movimiento a alguna cosalos hombres toman iniciativas, son obligados a
actuarno es el inicio de una cosa, sino de alguien que es, l propio, un iniciador (p. 190). Siguiendo esta
direccin argumentativa de Arendt, para Friedmann la accin es el establecer algo nuevo en el mundo
(1987, p. 44) por parte de un actor concreto que debe ser responsable de las consecuencias de su
actuar. En este sentido, el campo de la accin en el mbito de lo pblico se caracteriza por los
siguientes elementos (Friedmann, 1987, pp. 44-47):
i) En la accin, los actores (pueden ser individuos, organizaciones o colectivos) generan distintas y
complejas dinmicas de relaciones pero adems ponen en juego sus propios intereses y valores.
Esto no puede ser ignorado por los planificadores;
ii) La efectividad de la accin de un actor va a depender del poder y la capacidad que posea para
conciliar su accin con las acciones de los otros actores o, para superar la resistencia que generan
los intereses mostrados por otros actores. El desafo de la planificacin es cmo lidiar con esta
situacin real. Aqu se plantean varios interrogantes: y si, a fin de imponer sus intereses, la
planificacin se utiliza como un medio de dominio de los ms poderosos (aqu puede ser incluido al
estado mismo) sobre los ms dbiles? con qu otros instrumentos pueden contar los actores menos
poderosos para hacer valer sus intereses: la movilizacin social, la confrontacin, las protestas?
Cmo contribuyen los planificadores en la adquisicin de mayor fuerza poltica de los ms dbiles?
Deben simplemente los planificadores ignorar esta cuestin y estar al servicio slo de quienes
poseen el capital poltico suficiente para hacer cambiar la realidad social? Asumen los planificadores
el supuesto que el conocimiento para la accin slo es valedero y debe ser dirigido a quienes tienen
el poder?;
iii) Cuando un actor genera una accin inevitablemente se da un cambio de la realidad social. Sin
embargo, este cambio generalmente no es inocuo, sino que puede tener consecuencias sobre otros
actores que quienes viendo afectados de alguna manera sus intereses y valores, pueden contra actuar
y generar oposicin: La accin es as un proceso dinmico que requiere adoptar estrategias para el
cambio. (Friedmann, 1987, p. 45);
iv) Una accin desencadena una serie de acciones que en el largo plazo se vuelven impredecibles, no
slo por el desconocimiento del futuro en general como del desconocimiento en adivinar o predecir
exactamente la accin siguiente de cada uno de los actores Cul es la habilidad cientfica y tcnica
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que deben poseer los planificadores para que en el conocimiento de la accin consideren la incerteza
del futuro? y,
v) Los actores actan guiados por sus valores, los cuales deben ser lo suficientemente fuertes como
para persistir en la accin y vencer las resistencias de los otros actores. Los actores actan as
motivados por la razn apasionada, y su objetivo no es la bsqueda de la verdad sino la realizacin
de sus propias metas e intereses, mientras que los planificadores son dominados por la razn
tecnocrtica, que para ser eficaz debe cumplir con los principios de rigor cientfico como la
objetividad, la formalizacin del conocimiento, el desapasionamiento, la verificacin cientfica de los
hechos, el compromiso con la bsqueda de la verdad, y la aplicacin de leyes inmutables y generales
a partir de las cuales les da la capacidad de predecir los hechos futuros.
En conclusin, desde la perspectiva de Friedmann (1987), el proceso de planificacin que exige la
articulacin del conocimiento con el campo de la accin pblica contiene los siguientes elementos:
i) Planifica quien gobierna. Es decir, la planificacin envuelve tanto dimensiones tcnicas como
polticas. Sin embargo, el dirigente pblico es el responsable del diseo como de la implementacin
del plan;
ii) El actor que planifica tiene intereses y propsitos propios que pueden divergir de otros actores;
iii) En las acciones emprendidas por los actores subyacen valores as como creencias e ideologas;
iv) La efectividad de la accin planificada va a depender del poder y la capacidad del actor para
coordinar, negociar y viabilizar con otros actores o para vencer resistencias en caso de conflictos e
intereses contrapuestos. As, la accin es un proceso dinmico que exige el anlisis y diseo
estratgico para la viabilizacin del cambio de la realidad en la direccin deseada por el actor y,
v) Toda accin es el resultado de una cadena de decisiones atribuida a un determinado actor o
actores y, por tanto, tiene consecuencias en la mayora de las veces imprevisibles y dominada por la
incertidumbre. No siempre los resultados son los planificados, pues ellos pueden ser contrarios a lo
esperado o contrariar los intereses y objetivos previstos por el actor.
2.2 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de Carlos Matus
C. Matus (1987), quien desarrolla su teora de la Planificacin Estratgica Situacional a partir de los
fundamentos tericos de Friedmann, define la planificacin como el clculo sistemtico y articulado
que precede y preside la accin (p. 25). Pero, adems agrega: Llamaremos planificacin al clculo
situacional sistemtico que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la accin (p. 27).
En la propuesta de Matus, y siguiendo la lnea de Friedmann en su Concepto I de planificacin pblica
(1987), el plan y la accin son inseparables en la medida en que el plan slo se completa en la accin,
nunca antes. Por un lado, si el plan no antecede la accin, se vuelve algo intil puesto que no llega
oportunamente. Y, por otro lado, si llega a tiempo pero en la prctica no alimenta la decisin que
desencadena la accin, el plan se transforma en un instrumento superfluo, sin validez operacional. Por
consiguiente, no existe la posibilidad de un diseo completo de un plan antes de la accin que pruebe
su potencia y pertinencia y al mismo tiempo lo complemente con las correcciones y adaptaciones
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necesarias que exige las circunstancias coyunturales y el detalle operacional que la misma prctica
demanda.
De esta forma, para Matus el tema central de la teora de la planificacin debe ser el estudio de las
fuerzas que en la accin prctica determinan el dominio de la improvisacin sobre el plan o del plan
sobre la improvisacin. La experiencia en el rea de la planeacin ensea que la disputa entre la
planificacin y la improvisacin es bastante desigual a favor de sta ltima. Regularmente las crisis,
las rutinas y la inercia dominan la agenda de los dirigentes, dejando poco o ningn espacio a los
problemas y asuntos importantes que han sido previamente procesados mediante mtodos
adecuados de planificacin. Muchas veces en la prctica cotidiana de las organizaciones pblicas, la
improvisacin se convierte en la regla y la planificacin en la excepcin. La improvisacin supera a la
planificacin por ser un clculo que siempre est a tiempo y se fundamenta en la experiencia y la
intuicin de los dirigentes. En cambio, un requisito central para que el plan sea considerado
efectivamente como plan es que debe ser un clculo que precede y preside la accin por encima de la
mera improvisacin, para lo cual debe ser no slo oportuno, sino adems situacional, sistemtico,
profundo y acertado (Matus, 1993). El requisito de sistematicidad exige que el proceso de
planificacin se fundamente en teoras y mtodos adecuados a la complejidad de los problemas que
se desea enfrentar, a fin de lograr una articulacin eficaz entre el clculo situacional en la coyuntura
y el clculo situacional a futuro.
As mismo, desde la perspectiva terica metodolgica de Matus, la planificacin se define tambin
como un recurso de clculo al servicio de un actor social comprometido e interesado con un
determinado objetivo o propsito. La planificacin integra entonces el pensamiento sistemtico y con
mtodo realizado por un actor concreto comprometido con identificar y procesar problemas actuales
y potenciales, explorar posibilidades de accin para su enfrentamiento y evaluar sus posibles
resultados mediante la proyeccin de sus ventajas y desventajas hacia el futuro, porque las
circunstancias del maana deciden la eficacia y eficiencia de las acciones de hoy.
2.3 La Planificacin Pblica desde la Perspectiva de Yehezkel Dror
Por su lado, Dror (1990) proporciona un concepto de planificacin que se constituye en la base para
su modelo general de planificacin de las polticas pblicas. Para este autor la planificacin es el
proceso de preparacin de un conjunto de decisiones respecto a la actividad en el futuro, basndose en
investigacin, reflexin y pensamiento sistemtico (p. 39). Se trata de un proceso de preparacin
porque en ella se conjugan de forma consciente y coordinada una cadena de decisiones que buscan
cumplir unos objetivos concretos. Es una actividad en el futuro porque se trata de un conjunto de
acciones pensadas y diseadas para obtener resultados deseados en el largo plazo. Por ltimo, cuando
se dice que se basa en la investigacin, reflexin y pensamiento es porque es un proceso sistemtico
que busca basar la accin en el pensamiento racional, distinguindose as de la improvisacin. No
obstante, Dror afirma que el anlisis intuitivo y la experiencia son elementos que no son posibles de
ignorar y hacen parte inevitable del proceso de planificacin. Formular, por ejemplo, posibilidades de
accin es un esfuerzo creativo que demanda no slo conocimiento y sentido de la realidad sino
tambin imaginacin y experiencia.
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2.4 En conclusin: qu es la planificacin pblica?
De los aportes sobre la planificacin pblica realizados por Friedmann, Matus y Dror, podemos
concluir que la planificacin es una herramienta central de gobierno en la medida en que facilita cinco
acciones que son necesarias para una adecuada toma de decisiones y un efectivo desempeo de la
gestin pblica en el enfrentamiento de los problemas sociales y el logro de los resultados
demandados por la sociedad:
i) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediacin entre el futuro y el presente. La
planificacin nos permite explorar y crear el futuro, permitiendo ver ms all hasta crear caminos en
direccin a lugares inexplorados y aun no conquistados por el hombre (Burbano, 2011). Como la
accin se hace en presente, la planificacin con su mirada larga da soporte para que las decisiones del
da a da no sean totalmente dominadas por el inmediatismo y la fuerza de las circunstancias
(Burbano, 2011). Como plantea Matus (Huertas, 2000): La planificacin no es otra cosa que el intento
del hombre por gobernar su futuro, por imponer la razn humana sobre las circunstancias. Ningn
mecanismo automtico y determinstico resuelve el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, la
planificacin es vlida en cualquier sistema social democrtico (p. 14).
ii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediacin del pasado con el futuro (Matus,
2000, p. 47). El anlisis del pasado tiene dos utilidades en la planificacin. Primero, nos sirve como
base de conocimiento puesto que su estudio muestra la reconstruccin de la cadena de
acontecimientos que generaron o han generado la situacin problemtica presente y segundo, como
aprendizaje puesto que nos muestra las consecuencias de las decisiones tomadas antes con sus
aciertos y errores. Se trata de aprender del error.
iii) Es una herramienta de gobierno que contribuye a anticipar el futuro en contextos de alta
incertidumbre y baja gobernabilidad donde las capacidades de prediccin son mnimas. Esta definicin
se explica de forma bastante amplia en el Captulo 3 de este libro.
iv) Es una herramienta de gobierno que contribuye a la articulacin entre la reflexin sistemtica y la
accin (Friedmann, 1987; Matus, 1993). Este es un encuentro que exige una interaccin constante
entre el conocimiento que lleva a la reflexin sustentada y la accin en la medida en que sta ltima
con sus limitaciones y resultados condiciona el clculo siguiente que a su vez precede y preside una
nueva reflexin para una accin subsiguiente. De esta forma, la accin prctica constituye el momento
decisivo tanto del proceso de gestin como del que nace de la planificacin. En el momento presente
de la accin estos dos procesos, planificacin y gestin, se confunden y se unen. As, se puede entender
la planificacin como una actividad que existe para el presente, para fundamentar las decisiones en
el da a da. Sin embargo, la eficacia de las acciones de hoy slo se verificarn en el futuro, inmediato
o distante, lo que obliga a simular y anticipar los resultados deseados e indeseados. El proceso de
gestin organizativa no es ms que la reflexin y el clculo transformado en decisiones con la
capacidad de desencadenar los resultados deseados en las situaciones siguientes.
Es precisamente en este encuentro entre el conocimiento y la accin en donde se prueba la calidad y
pertinencia de un sistema de planificacin. Si la planificacin fundamenta las decisiones crticas que
dan rumbo a la organizacin en la direccin de las grandes metas u objetivos previamente definidos,
haciendo con que la concentracin estratgica tenga mayor peso que la distraccin tctica en el da a
da de los dirigentes y gerentes (Burbano, 2011), se puede afirmar entonces que la planificacin se
14
constituye efectivamente en una prctica de trabajo arraigada dentro de la cultura organizacional.
Aqu, la planificacin tendr un efectivo espacio operacional dentro de la organizacin y su prctica
ser realizada con un grado aceptable de calidad y eficacia. Si, por el contrario, las metas, objetivos y
propuestas de decisin derivadas del proceso de planificacin no entran en la agenda diaria de los
decisores, la cual se encuentra dominada por las urgencias y rutinas, la improvisacin tomar cuenta
de la gestin. En este caso, el clculo de planificacin opera como una simple prctica ritual (Matus,
1993) sin espacio operacional efectiva en la definicin y manutencin del rumbo de la organizacin.
La planificacin operar en un grado bajo o nulo de calidad y eficacia dentro de una organizacin
donde culturalmente la tensin coyuntural del da a da produce la distraccin de los decisores hacia
cuestiones urgentes y menores.
La reflexin y el clculo planificado de la accin deben impedir que las circunstancias de la coyuntura
definan la direccionalidad de la organizacin a partir de las restricciones y demandas del presente. Es
decir, que las decisiones diarias se disocien del plan y que ste termine en divagaciones sin ninguna
relacin con la accin prctica. Surge, por tanto, la necesidad de mantener la correspondencia
temporal entre la velocidad con que cambia la realidad y la velocidad con que el sistema de
planificacin puede actualizar el plan para que el dirigente acte con eficacia sobre esa nueva
realidad. Este es precisamente uno de los principales problemas de la gestin planificada que hace
que la improvisacin con su ventaja de velocidad y oportunidad termine dominando en el proceso de
toma de decisiones y poniendo a prueba los mtodos de planificacin. Es el caso que menciona Matus
(1987) sobre el mtodo tradicional del plan-libro (p. 749), el cual tiene nulas posibilidades de
competir en un contexto de rpidas transformaciones quedando rpidamente superado por los
hechos. Este mtodo regularmente funciona como un mero rito sin espacio operacional efectivo
dentro de las organizaciones.
La integracin o encuentro entre la reflexin y la accin en el proceso de planificacin es un problema
complejo que requiere, por el lado de la oferta, de teoras y mtodos potentes y adecuados a las
caractersticas de la realidad que se desea intervenir y, por el lado de la demanda, de una cultura
institucional de responsabilidad que genere las condiciones para que la planificacin sea una
exigencia real que determine su prctica sistemtica en todos los niveles de la organizacin (Burbano,
2011). En sntesis, la planificacin es por tanto un problema de oferta como de demanda.
v) Es una herramienta de gobierno que contribuye al uso de la reflexin sistemtica como fundamento
de la toma de decisiones para cualquier objetivo y en cualquier contexto situacional. Dicho concepto
nos lleva a que la planificacin no puede ser llevada al mbito exclusivo del sistema econmico o
social. As, es posible hablar de un plan de gobierno, de un plan de oposicin al gobierno, de un plan
para conquistar el poder, de un plan de defensa nacional, de un plan empresarial, de un plan de ajuste
macroeconmico o incluso de un plan de estatizacin o de privatizacin. El concepto de plan como
un clculo que precede y preside la accin (Matus, 1987, p. 25) no se encuentra por tanto
estrictamente relacionado con el contenido o propsito o con el mbito de accin especifico en el cual
se encuentra situado el actor que lo encabeza. Cualquier propsito en cualquier mbito de la realidad
puede ser objeto de un proceso de planificacin. Lo que s es cierto, como se mostrar ms adelante,
es que las caractersticas del propsito y la complejidad de la situacin condicionan los mtodos de
planificacin.
15
2.5 Los Procesos de Prealimentacin y Realimentacin en la
Planificacin
La planificacin se realiza a travs de dos procesos especficos: (i) de prealimentacin, y (ii) de
realimentacin (Matus 1987, 1993).
En el clculo de prealimentacin el futuro pesa en las decisiones presentes con visiones de distinta
dimensin de tiempo que pueden ir desde un mes, un ao, un quinquenio, una o tres dcadas. Son
diferentes longitudes de horizonte de tiempo que tradas al presente permiten al decisor definir la
direccionalidad de su gestin estableciendo lo que puede y debe hacer hoy con el propsito de lograr
maana los objetivos propuestos. En el presente se realiza la accin pero el futuro es el que seala el
camino a seguir y el plan simula las consecuencias posibles de las decisiones de acuerdo con los
clculos y apuestas realizadas en diferentes horizontes de tiempo. De esta forma, el proceso de
prealimentacin se concreta en planes de muy distintos horizontes de tiempo, desde el corto y el
mediano hasta el muy largo plazo. Cada uno de estos tipos de plazos contribuye con referencias
direccionales de distinta importancia, contenido y significado en las decisiones presentes (Matus,
1987).
Por su parte, en el proceso de realimentacin se contrasta si aquello que fue decidido ayer puede hoy
ser confirmado o rechazado por la realidad; es en la verificacin del cumplimiento de los objetivos y
metas cuando se permite la correccin de lo inicialmente planificado, posibilitando mejorar la
capacidad de clculo del planificador en un proceso continuo de aprendizaje. La nueva situacin
verificada en el clculo de realimentacin seguramente no corresponder con lo esperado en la
formulacin inicial del plan. Adems de la accin propia muchos otros factores contribuirn en la
configuracin de una nueva situacin. Por consiguiente, a partir de esa nueva realidad se debe
recomenzar el plan como una fase de articulaciones de realimentacin y prealimentacin de la accin
presente. Y de esta forma la planificacin contina como un proceso incesante de clculo que precede
y preside la accin (Matus, 1987).
A propsito de esto, M. Lindgren & H. Bandhold (2009) sealan que todos los organismos vivos,
incluidos los seres humanos y las organizaciones necesitan de un sistema de realimentacin que
funcione eficazmente con el fin de conocer lo que ha sucedido. Es un instrumento esencial para
aprender de la experiencia a fin de realizar las correcciones y adaptar las decisiones a los cambios
sucedidos en el ambiente. La sobrevivencia nos obliga a aprender de lo que hemos hecho. Pero la
realimentacin no es suficiente, porque se debe definir el rumbo orientando las acciones del presente
al logro de objetivos futuros. En trminos de Lindgren & Bandhold (2009), para ser capaz de elegir el
camino a seguir es necesario contar con informacin sobre el futuro. Por lo tanto, se requiere de
sistemas de prealimentacin (feed-forward systems) y de sistemas de realimentacin (feed-back). La
Figura 3 muestra esta interaccin.
16
Figura 3. Proceso General de Prealimentacin y Realimentacin.
Fuente: Adaptado de Lindgren & Bandhold. Scenario Planning, 2009.
La interaccin de la prealimentacin y la realimentacin en el proceso de planificacin puede ser
explicada a partir de la metfora de un viaje en automvil. Cuando se conduce, el tablero de control
del automvil es un instrumento que permite la realimentacin durante un viaje en la medida que
informa la velocidad, la distancia recorrida, el combustible consumido, la temperatura del motor,
entre otros indicadores. No obstante, aunque ofrece ciertas informaciones esenciales sobre la
evolucin del viaje, no dice nada sobre la direccin del mismo y las dificultades que se podrn
encontrar en el camino. As, se necesita de un GPS que oriente respecto a s se est en la ruta cierta o
en el camino ms eficiente en trminos de tiempo. Tambin se precisa estar atentos a informaciones
de la radio, el internet o por cualquier otro medio sobre el comportamiento del clima, el estado del
trnsito o posibles interrupciones de la va. Estos son instrumentos de realimentacin sin los cuales
se dificultara mucho ms la realizacin del viaje, pues para alcanzar el destino lo primero que se debe
es saber si se est en la direccin correcta hacia donde se desea llegar. De esta forma, un buen
conductor, como un buen planificador, es aquel que no slo sabe regular el esfuerzo y la velocidad de
su vehculo de acuerdo con la informacin ofrecida del panel de control, sino que adems, y sobre
todo, sabe hacia dnde se dirige, anticipando las posibles dificultades que puede encontrarse durante
el camino. El acto de conducir un vehculo en un viaje as como el acto de conducir una organizacin,
requiere de sistemas o instrumentos que permitan la prealimentacin y realimentacin de las
decisiones.
De lo anterior se puede deducir que la prealimentacin se concentra en el futuro y la realimentacin
en el presente y el pasado. Sin embargo, como ya fue mencionado anteriormente, estas son dos
instancias de clculo que en el proceso de planificacin interactan de forma permanente y compleja
para convertirse en dos sistemas que fundamentan el proceso de la planificacin (ver Figura 4).
17
Figura 4. Sistemas de Prealimentacin y Realimentacin en el Proceso de Planificacin
Fuente: Adaptado de C. Matus (1987).
Por ejemplo, la prealimentacin define los objetivos y metas a ser monitoreadas y evaluadas por la
realimentacin. El anlisis de pre y realimentacin que apoya el clculo en cada coyuntura presente
del proceso de toma de decisiones, tiene que realizarse en sincrona con la velocidad con que cambia
la realidad. Para lograr esa sincrona el planificador no puede simplemente apoyar sus clculos en la
observacin directa de la realidad corriente, sino que debe intentar anticiparse a las posibles
transformaciones futuras. Por lo tanto, se encuentra obligado a realizar previsiones sobre el
comportamiento futuro de la realidad. Previsiones que en la mayora de las veces no sern seguras
pues se encuentran influenciadas por las incertezas y nebulosidades propias del sistema social y por
la ceguera situacional (Matus, 2000) del mismo planificador que limita su capacidad de explicar y
explorar el mundo.
En este sentido, con el propsito de aumentar la probabilidad de lograr la situacin objetivo definida
para el final del perodo de gobierno o gestin, el clculo de prealimentacin en la toma de decisiones
se debe alimentar de la anticipacin simulada de la posible ocurrencia de eventos futuros a fin de
utilizar dicha simulacin en la formulacin de acciones que permitan cambiar la realidad antes que
los acontecimientos previstos ocurran. Pero no es suficiente con mirar hacia el futuro, es necesario
aprender de la experiencia mediante la evaluacin sistemtica de los clculos pasados y del
comportamiento de la historia reciente con la finalidad de actualizar el plan antes que la velocidad de
los acontecimientos alteren la realidad y de esta forma poder actuar con conocimiento de la nueva
situacin.
Como se observa, la planificacin entendida como un proceso de prealimentacin y realimentacin
de la accin es una actividad incesante de formular, monitorear, evaluar y rehacer planes que slo
culmina con la decisin concreta del da a da.
18
2.6 Las Dimensiones del Tiempo en la Planificacin
La determinacin del horizonte de tiempo es un elemento esencial en el proceso de planificacin;
primero porque posibilita delimitar y diferenciar el campo de acciones, decisiones y previsiones
formuladas en el plan, y segundo, permite distinguir el tipo de metodologas de planificacin que es
necesario aplicar.
Con base en la profunda revisin bibliogrfica, aunque as mismo fundamentados en su amplia
experiencia profesional, los autores utilizarn como referencia el periodo de gobierno con el fin de
definir el horizonte de tiempo de los planes. As:
i) La planificacin de corto plazo corresponde a aquellos planes que se encuentran dentro del periodo
de gobierno como los planes anuales y trimestrales;
ii) La planificacin de mediano plazo se refiere a aquellos planes que se definen para uno o dos
periodos de gobierno o gestin; en el caso por ejemplo de Brasil y Colombia constitucionalmente son
4 aos para presidente, gobernadores y alcaldes, aunque en Brasil hay la posibilidad de reeleccin
para los tres cargos pblicos y en Colombia slo para Presidente y,
iii) La planificacin de largo plazo se referir a los planes que van mucho ms all del periodo de
gobierno, y pueden extenderse entre 10 y 30 aos o tal vez ms.
2.7 Los Mtodos Aplicados en el Proceso de Planificacin
No hay un nico mtodo de planificacin que se ajuste a todas las realidades posibles. En vez de ello,
es necesario entender la planificacin como un conjunto de herramientas diversas a las que los
dirigentes pueden recurrir para enfrentar los diferentes tipos de problemas que enfrentan en su
gestin. Sin embargo, es de gran importancia que los mtodos y tcnicas de planificacin utilizadas
en una organizacin concreta tengan en comn su consistencia terica, e incluso ideolgica, de lo
contrario se estaran aplicando herramientas que no se complementen y que no son tiles, eficaces y
potentes para alimentar la accin (Burbano, 2011). El error que corrientemente se comete es aplicar
herramientas no adecuadas ni para el tipo de problema o realidad social que se desea enfrentar ni
para el mbito en que se precisa utilizar (por ejemplo, si se trata de una organizacin pblica o
privada). Esta deficiencia en la adecuada utilizacin y adecuacin de los mtodos y tcnicas se debe
principalmente a la creencia generalizada de las oficinas de planeacin y de los mismos dirigentes de
que en la planificacin lo que importa es slo formular buenos planes, no importando cmo sea el
proceso para llegar a ellos, como si existiera una neutralidad metodolgica (Matus, 2000, p. 19).
En este sentido, un sistema de planificacin debe referirse a la manera cmo se articulan y adecan
los diferentes mtodos y tcnicas de planificacin para la toma de decisiones orientada a la accin. J.
Medina (2000) menciona que distintas instituciones como el Ilpes, el PNUD, y distintos gobiernos de
Amrica Latina han publicado y promovido algunos mtodos y tcnicas de planificacin entre las que
seala la planificacin estratgica situacional, la planificacin normativa, la prospectiva estratgica,
entre otras. Cabra analizar cul es la consistencia terica y metodolgica de estas herramientas
aplicadas en la regin.
19
Para cada problema, horizonte de tiempo, nivel organizativo y mbito de aplicacin (pblico o
privado) corresponde, por tanto, un mtodo de planificacin que se ajusta a dichas realidades. El
Cuadro 1 muestra mejor este razonamiento, detallando el tipo de problema de decisin que se
plantea, los mtodos que son ms adecuados para dicho problema y los conceptos derivados de la
teora de planificacin pertinente que se aplican para cada caso o problema.
Cuadro 1. Clasificacin de los Mtodos de Planificacin
Problema Mtodo Conceptos
1. Explorar posibilidades a 10,
20, 30 o ms aos para
fundamentar la accin
presente.
Planificacin de largo
plazo propia del mbito
pblico.
Planificacin de largo
plazo propia del mbito
privado.
Anlisis de gran estrategia para el
mbito pblico, gran estrategia
empresarial, direccionamiento
estratgico, escenarios prospectivos o
de largo plazo, estudio de futuros,
anlisis del entorno, fuerzas motrices,
tendencias, amenazas,
oportunidades, imagen objetivo,
visin, consenso social, polticas de
Estado.
2. Un dirigente para alcanzar
sus metas debe vencer la
resistencia activa y creativa de
otros actores, enfrentando la
incertidumbre y la
complejidad del juego social.
Planificacin
Estratgica Pblica - PES.
Planificacin
Estratgica Situacional
PES.
Planificacin
Estratgica Empresarial.
Problemas no estructurados o
cuasiestructurados, actor, situacin,
juego social, explicacin situacional,
apuesta, escenarios de corto y
mediano plazo, viabilidad, estrategia
de viabilidad, reingeniera pblica.
Misin, anlisis del entorno, anlisis
del sector, fuerzas competitivas,
metas, estrategia competitiva,
reingeniera privada.
3. Un gerente debe alcanzar un
objetivo parcial de un plan
global con creatividad y
responsabilidad.
Planificacin
Estratgica Pblica
Gerencial, MAPP
(Mtodo de Planificacin
Popular o de base),
Marco Lgico y Gerencia
por acciones
Planificacin por
objetivos.
Problema especfico, plan
operacional, plan descentralizado,
juego institucional, acciones,
eficiencia y eficacia gerencial y
operacional, directrices, rdenes,
evaluacin y rendicin de cuentas.
Objetivos, metas, actividades.
4. Una organizacin de base o
comunitaria debe enfrentar
problemas de alto valor en su
nivel lidiando con la
centralizacin, el conflicto y la
incertidumbre.
Planificacin Popular o
de Base MAPP.
Gobierno comunitario, cogobierno,
problema comunitario, actor,
situacin, juego social, explicacin
situacional, acciones y demandas de
accin, viabilidad, estrategia de
viabilidad.
Fuente: Tomado de Burbano & Ramrez en Guia Metodolgico de Planejamento Prospectivo (2010).
20
3. LA INCERTIDUMBRE Y EL RIESGO COMO
ELEMENTOS CRTICOS DE LA PLANIFICACIN
DE LA ACCIN
Una de las dificultades que enfrenta tanto la planificacin de largo como de mediano y corto plazo es
el problema de la incertidumbre. En el largo plazo, la incerteza se encuentra en la incertidumbre de
las grandes rupturas o discontinuidades (Dror, 1990). Mientras que en la planificacin de mediano y
corto plazo la dificultad se encuentra en las incertidumbres generadas por las decisiones y acciones
actuales tomadas o por tomar por parte de los distintos actores, adems de los conflictos que se
generan entre ellos.
Cada tipo de planificacin, de largo, mediano o corto plazo, tiene su propia carga de incertidumbre y
riesgo, as que no se pueden construir formulas, modelos o teoras generales de planificacin como si
la incertidumbre se comportara de igual forma en los tres horizontes de tiempo. En esta lnea de
raciocinio, es posible afirmar que en el proceso de planificacin el dirigente y los planificadores se
confrontan con dos tipos de problemas: (1) la incertidumbre en el futuro de mirada larga, y (2) la
incertidumbre en el futuro de mediano y corto plazo, o de coyuntura. Por tanto, en estos dos grandes
mbitos, el problema de la incertidumbre aparece en trminos diferentes; cada uno tiene sus propias
exigencias y requiere unos tipos particulares de teoras y mtodos que son de distinta naturaleza. El
problema de la incertidumbre surge as de diversas formas, pues la incerteza de los prximos diez o
veinte aos es distinta a la incerteza generada en el futuro ms cercano.
La realidad social desde siempre ha generado incertidumbres de diferente naturaleza y estas
incertidumbres se hacen mayores cuando las organizaciones intentan reflexionar para encontrar
alternativas que sustenten las decisiones de hoy y del futuro. La consideracin de la incertidumbre
en la gestin organizacional pone de relieve el hecho que en la prctica el decisor debe ejercer su
juicio y tomar sus decisiones en un mundo en donde nada es claro, ntido y preciso. Por el contrario,
es un mundo dominado por la nebulosidad y cargado de incertezas, sorpresas y conflictos que
difcilmente pueden ser reducibles y predecibles con exactitud y en donde la realidad ofrece a los
decisores seales e informacin defectuosa que adems es distribuida inequitativamente. Es un
mundo en donde la informacin misma es considerada un recurso crtico que ofrece ventajas al que
la posee y desventajas a quienes no la tienen. Aunado a todo esto, los decisores no siempre dejan
trasparecer sus motivaciones, intereses y capacidades agregando por tanto mayor incertidumbre a la
causada por las limitaciones del conocimiento del funcionamiento futuro de los sistemas sociales y
naturales
3
.
Aunque todo esto siempre ha sido cierto, la incertidumbre del futuro, tanto del largo como del
mediano y corto plazo, ha cobrado especial relevancia en la sociedad contempornea globalizada con
su dinmica de constantes cambios acelerados tanto por el aumento de la produccin tecnolgica
3
Koppenjan y Klijn en su libro Managing Uncertainties in Networks (2004), afirman que la incertidumbre no es slo
una cuestin de carecer del conocimiento, sino que tambin resulta de la presencia de varias partes cada una con
sus propias percepciones, objetivos y estrategias (p. 39).
21
como de conocimiento e informacin
4
. La magnitud de dicha complejidad del entorno en las que se
encuentran actualmente insertas las organizaciones es precisamente una de las grandes
preocupaciones de los decisores hoy, puesto que la incertidumbre generada conlleva a que se asuman
riesgos tanto previsibles como imprevisibles para los cuales muchas veces no es fcil responder de
forma adecuada y suficientemente anticipada: La incertidumbre surge cuando las partes son
confrontadas con problemas sociales y no saben cules sern los efectos de sus esfuerzos para
resolverlos (J. Koppenjan & E. Klijn, 2004, p. 6)
5
. De esta forma, pensar en el futuro exige tener una
mejor comprensin de la complejidad inherente que conlleva la incertidumbre y el riesgo, asunto que
ha quedado en evidencia debido a que la naturaleza de los problemas sociales se ha agudizado.
Sin embargo, aunque durante los ltimos aos han surgido enfoques y aportes cientficos y
metodolgicos que posibilitan dicha comprensin del problema de la incertidumbre y el riesgo en la
planificacin, desafortunadamente no se han integrado con plenitud en el quehacer de la gestin del
da a da de las organizaciones. Al referirse especficamente a las organizaciones pblicas, los
problemas sociales que deben enfrentar contienen en general un alto grado de incertidumbre y
riesgo, lo que los hace ms complejos. Sin embargo, los problemas sociales de la actualidad poseen
ciertas caractersticas de incertidumbre y riesgo que no existan antes, llevando a enfrentar ciertos
tipos de problemas nuevos que muchas veces no se sabe siquiera identificar y mucho menos manejar.
Este es uno de los argumentos centrales de Ulrich Beck (1998) en su libro La Sociedad del Riesgo.
Beck (1998) seala que la sociedad industrial, caracterizada por la produccin y distribucin de
bienes, fue reemplazada por la sociedad del riesgo, en la cual la distribucin de los riesgos no
corresponde a las diferencias sociales, econmicas y geogrficas de la tpica primera y segunda
revolucin industrial. El problema es que la ciencia, en buena parte productora de la sociedad del
riesgo y sobre la cual se centraban todas las esperanzas para eliminar completamente la ignorancia
del mundo, no puede dar cuenta de la prediccin y el control de los riesgos que indiscutiblemente ella
misma contribuy a crear y que tienen la capacidad hasta de destruir la propia especie. Beck incluye
entre los riesgos la destruccin del medio ambiente, las consecuencias impredecibles de la
manipulacin gentica, la capacidad de destruccin nuclear, adems de los riesgos asociados al
capitalismo financiero globalizado. Pero, agrega adems: los riesgos no se agotan en consecuencias
y daos que ya han tenido lugar, sino que contienen esencialmente un componente futuroAs pues, los
riesgos tienen que ver esencialmente con la previsin, con destrucciones que an no han tenido lugar,
pero que son inminentes, y que precisamente en este significado ya son reales hoyEn este sentido, los
riesgos se refieren a un futuro que hay que evitar (Beck, 1998, p. 39).
4
Siguiendo a U. Beck (1998), Koppenjan & Klijn (2004) aseveran que el desarrollo del conocimiento y la tecnologa,
al contrario de lo que se supone, lo que han producido es nuevas incertidumbres y riesgos: La aplicacin de nuevos
descubrimientos cientficos y nuevas tecnologas no slo abre nuevas vas para resolver problemas y la bsqueda de
prosperidad, sino tambin crea nuevos problemas, nuevos riesgos y nuevas incertidumbres (p. 5)
5
Para Koppenjan y Klijn (2004:6-7) existen tres tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre substantiva, referida a la
disponibilidad de informacin o conocimiento y a la percepcin que los actores tienen de los problemas que los lleva
a hacer sus propias interpretaciones; (2) Incertidumbre estratgica, que surge porque los actores se comportan de
acuerdo con sus propias percepciones y objetivos respecto a un problema complejo, llevndolos a una gran variedad
de interacciones y decisiones estratgicas, y (3) Incertidumbre institucional, porque los problemas sociales cruzan las
fronteras institucionales y los niveles administrativos, y como consecuencia, los actores emprenden sus acciones
estratgicas sustentados en diversos tipos de reglas, sean formales o informales. De esta forma, los actores tambin
interactan guiados por las responsabilidades, las opiniones, las reglas y el lenguaje de las organizaciones a las cuales
pertenecen.
22
Segn este orden de ideas, es indiscutible entonces que las organizaciones operan cada vez ms en
entornos que se han vuelto mucho ms complejos y de mayor imprevisibilidad. Las organizaciones
nunca fueron y nunca sern sistemas cerrados que pueden operar como si el mundo funcionara
determinsticamente (Matus, 1987). Las organizaciones maniobran en un ambiente donde conviven
y se interrelacionan constantemente con otras organizaciones y con diferentes actores (Matus, 1987;
Koppenjan & Klijn, 2004). As, en las organizaciones privadas coexisten proveedores, competidores,
clientes e instituciones del sector pblico que imponen reglas de funcionamiento tanto para el sistema
econmico como para el sistema social, hacen alianzas con otras organizaciones y conforman grupos
de inters; y, de igual modo, aunque guardando las proporciones de su esencia propia, las
organizaciones pblicas tambin interactan con otros actores sea creando fuerzas de cooperacin,
oposicin o de imposicin. Y todas estas interrelaciones que todas las organizaciones establecen con
otras organizaciones y con otros actores, de forma voluntaria o involuntaria, se producen en un
entorno en continuo dinamismo que sobrepasa las fronteras regionales y nacionales y se extrapola
hacia el resto del mundo. As, cualquier decisin que un dirigente pblico o privado tome est
condicionada por lo que sucede en su entorno no slo inmediato sino tambin en el ms lejano; pero,
adems, su propia decisin condiciona o produce efectos sobre otros en cualquier lugar.
Por consiguiente, se hace fundamental reconocer que la complejidad es inherente a todo problema
relacionado con la sociedad y que al enfrentar un problema se est abocado a hacer uso de modelos
que verdaderamente ayuden a entender y minimizar los fenmenos de incertidumbre y riesgo. No se
sabe qu va a suceder, pero se pueden prever algunas consecuencias estudiando el futuro cercano y
lejano a travs de teoras y herramientas adecuadas de planificacin.
Aqu, es interesante lo que afirma J. Wagensberg (1998): El elemento central es la inquietud que turba
nuestro espritu. Es una complejidad que nos inquieta por desconocida, precisamente. En ese momento
no sabemos lo que nos gustara saber; slo hay una cosa clara: la complejidad debe ser tratada, y lo
nico que controlamos es la intensin de la inquietud que sentimos (p. 13). De acuerdo con este
razonamiento, los decisores se ven obligados a hacer apuestas sobre lo que creen suceder como
consecuencia de una decisin determinada. Por tanto, y siguiendo a Dror (1990), el resultado de toda
decisin relacionada con el enfrentamiento de cualquier problema social complejo muchas veces es
desconocido y toma la forma de indeterminacionesLos resultados pueden predecirse en parte, en
trminos de riesgo y posibilidades, y en parte tomarn la forma de configuraciones impredecibles con
discontinuidades y saltos (p. 328). Se hace imposible predecir tales resultados, puesto que incluso
cuando se trata de reducir la incertidumbre mediante decisiones fundamentadas en experiencias
pasadas, ellas pueden an generar resultados totalmente distintos de los esperados; la ignorancia
sobre lo desconocido limita las posibilidades del ser humano.
Existen algunas clases de eventos sobre los cuales se puede tener certeza, pues se posee toda la
informacin relevante y el nivel de complejidad es mnimo. Sin embargo, en el terreno social los
problemas tienen una naturaleza distinta y no se puede construir formulas, modelos o teoras que
permitan generar un conocimiento total; el razonamiento est limitado por el desconocimiento de
todas las variables en juego, es decir, hay incertidumbre en el entorno. Los individuos elaboran
representaciones de la realidad, tantas como pueda imaginarse, pero su accin se ve restringida por
la interaccin y el enfrentamiento de otros actores que comparten esas mismas realidades (Ramrez
& Burbano, 2009).
23
Es aqu donde radica esencialmente la diferencia que existe entre los problemas bien estructurados
y los problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983; Matus, 1997a). En los
problemas bien estructurados es posible enumerar todas las posibilidades y asignarles
probabilidades objetivas. Aqu juegan la certeza y el clculo de las predicciones exactas de resultados,
puesto que se basa en el clculo de prediccin. Existe la certeza determinstica que el hecho A causar
el hecho B o la certeza indeterminstica sobre el total de posibilidades disponibles, es decir, que A
producir los resultados B1, B2 o B3, ya que es posible pronosticar con completa seguridad la
totalidad de posibilidades que se podrn generar.
En contraste, en gran parte de lo que sucede en el mundo real de las organizaciones el dirigente se
enfrenta normalmente con problemas no estructurados o cuasiestructurados, caracterizados por su
alta complejidad y por una fuerte incertidumbre, donde slo es posible enumerar algunas
posibilidades o alternativas, no conocer las probabilidades de ocurrencia o incluso desconocer las
mismas posibilidades. Se basa en el clculo de previsin. En general en el enfrentamiento de
problemas complejos, el decisor se enfrenta constantemente, como afirma Dror (1990), a dos tipos
de incertidumbre, la incerteza cualitativa y la incerteza cuantitativa.
