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PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA

EXTERIOR Y DE SEGURIDAD
COMN DE LA UNION EUROPEA
Por GUSTAVO PALOMARES LERMA
SUMARIO
INTRODUCCIN.I. LA COOPERACIN POLTICA EN EL ACTA NICA EUROPEA.II. DE LAS
RECOMENDACIONES SOBRE LA PESC PARA LA CUMBRE DE MAAS T RI CH T A LAS LIMITACIONES
Y LAGUNAS DEL TTULO V DEL TRATADO DE LA UNIN EUROPEA.III. L.A CONFERENCIA I N-
TERGUBERNAMENTAL DE 1996: LA PESC, ASIGNATURA PENDIENT E.IV. CONCLUSIONES.
INTRODUCCIN
En estos momentos, cuando Espaa ejerce la Presidencia de la Unin Europea,
para dejarla en puertas de la reforma que se establecer en la Conferencia Intergu-
bernamental de 1996, la poltica exterior y de seguridad comn europea sigue siendo
la gran asignatura pendiente del proceso de integracin.
Los europeos y nuestros Estados hemos sido incapaces de establecer un meca-
nismo estable, claro y responsable que propicie una intervencin ms activa, rpida
y eficaz de la UE en la solucin de los conflictos en nuestro continente. El fracaso
relativo de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn establecida en Maastricht no
slo viene determinado por el sentimiento ampliamente compartido de la ciudadana
europea cuando juzga la actuacin de la Unin Europea en la guerra en la antigua
Yugoslavia, sino tambin cuando valora la falta de voluntad poltica por parte de la
mayora de los Estados comunitarios para dar un paso ms en este mbito. Un paso
difcil y complejo, pero que, antes o despus de los conflictos presentes o futuros
que asolan nuestro continente, deber darse si queremos construir una Europa al ser-
vicio de su ciudadana, una Unin en donde el principio de la solidaridad exterior no
slo se limite a la literalidad de un Tratado.
En la actualidad, puede decirse que la PESC se encuentra al mismo nivel que la
propia madurez de los Estados para pasar, en mbitos fundamentales, de la coopera-
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 90. Ociubre-Diciembrc 1995
GUSTAVO PALOMARES LERMA
cin intergubernamental a la gestin supranacional comunitaria. Dicho en otras pa-
labras, en este momento la poltica exterior comn es el verdadero termmetro para
medir la temperatura integradora de este proceso en cantidad e intensidad. Res-
ponder, a fin de cuentas, si con Maastricht hemos llegado a la Europa que deseamos
construir y podemos dar respuestas con los instrumentos que tenemos o si, por el
contrario, es necesario ampliar no slo los Estados miembros de esta Unin, sino
tambin los mecanismos de los que disponemos para ser ms eficaces.
El reto que tienen por delante las futuras reformas de la Unin Europea no es
tarea fcil y debe partir del convencimiento de que los asuntos que suceden en la Eu-
ropa no integrada afectan e interesan a la Europa en vas de integracin. La Unin
Europea tiene una responsabilidad histrica en la estabilidad de todo el continente,
incluso en procesos que puedan parecer ajenos a los intereses occidentales y que han
venido principalmente provocados por intereses polticos locales. Conflictos que,
bajo el adjetivo de nacionalistas, en algunos casos afectan a grandes comunidades,
pero en otros son alimentados por una clase poltica en busca de una nueva ubica-
cin y de un codiciado protagonismo. A la Unin Europea se le pide que tenga esa
solucin mgica para resolver de un plumazo todos estos conflictos internos y, sin
embargo, muchas veces se olvida que la principal responsabilidad en la bsqueda de
una solucin negociada se encuentra en los directos implicados en el conflicto. No
podemos pedirle a la Unin Europea que sea la solucin inmediata a la guerra en
nuestro continente, pero debemos pedirle a la Unin Europea que tenga los meca-
nismos y la voluntad para ayudar y cooperar eficazmente en la solucin pacfica de
dichos conflictos.
La futura PESC de la Unin, producto de las reformas que establezca la Confe-
rencia Intergubernamental de 1996 en el Tratado de la Unin Europea, debe resolver
aquella difcil ecuacin en donde el proceso de integracin de quince Estados en Eu-
ropa tiene que ser uno de los fundamentos de estabilidad, armona y pacificacin
dentro del otro proceso, un proceso que afecta a la Europa no integrada con efectos
devastadores y que se caracteriza por ser desestabilizador, desintegrador y conflictivo.
Dos procesos en el continente europeo de distinta intensidad y de sentido contrario
que, si deseamos un continente de paz, antes o despus, estn llamados a reconciliarse.
I. LA COOPERACIN POLTICA EN EL ACTA NICA EUROPEA
La firma el 17 de febrero de 1986 del Acta nica Europea en Luxemburgo su-
pona uno de los pasos ms firmes para establecer una unidad de accin de la en-
tonces Comunidad Europea en el mbito exterior. La denominada comnmente CPE
(Cooperacin Poltica Europea) (1) supona el establecimiento de una serie de con-
(1) La bibliografa que tratan en profundidad la cooperacin poltica europea y sus lmites es abun-
dante; destacamos algunas de las obras mas significativas: ARACELI MANGAS MARTN: Derecho Comuni-
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sultas y la bsqueda de una coordinacin de las polticas exteriores de los Estados
miembros. Por tanto, la CPE estaba vinculada directamente a la cooperacin inter-
gubernamental y distante de las prcticas comunitarias. Este instrumento poltico y
jurdico, antecedente histrico de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC)
establecida en el ttulo V del Tratado de la Unin Europea (TUE), adoleca de ciertas
limitaciones y no estableca un tratamiento general a las cuestiones de seguridad y
defensa, ni tampoco su vinculacin con los principios polticos fundamentales que
articulaban la Comunidad. Sera necesario esperar al TUE para que la PESC adqui-
riera una verdadera entidad jurdico-poltica y carta propia de naturaleza (2).
Segn las disposiciones del Acta nica Europea (art. 30.1), los Estados miem-
bros deberan tratar de formular y aplicar en comn una poltica exterior europea.
Para conseguir este objetivo se establecieron procedimientos de informacin y con-
sulta, as como un desarrollo progresivo de este captulo y la definicin de principios
y objetivos comunes (3).
torio europeo y Derecho espaol, Madrid, Tecnos, 1986; MANUEL DEZ DE VELASCO: Las organizaciones
internacionales, &.' ed., Madrid, Tecnos, 1994; CARLOS MOLINA DEL POZO: Manual de Derecho de la Co-
munidad Europea, Madrid, Trivium, 1990 (en prensa, edicin revisada y ampliada); F. ALDECOA LU-
ZARRAGA: La Unin Europea y la reforma de la Comunidad Europea, Madrid, Fundacin IESA, 1985;
J. M. BENEYTO: Europa 1992. El Acta nica Europea: mercado interior y cooperacin poltica europea,
Madrid, Civitas, 1989; V. ABELLN HONRUBIA: Presupuestos de una poltica comn en materia de rela-
ciones exteriores y de seguridad. Revista de Instituciones Europeas, vol. 19 (enero-abril 1992);
S. MU OZ MACHADO: La Unin Europea y las mutaciones del Estado, Madrid, Alianza, 1993; FULVIO
ATTINA: Introduccin al sistema poltico de la Comunidad Europea, Madrid, Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1992; R. KEOHANE y S. HOFFMAN: The New European Community, Oxford, 1991; J. DELORS:
European integration and security, Survival, vol. XXXII, nm. 2(marzo-abril 1991).
(2) Sobre las modificaciones que introduce el TUE en la accin exterior comunitaria son destacables
las siguientes obras: CESREO GUTIRREZ ESPADA: El sistema institucional de la Unin Europea, Madrid,
Tecnos, 1993; D. LPEZ GARRIDO: Estudio introductorio, El Tratado de Maastricht, Madrid, Eurojuris,
1992; E. J. KIRCHNER: Decision-making in the European Community, Nueva York, H. U. P., 1992; varios
autores: Descripcin, anlisis y comentarios al Tratado de la Unin Europea, Madrid, McGraw-Hill,
1993; Varios Autores: La Unin Europea, Sistema, nms. 114-115 (Madrid, junio 1993); J. J. MARTIN
ARRIBAS: Consideraciones sobre la poltica exterior y de seguridad comn de la Unin Europea, Boletn
C. ., nms. 95-96 (junio-agosto 1994); L. I. SNCHEZ RODRGUEZ: La poltica exterior y de seguridad
comn en el Tratado de la Unin Europea, Gaceta Jurdica CEE, D-18 (1992); tambin del mismo autor,
La Unin Europea y su poltica exterior y de seguridad, Revista de Instituciones Europeas, vol. 20,
nm. 3 (sepliembre-diciembre 1993); D. J. LIN NOGUERAS: Una poltica exterior y de seguridad comn
para la Unin Europea, Revista de Instituciones Europeas, vol. 19, nm. 3 (septiembre-diciembre 1992);
M. DEN BOER y N. WALKER: European Policing after 1992, Journal ofCommon Market Studies, vol. 31,
nm. 1 (marzo 1993); A. FERNNDEZ SNCHEZ: Poltica de seguridad y defensa comn en la Comunidad
Europea, Cuadernos Europeos de Deusto, nm. 9 (1993); P. P. GILDORF: Les reserves de scurit du
Traite CEE, la lumire du Traite sur 1' Union Europenne, Revue du March Commun et de i Union Eu-
ropenne, nm. 374 (enero 1994); B. Cu. RYBA: La politique trangre ct de Scurit Commune (PESC).
