IFE Cuaderno No.30 - Políticas Públicas y Democracia

POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
DAVID ARELLANO GAULT Y FELIPE BLANCO

POLTICAS PBLICAS
Y DEMOCRACIA
David Arellano Gault
Felipe Blanco
Instituto Federal Electoral
Consejero Presidente
Dr. Leonardo Valds Zurita
Consejeros Electorales
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Dra. Mara Macarita Elizondo Gaspern
Mtro. Alfredo Figueroa Fernndez
Dr. Francisco Javier Guerrero Aguirre
Dra. Mara Marvn Laborde
Dr. Benito Nacif Hernndez
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C. P. Gregorio Guerrero Pozas
Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica
Mtro. Luis Javier Vaquero Ochoa
Primera edicin, marzo de 2013
Viaducto Tlalpan nm. 100, esquina Perifrico Sur
Col. Arenal Tepepan, 14610, Mxico, D. F.
ISBN: 978-607-9218-21-8
Impreso en Mxico/Printed in Mexico
Distribucin gratuita. Prohibida su venta
Presentacin .................................................................................................................. 7
Introduccin .................................................................................................................. 9
1. Qu hace el gobierno y cmo nos afectan sus acciones? ............................... 13
2. Qu son las polticas pblicas? ........................................................................ 19
2.1. Gobiernos autoritarios y accin pblica ........................................................ 19
2.2. Harold Lasswell y la semilla de las polticas pblicas .................................. 22
2.3. Polticas pblicas contemporneas ................................................................ 25
3. Cmo se gobierna por polticas pblicas? ...................................................... 29
3.1. La democracia: una condicin necesaria para gobernar por polticas ........... 29
3.2. El gobierno por polticas pblicas: robusteciendo la democracia ................. 34
4. Qu es el proceso de polticas? ......................................................................... 39
4.1. Entrada en la agenda gubernamental ............................................................. 40
4.2. Defnicin del problema ................................................................................ 44
4.3. Diseo de la poltica ...................................................................................... 46
4.4. Implementacin ............................................................................................. 50
4.5. Evaluacin ..................................................................................................... 52
5. Refexiones fnales ............................................................................................... 55
Bibliografa .................................................................................................................. 57
Sobre los autores ......................................................................................................... 63
Contenido
7
El artculo 21 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos consagr el
derecho de toda persona a participar en el gobierno de su pas, sea directamente
o por medio de representantes elegidos libremente, as como a participar en las
funciones pblicas en condiciones de igualdad; este Cuaderno de Divulgacin se
enfoca precisamente en este aspecto.

Una vez que las personas elegidas para gobernar asumen sus atribuciones,
cmo y por qu deciden atender determinados problemas?, cmo proceden
para buscar solucionarlos?, para benefcio o perjuicio de quines?, qu re-
sultados pretenden obtener, cules se concretan realmente, de cules se hacen
responsables y de qu manera? David Arellano Gault y Felipe Blanco abordan
la respuesta a estas y otras preguntas con la conviccin de que las polticas p-
blicas contribuyen al robustecimiento de la democracia.
Las polticas pblicas, entendidas en esta publicacin como aquellas decisio-
nes y acciones de gobierno que defnen las problemticas pblicas especfcas
a solucionar y los mecanismos particulares a utilizar para ello, no son facultad
exclusiva de un rgimen democrtico, pero s las caractersticas de su formula-
cin e implantacin.
En efecto, en un rgimen autoritario se excluye al mayor nmero de per-
sonas en las decisiones y acciones de gobierno, no es posible la evaluacin de
resultados, no existe responsabilidad de quienes implementan las acciones, no
hay rendicin de cuentas ni transparencia activa, esto es, informacin completa,
oportuna, pertinente y sufciente de las acciones de gobierno antes, durante y al
fnal de su realizacin.