6
Para entender estos dos tipos de incerteza, es necesario precisar primero dos conceptos que los
ayudan a explicar y que en el lenguaje comn se confunden. Es decir, las nociones de posibilidad y
probabilidad. La posibilidad se define como un hecho o evento cualitativo plausible de ocurrir. La
probabilidad se refiere a la posibilidad cuantitativa de ocurrencia del evento, y se denota con un valor
que oscila entre 0 y 1. Cuanto ms se acerque a cero es ms improbable que ocurra el evento, y cuanto
ms se aproxime a 1 significa que existe una gran probabilidad de que el evento ocurra. Por
consiguiente, la posibilidad de que ocurra un evento se determina mediante la razn de la
probabilidad de que ocurra a la probabilidad de que no ocurra (Ramrez & Burbano, 2009).
A su vez, la nocin de probabilidad se divide en dos clases: probabilidad objetiva y probabilidad
subjetiva. En la probabilidad objetiva se considera que las probabilidades de que una serie de eventos
suceda son calculables y verificables de forma precisa mediante la observacin de pruebas repetitivas
de un mismo experimento en un periodo de tiempo determinado. Por ejemplo, cuando se lanza un
dado no cargado, se sabe que la probabilidad de conseguir un dos es 1/6, pudiendo as realizar varios
experimentos para verificar el nmero de veces que al lanzar el dado se obtendr un dos. Sin embargo,
se habla de probabilidad subjetiva cuando la probabilidad asignada no puede ser verificada mediante
algn experimento repetitivo. Esto ocurre cuando un individuo evala algunas posibilidades y estima
la probabilidad de ocurrencia de ellas fundamentndose en el sentido comn, la experiencia, en
informaciones disponibles o en conocimientos adquiridos que lo llevan a hacer un juicio subjetivo de
probabilidades. Aunque es el tipo de probabilidad ms utilizada en la vida diaria, no tiene validez
cientfica. Por ejemplo, el dirigente pblico puede estimar la probabilidad de disminucin de la tasa
de violencia en la ciudad en los meses siguientes entre 15% y 20%, si aumenta el pie de fuerza en las
calles. O el dirigente privado puede estimar la probabilidad de aumento en la tasa de ganancia en los
prximos 5 aos, pero este resultado estar determinado por las condiciones futuras del
6
Dror (1990, p. 329) distingue en realidad entre cuatro tipos de incertidumbre: (1) Incertidumbre cuantitativa, cuando
se conocen las posibilidades pero sin que se pueda definir alguna distribucin probabilstica; (2) Incertidumbre
cualitativa, en referencia a la imposibilidad de conocer las posibilidades futuras; (3) Incertidumbre mezclada, que
denota situaciones donde algunas de las posibilidades pueden predecirse, pero cuya suma es menor a 1, dejando
otras posibilidades cuantitativamente indeterminadas, y (4) Incertidumbre voltil, cuando surgen situaciones donde
las posibilidades pueden tener una expectativa asociada a la forma de discontinuidades y saltos.
24
comportamiento de la economa y el sector financiero a nivel internacional o por polticas estatales.
Estas probabilidades se basan en un juicio con fundamento evaluable pero no verificable (Matus, 2000,
p. 64).
En un problema bien estructurado hay total certeza cualitativa y cuantitativa porque es posible
enumerar y definir el rbol completo de posibilidades o eventos y asignarles una probabilidad
objetiva, mientras que en un problema cuasiestructurado estas posibilidades no estn bien definidas
y es imposible enumerarlas todas, por tanto, hay incerteza cualitativa. La incerteza cuantitativa se
produce cuando es imposible asignar con precisin las probabilidades de ocurrencia de un evento. Lo
ms grave an es que en los problemas cuasiestructurados los dirigentes se enfrentan a los dos tipos
de incertidumbre: incertidumbre cuantitativa e incertidumbre cualitativa (Matus, 2000).
La incertidumbre cuantitativa se presenta en situaciones problemticas bien estructuradas, en las
cuales es posible enumerar todas las posibilidades pero no asignar probabilidades objetivas. Existe
incertidumbre cuantitativa y certeza cualitativa. El error humano es alto debido a la incerteza
cuantitativa y el tipo de clculo que se realiza es de previsin cualitativa (Matus, 1993). Un ejemplo
claro de este tipo de problemas con alto nivel de complejidad y que generan incertidumbre
cuantitativa y certeza cualitativa fue el proceso de decisin del TLC de Estados Unidos con Colombia.
Antes de ser aprobado definitivamente el TLC, se podan enumerar las siguientes posibilidades: no
aprobacin, aprobacin sin restricciones, aprobacin con fuertes restricciones y aprobacin con
mnimas restricciones. Con qu probabilidades? El rbol de posibilidades en este caso, bajo las reglas
impuestas en ese momento por los Estados Unidos, sera como lo muestra la Figura 5:
Figura 5. rbol de Posibilidades de Incertidumbre Cuantitativa del TLC
de Colombia con Estados Unidos
Fuente: Elaboracin propia.
Fuente: Elaboracin propia.
Antes de la aprobacin final de este TLC en octubre de 2011, surgan los siguientes cuestionamientos:
Qu probabilidades (p) se pueden asignar a cada posibilidad? Si nos ponemos en la cabeza del
Presidente de los Estados Unidos o de los congresistas de ese pas? Si nos ponemos en la cabeza del
Presidente de Colombia? Se pueden asignar probabilidades objetivas? Se pueden utilizar los
mtodos estadsticos de la teora de la decisin? Qu instrumentos de gestin, planificacin o
decisin se deben utilizar? No obstante, el problema, por su naturaleza social, tiene un lmite en el
conocimiento de enumeracin de posibilidades, y ms all de lo que se puede imaginar surgen otros
interrogantes de tipo cualitativo que an no han sido resueltos a pesar de la ratificacin del TLC: Son
claras las consecuencias para Colombia de un TLC condicionado? Se pueden enumerar todas las
posibilidades para este caso? Se pueden enumerar y cuantificar las consecuencias?
Decisin de
Estados
Unidos
TLC No Aprobado
p?
TLC Aprobado
p?
Con mnimas restricciones p?
Sin restricciones p?
Con fuertes restricciones p?
25
Por su parte, la presencia de incertidumbre cualitativa se vuelve una situacin mucho ms compleja
para los decisores. En la realidad social los actores, los gobiernos y las empresas no estn solos.
Existen competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Los otros dominan
parte del juego social, poltico y econmico, pero tambin tienen objetivos que pueden ser comunes,
complementarios o conflictivos. Los otros intentan mantener sus ventajas y acumulaciones logradas
y lucharn por sus intereses, y para ello formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas,
negocian, confrontan. En la interaccin social el comportamiento de los actores no sigue leyes
precisas y est abierto a la creatividad humana la cual genera incertidumbre cualitativa, o la dificultad
de predecir las acciones y reacciones de los otros actores y conocer con precisin los eventos o
circunstancias del contexto. El actor A juega X, cul ser la jugada siguiente de los actores B y C? Cul
ser la respuesta de A frente a esas jugadas que desconoce? Cmo se comportar el mercado a nivel
global en los prximos 5 aos? Cules sern las tendencias en la educacin en los prximos 30 aos?
Las respuestas de los actores difieren segn sean las situaciones a las cuales se enfrenta, lo que quiere
decir que no se puede conocer con precisin cul ser la reaccin de un actor por efecto de la decisin
de la implementacin de una accin por parte de otro u otros actores o por efecto del comportamiento
de la realidad social, cualquiera sta sea. En este caso no se puede, como en los problemas bien
estructurados, realizar modelos o tcnicas que den una solucin ptima, concreta y objetiva; las
soluciones en estos tipos de problemas cuasiestructurados slo pueden ser incompletas o subjetivas.
El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de prediccin se reduce
considerablemente. Las personas tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para
situaciones similares. Cada accin tiene una interpretacin diferente y no se sabe, muchas veces,
cules son las intenciones reales o los propsitos verdaderos que se esconden detrs de estas
decisiones.
Los problemas sociales complejos son de tipo cuasiestructurado y se caracterizan por poseer tanto
incertidumbre cuantitativa como cualitativa; slo una parte de la realidad social puede ser conocida,
pero en esencia domina la incertidumbre. Existe incerteza en el conocimiento sobre el completo
comportamiento futuro del problema, pero tambin incertidumbre en las causas, las consecuencias y
en la misma forma en qu debera ser enfrentado el problema, es decir, cules son las alternativas
posibles ms adecuadas para enfrentarlo. La combinacin de mltiples factores que interactan en
una realidad social concreta imposibilita conocer el futuro, y slo se puede obtener una visin parcial
de esa realidad social (Andreeta & Andreeta, 2004, p. 191).
Se reconoce entonces que los individuos se enfrentan a un futuro nebuloso y slo pueden distinguir
algunos aspectos limitados de las posibilidades en el futuro. Qu suceder con la economa
colombiana despus de diez aos de ratificado el TLC? En este tipo de problemas la capacidad de
prediccin es nula y la capacidad de previsin es limitada. Los decisores y las organizaciones no estn
aislados, juegan dentro de un contexto mayor, por lo que no es fcil predecir aquello bajo lo que se
tiene poco o ningn control. De alguna manera es posible prever, y para ello la alternativa es planificar
la accin, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o
simplemente siguiendo el curso de los acontecimientos. Este es uno de los argumentos que sustenta
la planificacin.
Pasando al siguiente ejemplo. Si una importante empresa productora de petrleo planea realizar una
inversin de un milln de dlares para la expansin de su capacidad productiva en Colombia durante
26
los prximos tres aos, Qu variables y circunstancias deber tener en cuenta para planificar la
inversin? La Figura 6 muestra el rbol de posibilidades que se podra elaborar:
Figura 6. rbol de Posibilidades para la Inversin de la Empresa Petrolera
Fuente: Elaboracin propia.
Es posible realizar una prediccin determinstica de resultados con variables tan complejas y que
salen del control y de la capacidad de prediccin del decisor, pero que determinan la calidad de los
resultados deseados? El peso y cantidad de las variables del contexto anula la capacidad de
prediccin. Igualmente la capacidad de previsin es limitada en la medida que el nmero y
composicin de las variables no es precisa. Cada una tiene un rango o espacio de variacin futura
indefinido, y su impacto sobre los resultados es difuso. Frente a estas posibles variables que se pueden
presentar en el contexto para el desarrollo del plan del ejemplo, el decisor o dirigente tiene cuatro
alternativas posibles:
- Declarar constante a las variables (ceteris paribus);
- Realizar predicciones de variables impredecibles determinsticamente: el precio internacional
del petrleo en los prximos cinco aos ser exactamente de $US X;
- Declarar exgeno todo lo que no puede ser cuantificado y precisado en modelos matemticos, o
- Realizar un anlisis de futuros posibles alternativos, mediante la exploracin de escenarios de tal
modo que mejore su capacidad de previsin y pueda prepararse.
Frente a la complejidad de los problemas complejos, M. Godet (Enero de 2007) plantea cuatro
actitudes a asumir frente al futuro: (1) sufrir el cambio y no actuar, es decir, la pasividad; (2) esperar
para actuar de forma reactiva; (3) actuar de forma preventiva, preparndose para los cambios
previsibles, y (4) actuar de forma proactiva, es decir, generando los cambios que se desean. Las dos
ltimas actitudes, la preactividad y la proactividad, respectivamente, son nociones que conforman la
prospectiva.
A manera de conclusin, en la realidad social del mundo complejo no es posible la prediccin
determinstica de los resultados. La decisin o eleccin no es el producto de un clculo seguro y cierto,
Decisin de invertir
Un Milln de dlares
para la expansin de
la empresa petrolera
Situacin poltica del pas
Acciones de grupos armados
ilegales
Variacin del precio internacional del petrleo
Devaluacin o revaluacin?
Competencia internacional
Poltica tributaria nacional
Situacin de la economa
mundial
Otros eventos no previsibles
27
sino que supone un juicio humano altamente complejo en donde entran en juego aspectos como las
preferencias por diferentes grados de seguridad: Prefiero la seguridad o me inclino a asumir
riesgos?, por los valores e ideologas y por la tensin entre los juicios analticos e intuitivos, o como
Hammond (1996) denomina el juicio cuasiracional en las decisiones. El decisor siempre
complementar los clculos de los tcnicos con su experiencia o la intuicin. La complejidad y la alta
incertidumbre de la realidad no le darn otra opcin. La planificacin de las decisiones debe
abandonar el clculo determinista (Matus, 1993). Se deben trabajar con previsiones aproximadas al
igual que con instrumentos de absorcin de incerteza. Precisamente de esto se trata el punto a seguir
del marco conceptual, cules son las teoras y tcnicas que dispone el decisor para planificar a largo
plazo.
28
4. LA PLANIFICACIN PROSPECTIVA PBLICA
4.1 Por Qu el Inters en Estudiar el Futuro?
Desde siempre, la preocupacin y curiosidad del ser humano por saber sobre el futuro le ha llevado a
utilizar diversos medios con tal de aumentar su conocimiento sobre el lejano horizonte, pasando por
aquellos caminos pragmticos que no poseen ninguna fundamentacin cientfica (Dror, 1990;
Schwartz, 2000)
7
hasta llegar a la construccin de teoras y el diseo de herramientas que le ayuden
a comprenderlo mejor. Sin embargo, a pesar de los avances tericos y metodolgicos que en las
ltimas cuatro dcadas se han alcanzado en el mbito de la prospectiva contempornea (Barbieri M.
en Ortegn & Medina, 1997), la alta complejidad de la realidad social impide que alguna vez sea
posible hacer predicciones determinsticas de largo plazo. De hecho, la funcin de los estudios
prospectivos no es siquiera prever o proyectar el futuro. A este respecto, Dror (1990) considera que,
aunque los estudios de futuros pueden cumplir los objetivos de satisfacer la curiosidad humana o
aumentar la sensacin de seguridad, en realidad la misin fundamental de ellos es el
perfeccionamiento de la formulacin de los cursos de accin poltica (p. 82). Los estudios prospectivos
o de futuro cumplen el papel de estudiar diferentes posibilidades de futuro con el objetivo de que los
actores sociales y sus organizaciones se preparen para enfrentar cualquiera de varios caminos
posibles, o tal vez crear los mecanismos adecuados para minimizar los efectos negativos o
potencializar sus efectos positivos (Marcial & Grumbach, 2008).
E. Barbieri (en Ortegn & Medina, 1997, p. 18-20), argumenta que existen tres principios que
fundamentan los estudios del futuro y sobre los que en forma general existe consenso:
Primer Principio. Hay un eterno dilema entre lo posible y lo deseable. No siempre lo que el
conocimiento brinda como posibles futuros es la imagen o visin que se desea sea ese futuro;
Segundo Principio o Principio de los Espacios Futuros. La capacidad del ser humano se limita a impactar
sobre el futuro influencindolo, porque sobre el pasado lo nico que se puede hacer es analizarlo. Y
sobre el presente es poco lo que se pueda influenciar porque hace parte tambin del pasado, y
Tercer Principio. No hay un solo futuro, sino muchos futuros posibles (p. 20). Pensar en un solo futuro
es considerar que se est prediciendo el futuro, cuando ste depende no solo de un actor sino de
mltiples otros actores con distintas visiones, preferencias, valores y principios, sumado a la
disponibilidad del conocimiento y la informacin.
7
Dror (1990) afirma que en la historia temprana las sociedades organizadas ya posean instituciones de exploracin-
futura como son los videntes, profetas, dispositivos cuestionadores de fe, orculos, etc. (pg. 70). Schwartz (2000)
relata que desde la antigedad, los gobernantes preocupados por la bsqueda de informaciones sobre el futuro y con el
fin de minimizar el riesgo de sus decisiones, siempre han acudido a diferentes medios no cientficos. Los sacerdotes
en el antiguo Egipto, los orculos en la Grecia Antigua, los brujos, magos y alquimistas de la Edad Media, son
considerados todos por el autor como futurlogos que pretendieron especular sobre el significado de elementos
predeterminados y las incertidumbres del futuro.
29
Dror (1990), por otra parte, sostiene que los estudios del futuro o prospectivos tienen tres
fundamentos operacionales. Textualmente, dice Dror (1990, p. 72):
a) Algo debe ser conocido respecto al futuro;
b) Algo se puede saber acerca del futuro, y
c) Los estudios prospectivos en tanto que esfuerzo especfico, son un marco preferencial para
producir conocimiento deseado respecto al futuro.
Para Dror (1990), el inters que las sociedades modernas demuestran tener sobre un mayor
conocimiento de lo que puede suceder en el futuro est asociado a dos grandes objetivos: (1)
alcanzar otros valores y metas y, (2) formular opciones de decisin en tanto que sean posibles y
deseables (p. 73). En este sentido, se presentan varias condiciones que sirven de base para el estudio
de futuros:
i) Estudiar el futuro no es posible si no hay cierta regularidad o continuidad en algunos fenmenos
de mayor relevancia. Dror (1990) argumenta que esto es vlido tanto en los mtodos
determinsticos que permiten hacer predicciones mediante la extrapolacin, como en los casos
de mtodos ms avanzados en que se recurre al uso de la experiencia y el conocimiento tcito
(como en el mtodo Delphi) o cuando al elaborar estudios prospectivos se apela a la imaginacin
que, exceptuando aquella imaginacin creadora, se basa en los conceptos e ideas del pasado
(Dror, 1990, p. 75). Como se puede observar, para Dror el pasado cumple un papel esencial en el
estudio del futuro, pero no puede ser el fundamento exclusivo. M. Godet (en Ortegn & Medina,
1997) tambin reconoce que entender los eventos futuros requiere reconocer lo que ha sucedido
en el pasado para aprender de ste, por lo que sugiere que es necesario hacer un anlisis de
reflexin retrospectiva en el trabajo de la prospectiva. Sin embargo, Dror en el mismo texto, ms
adelante observa que cuando se trata de problemas sociales complejos, las discontinuidades o
cambios en las regularidades son ms frecuentes y llegan a dominar el entorno. Aqu es donde
el adelanto cientfico en los estudios prospectivos o de futuro son de gran utilidad, puesto que
ayudan a comprender el aumento de la incertidumbre y a reconocer cules son aquellos
fenmenos estables. No obstante, recurdese que en el punto 1.1 del Planteamiento del
Problema de la investigacin fueron expuestas las limitaciones que pueden presentarse cuando
se trata de la exploracin de futuros.
ii) Cuando el propsito es disear un futuro deseado, no es posible que ste pueda liberarse de la
mezcla de valores, emociones e intereses (Dror, 1990, p. 78) que acompaan a los actores
sociales. Es lo que Dror denomina distorsin cognoscitiva de los estudios prospectivos. Sin
embargo, el autor afirma que en la actualidad existen metodologas de prospectiva bastante
refinadas que separan estos elementos de forma explcita, y
iii) Por ltimo, los estudios del futuro o estudios prospectivos requieren gran dosis de innovacin y
creatividad. La mente debe estar abierta para imaginar futuros posibles, ms aun en entornos
turbulentos como los que vive la humanidad en la actualidad. Precisamente P. Schwartz inicia el
Captulo 1 de su libro Cenrios, as Surpresas Inevitveis (2003), con la siguiente frase: En un
mundo lleno de sorpresas, con qu podemos contar? El autor se refiere a que las premisas sobre
las cuales el mundo basaba su estabilidad estn desapareciendo, y lo que predomina es la tensin
de un mundo repleto de sorpresas, grandes discontinuidades o fuerzas crticas que suceden de
forma inesperada, moldando as el futuro. Aunque este tipo de eventos, los cuales Schwartz
afirma es lo que los planificadores denominan como Elementos Predeterminados porque de
30
alguna manera se pueden prever, no obstante, no es posible que se pueda conocer en qu
momento ocurrirn y las consecuencias que traern o el modo en que tales eventos se
desarrollarn. Para Schwartz, por lo tanto, las discontinuidades dejaron de ser la excepcin para
convertirse en la regla del funcionamiento econmico, poltico y social de la sociedad
contempornea.
La mayor dificultad est entonces en la comprensin sobre cmo estudiar y lidiar con los hechos
vinculados al futuro, fundamentalmente cuando la humanidad se enfrenta a entornos turbulentos,
provocados tanto por el ser humano como por la propia naturaleza, y los cuales generan alto grado
de incertidumbre. Ante esta situacin, el desarrollo de estudios prospectivos brinda la posibilidad de
mejorar la comprensin del futuro pues proporciona una visin global del entorno, facilita lidiar con
la incertidumbre cuantitativa y cualitativa, permite desarrollar la creatividad innovadora y ayuda a
identificar las posibles opciones tanto para enfrentar como intervenir sobre el futuro.
4.2 Elementos Conceptuales de la Prospectiva
Como es referido por Javier Medina (2000), los estudios del futuro o planificacin a largo plazo como
una disciplina formal tuvieron su origen hace 50 aos en Francia con Gaston Berger, Bertrand de
Jouvenel y Pierre Masse. Sin embargo, el primero en hablar de la palabra prospectiva fue Gaston
Berger en su libro La Actitud Prospectiva de 1957. En su obra, Berger afirma que prospectiva significa
mirar y preocuparse con el largo plazo, pero de forma profunda hasta hallar los factores y tendencias
que son realmente importantespensar en el hombre y asumir riesgos (citado en Godet, 2007, p. 7).
Berger prefiri no utilizar la palabra previsin puesto que esta poda contener algn significado de
profeca. En cambio, la palabra prospectiva refiere a la construccin de un futuro diferente a lo que
viene siendo el pasado.
Godet afirma adems que el concepto de prospectiva se opone al de retrospectiva en la medida en
que el estudio retrospectivo examina el pasado, en cuanto el estudio prospectivo se dedica a estudiar
el futuro. No obstante, dicha diferencia no slo es de forma sino tambin de contenido si
consideramos que el maana no es una simple continuidad del pasado. En palabras del mismo Berger
(1967): el ayer y el maana son heterogneos. En cuanto al primero, slo podemos visualizarlo
porque ya no hay nada que podamos hacer, mientras que el maana significa proyectos cuyas
posibilidades estn abiertas. Pasar de la retrospectiva a la prospectiva no implica slo reorientar la
atencin; requiere una preparacin para la accin.
8
En resumen, para el autor, la prospectiva significa
ver lejos, aunque de forma sistemtica y profunda hasta encontrar los factores y tendencias que son
realmente importantes en la configuracin del futuro, pensando en el hombre y asumiendo riesgos.
Precisamente, para Berger (1967), las caractersticas de la prospectiva son:
a) Ver a lo Lejos. El futuro y no el pasado es el ncleo central del pensamiento prospectivo. Somos
cegados por el presente y aprisionados por el pasado. Los problemas del da a da nos dificulta
ver las posibilidades y amenazas que abre el futuro y, que muchas veces presenta seales
8
Traduccin de los autores a partir del texto original del libro de Berger (1967): En ralit, hier et demain sont
htrognes. C'est un regard qu'on jette sur le pass, puisque, de ce ct-l, il n'y a plus rien faire. C'est un projet
qu'on forme pour l'avenir, car l des possibilits sont ouvertes. Passer de la rtrospection la prospection n'est pas
simplement diriger ailleurs l'attention : c'est se prparer l'action.
31
evidentes. Igualmente, cuando miramos hacia adelante, somos tentados a creer que el maana
ser una simple prolongacin del ayer, cayendo as en el determinismo. Para Berger, la
prospectiva se opone al inmediatismo y al determinismo. Para tal fin, propone la exploracin tan
racional como sea posible, de los diferentes escenarios que compondrn el maana (Berger,
1967) como una forma de enfrentar y lidiar con la inevitable incertidumbre que significa pensar
en el futuro distante. Tambin se hace necesaria una teora sobre la dinmica del cambio que
nos permita preparar y realizar intervenciones de gran escala y alcance temporal.
b) Ver con Amplitud. Esta caracterstica de la prospectiva puede tener dos significados. Primero, la
prospectiva se interpreta como un pensamiento integral o transversal de la realidad que
ultrapasa la visin estrecha de los especialistas, considerando las principales dimensiones de la
situacin estudiada y evitando las extrapolaciones lineales, que dan una apariencia de rigor
cientfico a nuestras reflexiones, y que son peligrosas si no recordamos que son simplificaciones
y abstracciones de la realidad. En el segundo significado, la prospectiva se presenta como un
pensamiento focalizado en las grandes transformaciones globales que ejercen una amplia
influencia en la formacin del futuro, creando as las capacidades de anticipacin que permiten,
en la medida de las posibilidades, reducir la probabilidad de lo malo y aumentar la probabilidad
de lo bueno. As, pensar con amplitud significa que a partir del pensamiento prospectivo se
pueden constituir habilidades tanto para la adaptacin a los entornos cambiantes cuanto para la
fundamentacin de proyectos transformadores de amplio alcance que permitan direccionar el
futuro a grandes objetivos deseados.
c) Analizar en Profundidad. La eficacia del pensamiento prospectivo va a depender de la forma
sistemtica en que ste sea realizado y de la fundamentacin de las teoras y mtodos que
permitan identificar y analizar los factores y variables que verdaderamente determinan las
tendencias y las fuerzas que modelan el futuro de la realidad. Sin teoras y mtodos, dichos
elementos no sern siempre adecuadamente identificados y comprendidos en sus causas y
consecuencias. Gaston Berger argumenta que la prospectiva no es un recurso simple, pues exige
de la atencin extrema y del trabajo perseverante que se debe realizar de forma profunda
evitando caer en la tentacin de la extrapolacin determinstica del pasado como si el futuro
fuese la prolongacin de las tendencias actuales, an ms cuando nos encontramos en un mundo
de aceleradas transformaciones globales. Como o mismo Berger afirma: Creer que todo va a
continuar en la misma direccin del pasado sin estar seguros que las tendencias y sus relaciones de
causalidad continuarn actuando, es un acto de fe gratuito. De esta forma, el pensamiento
prospectivo demanda un largo trabajo de anlisis reflexivo y sistemtico sobre el futuro evitando
siempre el determinismo puro y el dominio de la intuicin.
d) Correr riesgos. Como el pensamiento prospectivo debe lidiar con la incertidumbre sobre el
comportamiento de eventos y variables de largo plazo, es entonces inevitable que sus clculos y
previsiones signifiquen en la mayora de las veces riesgos mal definidos. Aquello que suceder
en los prximos 10, 20 30 aos no es predecible; el futuro depende de muchas variables,
algunas conocidas y en la mayora de los casos desconocidas, y en las que adems tenemos
limitada o ninguna informacin. En este sentido, el pensamiento prospectivo debe lidiar con las
discontinuidades y las sorpresas de difcil anticipacin y precisin en el momento en que stas
se presenten, al igual que con su intensidad y probabilidad. Aqu, los clculos parciales y no bien
definidos constituirn la regla y no la excepcin, obligando a utilizar mtodos distintos a los
modelos predictivos. Esta caracterstica del anlisis prospectivo exige que su prctica sea
32
ejercida con una libertad que no permite la obligacin de las decisiones urgentes dentro de un
gabinete de un dirigente. De esta forma, Berger recomienda que los estudios de largo plazo sean
conducidos por profesionales que no se encuentren sometidos a mostrar resultados en el corto
plazo. Esta visin de la prospectiva nos lleva al concepto de centros de gran estrategia o think
tanks como unidades de pensamiento que tienen como funcin explorar el futuro distante a
travs de pesquisas tcnicas y cientficas que trabajan en la frontera del conocimiento y distantes
de las urgencias y presiones inmediatas de los gobiernos y de las organizaciones (Dror, 1990).
e) Pensar en el hombre. G. Berger (1967) entiende el pensamiento prospectivo como una actividad
intelectual de alguna forma similar a la historia en un doble sentido: (i) tanto la historia como la
prospectiva se ocupan de acontecimientos que de hecho no existen. El pasado no es ms. El futuro
an no es y, (ii) la historia as como la prospectiva se focalizan en hechos humanos. De esta forma,
los sucesos naturales y los avances de la ciencia y de la tecnologa slo interesan por las
consecuencias que generan y pueden generar en el hombre. Al final, el propio hombre es quien
se indaga sobre lo que es, sobre lo que quiere y sobre lo que debe querer. En esta direccin, en la
prospectiva se debe enfrentar tanto problemas cognoscitivos como morales en el sentido en que
siendo una actividad que tiene como funcin la exploracin y diseo de futuros alternativos, son
ineludibles los conflictos de valores en el enfrentamiento de las preguntas sobre el tipo de
hombre y sociedad que se desea alcanzar. Igualmente, los conflictos entre ciencia y valores, entre
realismo y voluntarismo sern inevitables.
Siguiendo a Berger, el francs Michel Godet publica en 1987 su obra Escenarios y la Administracin
Estratgica (Godet, 1994), en la que desarrolla una metodologa de la prospectiva. Para Godet (Enero
de 2007) la prospectiva es una herramienta de planificacin de largo plazo que se describe como un
estudio que permite la anticipacin del futuro, posibilitando la preparacin a cambios posibles
esperados. Por tanto, para el autor, la prospectiva no puede ir separada de la estrategia, porque
estudiar el futuro para anticiparse a l slo tiene utilidad si fundamenta la preparacin para la accin.
Es decir, que las alternativas que formulan los actores son estrategias que les posibilita prepararse
para enfrentar el futuro y producir los cambios deseables (p. 13). Debido a que los problemas
contemporneos son tan complejos y la incertidumbre y el riesgo tan altos, se precisa de un mtodo
de planificacin de largo plazo bastante riguroso (Godet, 2007, p. 6) que haga frente a estas
dificultades. En este sentido, la prospectiva es un mtodo racional que cumple con tales requisitos.
Sin embargo, el autor argumenta que solamente con la razn no es suficiente, pues el mtodo, sin
perder su rigurosidad, tambin debe permitir dejar volar la imaginacin, la creatividad y la intuicin.
Tales elementos de extra-racionalidad coadyuvan a la construccin del futuro.
Adicionalmente, dice Godet (1994), el futuro es mltiple e indeterminado y no puede entenderse
como nico y predeterminado a partir de modelos determinsticos, una vez que hay muchos futuros
donde slo se pueden prever algunas posibilidades, a veces las menos importantes, y otros ni siquiera
se pueden imaginar. El futuro se encuentra dominado por la nebulosidad y la incerteza mal definida;
el futuro es fruto del acaso, de la necesidad y de la voluntad. En palabras de Godet & Durance (enero
de 2011):
Como bien demostr el meteorlogo de MIT, Edward Lorenz (1972, nombrado por Godet &
Durance), an los mismos modelos matemticos tienen sus lmites y pueden tener
comportamientos imprevisibles; diferencias muy pequeas pueden tener como consecuencia
resultados totalmente inesperados. El mundo real es demasiado complejo para que se pueda
esperar, algn da, colocar en una ecuacin su eventual determinismo escondido.
33
Y aun cuando lo pudiramos hacer, la incerteza, inherente a todas las cosas, y en particular a
los asuntos sociales, mantendra siempre abierta, por lo menos en nuestros espritus, el abanico
de futuros posibles. Una vez que el determinismo es indeterminable, importa hacer como s
todo est abierto, como si la revuelta de la voluntad pudiese ella sola, abatir a la tirana del
acaso y de la necesidad. La deteccin, la imaginacin de las rupturas en el futuro es un ejercicio
difcil. Cmo reconocer los puntos de bifurcacin? Qu acontecimientos, qu innovaciones no
van a tener consecuencias y cules son susceptibles de afectar el cuadro global, de determinar
irreversiblemente la eleccin de una evolucin, cules son las zonas de seleccin y las zonas de
estabilidad? (Prigogine, Stengers 1990, nombrado por Godet).
La consideracin de rupturas o puntos de bifurcacin constituye el men cotidiano de la
Prospectiva. La identificacin del abanico de futuros posibles, a travs del mtodo de los
escenarios, permite detectar las rupturas potenciales, los caminos que conducen a ellas y sus
consecuencias. Los parmetros de estas rupturas constituyen las variables-clave del anlisis
prospectivo. (pp. 22-23) (Traduccin propia).
En este sentido, con los mtodos apropiados es posible explorar y prever el futuro distante a travs
de la identificacin y anlisis de las fuerzas impulsoras (o fuerzas motrices) y las tendencias que hoy
muestran fuertes evidencias y seales. As, Godet (Enero de 2007) argumenta que existen dos fases
en el proceso de la prospectiva:
i) La fase preactiva, en la que los actores asumen una actitud preventiva a los cambios previsibles.
Busca as explorar cules son los posibles cambios a los que pueden enfrentarse los actores en
el futuro y,
ii) La fase proactiva, cuando los actores actan generando los cambios que desean. Es una fase
normativa que, segn sea la magnitud de la incertidumbre y el riesgo, procura preparar para la
accin, es decir, donde se definen las opciones estratgicas tanto posibles como deseables.
La fase de preactividad debe ser un trabajo participativo (Godet 2007), porque el proceso de
anticipacin de los posibles y deseables escenarios futuros debe hacerse movilizando a los mltiples
actores de la sociedad interesados en las aspiraciones del futuro lejano. Sin embargo, cuando se est
en la fase de la proactividad en donde se prepara para la accin y se formulan y analizan las opciones
estratgicas, recomienda Godet, debe hacerse un trabajo ms confidencial del grupo de la alta
direccin con capacidad y gobernabilidad para comprometerse de forma responsable a efectivamente
tomar decisiones, emprender acciones y establecer unas metas concretas a partir de la visin de
futuro deseado. Para esta segunda fase, el autor no establece un mtodo, pues considera que las
decisiones tienen que ser tomadas despus de la concertacin y el consenso que se logre entre los
dirigentes (Godet, 2007, p. 11).
En ambas fases se diferencian cuatro preguntas de gran importancia en la planificacin de largo plazo,
mostradas en la Figura 7:
34
Figura 7. Cuatro Preguntas Fundamentales para la Prospectiva
Fuente: Elaborado a partir de la formulacin terica sobre las fases de la prospectiva de Godet (Enero de 2007).
Cuando slo hay preocupacin por saber lo que puede ocurrir (Q1), se permanece exclusivamente en
la arena de la prospectiva. Pero si el trabajo de exploracin de futuro se extiende a interrogarse qu
puede hacerse (Q2), y adems qu se va a hacer (Q3) y cmo hacerlo (Q4), entonces es ah cuando se
desarrolla la prospectiva estratgica.
Para poner en prctica la prospectiva estratgica, Godet, en colaboracin con Philippe Durance
(2007), proponen una caja de herramientas. Esta caja contiene un conjunto de instrumentos
coherentes que tienen el propsito, como lo afirman ellos, de guiar a los prospectivistas en la
formulacin de las cuatro preguntas pertinentes, facilitar la reflexin estructurada (Ortegn &
Medina, 1997, p. 50) y disminuir las posibles incoherencias que se puedan dar en el proceso de
razonar el futuro, aunque sin excluir obviamente la creatividad, la intuicin y el sentido comn (p.
20). Al respecto, Godet en otro texto dice tambin (2012):
El prospectivista, o futurista, se compromete a la accin, con un proyecto, un sueo. Ya, el
lenguaje denota un sensible conocimiento: el sueo fertiliza la realidad. Sin embargo, el rigor y
la metodologa son tambin necesarios. En resumen, ambos lados del cerebro, derecho e
izquierdo, deben ser activados. Yo presto atencin a esta mezcla intelectual. Sin razn, la pasin
es ciega; sin pasin para alimentar un proyecto, la razn no conduce a ninguna parte. (p. 49)
(Traduccin propia).
Siguiendo con Godet, la planificacin estratgica se clasifica en nueve (9) etapas que no son
necesariamente lineales sino que funcionan en forma de bucles de retroalimentacin (Godet y
colaboradores 2007, p. 22), puesto que los cambios constantes del entorno exigen replantear la
dinmica del trabajo de prospectiva estratgica. Estas etapas que se explican a continuacin, son
esquematizadas ms adelante en la Figura 8.
Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar: Mediante talleres de prospectiva se reflexiona
sobre el problema objeto de estudio, de tal modo que este quede bien planteado, evitando incurrir
en definir falsos problemas. Adems, es necesario que se delimite el sistema a estudiar en su entorno
local, regional, nacional e internacional. Para iniciar este trabajo, Godet afirma que se debe primero
capacitar a los participantes en los conceptos y metodologas que utilizarn en el trabajo de la
prospectiva.
PROSPECTIVA
Fase 1:
PREACTIVA
Fase 2:
PROACTIVA
Q1. Qu puede ocurrir?
Q2. Qu puedo hacer?
Q3. Qu voy a hacer?
Q4. Cmo lo voy a hacer?
PROSPECTIVA
ESTRATGICA
35
Etapa 2. Diagnstico de la empresa: Se elabora un diagnstico global de la organizacin, mediante el
rbol de competencias y el anlisis estratgico.
Etapa 3. Variables claves: Se identifican las variables claves tanto internas como del entorno que
rodean a la organizacin mediante las tcnicas del anlisis estructural.
Etapa 4. Dinmica de la organizacin en su entorno: Se analiza la dinmica, entorno, evolucin,
fortalezas y debilidades de la organizacin en relacin a los principales actores (p. 22) que
intervienen en su entorno. Las tcnicas utilizadas aqu son juego de actores, campos de batalla y retos
estratgicos.
Etapa 5. Escenarios de entorno: Mediante diversas tcnicas como la encuesta a expertos o la
investigacin se exploran y evalan tendencias de peso, amenazas y oportunidades a fin de reducir
la incertidumbre respecto a cuestiones claves del futuro.
Etapa 6. De la identidad al proyecto: Se evidencian cules son las alternativas estratgicas o proyectos
que son compactibles con la identidad de la organizacin y con los escenarios ms probables de su
entorno.
Etapa 7. Evaluacin de opciones estratgicas: Se evalan las opciones estratgicas, para lo que
recomienda aqu utilizar el mtodo de anlisis multicriterio. Con esta etapa se finaliza el proceso de
reflexin para luego pasar a las siguientes fases que estn relacionadas con la decisin y la accin.
Etapa 8. Del proyecto a la eleccin estratgica por la alta direccin: En esta fase la alta direccin
selecciona las apuestas estratgicas y jerarquiza los objetivos. De este modo, a partir de esta fase el
trabajo deja de ser ampliamente colectivo para concentrarse en un comit de alta direccin quienes
son los que tomarn finalmente las decisiones.
Etapa 9. Plan de accin y de puesta en marcha: Esta etapa se enfoca en poner en marcha las acciones
estratgicas formuladas. Para ello es necesario implementar un sistema de coordinacin y
seguimiento.
36
Figura 8. Las 9 etapas de la planificacin estratgica por escenarios de Godet
Fuente: Esquema adaptado de GODET & colaboradores (2007, p. 25).
4.3 Mtodo de Planificacin Prospectiva Pblica PPP
Los autores desarrollaron, a partir de la revisin y estudio de los conceptos y tcnicas de la
prospectiva y la planificacin estratgica pblica y con base en sus experiencias de varios aos en el
rea de la consultora a varias organizaciones pblicas, una Gua Metodolgica de Planificacin
Prospectiva
9
adecuada a las caractersticas de los problemas de planificacin de largo plazo del sector
pblico. Este mtodo se concibi considerando que la prospectiva y la planificacin estratgica son
teoras y herramientas complementarias y no alternativas.
La construccin de este mtodo de Planificacin prospectiva Pblica (de ahora en adelante PPP)
articula de forma coherente y consistente las bondades de las tcnicas prospectivas de Michel Godet
(1994, 1997); la planificacin por escenarios de Kees van der Heijden (2005)
10
y la metodologa de la
9
El documento original se encuentra en portugus como Guia Metodolgico de Planejamento Prospectivo (Burbano,
Luis C. & Ramrez Gloria P., 2010. Indito).
10
Heijden propone el mtodo de la planificacin por escenarios a partir de las propuestas de otros autores o, como l
les llama, pensadores influyentes, destacando a F.E. Emery, E. L. Tris, Pierre Wack, Michel Porter, Arie De Geus,
Etapa 1. El problema expuesto y el sistema a estudiar
Etapa 2. Diagnstico de la empresa
Etapa 3. Variables internas y externas
Etapa 4. Dinmica de la
organizacin en su entorno
Etapa 6. De la identidad al proyecto
Etapa 5. Escenarios de entorno
Etapa 7. Evaluacin de opciones estratgicas
Etapa 8. Del proyecto a la eleccin estratgica por la alta direccin
Etapa 9. Plan de accin y de puesta en marcha
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EXPLORACIN Y ANTICIPACIN
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DECISIN
ACCIN
37
Planificacin Estratgica Pblica diseada por Burbano & Ramrez (2010), sta ltima inspirada en
los desarrollos de la Planificacin Estratgica Situacional de Carlos Matus (Fundacin Altadir, 1987).
Aunque la metodologa PPP ya ha sido aplicada con xito en los casos de la formulacin del Plan
Municipal de Educacin 2012-2021 del Municipio de Guaruj en Brasil (Ley Municipal de Guaruj N
3.985); en la formulacin del Plan Municipal de Educacin 2014-2024 del municipio de Ferraz de
Vasconcelos en Brasil y en el diseo de la Agenda 21 tambin del municipio de Guaruj en Brasil, los
autores han realizado mejoras sustanciales a fin de lograr una mejor articulacin metodolgica con
los planes de gobierno.