Mode d' emploi et bilan d' une anne d' application, Revue du March Commun et de VUnion Euro-
penne, nm. 384 (enero 1995); J. DEZCALLAR: La poltica exterior y de seguridad comn en el proceso
de ampliacin de la UE, Boletn Econmico de ICE, nm. 2.442 (febrero 1995).
(3) En este sentido, PARLAMENTO EUROPEO: Direccin General de Estudios. Documentos
ES.DOC/DV 242392, Luxemburgo, 1993.
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De igual forma, en el marco de la Cooperacin Poltica Europea se estableci la
celebracin de cuatro reuniones al ao de los ministros de Asuntos Exteriores y de
un miembro de la Comisin. El Presidente del Consejo y de la Comisin tenan la
responsabilidad de velar por la bsqueda y el mantenimiento de la coherencia de las
polticas exteriores de la Comunidad Europea. Esta poltica comn deba expresarse
en las instituciones y en las conferencias internacionales. En el apartado sexto se tra-
taba de las cuestiones de la seguridad y en l se prevea una cooperacin ms es-
trecha encaminada a promover una identidad europea en materia de poltica exterior.
De igual forma, se contemplaban los aspectos polticos, econmicos y tecnolgicos
de la seguridad, pero sin plantear una opcin entre la Unin Europea Occidental
(UEO) y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN).
Puede sealarse que en el Acta nica se apuntaban las grandes cuestiones que
deban articular la futura poltica exterior comunitaria e incluso un mtodo de tra-
bajo que, como el de las posiciones comunes, reconciliara el distinto inters de los
Estados en sus objetivos internacionales con la necesaria unidad de accin comuni-
taria en este mbito. Sin embargo, tanto el marco jurdico-poltico como el proceso
de toma de decisiones, as como la organizacin de seguridad y defensa encargada
de gestionar esta poltica exterior comunitaria, estaban por decidir. La reciente Co-
munidad Europea de doce miembros no estaba en posicin de dar un paso ms all
en este mbito que hubiera supuesto, como as ocurri en Maastricht, una reforma
completa y en profundidad de los Tratados constitutivos. Dos procesos paralelos:
ampliacin de la Comunidad a dos pases del sur europeo, Espaa y Portugal, por un
lado, y la profundizacin en el Acta nica de los mbitos polticos, institucionales y
de funcionamiento democrtico de toda la Comunidad, por otro, cerraban un mo-
mento histrico de inmenso avance en el proceso integrador y planteaban aspectos
fundamentales de la futura PESC. Incluso en algunos de ellos, como en la vincula-
cin del Parlamento Europeo al control de la poltica exterior comunitaria, no supe-
rado por el Tratado de la Unin Europea (4). Puede sealarse en este sentido que,
desde el Acta nica, el Parlamento Europeo estuvo asociado a la cooperacin pol-
tica: la presidencia del Consejo estaba obligada a informar regularmente al Parla-
mento y velar para que las disposiciones de ste se tuvieran debidamente en cuenta.
El Acta nica tambin estableca una Presidencia de la Cooperacin Poltica, que
ejerca el Estado que ocupaba la Presidencia del Consejo. Dicha Presidencia tena
responsabilidades en materia de iniciativa, de coordinacin y de representacin de
los Estados miembros. En caso de necesidad, estableca el Acta nica, podra con-
vocarse el Comit Poltico o, en su caso, una reunin ministerial en un plazo de cua-
renta y ocho horas a peticin de tres Estados miembros como mnimo. Asimismo, se
estableca un grupo de corresponsales europeos encargados de seguir la aplicacin
(4) Esta es la opinin del propio rgano parlamentario, en PARLAMENTO EUROPEO: 1993. Los nuevos
tratados, Bruselas-Luxemburgo, OPCE, 1991; tambin se puede encontrar en PARLAMENTO EUROPEO:
Maastricht. El Tratado de la Unin Europea: la posicin del Parlamento Europeo, Luxemburgo, OPCE,
1992.
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de la Cooperacin Poltica. Se creaba, igualmente, una Secretara, con sede en Bru-
selas, para ayudar a la Presidencia a preparar y ejecutar las actividades desarrolladas
en el mbito de la Cooperacin Poltica.
El Acta nica supuso un paso decisivo en la integracin del continente y unas
modificaciones fundamentales en la estructura institucional de la Comunidad Eu-
ropea en el nivel orgnico, competencial y en el proceso de tomas de decisiones.
Igualmente, el Acta nica supuso un avance destacado en la solucin del dficit
democrtico, que no encontrara su siguiente impulso hasta la entrada en vigor del
Tratado de la Unin Europea. Sin embargo, una de las grandes incgnitas, la ms
importante en relacin con los cambios profundos de la sociedad internacional que
se estaban viviendo, era aquella referida a dar carta de naturaleza jurdica y poltica
a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn dentro del proceso de integracin.
II. DE LAS RECOMENDACIONES SOBRE LA PESC
PARA LA CUMBRE DE MAASTRICHT
A LAS LIMITACIONES Y LAGUNAS DEL TITULO V
DEL TRATADO DE LA UNION EUROPEA
En el ao 1992 se midieron las verdaderas voluntades polticas de los gobiernos
de los doce pases de la Comunidad para realizar aquellos esfuerzos que tuvieran
como conclusin ltima la unin econmica y monetaria, al igual que la unin pol-
tica del continente europeo (5).
Desde que se decidi convocar, en diciembre de 1990, una conferencia intergu-
bernamental sobre las modificaciones institucionales necesarias para el estableci-
miento de la Unin Econmica y Monetaria, el Parlamento Europeo lanz una ofen-
siva para ampliar el debate a la unin poltica y establecer un equilibrio institucional
reforzando sus propias competencias.
Las Conferencias Intergubernamentales para tratar ambas cuestiones tuvo lugar
a lo largo de 1992 bajo la hospitalidad holandesa y los mecanismos comunitarios
trabajaron para hacer posibles los primeros pasos de la incipiente unidad poltica
y, como sealaba el Acta nica de 1986, para establecer progresivamente el mer-
cado interior en el transcurso de un perodo que terminara el 31 de diciembre de
1992 (6).
Ms all del resultado de la Cumbre de Maastricht y cuando los problemas para
(5) El desarrollo paralelo de ambos procesos, el de unin poltica y el de unin econmica y mone-
taria, puede encontrarse en diferentes fuentes bibliogrficas, pero por su claridad destacamos las si-
guientes: VV. AA.: Descripcin, anlisis y comentarios al Tratado de la Unin Europea, Madrid,
McGraw-Hill, 1993; VV. AA.: La Unin Europea, Sistema, nms. 114-115 (Madrid, junio 1993);
S. MUOZ MACHADO: La Unin Europea y las mutaciones del Estado, Madrid, Alianza, 1993.
(6) As vena estipulado en el Acta nica Europea, seccin 2.*, artculo 13. Rec. en Acta nica Eu-
ropea, BCE. Boletn de Derecho de la Comunidades Europeas (enero-febrero 1986).
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establecer progresivamente la unin econmica y monetaria parecan superados, el
gran escollo para llevar adelante este proyecto eran, sin lugar a dudas, los distintos
proyectos de unin poltica y la forma de articular la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn. Despus del papel desempeado por Europa en la crisis del Golfo (7), de los
sucesivos fracasos mediadores en la guerra yugoslava y de las irreconciliables posi-
ciones de los socios comunitarios en la futura poltica de seguridad, la unidad pol-
tica de este continente pareca en estos ltimos meses de 1991 y primeros de 1992
ms un sueo que una realidad cercana (8).
Desde que en 1984 el Proyecto Spinelli planteara a las instituciones comuni-
tarias la puesta en prctica de la Unin Europea, la Comunidad siempre se ha mo-
vido en una dialctica paralizante cuando ha tenido que adoptar decisiones funda-
mentales para su futuro. Basta recordar los esfuerzos llevados a cabo para superar
los obstculos que hicieron posible la firma del Acta nica de 1986, los meses de
negociacin en 1991 previos al acuerdo de Maastricht o los momentos actuales bajo
la Presidencia espaola con los trabajos preparatorios de la Conferencia Interguber-
namental de 1996, primera reforma prevista del Tratado de la Unin Europea.