Presentacin
8
En un rgimen democrtico, las polticas pblicas constituyen un aspecto
sustancial para su consolidacin. En primer lugar, implican la accin de go-
bierno en un entorno plural, de intereses diversos, donde las problemticas son
tambin plurales y diversas de acuerdo a los intereses y valoraciones de las
personas. Requiere construir procesos abiertos y sistemticos de deliberacin
para consensuar los problemas que se han de enfrentar y de qu manera, esto
es, para defnir las polticas pblicas a desarrollar. Sin embargo, en esta labor
se necesita la accin conjunta de gobernantes y gobernados. Una ciudadana
informada, activa y participativa es un componente distintivo de las polticas
pblicas en democracia, las cuales deben contemplar mecanismos de participa-
cin en condiciones de igualdad para determinar las problemticas a atender, la
defnicin y el diseo de las polticas a emprender, conocer de su implementacin
y, fnalmente, evaluar los resultados.

Las polticas pblicas nos afectan cotidianamente y condicionan la conse-
cucin de los proyectos de vida particulares, comprometen la vida y los valores
propios y de quienes forman parte de nuestra familia y comunidades. De esta
forma, en democracia, la posibilidad de participar e incidir en los asuntos de
gobierno se ampla considerablemente.
Esta destacada y rigurosa aportacin, expuesta de una manera sencilla
y reveladora que hace grata la lectura, permite adentrarnos en la relevancia
de las polticas pblicas y su estratgico papel en la consolidacin de nues-
tra democracia.
9
Introduccin
Durante las ltimas tres dcadas
nuestro pas ha dado sin duda pasos
importantes en la bsqueda de un
rgimen poltico verdaderamente
democrtico. Se gener un sistema
electoral independiente del Ejecutivo
federal que estableci el marco para
lograr una mayor competencia polti-
ca. Esta ltima, entre otras cosas, ha
permitido que sean distintos partidos
polticos los que, tras resultar vence-
dores en las urnas, se alternen en los
gobiernos a nivel municipal, estatal y
en la Presidencia de la Repblica. Bajo
estas reglas, pues, las puertas para ejer-
cer el poder poltico estn abiertas para
ideologas y grupos polticos diversos,
pero lo ms importante, la decisin
de quines entran por dichas puertas
nos corresponde slo a nosotros, los
ciudadanos, que de manera individual
nos expresamos cada jornada electo-
ral por medio del voto para llegar a una
decisin colectiva.
Sin embargo, la posibilidad que
tenemos hoy en da de elegir a nuestros
gobernantes de entre las alternativas po-
lticas existentes es slo la primera de
las tareas que gobierno y ciudadana
debemos desempear en un entorno de-
mocrtico, pues aunque suene para-
djico, en una democracia avanzada
el ejercicio del gobierno no es labor
exclusiva del mismo. As como los
ciudadanos hacemos valer nuestra opi-
nin en el proceso electoral, tambin
tenemos la posibilidad y obligacin de
dar seguimiento permanente al gobier-
no en sus acciones. Este ltimo, por
su parte, debe dar respuesta a nuestras
numerosas demandas, pero debido a
que los recursos con los que cuenta
son insufcientes, tiene necesariamente
que establecer prioridades e intervenir
en algunos asuntos en detrimento de
otros. Pero, cmo y por qu elige
atender ciertos problemas?, cmo
planea darles solucin y a qu grupos
10
benefcian o perjudican las medidas
adoptadas?, qu resultados se esperan
de la accin gubernamental y cules de
ellos en realidad ocurren?
Formular y responder a preguntas
como las arriba planteadas es indispen-
sable en una sociedad democrtica, en
la que el gobierno debe rendir cuentas a
los ciudadanos antes, durante y despus
de sus acciones. Por lo anterior, salvo
muy contadas excepciones (como por
ejemplo ciertas situaciones de seguri-
dad nacional o desastres naturales tras
los que hay que responder con suma
prontitud), el gobierno no debe actuar
de manera unilateral y aislada. Es aqu
donde las polticas pblicas entran en
escena, como un instrumento de go-
bernanza que posibilita y promueve
la deliberacin y participacin de los
diferentes grupos de la sociedad en
la formulacin, acompaamiento y
evaluacin constante de la labor guber-
namental en todos sus niveles.