El desarrollo de esta propuesta metodolgica se basa en tres hechos. El primero, es que los mtodos
de prospectiva no pueden ser estndares rgidos que sirven para cualquier tipo de problema y en
cualquier situacin que se desea planificar el futuro. Como afirma J. Medina (2000), Como lnea
general, la idea es adaptar las herramientas a la naturaleza de los problemas y no tanto seguir
utilizando los viejos mtodos para toda ocasin (p. 25). El segundo hecho, es que la caja de
herramientas de Godet y el mtodo de Heijden, como ellos mismos sostienen, estn orientados en
primera instancia a la empresa privada, aunque tambin puede ser utilizada en la prospectiva
territorial
11
. (2007, p. 24). Los casos de la elaboracin de los Planes Decenales de Educacin de
Guaruj y de Ferraz de Vasconcelos y la elaboracin de la Agenda 21 de Guaruj precisamente estaban
dirigidos a enfrentar problemas especficos del mbito pblico. Y el tercer y ltimo hecho se sustenta
en que en la revisin hecha a diversas metodologas de prospectiva no se encontr hasta ahora
ninguna tcnica o instrumento potente de anlisis de problemas que permitiera entender de forma
sistmica e integral la complejidad de los problemas pblicos para fundamentar planes estratgicos
de largo plazo.
Los dos ltimos hechos, especialmente, representaban limitaciones que deban ser superadas en el
proceso metodolgico prospectivo propuesto. En esta direccin, la Planificacin Estratgica Pblica
(teora y mtodo que se desarrollar en el Captulo 5 de este libro) proporciona los elementos que
deban ser considerados e incorporados en la nueva gua metodolgica prospectiva, logrando as la
integracin con los mtodos prospectivos propuestos por Godet (1994, 1997) y Heijden (2005).
Elementos orientadores del Mtodo de Planificacin Prospectiva Pblica
En el diseo del mtodo de la PPP se busc que su contenido posibilitara brindar a los actores
involucrados en la formulacin de planes de largo plazo elementos sustanciales analticos y
propositivos para la exploracin, anlisis y estudio del futuro, tales como:
i) Facilitar la articulacin del diseo prospectivo de los planes de largo plazo con la planeacin
operacional de corto y mediano plazo;
William Stern, David Kolb, entre otros. Su propuesta metodolgica tambin es respaldada por su extensa experiencia
de planificador y gestor durante 35 aos en la Shell (Heijden, 2005, p. xviii).
11
La Prospectiva Territorial es la prospectiva aplicada a los territorios, municipios, departamentos, zonas francas,
distritos industriales, puertos, etc. con el fin de promover la competitividad y el desarrollo integral de los habitantes.
Sirve para articular el territorio a las dinmicas globales a travs de agendas regionales, planes de desarrollo local
y regional, planes exportadores y de ordenamiento territorial. (Documento Visin Cali 2036. Bases Metodolgicas
y Conceptos. Santiago de Cali, diciembre de 2009, p. 3).Segn Godet (2007), la prospectiva territorial puede aplicarse
tanto a procesos de ordenamiento urbano como al desarrollo socioeconmico de un territorio.
38
ii) Promover la activa participacin de los actores as como mostrar su amplia experiencia y
disponibilidad de conocimiento en el campo del problema especfico que se desea planificar;
iii) Estimular la creacin de una visin o imagen deseada compartida sobre el futuro;
iv) Estimular la capacidad para encontrar y formular los problemas races, elaborando un anlisis
retrospectivo a travs de relaciones causa/efecto que permitan aumentar el conocimiento de la
evolucin del problema hasta hoy;
v) Ganar capacidad para leer el entorno y comprender las fuerzas motrices y tendencias de mayor
peso que se estn dando en el mundo y que estn transformando el mbito de inters que se desea
planificar en el largo plazo;
vi) Ganar capacidad para explorar y anticipar los posibles futuros que se pueden desarrollar en el
campo de inters, teniendo en cuenta las diversas tendencias socioeconmicas, polticas,
demogrficas, culturales y tecnolgicas, evitando as la especulacin o previsin de futuros sin
fundamento;
vii) Promover el anlisis de los potenciales impactos favorables y desfavorables que los posibles
futuros estudiados pueden generar (oportunidades y amenazas), y
viii) Estimular la formulacin creativa de estrategias de accin alternativas por parte de los
diferentes actores relacionados con el mbito que se desea planificar, mediante la discusin abierta y
la promocin del consenso.
Tcnicas de trabajo para la aplicacin del Mtodo de Planificacin
Prospectiva Pblica
El mtodo de trabajo que se propone aplicar para alcanzar los resultados prospectivos esperados es
una mezcla de varias tcnicas con atributos cuantitativos y cualitativos, pero que posibilitan
fundamentar las interpretaciones, anlisis, reflexiones y explicaciones del significado de los eventos
pasados, presentes y futuros. Tales tcnicas de participacin y anlisis de eventos son:
i) Retrospectiva. Donde se elabora un anlisis sobre lo que ocurri en el pasado y sus implicaciones
en el presente, mediante la recoleccin de informacin disponible y elaboracin de un diagnstico del
problema pblico que se desea planificar en el largo plazo;
ii) Paneles de expertos. Un mtodo donde personas con altos conocimientos y/o experiencia en un
asunto especfico analizan y buscan alternativas de solucin de forma conjunta;
iii) Toma de decisiones por consenso en grupos grandes. Este tipo de tcnica tiene como objetivo
promover y generar una discusin generalizada y de forma participativa a fin de llegar a acuerdos y
tomar decisiones respecto a un problema especfico que interesa a todos
12
. Para los casos de planes
prospectivos, se rene a ciudadanos que representan diversos estamentos de la sociedad interesados
en discutir y proporcionar sus puntos de vista sobre algn tema de inters y llegar a decisiones
12
Para una explicacin ms detallada sobre el concepto y pasos de la tcnica de toma de decisiones por consenso en
grupos grandes, la autora recomienda las siguientes pginas web: http://consensusdecisionmaking.org/ y
http://seedsforchange.org.uk/free/shortconsensus
39
consensuadas. En general, estos grupos de personas son convocados por los dirigentes
gubernamentales o por lderes locales. Como lo muestra el Cuadro 2, en general son siete los pasos
que se siguen en el modelo bsico de toma de decisiones por consenso en grupos grandes:
Cuadro 2. Pasos del Modelo Bsico de Toma de Decisiones por Consenso
Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 4 Paso 5 Paso 6 Paso 7
Definir el
problema
o asunto
central
Discutir
Proponer
alternativas
Identificar dudas o
preocupaciones que
las propuestas no
satisfacen an
Modificar la
alternativa de
forma
colaborativa
Evaluar el
grado de
apoyo
Decidir o
volver al
Paso 2
Fuente: Adaptado de pgina web http://consensusdecisionmaking.org/
iv) Brainstorming no estructurado. Es una tcnica de uso bastante comn en la que se promueve el
pensamiento creativo de las personas, pues en sesiones de trabajo se generan nuevas ideas de forma
libre en torno a un tema especfico de inters;
v) Talleres de futuros (Futures workshops). Es una tcnica desarrollada originalmente en la dcada
de los 70 por Robert Jungk
13
, en la que un grupo de personas se rene durante un lapso de tiempo
determinado previamente para generar nuevas ideas o soluciones a problemas sociales mediante la
imaginacin de futuros deseables. Los Talleres de Futuros resultan ser un mtodo eficaz para la
exploracin del futuro que estimula tanto la participacin individual como promueve el pensamiento
colectivo de una forma estructurada y orientada, y
vi) Revisin de estudios y literatura. Es una tcnica que permite explorar y conocer el entorno o sobre
un tema concreto mediante la revisin de documentos de investigaciones tericas y empricas
realizadas, pero que tienen gran relevancia para el diseo prospectivo de inters.
La inclusin de los actores en la formulacin de planes prospectivos
Por tratarse de exploracin de futuros posibles y futuros deseados que trascienden ms all de los 10,
20 30 aos, en los mtodos prospectivos aplicados en el sector privado el anlisis de actores tiene el
propsito de evaluar las potenciales motivaciones y posiciones de los actores frente a determinadas
circunstancias que se pueden presentar en el largo plazo en los diferentes escenarios para as de este
modo prepararse: quines son sus competidores actuales y potenciales y cmo reaccionarn ante
determinados hechos que pudieran presentarse en el futuro. Esto se puede entender mejor con un
ejemplo que presenta Heijden en su libro Scenarios: The art of strategic conversation (2005) respecto
a un relato que ofrece Pierre Wack
14
sobre un trabajo de escenarios emprendido en la dcada de los
70 por la empresa multinacional Shell, la cual se encontraba preocupada frente al precio futuro del
petrleo:
En uno de los escenarios de la Shell se afirma que la demanda de petrleo podra aumentar de forma
creciente a niveles no sostenibles para los productores, es decir, por encima de la capacidad de
produccin, lo que generara una crisis de abastecimiento. En el anlisis de actores se concluy que
13
Ver Heino Apel: The Future Workshop en la pg. web: http://www.die-bonn.de/esprid/dokumente/doc-
2004/apel04_02.pdf
14
Pierre Wack es considerado uno de los pioneros en el rea de la planificacin por escenarios y en la introduccin del
concepto sobre la visin estratgica. Wack trabaj para la Shell durante la dcada de los 70s hasta 1982 cuando se
retir para convertirse en consultor de varias organizaciones en esta rea de la planificacin estratgica por escenarios
(Heijden, 2005).
40
los productores (uno de los actores claves) podran reaccionar ante este posible hecho de aumento
exagerado de la demanda de petrleo aumentando los precios de forma considerable. El aumento de
los ingresos como consecuencia de la disparada de precios estimulara a los productores a retener el
producto y no atender toda la demanda, lo cual generara una crisis. El anlisis de actores elaborado
a partir de los escenarios desarrollados le dio la capacidad a la Shell de entender mejor la dinmica
del probable comportamiento de los diferentes actores y las condiciones en las cuales esto podra
darse. En conclusin, dicha evaluacin le permiti a la multinacional prepararse para tal eventualidad
antes de que la mayora de sus competidores en el sector (Heijden, 1995, p. 263). Por tanto, el anlisis
de actores en la prospectiva privada se hace fundamental para el diseo y comprensin de los
escenarios (Heijden, 2005)
15
.
En la esfera pblica, en cambio, la inclusin de los actores en el proceso prospectivo se puede realizar
desde lo que podramos denominar dos tipos de mecanismos: el consenso de actores y el anlisis
estratgico de actores.
a) La consulta de actores:
Este mecanismo es utilizado cuando el principal propsito es llegar a consensos respecto a la visin
de largo plazo, objetivos y medios de un tema en particular mediante la activa participacin de
representantes de la sociedad civil. En una revisin exhaustiva del proceso de formulacin de planes
prospectivos en el mbito de la educacin elaborados en algunos pases de Amrica Latina
16
, Ramrez
(2012) encontr la consulta de actores como el mecanismo principal de pensamiento prospectivo.
Esto tiene una razn bastante vlida. El consenso contiene la esencia de carcter participativo y
debate pblico que facilita la construccin colectiva de los planes prospectivos puesto que se logra el
acuerdo que se necesita para articular las diferentes visiones, valores, objetivos y estrategias de los
diversos actores y la sociedad participante en un conjunto consolidado de propuestas que es aceptado
y validado por todos. En este sentido, este tipo de planes prospectivos en el sector pblico no
requieren de anlisis de actores, por lo que se podra asumir que dichos mtodos con los que se
formulan estos planes de largo plazo son de carcter asituacional (desde la perspectiva de la teora
de las situaciones de Carlos Matus, 2000)
17
. El inters no se centra, como se hace tradicionalmente en
el mbito privado, en evaluar las posiciones y motivaciones de los actores en determinados escenarios
posibles como si fueran competidores sino en un intento de lograr que los actores se sienten a discutir,
deliberar y llegar a acuerdos sobre el camino y las estrategias que se deben emprender para alcanzar
la visin de sociedad previamente construida tambin por todos.
En los planes prospectivos basados en el consenso de actores, el problema del largo plazo se refiere
fundamentalmente a explorar los posibles caminos que se pueden presentar a fin de detectar las
15
Como expresa Heijden (2005), el anlisis de actores que se realiza en la prospectiva estratgica se hace
fundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuar puesto que segn sean los
resultados de la implementacin del plan prospectivo pueden ganar o perder, y (b) porque pueden tener el poder
econmico, social o poltico para actuar y presionar a los dems actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienen
ningn poder suficiente para influir en el juego. Sin embargo, el propsito final de este anlisis es evaluar en cada
escenario posible los conflictos potenciales.
16
Ver pginas web de los Ministerios de Educacin de los pases respectivos los diferentes Planes Decenales
de Educacin de Colombia, Brasil, Nicaragua, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador y Per.
17
El concepto de Anlisis Situacional ser tratado de forma ms profunda en el Captulo 5 sobre la Planificacin
Estratgica Pblica.
41
oportunidades y amenazas que abre el futuro lejano para llegar a acuerdos sobre cmo realizar el
proyecto de largo alcance. Aqu no se da un conflicto entre los actores en el sentido en que haya
intereses que se sientan amenazados de forma inmediata, sino que se presenta eminentemente un
conflicto cognitivo expresado por (i) la propia ceguera y limitaciones de todos los actores
representantes de la sociedad para explorar ese futuro distante y traerlo hacia el presente. As, el
conflicto que se puede generar en el largo plazo es de la sociedad misma al no tener la capacidad de
percibir anticipadamente el agravamiento o aparicin de grandes problemas potenciales que se
pueden enfrentar en el futuro si se mantiene o se acenta la inequidad, como por ejemplo, ms
desigualdad social, mayores limitaciones en las oportunidades laborales y en la promocin social,
persistencia de los niveles de pobreza, aumento de la vulnerabilidad y el riesgo social de nios y
jvenes, y otros problemas que pueden ser vistos hoy solamente como tenues amenazas. Pero
tambin la incapacidad como sociedad de detectar las oportunidades que se pueden abrir en el futuro
mediante la construccin de una sociedad ms equilibrada, educada, innovadora, sana, con bajos
ndices de desigualdad social como pueden ser el aprovechamiento de las oportunidades generadas
por un mayor dinamismo y diversificacin de la economa, un mejoramiento del ambiente financiero
que favorecera la ampliacin de la cobertura educativa, una menor presin en el crecimiento
demogrfico, entre otras oportunidades que lastimosamente podran ser desaprovechadas, y (ii) en
las diferentes visiones e interpretaciones que los distintos actores tienen sobre lo que debe ser el
futuro y las formas de llegar a l.
A pesar de todo este conflicto cognitivo, los actores llegan a un acuerdo general respecto a una misma
realidad, un consenso que es esencial para el desarrollo del plan prospectivo y en el que no se hace
evidente la afectacin inmediata de intereses particulares. Los actores ven muy lejos ese sueo que
les inspira y los valores y principios son ideales que todos deberan asumir. Precisamente, el
desarrollo de los escenarios busca crear consensos y sensibilizar a los actores comprometidos en las
posibilidades que abre y cierra el futuro, para de este modo descubrir las amenazas y oportunidades
y elaborar las estrategias conforme este anlisis.
No obstante, para finalizar, es necesario precisar lo siguiente: el consenso al que los actores llegan en
estos planes prospectivos no niega ni puede dejar a un lado la inevitable existencia del problema del
conflicto entre actores, el cual aparece con nitidez cuando se trata de operacionalizar o ejecutar las
propuestas hechas en la planificacin de largo plazo, es decir, en el momento en el que se articula el
plan prospectivo con la puesta en marcha de la planificacin del periodo de gobierno. En este sentido,
los planes de gobierno (planificacin de la accin de corto y mediano plazo) s son irremediablemente
situacionales (Matus, 2000) porque responden a intereses, motivaciones y visiones de actores en
particular. Los objetivos y metas colocados en los planes de gobierno pueden afectar intereses
creados de forma concreta porque las acciones para llevarlo a cabo se presentan en trminos visibles
y directos afectando de forma distinta a los diferentes actores. S los actores sociales se ven afectados,
inmediatamente intentarn inviabilizar dichas acciones, aun cuando ellos mismos hayan estado de
acuerdo y llegado as a un consenso en el momento de la construccin del plan de largo plazo.
Lo anterior puede ser explicado por varias razones, resaltndose entre ellas la amenaza de prdida
de poder, es decir, la gran dificultad que puede existir de que los actores se despojen de sus conquistas
y de aquello sobre lo cual han materializado para s mismos y hacen parte de su estructura de poder.
As, el conflicto se produce porque los actores tienen sus intereses y objetivos especficos los cuales
protegen en el afn de conservar el poder ya ganado y reconocido. Pero, reafirmamos, en la
planificacin prospectiva no se trata de un conflicto actual de un actor con los otros porque, en primer
42
lugar, las metas que se proponen en el largo plazo son muy distantes para amenazar intereses ya
creados. Y, en segundo lugar, porque las estrategias que se pueden disear para el futuro de largo
plazo son fundamentalmente muy generales y estn sometidas a una fuerte incerteza puesto que no
hay la confiabilidad que tengan los resultados esperados en un futuro tan distante.
b) El anlisis estratgico de actores:
Este mecanismo es utilizado por un actor concreto con el principal propsito tanto de analizar el
inters real que poseen los dems distintos actores que directa o indirectamente estn relacionados
con un tema que le preocupa planificar en el futuro de largo plazo, como de evaluar la capacidad de
fuerza (poder) que pueden ejercer dichos actores para interferir en ese futuro.
Por tanto, este anlisis no se limita simplemente a la identificacin de actores claves con sus
respectivos objetivos, las relaciones que existen entre los actores y la medicin de la posicin de
fuerza de cada actor para luego evaluar las posibles alianzas y conflictos que se pueden dar entre ellos
(Godet, 1997). El anlisis estratgico tiene adems la tarea tanto de entender el conflicto futuro de
intereses como de encontrar las posibilidades de actuar y ejercer fuerza frente a cada uno de los
actores que potencialmente puedan inviabilizar las acciones estratgicas del plan prospectivo.
Heijden (2005) argumenta que el anlisis de actores que se realiza en la prospectiva estratgica se
hace fundamentalmente por dos motivos: (a) porque los actores tienen motivaciones para actuar
puesto que segn sean los resultados de la implementacin del plan prospectivo pueden ganar o
perder, y (b) porque pueden tener el poder econmico, social o poltico para actuar y presionar a los
dems actores, incluso con mayor fuerza a quienes no tienen ningn poder suficiente para influir en
el juego. Sin embargo, el propsito final de este anlisis es evaluar en cada escenario posible los
conflictos potenciales (Ramrez, 2012).
En el anlisis de actores, podemos encontrar dos tcnicas reconocidas en la prospectiva estratgica y
que fundamentan la elaboracin de los escenarios prospectivos: el Mtodo de Anlisis de Juego de
Actores Mactor (Matriz de Alianzas y Conflictos: Tcticas, Objetivos y Recomendaciones) propuesto
por Godet y colaboradores en su Caja de Herramientas (1997), y la tcnica de la Matriz de Actores
diseada por Heijden (2005).
43
4.4 Los Ciclos Prospectivos del Mtodo de Planificacin Prospectiva
Pblica
El mtodo prospectivo PPP diseado por los autores (Burbano & Ramrez, 2010) consiste de cuatro
Ciclos
18
que permiten articular de forma coherente y consistente los mtodos prospectivos de Godet
(1994, 1997) y Heijden (2005) y la metodologa de la Planificacin Estratgica Pblica. Son cuatro
Ciclos Prospectivos fuertemente interrelacionados y cada uno compuesto por varias fases. Estos
cuatro ciclos prospectivos son:
Ciclo Prospectivo I. Monitoreo Estratgico CPI
Ciclo Prospectivo II. Exploracin Estratgica CPII
Ciclo Prospectivo III. Direccionalidad Estratgica CPIII
Ciclo Prospectivo IV. Cursos de Accin Estratgica CPIV
El Monitoreo Estratgico CPI: Es el momento preparatorio en el que se define el mbito que
desea ser monitoreado. Para ello se inicia con la fase de definicin del propsito central y el alcance
del plan prospectivo; a partir de la definicin anterior, se formula la pregunta central para luego
pasar a explorar y analizar las fuerzas motrices con sus respectivas tendencias y, por ltimo, se
identifican y definen los indicadores globales que posibilitarn el monitoreo global del mbito
problemtico de inters para la Planificacin Prospectiva Pblica.
La Exploracin Estratgica CPII: Es el momento de exploracin realstica, es decir, donde se
pregunta en qu direccin o rumbo puede ir el mundo. Para ello son explorados y diseados los
escenarios prospectivos que posibilitarn explorar e identificar oportunidades y amenazas. Su
gran utilidad se encuentra en que proporciona los elementos para la definicin de la visin
estratgica y en el futuro, la formulacin de las estrategias de la planificacin de largo plazo.
La Direccionalidad Estratgica CPIII: Es aqu cuando se definen los valores y principios y se
formula la visin estratgica, la cual se constituye en la imagen objetivo que se desea alcanzar en
el largo plazo respecto a un tema o asunto en particular. Est debe ser una discusin realizada
entre los dirigentes pblicos y otros actores relevantes de la sociedad.
Los Cursos de Accin Estratgica CPIV: Es cuando se identifica el macroproblema desde una
perspectiva asituacional, esto es, sin un actor especfico, pues se analiza con la participacin de
mltiples actores relacionados con el tema que se desea planificar en el largo plazo. Despus de la
identificacin del Macroproblema que se quiere enfrentar con el fin de caminar en la direccin
propuesta por la visin estratgica (identificada en el CPIII), se formula el Diagnstico Estratgico
Prospectivo. Posteriormente, se disean los objetivos estratgicos de largo plazo, y en la ltima
fase se formulan y estudia el impacto de las Opciones Estratgicas tambin de largo plazo.
Los cuatro Ciclos Prospectivos interactan permanentemente como es mostrado en la Figura 9.
18
Un ciclo en el sistema de planificacin representa una circunstancia por la que atraviesa transitoriamente un proceso,
sin indicar un inicio o fin definido. En este tipo de reflexin los ciclos se encadenan simultneamente formando un
continuum, y en el proceso cada ciclo domina de forma temporal mientras pasa al siguiente. Los ciclos se contraponen
a las secuencias lineales ya que su dinmica necesariamente obliga a la retroalimentacin continua. Esto es lo que
sucede en los cuatro Ciclos Prospectivos propuestos en el mtodo PPP.
44
Figura 9. Los Ciclos de la Planificacin Prospectiva Pblica
Fuente: Elaboracin propia.
Aun cuando el proceso se centre en el Ciclo del Monitoreo Estratgico (CPI), los otros tres Ciclos
siguen presentes sirviendo de apoyo y determinando cada uno de ellos. Las fuerzas motrices,
tendencias e indicadores globales que se destacan en el Monitoreo Estratgico alimentan el anlisis
de los valores, principios y la visin en el ciclo de la Direccionalidad Estratgica (CPIII). Pero, a su vez,
en la discusin de la visin estratgica (CPIII) se podrn identificar otros problemas, amenazas y
oportunidades que refuerzan el anlisis de la Exploracin Estratgica (CPII), obligando as a volver al
CPI a fin de profundizar el estudio. De otro lado, los problemas analizados y detectados en el Ciclo de
los Cursos de Accin Estratgica (CPIV) permitirn redefinir los indicadores globales identificados en
el Monitoreo (CPI). A su vez, la definicin de la visin deseada que hace parte del Momento de la
Direccionalidad Estratgica (CPIII), orienta de antemano cul debe ser el macroproblema a ser
analizado en los Cursos de Accin Estratgica (CPIV). En conclusin, aunque domine un Ciclo
Prospectivo en el proceso de planificacin de largo plazo, siempre los otros ciclos continan presentes
alimentndose mutuamente.
En el Cuadro 3 se muestran las catorce (14) Fases que componen cada uno de los cuatro Ciclos
Prospectivos:
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Cuadro 3. Detalle de las 14 Fases de los Ciclos de la PPP
CICLOS PROSPECTIVOS FASES DETALLE DE LAS FASES
CPI. Monitoreo Estratgico
Fase 1 Definicin del Propsito Central
Fase 2 Definicin del Alcance del plan prospectivo
Fase 3 Formulacin de la Pregunta Central
Fase 4 Identificacin de Fuerzas Motrices
Fase 5 Identificacin y anlisis de Tendencias
Fase 6
Identificacin y anlisis del Comportamiento de los
indicadores globales
CPII. Exploracin Estratgica
Fase 7 Exploracin de Escenarios Prospectivos
Fase 8
Exploracin e identificacin de Oportunidades y
Amenazas
CPIII. Direccionalidad Estratgica
Fase 9 Definicin de Valores y Principios
Fase 10 Formulacin de la Visin Estratgica de Largo Plazo
CPIV. Cursos de Accin
Estratgica
Fase 11
Identificacin del Macroproblema y formulacin del
Diagnstico Estratgico Prospectivo
Fase 12 Diseo de los Objetivos Estratgicos de largo plazo
Fase 13
Exploracin y Evaluacin de Opciones Estratgicas
de largo plazo.
Fase 14
Establecimiento del Sistema de Seguimiento y
Vigilancia Prospectiva
Fuente: Ramirez & Burbano, 2010.
CPI. MONITOREO ESTRATGICO
FASE 1. DEFINICIN DEL PROPSITO CENTRAL
El Propsito Central se enfoca en encontrar las razones por las cuales se desea construir los escenarios
alternativos y formular un plan de largo plazo (Schwartz, 2000). Los motivos por los cuales se desea
planificar en el largo plazo pueden ser varios, y los distintos actores participantes en el proceso
podrn divergir dificultando en un inicio el alcance de un consenso sobre dicho propsito (Lindgren
& Bandhold, 2009, p. 50). De esta forma, antes de iniciar el proceso de prospectiva es necesario aclarar
el propsito por el cual se desea emprender este plan a fin de que los actores no se pierdan ms
adelante en el camino de la definicin de la exploracin, la direccionalidad y la Cursos de Accin
Estratgica. Lindgren & Bandhold (2009, p. 26 y 27) afirman que entre los propsitos puede estar
simplemente obtener un aprendizaje del futuro o, ir ms all, y desafiar paradigmas para crear nuevas
perspectivas compartidas del futuro, o como medio para evitar amenazas, aprovechar las
oportunidades y planificar estrategias de cambio.
FASE 2. DEFINICIN DEL ALCANCE DEL PLAN PROSPECTIVO
El Alcance se refiere a definir el horizonte de tiempo del plan prospectivo, teniendo en cuenta que
debe ser un tiempo lo suficientemente largo para imaginar creativamente los cambios importantes
46
con impacto significativo en el problema o cuestin de inters y fijar las metas del plan prospectivo.
Como ya se trat en el Marco Conceptual, no existen reglas rgidas que determinen el periodo de
tiempo adecuado para definir la exploracin estratgica en los planes de largo plazo. Sin embargo, la
prospectiva tiende a mirar tradicionalmente entre 10 a 30 aos. En conclusin, el horizonte de tiempo
debe permitir imaginar y crear los escenarios posibles con impacto en el futuro del tema o cuestin
que interesa analizar y disear metas realizables. Autores como Dror (1990) suponen que pensar en
dimensiones de tiempo ms all de 50 aos se convierte en utopas que van ms all de lo
factiblemente posible para planificar estrategias viables en el presente debido a que la incertidumbre
es muy grande. No obstante, el alcance va a depender fundamentalmente del propsito de
planificacin de largo plazo que se intente perseguir.
Desde nuestra perspectiva, el alcance del plan prospectivo contiene dos dimensiones: (i) el alcance
de diseo que puede ser especfico o global y, (ii) el alcance de tiempo que puede ser humano, social y
poltico, tal como se esquematiza a seguir:
i) Alcance de Diseo: Donde se define la amplitud de los mbitos de la realidad que abarcarn la
orientacin estratgica y el diseo normativo-propositivo del plan estratgico de largo plazo. Permite
as circunscribir el proceso de planificacin prospectiva con sus respectivos Ciclos en un mbito o
mbitos de la realidad en donde se encuentran los temas de accin y de preocupacin del actor, grupo
social u organizacin con inters en la formulacin del plan. Igualmente, facilita la comprensin de
las limitaciones cognitivas, polticas, econmicas y organizativas que se deben enfrentar en el
proceso. Su principal utilidad radica en que permite delimitar las fronteras de la realidad en las cuales
se concentrar la aplicacin de cada una de las fases de los cuatro Ciclos Prospectivos, evitando la
perdida de esfuerzos y recursos que regularmente son escasos en el sector pblico. El alcance de
diseo puede ser especfico o global.
Alcance especfico: Aqu el foco de alcance de diseo se concentra en un mbito bien delimitado
de la gestin o del proyecto poltico del actor, grupo social u organizacin que est interesado en
la construccin del plan prospectivo. En este caso, la amplitud y profundidad de la exploracin y
de la direccionalidad estratgica estar limitada por las caractersticas particulares del mbito
problemtico seleccionado y por las fronteras convencionales determinadas por el propio actor
de acuerdo con el propsito del proceso de planificacin. As, por ejemplo, el mbito de la salud
tendr particularidades diferenciadas frente al caso fuese la educacin, aunque podrn estar
relacionadas. Sin embargo, en estas dos situaciones siempre ser necesario disponer de una
47
visingeneral del entorno a fin de captar las interrelaciones con los cambios globales e identificar
la necesidad de anlisis ms profundos.
Alcance global: Aqu el plan prospectivo abarca de forma integral todos los mbitos de accin de
preocupacin del actor central o el conjunto de reas de intervencin enunciadas en la misin
institucional de la organizacin. En este caso, la amplitud y profundidad de los anlisis exigir
una alta capacidad de sntesis pues significa articular una variada cantidad de informacin de
forma sinttica, evitando la excesiva generalizacin y extensin en las fronteras de la exploracin
de la realidad que contribuya poco o nada en la orientacin del proceso de planificacin de largo
plazo. A fin de evitar esfuerzos infructuosos cuando se definen los Ciclos Prospectivos de la
Exploracin y la Direccionalidad estratgica, el mtodo PPP propone que su definicin sea
realizada a partir de la definicin previa del marco tico-ideolgico del actor o de un modelo
deseado de desarrollo que permita identificar las variables e interrogantes crticos para el
anlisis y delimitar as las fronteras del proceso de exploracin de la realidad social. En este caso,
nos encontramos frente a procesos prospectivos que tratan sobre la definicin de opciones de
desarrollo, por ejemplo, de un municipio, de una provincia, departamento o estado o de un
determinado pas. En este sentido, es un pensamiento prospectivo integral que abarca los
distintos mbitos de la salud, la educacin, el transporte, el medio ambiente, la infraestructura,
entre otros.
ii) Alcance de Tiempo: El enfoque de planificacin pblica que tratamos en este libro descansa en el
principio de que es necesario establecer una mediacin entre el presente y el futuro (Friedmann,
1987), pues la racionalidad de una decisin tomada hoy depende de lo que ocurrir maana. Este
principio destaca la necesidad de prever las posibilidades de maana para trazar, anticipadamente,
el rumbo de las acciones a ser emprendidas hoy. No debemos esperar que llegue el maana para
actuar, pues podra ser demasiado tarde para enfrentar los problemas ya creados y as perder buenas
oportunidades por no saber cmo enfrentarlas.
Si nuestro propsito es formular el plan de largo plazo, la definicin de su alcance temporal es
esencial. En un horizonte temporal de cuatro aos tendremos mayor probabilidad de realizar
previsiones ms acertadas o por lo menos aproximarnos mejor a ellas. Sin embargo, cuatro aos
puede ser un periodo muy corto para encontrar respuestas creativas sobre la maduracin de procesos
sociales crticos generadores de las grandes oportunidades y amenazas que nos depara el futuro
lejano. Por el contrario, si nos esforzamos en explorar la realidad en los prximos 10. 20 30 aos,
disminuye la posibilidad de encontrar conjeturas crebles y plausibles que puedan traducirse en
acciones prcticas en el presente. En este caso, la incertidumbre puede ser tan grande que no sea
viable encontrar orientaciones estratgicas admisibles. Entre mayor sea el tiempo, mayor ser el
espacio para la especulacin pura. De esta forma, el alcance temporal para la formulacin del plan
prospectivo debe ser lo suficientemente corto para crear futuros probables, pero lo suficientemente
largo para que podamos imaginar creativamente los cambios importantes con un impacto
significativo en la realidad presente.
En esta dimensin de alcance podemos diferenciar tres enfoques sobre el tiempo:
48
Tiempo Humano: Es el tiempo biolgico del hombre y est relacionado con la expectativa de vivir
de un conjunto de individuos en un contexto social determinado. Este tiempo puede variar de
acuerdo con el grado de desarrollo de un pas o regin. En pases desarrollados con altos niveles
de educacin, excelente salud, alto nivel econmico, entre otros elementos, tienden a tener una
esperanza de vida mayor que en pases con baja calidad de vida. En la planificacin prospectiva
es importante esta dimensin del tiempo porque las expectativas que construyen las personas
hacia el futuro se encuentran asociadas a las posibilidades del tiempo de sobrevivencia que ellas
tienen, dndole ms importancia en el caso en que los objetivos que se proponen estn dentro
del periodo de tiempo que ellas aun aspiran a vivir; pero tambin los seres humanos podemos
pensar en trminos de generaciones, es decir, en las posibilidades que les podemos construir a
nuestros hijos y nietos. De esta manera, el alcance del tiempo no puede ser ni tan largo que
sobrepase la capacidad de disfrute de las personas de hoy ni tan corto que no obligue a pensar
en trminos de las futuras generaciones.
Tiempo Poltico y Tiempo Social: El tiempo poltico se refiere al tiempo que un gobernante tiene
para mostrar resultados necesariamente dentro de su periodo de gobierno, y el tiempo social al
tiempo que tarda realmente en madurar y mostrar resultados un proceso o problema social, el
cual puede ser mayor que el tiempo poltico. Matus (1997a) se refiere al tiempo poltico y al
tiempo social de la siguiente manera:
Para el gobernanteel espacio de tiempo es un periodo fijo y breve de gobierno, y sus
destrezas no se refieren a su vida familiar o al trabajo individual, sino al proceso de
enfrentamiento de los problemas de la sociedadTiene tiempo limitado para enfrentar
problemas de una complejidad mucho mayor a la que est habituado en su prctica
poltica (p. 122).
El tiempo, como recurso escaso, es una de las mayores restricciones que todo dirigente pblico
posee, especialmente cuando existen sistemas democrticos donde el periodo de gestin es de
nicamente 4, 5 6 aos aun cuando exista la posibilidad de reeleccin inmediata. Este diseo
institucional que provoca inevitablemente que cada periodo corto de tiempo haya confrontacin
de resultados electorales, obliga a cualquier candidato poltico o a cualquier dirigente pblico
que se desee reelegir, en general, a priorizar en sus programas de gobierno el enfrentamiento de
aquellos problemas que mostrarn resultados dentro de su periodo de gestin pues
proporcionarn mayor beneficio poltico en el corto plazo y, que en su gran mayora, tambin
coinciden con los problemas que la poblacin ms reclama. La dificultad est, sin embargo, en
que muchos de los problemas sociales actuales que padece la poblacin tienen races causales
estructurales y por lo tanto requieren de la aplicacin de estrategias profundas que slo podrn
mostrar resultados en el largo plazo (ms all de los cuatro aos de gobierno). Es as que el
tiempo social que requiere el mostrar resultados eficaces en la educacin, en la salud o en el
Tiempo Social
Tiempo Poltico
Tiempo Humano
49
medio ambiente, ultrapasa el tiempo poltico de cuatro aos del dirigente pblico. Yehezkel Dror
(1996) explica esto de la siguiente manera:
La brecha entre el tiempo poltico y el tiempo de los problemas, para adaptar la
terminologa de Fernand Braudel a nuestras preocupaciones, constituye uno de los
defectos congnitos de las democracias y tambin de la mayora de las no democracias.
Las consecuencias de este defecto se ven muy agravadas por los procesos del siglo XXI.
En breves palabras: el manejo de los principales procesos requiere una perspectiva
a largo plazo, mientras que las realidades de la poltica en prcticamente todos los
Estados dictan marcos a corto plazo, que son totalmente inadecuados para manejar
los espacios de los problemas emergentes. (p. 5).
Esta urgencia del tiempo poltico que presiona por resultados visibles inmediatos genera
ansiedad en el dirigente pblico y se convierte en ltimas en un obstculo para comprometerse
efectivamente con el enfrentamiento de los problemas sociales en el futuro. Por esta razn es tan
comn que el inmediatismo o cortoplacismo se anteponga a la construccin del futuro, afectando
la calidad de la gestin pblica y postergando cada vez ms el enfrentamiento eficaz de los
problemas. Enric Bas (2008) expresa esta situacin de la siguiente manera:
En la competicin por el cargo y el poder, los sujetos decisores se centran en los
problemas inmediatos, lo cual los asume inevitablemente en una permanente miopa
(no ven de lejos).
Esta poltica del corto plazo favorece la poltica de parches, e imposibilita anlisis
globales en los que quizs puedan encontrarse soluciones a problemas concretos, en
muchos casos derivados a su vez de problemas estructurales... (p. 64).
Durante la vigencia de cualquier plan prospectivo podrn pasar dos, tres o cuatro gobiernos
(dependiendo del tiempo previsto del plan de largo plazo) en el que sus dirigentes de turno
supuestamente debern formular sus planes de gobierno incorporando los compromisos
asumidos en el plan prospectivo. Cada uno de ellos tendr un tiempo poltico de 4, 5 6 aos, lo
que significa que debern proponer metas de sus respectivos gobiernos que vayan en la
direccin de las metas en el plan de largo plazo. Se esperara de forma ideal que desde poca de
campaa los candidatos incorporen en sus programas de gobierno dichos compromisos. Sin
embargo, para que esto ocurra hay tres grandes condicionantes. La primera, que el partido
poltico que representa el candidato haya participado activamente y se haya comprometido en
la formulacin del plan prospectivo; la segunda, que la sociedad participante en el proceso del
plan exija a sus candidatos la incorporacin de tales compromisos en sus programas de gobierno
y, la tercera, que la misma poblacin coloque como problema prioritario el mbito que se ha
planificado en el largo plazo en sus demandas sociales a los candidatos que van a contienda
electoral.
FASE 3. FORMULACIN DE LA PREGUNTA CENTRAL
La pregunta central permite orientar el diseo del plan prospectivo puesto que define y delimita el
foco, espacio y alcance de identificacin e investigacin de los cambios en el entorno: las fuerzas
motrices y las tendencias. La pregunta central no puede ser tan genrica pero tampoco tan especfica
puesto que su deficiente formulacin puede, por ejemplo, llevar a una identificacin errnea de
50
fuerzas motrices y tendencias, e incluso llegar a ignorar algunas de ellas que pueden ser bastante
relevantes para la posterior construccin de los escenarios (Lindgren & Bandhold, 2009, p. 56). De la
pregunta central pueden surgir varias preguntas especficas que representan preocupaciones de la
organizacin pues involucran fuertes incertidumbres que pueden impactar positiva o negativamente
su misin o sus resultados finales.
FASE 4. IDENTIFICACIN DE FUERZAS MOTRICES
Es a partir de esta fase que se hace necesario comenzar a mirar el futuro. Es decir, inicia el proceso
por el cual se exploran los principales cambios que se estn produciendo en el entorno y que tienen
impacto en el asunto o problema foco de atencin del anlisis prospectivo. Como ya mencionamos, la
pregunta central ser la que guie la exploracin de fuerzas motrices y el conjunto de tendencias
representativas que tienen suficiente potencia para posibilitar un impacto en el largo plazo.
Una fuerza motriz es una fuerza que influencia el resultado de los eventos (Schwartz, 2000, p. 91). Se
constituyen en variables estructurales que pueden ser de tipo social, econmica, poltica,
gubernamental, ambiental, cultural, cientfica y tecnolgica. Su caracterstica principal es que no se
tiene control sobre ellas pero poseen la suficiente fuerza transformadora para definir o determinar el
futuro de una sociedad (Heijden, 2005, p. 230). Los escenarios se estructuran a partir de la
identificacin de estas fuerzas motrices predominantes o de alto impacto. Sin las fuerzas motrices no
hay forma de comenzar a pensar en un escenario. Ellas son un dispositivo para aguzar el juicio inicial,
para ayudar a decidir cules factores sern significativos y cules no lo sern (Schwartz, 2000, p. 92).
Cada fuerza motriz contiene a su vez un conjunto de tendencias que tambin deben ser identificadas.
FASE 5. IDENTIFICACIN Y ANLISIS DE TENDENCIAS
De acuerdo con Lindgren & Bandhold (2009) las tendencias son cambios en el largo plazo que pueden
ser observados en el entorno y que tienen algn impacto importante en la cuestin del futuro que
interesa planificar. Las tendencias, tambin pueden ser definidas como aquellos eventos cuya
perspectiva de direccin es suficientemente consolidada y visible para admitir su permanencia en el
periodo considerado (definicin de M. Godet nombrado en Marcial & Grumbach, 2008, p. 59). Sin
embargo, las tendencias pueden continuar como antes o alterar la velocidad y direccin y, tal vez
hasta cambiar su rumbo (Marcial y Grumbach, 2008). La identificacin de fuerzas motrices y
tendencias es un trabajo que generalmente lo realizan especialistas o profesionales que se dediquen
a investigar las variables de cambio con sus respectivos indicadores.