Las diferentes posturas de los doce gobiernos ante el proyecto de PESC que se
planteaba en Maastricht expresaban, y continan hacindolo, distintos objetivos e
intereses internacionales, diferentes percepciones de la seguridad europea, interpre-
(7) La guerra del Golfo produce de una vez el desmoronamiento de la idea de que existe una Europa
capaz de llevar adelante, a corto o medio plazo, una poltica exterior comn coherente. Las contrapuestas
posturas expresadas por los gobiernos europeos suponan no slo diferentes objetivos internacionales,
sino tambin distintas percepciones del conflicto y dispares relaciones con los Estados Unidos. La aper-
tura del conflicto con la primera resolucin de Naciones Unidas R-660 (agosto 1990) y con el envo de
fuerzas de los Estados Unidos a Arabia Saud demostr que la Comunidad Europea se encontraba divi-
dida, lo que supuso serias dificultades para una respuesta comn en el seno del Consejo y de la troika, ya
que la cooperacin poltica europea era un mecanismo de consultas donde imperaba la unanimidad y las
cuestiones de seguridad se supeditaban a un voluntarismo en la coordinacin (art. 30.6.a. del Acta nica
Europea). La propia condena de la invasin por parte de la CE es expresin de su propia impotencia: La
Comunidad y sus Estados miembros... se han abstenido de tomar iniciativas, aunque se reservan dicha po-
sibilidad... (Declaracin 1.5.9 de 2 de agosto de 1990). El apoyo de la Comunidad a la R-660/661/662
del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Declaracin 1.5.11-14 de 4 y lOde agosto de 1990) tam-
bin reflejaba las diferentes posiciones de los Estados miembros de la Comunidad Europea sobre la efec-
tividad de las resoluciones adoptadas por Naciones Unidas. No es de extraar que la intervencin de los
Estados Unidos en la zona estuviera precedida de consultas previas a algunos pases comunitarios, en
ningn momento al Consejo. Igual ocurri con la toma de postura de Gran Bretaa, que fue previa a cual-
quier tipo de consultas comunitarias. La falta de una cooperacin poltica europea en materia de segu-
ridad, la posicin subordinada y sin competencias activas de la UEO, las distintas visiones e implica-
ciones de los Estados comunitarios en la OTAN y algunos factores ms propiciaron los diferentes grados
de participacin militar de los pases comunitarios para hacer efectivo el bloqueo econmico (R-662
y 668 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas), en los efectivos militares desplegados en la regin
y en el papel mediador intentado por la Comunidad con posterioridad a la R-678 del Consejo de Segu-
ridad de Naciones Unidas.
(8) En este mismo sentido, G. PALOMARES LERMA: Maastricht, unidad o fracaso?, El Sol (6 no-
viembre 1991); tambin Injustos con la Comunidad Europea, La Vanguardia (7 septiembre 1992).
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taciones encontradas de la Cooperacin Poltica y, por supuesto, distinta idea de la
relacin presente y futura con los Estados Unidos. Si a esto le sumamos la inexis-
tencia dentro del proceso de unidad de elementos polticos e institucionales homo-
geneizadores de las diferentes posiciones, ms all de las cumbres sean al nivel que
sean, muchos y milagrosos habran tenido que ser los esfuerzos desarrollados para
que el resultado ltimo de este proceso, que se inici en diciembre de 1991 y que se
consagr con el Tratado de la Unin Europea de 1992, no fueran en este mbito de
la PESC el del fracaso relativo.
Estas razones explican las inmensas dificultades que tuvo la presidencia holan-
desa de la Comunidad para presentar un proyecto de PESC al gusto de la unani-
midad de los gobiernos europeos. No fueron tres, sino cuatro, las reformas que se tu-
vieron que realizar para llegar al texto definitivo que se present a la Conferencia de
diciembre intentando salvar, en Noordwijk (Holanda), en los das anteriores a su
convocatoria, la ltima amenaza britnica respecto a los seis vetos que poda esta-
blecer a las seis cuestiones inaceptables del proyecto en discusin (9). Si era po-
sible avanzar en el tema delicado de la PESC, la nica va posible era la del con-
senso, con las ventajas e inconvenientes que ello tena. En otras palabras, o haba
PESC al gusto de todos o no haba firma del Tratado de Unin Europea.
El espritu de los das anteriores a Maastricht era romper un crculo inmovilista
permanente en la Comunidad, segn el cual la imposibilidad para adoptar posiciones
polticas y de seguridad comunes encontraba explicacin en las dificultades para
avanzar en un proceso de unidad poltica del que se derivara todo lo dems. Para
otros, principalmente algunos de los planteamientos gubernamentales, el proceso de
unidad poltica no poda avanzar si los Estados europeos no determinaban antes en
dnde y cmo queran desarrollar su poltica de seguridad. De ah la iniciativa mi-
litar franco-alemana de ejrcito europeo y la cumbre de la OTAN en Roma en no-
viembre de 1991.
Ante esta disyuntiva, era necesario en Maastricht dar el paso que supusiera el
inicio del proceso decidido hacia la unidad poltica europea. Sin embargo, este
primer paso y el proceso iniciado en 1992 con la firma del TUE no poda, ni incluso
hoy puede, ir en el sentido expresado por algunos gobiernos europeos, por muy vo-
luntaristas que se quieran mostrar, sino que deba y debe dirigirse hacia la obtencin
de una serie de mnimos en el proceso de unificacin poltica.
Para la obtencin de estos mnimos era necesario un acuerdo en Maastricht
que supusiera la reforma de los Tratados Constitutivos. Reformar los Tratados para
conseguir algunos objetivos: por un lado, la clarificacin de los principios polticos;
por otro, fijar definitivamente los objetivos fundamentales del proceso de integra-
cin, conseguir tambin una solucin favorable de lo que se llama el dficit demo-
crtico de la Comunidad reconociendo mayores competencias y el poder de code-
(9) Para valorar la amenaza del veto britnico, consltense las conclusiones preliminares para la de-
finicin de una unin poltica europea examinada por el Consejo Europeo, en Noordwijk, en octubre de
1991. Ref. Europe/Documents, nm. 1.315.
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cisin del Parlamento (art. 189.b TUE), y finalmente, garantizar la unidad y cohe-
rencia comunitaria en la escena internacional.
El Tratado de la Unin Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992
por los representantes de los doce Estados miembros de la Comunidad Europea, su-
puso el inicio de una nueva fase en el proceso de crear una unin entre los pueblos
de Europa, en donde la ciudadana europea es la base sobre la que se levanta el
edificio de dicha Unin (10). La ciudadana europea es la institucin jurdico-po-
ltica que articula la Unin Europea como proyecto poltico y tambin el principio
que liga jurdicamente a los ciudadanos europeos con unos derechos, libertades y
obligaciones en el marco de la Unin. El inters ltimo es que las decisiones en esta
Unin se adopten lo ms prximo posible a los ciudadanos (art. A TUE).
Por primera vez en el Tratado de la Unin se expresan los principios que rigen
dicho proceso unitario como proyecto poltico, dichos principios constitutivos de la
Unin Europea, recogidos en el ttulo I del Tratado, son los siguientes:
El principio democrtico.
Los principios del sistema de libertades.
El principio de la sociedad de bienestar.
El principio de la solidaridad.
Estos principios suponen la mayor aproximacin a los que en el futuro pudieran
recogerse en una verdadera Constitucin para Europa, y el ltimo de ellos, el de la
solidaridad, es una de las mayores aportaciones en el mbito de las organizaciones
internacionales. Dicho principio se afirma en una doble vertiente:
Solidaridad interior entre los distintos Estados, pueblos y regiones que com-
ponen la Unin (Cohesin Econmica y Social).
Solidaridad exterior de la Unin hacia el resto del mundo (principios y obje-
tivos de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn).
Estos principios tambin articulan el denominado segundo pilar de la Unin
Europea, referido a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, recogido en el ttulo
V del Tratado de la Unin Europea (antigua Cooperacin Poltica Europea refor-
mada y ampliada). Este es un cimiento del proceso de integracin que, a pesar de
tener antecedentes en el Acta nica como hemos explicado, es novedoso en conte-
nidos, disposiciones y peculiar en el proceso decisorio; pero tambin es, sin lugar a
dudas, el pilar ms discutido y controvertido. La necesidad para estructurar la PESC
fue uno de los elementos que ms pesaron en la reforma de los Tratados y, por otro
lado, la obtencin de un consenso sobre este mbito en la discusin del TUE fue una
labor larga y difcil, lo que explica que fuera el ltimo captulo cerrado en la nego-
ciacin. En la solucin de esta ltima cuestin referida a la futura seguridad europea
se centraba el xito de este proceso que tena, y tiene, como ltima ambicin la
unidad poltica y una poltica exterior comn.
(10) Esta idea en C. M. BRU PURN: La ciudadana europea, Madrid, Sistema, 1994, pgs. 167
y sigs.