En trminos muy generales po-
demos decir que se consideran pol-
ticas pblicas todas las decisiones y
acciones de gobierno que defnen las
problemticas pblicas especfcas a
solucionar, y establecen explcitamente
los mecanismos particulares a utili-
zar para ello. Estas caractersticas de
las polticas pblicas abren las puer-
tas para que su formulacin, desarrollo
y resultados puedan estar sujetos a la
participacin y escrutinio de la ciuda-
dana en general y de los grupos de
inters que de manera normal forman
parte del entramado de una sociedad
democrtica.
En efecto, las polticas pblicas son
un paso natural de la accin guberna-
tiva en una sociedad plural, donde se
requiere de un espacio y de una forma
de discusin abierta de los problemas a
solucionar, de las alternativas a escoger
y de los recursos a utilizar. Todas estas
son decisiones, decisiones que siem-
pre podrn ser discutidas y debatidas:
por qu se defnen algunos asuntos
como problemas pblicos y otros se
dejan de lado?, quines deciden cmo
enfrentar un problema pblico?, por
qu se escogieron unas alternativas
de accin y no otras?, quines ganan
y pierden con una decisin y por qu
eso es legtimo? por qu se defnieron
11
determinados recursos en cantidad
y calidad, y no otros? stas y otras
preguntas aparecern siempre en un
entorno democrtico donde la accin
poltica (politics, en ingls para dife-
renciarlo claramente) y su diversidad
afectar siempre a la decisin de polti-
cas (policy, como diferente de politics,
es decir, la batalla por la defnicin de
los objetivos de una colectividad).
La sistematizacin de las polticas
pblicas aparece como tema de discu-
sin en forma relativamente reciente
durante la segunda mitad del siglo
veinte en Estados Unidos de Norte-
amrica, y se consolida rpidamente
como un instrumento legitimador del
estilo de gobierno propio de las socie-
dades democrticas ms desarrolladas.
En tales contextos, de manera ideal,
la toma de decisiones respecto de los
problemas y la manera de resolver-
los pasan necesariamente por la arena
pblica, concebida como un espacio
de deliberacin y dilogo en la que
los ciudadanos informados participan
sistemtica y responsablemente para
contrastar sus puntos de vista mediante
argumentos, entre s y con los gober-
nantes, entendidos estos ltimos como
depositarios legtimos de la voluntad
ciudadana.
El objetivo de este texto es mostrar
precisamente, de manera clara y senci-
lla, cmo es que las polticas pblicas
ayudan a robustecer la democracia, con
el fn de que el lector tenga un primer
acercamiento general a esta disciplina,
vista como herramienta primordial del
quehacer democrtico. Por ello, en la
medida de lo posible, deliberadamente
se omiten las discusiones tericas y tc-
nicas profundas (con todos los riesgos
que ello implica), no sin antes invitar al
lector interesado en tales cuestiones a
recurrir a las fuentes citadas a lo largo
de este libro, que por lo general hacen
referencia a textos clsicos, o cuando
menos a muy infuyentes trabajos en el
mbito de las polticas pblicas.
Para lograr tal objetivo, el texto
se divide en cinco grandes aparta-
dos, adems de esta introduccin. En
el primero de ellos describiremos bre-
vemente el papel del gobierno y la
manera en que sus acciones nos afectan
de manera cotidiana. Acto seguido,
12
explicaremos con ms detalle qu
son las polticas pblicas, tanto en su
origen como en sus formulaciones ac-
tuales. Con ello, en el tercer apartado,
se describe el gobierno por polticas,
para exponer el argumento central de
este texto, a saber, que existe un nexo
irrompible y virtuoso entre polticas
pblicas y democracia plural. Esta idea
se profundiza en la cuarta seccin al
exponer el estudio del proceso de po-
lticas, esto es, las fases en las que de
manera convencional se descomponen
las polticas pblicas para su anlisis
especializado. Por ltimo, este texto
cierra con algunas refexiones fna-
les en las cuales reafrmaremos que,
en efecto, las polticas pblicas son
un elemento indispensable para robus-
tecer la democracia a partir de la accin
conjunta de sociedad y gobierno.