FASE 6. IDENTIFICACIN Y ANLISIS DEL COMPORTAMIENTO DE LOS INDICADORES
GLOBALES
En la bsqueda de la comprensin de los posibles futuros es esencial trazar antes un mapa o
representacin del pasado y del presente del problema o asunto que interesa trabajar en el propsito
de construir los escenarios y posteriormente definir un plan de largo plazo. Es as que en esta fase de
descripcin general del mapa del problema se realiza una investigacin ms pormenorizada y
51
profunda sobre cul ha sido el comportamiento de la evolucin de los indicadores del problema foco
de atencin a fin de evaluar su estado actual y conocer las acciones y decisiones que tomaron en el
pasado los diferentes actores para avanzar y enfrentar las deficiencias. Por tanto, el propsito aqu
por ahora no es analizar ni interrelacionar las causas que han determinado el estado actual del
problema objeto de inters a planificar en el largo plazo, un paso que slo ser emprendido ms
adelante en la Fase 11 de identificacin del Macroproblema y formulacin del Diagnostico Estratgico
en el Ciclo Prospectivo IV de la Cursos de Accin Estratgica.
La identificacin y anlisis del comportamiento de los principales indicadores permite tambin
precisar en qu medida se han cumplido con metas previstas en planes anteriores y cunto falta an
por avanzar. Sin embargo, uno de los grandes problemas en el desarrollo de esta tarea consiste en la
dificultad de obtencin de las informaciones que regularmente se encuentran dispersas y, en muchos
casos son inexistentes. Por nuestra experiencia, es comn encontrar en las organizaciones pblicas
que no se cuenta con la cultura de recolectar, procesar y diseminar informaciones de forma
sistemtica y articulada com las dems organizaciones pblicas y privadas.
De acuerdo con el CPI del Monitoreo Estratgico, los indicadores son variables de medicin especfica
que proporcionan informaciones cualitativas o cuantitativas de forma explcita, sinttica y
objetivamente verificables sobre una dimensin de la realidad de inters. Por tanto, un indicador es
una variable sinttica y analtica que informa sobre el estado o evolucin de un aspecto especfico de
la realidad a travs de la captacin y procesamiento de un conjunto determinado de informacin
primaria. As, un buen sistema de indicadores debe tener la capacidad de reducir y sintetizar una
masa amplia de datos a poca informacin relevante, representativa, oportuna y confiable.
Precisamente la dificultad en la construccin de indicadores reside en la transformacin de una gran
cantidad de datos brutos en pocas variables simples y de fcil interpretacin y relacin.
No obstante, las informaciones que ofrecen los indicadores deben ser evaluadas en contexto, pues no
pueden ser consideradas en el plan prospectivo como datos fros que informan sin considerar la
realidad que los rodea y que los genera. Los indicadores deben permitir tanto analizar el estado actual
de la realidad como las tendencias e identificar o prever situaciones futuras. Esto alimenta y
proporciona el conocimiento para la toma de decisiones en relacin a acciones que deben ser
realizadas hoy para articular con acciones de largo plazo.
CPII. EXPLORACIN ESTRATGICA
FASE 7. EXPLORACIN DE ESCENARIOS PROSPECTIVOS
Como fue ya expuesto en los Captulos 2 y 3, uno de los principales problemas de la planificacin de
largo plazo se refiere al aumento de la incertidumbre y de la complejidad de los sistemas que
intentamos prever en la medida en que alargamos el horizonte de tiempo futuro. Entre ms largo el
horizonte de tiempo, ms amplio e incierto el margen de posibilidades, siendo as imposible prever
con alguna seguridad todas ellas. En esta direccin, los escenarios prospectivos, utilizados con las
debidas precauciones, se constituyen en herramientas potentes para lidiar con la incertidumbre y la
complejidad. As, debemos tratar adecuadamente con la complejidad para ser capaces de manejarla.
Aqu es donde la escritura de los escenarios, a travs de relatos formulados de forma apropiada, se
puede reducir de una gama amplia de incerteza a un abanico reducido y plausible de direcciones
52
alternativas que juntas contienen las cuestiones inciertas ms relevantes. La exploracin de futuros
puede ir de los extremos de la inestabilidad a los cambios explosivos y turbulentos. La construccin
de utopas, sueos y pesadillas como futuros posibles tambin pueden ayudar. Segn Yehezkel Dror:
A pesar de la incertidumbre, hay tendencias subyacentes que nos permiten, por lo menos,
intentar conjeturas fundamentadas sobre evidentes situaciones difciles y oportunidades, en el
supuesto que las hagamos con muchas reservas y pensemos en el futuro en trminos de
discontinuidades, alineamientos y alternativas. (p. 84).
Siguiendo los fundamentos tericos de la prospectiva, Godet (Enero de 2007) propone la
metodologa de la planificacin estratgica por escenarios. Este mtodo pretende fundamentar las
opciones estratgicas basado en la exploracin de escenarios futuros, teniendo en cuenta el continuo
entorno cambiante que afecta a las organizaciones.
De acuerdo con Godet (Enero de 2007), un escenario se define como un conjunto formado por la
descripcin de una situacin futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de una
situacin original a otra futura (p. 22). Los escenarios no tienen el objetivo de predecir el futuro sino
de elaborar una descripcin narrativa de eventos coherentes, pertinentes, verosmiles, importantes y
transparentes (Godet, 2007, p. 22), que posibiliten imaginar y describir el rango de posibles rumbos
alternativos que se pueden dar en el largo plazo, posibilitando anticipar las amenazas y las
oportunidades, de tal modo que se fundamenten mejor las decisiones estratgicas. Aqu vale la pena
destacar la definicin que hace tambin Heijden (2005) sobre lo que son los escenarios:
Son descripciones narrativas internamente consistentes y desafiantes de futuros
posiblesVienen en conjuntos, representando el hecho de existir una incertidumbre considerable
en el futuro. El conjunto pretende ser representativo de la gama de desarrollos futuros posibles y
de resultados en el mundo externo. Describen circunstancias en el entorno que podran tener un
gran impacto en nuestro negocio, pero que estn esencialmente fuera de nuestro control (p.
114) (Traduccin propia).
Schwartz, en su libro A arte da Viso de Longo Prazo (2000), utiliza la metfora del teatro como una
forma de ilustrar el uso prctico de los escenarios prospectivos, destacando que el planificador nunca
podr saber con antecedencia las circunstancias reales que enfrentar en el futuro. En este sentido,
argumenta Schwartz, la utilidad de los escenarios se encuentra en que permite ensayar el futuro,
simulando as los posibles acontecimientos como si los estuviese viviendo en el presente, ayudando
a evitar sorpresas desagradables, permitiendo reflexionar sobre las consecuencias de las distintas
posibilidades y precisando las decisiones pertinentes para cada caso. En esta direccin, el autor
presenta el ejemplo del smil del teatro de la siguiente manera:
Imagnese como un actor profesional que cuenta con un buen repertorio teatral. En una
determinada semana usted va al trabajo y su director le entrega una copia del texto La
Tempestad. Usted ensaya su papel y lo estudia exhaustivamente, preparndose para la prxima
presentacin. A la semana siguiente, se encuentra nuevamente con su director quien, esta vez,
le entrega el texto de El Rinoceronte, una obra de E. Ionesco - un tipo de pieza completamente
diferente de aquella de Shakespeare; sin duda esto no importa, ya que usted aprende sus
parlamentos y los practica. A la semana siguiente, el director le entrega el texto Larga Jornada
Hacia la Noche, de Eugene ONeill. Cuando llega la noche de la presentacin, usted entra al
palco, las luces se encienden y llega el momento de su primer discurso. No obstante, usted no
sabe que pieza est senda presentada. Para saberlo es necesario examinar el escenario a su
alrededor. Afortunadamente, usted tiene la ideia de hablar anteriormente con el asistente y
53
descubrir la apariencia de cada escenario en detalle, de forma que, fijndose en apenas uno o
dos elementos ser capaz de saber cul es la pieza que est en escena Si hay una palmera, se
trata de la isla del naufragio de La Tempestad. Una botella de cerveza en una mesa de caf
indica que la obra es El Rinoceronte. Ya una lmpara del tipo que se encuentra en una sala de
estar de la Inglaterra de 1920, corresponde a la pieza de ONeil. (p. 161) (Traduccin propia).
De forma ms amplia, la exploracin de futuros alternativos puede tener diferentes utilidades y
fundamentaciones dependiendo de los propsitos en el proceso de planificacin de largo plazo,
llevando a exigir mtodos diferenciados. La siguiente clasificacin puede ser til en el momento de
definir qu tipo de metodologa de construccin de escenarios se debe utilizar (Ver Figura 10):
a) Exploracin de Futuros Posibles: Significa la exploracin de eventos, conjunto de eventos o
situaciones plausibles que pueden suceder en un futuro determinado. Los futuros posibles pueden
ser de naturaleza enumerables o no enumerables. A su vez, los futuros posibles tericamente
enumerables pueden ser delimitados de forma prctica, coherente y plausible. Los futuros no
enumerables son de naturaleza desconocida y conforman aquellas posibilidades que la realidad
ofrece de forma oculta y nebulosa y que hoy quedan ocultos como eventos fuera de nuestro espacio
de exploracin. En este caso se deben utilizar las tcnicas de escenarios exploratorios que exigen el
mximo de objetividad y soporte tcnico-cientfico.
b) Exploracin de Futuros Probables: Futuros posibles que tiene mayor opcin de suceder. La
probabilidad designada a un futuro posible se fundamenta en un juicio tcnico, poltico o
tecnopoltico que debe ser fundamentado de manera lgica. En este caso pueden ser utilizadas las
tcnicas de juicio de especialistas o el mtodo delphi con la finalidad de facilitar la valoracin de la
probabilidad de los escenarios explorados.
c) Definicin de Futuros Deseables: Constituyen juicios normativos sobre futuros deseados
dominados por el voluntarismo y aspiraciones que, en todos sus principales significados, pueden ser
definidos como situaciones mejores que el presente. Aqu se utilizan las tcnicas de formulacin de
visiones estratgicas fundamentadas en la definicin y seleccin de valores norma.
Figura 10. La Exploracin de Futuros
Fuente: Elaboracin propia.
54
d) Exploracin Estratgica de Futuros: Relatos de futuros construidos a partir de la evaluacin y
contrastacin de los escenarios deseados con los escenarios posibles y probables. El diseo de estos
futuros exige someter el futuro deseable a una evaluacin de su coherencia, consistencia y posibilidad
de acuerdo con los futuros previsibles (posibles y altamente probables). En el futuro previsible
domina la exploracin del tiende a ser de la realidad. En el futuro deseable domina la definicin del
debera ser de la realidad en contraposicin al tiende a ser, y en el futuro estratgico domina la
exploracin del puede ser de la realidad como un anlisis de las posibilidades de realizacin o
materializacin del futuro deseable de acuerdo con las limitaciones y restricciones impuestas por la
realidad como ella tiende a ser independiente de nuestra voluntad. Son futuros estratgicos en la
medida en que involucra un juicio de viabilidad e factibilidad. En este caso se aplican las tcnicas de
construccin de escenarios optimistas y pesimistas, as como la exploracin de sueos y pesadillas.
La elaboracin de escenarios prospectivos debe ser una tarea flexible y creativa donde domine al
mximo la creatividad en la exploracin de posibilidades futuras de la realidad De acuerdo con
Heijden (2005) dicha formulacin debe seguir bsicamente cuatro reglas generales (p. 225):
i) Se debe crear un nmero limitado de escenarios, entre 2 y 4 escenarios;
ii) Todos los escenarios deben ser igualmente plausibles, en la medida en que las historias narradas
posean causalidad lgica y convincente;
iii) Deben ser consistentes internamente. Es decir, que las argumentaciones causales tengan
relacin entre s y los eventos propuestos no sean auto-contradictorios, y
iv) Las narraciones deben ser relevantes para la situacin que se pretende estudiar. Es decir,
generar ideas tiles, completas y desafiantes de tal modo que sirvan para ms adelante formular las
estrategias del plan.
Siguiendo con Godet (Enero de 2007), los escenarios pueden ser:
a) Escenarios Exploratorios. A partir de las tendencias pasadas y presentes se disean de forma
ampliamente participativa futuros verosmiles, y
b) Escenarios de Anticipacin o Normativos. A partir de los posibles futuros que se puedan
presentar, disear aquellos futuros que pueden ser deseables o rechazables.
Una propuesta para trabajar con escenarios prospectivos es la presentada por Dror (1990) a travs
de la exploracin de diferentes futuros alternativos. Esta exploracin incluye la identificacin de los
factores de cambio crticos para la organizacin. Debe partir de la identificacin y anlisis de las
transformaciones en proceso y las que pueden venir en el futuro, cubriendo los extremos de la
estabilidad hasta los cambios explosivos y turbulentos. En este caso, resulta muy til la construccin
de utopas, sueos y pesadillas como futuros posibles (Ver Figura 11).
55
Figura 11. Tcnica de Diseo de Futuros Alternativos
Fuente: Elaboracin propia.
Es importante tener en cuenta las siguientes recomendaciones cuando se trabaja en el diseo de
futuros alternativos (Dror, 1990):
i) Para evitar visiones restringidas del futuro, se puede recurrir a expertos e investigadores en
disciplinas diversas y que a primera vista no se encuentran relacionados con la organizacin. Es
preferible expertos con una comprensin amplia de la historia y del futuro;
ii) El nmero de futuros alternativos explorados no debe ser muy grande (Dror recomienda entre 3
4 opciones con el fin de facilitar su uso prctico y una mejor comprensin de los decisores). Se
pueden realizar ejercicios en diferentes plazos de tiempo: uno, dos o cinco aos, hasta una dcada.
Los ejercicios de menor plazo se pueden acompaar con anlisis de coyuntura. Los ejercicios de largo
plazo deben considerar las posibles transformaciones estructurales;
iii) Cada alternativa debe ser consistente a nivel interno. De igual modo, deben quedar explcitos los
encadenamientos de acontecimientos que desembocan en esas circunstancias futuras. El objetivo es
desarrollar historias coherentes sobre cmo podra evolucionar el futuro, considerando que existe
una secuencia de eventos admisibles para llegar de aqu a all. Este es un requisito que debe ser
manejado con precaucin en la medida en que muchas de las situaciones futuras se presentarn como
discontinuidades del pasado. Hasta qu punto seremos capaces de identificar esos saltos?;
iv) Se debe evitar la tendencia a asignar probabilidades subjetivas a cada una de las alternativas
exploradas. Estas son engaosas;
v) En su construccin se deben evitar los juicios normativos (cmo debe ser la realidad?). Se trata
de exploraciones de cmo ser la realidad que nos permitir identificar oportunidades, situaciones
difciles, amenazas e identificar los macrocontextos para ubicar las decisiones criticas especficas;
vi) Su actualizacin y discusin debe ser peridica. En este sentido se recomienda crear en la
organizacin equipos especializados en exploracin de futuros. Estos equipos deben reforzarse con
personal o instituciones externas, y
1. FACTORES DE CAMBIO
CRITICOS PARA LA
ORGANIZACIN
2. TENDENCIAS SUBYACENTES
FUTUROS ALTERNATIVOS
(VISIONES REALISTAS)
FUTURO 1
FUTURO 2
FUTURO 3
IMPLICACIONES
ESTRATEGIAS:
- CAMBIO RADICAL
O REVOLUCION
- GRADUALISMO E
INCREMENTALISMO
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
SITUACIONES CRTICAS
56
vii) Siempre debe tenerse presente que se est frente a la incertidumbre dura; por tanto, los futuros
alternativos no son predicciones y tampoco cubrirn todas las posibilidades.
Heijden (2005, p. 236) sostiene que, en general, se pueden seguir dos mtodos distintos a la hora de
estructurar o desarrollar los escenarios, pero que en la prctica se pueden combinar para formar un
slo mtodo:
i) El Mtodo Inductivo, en el que las historias se van construyendo paso a paso hasta elaborar una
descripcin completa. Para esto es necesario comenzar identificando los eventos predeterminados
19
(Godet, 2007) que estarn en todos los escenarios, y as luego identificar los eventos inciertos.
Posteriormente se comienzan a construir los escenarios conectando los eventos en orden temporal,
creando una historia lgica general de relacin causa/efecto. En este proceso lo ms posible es que
se identifiquen eventos no considerados antes, pero que son importantes para la plausibilidad y
consistencia de la historia en cada escenario (p. 237-240), y
ii) El Mtodo Deductivo, en el que se construye primero un cuadro referencial general o conjunto
de premisas generales. Despus, se van insertando dentro de estas hiptesis generales las
informaciones y datos disponibles que con antelacin han sido recolectados, de tal forma que encajen
de forma natural en una historia con comienzo, medio y fin (Heijden, 2005, p. 242-243 y 248). Luego,
se identifican las tendencias o cambios que pueden ser observados en el entorno y que tienen algn
impacto importante en la cuestin del futuro que interesa planificar (Lindgren & Bandhold, 2009). A
partir de estas tendencias se encuentran las dos incertezas crticas
20
que tienen alto impacto
potencial. Con las dos incertezas crticas se construye una matriz 2x2 denominada Matriz de
Escenarios (Heijden, 2005, p. 247).
Es comn que ambos mtodos, inductivo y deductivo, sean utilizados de forma combinada para la
construccin de escenarios. Heijden (2005, p. 287-288).
En la siguiente matriz de escenarios (Figura 12) se combinan las incertezas crticas, creando as
cuatro distintas dimensiones de los escenarios (Heijden, 2005, p. 227). Estos cuatro resultados de la
matriz plantean cuatro preguntas que permitirn crear contextos de escenarios crebles y
diferenciables entre s. Heijden es claro en afirmar que este mapa no elimina la posibilidad de que
surjan eventos inesperados, a los cuales llama de incgnitas (2005, p. 250), y que Schwartz (2003)
denomina sorpresas.
19
Godet (2007) define los eventos predeterminados como aquellos eventos ya conocidos y ciertos, pero sobre los que
no es posible tener control. Por ejemplo, el crecimiento demogrfico es una variable sobre la que no se tiene control
pero es posible conocer su ley de ocurrencia o cambio futuro. Por su parte, Peter Schwartz (2000) define estos como
elementos que es posible prever con certeza porque ya vimos sus primeras etapas en la actualidad pero sus
resultados y consecuencias son desconocidos (p. 18).
20
Definida por Peter Schwartz (2000, p. 101-104), una incerteza es una variable sobre la que no se tiene control y
tampoco se conoce su ley de cambio, es decir, no se tiene capacidad de prediccin sobre ella. Es una incerteza crtica
porque ha sido priorizada en el anlisis debido a su alto impacto y menor previsibilidad.
57
Figura 12. Matriz de Escenarios.
Fuente: Lindgren & Bandhold, 2009, p. 72.
Por tanto, para la estructuracin de los escenarios prospectivos, recomendamos seguir el mtodo
inductivo-deductivo de Heijden (2005). El mtodo opera de la siguiente forma:
En primer lugar, se parte adoptando un proceso esencialmente inductivo para desarrollar un
conjunto de escenarios sobre cmo las transformaciones que se estn dando en el mundo con
respecto a un mbito o tema de inters podran moldear el entorno en la regin o pas en los prximos
10, 20 30 aos. Se examinan los resultados de las fuerzas motrices y el conjunto de tendencias
representativas que antes han sido previamente identificadas y analizadas en las Fases 4 y 5. Esto
permite explorar y comprender los cambios que estn siendo producidos en el ambiente y que estn
teniendo fuerte impacto. Adems, se analizan los resultados del comportamiento de los indicadores
globales (Fase 6). A partir de estos anlisis y de la experiencia de quienes participan en la formulacin
del plan prospectivo, se procede a escribir, de forma telegrfica, los diversos posibles eventos que
podran ocurrir en los prximos aos en ese mbito que interesa estudiar y planificar. Luego, se
interrelacionan estos eventos como en un sistema causa/efecto hasta construir varias historias
lgicas. Finalmente, se trata de organizar y dar coherencia a esta cantidad considerable de historias
presentadas, agrupando aquellas que son parecidas e interrelacionando unas con otras en forma de
secuencia hasta construir varios escenarios provisorios. Este proceso debe hacerse de tal forma que
la mezcla y estructuracin de los relatos posean coherencia y consistencia lgica, pues de otro modo
se puede volver una tarea algo compleja y catica.
Posteriormente se emprende el trabajo de construir escenarios a partir de un marco general
fundamentado en los resultados de las informaciones ya recogidas. Es decir, se basa en lo derivado
del mtodo inductivo para constituir los escenarios de forma deductiva. De esta forma, por medio de
un proceso esencialmente deductivo se comienza a discutir cules son las incertezas crticas sobre las
cuales se basara la formulacin de los escenarios, dando como resultado una Matriz de Escenarios.
La combinacin de estas variables o incertezas crticas deben dar como resultado dos o tres hiptesis
generales que posibiliten la formulacin de los posibles escenarios.
La exploracin de escenarios no es una tarea simple y su prctica enfrenta muchos desafos. La
dificultad ms importante es el hecho que nuestros lderes polticos, en su gran mayora, son
inmediatistas y rechazan todo lo que no signifique resultados inmediatos. Ellos viven en el mundo de
las urgencias y de sus preocupaciones sobre cmo mantenerse en el poder. Otra dificultad relevante
Escenario 1 Escenario 2
Escenario 3 Escenario 4
Incerteza Crtica A
Incerteza
Crtica B
58
est en que en la construccin de escenarios prospectivos toda exploracin de futuros siempre es
incompleta, pues somos incapaces de apreciar la realidad en todas sus dimensiones y posibilidades.
Toda exploracin de futuro es hecha con cierto grado de ceguera. Entre ms lejos intentemos mirar
mayor ser nuestra ceguera en la identificacin y precisin de las posibilidades alternativas.
Inevitablemente somos ciegos a una parte de las posibilidades que nos brinda el futuro, precisamente
aquella parte en la cual por diversas razones no tenemos los conceptos o conocimientos para
observar, no le damos valor o simplemente no deseamos ver porque desagrada o provoca dolor. Lo
peor, es que en la mayora de las veces no sabemos diferenciar, identificar y valorizar las seales ya
visibles de las grandes fuerzas y tendencias transformadoras del futuro.
FASE 8. EXPLORACIN E IDENTIFICACIN DE OPORTUNIDADES Y AMENAZAS
El Modelo DOFA (o SWOT por sus siglas en ingls) es un mtodo que permite primero identificar los
factores internos de la organizacin, clasificndolos en fortalezas y debilidades, para posteriormente
examinar los factores externos, esto es, las Oportunidades y Amenazas. La gran utilidad de este
anlisis se encuentra en que genera de forma fundamentada las estrategias que se requieren
emprender para la planeacin estratgica de largo plazo. Como afirma Betancourt (2010) la
formulacin de estrategias descansa en el modelo DOFA (SWOP) o alineamiento que debe existir
entre las fuerzas y debilidades de la organizacin derivadas y su evaluacin interna y las
oportunidades y amenazas del entorno derivadas de su evaluacin externa (p. 184).
Podemos definir las Oportunidades como aquellas circunstancias o situaciones del contexto que
pueden constituirse en elementos positivos/favorables que ofrecen ventajas para el desarrollo o
crecimiento futuro de la organizacin o de toda una sociedad. Las Amenazas, por el contrario, son
aquellas circunstancias o situaciones del contexto que pueden constituirse en elementos
negativos/desfavorables que ofrecen desventajas para el desarrollo o crecimiento futuro de la
organizacin o de toda una sociedad. Tanto las oportunidades como las amenazas son variables que
no pueden controlar directamente los individuos que estn formulando el plan prospectivo puesto
que dependen de fuerzas externas en el entorno.
CPIII. DIRECCIONALIDAD ESTRATGICA
Es en el Ciclo Prospectivo III de la Direccionalidad Estratgica cuando se definen los valores,
principios y visin estratgica que se propone alcanzar la organizacin en un horizonte de tiempo de
largo plazo y los principales medios seleccionados para alcanzar los objetivos y metas propuestas. Es
a travs de esta direccionalidad que un proceso de direccin o de gobierno puede dar norte a sus
acciones y decisiones ya que es el faro tico e inspirador que orienta a la organizacin y a la sociedad,
evitando que se aleje de las grandes aspiraciones escogidas democrticamente. Este Ciclo est
compuesto por dos Fases.
FASE 9. DEFINICIN DE VALORES Y PRINCIPIOS
Los valores son las guas ticas que deben orientar el comportamiento o manera de actuar de la
organizacin o de cada ciudadano o colectivo social. Por su parte, los principios son construidos como
enunciados normativos prcticos, fundamentados en la aceptacin de los valores planteados antes.
59
FASE 10. DEFINICIN DE LA VISIN ESTRATGICA DE LARGO PLAZO
El diseo de la visin se fundamenta en los valores y principios identificados en la Fase 9. Segn la
definicin hecha por Collins & Porras (nombrados en el libro de Lindgren & Bandhold, 2009), la visin
es:
Una representacin cargada de positivismo de un futuro deseado. Crea significado y da
identidad, creencia, gua e inspiracin. Al mismo tiempo, es un objetivo enfocado con claras
expectativas que se espera lleve al compromisoUna visin es un futuro previsto que consta de
dos partes. Una de ellas es que es una meta audaz construida para 10 a 30 aos, la segunda es
una descripcin vivida de lo que ser el futuro cuando el objetivo sea alcanzado. (p. 82 y 83)
(Traduccin de la autora).
As, la visin estratgica expresa el sueo de un futuro que se desea para un entorno en particular, y
se elabora a partir de la exploracin prospectiva (Marcial & Grumbach, 2008). La visin se constituye
en uno de los elementos primordiales en la orientacin de las decisiones sobre las directrices,
objetivos, metas y el contenido de las opciones estratgicas que debern ser implementadas a lo largo
del horizonte de tiempo especfico definido en el plan prospectivo.
En el Cuadro 4 se presentan las principales caractersticas que debe contener la formulacin de una
visin, conforme lo propuesto por Thompson, Strickland III & Gamble (2008).
Cuadro 4. Caractersticas de una Visin
Deseable Representa el sueo, hacia dnde se quiere ir.
Grfica
Presenta una imagen tan clara del tipo de sociedad u organizacin que se intenta crear, que
no necesita de mayor detalle.
Direccional Ofrece un punto de referencia u orientacin para la toma de decisiones estratgicas.
Motivadora
Incentiva a todos a prepararse para el futuro, porque crea significado y un sentido de
identidad, creencia e Inspiracin.
Viable Est dentro de las posibilidades razonables de lo que puede ser conseguido.
Flexible
No es una declaracin eterna. Puede que se haga necesario que la visin sea ajustada
conforme cambian las circunstancias del entorno.
Pertinente
Toma en consideracin caractersticas y atributos especficos del grupo social, del espacio
geogrfico y de la dimensin temtica.
Fuente: Adaptado de Thompson, Strickland III & Gamble (2008, p. 22).
CPIV. CURSOS DE ACCIN ESTRATGICA
FASE 11. IDENTIFICACIN DEL MACROPROBLEMA Y FORMULACIN DEL DIAGNSTICO
ESTRATGICO
El punto de partida del CPIV de los Cursos de Accin Estratgica es la declaracin o definicin del
macroproblema. El macroproblema es un mtodo muy complejo pero potente porque permite
examinar sistemticamente toda la realidad como un gran problema, articulando y sintetizando el
conjunto de problemas en los diferentes mbitos de la realidad que se quiere explicar. Su anlisis
60
riguroso da una perspectiva integral de la problemtica global que se debe enfrentar para caminar en
la direccin definida por la Visin Estratgica diseada en la Direccionalidad Estratgica (CPIII). Sin
embargo, hay que tener cuidado que su anlisis no sea una simple agregacin de problemas sin
relacin sistmica pues se busca que el plan de largo plazo contenga como resultado final un conjunto
coherente de opciones estratgicas. As, el macroproblema que se defina debe ir encaminado hacia el
alcance de la visin estratgica. En su procesamiento se deben considerar tambin las amenazas y
oportunidades identificadas en la Exploracin Estratgica (CPII).
La seleccin y procesamiento del macroproblema puede hacerse tanto desde una perspectiva
situacional como asituacional dependiendo de s el actor al cual est dirigido el trabajo prospectivo
est bien definido y est demandando el plan para incluirlo en el plan de gobierno y posteriormente
operacionalizarlo.
El procesamiento del macroproblema se debe realizar con la tcnica de la Red Explicativa Causal
21
, la
cual permite interrelacionar las distintas causas problemticas y reconocer los campos de control de
gobernabilidad, es decir, el rea de competencias, responsabilidades y de influencia directa e
indirecta de los distintos actores que estn relacionados con el problema. Este mecanismo facilitar
el posterior anlisis estratgico de actores que se realiza en la prospectiva.
En la Red Explicativa Causal se identifican las manifestaciones y se definen los indicadores de impacto
del macroproblema (incluyendo los indicadores globales identificados en la Fase 6 del CPI),
posibilitando as la verificacin del estado actual del macroproblema y el posterior monitoreo para
conocer su evolucin; luego se levantan las causas que han gestado la existencia del problema junto
con sus interrelaciones y por ltimo se identifican las consecuencias que ha generado el problema.
Como resultado, en la Red Explicativa Causal es posible identificar las causas crticas (CC) y ms
relevantes sobre las que es necesario disear los Objetivos Estratgicos y posteriormente las
Opciones Estratgicas del plan prospectivo, evitando adelantar o preconcebir soluciones sin un
fundamento explicativo profundo del problema (Matus, 1987). Otra de sus ventajas es que posibilita
en el proceso una mejor identificacin de tendencias, amenazas y oportunidades, retroalimentando
as los Ciclos Prospectivos de Monitoreo Estratgico (CPI) Y de Exploracin Estratgica (CPII).
Para Godet (Enero de 2007), el trabajo del Diagnstico Estratgico consiste en realizar un anlisis
interno como externo de la organizacin que est elaborando el plan prospectivo con el propsito de
conocer las fuerzas y debilidades de la organizacin para determinar su nivel estratgico y las
amenazas y oportunidades que provienen del entorno estratgico (p. 58).
Por su lado, en el mtodo PPP, el Diagnstico Estratgico Prospectivo es el conocimiento de una
realidad o sistema particular que se centra fundamentalmente en las posibilidades futuras de su
transformacin de acuerdo con las Fuerzas Motrices, Tendencias, Escenarios Prospectivos y su
comportamiento histrico y actual y que se sintetiza en la identificacin y anlisis de los problemas
actuales y potenciales. A su vez, estos problemas se articulan en el anlisis del Macroproblema. De
esta forma, la diferencia con el mtodo de Godet y con las tcnicas tradicionales de la prospectiva
radica en que a travs del anlisis-sistmico causal del macroproblema podemos obtener una visin
integral, sinttica y de fcil interpretacin y visualizacin de la realidad o del sistema diagnosticado.
As, mediante el anlisis del Macroproblema, el Diagnstico Estratgico Prospectivo se constituye en
21
La tcnica de la Red Explicativa Causal ser explicada con mayor detalle en el Captulo 5 sobre la Planificacin
Estratgica Pblica.
61
el primer paso para articular la prospectiva con la planificacin de corto y mediano plazo (dentro del
periodo de gobierno). Explicar el macroproblema es, entonces, construir un modelo sistmico-causal
de su gestacin y tendencias que fundamenta el Diagnstico Estratgico Prospectivo.
FASE 12. DISEO DE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS DE LARGO PLAZO
Los Escenarios Prospectivos y el Diagnostico Estratgico Prospectivo son la base que brinda los
elementos para la definicin de los Objetivos Estratgicos, pues la anticipacin y anlisis de posibles
eventos disminuye el riesgo de emprender acciones de poco impacto o irrelevantes para un entorno
incierto y en permanente cambio. De igual forma, fundamentado en el anlisis del Macroproblema es
posible seleccionar las situaciones problemticas donde se debe actuar para ir en el camino de la
visin deseada y as disear las directrices que se desean cumplir en los prximos aos.
Los Objetivos Estratgicos se constituyen en los imperativos y grandes orientaciones para los
diferentes actores e instituciones relacionadas con el asunto a planificar en el largo plazo, Son los
propsitos de gran alcance que deben ser cumplidos para lograr la Visin Estratgica, de acuerdo con
los Valores y Principios ya definidos. Por tanto, las directrices deben ser suficientes y necesarias para
cubrir el espacio direccional definido en la visin y, definir el espacio de posibilidades para la
formulacin de las Opciones Estratgicas del plan de largo plazo. Los Objetivos Estratgicos se
formulan a partir de las Causas Crticas (CC) del Macroproblema identificadas en la Red Explicativa
Causal.
FASE 13. EXPLORACIN Y EVALUACIN DE OPCIONES ESTRATGICAS DE LARGO PLAZO
Las Opciones Estratgicas son cursos alternativos de accin que abren posibilidades hacia el futuro
en el enfrentamiento de un problema actual o potencial. Por ejemplo, un pas altamente dependiente
de la importacin de petrleo en su matriz energtica debe elegir entre continuar con el mismo
modelo o decide intentar ser independiente de estos recursos mediante la promocin del uso de
energas alternativas, siendo que en su territorio existen grandes potenciales para la produccin de
energa hidroelctrica, elica y biocombustibles. Estas son dos opciones de futuro con diferentes
impactos, lo que implica que ambas sean evaluadas en trminos de sus ventajas y desventajas.
El primer curso de accin puede llevar a una opcin incrementalista
22
en el que existe un camino con
resultados conocidos a partir del cual se pueden hacer ajustes graduales que, incluso, pueden llevar
en el medio y largo plazo a un acercamiento de la segunda opcin. Por otro lado, el segundo curso de
accin es una opcin crtica en el sentido en que define una nueva direccin del futuro energtico del
pas y adems que tiene un contenido significativamente distinto al curso de accin actual. De alguna
forma, las opciones crticas representan una ruptura con el pasado, lo cual no siempre son fciles de
aceptar y de viabilizar.
22
El Modelo Incremental fue propuesto originalmente por Charles Lindblom en 1959. Segn Lindblom, las polticas
se formulan y reformulan continuamente mediante la realizacin de ajustes graduales o cambios incrementales
prudentes. Esto quiere decir que el futuro slo puede ser transformado de forma gradual. De este modo, los cambios
incrementales en los planes disminuyen la posibilidad de grandes riesgos o de cometer serios errores (Heidemann &
Salm, 2006, p. 161-218).
62
De otro lado, se puede dar el caso tambin de opciones estratgicas de tipo trgicas (1992, p. 73) en
las cuales no existen alternativas buenas sino que slo existe la posibilidad de elegir la menos mala de
las opciones. Es el caso por ejemplo en que una nacin o un determinado territorio se encuentre entre
la alternativa de eliminar el subsidio a los precios de los combustibles con el propsito de disminuir
el dficit fiscal y como su demanda interna, a pesar del costo poltico, los efectos en el nivel general
de precios y en el crecimiento econmico en el corto plazo. La alternativa de continuar con los
subsidios a los combustibles tambin implica costos fiscales como econmicos, adems de perpetuar
la dependencia en las importaciones de combustibles y de desincentivar el uso de energas
alternativas.
Para facilitar el ejercicio de exploracin y evaluacin de opciones estratgicas de largo plazo se debe
utilizar la siguiente Matriz de Deliberacin de Opciones (Cuadro 5):
Cuadro 5. Matriz de Deliberacin de Opciones
OBJETIVOS
OPCIONES
OBJETIVO
ESTRATGICO 1
OBJETIVO
ESTRATGICO 2
OBJETIVO
ESTRATGICO 3
Opcin A
Opcin B
Opcin C
Fuente: Elaboracin propia.
En la Matriz, para cada uno de los Objetivos Estratgicos se deben identificar las distintas opciones
posibles a travs de las cuales se puede lograr su cumplimiento en el horizonte de tiempo definido
para el plan prospectivo, precisando para cada opcin sus ventajas y desventajas tanto en trminos
del Objetivo Estratgico en particular para la cual fue diseada como de los dems Objetivos
Estratgicos. De acuerdo con esta Matriz, las mejores opciones sern aquellas que logren el mejor
balance de efectos (ventajas) en los objetivos con las menores efectos colaterales (desventajas) en
trminos de la Visin y los Valores del plan de largo plazo. El concepto de Intercambio de Problemas
propuesto por Matus que ser presentado en el Captulo 5 permite fundamentar mejor el
entendimiento y la interpretacin de este balance de ventajas y desventajas de las distintas opciones
en relacin con los Objetivos Estratgicos del plan prospectivo.
Sin embargo, la seleccin de las opciones como cursos de accin no es una tarea fcil en la medida en
que no siempre podemos hacer una buena enumeracin de las opciones posibles debido a nuestra
ceguera que nos impide seleccionar las mejores alternativas. Es posible que la mejor opcin pueda
estar entre aquellas que no hemos explorado porque simplemente no se tiene los conocimientos o la
informacin o porque no queremos pensar en ellas, aceptarlas o considerarlas. Las mejores opciones
pueden no ser identificadas porque se encuentran fuera de nuestro campo de comprensin; fuera de
nuestro campo de referencia; fuera de nuestras posibilidades de percepcin por la carga de
preconceptos y prejuicios; fuera de nuestro foco temporal que nos limita ver ms all del corto plazo
o porque se encuentran fuera de nuestra capacidad de aceptacin. Adicional a lo anterior, los
problemas altamente complejos no tienen cursos de accin evidentes y seguros, obligando a la
obtencin de un mayor conocimiento que no siempre est disponible y que puede llevar tiempo y
recursos.
63
FASE 14. ESTABLECIMIENTO DEL SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y VIGILANCIA PROSPECTIVA
El plan estratgico de largo plazo debe ser tambin monitoreado, vigilado y evaluado a fin de
acompaar de forma permanente los Indicadores Estratgicos de impacto y las Opciones Estratgicas
y verificar as el cumplimiento de los Objetivos Estratgicos. Para esto se requiere definir los
mecanismos, organizaciones e indicadores de acompaamiento y evaluacin.
El Seguimiento y Vigilancia Prospectiva no es un fin en s mismo, sino que debe ser entendido como
un sistema que tiene como objetivo principal obtener, procesar y proporcionar las informaciones
precisas y relevantes para conocer el grado de progreso del macroproblema, tomar decisiones y
actuar a tiempo conforme dicha evaluacin, corrigiendo las deficiencias y falencias detectadas. Por
tanto, el seguimiento y la vigilancia es una herramienta al servicio de la organizacin o el grupo social
que comanda el plan de largo plazo.
64
5. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA PBLICA
PEP
La Planificacin Estratgica Pblica (ahora en adelante PEP) es un mtodo de planificacin diseado
para la seleccin y explicacin causal de problemas que forman parte de la agenda del dirigente y su
consecuente formulacin de polticas pblicas o de planes estratgicos de accin para el perodo de
gobierno. De forma interesante, el PEP fue desarrollado para facilitar la articulacin y conciliacin de
la Planificacin Prospectiva Pblica (PPP) con la planificacin estratgica y operacional de perodo
de gobierno.
La metodologa PEP fue diseada por los especialistas en ciencias y tcnicas de gobierno, Gloria
Patricia Ramrez G. y Luis Carlos Burbano Z, a partir de los avances tericos sobre planificacin
pblica de John Friedmann (1987) y, fundamentalmente, de los desarrollos conceptuales y
metodolgicos de la Planificacin Estratgica Publica PES diseada por el chileno Carlos Matus
(1987, 1993, 1997b, 2000), quien construy su teora y mtodo con el propsito de atender
especficamente los problemas del sector pblico durante la vigencia de la administracin de un
gobierno en particular. El PEP basa su mtodo tambin en los desarrollos del socilogo francs Pierre
Bourdieu (1989, 2002) sobre campos de poder, habitus y capital poltico.