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Para la obtencin de esta futura poltica de seguridad europea sena til, incluso
despus de la entrada en vigor del TUE, realizar un balance crtico dentro este m-
bito. Para ello, parece interesante medir y valorar las recomendaciones realizadas
por el Parlamento Europeo y por la Comisin para el establecimiento de este ttulo V
del TUE y el resultado ltimo de la negociacin. Valorar las carencias y limitaciones
de esta Poltica Exterior y de Seguridad Comn para saber las voluntades y reformas
que son necesarias para avanzar en el futuro en este segundo pilar de la Unin.
Para realizar este estado de la cuestin de la PESC es necesario destacar al-
gunas de las recomendaciones de la Comisin respecto a un tratamiento realista de
las cuestiones referidas a la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, a la vez que re-
cordar el espritu y la letra del dictamen de esta institucin comunitaria relativo al
Proyecto de Revisin del Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica Eu-
ropea sobre la Unin Poltica (11). La Comisin sealaba que garantizar la unidad
y coherencia de la accin de la Comunidad en la escena internacional constitua uno
de los fines bsicos del proceso de unidad y tena que ser uno de los principales ob-
jetivos en las reformas que se introdujeran en los Tratados Constitutivos de la Co-
munidad Europea. Puede sealarse, despus de tres aos de funcionamiento de la
PESC derivada del TUE, que los logros en este mbito (como recogemos en los
anexos 1 y II) son muy limitados y poco eficaces y que, por tanto, es necesario rede-
finir las bases y el funcionamiento de este ttulo V.
En este contexto, es necesario volver a plantearse de forma seria y responsable
las tres cuestiones fundamentales que se encuentran en la base de un consenso nece-
sario sobre esta cuestin y que unen a todas las instituciones comunitarias, incluido
a los quince Estados, en el mantenimiento y ampliacin de la PESC:
Consideran los Estados miembros que comparten intereses comunes funda-
mentales y desean defenderlos juntos?
Qu nivel de ambicin se asigna la Comunidad y sus Estados miembros?
Estn dispuestos a garantizar todas las consecuencias econmicas y financieras de
sus decisiones?
Debe la poltica exterior comn incluir no slo la seguridad, sino tambin los
asuntos de defensa, aun reconociendo que estos mbitos, la poltica exterior, la segu-
ridad y la defensa, son aspectos esenciales de la soberana nacional de cada Estado?
La Comisin y el Parlamento Europeo, segn las numerosas resoluciones adop-
tadas, responden positivamente a estas cuestiones y los quince gobiernos impli-
cados, aunque con distintas sensibilidades, tambin bsicamente lo hacen. Es por
ello necesario, en este momento, plantear un tratamiento flexible y pragmtico de las
cuestiones de poltica exterior y de seguridad comn, ms an despus de la divisin
existente entre gobiernos favorables a la OTAN y gobiernos que, sin cuestionar la
Alianza Atlntica, son ms propensos a la UEO.
(11) Es interesante no slo consultar el dictamen de la Comisin citado en el texto, sino tambin el
dictamen de 21 de octubre de 1990 (COM[90] 600 final) y tambin la posicin del Parlamento Europeo
ante la convocatoria del Consejo Europeo en Luxemburgo (28 de junio de 1991).
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El trmino poltica comn se ha elegido expresamente en el TUE para estas
cuestiones, porque sera irrealista e impensable hablar de poltica nica cuando es
evidente que los Estados miembros, especialmente ante determinadas partes del
mundo, tienen tradicionalmente relaciones privilegiadas o posiciones geopolticas
ancladas en su historia. Ms profundamente an, los quince Estados miembros to-
dava no tienen la misma evaluacin de sus responsabilidades ni de sus compro-
misos generales y particulares en las distintas partes del mundo.
Idnticas consideraciones recomiendan continuar con un tratamiento especfico
y flexible de los asuntos de seguridad. El Tratado y sus modificaciones marcan una
orientacin hacia una poltica comn de seguridad, incluida la defensa o la accin
militar comunitaria en otras reas del mundo. Sin embargo, esta orientacin hacia
una poltica comn de seguridad no puede ni debe plantearse desde posiciones r-
gidas que supongan de inmediato una eleccin definitiva de los mbitos de des-
arrollo de esta poltica de seguridad comn, ya fuera en la UEO, en el marco de la
OSCE o en el de una OTAN transformada. No obstante, es necesario conseguir una
clarificacin progresiva en este mbito referido a la ejecucin y puesta en prctica
de la PESC.
Hubiera sido necesario que las reformas de los Tratados Constitutivos recogidas
en el ttulo V del TUE solucionaran algunos presupuestos fundamentales que tienen
que ver con cuatro cuestiones bsicas respecto a la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn de la Unin:
1) Quin prepara las decisiones?
2) Quin decide?
3) Quin conduce la accin?
4) Cmo asociar la expresin de la soberana popular de los europeos, y en
primer lugar el Parlamento Europeo, a la elaboracin, ejecucin y control de la Pol-
tica Exterior y de Seguridad Comn?
Como ha indicado la Comisin, la preparacin de las decisiones debe inspirarse
en la experiencia del sistema comunitario propiamente dicho, en el cual una institu-
cin ad hoc sera a la vez memoria de la accin comunitaria y garante de la cohe-
rencia entre la poltica exterior comn y las restantes polticas comunes. Es de des-
tacar cmo el TUE no establece ninguna institucin con estas competencias ms all
del Consejo (art. J.3 TUE).
La fuerte especificidad de la poltica exterior y de seguridad implica que el
derecho de iniciativa fuera compartido por la presidencia del Consejo, los Es-
tados miembros y tambin la Comisin, aunque slo fuera por los estrechos
vnculos que existen entre la poltica exterior y la poltica de desarrollo y coope-
racin. El organismo de preparacin de las decisiones debera estar integrado por
el secretariado poltico actual, que sera reforzado por representantes de la Comi-
sin. Este secretariado estara adscrito a la Secretara General del Consejo. Recor-
damos en este sentido que slo se establece el Comit Poltico previsto en el ar-
tculo J.8.5 TUE y que a la Comisin slo se le reconoce el derecho de estar aso-
ciada a los trabajos (art. J.9 TUE), pero sin competencias amplias en estos m-
252
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLfTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
bitos. Es inexplicable cmo, paralelamente con las modificaciones establecidas
en el TUE, no se ha modificado la organizacin del Comit de Representantes
Permanentes (COREPER) para que puedan tratarse en l los asuntos de poltica
exterior antes de las deliberaciones del Consejo. Veremos ms adelante las dis-
tintas propuestas sobre esta cuestin existentes para la Conferencia Interguberna-
mental de 1996.
El modo de decisin no se puede separar del campo de aplicacin de la poltica
exterior, cuya vocacin es ampliarse progresivamente, pero adems concretarse con
rapidez mediante acciones comunes. En este sentido, el tratamiento establecido en
el artculo J.2 se encuentra supeditada a la rapidez y eficacia en la adopcin y ejecu-
cin del artculo J.3 y J.8, que ponen en clara dificultad la consecucin de estos
objetivos.
La formulacin de una lista enumerativa de mbitos o zonas consideradas de in-
ters comn fundamental dentro de la PESC hubiera sido una mala estrategia,
porque chocara con los intereses concretos de cada uno de los quince pases y es-
tara supeditada a una compleja interpretacin. Con estos inconvenientes, parece
preferible, como establece el artculo J.3.1 TUE, que sea el Consejo Europeo el que
decida los mbitos que en cada momento son objeto de una accin o posicin comn.
El proceso de toma de decisiones es el elemento fundamental para el correcto
funcionamiento de este ttulo V del TUE, dado que en la eleccin del sistema de
adopcin de acciones comunes est en juego la efectividad de la PESC. Como es
sabido y sufrido, el artculo J.8.2 TUE establece el criterio de la unanimidad para
adoptar la posicin y la accin en comn, aunque tambin, dando una solucin
salomnica, reconoce la mayora cualificada para la aplicacin de la accin
comn adoptada (Artculo J.3.2). Este requisito pone en peligro, sin duda, la efi-
cacia y validez de la PESC. Una poltica que se puede paralizar si el requisito de la
unanimidad exige unas negociaciones largas y complejas que propicien el consenso
necesario para adoptar la accin comn. El dictamen de la Comisin y del Parla-
mento Europeo, no considerados en la redaccin ltima del TUE, planteaba que una
vez delimitado por el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros de Asuntos Exte-
riores decidira por mayora cualificada ratificar la decisin, salvo en los asuntos di-
rectamente vinculados con la seguridad. En este sentido, consideraban Comisin y
Parlamento, y siguen considerando hoy, que poco o nada se habr avanzado en este
punto si se exigen idnticos requisitos para adoptar una posicin o accin en
comn, antes por medio de los acuerdos intergubernamentales y ahora por medio de
la PESC. En resumen, la Comunidad Europea se dotaba de un instrumento como el
ttulo V que no supona ningn avance en la adopcin rpida y eficaz de la accin
comn. Un sistema que, cuando algn inters no fuera satisfecho, caera inevitable-
mente en el bloqueo.