13
El gobierno, genricamente hablando,
es el encargado de establecer y regular
el marco social en el que los ciuda-
danos nos desenvolvemos todos los
das. Desde que salimos de casa por la
maana, e incluso dentro de nuestros
domicilios, de una u otra manera y en
mayor o menor medida nos vemos
siempre afectados por las decisiones y
acciones del gobierno. Esta presencia
es muchas veces pasada por alto en
el ir y venir cotidiano, pero apenas
comenzamos a desenredar la madeja
de nuestra vida diaria sus efectos se
hacen evidentes.

Para ilustrar el punto anterior, to-
memos como ejemplo inicial el caso
hipottico de cualquier ciudad que, tras
crecer desordenadamente en tamao
y complejidad por algunas dcadas,
comienza a presentar problemas en su
sistema de transporte pblico. Supon-
gamos que ste es insufciente, de psi-
ma calidad y elevado precio. Obviemos
por el momento las complejidades de
defnir el problema y el carcter p-
blico del mismo (que como veremos
ms adelante son parte fundamental
del estudio del proceso de polticas),
y asumamos que el gobierno busca
solucionar esta situacin inicial.
As, se analizan al menos tres alter-
nativas: el servicio puede ser ofrecido
exclusivamente por alguna empresa
estatal, ser concesionado a algunos
particulares bajo ciertas reglas prede-
terminadas, o bien podra ser provisto
mediante un arreglo de mercado en
el que muchos proveedores compitan
libremente entre s por transportarnos.
Tras el anlisis viene la decisin e im-
plementacin de la solucin elegida,
pero sea cual sea dicha eleccin, cada
esquema tiene sus consecuencias para
nosotros como usuarios, entre otros as-
pectos, en trminos de precio, calidad
y efciencia: estaremos usando ms o
menos dinero para pagar el pasaje, dis-
1. Qu hace el gobierno
y cmo nos afectan sus acciones?
14
frutando o no de un trayecto cmodo
y seguro, y arribando a tiempo o con
demora a nuestro destino.
Asumamos ahora que somos ha-
bitantes de esa urbe imaginaria, que
somos usuarios del transporte pblico
y que tras ese trayecto llegamos a la
escuela o al trabajo. Los contenidos
curriculares o el acceso a la seguridad
social, por mencionar slo algunos
de los muchos aspectos derivados de
uno u otro caso, son tambin en cierta
medida el resultado de una serie de de-
cisiones y acciones gubernamentales.
1

La educacin, al igual que el caso
del transporte pblico, puede o no ser
vista como un asunto que competa
slo al gobierno. Pero de ser el caso,
ste tendra que decidir, entre otras
cosas, el contenido curricular de los
cursos para los distintos niveles edu-
cativos, esto es, en trminos generales
lo que sera deseable que los alum-
nos aprendieran en las aulas en cada

1
Ntese que no se habla an de polticas pblicas
en estricto sentido, sino nicamente de decisiones
y acciones de gobierno. Esta diferencia funda-
mental se aborda en la siguiente seccin.
etapa escolar. Pero de nueva cuenta,
cmo establecer qu es lo deseable?
Esta eleccin no es para nada trivial,
pues es un hecho que la educacin
determina en buena medida el futuro
de los individuos y sus sociedades: a
nivel personal la educacin dota de
mltiples capacidades que idealmente
sern aprovechadas a escala social para
incidir positivamente en el desarrollo
de los pases.
En el trabajo, por su parte, el contar
con seguridad social sin duda puede
hacer una diferencia fundamental en
el bienestar del trabajador y su fami-
lia, pero incluso si todos estamos de
acuerdo con ello, el disear e imple-
mentar acciones en este sentido no
es sencillo. De nueva cuenta hay que
decidir muchas cuestiones que tendrn
consecuencias. Para empezar, qu
debe comprender la seguridad social?
Sistemas de salud, pensiones, seguro
de desempleo, entre otros elementos,
son la norma en muchas partes del
mundo y pueden parecer deseables.