Principios de la Planificacin Estratgica Pblica
Conforme los desarrollos de los conceptos de campos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de la
Teora del Juego Social de Matus (2000), el modelo de la Planificacin Estratgica Pblica PEP, se
fundamenta en los siguientes principios:
i) El actor que planifica se encuentra en un campo o arena de poder determinado donde existe un
sistema de relaciones de competencia, conflicto y cooperacin con otros actores o grupos de actores
que poseen sus intereses particulares y posiciones diversas;
ii) La posicin de un actor especfico en un determinado espacio en el campo o juego de poder
define una situacin concreta en la estructura de la distribucin de fuerzas que le confiere una
determinada posibilidad en el acceso a los beneficios y costos inherentes a cada campo, as como a
una relacin de intereses con las otras posiciones o actores.
iii) Un campo determinado de poder puede ser descrito a partir de las diversas fuerzas que en una
situacin concreta se contraponen o se agregan formando alianzas o acuerdos y determinando una
estructura especfica de problemas estratgicos para la viabilidad de los planes, proyectos e intereses
de los respectivos actores;
iv) La viabilidad de un respectivo plan se encuentra determinada por la lgica del campo de poder
donde se encuentra inserto el actor y por su posicin de fuerza que, a su vez, se encuentra definida
por sus intereses, motivaciones y poder acumulado;
65
v) La insercin del actor en una determinada posicin de un campo especifico de poder del sistema
poltico-social, lo obliga a construir explicaciones situacionales de la realidad sobre las cuales desea
planificar; explicaciones que son realizadas desde su propia perspectiva y que no invalida las
explicaciones de los otros actores que tambin tienen sus propios planes y objetivos;
vi) Como el actor que planifica se encuentra inserto en un determinado campo de poder donde
existe una red de relaciones entre diferentes intereses y fuerzas, entonces l no tiene completa
gobernabilidad sobre los recursos crticos para viabilizar sus planes y proyectos de accin. Los otros
actores tambin tienen control sobre los recursos y variables, y planifican y ejecutan acciones de
acuerdo con sus intereses y fuerza acumulada;
vii) La capacidad de planificacin de un actor est determinada por las habilidades que posee para
entender la lgica del campo de poder donde se encuentra situado, de interpretar los
comportamientos sociales y, sobre todo, de entender y anticiparse a las acciones estratgicas
realizadas por los otros actores, las cuales estn fundamentadas en sus propios juicios, intereses y
objetivos, y
viii) Finalmente, el dirigente pblico como actor social gobierna, planifica y conduce las
organizaciones pblicas inserto en el sistema social y dentro de los lmites y la lgica de diversos
campos de poder. El planifica, formula y ejecuta polticas pblicas, sin embargo, los otros actores
sociales tambin planifican e interfieren en sus planes.
Caractersticas de la Planificacin Estratgica Pblica
La planificacin es una actividad continua en la que el actor social que planifica debe siempre
reflexionar, calcular, actuar, evaluar y reformular planes. Es, as, un proceso dinmico de
realimentacin constante (Ramrez, 2012). El proceso de Planificacin Estratgica Pblica PEP tiene
las siguientes caractersticas (Friedmann, 1991):
i) Es aplicable a todo tipo de problemas no estructurados o cuasiestructurados (Mitroff, 1983;
Matus, 1997) de la esfera pblica. Por lo tanto, requiere del uso de mtodos que reflejen la complejidad
de los problemas sociales;
ii) Exige de mtodos que comprehendan los constantes cambios del mundo contemporneo; sin
embargo, la realidad puede ser apenas parcialmente controlada porque ella es dinmica, compleja e
incierta;
iii) El Estado, aun cuando sea el actor principal y deba planificar considerando la bsqueda del inters
general de la sociedad, no es el nico actor. Otros, de la esfera pblica y privada tambin planifican y
actan conforme sus propios propsitos e intereses;
iv) El actor que planifica elabora una explicacin situacional de la realidad, es decir, construye su
propia perspectiva de los problemas. Pero los otros actores sociales tambin realizan sus propias
explicaciones. Para cada actor el tiempo es relativo a la situacin en que est y el concepto de eficacia
es mltiple, no apenas econmico;
66
v) La prctica de la planificacin en la esfera pblica es un proceso de racionalidad social sometido
tanto a la razn poltica cuanto a la razn tcnica. No obstante, inevitablemente se presenta una
relacin de tensin entre las prcticas polticas y tcnicas. La razn tcnica quiere dominar la razn
poltica y viceversa. Los mtodos modernos de planificacin pblica deben brindar los elementos para
conciliar esa relacin y disminuir el grado de conflicto;
vi) El conocimiento cientfico tradicional se expresa a travs de hiptesis, teoras y modelos que
simplifican el mundo, pues recurre a aserciones con validez universal que dependen de la suposicin
de que el mundo se mantiene sin cambios. Sin embargo, el actor debe planificar en un sistema social
de constante transformacin donde las suposiciones que simplifican la realidad en la forma de tipo
ceteris paribus, no tiene validez y llevan a graves errores de clculo y,
vii) La incertidumbre es parte de la realidad social y, como tal, es necesario planificar y decidir
considerando esta variable.
5.1 Los Ciclos de la Planificacin Estratgica Pblica
Porque la realidad social es dinmica, los planes requieren de revisiones y ajustes constantes. De otro
modo, no podrn alcanzar los objetivos propuestos y enfrentar de forma adecuada los problemas de
la realidad social. En esa direccin, y siguiendo el raciocinio de Friedmann (1987), la planificacin es
un proceso cclico en el que interactan en una secuencia continua y sistemtica el conocimiento y la
accin. El concepto de ciclo, del latn cyclus, significa que un determinado acontecimiento atraviesa por
un perodo temporal que, una vez finalizado, vuelve a iniciar. As, alude a fenmenos dinmicos que se
reiteran y retroalimentan como circuitos repetitivos o cadenas continuas que soportan uno al otro, en
un momento en que temporalmente un ciclo domina sobre el otro.
Esto contrasta con el concepto de etapa, la cual constituye una segmentacin rgida del proceso de
planificacin que sigue una secuencia lineal y direccionada, esto es: (i) diagnostico; (ii) formulacin;
(iii) aprobacin; (iv) ejecucin, y (v) control y evaluacin. De esta forma, el proceso tiene un inicio y
un fin precisos y bien definidos, como si la realidad social comenzara en un momento determinado y
se agotara en otro momento estipulado. La planificacin estratgica pblica va en contra va de este
postulado al igual que la Planificacin Estratgica Pblica. Precisamente, el concepto de Ciclo se inspira
en Matus cuando presenta el proceso de planificacin como una secuencia de momentos que no tienen
comienzo ni fin definido. Para Matus (1987, p. 374), las caractersticas principales del concepto de
Momento
23
son:
a. No siguen una secuencia lineal establecida;
b. Es un encadenamiento continuo que no tienen comienzo ni fin definido;
c. En un periodo de tiempo determinado algn momento es dominante respecto a los otros, pero
como apoyo a su clculo;
23
La planificacin estratgica situacional trabaja con cuatro Momentos: Momento Explicativo M1, Momento
Normativo M2, Momento Estratgico M3 y Momento Tctico-operacional M4. En la Planificacin Estratgica
Situacional, los tres primeros Momentos se constituyen en las instancias de clculo y el ltimo momento representa la
instancia de la accin.
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d. Es un circuito repetitivo, pero con datos distintos, objetivos que pueden cambiar y circunstancias
diferentes;
e. Cada momento puede exigir la aplicacin de mtodos diferentes de anlisis;
f. Permite entender la complejidad y dinmica del sistema social.
Meny & Thoenig (1992) afirman que, de acuerdo con Jones, el proceso del diseo de polticas pblicas
es un ciclo flexible compuesto por cinco fases principales que se superponen y retroceden en su
secuencia cronolgica (p. 105), donde la fase final puede convertirse en la fase inicial. El mismo Jones
(1984) afirma que el ciclo del diseo de la poltica no finaliza en la fase de evaluacin, pues esta sufre
reajustes continuos y el problema puede volver a ser formulado y de esta forma regresar a la fase 1,
o reconsiderar la calidad de la implementacin y regresar a la fase 4.
En esta direccin, el proceso metodolgico de la Planificacin Estratgica Pblica (PEP) se compone
de dos grandes ciclos:
Ciclo del Conocimiento y,
Ciclo de la Accin.
Slo cuando hay planificacin existe la accin, y slo existe la accin planificada cuando hay
conocimiento. Esto significa que entre el conocimiento y la accin existe un proceso de
prealimentacin (feedforward) y realimentacin (feedback). El clculo de prealimentacin se concreta
en los planes de accin, los cuales indican la accin que debe ser realizada en el presente conforme un
futuro ya sealizado en la direccionalidad definida en la agenda estratgica de gobierno, estableciendo
lo que puede y debe ser hecho hoy con el objetivo de alcanzar los fines propuestos. Por su parte, en el
proceso de realimentacin es probado, a travs del monitoreo de la realidad y la evaluacin de la
gestin, si las acciones planificadas y decididas en la agenda estratgica pueden ser confirmadas o
refutadas a travs de la verificacin de su cumplimiento y si est en conformidad con los objetivos y
metas propuestos (Ramrez, 2012).
Aunque ms adelante en este libro nos detendremos para argumentar terica y metodolgicamente
cada uno de los ciclos, por ahora presentamos un resumen que muestra la funcin de cada uno de ellos:
i) El Ciclo del Conocimiento comprende tres ciclos:
Diseo Explicativo CC1: Es el momento en el que se analizan los problemas que han sido
identificados y seleccionados en la agenda estratgica de gobierno desde la perspectiva situacional
de un actor concreto que est dispuesto a enfrentarlos.
Diseo del Plan de Accin CC2: Se concentra en la definicin de la situacin objetivo en
contraposicin a la situacin inicial analizada en el Ciclo del Diseo Explicativo y en la formulacin
del contenido propositivo del plan de accin o de la poltica pblica que se concretan en un
conjunto de acciones y demandas de accin con capacidad para enfrentar con eficacia y eficiencia
las causas crticas de los problemas y alcanzar las metas definidas en la situacin objetivo. A fin
de evitar el determinismo que caracteriza a la planificacin tradicional, en el Ciclo del Diseo del
Plan de Accin se recurre al uso de tcnicas que permitan lidiar con la incertidumbre.
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Diseo de la Viabilidad Estratgica CC3: Este Ciclo se centra en la relacin entre el DEBE SER y el
PUEDE SER (Matus, 1997). O sea, en la construccin de la viabilidad del plan o de la poltica pblica
en relacin a cuestiones que pueden generar situaciones de conflicto poltico, tcnico,
organizativo, etc. En este ciclo se reconoce la existencia de otros actores que tiene intereses
diferentes y valorizan los problemas o las oportunidades de forma diferente. As, cada actor
concibe e implementa sus propios planes de accin. En el momento de la viabilidad estratgica se
analiza, evala y crean los medios para superar esas limitaciones de viabilidad del plan.
ii) El Ciclo de la Accin, en el cual se concreta efectivamente lo planificado en el Ciclo del
Conocimiento, y comprende dos ciclos:
Gestin Gerencial y Operacional CA1: En este proceso, las decisiones estratgicas son traducidas
en acciones ms especficas y operacionales que permitan el gerenciamiento del plan o de la
poltica pblica. A veces, es necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel para que el plan
o poltica pblica pasen al nivel gerencial.
Monitoreo y Evaluacin por Resultados CA2: En este ciclo se realiza el proceso de construccin de
los indicadores y seales que alimentarn el seguimiento de los tres ciclos del conocimiento y de
la gestin gerencial y operacional del plan o poltica pblica. Este Ciclo opera, por tanto, como un
sistema sensor que proporciona informaciones relevantes que sern utilizadas como insumo
esencial de la alta direccin y del nivel gerencial en la agenda estratgica para el acompaamiento
de los resultados, la evaluacin de la gestin, la toma de decisiones y la correccin y ajustes de los
planes y polticas pblicas. En este ciclo opera tambin el sistema de alta responsabilidad, donde
el dirigente adopta un sistema de cobranza y prestacin de cuentas con el fin de cobrar
responsabilidades sobre los resultados de los planes y el desempeo de la gestin. La evaluacin
por resultados se divide en dos tipos: evaluacin centralizada que es la que hace directamente el
dirigente pblico y evaluacin descentralizada gerencial que es la hace cada uno de los funcionarios
con responsabilidades gerenciales dentro de la organizacin.
Ambos Ciclos, el del Conocimiento y el de la Accin ocurren simultneamente como un engranaje
dinmico, flexible y sistemtico, pero nunca rgido (Figura 13).
Figura 13. Los Ciclos del Proceso de la PEP
Fuente: Elaboracin propia.
69
La articulacin de estos dos ciclos, del conocimiento y de la accin, se realiza a travs de la agenda
estratgica, pues es donde se define la focalizacin tanto en el diseo como en la accin misma de
gestin de gobierno. En la agenda se tratan las decisiones y gestin estratgicas de tipo tecnopoltico
tomadas por los dirigentes de la alta direccin e incluye las decisiones y orientaciones sobre
elementos explicativos, normativos, estratgicos, de monitoreo y tctico-operacionales del plan de
accin y/o de las polticas pblicas. Es as que aqu son definidos los objetivos y las metas de gobierno
que orientan el diseo de las metas ms especficas de los planes de accin y polticas pblicas. En la
agenda estratgica se realizan dos tipos de ajustes. El ajuste estratgico, en que el plan de accin o
poltica pblica formulada en el Ciclo del Conocimiento pasa por un filtro de valor de calidad para
saber si cumple con las orientaciones y decisiones estratgicas previamente dadas por la Alta
Direccin. Y, el ajuste operacional, con el fin de verificar que el plan o la poltica pbica han sido
desagregados operacionalmente para que puedan pasar al nivel gerencial y operacional. Esta
desagregacin se refiere a la descomposicin de las acciones estratgicas en acciones, proyectos,
actividades y tareas especficas con responsables definidos. Ambos ajustes deben considerar los
cambios que se requieran para adaptar el plan y las propuestas de decisin a las circunstancias del
momento. Recordemos que uno de los principales esenciales de la planificacin publica introducidos
por Friedmann (1987) y Matus (1993) es que aunque el plan siempre est listo, no obstante siempre
se est haciendo; siendo necesarios los ajustes de ltima instancia y la adaptacin constante a los
cambios de la realidad.
La Agenda Estratgica alimenta y realimenta la explicacin (CC1), el plan de accin (CC2) y la viabilidad
estratgica (CC3), mediante la seleccin y priorizacin del enfrentamiento de los problemas de
gobierno y la toma de decisiones para el ajuste estratgico u operacional del plan y su actualizacin
permanente (CC2). Si el plan es un archivo y en el momento entra en situacin debe ser realizado
entonces un ajuste estratgico en el que sean revisados no slo cuestiones tcnicas, sino tambin
criterios polticos, de valores, intereses y hasta de la verificacin de la posicin ideolgica del actor. En
el ajuste operacional se verifica el nivel de desagregacin del plan con los objetivos de orientar si es
necesario un procesamiento de segundo y tercer nivel antes de pasar al CA1 de la Gestin Gerencial y
Operacional o de transformarlo en un mdulo gerencial, traducindolo en acciones ms especficas y
operacionales y verificando si el plan est cubierto en el presupuesto anual. Esta es una tarea que es
responsabilidad de la gerencia descentralizada. Sin embargo, esto puede ocurrir en varias unidades
organizativas, no apenas en una sola.
Pero la Agenda Estratgica requiere de indicadores que faciliten el proceso de prealimentacin y
realimentacin, por lo que el monitoreo y la evaluacin (CA2) son el sistema sensor que va a
proporcionar la base de la informacin para el seguimiento y verificacin del cumplimiento de los tres
Ciclos de Conocimiento, verificando as tanto el cumplimento de la agenda diseada como la eficiencia
y eficacia de la gestin gerencial y operacional (CA1). Por su parte, el CC3 ofrece las informaciones
sobre el comportamiento de los actores sociales frente al problema, el plan y las decisiones tomadas
en la agenda estratgica. Problemas generados por inviabilidad estratgica, pueden obligar a ajustar y
actualizar el plan o la poltica pblica, lo que significa que es necesario volver al Ciclo del Diseo
Explicativo (CC1), o que sean hechos los ajustes operacionales de coyuntura en la Agenda Estratgica.
La Agenda Estratgica tambin interacta con el proceso de Monitoreo y Evaluacin por Resultados
(CA2) cuando se realiza el seguimiento y las evaluaciones centralizadas y descentralizadas, las cuales
son transformadas en decisiones estratgicas que pueden exigir a su vez de la realizacin de ajustes y
actualizaciones, para as volver al CA2 de Monitoreo y Evaluacin por Resultados del plan con el fin de
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actualizar los indicadores, verificar el cambio de la realidad, actualizar el plan de accin o la poltica
pblica, y verificar el comportamiento de los actores.
5.2 La Aplicacin de los Ciclos de la Planificacin Estratgica Pblica
A. CONFORMACIN DE LA AGENDA ESTRATGICA
La Agenda Estratgica debe iniciar fundamentada y articulada tanto con la planificacin prospectiva
que es la que permite orientar el diseo de la planificacin de las decisiones y acciones de gobierno
de corto y mediano plazo, como con el programa de gobierno que contiene los compromisos hechos
por el dirigente pblico. Como ya argumentamos en el Captulo 4, la planificacin de largo plazo se
constituye en el faro orientador que evita que el Gobierno camine a ciegas por el sendero errado,
confiado slo en la improvisacin y en la experiencia. Sin un norte definido es imposible prever con
anticipacin las posibles dificultades que deparar el camino a fin de prepararse de la mejor manera
para sortearlas con eficacia. Por esta razn, la ruta trazada por la planeacin prospectiva es la que
fundamenta la planificacin y gestin del gobierno alimentando la identificacin y seleccin de
problemas para la conformacin de la agenda estratgica, y los cuales debern ser enfrentados
durante el periodo de gobierno mediante el diseo e implementacin de los planes de accin y/o
polticas pblicas, dando as un salto operacional en la direccin propuesta por la visin estratgica.
De esta forma, los planes especficos de gobierno de corto y mediano plazo deben contemplar las
opciones estratgicas definidas en el plan prospectivo pblico. Si esto no se hace, los compromisos
formulados en el plan de largo plazo amenazan con terminar siendo documentos formales
archivados en gavetas o colocados en anaqueles como documentos decorativos perdiendo su esencia de
gua que da norte a las decisiones y acciones de hoy para el maana (Ramrez, 2012, p. 181). Por tanto,
Construir un plan de largo plazo sin que ste sea posteriormente integrado efectivamente a los planes
de gobierno, lo convierte en un mero ejercicio acadmico o en una experiencia ms de discusin amplia
y participativa de la sociedad (Ramrez, 2012, p. 181). El desafo entonces es cmo lograr articular
los planes prospectivos con los planes de gobierno.
Precisamente, las metodologas creadas por los autores, de la Planificacin Prospectiva Pblica (PPP)
y la Planificacin Estratgica Pblica (PEP), fueron diseadas para que permitan el logro efectivo de
dicha articulacin entre el plan de largo plazo y los planes de gobierno de corto y mediano plazo. Los
Ciclos de la Planificacin Prospectiva proporcionan la gran direccionalidad estratgica de largo plazo
que alimenta la Agenda Estratgica y los Ciclos del Conocimiento que, a su vez, conducirn a la accin
planificada en el periodo de gobierno (Ciclos de la Accin). Esta articulacin se da a travs de varias
vas. Una va es mediante los cursos de accin estratgica (CPIV), porque de la prospectiva se deriva
la identificacin de los principales problemas que fundamentarn las decisiones y la gestin
estratgica definidas en la Agenda y, mediante la inclusin de los problemas que sern procesados en
el Ciclo del Conocimiento del Diseo Explicativo (CC1), la formulacin del plan o diseo de la poltica
pblica (CC2) y el anlisis de la viabilidad estratgica (CC3). La prospectiva (PPP) se articula tambin
con la PEP a travs de la exploracin estratgica (CPII) porque define los escenarios prospectivos y
las oportunidades y amenazas que alimentarn el CC1 del Diseo explicativo o, en el plano del debe
ser, fundamentar el CC2 del diseo del plan. La direccionalidad estratgica (CPIII), por su lado, es la
imagen objetivo o visin estratgica de largo plazo que alimenta la seleccin de problemas y le da el
contenido normativo que recomienda la gran estrategia que al final el actor asume en sus decisiones
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y gestin en la Agenda Estratgica. Por su lado, el sistema de seguimiento y vigilancia prospectiva
con los mecanismos, organizaciones e indicadores de acompaamiento y evaluacin del plan de largo
plazo (Fase 14 del CPIV), se constituye en la base para disear el monitoreo del plan de gobierno de
corto y mediano plazo en el ciclo de la Accin CA2, y as hacer el seguimiento y evaluacin de los
indicadores de resultado.
Para la conformacin de la agenda, la Planificacin Estratgica Pblica PEP propone trabajar por
problemas, como mdulos prcticos de gestin y resultados. Los problemas representan la
interaccin directa del dirigente con la sociedad, puesto que sta ltima reclama del gobierno es
precisamente su enfrentamiento oportuno y efectivo; son necesidades que hicieron parte del debate
electoral y conformaron las promesas de campaa del candidato ganador posicionado ahora en el
gobierno. El dirigente pblico no debe entonces olvidarse de estos compromisos concretos asumidos
con la poblacin y que ahora deben constituirse en el centro de su gestin. As, el diseo del programa
de gobierno (o promesas electorales) definido en la campaa electoral debe trazar un lazo de
continuidad con la seleccin y priorizacin de problemas que compondrn la agenda estratgica del
gobierno al igual que las directrices y opciones estratgicas definidas en el Plan Prospectivo (Ver
Figura 14).
De acuerdo con Meny & Thoenig (1992), la agenda define el conjunto de problemas que exigen de la
intervencin del Estado. Pero para ello, afirman tambin, debe existir un proceso selectivo que
instituya cules deben hacer parte de la agenda y cules no. No todos los problemas identificados
pueden estar contenidos en la agenda porque el dirigente tiene limitacin de recursos, incluido el
periodo de tiempo de su administracin que le imposibilita enfocar su gestin en todos. Cuestiones
como el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad de recursos humanos y de conocimiento, el nivel de
experiencia de las personas influencian fuertemente en la definicin de la agenda, lo que torna
imposible concentrar su gestin en todos los problemas. Por su parte, para Kraft & Furlong (2007) la
agenda est constituida por aquellos asuntos/problemas que ganan la atencin del dirigente pblico
y se convierten en objetos posibles de accin poltica.
Figura 14. Conformacin de la Agenda Estratgica
Fuente: Elaboracin propia.
72
De acuerdo con Matus (1997a), un principio esencial de la planificacin estratgica es que ningn
gobierno puede ser mejor que su seleccin de problemas (p. 42). Esta seleccin marca el techo
mximo de la calidad de los resultados y la legitimidad de un gobierno. De esta forma, el arte de
gobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma sistemtica para construir desde el inicio del
gobierno un balance global de gestin positivo. La seleccin de problemas se constituye en el origen
esencial de determinacin de la agenda de gobierno.
Si la agenda estratgica del gobierno debe estar constituida por los problemas en que focalizar su
gestin, entonces, qu es un problema? Desde la perspectiva de la planificacin estratgica pblica,
un problema se define como una disconformidad o un obstculo entre lo que es la realidad hoy y lo
que se cree debera ser sta (Matus, 1993). De este modo, el dirigente y los dems actores sociales
declaran inaceptable esta realidad, y por ende, deciden que debe ser modificada. Roth (2007) lo define
as: La definicin de lo que se puede problematizares el resultado de la tensin entre el ser como
construccin objetivada y el debe sergenera una tensin por la cual las personas perciben una
situacin, explcita o implcitamente, como anormal o problemtica. (p. 58). Por su parte, Meny &
Thoenig (1992) establecen que en un problema se combinan el conocimiento y el juicio moral que
definen el acontecimiento como insoportable e inmoral. (p. 120). Adems agregan, un desafo es
objeto de percepciones problemticas, que lo definen como merecedor de la atencin pblica. Esta
situacin, presente o futura, se percibe como insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es y lo
que debera ser. (p. 124). De esta forma, se percibe que existe consenso en la definicin de lo que es
un problema pblico.
No obstante, los problemas deben ser declarados por un actor con capacidad para enfrentarlos, es
decir, con la capacidad para decidir sobre ellos y emprender acciones que puedan modificar esa
realidad inaceptable; mientras tanto slo sern necesidades sentidas expresadas por algunos o por la
poblacin en general. Vale resaltar la afirmacin de Meny & Thoenig (1992) cuando dicen que slo se
puede determinar un fenmeno como problema cuando se hace meritorio de intervencin del Estado,
en este caso de una autoridad pblica que tiene la capacidad de asumir esta responsabilidad mediante
acciones pblicas. Para Roth (2007) un problema es privado o individual hasta cuando alguien con
capacidad e inters tome la vocera y lo declare como problema pblico (p. 59). En contraste, si los
problemas no son declarados por un actor que los hace parte de su proyecto de gobierno, sern
nicamente una simple necesidad sin demanda poltica (Matus, 1993).
La dificultad se encuentra en identificar cules son esos problemas que deben constituir el foco de
atencin de la gestin del Gobierno, es decir, los problemas que deben formar parte de la agenda
estratgica de gobierno. Sabemos que cada actor en el juego social identifica problemas y realiza una
explicacin situacional distinta de cada uno de ellos, lo que significa que la situacin problemtica
siempre ser relativa al actor que la interprete. Lo que para el dirigente pblico puede ser un
problema que perjudica a la sociedad, para otros actores sociales puede representar una oportunidad
que les beneficia, o constituirse en amenazas, es decir, en el peligro de perder ventajas o conquistas
ya acumuladas (Matus, 1997a, p. 24). Esto sucede porque el tipo de problemas que debe enfrentar el
dirigente pblico son, en gran parte, problemas cuasiestructurados altamente complejos, cargados de
gran incertidumbre y circundados por fuertes intereses de mltiples actores con propsitos distintos.
De esta forma, la seleccin de problemas que la poblacin, los partidos polticos de oposicin u otros
actores sociales realizan no necesariamente corresponde con la seleccin de problemas realizada por
el Gobierno. Como se muestra en la Figura 15, la sociedad prioriza y selecciona sus propios problemas
73
(B) que slo coinciden en parte (interseccin C) con la priorizacin y seleccin realizada por el
Gobierno (A). De esta forma, el Gobierno focaliza sus planes y polticas pblicas desde su propia visin
de los problemas que deben ser enfrentados (A) y la poblacin hace sus demandas al Gobierno desde
la perspectiva particular de los problemas que considera se les debe dar respuesta (B) (Matus, 1997a,
p. 32).
Figura 15. Interseccin entre los Problemas del Plan y los Problemas de la Poblacin
Fuente: Matus (1997a, p. 30)
Podemos observar en la Figura 15 que en la representacin A menos C (A-C) se encuentra una parte
de los problemas que el Gobierno prioriza y para los cuales disea sus respectivos planes o polticas
pblicas, pero que no necesariamente coinciden con aquellos que son de alto valor para la poblacin.
Por ejemplo, el gobierno desea enfrentar el problema del atraso tecnolgico en el pas. Para ello
decide entonces construir centros de investigacin tecnolgica, promueve la formacin de sus
ciudadanos profesionales en estudios de doctorado en el extranjero e incrementa la inversin en las
universidades para que desarrollen tecnologas y formen ms estudiantes en el rea. Este es un
problema que en general la poblacin puede no priorizar frente a otras demandas sociales que
considera ms urgentes como la vivienda o la salud. Observamos tambin cmo A y B no coinciden
por completo, puesto que el gobierno tiene como deber tambin identificar y enfrentar problemas
que an no estn dentro del imaginario colectivo. Por otra parte, en la interseccin C estn otros
problemas que el Gobierno decide incluir en su agenda de gestin y que tambin son priorizados por
la sociedad. Quiere decir que estos problemas cuentan con una aceptabilidad asegurada por parte de
la poblacin y los actores sociales en general. Aqu, el gobierno debe tener la capacidad para actuar
con eficacia en el cambio de los problemas en la direccin e intensidad esperada por la poblacin,
mostrando los resultados prometidos. Por ejemplo: un gobierno decide hacer frente a los altos ndices
de inseguridad ciudadana, lo cual tiene en profundo descontento a la poblacin en general, quien ha
reclamado insistentemente para que el gobernante intervenga. Y, finalmente, en la representacin B
menos C (B C) se encuentran los problemas no enfrentados o excluidos de la agenda del Gobierno,
aunque tienen alto valor para la sociedad. El gobernante no asume el costo del enfrentamiento de
estos problemas e ignora el impacto de su agravamiento para la poblacin. Por ejemplo: un gobierno
que no decide incluir en su foco de atencin el alto grado de congestionamiento del trnsito en la
ciudad y que est generando gran accidentalidad, altos costos en el transporte y constantes reclamos
de la ciudadana; cada ao que pasa este problema se hace ms inmanejable y complejo. El gobierno
puede decidir no enfrentarlo por varias razones: porque exige disponer de recursos con los que
realmente no cuenta hoy; porque significara asumir unos altos costos polticos, como por ejemplo
emprender acciones que afecten a los poderosos grupos que controlan el transporte pblico de la
ciudad, o simplemente porque no est dentro de su orden de prioridades frente a otros problemas
que considera de mayor valor o de enfrentamiento urgente durante su gestin.
74
Estas diferencias respecto a la priorizacin de los problemas valorados por la sociedad y por el
Gobierno se dan principalmente por las siguientes razones:
i) La poblacin valora fuertemente aquellos problemas que percibe de forma directa puesto que
afectan su calidad de vida, como por ejemplo tener una vivienda propia y digna, contar con una buena
cualificacin para el trabajo, tener empleo, disponer de cupos en las escuelas para que sus hijos
puedan ir a estudiar, satisfacer el alimento propio y de sus hijos, movilizarse por la ciudad en un buen
sistema de transporte pblico, andar por las calles sin el temor de ser atracados, contar con un buen
sistema de salud, entre otros;
ii) El Gobierno tiene la obligacin no slo de garantizar el bienestar general enfrentando aquellos
problemas valorizados por la sociedad sino tambin tener la capacidad de visionar e identificar
aquellos problemas que todava no estn en el imaginario colectivo pero que pueden representar
amenazas u oportunidades para la sociedad;
iii) El Gobierno se enfrenta con limitaciones que restringen su capacidad de afrontar todos los
problemas sociales. Es decir, el periodo de gobierno es limitado y no cuenta con todos los recursos
econmicos, organizativos, polticos, cognitivos o financieros disponibles.
Existen algunas teoras que buscan explicar las diferentes perspectivas aplicadas en la priorizacin o
focalizacin de los problemas que deben entrar en la agenda de Gobierno. Comencemos con la Teora
de Elite, la cual considera que quien debe cumplir el papel de liderazgo en la focalizacin de los
problemas y, por ende, de las polticas pblicas es el ncleo dirigente poltico que detenta el poder.
Gaetano Mosca (1939) en su teora de la Clase Poltica postula que en cualquier organizacin social
existe una minora organizada o lite que posee el poder de decisin efectiva y son los ms aptos para
gobernar, monopolizar el poder poltico e influir culturalmente sobre la sociedad mal organizada. De
este modo, el supuesto principal de esta teora es que quienes no hacen parte de este grupo lite, es
decir, la mayora de la sociedad, no pueden tener influencia sobre la focalizacin y diseo de las
polticas pblicas (Dye, 2001). No obstante, desde nuestra perspectiva de Gobierno y cogobierno (Ver
Captulo 1), la aplicacin de esta teora no es completamente defendible.
En contraste, surge la Teora de Grupos. Los promotores de esta perspectiva sostienen que la seleccin
de problemas y de polticas pblicas debe ser producto de la lucha continua entre grupos de inters
organizadosque buscan tener acceso al proceso de formulacin de polticas (Kraft & Scott, 2007, p.
66). Esta es una visin pluralista de la conformacin de los problemas que evita que unos pocos
tengan dominio poltico sobre el diseo de las polticas pblicas, como en el caso de la Teora de Elites.
Aunque es cierto tambin que estos grupos organizados que tienen intereses especiales por influir en
el diseo de las polticas, generalmente estn conformados por grupos econmicos e industriales
poderosos o por aquellos que de alguna manera intervienen y tienen acceso a la lite del poder
poltico. Sin embargo, Sabatier & Hank (1999) proponen una variante de la teora de grupos, la teora
del Sistema de Promocin de Coaliciones (advocacy coalition framework ACF), la cual enfatiza la
importancia de la conformacin de coaliciones entre actores sociales influyentes y grupos de inters,
tanto del mbito pblico como privado, que comparten algunos valores o creencias respecto a los
problemas y, por supuesto, sobre el diseo de las polticas pblicas. Estos actores y grupos pueden
ser instituciones pblicas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento
(Think Tanks), medios de comunicacin, organizaciones defensoras del medio ambiente, ONGs en
general, acadmicos e individuos destacados en la regin (a nivel cultural, social, poltico, entre otros).
75
Cada uno de estos actores sociales controla algn recurso crtico, que al conformar una coalicin
ejercern un poder mayor sobre las decisiones gubernamentales. La formacin de estas coaliciones
no implica la renuncia de los actores sobre sus valores y creencias, sino que para el logro de sus
objetivos pueden ceder algunas cuestiones que consideran de importancia secundaria. Sabatier &
Hank argumentan que es aqu donde el rol de los investigadores, acadmicos y Think Tanks es
fundamental puesto que son quienes producen el conocimiento que fortalecern los argumentos de
la coalicin ante los oponentes y las mismas instancias gubernamentales y, adems, proporcionarn
ayuda en la reconciliacin de algunos intereses fuertes de los actores sin que sean tocados
sensiblemente sus valores y creencias. Un ejemplo muy claro de la teora de promocin de coaliciones
(ACF por sus siglas en ingls) es el caso del enfrentamiento de problemas de tipo ambiental. Los
grupos ambientalistas se unen o forman sus coaliciones para defender sus intereses y, por su parte,
se conforma tambin el gremio de los industriales, una coalicin con poder de influir en las decisiones
gubernamentales.
No obstante, se podra argumentar que los promotores de la Teora de Grupos en general, subestiman
el poder y el liderazgo de los dirigentes pblicos. No se puede ignorar la gran influencia que los grupos
de inters ejercen sobre las decisiones pblicas, pero no se puede obviar tampoco la capacidad
institucional ni la habilidad de los dirigentes pblicos para detectar y afrontar los problemas sociales
de la poblacin.
En la Teora de los Sistemas Polticos, Easton (1965) sostiene que el sistema poltico, es decir, los
dirigentes pblicos y las instituciones gubernamentales, coexisten dentro de un entorno y, de este
modo, reaccionan o responden ante las demandas de la sociedad que surgen en el contexto social,
econmico y cultural. As, en el proceso de seleccin de problemas para el diseo de polticas pblicas
se produce una interrelacin entre el Gobierno y los dems actores de la sociedad que realizan
demandas. Este es un modelo mucho ms incluyente que las anteriores teoras, pero es demasiado
general y tambin ignora la capacidad de los dirigentes pblicos de promover cambios sociales sin la
necesidad explicita de responder solamente a demandas.
Como afirmamos en el Captulo 1, la construccin del proyecto de futuro de la sociedad no debe ser
una tarea centralizadora y monopolizadora de las instituciones gubernamentales, pero tampoco
puede ser producto exclusivamente de la presin de algunos grupos de inters, sino que debe
promover la participacin activa de la sociedad. La seleccin de los problemas y sus correspondientes
planes y polticas pblicas son producto de un acuerdo colectivo democrtico basado en algunos
consensos fundamentales sobre cul es el tipo de sociedad que se desea tener. Se propone la
promocin de un sistema de gobiernos donde las instituciones pblicas, las organizaciones de la
sociedad civil, y la comunidad en general se organicen en pro de trabajar en forma conjunta en el
enfrentamiento de los problemas. Se trata de fortalecer un sistema de cogobiernos. En las ltimas
dcadas la idea de los gobiernos participativos ha surgido con fuerza, especialmente a nivel municipal.
Surgi con la promocin de la participacin de la comunidad en los programas de los Gobiernos
municipales, especficamente en la priorizacin del presupuesto municipal. No obstante, la propuesta
del cogobierno va mucho ms all, porque no se trata solamente de suscitar la participacin de la
poblacin sino de que su tarea sea ms efectiva. Esto significa promover la participacin, la
deliberacin y otorgar poder de decisin a los ciudadanos, como una forma democrticapara que
el Estado incremente su capacidad de respuesta y efectividad, y que a la vez se vuelva ms justo,
participativo, deliberativo y responsable frente a la ciudadana. (Fung & Olin, 2003, p. 24). El Gobierno
puede capacitar a la comunidad, a los grupos de inters y a la sociedad civil, proporcionando las
76
herramientas metodolgicas para que en conjunto identifiquen problemas, los analicen y propongan
planes y polticas pblicas. Sumado a esto, es necesario fomentar la co-responsabilidad en la
implementacin de los planes. Para esto, la comunidad debe controlar algunos recursos crticos que
les permitan trabajar de forma mancomunada con el Gobierno. Por ejemplo, si el Gobierno Municipal
en conjunto con la comunidad identifican un problema de mal estado de la vas de acceso, ambos
actores pueden comprometerse en su mejoramiento mediante la coparticipacin de recursos, puede
ser mano de obra de la comunidad y disposicin de maquinaria e insumos por parte del Gobierno.
La conformacin de la agenda estratgica est compuestas por dos fases: (1) los mtodos de seleccin
de problemas y, (2) el diseo de la agenda estratgica.
FASE 1. MTODOS DE SELECCIN DE PROBLEMAS
El primer paso del proceso del PEP se refiere a la identificacin y seleccin de problemas. Los
problemas se constituyen en realidades insatisfactorias declaradas por el gobierno y que impiden el
trnsito hacia los propsitos transcendentes definidos por la direccionalidad estratgica y los cursos
de accin estratgica en el plan prospectivo.
Sin embargo, la seleccin y priorizacin de problemas debe realizarse mediante la aplicacin de
mtodos adecuados que les permita hacer un buen trabajo, as el gobierno no ser sorprendido en
el momento de evaluar sus resultados. La Planificacin Estratgica Pblica propone dos mtodos de
seleccin de problemas que representan ser dos opciones para el posterior diseo de la Agenda
Estratgica de Gobierno, estos son: el Anlisis Situacional del Macroproblema y la Matriz de Seleccin
de Problemas (mtodos adaptados de C. Matus, 1997a).
a. Mtodo de Anlisis Situacional del Macroproblema
Como fue ya explicado en el Captulo 4 (en la Fase 11 del Ciclo
Prospectivo del Curso de Accin Estratgica, CPIV), el
macroproblema es una tcnica de anlisis sistmico-causal con
perspectiva integral que busca explicar de forma rigurosa una
realidad social bastante compleja con el fin de encontrar e
identificar el principal grupo de problemas que est generando
esa gran problemtica global (gestacin y tendencias). En la
Planificacin Estratgica Pblica, diferente a la Planificacin
Prospectiva Pblica, el anlisis del macroproblema tiene
contenido netamente situacional, es decir, que el procesamiento pasa por el filtro poltico de un actor
concreto que est comprometido con entender dicha realidad social a fin de cambiarla.
El concepto de macroproblema no es absoluto puesto que responde a un mbito de la realidad
especfico que es objeto del proceso de planificacin de acuerdo con el campo de accin del actor que
lo declara como problema. As, el macroproblema puede estar relacionado con un nivel global como
en el caso de un presidente de la repblica, un gobernador o un alcalde quienes tienen un rea de
intervencin bastante general que est relacionada con problemas de educacin, salud, transporte,
vivienda, seguridad ciudadana, transito, entre otros. En cambio, para un ministro o secretario de
77
gabinete, el macroproblema estar relacionado con su espacio ms reducido de responsabilidad
institucional. Por tanto, lo que es un macroproblema para el ministro de salud o un secretario de salud
sera un problema especfico para el presidente de la repblica o el alcalde, respectivamente.
El macroproblema permite identificar aquellas causas que de forma persistente estn ayudando a
agravar la situacin problemtica. Estas causas denominadas Causas Crticas se constituirn en el
conjunto de problemas seleccionados y que formarn la agenda estratgica de gobierno.
En nuestra experiencia en asesoras a entidades pblicas, hemos tenido la oportunidad de participar
en la identificacin y anlisis de diversos macroproblemas. Destacamos dos casos: El primero fue en
el ao 2011 con el anlisis de un macroproblema en el municipio de Guaruj en Brasil el cual se
denomin: Bajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio. Dicho procesamiento se hizo
desde la perspectiva situacional de la alcaldesa. Su anlisis nos permiti identificar las causas crticas
que estaban contribuyendo a la existencia de dicho macroproblema, como por ejemplo, causas
problemticas relacionadas con asistencia social, salud, educacin, defensa y convivencia social,
cultura, turismo, transporte, transito, desarrollo econmico y portuario, entre otras problemticas.
En el mbito de la educacin se identific como causa crtica en el macroproblema la Cobertura y
calidad de la educacin insuficiente e inadecuada para promover la inclusin social y productiva y la
ciudadana plena de la poblacin del municipio. A su vez, este problema que desde la perspectiva de
la alcaldesa era una causa crtica de su macroproblema, se transform en el macroproblema que deba
ser procesado y enfrentado por la secretaria de educacin. Su posterior anlisis nos llev a identificar
causas crticas relacionados con educacin preescolar, educacin fundamental obligatoria, educacin
media, educacin especial, educacin para jvenes y adultos, educacin tcnica-profesional y
educacin superior que se transformaron en problemas a un nivel ms especfico que deban ser
procesados y enfrentados tambin por los respectivos directores, por ejemplo, por los directores de
educacin infantil, educacin fundamental, etc. En el Cuadro 6A puede ser observado con mayor
precisin la esencia relativa del concepto en el caso del macroproblema del municipio de Guaruj
24
y,
obviamente, del concepto de plan que luego nos llevar a utilizar el concepto de planificacin modular
introducido por C. Matus (1987).