Las posturas ms avanzadas defendan para la cumbre de Maastricht, y al-
gunas de ellas siguen manteniendo para la Conferencia de 1996, la aplicacin a
este segundo pilar de la Unin Europea de la prctica comunitaria de la mayora
cualificada en el proceso de toma de decisiones. Frente a estas posiciones se en-
253
GUSTAVO PALOMARES LERMA
cuentran las que sealan la invalidez de un proceso que lleva a la imposicin a un
Estado de una accin comn con la que no est conforme; desde este punto de
vista, el sistema de la mayora poda poner en peligro la fidelidad de los Estados
respecto a la accin comn adoptada por la mayora. No ser fcil, en la Confe-
rencia de 1996 o despus de sta, encontrar una solucin negociada para el pro-
ceso de toma de decisiones dentro de la PESC. Veremos posteriormente algunas
propuestas sensatas para desbloquear este tema. Aun as, y llegado el caso, ser
imprescindible valorar el precio alto que tiene semejante requisito de la unani-
midad para el proceso de unidad y para conseguir una verdadera presencia de la
Unin en los asuntos internacionales. Las experiencias pasadas y presentes de la
intervencin europea en algunos conflictos, algunos de ellos tan prximos, graves
y humillantes como el de la antigua Yugoslavia, han demostrado cmo la puesta
en comn de los quince gobiernos slo ha sido posible en aspectos muy concretos
y al precio de dilatar en el tiempo la reaccin europea ante la escalada sucesiva
del conflicto. La aceptacin de algunos socios de la Poltica Exterior y de Segu-
ridad Comn, exclusivamente bajo la condicin de la unanimidad, puede suponer,
una vez ms, no slo la divisin de los socios comunitarios en la escena interna-
cional, traicionando uno de los objetivos esenciales de la Unin, sino tambin uno
de los motivos fundamentales de frustracin de la ciudadana europea frente a este
proceso.
Sea cual fuese la decisin adoptada, es evidente que la aplicacin de las deci-
siones corresponde al Consejo despus de las consultas parlamentarias con los r-
ganos o comisiones constituidos a tal efecto (art. J.2 y J.7 TUE). El Consejo podr
recurrir a diversos tipos de frmulas segn las situaciones para llevar a buen fin
acciones conjuntas, ya sean polticas, econmicas o militares. Por lo que se re-
fiere a estas ltimas, es necesario realizar una clarificacin de lo estipulado en el
TUE; es cierto que la poltica de defensa de la UE se coloca como un paso poste-
rior al de la seguridad al afirmar en el artculo J.4: ... incluida, la definicin, en el
futuro, de una poltica de defensa comn, que pudiera conducir en su momento a
una defensa comn (sic); sin embargo, como demuestran las intervenciones mili-
tares europeas en el conflicto balcnico, no es posible llevar a cabo en la actualidad
una poltica de seguridad coherente sin una clarificacin definitiva de la organiza-
cin defensiva europea encargada de administrar esta PESC. Es difcil seguir man-
teniendo la variedad en los tipos de frmulas y organizaciones, respeto de compro-
misos e iniciativas multilaterales, recogidos en el artculo J.4 TUE, en donde parece
que es la UEO la organizacin elegida por la Unin Europea, pero respetando los
compromisos de los Estados dentro de la OTAN y tambin las iniciativas multilate-
rales dentro de ambas; todo ello dentro de un nivel de confusin y ambigedad
calculado, producto de las distintas posiciones de los socios comunitarios respecto
a la UEO, a la OTAN y, en definitiva, a la futura relacin con los Estados Unidos.
La solucin en este mbito tampoco es fcil, parte por definir el nivel de indepen-
dencia y autonoma que deseamos para la PESC, lo que supone no slo considerar
un nuevo mbito de relacin con nuestro socios atlnticos occidentales, sino
254
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
plantear con sinceridad el verdadero lmite de nuestras posibilidades: polticas, mi-
litares y econmicas (12).
A pesar de estas dificultades, es necesario ir dando pasos superadores de la si-
tuacin de transitoriedad en la que estamos en la actualidad, pasos sucesivos que
supongan una clarificacin progresiva del rgano que asumir definitivamente las
cuestiones militares europeas. En este sentido, ya fuera en la Conferencia de 1996
o tomando como fecha lmite la de 1998, dentro del contexto del artculo XII del
Tratado de Bruselas (art. J.4.6. TUE), deberan delimitarse con mayor claridad y
coordinacin los mbitos de desarrollo de esta Poltica de Seguridad y Defensa
Comn, ya sea en la UEO, en una OTAN transformada, en el Euroejrcito vincu-
lada a ambas o incluso en el marco de la Organizacin para la Seguridad y Coope-
racin en Europa (OSCE).
La implicacin del Parlamento a la poltica exterior y de seguridad, como seala
la Comisin, es menos un asunto de disposiciones institucionales estrictas que de
comportamiento por parte del Consejo. Aun as, es difcil mantener por mucho
tiempo las escassimas, por no decir inexistentes, competencias atribuidas al Parla-
mento Europeo en el mbito de la PESC y que se limitan a la consulta e infor-
macin por parte del Consejo (art. 6.7 TUE). Sera necesario ampliar las compe-
tencias del Parlamento y asegurarle un protagonismo en la elaboracin y en el
control de la poltica exterior comn. No conviene olvidar que el rgano parlamen-
tario es la nica institucin de la Comunidad depositara directamente de la voluntad
general de los europeos. Por tanto, correspondera obligatoriamente a los responsa-
bles de la poltica comn no slo consultar e informar regularmente al Parlamento de
las implicaciones de la Unin en los diferentes mbitos de su poltica exterior, ya
fuera en sesiones plenarias o en las comisiones y delegaciones constituidas a tal
efecto, sino tambin vincular al rgano parlamentario en las decisiones de mayor
trascendencia dentro de la poltica de seguridad y defensa (13).
Es poco probable que la Conferencia de 1996 introduzca el conjunto de modifi-
caciones que proponemos, pero las revisiones futuras del TUE deberan aclarar,
como recoga la Comisin y repetidas veces el Parlamento, el campo de aplicacin
del procedimiento del dictamen conforme a los acuerdos de accin conjunta de
mayor trascendencia; ni qu decir tiene que dicho dictamen tambin vendra referido
a las acciones militares conjuntas (14).
(12) Los clculos econmicos aproximados para poner en marcha la PESC y todos los nuevos cap-
lulos aprobados en el TUE pueden encontrarse en el documento Del Acta nica al post-Maastricht. Los
medios de nuestras ambiciones (COM[92] 2000 final), Bruselas, 11 de febrero de 1992. En concreto,
para la PESC supone pasar de 3.600 millones de ecus en 1992 a 6.300 millones en 1997.
(13) En este sentido se expresaba la propuesta del rgano parlamentario, en PARLAMENTO EUROPEO:
1993. Los nuevos tratados, Bruselas-Luxcmburgo, OPCE, 1991, pgs. 149 y sigs.
(14) /ttem, pg. 151.
255
III. LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996:
LA PESC, ASIGNATURA PENDIENTE
La insatisfaccin por el funcionamiento de la PESC es un sentimiento generali-
zado no slo de la ciudadana europea, sino de la mayora de las instituciones y de
los Estados de la Unin. Aun con todo, es justo reconocer que la puesta en marcha
de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn ha sido un proceso laborioso, en donde
ha sido imprescindible introducir cambios en la infraestructura administrativa; di-
chos cambios y la coordinacin entre comits intergubernamentales han producido
retrasos innecesarios y ha reducido la eficacia de las polticas adoptadas.
La insatisfaccin tambin viene determinada por el balance final de las posi-
ciones y acciones comunes adoptadas: veintisiete en total; las posiciones co-
munes (anexo I) en su mayora estn referidas a sanciones econmicas a Libia,
Sudn, Hait y a la antigua Yugoslavia, y reflejan los cambios aportados por el TUE
al establecer ste que las sanciones econmicas slo pueden adoptarse a partir de po-
siciones comunes dentro del marco de la PESC. Las otras posiciones comunes
estn referidas a los objetivos generales y a las prioridades de la Unin frente a
Ruanda y Ucrania, respectivamente, as como a Burundi.
Por lo que se refiere a las acciones comunes emprendidas (anexo II), stas se
han referido a la antigua Yugoslavia, al apoyo al proceso de paz de Oriente Medio, a
la definicin de un pacto de estabilidad en Europa, al apoyo a la transicin democr-
tica en Sudfrica, a la preparacin de la conferencia sobre el Tratado de No Prolife-
racin Nuclear (TNP), al control de bienes de doble uso, a las minas antipersonas y
al envo de observadores a las elecciones rusas. De estas diecisis acciones co-
munes, ocho se refieren al conflicto en la antigua Yugoslavia (seis en relacin a las
diferentes fases de la ayuda humanitaria y dos referidas a la administracin de
Mostar y al pacto de estabilidad).