Pero, en cules de esos componen-
tes debe participar el gobierno y en
cules el sector privado?, de qu ma-
15
nera debe hacerlo cada uno? Al igual
que en los ejemplos previos, la elec-
cin y puesta en marcha del sistema
tiene implicaciones importantes, entre
otras, que el trabajador tenga o no la
posibilidad de un retiro laboral deco-
roso, que evite empobrecerse debido
a un problema de salud propio o de
algn familiar, y en casos extremos,
que pueda salvar su propia vida o la
de sus seres queridos mediante una
atencin mdica oportuna y de calidad.
El mismo proceso de decisiones,
acciones y consecuencias que fnal-
mente enmarcan nuestra vida diaria
ocurre en muchos otros mbitos tales
como la seguridad pblica, la procura-
cin de justicia, la vivienda, la emisin
y regulacin de moneda, entre muchos,
muchos otros. En las ciudades, incluso,
la presencia gubernamental es eviden-
te en forma de edifcios u ofcinas de
gobierno, pero qu pasa en el mbito
rural donde no es evidente dicha pre-
sencia? Pues bien, aunque fsicamente
no se encuentren dependencias, funcio-
narios o servicios pblicos en la misma
medida que en el mbito urbano, las
decisiones gubernamentales moldean
la vida del campo de una manera muy
similar a la de los ejemplos previos.

En el caso de los habitantes de zo-
nas rurales, por ejemplo, el contar con
apoyos para la produccin de ciertas
variedades de vegetales puede tener la
intencin de fomentar la produccin y
exportacin de los mismos, lo que de
ocurrir a gran escala y de manera ace-
lerada podra llevar a la repentina mo-
difcacin de las condiciones de vida de
una comunidad en trminos de po-
blacin, empleo, ingresos, servicios,
modos tradicionales de convivencia,
entre otros muchos aspectos. En con-
traste, podra tambin decidirse que
lo ms adecuado es mantener las con-
diciones tradicionales de existencia,
y se podran tomar medidas para ello,
como apoyar econmicamente la pro-
duccin de los cultivos acostumbrados,
garantizar la compra de las cosechas
de los mismos, fomentar las formas
ancestrales de produccin, slo por
citar algunos instrumentos posibles.
Entonces, ya sea que vivamos en
el campo o en la ciudad, la labor del
gobierno nos afecta a todos, cada da y
16
en muchas formas, mediante decisio-
nes que se traducen en instituciones y
acciones cotidianas. Estas elecciones
tienen consecuencias muy directas,
observables y simples, como el viajar
cmodos a casa en el transporte pbli-
co, pero tambin otras que no se ven en
primera instancia y pueden ser mucho
ms graves, como la reconfguracin
acelerada de las condiciones de vida
de una comunidad, o la preservacin de
la vida humana mediante el funcio-
namiento adecuado del sistema de
salud, slo por retomar y extender los
ejemplos previos.
Por si todo lo anterior no fuera
sufciente para mostrar la importancia
del gobierno en nuestra vida diaria,
vale la pena aadir un factor adicional
que hasta el momento y de manera
deliberada hemos omitido: el fnancia-
miento de las acciones pblicas. Para
materializar sus decisiones el gobierno
requiere recursos, y los obtiene prin-
cipalmente de nuestras contribuciones
tributarias, mismas que tras ser recau-
dadas en todo el pas se redistribuyen
mediante el presupuesto pblico. As,
no slo las decisiones y quehaceres gu-
bernamentales nos afectan por s mis-
mos, sino tambin de manera indirecta,
pero muy palpable, mediante nuestras
contribuciones individuales en forma
de los nunca apreciados pero siempre
necesarios impuestos. Si queremos ser
todava ms precisos, diremos que cada
accin de gobierno implica cargas de
costos y benefcios diferenciados para
diversas personas y grupos: al ser los
recursos limitados algunos tendrn que
aportar ms (tiempo, trabajo, dinero,
conocimiento) que otros, y algunos
recibirn los benefcios y otros no. Esto
es lo que hace indispensable hablar de
polticas pblicas, pues en una socie-
dad estas cargas diferentes y disparejas
de costos y benefcios deben ser expli-
cadas y explicitadas si se quiere hablar
de accin gubernamental legtima.