Cuadro 6A. Ejemplo de la Caracterstica Relativa del Concepto de Macroproblema:
El caso del municipio de Guaruj
PROBLEMA ALCALDESA
SECRETARIA DE
EDUCACIN
Bajo nivel de desarrollo humano y sustentable del municipio Macroproblema
Cobertura y calidad de la educacin insuficiente e inadecuada
para promover la inclusin social y productiva y la ciudadana
plena de la poblacin del municipio
Causa Crtica Macroproblema
Baja capacidad de la red pblica de educacin preescolar del
municipio para garantizar el acceso y permanencia de forma
universal e igualitaria a todos l@s ni@s en la edad de 0 a 5 aos
Subproblema Causa Crtica
Fuente: Elaboracin propia.
24
Este concepto relativo de macroproblema est asociado al concepto de planificacin modular introducido por C.
Matus (1987), y que posteriormente trataremos en detalle en este libro.
78
El segundo caso ocurri en el ao 2001 y estuvo relacionado con el macroproblema en la Gobernacin
de Antioquia en Colombia. El macroproblema procesado desde la visin situacional del gobernador
de entonces, Guillermo Gaviria C., fue el siguiente: Inequidad y bajo nivel de desarrollo humano
integral en la poblacin del Departamento de Antioquia. En dicho macroproblema fueron levantadas
diversas causas crticas relacionadas con los mbitos de la salud, pobreza, agropecuario, educacin,
vivienda, desarrollo turstico, desastres socionaturales, gestin ambiental, transporte, sector
energtico y minero, equidad de gnero, empleo, entre otros. En el rea de la vivienda, el problema
identificado fue: Deficiente sistema de planificacin, gestin y coordinacin de la administracin
departamental en los programas de vivienda. Mientras que esta era una causa crtica para el
gobernador de Antioquia, para el secretario de vivienda se constitua en el macroproblema que deba
analizar y enfrentar. Por su parte, el procesamiento de este macroproblema especfico permiti
identificar causas concretas relacionadas con cantidad y calidad de la vivienda, acceso a servicios
pblicos, obras de infraestructura cercanas a las viviendas, entre otros problemas. En el Cuadro 6B
puede ser observado con mayor precisin esta relatividad en el concepto para el caso del
macroproblema de la Gobernacin de Antioquia.
Cuadro 6B. Ejemplo de la Caracterstica Relativa del Concepto de Macroproblema:
El caso de la Gobernacin de Antioquia
PROBLEMA GOBERNADOR
SECRETARIO DE
VIVIENDA
Inequidad y bajo nivel de desarrollo humano integral en la
poblacin del Departamento de Antioquia
Macroproblema
Deficiente sistema de planificacin, gestin y coordinacin de la
administracin departamental en los programas de vivienda
Causa Crtica Macroproblema
Baja cobertura de los servicios pblicos Subproblema Causa Crtica
Fuente: Elaboracin propia.
b. Mtodo de la Matriz de Seleccin de Problemas
La Matriz de Seleccin de Problemas consiste en aplicar un
conjunto de criterios para evaluar qu problemas debern ser
seleccionados y priorizados en la agenda estratgica. Este
mtodo, que es riguroso y cumple una tarea equivalente y hasta
complementaria con el macroproblema, ha demostrado ser una
buena herramienta de seleccin de problemas en la prctica,
puesto que es rpido y relativamente simple de aplicar. Los
problemas seleccionados con la Matriz sern casi con toda
seguridad ratificados por el anlisis del macroproblema. Se debe
tener cuidado en no omitir problemas fundamentales pues al no parecer obvios pueden quedar por
fuera del anlisis, siendo tal vez descubiertos solamente a travs del anlisis global de la realidad
(macroproblema). De todos modos, con la Matriz se gana en tiempo y simplicidad, sin perder
sistematicidad. Es esencial que en el momento de identificar los problemas sean estos enunciados de
forma tal que no generen ambigedad y expresen claramente la situacin insatisfactoria; como
expresa Matus (1987), no pueden definirse como un rea problemtica ni tampoco como la ausencia
de una solucin.
79
La lista de problemas depurada y aprobada por el dirigente y su equipo de gobierno debe ser sometida
a un examen riguroso y sistemtico, mediante unos criterios de evaluacin. Esta depuracin es
indispensable en la medida en que la lista inicial estar conformada por un nmero elevado de
problemas sobre los que seguramente el Gobierno no contar con los recursos disponibles ni el
tiempo suficiente para su enfrentamiento. Algunos problemas debern ser descartados y otros
posiblemente ser pospuestos para un segundo momento dentro del perodo de gobierno cuando
existan condiciones ms favorables para su enfrentamiento. En este sentido, la Planificacin
Estratgica Pblica propone que la agenda estratgica sea modular. Esto quiere decir que en la agenda
existan, por un lado, mdulos activos del plan conformados por los problemas seleccionados,
procesados y que estn siendo enfrentados a travs de sus respectivos planes de accin o polticas
pblicas (problemas en situacin) y, por otro lado, mdulos inactivos del plan, conformados por
aquellos problemas postergados a la espera de entrar en situacin. Adems, la agenda no slo es
modular, tambin es flexible. Lo que quiere decir que en cualquier momento, de acuerdo a las
circunstancias, a la agenda ingresarn problemas provenientes de los mdulos inactivos y problemas
nuevos inicialmente no previstos.
La aplicacin de la Matriz de Seleccin de Problemas exige el seguimiento de los siguientes pasos
25
:
Paso 1.
Identificar el actor social central. Esto significa que es necesario situarse desde la perspectiva del actor
que identificar y analizar los problemas. Recordemos que la declaracin, seleccin y anlisis de
problemas es situacional. Lo que es un problema para un actor, puede ser una oportunidad o un
negocio para otro. Los otros actores sociales tambin hacen su propia seleccin de problemas porque
asumen distintas posiciones de inters e importancias sobre estos.
Paso 2.
Determinar los mbitos temticos teniendo en cuenta los siguientes requisitos:
- Segn sea la posicin de inters e importancia que el actor le d;
- La relacin de los mbitos con la misin institucional y con las competencias de la organizacin
para enfrentar sus problemas;
- Verificar la relacin de los mbitos con las directrices polticas y compromisos superiores como
por ejemplo grandes objetivos del proyecto de gobierno y/o directrices nacionales o
internacionales.
- Considerar los desafos planteados en planes prospectivos.
Paso 3.
Identificar los problemas que el actor y el equipo de gobierno consideran de gran importancia o valor
dentro de cada uno de los mbitos temticos definidos en el Paso 2. Los problemas listados deben
considerar tanto las necesidades ms sentidas de la poblacin como los problemas y amenazas que la
poblacin no percibe o no valora como importantes pero que el dirigente detecta como
fundamentales para el futuro de la sociedad y que, por lo tanto, deben ser enfrentados. Majone (en
Moran, Rein y Goodin, 2008, p. 241) sugiere, adems, que los dirigentes deben considerar en la
conformacin de la agenda pblica tambin los problemas provenientes de la profundizacin de la
25
Los pasos para la aplicacin de la Matriz de Pre-seleccin de Problemas estn fundamentados en la propuesta de
Protocolo de Seleccin de Problemas de la metodologa del PES de C. Matus. Estos pasos han sido ajustados de acuerdo
con la experiencia de los autores en diversas asesoras a gobiernos.
80
integracin econmica regional, la cooperacin internacional y la interdependencia poltica entre los
pases. Se debe dejar a un lado la idea tradicional de pensar que los planes y las polticas pblicas son
formulados solamente para sus propios ciudadanos, puesto que las decisiones tambin pueden tener
efectos a nivel global.
La enumeracin de problemas debe considerar los siguientes requisitos:
- Es importante constatar que los problemas listados y depurados en la Matriz cubran tanto
problemas intermedios (propios al actor o internos a la organizacin) como problemas
terminales o finalsticos (problemas de impacto directo sobre la poblacin);
- Los problemas listados deben estar en el nivel jerrquico o macroorganizativo del actor o actores
que hacen la Seleccin. Por ejemplo, la cabeza de una organizacin y su equipo de direccin debe
identificar problemas propios de su mbito de competencia e importancia. No se debe olvidar
que tanto la Seleccin de problemas como la planificacin no es un proceso de responsabilidad
exclusiva de las instancias superiores. Los niveles descentralizados tambin deben seleccionar y
enfrentar problemas. Planifica quien gobierna (Matus, 1993a).
- Verificar que los problemas listados cumplan con los requisitos de enunciacin de un problema,
es decir, que sean expresados como una situacin insatisfactoria y no como el nombre de un rea
problemtica ni como la ausencia de una solucin ni tampoco como propuestas de accin hasta
ahora omitidas. Debemos recordar que ningn problema es obvio; todo problema requiere una
explicacin sistemtica que fundamente la accin eficaz. El Cuadro 7 muestra algunos ejemplos
que facilitan la comprensin de enunciacin de un problema.
Cuadro 7. Enunciacin de un Problema
MBITOS
TEMTICOS
AUSENCIA DE SOLUCIN PROBLEMA
EDUCACION
- Falta de escuelas
- Insuficientes profesores
Baja calidad y cobertura del
sistema de educacin bsica en
el municipio
FINANZAS
MUNICIPALES
- Falta de fiscalizacin en el
recaudo
Deficiente sistema de
administracin financiera en el
municipio
TURISMO
- Inexistencia de una poltica
pblica para el desarrollo del
turismo en el municipio
Bajo aprovechamiento del
potencial turstico del municipio
Fuente: Elaboracin propia.
El trmino educacin hace referencia a un mbito temtico donde existen varias situaciones
insatisfactorias. Por otro lado, las expresiones falta de escuelas o insuficientes profesores
pueden ser una entre varias causas que producen insatisfaccin sobre la calidad y cobertura del
sistema educativo. Por tanto, si el problema se declara como la falta de algo podra sugerir que
la solucin est en construir ms escuelas o contratar ms profesores, ignorando otras causas
que pueden estar contribuyendo en mayor grado a la generacin y manutencin de la situacin
insatisfactoria. Cuando el problema se declara como la ausencia de una solucin se pueden
generar las siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un anlisis integral y
profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de accin que
podran enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el riesgo de realizar
81
acciones aisladas y no sistmicas. Esto podra conducir a errores y desperdicios de tiempo y
recursos y, algunas veces, llegar a empeorar el verdadero problema. En cambio, si el problema se
declara en el mbito de la educacin como Baja calidad y cobertura del sistema de educacin
bsica en el municipio permitira expresar con mejor precisin la situacin insatisfactoria. De
esta forma, el problema debe facilitar la constatacin de la realidad con las aspiraciones de una
educacin que brinde a los nios y jvenes del municipio una formacin digna e integral.
Paso 4.
Depurar la identificacin inicial de problemas. Una vez que se dispone de una lista de problema, que
generalmente puede ser muy numerosa, conviene ahora depurar esa lista de intersecciones entre los
problemas. Vale decir que habr algunos problemas que son subproblemas y estn totalmente
comprendidos dentro de otros identificados en la misma lista, por lo que cabe preguntarse qu
problemas pueden ser disueltos en problemas mayores ya identificados.
Paso 5.
Aplicar los criterios de Seleccin. Se inicia la Seleccin de problemas mediante la aplicacin de nueve
(9) criterios rigurosos de evaluacin que posibilitan cuestionar cada uno de los problemas a fin de
fundamentar tecnopolticamente la decisin de cules finalmente pre-seleccionar, cules postergar y
cules excluir de forma definitiva. Estos criterios son:
Criterio 1: Importancia del problema para la poblacin en general. Se evala la importancia y prioridad
que el problema tiene para la poblacin que puede ser respaldada a travs de encuestas de opinin o
por otros hechos como manifestaciones, paros, movilizaciones sociales fsicas o en red o cualquier
otro tipo de demanda social. Esta importancia puede ser medido en trminos de alto, medio, bajo o
nulo.
Criterio 2: Importancia del problema para el actor central y otros actores. Se evala el grado de
importancia que tiene el problema tanto para el actor central como para los otros actores
relacionados con el problema. Esta importancia puede ser medida en trminos de alto, medio o bajo.
Criterio 3: Carga o Beneficio. En este criterio se evala si se trata de un problema carga o de un
problema beneficio. Son problemas carga aquellos que su enfrentamiento puede traer ms costos que
beneficios para el capital poltico del actor central. En este caso, el juicio de aceptabilidad sobre las
posibles acciones para su enfrentamiento es negativo; es decir, que generar resistencias por parte
de otros actores con poder o por la misma poblacin para inviabilizar su enfrentamiento. Son
problemas beneficios aquellos que su enfrentamiento puede traer ms beneficios que costos para el
capital poltico del actor central. As, el juicio de aceptabilidad sobre las posibles acciones para su
enfrentamiento es positivo; es decir, que no generar resistencia por parte de otros actores con poder
o por la poblacin. Estos son problemas que tienen asegurada su viabilidad y que pueden ser
utilizados de forma estratgica para recuperar o acumular capital poltico en cualquier momento del
periodo de gobierno. Hay que tener en cuenta que esta es una evaluacin ex ante, por lo que debe ser
monitoreada de forma permanente durante el proceso de implementacin del plan o poltica pblica
(Matus, 1997a). Sin embargo, se debe tener cuidado en considerar que no es suficiente con seleccionar
solamente problemas beneficio, puesto que los problemas carga aunque signifiquen costos iniciales
pueden ser necesarios para conseguir resultados que son esenciales para la sociedad y el proyecto de
gobierno. Por ello es que hay que evitar hacer una seleccin de problemas aplicando simplemente
una encuesta de opinin pblica donde la poblacin califica los problemas ms importantes desde su
82
perspectiva; este instrumento regularmente deja por fuera los problemas potenciales sobre los cuales
la poblacin an no ha hecho conciencia.
Criterio 4: Recursos crticos RC. Se hace la comparacin entre los posibles recursos crticos que
exigirn la implementacin del plan o la poltica pblica que permitir enfrentar el problema, frente
a los recursos que efectivamente controla el dirigente pblico. Algunos planes de accin o polticas
pblicas pueden ser exigentes en: poder poltico (PP), recursos econmicos (RE), recursos cognitivos
(RC) o capacidades organizativas (CO). En la jerga popular, frecuentemente se habla de recursos
humanos o recursos de personal, cuando estos en realidad estn incorporados en el poder poltico
donde se encuentran los actores polticos y sociales relevantes; en los recursos cognitivos que precisa
de profesionales, personal administrativo, cientficos, investigadores, entre otros o, en las
capacidades organizativas donde se necesitan funcionarios pblicos y profesionales expertos en
sistemas organizativos. En conclusin, en todos los recursos crticos enumerados est implcita la
presencia de personal o recurso humano, de otro modo no sera posible el diseo e implementacin
de cualquier plan o poltica pblica.
Criterio 5: Costo de postergacin. Aqu se pregunta sobre los costos polticos y econmicos de no
enfrentar el problema hoy y de postergarlo para un segundo momento del plan o de no incluirlo
definitivamente en el plan. Se debe identificar si el valor o el volumen de los recursos crticos
necesarios para el enfrentamiento del problema se incrementarn en el futuro. Esto tambin est
relacionado con la velocidad del agravamiento del problema. Hay problemas que se acumulan muy
lentamente dando la oportunidad de enfrentarlos ms adelante, mientras que otros tienen una
velocidad de agravamiento acelerada, lo que significa que los costos de su enfrentamiento se
incrementarn de forma importante en un lapso de tiempo relativamente corto. Existe la tendencia
de postergar los problemas que tienen bajos costos polticos de postergacin pero que regularmente
tienen altos costos econmicos de postergacin, es el caso por ejemplo de la educacin superior. En
este criterio se definir el tipo de costo de postergacin poltico y/o econmico y su nivel en alto,
medio o bajo.
Criterio 6: Tiempo de maduracin de los resultados. Se evala si los resultados esperados madurarn
en tiempo poltico, es decir, dentro o fuera del periodo de gobierno, o si su proceso de maduracin
ser en tiempo social, es decir, el tiempo propio que deben gastar los procesos, que generalmente
puede ser mayor que el tiempo poltico.
Criterio 7: Grado de Control sobre el problema. Aqu se evala el grado de control que el dirigente
pblico tiene sobre las posibles principales causas que estn generando el problema, si slo tiene
alguna influencia sobre ellas porque dependen de otros actores o de circunstancias que l no controla
o si en realidad existen causas que estn fuera de ese juego especfico, es decir, causas como el alto
crecimiento poblacional o las condiciones topogrficas de la regin. Cuando las causas ms crticas
estn bajo control o gobernabilidad del dirigente, el desarrollo del plan o poltica pblica depender
bsicamente de su propia capacidad personal e institucional para llevar adelante el proceso, pero si
las causas ms crticas que estn produciendo el problema dependen en gran parte de otros actores
sociales, ser ms difcil llevar a cabo el diseo e implementacin de acciones. No significa esto que
un menor control sobre las causas principales sea motivo preponderante para no enfrentar el
problema. Si el problema es de gran magnitud y est afectando gravemente a la sociedad, el
gobernante puede decidir postergar su enfrentamiento o decidir no hacer nada. Pero si decide hacer
frente, deber lidiar fuertemente contra las resistencias y los conflictos que se presentarn.
83
Criterio 8: Innovacin o continuidad. Se evala si el enfrentamiento del problema exige la
implementacin de acciones, modelos o paradigmas completamente nuevos que no han sido
probados o implementados antes. En este caso, los denominamos problemas exigentes en innovacin.
Por otro lado tambin se evala si el problema requiere de la continuidad de acciones o modelos que
ya estn siendo aplicados con eficacia y simplemente exige su ampliacin o mejoramiento. Esto es lo
que llamamos problemas exigentes en continuidad (modelo incrementalista).
Criterio 9: Impacto territorial ambiental. En este criterio se evalan los impactos del enfrentamiento
del problema en el equilibrio territorial y ambiental. Este criterio se mide en trminos de equilibrio,
desequilibrio o neutro.
En el Cuadro 8 se muestra la Matriz de Seleccin de Problemas mediante la ejemplificacin de la
aplicacin de los anteriores criterios para un caso de formulacin de un plan de accin de un gobierno
municipal.
Cuadro 8. Matriz de Seleccin de Problemas
PROBLEMAS
(
1
)
I
M
P
O
R
T
A
N
C
I
A

D
E
L

P
R
O
B
L
E
M
A
P
A
R
A

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A

P
O
B
L
A
C
I

N
(2)
IMPORTANCIA
DEL PROBLEMA
(
3
)
C
A
R
G
A

O

B
E
N
E
F
I
C
I
O
(
4
)
R
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C
U
R
S
O
S

C
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C
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S
(
5
)
C
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D
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P
O
S
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N
(
6
)
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M
P
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D
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(
7
)
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N
T
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(
8
)
I
N
N
O
V
A
C
I

N
O
C
O
N
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D
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D
(
9
)
I
M
P
A
C
T
O
T
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O
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I
A
L
A
M
B
I
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N
T
A
L
PRE-
SELECCION
A
C
T
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C
E
N
T
R
A
L
O
T
R
O
S

A
C
T
O
R
E
S
SI /
NO
1. Deficiente Sistema
de Administracin
Financiera
Nulo Alto Medio Carga
RE
CO
Econ:
Alto
Poltico Alto Cont Neutro SI
2. Dficit de La
Vivienda de Inters
Social
Alto Alto Alto Beneficio
PP
RC
RE
Pol:
Alto
Poltico Medio Cont EQ SI
3. Baja cobertura y
calidad de la
educacin prees-colar,
primaria y secundaria
Alto Medio Medio Beneficio
RE
RC
CO
Med. Social Medio IN Neutro No
4. Deficiente sistema
de abastecimiento de
agua potable
Muy
Alto
Muy
Alto
Alto Beneficio
PP
RE
Pol:
Alto
Econ:
Alto
Poltico Alto IN EQ SI
5. Deficiente sistema
de trnsito y
transporte urbano
pblico
Alto Medio Bajo Carga
PP
RE
Alto Social Medio IN EQ No
Fuente: Adaptado del Protocolo de Seleccin de Problemas de C. Matus (1993a).
Paso 6.
Los criterios de Seleccin de problemas que se proponen en la Matriz no deben ser aplicados
problema por problema o de forma individual, sino que la evaluacin debe hacerse sopesando de
forma integral los nueve criterios en el conjunto global de problemas listados. Esto con el fin de
comparar y colocar en la balanza el peso e importancia de cada uno en la gestin de gobierno. Para
ello, se recomienda seguir algunas condiciones de seleccionabilidad:
84
a. La lista de problemas no debe superar el lmite del recurso ms escaso del actor (tiempo poltico
de gobierno, poder poltico, recursos econmicos, capacidades organizativas y recursos de
conocimiento). Es necesario levantar el vector de recursos disponible con el que cuenta el
dirigente mediante la verificacin de cunto se dispone de cada uno de estos recursos. Luego, se
compara la disponibilidad efectiva con el total de recursos que exige el bloque de problemas que
se ha armado. Este bloque de problemas no puede superar el recurso ms escaso. Por ejemplo, en
un contexto donde el periodo de gobierno apenas inicia con una alta votacin de la poblacin, tiene
asegurado la mayora del legislativo y cuenta con el apoyo de los medios de comunicacin, significa
que tiene un vector de recursos polticos abundante y, por tanto, podra iniciar con el
enfrentamiento de problemas que en el diseo de sus respectivos planes de accin o polticas
pblicas sean exigentes esencialmente en recursos de poder poltico. Por otra parte, puede suceder
que sea necesario enfrentar problemas considerados de alta prioridad porque su enfrentamiento
no puede ser aplazado pero que requieren predominantemente de recursos econmicos escasos
en un preocupante contexto fiscal. En este caso, debe decidir entre enfrentar estos problemas
venciendo fuertemente las restricciones econmicas o enfrentar otros problemas que requieren
del uso de otros recursos de los que posee mayor disponibilidad, como las capacidades
organizativas o el poder poltico;
b. La lista de problemas debe incluir aquellos de valor poltico ms alto;
c. Una proporcin razonable de los problemas deben madurar antes del fin del periodo de gobierno;
d. La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos ms abundantes disponibles por el
dirigente pblico en su vector de fuerza;
e. El costo poltico y econmico de los problemas postergados debe ser manejable;
f. Una proporcin razonable de los problemas debe exigir innovacin en relacin a aquellos que
exigen continuidad; y,
g. La lista de problemas debe contribuir al equilibrio regional y territorial.
FASE 2. DISEO DE LA AGENDA ESTRATGICA
La divisin entre los que planifican y los que actan o entre los
tcnicos y los polticos que nos ha enseado durante ms de 50
aos la planificacin tradicional es completamente ficticia. En la
Planificacin Estatgica Pblica como en la Planificacin
Estratgica Situacional (C. Matus), planifica quien gobierna. Por
lo tanto, el plan se complementa en la accin, y la accin no es
pura improvisacin si est alimentada por la planificacin.
En la fase de diseo de la agenda estratgica, una vez que el
dirigente pblico y su equipo asesor de gobierno han evaluado de manera integral y han seleccionado
el conjunto de problemas, sea mediante las tcnicas del Macroproblema o de la Matriz de Seleccin
de Problemas, se define entonces el foco de atencin tanto del plan como del proceso de gobierno. De
esta manera, los problemas establecidos en la agenda debern ser sometidos al ciclo del conocimiento
antes de que regresen nuevamente a la agenda en forma de decisiones estratgicas para orientar la
accin y gestin gerencial y operacional. Sin embargo, esto no descarta la posibilidad de que durante
su gobierno el gobernante deba incluir otros problemas, como en el caso de crisis que no dan espera
por lo que deben ser tratados urgentemente. Adems, se deber establecer el orden de prioridad para
85
el enfrentamiento de los problemas, lo que exige construir una trayectoria estratgica durante el
periodo de gobierno.
Por esta razn, hay que tener el mximo cuidado en la construccin de la agenda estratgica puesto
que ella determina en buena parte la calidad de los resultados y la legitimidad del gobierno. De
acuerdo con Aguilar (1994), la agenda de gobierno es el conjunto de problemas, demandas, cuestiones
y asuntos que fueron seleccionados y ordenados por los gobernantes como objetos de su accin y, ms
propiamente, como objetos sobre los cuales decidieron que ellos deban actuar (p. 29). Una deficiente
seleccin de asuntos y problemas en la agenda dispersar su de foco de atencin de las decisiones y
la gestin estratgica del dirigente y de su equipo de gobierno.
En general, los dirigentes pblicos tienen una fuerte tendencia hacia la dispersin; es decir, que gran
parte de su uso del tiempo es destinado a atender rutinas administrativas, problemas
organizacionales y polticos y en la atencin de crisis y urgencias, dedicando muy poco de su tiempo
en tratar cuestiones importantes para su gestin, en este caso para atender los problemas
fundamentales relacionados con la planificacin y gestin de los objetivos y metas de su gobierno.
Por eso, el dirigente debe crear los mecanismos que le ayuden a concentrar su foco en los asuntos y
problemas que sean realmente valiosos. La razn principal de esta dispersin en los dirigentes se
encuentra en las constantes presiones originadas en (Matus, 1997a):
- El exceso de demandas que compiten por su atencin para orientar, coordinar y decidir;
- El deseo de otros actores sociales en mantener contacto directo con el dirigente;
- La necesidad que el dirigente tiene de conservar y fortalecer su liderazgo mediante el contacto
directo con otros actores sociales;
- La concentracin de poderes de decisin en la alta direccin, que atrae las demandas para la
cabeza: centralizacin vs descentralizacin de las decisiones y,
- La visibilidad de la posicin de liderazgo que los vuelve vulnerables a las crticas y amenazas.
Si estas presiones no son contenidas, acaban impidiendo el uso racional del tempo del dirigente y
anulan su capacidad de conduccin. Consecuentemente, es necesario eliminar parte de sus fuentes de
presin mediante la descentralizacin de las decisiones y el establecimiento de medios especiales de
proteccin del gabinete del dirigente que permitan contener las presiones inevitables y equilibrarlas
con la disponibilidad de su tiempo. Estos medios se refieren a la creacin de un conjunto de criterios
que orienten el diseo de sistemas adecuados de direccin estratgica que posibiliten la eficiencia y
eficacia de su gestin. Estos criterios estn relacionados con el establecimiento de filtros de
organizacin del gabinete y con la definicin de una agenda de gobierno.
- Filtros de Organizacin del Gabinete del Dirigente
En primer lugar, se encuentra el establecimiento de los filtros de organizacin (Matus 1997b) que se
deben establecer sobre las audiencias, reuniones formales, llamadas telefnicas, procesos
administrativos rutinarios y la importancia de realizacin de viajes y asistencia a eventos
protocolarios formales. Estas situaciones que son comunes en la gestin de gobierno de cualquier
dirigente requieren de un procesamiento anticipado que le permita valorar el grado de importancia
en el uso de su tiempo. Para ello, los autores, en sus trabajos de asesora a gabinetes de dirigentes,
han diseado formatos que permiten evaluar y filtrar este tipo de asuntos antes de que ingresen a la
agenda. Tanto el dirigente como el equipo de apoyo de su gabinete son capacitados en el uso de estos
86
formatos. Por ejemplo, antes de una audiencia con un actor especfico cualquiera, es procesada tanto
la importancia de dicha audiencia como de quien la solicita. Esto implica: identificar al solicitante de
la audiencia (datos bsicos como nombre, cargo, institucin y contacto); el tipo y descripcin del
asunto; hacer una anlisis poltico del asunto; realizar recomendaciones al dirigente; analizar riesgos
polticos y presentar propuestas de decisin o de acciones convenientes. A partir de este anlisis se
recomienda si debe ser agendado o no este actor. Este formato es presentado al dirigente y, al final,
l/ella decidir si acepta la audiencia o no. Aunque el formato de procesamiento debe ser sencillo,
debe contener la informacin necesaria y el anlisis poltico riguroso para tomar la decisin
apropiada de agendar o no agendar. Para los otros tipos de asuntos tambin se trabajan con formatos,
unos ms simples que otros, pero apropiados para el caso.
- Definicin de la Agenda Estratgica de Gobierno
Cobb & Elder (1983) consideran que existen dos tipos de agenda:
i) La Agenda Institucional o Gubernamental, que contiene los problemas que son funcin misional
de las instituciones pblicas, o como le denominan Meny & Thoenig (1992), son de competencia
habitual o natural de la autoridad pblica (p. 115), como por ejemplo, ampliar la cobertura en salud
y educacin, mantener la seguridad pblica, fortalecer el presupuesto, construir y mejorar carreteras,
entre otros y,
ii) La Agenda Coyuntural o Sistmica, que contiene problemas circunstanciales que emergen
producto del debate pblico y que, por lo general, estn relacionados con los valores de la sociedad y
con los avances tecnolgicos. Por ejemplo, el matrimonio homosexual, el prstamo del tero de una
mujer para concebir hijos de otras mujeres, el aborto, la clonacin, la manipulacin gentica. Estos
son tipos de problemas que generalmente ponen en encrucijadas al dirigente pblico.
Por otro lado, Matus (1997b), crea una teora de la agenda. El dirigente debe crear mecanismos que
le ayuden a concentrar su foco de atencin en los asuntos y problemas que son de real valor para la
gestin. Estos mecanismos son: (i) establecer un filtro de valor de las propuestas de decisin, y (ii)
crear una agenda especial dedicada a la toma de decisiones crticas (Men de Decisiones Crticas
MDC) y a evaluar la marcha del gobierno (Matus, 1997b, p. 186).
De esta manera, la agenda de gobierno debe ser dividida en dos partes, de tal modo que el dirigente
pueda concentrar su foco de atencin y fijar racionalmente su tiempo:
i) La Agenda Especial. Donde se definen y tratan los asuntos y problemas que marcan la
direccionalidad del gobierno y donde se toman las decisiones fundamentales y,
ii) La Agenda Normal. Es la agenda de gestin institucional donde se manejan los asuntos internos
y rutinarios de gobierno.
Sin embargo, de acuerdo con nuestra experiencia en la implantacin de sistemas de direccin
estratgica y modernizacin de gabinetes de dirigentes y, con la finalidad de facilitar la articulacin
del plan con la gestin del da a da, hemos clasificado la agenda en tres tipos: agenda estratgica,
agenda tctica-gerencial y agenda operacional, como se muestra en el Cuadro 9:
87
Cuadro 9. Clasificacin de la Agenda
TIPOS DE AGENDA DESCRIPCIN
I. ESTRATGICA
a) Son los asuntos que marcan la diferencia entre gobernar y ser gobernado
puesto que establecen la direccionalidad al dirigente y su gestin.
b) Es el tiempo dedicado a las decisiones sobre asuntos y problemas importantes
que hacen parte del foco de atencin y que deben ingresar con previo anlisis
tecnopoltico.
c) Se refiere tambin al tiempo utilizado para el monitoreo, evaluacin de la
gestin y la cobranza de cuentas por resultados.
d) Las actividades y decisiones relativas a la implantacin y evaluacin del sistema
de crisis son consideradas como asuntos de direccin en la medida en que
permiten la anticipacin de posibles emergencias y su enfrentamiento eficaz. El
tiempo del dirigente dedicado al enfrentamiento de crisis instaladas y/o
amenazas contra el gobierno requieren de soporte especializado y diferenciado
de los sistemas para tiempos normales.
II. TCTICA-
GERENCIAL
a) Se refieren a los asuntos relacionados con el funcionamiento de la mquina
organizativa que deben ser adecuadamente descentralizados y filtrados.
b) Son asuntos relacionados con tareas de coordinacin y control gerencial y
ejecutivo, conversaciones internas y contactos externos necesarios para el
acompaamiento de la gestin y manutencin del capital poltico.
c) Son asuntos muy consumidores de tiempo, por lo que requieren de filtros para
evitar el desvo de foco de atencin y la concentracin en asuntos de bajo valor.
III. OPERACIONAL
a) Compuesta por los actos y acciones repetitivas de tipo burocrtico y las
actividades simblicas como reuniones de despachos, verificacin de
correspondencias, correos electrnicos y gestin y control de procesos
administrativos que requieren filtros y descentralizacin.
b) Muchos de estos asuntos ingresan a la agenda sin previo procesamiento y filtro,
en forma de urgencias administrativas. Como ya lo tratamos antes, este tipo de
asuntos requieren de la implantacin de filtros de organizacin del gabinete.
AGENDA ESTRATGICA= I
AGENDA TCTICA = II + III
Fuente: Elaboracin propia.
Los asuntos y problemas compiten por ganar el foco de atencin social y poltica del dirigente y as
ingresar a la agenda estratgica. La mera identificacin de un problema no es garanta de que entre
en el foco de atencin del dirigente pblico y se acte sobre l. Por tanto, los asuntos y problemas
pueden entrar a la agenda estratgica de las siguientes formas:
i) Entrar automticamente porque son declarados como obligatorios de accin pblica, como por
ejemplo el presupuesto anual;
ii) Entrar sin pedir permiso porque son declarados como una crisis y, por tanto, requieren atencin
urgente del Gobierno, y
iii) Incluir los problemas que le darn direccionalidad a la gestin de Gobierno y que fueron
seleccionados de forma sistemtica y rigurosa mediante la aplicacin de mtodos de seleccin de
problemas como los que explicamos anteriormente, constituyndose as en parte esencial y
predominante de la agenda estratgica del dirigente.
Kingdon (1995) afirma que la determinacin de los asuntos que requieren de atencin especial del
dirigente pblico depende de la convergencia entre tres flujos (streams) de actividades que se
88
comportan de forma independiente: el flujo de problemas, el flujo de soluciones y el flujo del contexto
poltico. Cuando estos tres flujos se intersecan con xito generan la posibilidad de entrar en la agenda.
Esto significa que cuando se identifica un problema y se disea su respectiva poltica o plan de accin
que posee alta viabilidad poltica, ser foco de atencin gubernamental y podr entrar a la agenda.
Esta es una visin muy simple, especialmente cuando se trata de problemas cuasiestructurados de
alta complejidad y gran incertidumbre. Mientras tanto, autores como Walker (1977) creen que un
problema solamente puede entrar a la agenda dependiendo del valor que la poblacin le d y el
potencial para generar conflicto. Esto quiere decir que en la agenda slo podrn ser considerados
aquellos problemas que son de gran importancia para la poblacin pero que, a su vez, producen poco
conflicto o desacuerdo. Esta perspectiva es irrealista y puede llegar a ser hasta peligrosa puesto que
puede dejar por fuera problemas de gran relevancia con alto nivel de conflicto pero que deben ser
enfrentados. Por ejemplo, el problema de la seguridad nacional que enfrenta al Gobierno y la sociedad
civil con grupos armados fuera de la ley o el problema del caos del servicio de transporte pblico en
una ciudad que enfrenta a gremios transportistas con mucho poder y el Gobierno municipal.
Para Majone (en Moran, Rein & Goodin, 2008, p. 238) existe una gran diferencia entre la
determinacin de la agenda y el establecimiento de prioridades. Segn Majone, no es suficiente que
un problema ingrese a la agenda, es ms importante el grado de prioridad que el dirigente pblico le
d dentro de sta. La restriccin de recursos como el tiempo, el presupuesto, la disponibilidad del
factor humano y la experticia influyen fuertemente en la definicin de prioridades. La prioridad que
se le da a un problema est condicionada por la medicin de los costos de oportunidad frente a otros
problemas. El mismo autor confirma que la asignacin ptima de recursos de la microeconoma
plantea serias dificultades para tratar con el tipo de problemas que enfrenta el decisor pblico. Se
deben buscar otros mecanismos que permitan evaluar estos costos de oportunidad, como por
ejemplo, la doctrina de los riesgos significativos (The significative risk doctrine), en la que se asevera
que no todos los riesgos potenciales deben ser tratados igualmente sino que dependen del riesgo
significativo que planteen para la sociedad.
Por su parte, de acuerdo con el modelo del co-gobierno, la determinacin de la agenda debe ser
producto de un proceso democrtico liderado no slo por el dirigente pblico sino tambin por la
sociedad. Dahl (1999) es enftico al afirmar que es el demos el que tiene la exclusiva oportunidad de
decidir los problemas que deben entrar en la agenda de gobierno. En gobiernos municipales y
departamentales/estaduales de Colombia y Brasil hemos tenido la experiencia de trabajar con
dirigentes polticos que han dado gran participacin a la poblacin para que identifiquen los
problemas que ms les aquejan en la comunidad. Esta ha sido una oportunidad de que la poblacin
exprese sus necesidades ms sentidas y el dirigente y su equipo de gobierno los analice, defina y
priorice en la agenda. No obstante, esto no es suficiente. Es la construccin de la direccionalidad
estratgica la que permite definir los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes horizontes
de tiempo junto con los principales medios para lograr las metas propuestas, formalizados en los
diferentes planes de accin, polticas pblicas o proyectos de accin. Es a travs de esta
direccionalidad que el gobierno podr orientar sus acciones y decisiones, sirviendo de referencia para
todo el equipo de Gobierno y dems miembros de la Administracin. Sin el faro orientador de la
planificacin prospectiva y de la direccionalidad estratgica, el Gobierno caminar a ciegas, confiado
slo en la improvisacin y en la experiencia. En este caso, tendr dificultades para evaluar si se
encuentra en el sendero errado o si se est aproximando o alejando de las grandes aspiraciones
escogidas democrticamente. Sin un norte definido es imposible prever con anticipacin las posibles
89
dificultades que deparar el camino a fin de prepararse de la mejor manera para sortearlas con
eficacia.
Al final, los problemas que definitivamente son seleccionados para ingresar a la agenda estratgica a
travs de cualquiera de los dos mtodos de seleccin de problemas, deben ser analizados
rigurosamente para una adecuada toma de decisiones. En general, se pueden diferenciar tres niveles
de procesamiento de los problemas que comnmente entran a la agenda estratgica (Matus, 1997b):
a) Problemas sin ningn procesamiento. El problema es identificado y priorizado para ingresar en
la agenda, pero sin un procesamiento sistemtico. Apenas se hace una lista intuitiva de causas y
consecuencias mal definidas y sin exploracin sistemtica de alternativas con ventajas y
desventajas bien evaluadas. Aqu, tanto los anlisis poltico, jurdico, econmico y tcnico no son
realizados de forma profunda con mtodos y herramientas adecuadas de procesamiento.
b) Problemas con procesamiento parcial. El problema ingresa en la agenda, pero es procesado con
herramientas de planificacin que slo consideran una dimensin de la realidad. Cuando es
procesado desde la perspectiva tcnica, son olvidadas las consecuencias y dimensiones polticas
y jurdicas. Por el contrario, cuando es procesado desde la perspectiva poltica, son olvidadas las
consecuencias y dimensiones tcnicas y jurdicas.
c) Problemas con procesamiento integral. El problema ingresa en la agenda con procesamiento
integral y transversal aplicando una metodologa de planificacin pblica adecuada a su nivel de
complejidad. En este caso el problema es analizado en todas sus dimensiones relevantes: poltica,
jurdica, econmica y/o tcnica.
La estructura general de la agenda estratgica contempla como uno de los asuntos centrales el tiempo
que el dirigente debe dedicar en la definicin de su foco de atencin durante su periodo de gobierno.
El uso eficaz del tiempo exige que se utilicen los mtodos de seleccin de problemas que hemos
presentado antes, y que se verifique su calidad antes de que ingresen en la agenda real del dirigente.
Una vez sean definidos los problemas que conformarn la agenda estratgica, el foco de atencin ser
direccionado hacia la toma de decisiones, el monitoreo, la evaluacin y la correccin de las acciones
y metas propuestas en los respectivos planes. En estos asuntos de la agenda estratgica tambin
deben ser aplicados los correspondientes mtodos de soporte y criterios de filtro (Ver Cuadro 10).