Es significativo el balance que la Comisin realiza en su Informe sobre el fun-
cionamiento del Tratado de la Unin Europea del conjunto de acciones co-
munes (15), y que seala dos caractersticas de dichas acciones comunes en refe-
rencia a su eficacia. En primer lugar, la reduccin de su alcance y contenido desde la
decisin es adoptada por el Consejo hasta su puesta en prctica. Parte de la explica-
cin reside en la prctica de la unanimidad, as como en las divergentes interpreta-
ciones de cmo han de aplicarse las correspondientes disposiciones del Tratado. En
segundo lugar, la diversidad de su naturaleza, que va desde operaciones ad hoc
(Rusia y Sudfrica) hasta el despliegue prctico de importantes recursos (ayuda hu-
manitaria en Bosnia, administracin en Mostar, polica palestina), pasando por ac-
ciones diplomticas o por el establecimiento de mecanismos reguladores.
La conclusin ltima a la que llega la Comisin es el gran nivel de confusin
(15) El documento al que hacemos referencia es el de la COMISIN DE LA UNIN EUROPEA: Informe
sobre el funcionamiento del Tratado de la Unin Europea (SEC[95J 731 final), Bruselas, 10 de mayo de
1995.
256
PRESBMTE Y FUTURO DE LA POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
existente entre los Estados comunitarios respecto a los instrumentos articulados en la
PESC dentro del TUE, lo que contribuye a la impresin de que la Poltica Exterior
y de Seguridad Comn carece de coherencia y de continuidad. Es cierto que este
nuevo mecanismo funcionar ms eficazmente con el tiempo, pero no es menos
cierto que algunas dificultades presentan un carcter estructural, y lo que parece ms
grave es que los Estados miembros han adoptado unos objetivos comunes en el m-
bito de los asuntos exteriores y la seguridad, pero no es nada evidente que hayan
aportado los medios para alcanzar dichos objetivos (16).
Considerando todas estas cuestiones, es evidente que la Conferencia Interguber-
namental de 1996 (CIG 96) tiene un gran reto por delante en lo referido a las necesa-
rias modificaciones a introducir en el Ttulo V del Tratado de la Unin Europea. Sin
embargo, una aproximacin realista a esta cuestin no permite abrigar un excesivo op-
timismo sobre las posibles reformas, porque si la PESC de la Unin Europea fue el
mbito de mayor dificultad en la bsqueda de consensos en la negociacin desarro-
llada en la Cumbre de Maastricht, dicha poltica ser uno de los mbitos en donde la
falta de acuerdos imposibilitar una reforma sustancial en la Conferencia del ao pr-
ximo (17). La falta de convencimiento de algunos gobiernos europeos respecto a la
necesidad de desarrollar este segundo pilar comunitario, el criterio de prioridades
marcado por algunas de las instituciones comunitarias, y la propia dificultad que su-
pone pasar progresivamente de la cooperacin intergubernamental al pilar comuni-
tario dificultarn algunos de los cambios que consideramos muy necesarios.
Como seala la Propuesta de Resolucin de la Comisin Institucional del Par-
lamento Europeo para la CIG 96, las reformas en este mbito deberan tener como
principal objetivo la consecucin de una verdadera poltica exterior y de seguridad
comn: una PESC de la Unin Europea ms eficaz dentro del pilar comunitario
que integre la poltica comercial comn, la poltica de cooperacin al desarrollo y las
cuestiones propias de poltica exterior y de seguridad comn. En este sentido, el Par-
lamento considera que la UE debera aplicar unas polticas de seguridad y defensa
ms definidas, con una estrategia comn permanente dentro de las organizaciones
internacionales responsables en la materia. Como consecuencia de todo ello, es ne-
cesario desarrollar una poltica de defensa que garantice la proteccin de las fron-
teras de la Unin y de sus Estados miembros, lo que supone capacitar a la UE para
que estructure sus responsabilidades en el mantenimiento y restablecimiento del
imperio de la ley internacional, asegurndose de que la Unin Europea absorba las
competencias de la Unin Europea Occidental (18).
(16) Ibidem.
(17) La convocatoria de la Conferencia Intergubernamental de 1996 para la reforma del Tratado
viene prevista en el propio TUE en el artculo N.2.
(18) Las conclusiones del Parlamento Europeo sobre la reforma del TUE en la CIG de 1996 en PAR-
LAMENTO EUROPEO: Informe de la Comisin de Asuntos Institucionales sobre el funcionamiento del Tra-
tado de la Unin Europea en la perspectiva de la Conferencia Intergubernamental de 1996. Aplicacin y
desarrollo de la Unin (ponentes, Jean-Louis Bourlanges y David Martin), PE-212.450/def. parte I.A,
doc. ES/RR/273/273345, pg. 6.
257
GUSTAVO PALOMARES LERMA
Coincide este planteamiento parlamentario con el horizonte deseable y deseado
por muchos europeos para la futura Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la
Unin Europea; sin embargo, por mucho que sea el voluntarismo mostrado respecto
a pasar la PESC al pilar comunitario, las modificaciones presentes y futuras intro-
ducidas en este Ttulo V no van a suponer un cambio, a corto o medio plazo, en la
inevitable y prudente coexistencia entre los elementos intergubernamentales y su-
pranacionales.
Como seala el Documento Westendorp, siendo conscientes del cmulo de
dificultades planteadas, una estrategia de negociacin ms acertada para la Confe-
rencia de 1996 seria intentar orillar el debate referido a si la PESC debera pasar del
segundo al primer pilar de la Unin (lo que supondra dinamitar desde la base la
posibilidad de acuerdos) y centrar la discusin en las cuestiones concretas que po-
dran facilitar un mejor funcionamiento de la PESC y una ampliacin de los instru-
mentos en ella establecidos (19).
La Comisin destaca como uno de los problemas de la Poltica Exterior y de Se-
guridad Comn y una de las causas de su poca eficacia es la utilizacin de la unani-
midad, inclusive en aquellos casos en los que el Tratado ya establece la posibilidad
de utilizar la mayora cualificada. Mantener el recurso a la unanimidad y a las de-
claraciones eran rasgos caractersticos de la cooperacin poltica europea que se si-
guen manteniendo e incrementando despus de la entrada en vigor del TUE (en el
caso de las declaraciones a tenor de dos por semana, a pesar de no estar previstas en
el TUE); en gran parte, la continuacin de estas prcticas se producen por una
enorme confusin respecto al papel exacto de los nuevos instrumentos polticos, lo
que fomenta la vuelta a las ineficaces prcticas anteriores (20).
Algunas posiciones en la Conferencia plantearn el necesario cambio de la regla
de la unanimidad por el de la mayora cualificada en el proceso de toma de deci-
siones. Esta modificacin supondra no slo un avance significativo que llenara de
contenido, eficacia y rapidez la PESC, sino tambin el primer paso, por la va de los
hechos, de la cooperacin intergubernamental al pilar comunitario. Habr algunos
Estados que se negarn en rotundo a esta posibilidad, pero jugar fuerte en este punto
puede abrir un abanico de posibilidades en la negociacin, como la del principio de
abstencin activa u opting-out condicional, que permita que un pas no aplique una
decisin, pero no impida que los dems sigan adelante (21). Este principio tambin
lo recoge el Parlamento Europeo bajo la frmula de la iniciativa voluntaria, segn
(19) Lo que vulgarmente se conoce como Informe Westendorp lleva por ttulo La Conferencia
Intergubernamental de 1996. Bases para una reflexin, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, marzo
1995.
(20) En este sentido, COMISIN DE LA UNIN EUROPEA: Informe sobre el funcionamiento del Tra-
tado de la Unin Europea (SEC[95J 731 final), Bruselas, 10 de mayo de 1995, pgs. 64 y sigs.
(21) Rec. en La Conferencia Intergubernamental de 1996. Bases para una reflexin, Madrid, Mi-
nisterio de Asuntos Exteriores, marzo 1995, pg. 39. La frmula de opting-out ya se haba previsto en los
artculos J.3.7 y K.7 del Tratado de la Unin Europea.
258
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
el cual debera existir un derecho de iniciativa voluntaria para las cuestiones de Po-
ltica Exterior y de Seguridad Comn que permita a un cierto nmero de Estados
emprender una accin humanitaria, diplomtica o militar con el carcter de accin
comn con las garantas de que ningn Estado miembro debera verse obligado a
participar si no lo desea, ni podra tampoco impedir a la mayora llevar a cabo la ac-
cin (22).
El proceso de toma de decisiones tambin tiene una influencia directa en la bs-
queda de unas lneas de unidad, coherencia y continuidad dentro de la PESC; es por
ello aconsejable defender la inclusin de algunos medios, como podran ser los de
establecer directrices de poltica exterior por mayora cualificada; estas directrices
se aplicaran por la va de la iniciativa voluntaria, pero a la vez deberan asegurar
la fidelidad de todos los Estados respecto a sus contenidos para no perder el requisito
imprescindible de la unidad de accin comunitaria.