Finalmente, aunque hipotticos, los
ejemplos antes expuestos bien podran
acercarse a lo que en realidad ocurre de
manera cotidiana no slo en Mxico,
sino en cualquier parte del mundo, en
el sentido de que constantemente los
gobiernos tienen que decidir y actuar
para resolver problemas de diversa
ndole, en distintos escenarios y cir-
17
cunstancias. Despus de todo, sa es su
misin fundamental sea cual fuere el
pas en cuestin. La diferencia estriba,
sin embargo, en la manera en que se
dan tanto la decisin como la accin
gubernamentales, esto es, lo que po-
demos llamar el estilo de gobierno.
De esta distincin inicial se desprenden
las polticas pblicas como forma de
gobierno ligada a la democracia, como
veremos ms adelante, pero para ello
es necesario establecer primero, con
mayor detalle, a qu nos referimos
cuando hablamos de polticas pblicas.
Es precisamente esta exposicin la que
se realiza enseguida.
19
Las polticas pblicas son antes que
nada una forma particular de decidir y
ejecutar las acciones de gobierno, pero
no la nica posible. Dichas decisiones
y su puesta en marcha varan de pas
en pas dependiendo principalmente
del sistema poltico de cada nacin,
pero tambin de la tradicin y cultura
locales, y el asunto a tratar, entre otros
factores. Desarrollemos este primer
punto, comenzando por exponer lo
que ocurre en el extremo opuesto al
gobierno por polticas pblicas, esto
es, los estilos autoritarios de gobierno y
sus implicaciones. Esta primera expo-
sicin nos llevar luego, por oposicin,
al terreno de las formas de gobierno
democrticas de origen.
2.1. GOBIERNOS AUTORITARIOS
Y ACCIN PBLICA
Para comprender la importancia de las
polticas pblicas y su relacin con la
democracia es crucial entender lo que
ocurre en su ausencia. El caso ms
extremo en este sentido es el de las
dictaduras, pero todos los regmenes
autoritarios, con sus diferentes mati-
ces, tienen implicaciones negativas que
vale la pena destacar.
Como se seal anteriormente,
cualquier gobierno buscar resolver
los problemas de sus ciudadanos, y
como tambin se dijo, existen muchas
maneras de hacerlo. As, resulta lgico
pensar que si se trata de un rgimen
autoritario, el gobierno actuar en mu-
chas ocasiones de modo unilateral,
sin consultar o al menos escuchar las
alternativas de solucin a los proble-
mas propuestas por los distintos acto-
res al interior de la sociedad, simple
y sencillamente porque no tiene por
qu hacerlo.
En ese contexto, en el mejor de los
casos, puede ser que un grupo de ex-
pertos realice una planeacin detallada
2. Qu son las polticas pblicas?
20
respecto de qu problemas resolver,
mediante qu mecanismos y en cunto
tiempo hacerlo; sin embargo, en el peor
escenario, el del rgimen totalitario, la
decisin fnal recaer constantemente
en una sola persona: el dictador. Sea
cual fuere el caso, no es exagerado
suponer que difcilmente se podr
lidiar exitosamente con los muchos
problemas de una sociedad compleja,
por ms lcidos y preparados que sean
los planifcadores y el gobernante.
La razn de esa limitacin de ori-
gen es dual. Por un lado los regme-
nes autoritarios tienden a alejarse de
las necesidades reales e inmediatas
de la poblacin, al ser por lo general
incapaces de establecer canales de co-
municacin efcientes entre gobierno
y ciudadana, debido a que escuchar
opiniones alternativas o incluso contra-
puestas no es parte de la cultura poltica
de esta clase de sistemas. Para decirlo de
manera ms realista, los regmenes
totalitarios por lo general responden a
un conjunto reducido de grupos pode-
rosos que terminan dirigiendo la accin
gubernamental para alcanzar su propio
benefcio y asignando las cargas a los
dems grupos. Los gobiernos captura-
dos por pocos intereses por lo general
son poco afectos a hacer pblicas las
polticas y sus razones.
Sin embargo, hay razones sustanti-
vas por las que el actuar gubernamental
difcilmente puede seguir de manera ra-
zonable un modelo unipersonal. Es l-
gico pensar que el ser humano enfrenta
limitantes naturales en trminos de la
cantidad de informacin que es capaz
de procesar exitosamente para tomar la
decisin ms adecuada.