90
Cuadro 10. Estructura General de la Agenda Estratgica
Tipo de Asunto Mtodos de Soporte Criterios de Filtro
1.1 Conformacin y
evaluacin de la
Agenda estratgica
(aplicacin de los
mtodos de seleccin
de problemas)
- Aplicacin de los mtodos de
Anlisis de Macroproblema y/o de la
Matriz de Seleccin de Problemas
para la definicin de los problemas
que ingresarn a la agenda
estratgica
- Evaluacin y actualizacin de la
agenda estratgica durante el
periodo de gobierno (inclusin de
nuevos problemas)
- Verificar que las propuestas de
conformacin y correccin de la
agenda estratgica se encuentre
debidamente procesada a travs
de los mtodos de soporte
- Verificar que las propuestas de
conformacin y correccin de la
agenda estratgica correspondan
con las directrices poltico-
ideolgicas del dirigente
- Verificar que las propuestas de
conformacin y correccin de la
agenda estratgica correspondan
con los compromisos asumidos
en el programa de gobierno
1.2 Toma de decisiones
estratgicas
- Mtodo Planificacin Estratgica
Pblica para el procesamiento de
problemas y formulacin de planes
de accin propuestas de decisin
- Mtodos de anlisis tecnopolticos
para el ajuste y actualizacin en la
coyuntura de los planes y
propuestas de decisin
- Que los planes y propuestas de
decisin se encuentren dentro de
la agenda estratgica (filtro de
valor)
- Que los planes y propuestas de
decisin cumplan con los
requisitos mnimos de
procesamiento tecnopoltico
como lo plantea la Planificacin
Estratgica Pblica (filtro de
calidad)
1.2 Agenda Estratgica
para el monitoreo y
evaluacin del
cumplimiento de los
resultados de los
planes de
accin/polticas
pblicas
- Mtodos de monitoreo por
indicadores y seales
- Mtodos de evaluacin de la
gestin pblica por resultados
- Mtodos de rendicin y peticin de
cuentas por resultados
- Mtodos de evaluacin del balance
global del gobierno
- Sala de gobierno o de situaciones
- Que los planes monitoreados y
evaluados correspondan con la
agenda estratgica
- Que la informacin presentada
al dirigente cumpla con los
requisitos de calidad exigidos por
los sistemas de monitoreo y
evaluacin
- Que la verificacin del
cumplimiento de objetivos y
metas y de los procesos de
rendicin de cuentas contemplen
propuestas de premiacin y
penalizacin de los responsables
Fuente: Elaboracin propia.
91
B. EL CICLO DEL CONOCIMIENTO
Recordemos que el Ciclo del Conocimiento est compuesto por tres ciclos: el Diseo Explicativo (CC1);
el Diseo del Plan de Accin (CC2) y el Diseo de la Viabilidad Estratgica (CC3).
CC1. DISEO EXPLICATIVO.
Figura 16. Ciclo del Diseo Explicativo (CC1)
Fuente: Elaboracin propia.
En el Ciclo de Conocimiento 1, del Diseo Explicativo (CC1) los problemas seleccionados en la Agenda
Estratgica deben ahora ser analizados desde una perspectiva tcnica y poltica a partir de la visin
situacional del actor social, en este caso, del dirigente pblico. Como ya explicamos antes en la
fundamentacin terica de la Planificacin Estratgica Pblica, el actor social construye una
explicacin situacional de la realidad de cada uno de los problemas, esto es, a partir de su propia
perspectiva que es nica y diferente de la explicacin dada por otros actores en relacin a los mismos
problemas (Matus, 1987).
FASE 3. ANLISIS DEL PROBLEMA
El Diseo Explicativo de la metodologa PEP comprende el anlisis o procesamiento del problema. As,
los problemas incluidos en la Agenda Estratgica de gobierno debern ser procesados. Esto significa
describir la magnitud y extensin del problema, explorar las causas que lo han generado y agravado y
la interrelacin entre ellas, identificar las causas ms crticas en las que se puede ejercer una accin
pblica e indagar las consecuencias que ha producido el problema. Para sistematizar este anlisis de la
realidad es necesario emplear un mtodo de explicacin que en el PEP es la Red Explicativa del
Problema. Sin embargo, este procesamiento parte del hecho que la explicacin dada por un actor
92
concreto frente a un problema especfico se realiza desde una explicacin de la realidad social que es
situacional.
De esta forma, la Fase 3 del Anlisis del Problema se fundamenta en dos principios conceptuales
crticos: El Anlisis del Problema y la Red Explicativa del Problema.
- El Anlisis Situacional
Desde la perspectiva de la Teora de las Situaciones planteada por Carlos Matus en su Teora del Juego
Social, el anlisis situacional parte de la premisa de que la realidad no es igual para todos. Ni de ella
realizamos las mismas cosas (Matus, 2000, p. 139). Cada actor social elabora su propia explicacin de
la realidad a partir de sus preocupaciones e intereses, conociendo y formulando un modelo que
comprenda su propia visin o perspectiva de ella. Esto significa identificar, analizar y priorizar
problemas, amenazas y oportunidades desde el mbito de accin de un actor definido y en un juego
social que no ofrece iguales posiciones y ganancias para todos (Matus, 2000, p. 139). Cada actor social
puede disear su propia explicacin sobre una misma realidad, de modo que pueden existir mltiples
interpretaciones tantos actores sociales existan con el inters o el peso para intentar cambiarla
(Ramrez, 2012, p. 63). Esta definicin de anlisis situacional contrasta claramente con el concepto
tradicional de diagnstico, una explicacin que ignora o mezcla las explicaciones de los dems actores
involucrados en el juego social, y nunca las diferencia (Matus, 1987).
La representacin de la realidad no puede ser una explicacin objetiva y nica si cada actor tiene la
capacidad de hacer su propia lectura de un mismo conjunto de hechos, guiado por sus intereses y
motivaciones. Matus asevera Toda explicacin es dicha por alguien, y ese alguien es un ser humano con
valores, ideologas e intereses (Huertas, 2000, p. 29). As, el dirigente pblico no es el nico que se
posiciona frente a una realidad, puesto que en el entorno aparecen otros actores sociales que tambin
participan del juego social, elaborando sus propias lecturas de la realidad, motivados por sus
intereses y sus valores. Esto significa que todos tienen una visin diferenciada de los problemas de
acuerdo a la posicin en que estn situados en el juego social. Por tanto, cuando se habla de construir
una explicacin de la realidad social no se est hablando de elaborar un diagnstico o simplemente
de la recoleccin de datos para informarse y adquirir o aumentar el conocimiento del entorno, si no
de la interpretacin propia que el actor social hace de stas informaciones y del conocimiento que
obtiene mediante el anlisis causal de las races del problema a fin de tomar decisiones que
contribuyan al cambio de esa realidad negativa. Roth (2007) lo expresa as: La representacin no es
un dato objetivo. Es una construccin que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y
polticos libran para imponer una lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus
intereses. (p. 58). Esto significa que todos tienen una visin diferenciada de los problemas de acuerdo
a la posicin en que estn situados en el juego social y que cada actor toma decisiones basado en su
propio anlisis situacional de la realidad o de los problemas (Matus, 1993).
La explicacin situacional que el dirigente pblico hace de la realidad social envuelve el
reconocimiento de problemas, amenazas y oportunidades que afectan de manera diferenciada a cada
uno de los otros actores involucrados. El actor social realiza un anlisis causal situacional del
problema para tomar decisiones que lleven a su enfrentamiento, postergacin o tal vez hasta omisin
de su foco de gobierno; pero sus decisiones tambin dependen de las posiciones que asuman los
dems actores involucrados en la realidad problemtica. Es decir, del apoyo, oposicin o hasta
indiferencia de los otros actores quienes poseen sus propios intereses y los defienden. As, las
93
valoraciones que cada uno de estos actores tiene frente a una realidad social determinada diverge. Y
aun cuando cada uno de los actores luche por el mismo objetivo, es inevitable que muestren
perspectivas diferentes que en el fondo evidencian sus propias preocupaciones e intereses. Adems,
aunque los actores cedan posiciones a fin de llegar a acuerdos o consensos, en realidad esto no
significa nunca dejar a un lado sus intereses y objetivos propios.
As, el anlisis situacional permite visualizar cmo el actor se sita en el problema y cmo se coloca
en la perspectiva de los otros actores frente al mismo problema. Por lo tanto, lo que se propone en el
mtodo PEP es precisamente entender el problema y sus races causales desde la visin concreta de
un actor. El anlisis situacional no busca conocer por conocer sino conocer para actuar (Matus,
2000). No se trata de hacer un diagnstico del problema realizado por investigadores o expertos sin
competencias para actuar (pues este ser slo uno de los insumos esenciales), sino de hacer explicitas
las causas que llevaron al problema hoy, a fin de que un actor con responsabilidades y competencias
(con poder de tomar decisiones y actuar) emprenda las estrategias necesarias y entienda cmo lidiar
con los otros actores potencialmente conflictivos. La explicacin situacional que hace el actor social
respecto a un problema social concreto le permite diferenciar su explicacin de la de los otros actores
claves as como tambin cualificar el control de recursos, el poder de influencia y los intereses de
stos en el enfrentamiento del problema. En consecuencia, el anlisis situacional posibilita conocer la
posicin y el nivel de responsabilidad de cada actor en el mejoramiento o agravamiento del problema
adems de mostrar los mbitos de conflicto entre actores que pueden generar inviabilidad al plan en
el momento de ser operacionalizadas sus estrategias de accin.
En conclusin, en el Diseo Explicativo se debe iniciar identificando el actor central desde el cual ser
explicado situacionalmente el problema. Para sistematizar este anlisis situacional de la realidad es
necesario emplear un mtodo de explicacin del problema, que en el PEP ser la tcnica de la Red
Explicativa del Problema.
- Red Explicativa del Problema
La Red Explicativa del Problema
26
es una tcnica que permite de forma
simplificada reconstruir las situaciones y los procesos que generan el
problema y en los que intervienen mltiples dimensiones que se
articulan sistmicamente de numerosas maneras. Estas dimensiones
pueden ser de tipo social, poltico, organizativo, econmico-financiera,
ambiental, culturales, entre otros. Es de anotar que dependiendo del
problema que se est tratando, en el anlisis explicativo situacional
dado por el actor social predominarn unas dimensiones sobre otras.
Por lo anterior, debemos tener en cuenta que, segn Matus (1987, p.
411), tericamente en la explicacin de todo problema pblico intervienen generalmente tres tipos
de perspectivas:
a. La perspectiva cientfica. Es el dominio de la razn cientfica en el que el investigador o el
profesional fundamenta tanto el conocimiento de sus propias teoras que pueden ser econmicas,
polticas, sociolgicas, de ingeniera, biolgicas o ambientales, como tambin del dominio especfico
26
La tcnica de la Red Explicativa del Problema est inspirada en el Flujograma Situacional de la Planificacin
Estratgica Pblica PES y en el rbol del Problema del Mtodo Altadir de Planificacin Popular MAPP, ambos
de C. Matus (1987, 1994).
94
de la realidad explicada, por ejemplo, teoras especficas sobre la educacin, la salud, el transporte, la
seguridad, entre otras;
b. La perspectiva burocrtica. Es el dominio de la razn burocrtica del funcionario incorporado en
una estructura organizativa pblica, basado en las prcticas organizativas y en los criterios de la
cultura organizacional arraigada y de la normatividad que orienta el debe ser de la organizacin, y
c. La perspectiva del dirigente poltico o del hombre de accin. Es el dominio de la razn vital o
central del decisor poltico, basado en la comprensin transversal de los problemas que afectan a la
sociedad y en la preocupacin por los compromisos adquiridos con esta. Consciente, adems, de la
limitacin de recursos que posee y de las relaciones de fuerza y acumulacin de poder en un entorno
de competencia y conflicto permanente con otros actores sociales. Estos conflictos pueden ser
organizacionales, polticos, econmicos.
En el anlisis situacional de los problemas no domina la razn pura, sino que domina alguna de las
tres, combinndose y articulndose ineludiblemente, generando as una fuerte correspondencia
entre ellas. Por ejemplo, para entender el problema de la baja calidad de la educacin es necesario
basar la explicacin tanto en la teora cientfica o razn cientfica que proporciona los elementos
conceptuales sobre cmo debera ser la calidad de la educacin en un contexto determinado, como
en la razn burocrtica de la prctica profesional y la normatividad, combinado con la razn vital que
explica los conflictos de poder y de intereses en el enfrentamiento del problema.
La Red Explicativa plasma la explicacin situacional resultado de la combinacin e integracin de las
tres razones explicativas, dominada, en este caso, por la razn vital que proporciona el actor central,
es decir, el dirigente pblico. Esta explicacin graficada permite (Matus, 1987, 403):
i) Diferenciar claramente al actor social que est haciendo la explicacin;
ii) Disear un modelo causal explicativo en el que en un formato se puede comprender e identificar
de forma explcita el conjunto de causas que estn generando la existencia y/o agravamiento del
problema y cmo stas se interrelacionan. Esto facilita la identificacin de las causas ms crticas
del problema y la interaccin de la discusin rpida y fluida entre el dirigente y su equipo de
gobierno (Matus, 1987). Esto obliga al anlisis sistemtico, riguroso, selectivo y preciso;
iii) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control que tiene el actor sobre las distintas
causas identificadas en la Red;
iv) Proporcionar conocimiento sobre el campo de control directo o indirecto que otros actores
sociales tienen tambin sobre el problema;
v) Realizar un anlisis del problema basado en el conocimiento tecnopoltico En la prctica, la
utilizacin de la Red Explicativa requiere de conocimiento tecnopoltico. Es decir, que adems de
manejar bien el mtodo, la red explicativa se debe elaborar con la participacin de profesionales
que tengan un amplio conocimiento tcnico y experiencia con los temas relacionados con el
problema que se est analizando y, de gran importancia, complementar esta construccin con
personas que tengan el conocimiento poltico de la situacin problemtica. Una gran dificultad
que se presenta en el momento de realizar la explicacin es la ceguera que generalmente poseen
95
algunas personas que creen conocer el problema porque llevan mucho tiempo relacionados
directamente con esta realidad problemtica;
vi) Articular el anlisis cuantitativo con la reflexin cualitativa;
vii) Facilitar los ajustes que sean necesarios en el anlisis de acuerdo con los cambios de la realidad
social. Esto muestra la flexibilidad de la tcnica que permite su actualizacin rpida;
viii) Mostrar las principales manifestaciones que evidencian la existencia y agravamiento del
problema, permitiendo en consecuencia identificar otros problemas que se estn generando
(consecuencias del problema).
En la Red Explicativa del Problema se muestra de forma grfica cuatro
elementos bsicos que se interrelacionan: Manifestaciones, Consecuencias,
Causas y Campo Situacional del Problema. Es necesario que en el anlisis del
problema se precisen sin ambigedad ni confusin cules son cada uno de
estos mbitos. Si las manifestaciones no son claras y se confunden con causas
o consecuencias, la explicacin del problema podr ser deficiente puesto que
dentro del grupo de manifestaciones se ubicarn posiblemente causas crticas
que en el momento del diseo de las acciones no podrn ser identificadas y
dejarn de ser enfrentadas. La Red Explicativa facilita la sistematizacin y
obliga a la reflexin profunda sobre las causas que generaron y estn reproduciendo el problema,
evitando as la tendencia superficial de preconcebir soluciones sin un anlisis de fondo de la realidad
social.
La Red Explicativa del Problema ofrece as una visin integral tanto de las manifestaciones que
evidencian la existencia del problema como del modelo sistmico causal que lo produce, reflejando
as que no existe una imagen nica de la realidad social. Cada causa influye sobre otras causas que a
su vez son influenciadas por otras causas del sistema. De esta forma, la tcnica hace explicitas estas
interrelaciones causales basado en el razonamiento que el actor construye del problema, el cual
depende del conocimiento racional sobre el problema como de los intereses, valores e ideologas del
actor (Matus, 1987).
A continuacin se explicarn los cuatro elementos bsicos que intervienen en la construccin de la
Red Explicativa del Problema: manifestaciones, consecuencias, causas y campo situacional del
problema.
a. Manifestaciones del Problema
La explicacin del problema inicia con la exploracin de las manifestaciones del problema o Vector de
Manifestaciones del Problema VMP. El VMP facilita llegar a un acuerdo sobre la definicin del
problema, puesto que una misma realidad social puede tener diferentes interpretaciones
dependiendo del actor desde el cual se sita la explicacin. De esta forma, el actor social hace su
propia descripcin de lo que considera un problema, mientras otros actores sociales a partir de la
misma situacin podrn elaborar su propio listado de manifestaciones dependiendo de s representa
96
para ellos una amenaza, una oportunidad o un xito. Por tanto, la identificacin de manifestaciones
es relativa al actor que lo explica.
Las manifestaciones se definen como los sntomas que evidencian el estado de salud en el cual se
encuentra el problema. El VMP es verificable mediante los hechos que lo evidencian. Como afirma
Ackoff (2000) Un sntoma es uno, de una serie de valores de una variable, que ocurre generalmente
cuando algo es excepcionalmente correcto o excepcionalmente incorrecto, pero rara vez cuando las
cosas son normalesUna fiebre es una temperatura anormalmente alta del cuerpo, nunca se asocia con
buena salud, siempre se le asocia con mala salud (p. 239). Por ejemplo, una baja tasa de cobertura de
la educacin primaria es una seal de desatencin escolar de la poblacin infantil por parte del Estado
as como una tasa de inflacin muy alta puede indicar un mal desempeo de la economa. Por tanto,
las manifestaciones no son una explicacin causal del problema, sino que se constituyen en lo que
evidencia la existencia del problema y, por ende, en lo que debe ser explicado. En el VMP se realiza
una enumeracin de elementos que se representan con la nomenclatura m minscula. La ltima
manifestacin que se lista en todo problema se denomina manifestacin de tendencia, puesto que es
la que permite evaluar la evolucin de cada uno de las manifestaciones anteriores, y se suscribe con
una flecha. Cuando est se encuentra hacia arriba indica que el problema est mejorando, cuando
indique hacia abajo significa que el problema est agravndose y si es una flecha horizontal indica
que el problema se ha mantenido igual durante los ltimos tiempos.
La precisin del problema en el VMP es esencial. Si el problema es el alto ndice de accidentalidad
vial, se deben describir situaciones relacionadas con las tasas de accidentalidad, en qu municipios
es ms recurrente la accidentalidad, en qu horarios y das es ms frecuente el problema, los ndices
de morbilidad y mortalidad, hasta cubrir todos los elementos que estn incluidos en la definicin del
problema. Si el problema es la baja cobertura y calidad de la educacin en los niveles preescolar,
primaria y secundaria de la ciudad, significa que es necesario describir a qu se refiere o qu significa
cobertura y calidad y de qu modo pueden ser medidas estas variables. Adems, estos elementos
deben ser discriminados en los tres niveles de educacin preescolar, primaria y secundaria. Si la
discusin es solamente la calidad de la educacin en el sector oficial, ser necesario conocer los
resultados de las evaluaciones que realiza el Estado y compararlo con resultados de otras ciudades
del pas con el fin de conocer en qu estado comparativo se encuentra la educacin pblica en el
municipio. Tomemos otro ejemplo, el problema del alto nivel de pobreza de la poblacin nacional.
En este caso se debe estudiar la condicin de pobreza en el pas definiendo primero qu significa
pobreza y qu parmetros permiten medir tal situacin. La pobreza es un asunto de contar con
ingresos suficientes para vivir dignamente o es una cuestin que incluye otras variables como la falta
de capacidades o habilidades en la poblacin o, es ms amplio, y se trata de la situacin del nivel de
desarrollo humano de la poblacin nacional? En este caso, se podra recurrir a la forma como es
entendida la pobreza a nivel mundial y utilizar los indicadores internacionales. Por tanto, el nombre
del problema puede ser demasiado general, abstracto y abierto a muchas interpretaciones y
definiciones, lo que hace necesario describirlo para que las distintas elucidaciones que se tengan de
ste queden a una sola interpretacin que interesa al dirigente pblico. D. Stone (2002) afirma: La
definicin del problema es un asunto de.representacin estratgica de las situaciones. La definicin
del problema es una cuestin de representacin porque cada descripcin de una situacin es una
interpretacin de solamente uno de muchos puntos de vista. La definicin del problema es estratgica
porque los grupos, los individuos y las instituciones gubernamentales deliberada y conscientemente
modelan sus propias interpretaciones con el fin de promover un curso favorable de accin. (p. 133).
Quiere decir que
97
la descripcin de las manifestaciones de cualquier problema depender de la perspectiva y los
propsitos del actor social.
La descripcin de las manifestaciones se puede hacer tanto en trminos cuantitativos como
cualitativos. Sin embargo, es comn encontrar que en la definicin de problemas sociales algunos
aspectos no puedan ser medidos de forma cuantitativa porque no se cuenta con las estadsticas o la
disponibilidad de datos, lo que dificulta la verificacin concreta del estado y evolucin del problema.
Esta manifestacin deber hacerse en trminos cualitativos que expresen rigurosamente el estado
del problema, mientras que se puedan obtener los datos estadsticos necesarios.
Como las manifestaciones evidencian o revelan la magnitud del problema identificado por el actor
social, se hace por lo tanto necesario identificar el conjunto de indicadores, los cuales posteriormente
permitirn hacer el monitoreo y seguimiento a la evolucin del estado del problema. A este conjunto
de indicadores le llamaremos indicadores de impacto o de resultados.
Para comprender el concepto de manifestaciones en la Red Explicativa del Problema, mostramos el
caso de un problema procesado por los autores en la Gobernacin de Antioquia en Colombia en el ao
2007 que tena como propsito disear la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia con un
equipo de profesionales que conformaban la Mesa de Seguridad Vial del departamento. El problema
declarado y analizado desde la perspectiva del Gobernador, fue: Alto ndice de accidentalidad vial en
Antioquia. Para este problema fueron identificadas las siguientes manifestaciones con sus
respectivos indicadores, evidenciando de esta forma la existencia de esta grave realidad social
(Cuadro 11):
98
Cuadro 11. VMP del Problema Alto ndice de accidentalidad vial en Antioquia
VMP
m1: Antioquia, Medelln y el Valle de Aburr presentan una de las tasas ms altas por accidentalidad
vial en el Pas.
m2: Los Municipios de Medelln, Bello, Copacabana, Itagu, Sabaneta, Rionegro, Apartad y Turbo
concentran los mayores casos de accidentalidad en el departamento. Para 2006, juntos suman casi
40.000 accidentes de trnsito, dejando el mayor nmero de muertos y heridos.
m3: En el 2006, Antioquia present altos ndices de mortalidad por accidentes de trnsito:
3.1- Los accidentes de trnsito son la 2 causa de muerte violenta despus del homicidio.
3.2- Antioquia y Medelln presentan tasas de mortalidad superiores a las registradas a nivel
nacional.
3.3- Los municipios de Yarumal, Rionegro, Copacabana y Medelln presentan tasas de mortalidad
por accidentes de trnsito muy superiores a la media registrada en Antioquia.
3.4- Segn la calidad del usuario muerto en la va en el 2006:
- Son los peatones y los motociclistas quienes ms mueren en accidente de trnsito.
- Medelln, Bello y Rionegro son los municipios donde se registr el mayor nmero de casos por
muertes en accidentes de trnsito en el departamento.
- Medelln contribuye con el 62% de la mortalidad en el departamento.
3.5- La tasa de muertes por cada mil vehculos en el departamento es superior a la registrada a nivel
nacional.
3.6- En el ao 2006:
- El 73% de las muertes ocurrieron en la zona urbana
- 80% de las personas fallecidas eran de sexo masculino
- Alto porcentaje de las victimas muertas tenan edades entre 20 y 29 aos. Siendo el grupo
poblacional ms vulnerable
- Julio y Diciembre son los meses donde se presenta el mayor nmero de casos de muertos en
las vas
m4: En el 2006, Antioquia present altos ndices de morbilidad por accidentes de trnsito:
4.1- Antioquia y Medelln presentan tasas de morbilidad superiores a las registradas a nivel
nacional.
4.2- Los municipios de Turbo, Rionegro, Itagui, Medelln, Santafe de Antioquia, Copacabana y
Apartad presentan tasas de morbilidad por accidentes de trnsito muy superiores a la media
registrada en Antioquia y a nivel nacional.
4.3- Segn la calidad del usuario herido en la va, en el 2006:
- Son los peatones, conductores y motociclistas quienes aportaron el mayor nmero de heridos
en accidente de trnsito.
- Medelln, Bello, Apartad, Copacabana, Envigado, Granada, Rionegro y Turbo son los
municipios donde se registr el mayor nmero de casos por heridos en accidentes de trnsito
en el departamento.
- Medelln contribuye con el 61% de la morbilidad en el departamento.
Fuente: Documento Bases para la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia. 2007.
99
b. Consecuencias del Problema
Las consecuencias se refieren al impacto de las manifestaciones sobre la generacin de otros
problemas. Por ejemplo, una manifestacin que se refiere a un alto porcentaje de jvenes con puntajes
bajos en las pruebas Saber impacta o tiene consecuencias negativas sobre las escasas oportunidades
de ingreso a la educacin superior, o manifestaciones referentes a la baja cobertura educativa y los
altos ndices de desercin producen consecuencias negativas como por ejemplo el incremento de la
situacin de marginalidad y riesgo social de nios y jvenes (drogadiccin y delincuencia).
Continuando con el problema de la Alta Accidentalidad Vial en Antioquia, las consecuencias
detectadas por el equipo de la Mesa de Seguridad Vial se muestran en el Cuadro 12:
Cuadro 12. Consecuencias del Problema Alto ndice de accidentalidad vial en Antioquia
CONSECUENCIAS
1. Incremento en los costos de la salud pblica
2. Incremento de la vulnerabilidad social
3. Descomposicin familiar: La muerte de los padres en accidentes de trnsito
es la segunda causa de orfandad en el mundo, segn la OMS
4. Prdidas econmicas
5. Prdida de credibilidad en las instituciones de trnsito
6. Disminucin de la calidad de vida
Fuente: Documento Bases para la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia. 2007.
c. Causas del Problema
Las causas son las situaciones o procesos que explican la existencia de las manifestaciones, sea en
conjunto o individualmente. Las causas pueden ser de tres tipos:
i) Hechos o acciones que producen o realizan los actores sociales. Este tipo de causas se deben
detectar primero puesto que son las que de forma directa impactan en las manifestaciones;
ii) Capacidades o incapacidades acumuladas de direccin y produccin por parte de los actores
sociales o tambin de sistemas y procesos organizativos deficientes y,
iii) Las reglas, que definen el espacio de lo que es posible hacer o no hacer dentro del juego especfico
del problema que se est analizando, dndole as identidad al problema. Las reglas prohben y
permiten a la vez que inhiben y estimulan las acciones posibles por parte de los actores (Matus,
1987, p. 143). Estas pueden ser reglas formales (escritas) y reglas de hecho (no estn escritas y
normalmente estn representadas en los valores, tradiciones, costumbres y en la cultura del
actor social y de la organizacin), estableciendo lmites u obstaculizando las decisiones y
acciones de los actores sociales o tambin contribuyendo a generar deficiencias en el
funcionamiento de los sistemas o procesos organizativos. Ambos tipos de reglas son esenciales
en el juego social y deben ser consideradas en el anlisis del problema. Existen varias clases de
reglas:
- de derecho o legales;
- de mando, impuestas por la jerarqua o por la fuerza;
100
- de costumbre, como la cultura arraigada en la sociedad o en la organizacin;
- de tica, aceptadas por un cdigo de rectitud y honor;
- de moral, las normas de convivencia o las determinadas por la religin y,
- de mercado, las reglas establecidas para el funcionamiento eficaz de las relaciones
econmicas.
Las reglas, pero especialmente las reglas de hecho, son causas ms estables y difciles de modificar
que los otros tipos de causas, puesto que los actores sociales con ms fuerza o poder luchan por
mantenerlas y defenderlas. De otro modo, un cambio en las reglas podra romper con la cultura y la
forma cmo se desarrolla tradicionalmente el juego social y, lo ms importante, alterar el orden sobre
quin decide y hace en el juego social. Las reglas son un producto social que los actores en su lucha
constante de hechos acumulados han creado mediante relaciones de fuerza.
En el problema de la Alta Accidentalidad Vial en Antioquia, fueron identificadas 39 causas (Cuadro
13):
Cuadro 13. Causas del Problema Alto ndice de accidentalidad vial en Antioquia
CAUSAS
1. Incremento del riesgo de accidentalidad de usuarios motorizados y no motorizados
2. Aumento del nivel de siniestralidad en los accidentes de trnsito
3. Laxitud en la aplicacin de las normas nacionales en las diferentes localidades
4. Comportamientos riesgosos y agresivos de usuarios motorizados y no motorizados
5. Circulacin de vehculos sin condiciones tcnico-mecnicas mnimas de seguridad
6. Acelerado incremento del mototaxismo como alternativa de transporte pblico
7. Frecuente obstruccin de las vas del Departamento por derrumbes
8. Aumento del estrs en el trnsito
9. Flujo vehicular catico y congestionado en Valle de Aburr y municipios de mayor concentracin urbana
10. Elevado crecimiento del parque automotor, especialmente de vehculos particulares y motocicletas
11. Municipios con crecimiento urbano no planificado y desordenado
12. Vas departamentales en mal estado, con deficientes niveles de diseo y de sealizacin
13. Existencia de espacios riesgosos en la red vial departamental que generan alta accidentalidad (puntos
crticos)
14. Deficiente sistema de atencin y prevencin de emergencias viales
15. Sistema de comunicacin y educacin vial incipiente, inadecuado y con bajo impacto en la poblacin
16. Baja valoracin de las normas de trnsito y convivencia ciudadana por parte de usuarios motorizados y
no motorizados.
17. Escuelas de conduccin con bajos estndares de calidad y capacidad de instruccin y con enseanza sin
nfasis en la seguridad vial
18. Sistemas de transporte pblico locales no brindan garantas y condiciones seguras a conductores y
usuarios
19. Vas municipales y nacionales en mal estado y con deficientes niveles de diseo y sealizacin
20. Existencia de espacios riesgosos en la red vial nacional y municipal y en zonas urbanas de Antioquia
22. Red vial de Antioquia sobre topografa montaosa la hace vulnerable a emergencias y constantes
interrupciones de la va
23. Alto nivel de descoordinacin entre las dependencias responsables por el trnsito, transporte y la
infraestructura vial del departamento
101
Cont
CAUSAS
24. Sistema de fiscalizacin incipiente e inadecuado a las necesidades de control de motoristas, peatones,
vehculos, empresas de transporte y escuelas de conduccin
25. Existencia de conductores y vehculos con acumulacin record de multas y comparendos, especialmente
en el transporte pblico, sin penalizar.
26. Alto desconocimiento de la problemtica de accidentalidad vial, de los factores de riesgo y de polticas
de seguridad vial, por parte de las instituciones y la comunidad en general
27. No existe un sistema integrado de informacin en movilidad y seguridad vial para el soporte en la toma
de decisiones
28. Bajo nivel de participacin y de movilizacin de la comunidad en torno a los problemas de trnsito y
transporte
29. Deficiente y desarticulado sistema de financiacin de la seguridad vial
30. Direccin de trnsito departamental con capacidades institucionales y competencias limitadas sobre la
regulacin y el control del trnsito y transporte departamental
31. Bajo nivel de coordinacin y comunicacin interinstitucional para el tratamiento integral de la
accidentalidad vial y el control, planificacin y gestin del trnsito y transporte en el departamento
32. Baja capacidad institucional de los Municipios para asumir su responsabilidad en el control del trnsito
y transporte
33. Algunos municipios del Departamento no cuentan con su propia unidad organizativa responsable de la
regulacin y el control del trnsito en su localidad.
34. Artculo 300 de la Constitucin Nacional sobre competencias en el transporte sin reglamentar por la
Asamblea Departamental.
35. Ley 105 de 1993 faculta a los departamentos a intervenir en aquellos municipios sin organismos de
trnsito y en carreteras departamentales
36. Cultura de corrupcin y manipulacin con los requisitos y normas exigidas para el trnsito y la movilidad
37. Reglamentacin incompleta y desactualizada del Cdigo Nacional de Trnsito que generan confusin y
limitaciones en el control del trnsito y transporte.
38. Confusin en la distribucin de competencias y en la jurisdiccin en materia de transporte y trnsito
entre los niveles nacional, departamental y municipal
39. Dominio de cultura de irrespeto a derechos de movilidad de peatones y ciclistas por los conductores.
Fuente: Documento Bases para la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia. 2007.
d. Campos Situacionales del Problema
De acuerdo con los principios de la Planificacin Estratgica Pblica que se basan en las nociones de
campos y habitus de Bourdieu (1989, 2002) y de la Teora del Juego Social de Matus (2000) (Ver
Captulo 5 de este libro), el actor central se encuentra inserto en un determinado campo o espacio de
poder en el que confluyen diferentes intereses y fuerzas puesto que existen otros actores sociales con
distintos objetivos, motivaciones y grados de poder quienes pueden contraponerse o apoyar los
propsitos del actor central. De esta manera, el problema que intenta enfrentar el actor define un
determinado espacio o campo de juego en donde existirn variables o causas que se encuentran bajo
su control y sobre las cuales podr actuar de forma directa y otras sobre las que no detenta
gobernabilidad o control porque dependen de otros actores para su enfrentamiento. Adicional a esto,
los lmites del campo de accin del problema que el actor declara para ser enfrentado,
inevitablemente tiene lmites difusos, complejos y entrelazados con otros problemas o espacios de
poder. Estos mltiples campos coexisten simultneamente y presentan dinmicas particulares que
siguen lgicas especficas. No obstante, a pesar de que las fronteras son difusas, por razones
metodolgicas es necesario definir los lmites del problema como una convencin que permita
102
diferenciarlo de otros problemas. Esto con el fin de que el anlisis del problema no se vuelva un
proceso indefinido o interminable. De acuerdo con esta lnea de argumentacin, podemos diferenciar
en la Red Explicativa del Problema los siguientes tres campos situacionales:
- Campo de Accin Propia: El actor central tiene control o dominio directo sobre las causas ubicadas
en este espacio. Puede tomar decisiones o actuar directamente sobre ellas porque estn dentro de
su competencia o porque tiene bajo su control directo los recursos crticos necesarios para
modificar la existencia de estas causas. El gobernador de Antioquia puede decidir aumentar la
asignacin presupuestal para educacin vial porque tiene gobernabilidad sobre el presupuesto de
la gobernacin;
- Campo de Demandas: El actor central no tiene control directo sobre las causas ubicadas en este
campo, solo puede tener influencia o compartir control o gobernabilidad con otros actores o, tal
vez, no tener ninguna influencia siquiera. La decisin y materializacin de estas causas dependen
fundamentalmente de otros actores sociales. Por ejemplo, una de las causas del Alto ndice de
accidentalidad vial en Antioquia es la Reglamentacin incompleta y desactualizada del Cdigo
Nacional de Trnsito que genera confusin y limitaciones en el control del trnsito y transporte.
En este c aso, el gobernador no tiene control para decidir y actuar sobre esta situacin. l puede
solamente demandar ante los actores que tienen injerencia directa sobre este problema para que
modernicen el Cdigo Nacional de Trnsito del pas.
- Campo del Problema: Se ubican las causas que estn fuera del mbito problemtico que se est
analizando pero que impactan o interactan de alguna manera en el juego en cuestin, porque se
trata de otros problemas. Este tipo de causas pueden corresponder a otros problemas, otros
actores y otros propsitos. Causas como Municipios con crecimiento urbano no planificado y
desordenado se ubican en el campo III del problema de la alta accidentalidad vial, porque son
situaciones problemticas que afectan no solamente al problema vial sino tambin otros
problemas del municipio como el ordenamiento urbano, pero que estn presionando sobre
situaciones de accidentalidad. El campo III es una convencin en la Red Explicativa del Problema
que establece el dirigente y su equipo para dar un fin a la construccin de las cadenas causales y,
de esta manera, no volver interminable el anlisis del problema.
e. Diseo de la Red Explicativa del Problema
Los cuatro elementos explicados anteriormente nos permiten ahora disear la Red Explicativa del
Problema. La Red proporciona la informacin relevante que requiere el actor central para tomar
decisiones y disear el plan de accin y/o poltica pblica: precisa las manifestaciones o sntomas del
problema; determina las consecuencias o generacin de otros problemas que se estn produciendo
producto de la existencia del problema que se desea enfrentar; identifica las causas que lo estn
generando y ubica e interrelaciona las causas en los tres campos situacionales de acuerdo con el grado
de control.
Sin embargo, la representacin grfica de la Red Explicativa del Problema est compuesta por una
serie de convenciones que permiten la lectura comprensible y rpida de la explicacin del problema.
Estas convenciones son:
a. Toda causa o consecuencia identificada tiene una relacin directa o indirecta con el VMP;
103
b. Cada causa es una causa explicativa del problema;
c. Cada causa y consecuencia debe ser elaborada con frases cortas, que precisen de forma clara lo
que se desea argumentar, sin ambigedad;
d. Cada causa debe ser rotulada con un nmero, de tal modo que facilite su ubicacin e identificacin
en la Red Explicativa;
e. Cada causa debe ubicarse en el campo correcto de espacio de control: I, II o III. Si alguna causa se
ubica en parte bajo gobernabilidad total y en parte fuera de gobernabilidad significa que la causa
est muy agregada y debe ser dividida en dos, de tal modo que se distinga bien de quin es el
control;
f. Las relaciones entre causas y de stas con las manifestaciones se indican con flechas cuyo sentido
muestra la direccin de la causalidad, y
g. Cada causa que se localice en el campo I y II debe tener una relacin de causalidad de entrada y
una causalidad de salida.
De esta manera, la Red Explicativa se representa grficamente de la forma en que se muestra en la
Figura 17:
Figura 17. Esquema General de la Red Explicativa del Problema
A continuacin se muestra la Red Explicativa del Problema que fue construida para el caso del
problema de la Accidentalidad Vial en Antioquia.
104
Fuente: Documento Bases para la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia. 2007.
105
La Red Explicativa del Problema permite as captar, desde la perspectiva situacional del actor central,
cmo es la realidad hoy, cmo ha evolucionado en el tiempo y cmo de forma sistemtica se producen
las principales interconexiones entre las diversas causas identificadas. Interrelaciones que no slo
son causales sino tambin de sentido. En ciencias sociales no podemos entender las relaciones
causales desconectadas de las conexiones de sentido que las justifican. Como lo expresa Max Weber
en su libro Economa y Sociedad (1996):
Una interpretacin causal correcta de una accin concreta significa: que el desarrollo externo
y el motivo han sido conocidos de un modo certero y al mismo tiempo han sido comprendidos
con el sentido de su conexinS falta la adecuacin de sentido nos encontramos meramente ante
una probabilidad estadstica no susceptible de comprensin (o comprensible en forma
incompleta); y esto aunque conozcamos la regularidad en el desarrollo del hecho (tanto exterior
como psquico) con el mximo de precisin y sea determinable cuantitativamente (p. 11).
La diferencia entre conexin de causalidad y conexin de sentido se puede entender mejor utilizando
los hechos que desataron la raz del desastre ambiental ocurrido en el ao 2003 por el derrame de
residuos txicos de una industria ubicada en Cataguases, Minas de Gerais en Brasil, y causando graves
daos ambientales en los ros Pomba y Paraba, extendindose hasta el Ocano Atlntico en el Estado
de Rio de Janeiro:
Desde mediados de 2002, la FEAM (Agencia Ambiental del Gobierno Minero) tena
informaciones de que la industria Cataguases de Papel contaminaba afluentes del Rio Pomba, en
Cataguases (MG), y funcionaba sin licencia ambiental. Aun teniendo conocimiento de las
irregularidades, el rgano no mult a la empresa que hace una semana fue responsable por el
derrame de millones de litros de residuos txicos del proceso de fabricacin de celulosa,
contaminando los ros Pomba e Paraba do Sul y obligando a la suspensin de abastecimiento
para la poblacin de ms de 40 municipios en Minas y Rio de Janeiro. El accidente ecolgico hizo
con que la dicesis de Campos cediera a una de las ms importantes tradiciones
catlicas............por causa de la contaminacin del agua de los ros y, consecuentemente, de los
peces, los fieles catlicos fueron liberados de la abstinencia de carne durante la Semana Santa.
Este ya es el mayor accidente ecolgico de Brasil. Los dueos de la industria de Cataguases fueron
detenidos por crimen ambiental.
La Polica Federal constat la existencia de dos reservas de gran volumen con lquido negro,
aparentemente de aceite quemado, y la disposicin inadecuada de residuos slidos no txicos
como trozos de papel. Una de las reservas se rompi, lanzando el material al Rio Pomba. La
mancha avanz por el Rio Paraba do Sul y se aproxima al ocano. (Adaptado del peridico la
Folha de So Paulo, 05 de abril de 2003, pp. C1-C3).
- Relaciones de Sentido: Cul fue el motivo o la razn que llev al incumplimiento de las normas
ambientales por parte de la industria de Cataguases? Por qu lo hizo? Que llev a la conviccin de
que este incumplimiento fuera necesario? Qu hay detrs de la accin que causa el efecto? Cmo
se gesta el motivo?
- Relaciones de Causalidad: Desde el punto de vista de las ciencias, el encadenamiento causal que
llev a la contaminacin de los ros Pomba y Paraba do Sul puedenser aclarados sinmucha dificultad.
El derrame se produce por la inexistencia de un adecuado sistema de tratamiento de los residuos
txicos. El agua de los ros contaminada con sustancias altamente txicas mata su fauna e imposibilita
su uso para consumo humano. La contaminacin de los ros genera dificultades econmicas para las
familias que se sustentan con la actividad de la pesca. Los reservorios con millones de litros de
sustancias txicas almacenadas hace 14 aos se rompi siguiendo las leyes de la fsica. La mancha
106
negra avanza por los ros hasta alcanzar el ocano siguiendo las leyes de la fsica (hidrologa). Los
txicos contaminan los cuerpos de agua siguiendo las leyes de la qumica. Los peces se mueren de
acuerdo con las leyes de la bioqumica. Las familias de pescadores observan cmo disminuyen sus
ingresos por el efecto sobre la economa. Todas estas cadenas causales pueden ser explicadas de
forma adecuada y completamente lgica con los conocimientos cientficos del momento.