Las directrices de poltica exterior podan ser el elemento homogeneizador de
las distintas aportaciones de los Estados miembros, tanto referido a la amplia gama
de capacidades como a los distintos instrumentos y formas con que llevarlas a la
prctica. De igual modo, unas directrices comnmente aceptadas podan ser el ele-
mento superador para que las sucesivas presidencias de la Unin Europea no consi-
deren la poltica exterior y de seguridad comn como una aadidura de las polticas
exteriores nacionales, como una prolongacin de los objetivos internacionales pro-
pios por la va comunitaria (23). Exclusivamente propiciando una continuidad, la
PESC puede adoptar una forma y cohesin suficiente para ser eficaz; pero, sin em-
bargo, un requisito para conseguir dicha eficacia es un mejor y ms temprano an-
lisis de los acontecimientos internacionales a corto, medio y largo plazo, lo que per-
mitir tener una visin completa de cualquier cuestin para llegar a una evaluacin
comn.
La falta de continuidad, como seala la Comisin, no slo afecta al proceso in-
terno de adopcin de decisiones, sino tambin a la representacin externa de la
Unin frente a terceros pases, que en muchos casos tienen dificultades a la hora de
distinguir las diferentes responsabilidades de las distintas partes de la Unin y apre-
ciar la naturaleza jurdica y los poderes de cada una; esta situacin se agrava con la
continua modificacin de la troika, lo que lleva a formular y reformular las declara-
ciones para encontrar cierto hilo conductor en los distintos procesos de negocia-
cin (24).
La cuestin del equilibrio institucional ser otro de los temas centrales de la
(22) La propuesta se encuentra recogida en PARLAMENTO EUROPEO: Informe de la Comisin de
Asuntos Institucionales sobre el funcionamiento del Tratado de la Unin Europea en la perspectiva de la
Conferencia Inlergubemamemal de 1996. Aplicacin y desarrollo de la Unin (ponentes, Jean-Louis
Bourlanges y David Martin), PE- 212.450/def. parte I.A, doc. ES/RR/273/273345, pg. 6.
(23) Recogido en COMISIN DE LA UNIN EUROPEA: Informe sobre el funcionamiento del Tratado de
la Unin Europea (SEQ95] 731 final), Bruselas, 10 de mayo de 1995, pg. 69.
(24) Ibidem.
259
GUSTAVO PALOMARES LERMA
Conferencia, que tiene una incidencia inmediata en el funcionamiento de la PESC;
en este sentido, y como cuestin previa, es necesario superar la situacin actual en
donde parece que los pilares son estructuras aisladas con funcionamiento para-
lelos y, por tanto, habr que buscar frmulas para conectarlos entre s para que la
Unin pueda funcionar como un todo. La reforma institucional puede ser de gran
importancia para resolver esta situacin, y dentro de ella, se deberan abordar la
cuestin del derecho de iniciativa de la Comisin, la participacin del Parlamento
Europeo y del Tribunal de Justicia en temas de PESC. Como seala el Documento
Westendorp, aunque en la Unin, como ocurre en los Estados nacionales, la pol-
tica exterior es prerrogativa exclusiva del ejecutivo (en el caso comunitario es un
poder del Consejo), es imprescindible dotar al sistema de una mayor legitimidad de-
mocrtica. Por lo que se refiere a la Comisin, sera necesario integrarla en la defini-
cin y elaboracin de la PESC con un derecho claro de iniciativa y con unas compe-
tencias claras en la ejecucin. De igual forma, para corregir los problemas
aparecidos en la concepcin y elaboracin de las polticas, se debera crear una
unidad conjunta Comisin-Consejo de planificacin y anlisis. La frmula pro-
puesta por el Parlamento Europeo para ligar la Comisin a la PESC no parece que
pudiera causar rechazo por parte de los Estados miembros, de tal forma que podra
considerarse la posibilidad de crear un puesto de Comisario responsable del con-
junto de los asuntos exteriores y un segundo puesto de Comisario responsable de la
poltica de defensa comn; este ltimo poda ejercer igualmente el cargo de Secre-
tario General de la UEO y debera ser designado por el Consejo Europeo conforme
al mismo procedimiento que en el del Presidente de la Comisin (25).
Dotar de mayor legitimidad democrtica a la PESC supone necesariamente dar
mayores poderes al Parlamento Europeo en este segundo pilar de la Unin.
Afrontar esta cuestin de una forma directa, ante la negativa absoluta de algunos Es-
tados a esta ampliacin de poderes, poda llevar al fracaso negociador en este cap-
tulo, por lo que es necesario encontrar frmulas indirectas que propicien salidas ra-
zonables en la negociacin. La propuesta del Documento Westendorp de
introducir competencias compartidas por medio de comisiones mixtas con los
parlamentos nacionales coincide con las soluciones propuestas por la propia Comi-
sin de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo, que apunta la idea de co-
locar el control democrtico de los asuntos que no estuvieran integrados en el primer
pilar en el Parlamento Europeo y en los parlamentos nacionales. Esta frmula de
compromiso ampliara la legitimidad democrtica sin desviar en exceso la soberana
nacional de los Estados referida al control parlamentario de la poltica exterior (26).
Es necesario desdramatizar el paso atrs que supuso el TUE respecto al Acta
(25) Vase PARLAMENTO EUROPEO: Informe de la Comisin de Asuntos Institucionales sobre el fun-
cionamiento del Tratado de la Unin Europea en la perspectiva de la Conferencia Intergubemamental
de 1996. Aplicacin y desarrollo de la Unin (ponentes, Jean-Louis Bourlanges y David Martin), PE-
212.450/def. parte I.A, doc. ES/RR/273/273345, pg. 7.
(26) Ibidem.
260
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
nica, referido a las competencias del Parlamento Europeo en algunos mbitos sig-
nificativos de la PESC; para ello, la obligatoriedad de consulta e informacin al Par-
lamento por parte del Consejo deber ser la norma general, pero tambin es cierto
que el Parlamento debe comprometerse a no ser un retraso en la adopcin y decisin
de las posiciones o acciones comunes. Igualmente, ser imprescindible que el
Consejo y el Parlamento establezcan una normativa que regule el tratamiento confi-
dencial de estas cuestiones.
El tema referido a la puesta en prctica de la PESC ser, como ocurriera en
Maastricht, una de las cuestiones que en mayor medida separar a los socios comu-
nitarios. Sobre este tema parece difcil conseguir soluciones de compromiso entre
Estados como Gran Bretaa, Dinamarca, Pases Bajos y Portugal, que desean man-
tener el equilibrio defensivo basado en la Alianza Atlntica, y Estados que prefieren
que la UEO se transforme en el brazo defensivo de la Unin, como son Francia,
Alemania, Espaa, Italia, Blgica y Luxemburgo. La indefinicin y la confusin cal-
culada de la Unin Europea en este terreno no se puede mantener por ms tiempo; en
este sentido, la bsqueda de un mayor margen de autonoma e independencia en la
PESC parece una cuestin irrenunciable que, antes o despus, los europeos nos ten-
dremos que plantear. La mayor aceptacin y comprensin por parte estadounidense
del proceso de integracin europea y la postura reduccionista de la presencia militar
y econmica en la poltica de seguridad europea por parte de la Administracin
Clinton juega a favor de la identidad europea en materias de seguridad y defensa.
En este sentido, ser necesario calcular muy bien la postura de los nuevos pases ad-
heridos a la Unin: Finlandia, Suecia y Austria, todos ellos de clara tradicin neutra-
lista, que podra retrasar la puesta en funcionamiento la poltica de defensa de la
Unin. Una poltica de defensa que ya es considerada por algunos como el prximo
cuarto pilar de la Unin Europea.
Un elemento que inuir de forma decidida en el avance en este mbito de la de-
fensa ser, sin duda, la financiacin comunitaria y estatal de este captulo, que puede
suponer multiplicar por varias cifras el presupuesto actual dedicado a la PESC (27).
En cualquier caso, planteada esta decisin eminentemente poltica y econmica, es
imprescindible destacar que si la interaccin entre los pilares de la Unin ha plan-
teado dificultades, la relacin entre la UE y la UEO, como organizacin encargada
de gestionar la PESC (art. J.4.2 TUE), no ha funcionado satisfactoriamente y la co-
nexin se ha utilizado en muy escasas ocasiones y con poco xito. En ello interviene
el hecho de que las presidencias respectivas tienen calendarios diferentes y que la
UEO normalmente est representada en las reuniones de la OTAN, pero muy rara
vez en las reuniones del Consejo de la Unin Europea.