2
Es decir, aun
asumiendo que quien toma decisiones
gubernamentales conociera toda la in-
formacin disponible y relevante para
cualquiera que fuera el asunto a tratar
(como suele suponerse desde ciertos
marcos tericos), llegar un momento
en el que resulte rebasado por la can-
tidad de informacin que debe consi-
derar para tomar una decisin.
Entonces, ya sea que se gobierne
mediante un grupo de planifcadores
expertos, mediante el jefe de Estado
como principal tomador de decisiones,
2
Herbert Simon, El comportamiento administra-
tivo, Aguilar, Madrid, 1963.
21
mediante grupos de poder que imponen
sus preferencias, o bien mediante una
combinacin de los tres escenarios, el
estilo de gobierno autoritario tiene sin
duda altos costos para las sociedades
a las que rige, incluso aunque efec-
tivamente logre resolver algunos de
sus problemas principales. El ms im-
portante de dichos costos es la propia
libertad poltica, que es deseable por
s misma, pero cuya ausencia, adems,
tiene implicaciones directas sobre
al menos un aspecto crucial: el desa-
rrollo econmico.
De acuerdo con el Premio Nobel
de Economa Amartya Sen, el desa-
rrollo econmico debe ser concebido
de manera amplia como un proceso de
expansin de las libertades reales
de que disfrutan los individuos, e in-
cluso aunque un rgimen autoritario
pudiera obtener el mismo nivel de cre-
cimiento econmico que uno democr-
tico (lo que en principio parece difcil),
segn este autor, la falta de libertades
en el primer caso debe ser siempre con-
siderada como contraria al desarrollo
individual y colectivo, por s misma
y por sus implicaciones negativas
sobre el sistema econmico de los
pases. Entre esas consecuencias se
encuentran la inefciencia econmica
general debida a una distribucin sub-
ptima de los factores de produccin,
la escasez de productos, el incremento
acelerado y sostenido de los precios
(infacin), y en casos extremos pero
desgraciadamente existentes, las
hambrunas.
3
Ahora bien, es cierto que al menos
la privatizacin de las decisiones p-
blicas en favor de ciertos intereses in-
dividuales o de grupo, as como sus
consecuencias negativas pueden ocurrir
tambin en una democracia incipien-
te centrada exclusivamente en la emi-
sin del voto. Sin embargo, a diferencia
de los regmenes autoritarios, una de-
mocracia madura tiene en principio a la
ciudadana como contrapeso y garante
de que las acciones de gobierno sigan
siendo pblicas, en el sentido de que
busquen el benefcio colectivo sobre
las rentas privadas. O desde una visin
ms realista, en una democracia los
grupos entran en una arena de poder
3
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta,
Mxico, 2000.
22
que es ms abierta y donde deben com-
petir (y muchas veces cooperar) por
infuir exitosamente en la defnicin
de las polticas pblicas. Esto es lo que
hace que las polticas pblicas, desde
su formulacin inicial, recojan ese de-
seo por hacer del gobierno un tomador
de decisiones obligado a justifcar sus
acciones ante los ciudadanos o grupos
y actores sociales. Para ver por qu,
revisemos muy brevemente el origen
de esta disciplina.
2.2. HAROLD LASSWELL Y LA SEMILLA
DE LAS POLTICAS PBLICAS
El estudio de las polticas tiene su raz
en la dcada de 1950, en Estados Uni-
dos, cuando algunos cientfcos sociales
comenzaron a interesarse cada vez ms
por la toma de decisiones en y para el
mbito pblico. El trabajo de Harold
Lasswell, en particular, es el que con el
tiempo se reconocera como la semilla
originaria de lo que hoy se conoce como
el enfoque de polticas pblicas.
4
4
Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las
polticas, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), El
estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel
Porra, Mxico, primera edicin 1992, tercera
edicin 2007.