Sin embargo, estas relaciones de causalidad no nos dice nada sobre el motivo y sentido del desastre
ambiental. Tampoco aclara bien el hecho desde el punto de vista poltico, administrativo, de inters
econmico y jurdico. Como dira Weber, nos encontramos ante una probabilidad estadstica no
susceptible de compresin. Entre los reservorios de txicos y los dueos de la industria existe una
relacin instrumental de medio y fin. El reservorio es un objeto sin consciencia y fines propios. Quien
le otorga vida e intencionalidad a su utilizacin en la situacin concreta es el dueo o dirigente de la
industria a travs de los fines que orientan sus acciones. No obstante, entre los dueos y la autoridad
ambiental del Estado no existe exclusivamente una relacin instrumental; entre ellos se crea un
espacio de interaccin humana entre sujetos cargados de intenciones y motivaciones en una situacin
especfica. Como lo afirma Matus (2000), Los actores tienen motivaciones y actan en base a
conexiones de sentidoEs necesario distinguir el valor del propsito de la eficacia del propsito. (p.
198). De esta forma, las relaciones causales que se construyen en la Red Explicativa del Problema
expresan tambin la explicacin que tiene un sentido de juicio de valor que es la que le dan los actores
(Figura 18):
Figura 18. Conexin Causal y Conexin de Sentido en el caso del
desastre ambiental de la industria Cataguases
Fuente: Adaptado de C. Matus (2000, p. 198).
f. Seleccin de Causas Crticas en la Red Explicativa del Problema
Por motivos polticos, econmicos, organizativos, jurdicos, por no saber que se puede hacer, por
cuestiones de tiempo, por razones prcticas, de motivacin y hasta emocionales, no es posible que el
actor central pueda actuar sobre todo el grupo de causas explicativas que han sido identificadas en la
Red Explicativa del Problema. En este caso, es necesario que se seleccionen slo aquellas causas
donde se pueda decidir u operacionalizar una accin concreta. A estas causas les denominaremos
Causas Crticas CC. Sin embargo, para que una causa explicativa se seleccione como CC y se
fundamente en una de las acciones del plan o poltica pblica, es necesario que cumpla
simultneamente con dos condiciones:
a. En la causa debe ser posible disearse una accin concreta, y
107
b. Debe ser polticamente oportuno actuar sobre la causa. Esto quiere decir que el dirigente y su
equipo deben explorar de forma preliminar la viabilidad poltica y la relacin costos-beneficios
polticos que se generarn en el posible enfrentamiento de dicha causa. Los problemas
cuasiestructurados tienen la caracterstica de que cuando un actor social interviene sobre ellos,
necesariamente generan impactos sobre otros problemas. Es lo que se denomina como intercambio
de problemas. En este caso no se habla de soluciones absolutas u ptimas como en el caso de los
problemas estructurados, sino de enfrentamiento del problema. Las intervenciones que realiza el
dirigente producirn respuestas y contra iniciativas (Matus, 1987, p. 165) de otros actores sociales,
generando otros tipos de problemas. El dirigente y su equipo deben evaluar que los beneficios de
enfrentar la causa especfica sean mayores frente a los posibles costos polticos que puedan
producirse, es decir, que exista un intercambio favorable de problemas. De acuerdo con Meny &
Thoenig (1992) una poltica pblica conlleva costos, obligaciones o inconvenientes, pero tambin
beneficios, es decir, ventajas o privilegios (p. 101). De este modo, el enfrentamiento de todo problema
social generar efectos positivos o negativos sobre otros problemas sociales y producir respuestas
en otros espacios de accin.
g. rbol de Causas Crticas del Problema
En el caso del problema Alto ndice de accidentalidad vial en Antioquia, la Mesa de Seguridad Vial
examin las 39 causas explicativas que componen la Red Explicativa del Problema y seleccion 17
causas crticas, las cuales cumplan con los dos requisitos expuestos anteriormente. En trminos
metodolgicos, en la Red Explicativa se deja solamente las 17 CC seleccionadas y las relaciones
causales directas e indirectas que se producen entre ellas. Este nuevo diseo grfico recibe ahora el
nombre de rbol de Causas Crticas y es el que se muestra en la pgina siguiente. Obsrvese que las
causas ubicadas en la zona de color gris representan el espacio de gobernabilidad del Gobernador de
Antioquia, actor desde el cual se explica situacionalmente el problema.
108
109
h. Descripcin de las Manifestaciones de las Causas Crticas
Cada causa crtica representa tambin un problema que debe ser enfrentado. Siendo as, cada
una de estas CC debe ser asimismo descrita en sus manifestaciones. Las manifestaciones
permitirn precisar el contenido de la causa y monitorear su estado y evolucin. Tal
manifestacin se denominar como Manifestaciones de la Causa Crtica MCC. El concepto de
MMC cumple con los mismos requisitos y posee las mismas funciones del VMP del problema:
MCCx= (cx1, cx2, cx3.cxk)
Observemos cules podran ser las manifestaciones de una de las causas identificadas como
causa crtica en el problema de la Alta Accidentalidad Vial en Antioquia:
CC1: Vas departamentales en deficiente estado.
Las manifestaciones de esta causa crtica son:
c1.1= Las vas departamentales se encuentran en el siguiente estado:
a) X% en regular estado
b) X% en mal estado
Las manifestaciones de la CC1 permiten verificar la situacin real de lo que se afirma en la
causa. Recurdese que esta verificacin en las manifestaciones de la CC puede ser cualitativas
como cuantitativas. En este caso, CC1 se verifica de forma eminentemente cuantitativa. Este
proceso de definicin de las manifestaciones se realiza para cada una de las 16 CC restantes
identificadas en el problema del ejemplo prctico que venimos desarrollando.
110
CC2. DISEO DEL PLAN DE ACCIN.
Figura 18. Ciclo del Diseo del Plan de Accin (CC2)
Fuente: Elaboracin propia.
El propsito de este Ciclo es definir la situacin objetivo de acuerdo con la situacin inicial
encontrada en el problema procesado en el Ciclo del Diseo Explicativo. De esta forma, se busca
formular el contenido propositivo del plan de accin o de la poltica pblica que se concretan en
un conjunto de acciones y demandas de accin con capacidad para enfrentar con eficacia y
eficiencia las causas crticas del problema y alcanzar las metas definidas que se pretenden
alcanzar. Con la finalidad de evitar el determinismo que caracteriza a la planificacin tradicional,
en el Ciclo del Diseo del Plan de Accin se aplican tcnicas para lidiar con la incertidumbre como
la planificacin por escenarios y los planes de contingencia.
FASE 4. DISEO DE LAS ACCIONES DEL PLAN
En el PEP, a la intervencin que se disea para cada causa crtica se le denomina ACCIN. De esta
forma, el plan estratgico est compuesto por un conjunto de acciones. Un plan o poltica pblica est
compuesto por un conjunto coherente de acciones que responden a un grupo correspondiente de
causas crticas. El proceso general es el siguiente (aunque, como veremos ms adelante, identificar
acciones es en realidad un proceso mucho ms complejo): del anlisis del problema surge la
identificacin de las CC para despus disear las acciones que contrarrestarn la carga negativa o
problemtica de cada CC. As, el conjunto total de acciones que fue diseado tendr el propsito final
de atacar las causas crticas y por ende, generar resultados para modificar una realidad social que es
insatisfactoria para el actor central.
Una accin es un compromiso que hace el actor de realizar una o varias acciones con el propsito de
modificar una situacin problemtica y as alcanzar un resultado satisfactorio (Matus, 1987). Por
tanto, una accin como compromiso de hacer algo concreto se distingue claramente de una
recomendacin, de un objetivo, de un criterio de optimizacin o de una propuesta general y ambigua.
111
Este compromiso lo asume el dirigente pblico, aunque delegue responsabilidades sobre sus
funcionarios. Sin embargo, para que este compromiso se haga efectivo es necesario que se hagan las
siguientes precisiones:
a. Definir un responsable que se har cargo directo de su implementacin;
b. Definir los beneficiarios o la poblacin objetivo de dicha accin;
c. Definir los recursos crticos que sern indispensables para implementar la accin y alcanzar los
resultados propuestos;
d. Precisar los medios que sern utilizados;
e. Prever en dimensin y alcance los resultados esperados, y
f. Determinar el horizonte de tiempo en que deber implementarse la accin y alcanzar los
resultados esperados.
Una accin puede ser desagregada en varias subacciones y proyectos hasta llegar al nivel de tareas y
actividades. Cada uno de estos niveles de desagregacin debe tener un responsable definido. Las
acciones se identifican con la sigla AC.
- Caractersticas de una Accin
Una accin tiene las siguientes caractersticas (siguiendo el concepto de operacin de Matus, 1987, p.
477):
i) Las acciones son el mdulo bsico y prctico de la planificacin estratgica pblica;
ii) Una accin es un mbito de actividad organizada con actores responsables bien definidos para
su diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin;
iii) Es un acto de produccin que puede requerir el uso variable de recursos crticos escasos
(polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos y jurdicos) que generarn una diversidad de
productos (polticos, econmicos, organizacionales, cognitivos y jurdicos) e impactar sobre una
variedad de resultados. Los resultados sern reflejados en el VMP y en el MCC;
iv) Es modular y flexible. Es decir, su diseo y dimensin puede ser ajustado segn sea el contexto y
el cambio situacional;
v) Puede ser articulada con las categoras del sistema de presupuesto, y
vi) Es una relacin recursos producto resultados. De aqu surge la aplicacin del Modelo Lgico
(que no debe confundirse con la metodologa del Marco Lgico). La relacin recursos-productos
determina la eficiencia de la accin y la relacin producto-resultados determinan su eficacia.
- Tipos de Accin
El tipo de accin depender del contenido del producto que predomine en la accin. As, algunas
acciones pueden ser de contenido regulativo, econmicas, organizacionales, polticas, sociales,
culturales, cognitivas, ambientales o pueden ser la combinacin de algunos de estos elementos.
112
En general, se distinguen cinco tipos de acciones (Matus, 1997a, p. 104):
i) De produccin de hechos polticos. Referente a la aplicacin de poder poltico;
ii) De produccin de bienes y servicios. Referente a la aplicacin de recursos econmicos;
iii) De produccin de conocimientos. Referente a la aplicacin de conocimientos ya adquiridos;
iv) De produccin de reglas. Referente a la aplicacin de normas, leyes, reglamentos. Este tipo de
produccin de acciones requiere gobernabilidad poltica y poder de competencias, y
v) De sistemas y organizaciones. En este caso se combinan los recursos anteriores para que los
sistemas organizativos y las instituciones los apliquen.
La accin podr contener varios de estos tipos de produccin que exigirn diversidad de recursos,
aunque siempre dominar alguno. Por ejemplo, si el Gobernador de Antioquia desea liderar un
cambio en la CC17 referente a un cambio en la Reglamentacin incompleta y desactualizada del
Cdigo Nacional de Trnsito que generan confusin y limitaciones en el control del trnsito y
transporte, deber producir fundamentalmente reglas, las cuales exigirn algn control de recursos
polticos. El contenido propositivo bsicamente ser la aplicacin de un cambio en la normatividad
del Cdigo Nacional de Trnsito, por lo que necesitar de la produccin de hechos polticos y jurdicos.
No obstante, la definicin de cul es la accin o las acciones ms pertinentes y que con mayor
efectividad lograrn cambiar o eliminar la existencia de una causa crtica no es una tarea fcil. En este
sentido, Kraft & Furlong (2007) consideran que es necesario tener en cuenta en la seleccin de un
curso alternativo de accin los siguientes elementos:
- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar las metas trazadas o los
resultados que se pretenden lograr.
- Eficiencia, la relacin de los costos econmicos propuestos frente a los beneficios esperados para
la sociedad. Este criterio supone tambin que algunas veces el deseo de lograr los ms grandes
beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumir.
- Equidad, se refiere a cun justa o equitativa es determinada accin pblica y cmo se distribuirn
los costos y beneficios entre la poblacin, es decir, si son justos o no.
- Libertad o autonoma, la extensin a la cual una medida afectar la privacidad y los derechos y
elecciones individuales.
- Viabilidad poltica, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarn o rechazarn la
medida propuesta.
- Aceptabilidad social, qu tanto la poblacin aceptar y apoyar la medida propuesta.
- Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparacin y capacidad organizativa y financiera
de la institucin que implementar la accin pblica.
- Viabilidad tcnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnologa necesaria para
implementar la accin.
Otro criterio de evaluacin esencial debe ser la aceptabilidad tica, es decir, la consistencia de la
accin con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual, la justicia,
entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos criterios obligatorios de juicio poltico
que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluacin de una accin pblica como son autoridad,
inters pblico, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o tica en las
investigaciones cientficas. No se trata simplemente de la preferencia del actor. Anderson acenta que
dichas dimensiones ticas y de valores normativos muchas veces son ignorados en la seleccin de
113
acciones por varias razones: porque van ms all de los lmites del anlisis racional, porque es difcil
hacer un anlisis objetivo sin dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque
es innecesario realizar un anlisis de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso
poltico es dirigir y resolver disputas ticas y de valores. Es mucho ms fcil hacer estimaciones
cuantitativas de costos y beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la tica y los
principios o valores. Para Anderson no hay opcin, estos criterios deben ser analizados, de otro modo,
la evaluacin para la seleccin de acciones alternativas ser incompleta e inadecuada.
De acuerdo a todo lo anterior, seleccionar un curso de accin pblica entre varias alternativas se
convierte en una apuesta. El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opcin A en un contexto
determinado esperar obtener unos resultados especficos, pero si las circunstancias son otras, la
opcin debe ser B y, por tanto, los resultados esperados debern ser otros. El dirigente y su equipo
de gobierno deben pensar en ms de una alternativa de accin, considerando las mltiples variables
que pueden incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea
necesario.
As, el dirigente pblico afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la
primera es identificar cursos de accin que den respuesta al problema o causa crtica y la segunda,
seleccionar cul o cules de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad est
relacionada con la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de
accin, lo cual puede exigir la aplicacin de mtodos de anlisis o, hasta de la promocin de
investigacin social y/o cientfica que d las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda,
despus de haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de
cada una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que
permitan ponderar dichas alternativas de accin pblica. Estos criterios de evaluacin permiten
enfocar el anlisis y seleccionar la mejor alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluacin
que se haga depender de los valores, ideologas, conocimientos y experiencia de los analistas del
problema, predominando la incertidumbre. La seleccin de una accin pblica debe nacer de un
procesamiento sistemtico del problema que se desea enfrentar. De esta forma, como producto de un
juicio bien fundamentado se podrn identificar posibilidades de accin, es decir, alternativas posibles
que ayudarn a enfrentar el problema que se quiere atacar.
- Plan Dual de Accin
El plan de gobierno tambin se denomina plan dual de accin, porque est conformado tanto por
acciones (AC) que estn bajo control del actor social que se compromete a enfrentar el problema
directamente como por demandas de accin (DAC), es decir, el grupo de acciones diseadas para las
CC que se encuentran fuera del control directo del actor (Campos II y III de la Red Explicativa del
Problema).
- Mtodos de Exploracin de Alternativas de Accin
Cuando se disea un plan de accin o una poltica pblica el dirigente puede tener la posibilidad de
establecer algunos cursos alternativos de accin para cada causa crtica. No obstante, esto depende
tambin del tipo de problema que se est tratando de enfrentar.
114
Patton & Sawicki (1993) sugieren recurrir al pensamiento creativo (creative thinking) como
estrategia para explorar alternativas de accin sobre cada causa crtica. Algunos de los mtodos que
proponen en esta estrategia de aplicacin del pensamiento creativo son los siguientes:
i) El anlisis de la no-accin (No-action analysis). Este mtodo no sugiere que no se haga nada sobre la
causa crtica. Lo que en realidad hace es establecer como lnea de base o punto de partida la accin
que histricamente se ha venido implementando. Podramos decir que es el tipo de decisin del
modelo del cambio incremental propuesto por Charles Lindblom, y que regularmente es seguido
siempre en las decisiones de accin pblica para el enfrentamiento de problemas sociales, puesto que
solamente se realizan algunos ajustes y mejoras en la accin. El inconveniente con este tipo de anlisis
es que puede ignorar alternativas mejores que no se han implementado hasta ahora. Es continuar
haciendo las mismas acciones en forma ms eficiente.
ii) Estudios rpidos. En esta tcnica se acude a hablar directamente con actores sociales importantes
sobre cules son sus opiniones y experiencias respecto al problema y sobre las posibilidades de
accin. Tambin se puede recurrir a entrevistas con la poblacin en general mediante el uso de
cuestionarios o a la investigacin de la opinin general a travs de informes, peridicos y a todo tipo
de estudios pertinentes sobre el problema y las alternativas de accin;
iii) Revisin de literatura. Se buscarn alternativas que ya hayan sido propuestas en libros, artculos
de peridicos y revistas o sitios de internet;
iv) Comparaciones con situaciones del mundo real. El dirigente pblico y su equipo pueden investigar
en otros lugares del pas o a nivel internacional cmo han sido enfrentados estos problemas y cules
han sido las acciones que se han aplicado, adems del proceso de aprendizaje que se ha generado de
su implementacin. Generalmente, cuando se hace esto se puede cometer el error de trasladar de
forma pura este tipo de medidas que han tenido xito en otros lugares sin tener en cuenta el contexto
y la cultura de la sociedad, lo que puede generar en fracasos. Por esto, es necesario tener cuidado con
este tipo de tcnicas para elegir una alternativa de accin viable y coherente;
v) Recoleccin pasiva y clasificacin. Es un mtodo similar a la de estudios rpidos. El dirigente y su
equipo pueden buscar lo que otros actores u organizaciones han propuesto y las varias posiciones
que han asumido;
vi) Uso de analogas. En esta tcnica se recurre a buscar situaciones paralelas o analogas posibles en
otras reas problemticas. Puede ser que el problema o causa crtica que se est tratando de enfrentar
ya haya surgido antes pero con otras caractersticas o atributos.
vii) Uso de metforas. El dirigente y su equipo pueden imaginarse en la posicin del actor que ser
beneficiado o afectado por el plan o la poltica pblica, tratando de responder cul ser la respuesta
y posicin que ste asumir. Es lo que denominamos juego de roles o simulacin humana. Esta tcnica
es muy til, especialmente cuando se evala la posibilidad de una determinada accin que se cree
puede generar conflictos y contrarespuestas. Mediante esta tcnica, el dirigente pblico y su equipo
podrn evaluar estas posibles reacciones y hacer los ajustes a las acciones, y por ende a la poltica;
viii) Brainstorming. Tambin llamada como lluvia de ideas. Es una tcnica de tipo grupal que facilita
la interaccin de ideas con el propsito de generar alternativas posibles de enfrentamiento del
115
problema. Consideramos que este mtodo es bueno si es realizado con la participacin de personas
que tienen suficiente conocimiento del problema y un alto grado de experiencia. Adems, aunque cada
participante da su opinin libre, estas reflexiones deben ser debatidas y reflexionadas en forma
conjunta, ordenada y sistemtica, y
ix) Comparacin con una situacin ideal. En este mtodo, el dirigente y su equipo definen un ideal de
lo que ellos piensan debe ser el estado del problema en el futuro. El objetivo es visualizar un futuro
ideal y utilizar este parmetro para producir las acciones que conducirn a esta visin deseada.
- Criterios de Evaluacin de Alternativas de Accin
Despus de ser exploradas algunas alternativas de accin, el dirigente y su equipo debern aplicar
algunos criterios de evaluacin con el fin de tomar la mejor decisin posible y disponible, y as
seleccionar una o varias acciones que tendrn impacto favorable sobre la causa crtica y sobre las
manifestaciones del problema (VMP).
Matus (1997a, p. 107) sostiene que los criterios para evaluar alternativas de accin son bastante
complejos. Es as que propone la aplicacin de un sistema de filtros de descarte y prioridad que
permitan evaluar alternativas para, posteriormente, seleccionar aquella accin que cumpla con los
requisitos estipulados. La aplicacin de estos criterios funciona de forma subjetiva pero rigurosa. En
primer lugar, las alternativas pasan por un filtro de descarte: ideolgico-poltico o normativo, de
efectividad y de viabilidad. Aqu, algunas alternativas sern rechazadas y slo quedarn aquellas que
sern posteriormente evaluadas a travs del filtro de prioridad, el cual analiza la confiabilidad y
eficiencia de la accin.
a) Filtro de Descarte. La alternativa pasa por tres tipos de filtros de descarte:
i) Filtro Normativo. La alternativa es sopesada de acuerdo a los valores e ideologas del dirigente. Los
criterios de evaluacin que se utilizan son:
- Motivacin. Precisa el inters y el valor de la alternativa para el dirigente y otros actores sociales.
De esta forma, en el inters se define la razn por la cual es necesario tomar la decisin de emprender
tal accin y en el valor se precisa la importancia de esta accin para el dirigente y para otros actores
sociales, en trminos polticos, econmicos, cognitivos, entre otros: la alternativa es de suma
importancia e inters para el dirigente pero afecta negativamente los intereses de los oponentes
polticos?;
- Equidad. Aqu se evala si la distribucin de costos y beneficios entre la poblacin en general o entre
los grupos de inters es consistente con los valores e ideologas preponderantes en la sociedad: los
116
beneficios alcanzan a una porcin privilegiada de la poblacin y los costos recaen sobre la mayora
ms vulnerable, o viceversa?;
- Aceptabilidad. Estima el grado de reconocimiento que la accin podr tener sobre la poblacin;
- Representatividad. Se evalan dos aspectos, (i) si la alternativa responde a las aspiraciones de la
poblacin o a algunos grupos de inters y, (ii) el espacio ideolgico al que responde la alternativa, y
- Espacio de realizacin. Delimita el espacio geogrfico en el que la accin tendr impacto.
ii) Filtro de Efectividad. Evala la capacidad de la alternativa para alcanzar los resultados intermedios,
es decir, lograr cambiar favorablemente las manifestaciones de las Causas Crticas (MCC). Los
criterios de evaluacin que se utilizan son:
- Eficacia. Se evala si la alternativa es suficientemente potente para impactar sobre las
manifestaciones de las Causas Crticas y sobre otras causas crticas;
- Madurabilidad. Se estima el tiempo que consumir en la gestacin y maduracin del producto y los
resultados de la accin. Estos resultados sern alcanzados durante el periodo de gobierno o despus
de ste?;
- Oportunidad. Estima el costo de postergacin de la accin. La accin es necesaria pero puede ser
aplazada? Cul es el costo de oportunidad poltica, econmica y social de esta decisin?;
- Recursos exigidos. Precisa la exigencia y combinacin de recursos crticos necesarios para
implementar la accin;
- Balance de intercambio de problemas. Evala los problemas potenciales que podr generar la
implementacin de la accin que se est evaluando: la alternativa provocar mayores problemas que
aquel que se est tratando de enfrentar?
- Sustituibilidad. Evala la posibilidad de ser sustituida por otras alternativas que tienen un impacto
causal similar en el caso de no tener xito.
iii) Filtro de Viabilidad. Estima la posibilidad de superar las restricciones polticas, econmicas,
cognitivas y organizativas que pueda presentar la alternativa.
b. Filtro de Prioridad. La alternativa pasa por dos tipos de filtros de prioridad:
iv) Filtro de Confiabilidad. Evala el riesgo o la incertidumbre de la accin para alcanzar los resultados.
Los criterios de evaluacin que se utilizan son:
- Solidez o sensibilidad. Estima la sensibilidad de las metas de los productos y de los resultados que
se desean alcanzar frente a variaciones en el contexto. Puede suceder que la accin sea insensible a
cualquier escenario que se presente o que, por el contrario, sea muy sensible y produzca efectos
inmediatos. Por ejemplo, una poltica de disminucin de las tasas de inters es muy sensible a
variaciones en el tipo de cambio, o una poltica de fomento a la inversin extranjera es muy
dependiente de variables como las condiciones de seguridad interna en el pas;
- Fundamento. Evala la calidad de la explicacin o justificacin para emprender dicha accin en
relacin con la causa crtica;
- Complejidad. Se evala tanto la complejidad de las acciones que comprenden la accin como la
complejidad del contenido, es decir, si la accin significa continuidad o innovacin.
v) Filtro de Eficiencia. Evala la relacin recursos productos. Los criterios de evaluacin que se
utilizan son:
117
- Balance global de gestin. Se evala el impacto de la alternativa sobre los balances poltico,
econmico y gerencial de la gestin;
- Econmica. Se estima la productividad econmica de los recursos utilizados para generar los
productos de la accin;
- Cognitiva. Se evala si la alternativa exige nueva produccin de conocimientos o si estos
conocimientos ya existen y es necesario adquirirlos. Adems, se evalan los requerimientos de teoras
especializadas propias del problema que se est analizando. Por ejemplo, si el problema es la baja
cobertura y calidad de la educacin, y uno de los causas crticas al que se estn evaluando alternativas
de accin es la obsolescencia de los programas curriculares utilizados en las escuelas pblicas, ser
entonces necesario disponer de teoras referentes a modernos esquemas curriculares apropiados
para las demandas de la regin, y
- Rentabilidad econmica. Se estima si la accin produce alguna rentabilidad econmica. Es obvio que
en la gestin pblica, esta situacin pueda ser ms la excepcin que la regla.
El conjunto de criterios que se manejan en este sistema de filtros de descarte y prioridad permiten
evaluar las diferentes alternativas exploradas para cada Causa Crtica. No necesariamente se deben
cumplir simultneamente todos los criterios, puesto que esto es una cuestin de juicio
fundamentalmente cualitativo. Esta evaluacin posibilita tambin una mejor planificacin de las
acciones.
Siguiendo con el caso del problema Alta Accidentalidad Vial en Antioquia, en la discusin sobre la
CC1 que dice: Vas departamentales en mal estado y con deficientes niveles de diseo y sealizacin,
la Mesa de Seguridad Vial dise una Accin con sus respectivas subacciones, como lo muestra el
Cuadro 14. De este modo se sigui el mismo proceso de diseo de acciones y subacciones a las
restantes 16 causas crticas. Debe resaltarse que cada a accin tambin se le defini un responsable.
Cuadro 14. Diseo de una Accin y sus Subacciones
CC ACCION SUBACCIONES
CC1:
Vas departamentales
en mal estado y con
deficientes niveles de
diseo y sealizacin
ACC1:
Adecuacin de la
infraestructura
vial departamental
Responsable:
Secretario de
Obras Pblicas de
la Gobernacin de
Antioquia.
Subaccin 1.1: Formulacin de un plan estratgico de
infraestructura vial y de transporte en el departamento, a
travs del diseo y construccin de vas departamentales
seguras y que respondan a las necesidades de todos los
usuarios de la va pblica y no slo a la movilidad de los
vehculos.
Subccin 1.2: Revisin y mejoramiento del diseo de las
vas departamentales:
a) Establecimiento de auditoras de seguridad vial para el
chequeo permanente de las etapas del diseo vial, tanto de
nuevos proyectos como de las vas en rehabilitacin.
Subaccin 1.3: Revisin y mejoramiento de los estndares
de sealizacin vertical y horizontal y dispositivos de
trnsito.
Subaccin 1.4: Mejoramiento, rehabilitacin y
mantenimiento de carreteras departamentales.
Subaccin 1.5: Construccin, reposicin, rehabilitacin y
mantenimiento de puentes en vas departamentales.
118
Subaccin 1.6: Fortalecimiento del sistema de prevencin y
atencin de emergencias en las carreteras y puentes
departamentales.
Subaccin 1.7: Fortalecimiento de los circuitos viales
seguros en carreteras departamentales de mayor
circulacin.
Fuente: Documento Bases para la Poltica Pblica de Seguridad Vial en Antioquia. 2007.
FASE 5. CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS
Como se refiri extensamente en el Captulo 3 de este libro, al enfrentar problemas sociales los
dirigentes tambin deben lidiar con la incertidumbre. Existen circunstancias del contexto que estn
fuera de su control y que pueden influenciar en el resultado esperado de las acciones del plan. Para
prepararse y hacer frente a estos cambios de la realidad social se propone la aplicacin de la tcnica
de escenarios. No obstante, aunque los escenarios que se exploran en la Planificacin Estratgica
Pblica tienen una naturaleza distinta a los escenarios de la Planificacin Prospectiva Estratgica, las
tcnicas utilizadas en ambos tipos de planificacin no son excluyentes, puesto que como hemos
venido afirmando, la planificacin de largo plazo alimenta la planificacin de perodo de gobierno.
La tcnica de escenarios de la prospectiva se disea para explorar y crear posibilidades en el largo
plazo (10, 20, 30 aos) respecto a un mbito de la realidad especfico de inters para el actor,
procurando identificar amenazas y oportunidades. Por tanto, la preocupacin central es tener la
capacidad para ver y entender el abanico de posibles eventos que se pueden presentar en el largo
plazo, elegir un futuro deseable y as disear la gran estrategia. Esto quiere decir que en la prospectiva
el escenario al cual se quiere llegar en el futuro es de eleccin del actor; l escoge el escenario que se
acerca a sus propsitos de largo plazo y construye la direccionalidad y trayectoria de la estrategia que
le permitir cumplir su visin. De esta manera, su afn no es el conflicto o la lucha poltica con otros
actores sociales (Matus, 1993).
De otro lado, en la planificacin de perodo de gobierno, esto es, en la Planificacin Estratgica Pblica,
los escenarios se disean a partir de las decisiones y propuestas de accin concretas que fueron
formuladas en el plan de accin. El reto es lidiar con la incertidumbre evaluando los contextos
posibles en los cuales se pueden desenvolver dichas acciones o decisiones. El centro de este tipo de
incertidumbre se encuentra en la existencia de variables crticas para el desarrollo del plan que estn
fuera de control y capacidad de prediccin del dirigente (condicionantes ). De esta forma, el actor no
puede elegir los escenarios como en el caso de la Planificacin Prospectiva, sino que debe prepararse
para enfrentar cualquiera de los que se pueda dar. En este sentido, la tcnica de escenarios es muy
til en la planificacin estratgica porque ayuda a explorar creativamente las diferentes
circunstancias posibles (contexto) en las cuales se puede desarrollar el plan de accin. El supuesto
esencial sobre el cual se basa el uso de la tcnica de escenarios es que la realidad es demasiado
compleja y est cargada de gran incertidumbre y, por tanto es impredecible. Sin embargo, esto hace
tambin que el uso de la tcnica de escenarios tenga sus lmites. El ser humano es demasiado
complejo, impredecible y, muchas veces, ambiguo e irracional y la incertidumbre del futuro es tan
grande que es imposible conocer todos los futuros posibles, por lo que parte de esa narracin queda
por fuera de la imaginacin de los dirigentes y los planificadores (Matus, 1997a).
119
De esta forma, bajo incertidumbre, el plan de accin no es el resultado de un clculo preciso, objetivo
y seguro. Es necesario razonar teniendo en cuenta el contexto o circunstancias en que ste puede
realizarse. La aplicacin de la tcnica de escenarios exige, por tanto, trabajar con previsiones
aproximadas como las siguientes:
- Si el contexto es 1 para alcanzar el resultado R, debe elegirse la opcin A1. Pero, si el contexto es
2 para alcanzar el mismo resultado R, debe elegirse la opcin 2:
- Si slo es posible producir el plan A1, entonces, los resultados del plan dependern de las
circunstancias (contexto):
En la teora de la planificacin Estratgica Pblica, un escenario es la representacin de un contexto
que narra las posibles trayectorias futuras de eventos sobre las cuales se desarrollar el plan o la
poltica pblica, pero en las que el dirigente tiene poco o ningn control. En esta representacin se
describen tambin los resultados de la accin del dirigente si estas circunstancias llegasen a suceder.
No se trata de predecir el futuro, sino de prever varios futuros posibles. De este modo, un escenario
es la narracin de una historia plausible o creble sobre lo que el actor cree ser el futuro, no sobre lo
que desea ste sea. El dirigente no puede elegir ese futuro. Lo que puede hacer es prepararse para las
circunstancias que estn fuera de su control y que pesan fuertemente sobre su plan. La tcnica de
escenarios es muy til porque ayuda a explorar creativamente estos posibles futuros de lo que podra
llegar a suceder.
P. Schwartz (1991) es muy preciso al definir un escenario como una herramienta para ordenar las
percepciones de un individuo sobre entornos futuros alternativos en los cuales van a suceder las
consecuencias de su decisin. (p. 15). Esto significa que el decisor debe fundamentar sus decisiones
con la comprensin sobre lo que podr suceder maana: El resultado final no ser una fotografa
precisa del futuro, sino las mejores decisiones sobre el futuro. (p. 20).
El uso de la tcnica de escenarios para la planificacin de perodo de gobierno se basa en el mtodo
introducido por la Corporacin RAND con objetivos militares a principios de los aos 60. Por encargo
del Gobierno de Estados Unidos los investigadores de la RAND exploraron diferentes posibilidades
dentro de las cuales los sistemas de defensa (armas nucleares, sistemas convencionales, entre otros)
tendran que funcionar. Con base en estos escenarios se realizaban juegos de simulacin y ejercicios
120
de crisis y se identificaban vulnerabilidades de los sistemas de defensa. Desde entonces su uso se ha
extendido rpidamente fuera del mbito militar y actualmente numerosas organizaciones pblicas y
privadas utilizan esta tcnica con objetivos diversos: planeamiento, ejercicios de crisis, juegos de
simulacin humana (juegos de roles) o pronsticos.
El propsito de la tcnica de escenarios es explorar las diferentes circunstancias posibles (contextos)
en las cuales se puede desarrollar una accin, un plan o una poltica. Se utiliza para efectos de
previsin y formulacin de alternativas (opciones) futuras posibles, permitiendo minimizar la
incertidumbre.
Los principios bsicos sobre los cuales descansa el diseo de escenarios son:
i) Los actores sociales eligen sus planes pero no tienen capacidad de elegir las circunstancias en las
cuales tienen que llevarlos a cabo. Esto obliga a recurrir al uso del clculo de la previsin y a
abandonar las predicciones deterministas sin fundamento slido.
ii) El diseo de un plan de accin es una relacin entre texto y contexto: puede elegirse el texto del
plan pero no el contexto o circunstancias (condiciones ) sobre el cual este tendr que ser
implementado, apenas si puede influenciarlo.
Los escenarios son narraciones de historias que se combinan en diferentes tramas, pero que deben
cumplir los siguientes requisitos:
Consistencia: La serie de eventos propuestos no puede ser auto-contradictoria.
Credibilidad: Los cambios de la realidad propuesta pueden ser explicados. Significa que los
escenarios deben ser representativos de la realidad y no producto slo de la imaginacin o el
voluntarismo.
Relevancia: La narracin debe tener relacin con el problema que se est tratando de decidir.
Plausibilidad: Los escenarios no son una prediccin. No se pueden asignar probabilidades, es una
cadena de eventos que pueden suceder (son posibles). Sin embargo, Kahn y Wiener (1967)
sugieren que quien construye un escenario no debera limitarse a las posibilidades ms plausibles
puesto que la historia est llena de situaciones implausibles. Por ejemplo, era plausible
Watergate, Pearl Harbor, el muro de Berln, la crisis de los misiles de Cuba o los sucesos del 11/09?
En los escenarios se combinan coherentemente las siguientes variables:
En la construccin de los escenarios deben combinarse coherentemente las siguientes variables
(Matus, 1993):
Variantes. Expresan las posibles circunstancias o cadena de eventos fuera del control del actor
(contexto).
Opciones. Expresan las acciones que el actor elige de acuerdo con las circunstancias. Es la parte
activa del escenario.
Resultados. Expresan los posibles impactos de las opciones en la realidad acorde con las
circunstancias.
Las variantes o circunstancias fuera de control, a las cuales llamaremos tambin como contexto estn
compuestas por las siguientes variables:
121
Variantes. Variables que estn fuera del control total del actor y sobre las que tampoco
tiene capacidad de predecir. Estas variables pueden ser las decisiones y acciones de otros
actores y los hechos que estn fuera de control de cualquier actor, como los precios del dlar, del
petrleo o del caf que dependen de mltiples fuerzas, tambin puede ser las acciones de otros
actores y el comportamiento de la economa en los prximos 5 aos;
Invariantes. Son variables que estn tambin fuera de control del actor pero sobre las
cuales tiene alguna capacidad de prediccin. Las hay de tres clases (Matus, 1997a, p. 67):
- Fijas: Las directrices polticas, la topografa y las regulaciones ya establecidas.
- De proyeccin: Como el crecimiento demogrfico y el servicio programado de la deuda externa.
- Por decisin poltica superior: Directivas presidenciales o ministeriales.
Sorpresas. Son tambin variantes, es decir, variables fuera de control del actor y difciles
de predecir, pero con la diferencia que la probabilidad de ocurrencia es demasiado baja, y
si ocurren pueden tener alto impacto sobre el plan de accin.
Las variantes pueden ser combinadas para conformar diferentes clases de escenarios:
Escenario de Techo. Circunstancias posibles ms favorables que pueden ocurrir para el
desarrollo del plan de accin. No es la apologa de lo mejor sino el mejor escenario que se
podra esperar que ocurra en un futuro determinado;
Escenario de Centro o Tendencial. Circunstancias o eventos que con mayor probabilidad
ocurrirn si continan las condiciones actuales en las que se est diseando el plan o la
poltica pblica y,
Escenario de Piso. Circunstancias posibles menos favorables que pueden suceder para el
desarrollo del plan.
- Dos Casos de Aplicacin de la Tcnica de Escenarios:
El siguiente ejemplo ilustra la manera de trabajar con la tcnica de escenarios para el diseo de un
plan de accin o poltica pblica:
Un gerente de Mantenimiento del Ministerio de Vas tiene que disear un plan anual de
mantenimiento y rehabilitacin de los 1.000 kilmetros de carretera que estn a su cargo. l identifica
tres condicionantes del plan sobre las cuales no tiene control ni puede predecir con exactitud: la
asignacin presupuestal, el rgimen de lluvias y el trfico vehicular. Para evitar hacer predicciones
determinsticas con supuestos nicos y estar preparado para diferentes posibilidades, el gerente
razona utilizando la tcnica de escenarios. El gerente dice: de acuerdo a mi experiencia y las
tendencias actuales es posible que las circunstancias sean las descritas en la variante A. En este caso,
me comprometera a realizar el mantenimiento rutinario de 1.000 Kms, el mantenimiento peridico
de 300 km y rehabilitar 250 kms y como resultado se mejorara el estado de la red vial en un x%. En
cambio, s se presentan las circunstancias descritas en la variante B, mantendra la prioridad del
mantenimiento rutinario, en desmedro del mantenimiento peridico y la rehabilitacin.....y los
resultados seran un mejoramiento de la red vial en slo X%.
122
VARIANTES (CONTEXTO) OPCIONES (TEXTO) RESULTADOS
A. VARIANTE COMBINADA DE TECHO:
El presupuesto nacional para mantenimiento
se incrementa en un 15% en trminos reales; el
rgimen de lluvias estar entre un 5 y 10% por
debajo del promedio histrico; se prev un 5%
de crecimiento del trfico y menos del 20% de
camiones sobrecargados.
PLAN A
Mantenimiento rutinario de
1000 km, mantenimiento
peridico de 300 km y
rehabilitacin de 250 km.
90% de la red vial en
buen estado al final del
gobierno.
B. VARIANTE COMBINADA DE CENTRO:
El presupuesto nacional para mantenimiento es
igual al promedio de los ltimos 4 aos; el
rgimen de lluvias se mantendr igual al
promedio histrico y se prev que el crecimiento
del trfico y el sobrepeso de camiones se
mantengan en promedio igual al de los dos
ltimos aos.
PLAN B
Mantenimiento rutinario de
1000 km, mantenimiento
peridico de 100 km y
rehabilitacin de 200 km.
75% de la red vial en
buen estado al final del
gobierno.
C. VARIANTE COMBINADA DE PISO:
El presupuesto nacional para mantenimiento
ser disminuido en 10% por debajo del
promedio de los 4 aos anteriores, se prev un
ao de muchas lluvias, entre el 6 y 7% de
crecimiento del trfico y entre 40 y 60% de
camiones sobrecargados.
PLAN C
Mantenimiento rutinario de
500 kmy rehabilitacin de
100 km.
60% de la red vial en
buen estado al final del
gobierno.
Se puede observar que el gerente se enfrenta a un tipo de incertidumbre que desaparece en el
momento de la accin. Cuando se encuentre ejecutando el plan, tendr una asignacin efectiva de
presupuesto (asignacin inicial menos recortes del Ministerio de Hacienda y reasignaciones
internas), se enfrentar a un rgimen de lluvias determinado y el trfico crecer con cierta intensidad.
123
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