Es necesario una clarificacin y una coordinacin entre ambas instituciones
porque, en la prctica, la utilizacin de la Unin Europea Occidental en las acciones
comunes emprendidas por los aliados europeos en el marco de la Poltica Exterior y
(27) Consultar nota 12, referida a los nuevos presupuestos de la UE.
261
GUSTAVO PALOMARES LERMA
de Seguridad Comn se ha limitado, hasta la fecha, a proporcionar un contingente de
vigilancia para la administracin de Mostar. Por otro lado, la cumbre de la OTAN de
1994 declar que esta organizacin estaba dispuesta a poner sus fuerzas a disposi-
cin de la UEO para la realizacin de operaciones emprendidas por los aliados euro-
peos en el marco de la PESC. Como seala la Comisin, la conclusin ltima de esta
decisin en la prctica se ha visto dificultada por una serie de problemas, a la vez po-
lticos y prcticos, que han provocado que la nica presencia europea en las cues-
tiones defensivas haya sido por medio de la OTAN (28).
La solucin a esta cuestin tampoco parece fcil, pero la Conferencia debe partir
del convencimiento de que la UEO debe complementar la PESC proporcionndole
un elemento aadido de seguridad, de la misma manera que la Comunidad comple-
menta a la UEO, proporcionndole un elemento poltico y econmico. Una profun-
dizacin en la relacin UE-UEO, como sealan algunas posiciones, debe plantear lo
antes posible la respuesta a tres cuestiones: en primer lugar, si la UEO debe contar
con unidades militares suficientes con carcter multilateral y bajo un mando nico
integrado; en segundo lugar, si habr instrumentos de planificacin y vigilancia
compartidos o no con la OTAN, y por ltimo, en caso de afirmar la cooperacin de
los quince en materia defensa, la posible creacin de una agencia europea del arma-
mento (29).
Las distintas posibilidades en cuanto a la futura aplicacin de la PESC y de la
poltica de defensa europea cierra los grandes captulos referidos a las cuestiones
fundamentales, que deberan tratar no slo la Conferencia de 1996, sino tambin las
futuras reformas de la Unin. Todo ello sin olvidar mbitos de tanta importancia
como la coordinacin ms eficaz de la UE en los organismos internacionales, princi-
palmente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, y otras cuestiones que
tienen una incidencia inmediata en la puesta en prctica de esa verdadera Poltica
Exterior y de Seguridad Comn que los europeos tanto deseamos.
IV. CONCLUSIONES
En estos meses previos a la convocatoria de la Conferencia Intergubernamental
que deber reformar las bases polticas y jurdicas de la Unin, el proceso
de integracin europea se encuentra en un momento complejo y repleto de serias di-
ficultades. Una situacin en donde, a diferencia de atolladeros histricos ante-
riores, con la prxima y progresiva incorporacin de algunos de los Pases de la Eu-
ropa Central y Oriental (PECO), se empieza a hablar de la Europa de los
veinticuatro, de los veintisiete e incluso de los treinta y en donde las decisiones de
(28) Este juicio, muy acertado, en COMISIN DE LA UNIN EUROPEA: Informe sobre el funciona-
miento del Tratado de la Unin Europea (SEC[95] 731 final), Bruselas, 10 de mayo de 1995, pg. 68.
(29) Tambin queda recogido en La Conferencia Intergubernamental de 1996. Bases para una re-
flexin, Madrid, Ministerio de Asuntos Exteriores, marzo 1995, pg. 42.
262
PRESENTE Y FUTURO DE LA POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMN DE LA UNION EUROPEA
reforma a adoptar tienen que estar a la altura de las circunstancias histricas que as
lo reclaman.
Dejando a un lado, por un momento, los planteamientos federalistas que deben
seguir guiando el proyecto utpico de esta unin poltica, es necesario reconocer que
el papel desempeado por la UE en las sucesivas crisis y conflictos en Europa han
producido en el conjunto de la ciudadana europea el desmoronamiento de la idea de
que existe una Europa capaz de llevar adelante, a corto o medio plazo, una poltica
exterior comn coherente, de armona y de paz.
La reforma de los textos bsicos de la Comunidad Europea en la cumbre de
Maastricht supuso el inicio de un proceso de transformacin profunda en la integra-
cin comunitaria, pero los mbitos referidos a la Poltica Exterior y de Seguridad
Comn fueron los ms afectados por la bsqueda de compromisos y de consensos
puntuales; dichos acuerdos propiciaron el establecimiento de un pilar funda-
mental para el futuro de la Unin, pero tambin sentaron las bases para su defec-
tuoso e ineficaz funcionamiento.
Sera pecar de un exceso de optimismo si afirmramos que la Conferencia Inter-
gubernamental de 1996 va a introducir cambios significativos en la PESC. La posi-
cin de algunos Estados europeos y la propia situacin del proceso de unin poltica,
econmica y monetaria dificultarn en gran medida la introduccin de reformas sus-
tanciales en este mbito. Aun siendo conscientes de estas limitaciones, es necesario
tener claro que la unidad de accin exterior de los europeos, hablar con una sola voz
en la escena internacional, no puede ser, como en la actualidad, al precio de man-
tener un sistema que tiende al bloqueo sistemtico o a la escasa efectividad de las
posiciones y acciones comunes mantenidas. Es necesario tratar todas las difi-
cultades derivadas de los obstculos planteados por los Estados para que la Unin
tenga competencias compartidas en esta materia, con unas grandes dosis de pragma-
tismo y con pasos sucesivos, cortos y seguros, que llenen por la va de los hechos el
ttulo V del Tratado de la Unin Europea.
Una reforma de las bases institucionales, del proceso de toma de decisiones, de
la aplicacin y control de la PESC es un paso necesario que, antes o despus, los Es-
tados europeos debern plantearse si desean conseguir con eficacia y rapidez los
fines fundamentales de la poltica exterior de la Unin. Unos objetivos que son, prin-
cipalmente, la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales, de la
independencia de la Unin, el fomento de la cooperacin internacional; en resumen,
el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de
conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los princi-
pios del Acta Final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de Pars (30).
(30) Los objetivos de la poltica exterior y de seguridad comn se encuentran recogidos en el ar-
tculo J.1.2 del Tratado de la Unin Europea.
263
ANEXO I
LISTA DE LAS POSICIONES COMUNES ADOPTADAS
(Artculo J.2 del Tratado)
Libia
22-XI-1993
Sudn
15-111-1994
Hait
30-V-1994
14-X-1994
Antigua Yugoslavia
13-VI-1994
10-X-1994
23-1-1995
Ruanda
24-X-1994
Ucrania
28-XI-1994
Burundi
24-111-1995
Reduccin de las relaciones econmicas con Libia
Imposicin de un embargo de armas, municin y equipo mi-
litar para Sudn
Reduccin de las relaciones econmicas con Hait
Terminacin de las relaciones econmicas con Hait
Prohibicin de la satisfaccin de las exigencias a que se re-
fiere el apartado 9 de la resolucin 757 del Consejo de Se-
guridad de Naciones Unidas
Suspensin de determinadas restricciones al comercio con
la Repblica Federal de Yugoslavia (Serbia y Montenegro)
Reduccin de las relaciones econmicas financieras con
aquellas partes de Bosnia-Herzegovina controladas por las
fuerzas serbio-bosnias
Prrroga de la suspensin de determinadas restricciones al
comercio con la Repblica Federal de Yugoslavia (Serbia y
Montenegro)
Prioridades y objetivos de la Unin Europea hacia Ruanda
Prioridades y objetivos de la Unin Europea hacia Ucrania
Burundi
264
ANEXO II
LISTA DE ACCIONES COMUNES ADOPTADAS
(Artculo J.3 del Tratado)
Antigua Yugoslavia
8-XI-1993 Apoyo para el envo de ayuda humanitaria a Bosnia-Herze-
govina
20-XII-1993 Suplementario
7-III-1994 Ampliacin de la aplicacin de la decisin de 8 de no-
viembre de 1993
16-V-1994 Adaptacin y ampliacin de la aplicacin de la decisin de 8
de noviembre de 1993
27-VII-1994 Suplementaria
12-XII-1994 Ampliacin de la aplicacin de la decisin de 8 de no-
viembre de 1993
Ayuda continua para la administracin de Mostar por parte
de la Unin Europea
6-II-1995 Suplementaria (Mostar)
Elecciones al Parlamento ruso
9-XI-1993 Envo de un equipo de observadores
Sudfrica
6-XII-1993 Ayuda a la transicin hacia una Sudfrica democrtica y
multirracial
Pacto de estabilidad
20-XII-1993 Conferencia inaugural
14-VI-1994 Continuacin
Minas antipersonas
Limitacin a la produccin, distribucin, etc.
Proceso de paz del Oriente Medio
25-VII-1994
No proliferacin
19X11-1994
Ayuda al proceso
Preparacin para la conferencia de 1995 sobre el Tratado de
No Proliferacin
Bienes de doble uso
19-X11-1994 Control de las exportaciones de los bienes de doble uso
265

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