Lasswell observ el relevante
papel que las matemticas aplicadas
a las ciencias sociales y la sicologa
desempearon en las decisiones mi-
litares y de gobierno durante las dos
grandes guerras mundiales, por lo que
tras el fn del segundo conficto blico
intent generar un marco analtico para
potenciar esta infuencia, en tiempos de
la tensa calma que enfrent a Estados
Unidos y la entonces Unin Sovitica
durante la llamada Guerra Fra. La
intencin era usar dicho esquema para
ayudar a resolver los problemas fun-
damentales del hombre en sociedad,
5

en un entorno sumamente complicado
que buscaba preservar los valores
del individualismo democrtico ante
lo que se perciba en aquel tiempo
como la amenaza constante del comu-
nismo. Se trataba pues, en palabras
de ese autor, de un llamado urgente a
usar los recursos materiales, pero sobre
todo intelectuales con la ms sabia
economa.
6
La propuesta inicial recibi el nom-
bre de ciencias de polticas, entendidas

5
Lasswell, op. cit., p. 89.
6
Ibid., p. 79.
23
como el conjunto de disciplinas que
se ocupan de explicar los procesos de
elaboracin y ejecucin de las polti-
cas, y se encargan de localizar datos
y elaborar interpretaciones relevantes
para los problemas de polticas de un
perodo determinado.
7
Como vemos, en otras palabras,
esta formulacin buscaba dar respuesta
a las preguntas: cmo se deciden las
acciones del gobierno?, cmo se lle-
van a cabo dichas acciones?, y ms im-
portante, fue la mejor decisin dadas
las circunstancias particulares tanto del
problema como del marco general de la
sociedad? Bajo este enfoque se trata-
ra entonces, en primer lugar, de usar
todo el conocimiento disponible para
entender y mostrar el proceso deci-
sorio, pero tambin para demostrar
que tras la consideracin de distintas
alternativas se eligi la mejor opcin
posible dado cierto contexto. En este
sentido, Lasswell no se limitaba al
mbito de los cientfcos sociales, pues
reconoca que cualquier disciplina e
incluso los hombres de negocios y los
propios administradores pblicos po-
7
Ibid., p. 102.
dan aportar a responder las preguntas
planteadas por las ciencias de polticas.
En suma, la aportacin originaria
de Lasswell contiene un vnculo in-
cipiente pero claro con la democracia
en al menos dos aspectos: a) el dar
respuesta a las interrogantes planteadas
por las ciencias de polticas implica
aclarar tanto las metas que se persiguen
con la accin gubernamental, como
los valores que la sustentan; y b) el
enfoque tiende un puente entre los to-
madores de decisin en el gobierno, los
acadmicos de mltiples disciplinas
y prcticamente cualquier otro actor
que pueda aportar conocimiento va-
lioso para la resolucin de problemas
especfcos y trascendentes, esto es,
problemas pblicos, en el ms amplio
sentido del trmino.
Para ejemplificar tanto la im-
portancia de los dos aspectos arriba
sealados, como la manera en que
tpicamente se resuelven los problemas
pblicos en un entorno autoritario como
el que se abord en la seccin previa,
nos valdremos nuevamente de un
ejemplo hipottico. Pensemos en este
24
caso en una nacin pequea donde
existe un ro en el que se practica a gran
escala la muy rentable actividad de
la extraccin de minerales. Supongamos
tambin que los qumicos usados en el
proceso son arrojados al caudal, lo que
a su vez est generando problemas de
salud en una comunidad asentada ro
abajo. De nueva cuenta, este problema
puede ser resuelto de muchas maneras,
pero la solucin adoptada depender
en buena medida de la forma en que
se toman las decisiones en el gobierno
del pequeo pas.
Si se trata de un gobierno autoritario
que privilegie los ingresos derivados de
la minera, asociados con el crecimien-
to econmico nacional, por ejemplo,
probablemente se opte por reubicar a
los habitantes de la aldea tras estimar,
en el mejor de los casos, que los costos
de la reubicacin no superan a los be-
nefcios de la produccin de minerales.
Desde luego, los habitantes no podrn
objetar la decisin, so pena de enfrentar
la represin de las autoridades.
En contraste, en un entorno demo-
crtico, los habitantes de la comunidad
podran, en principio, participar en la
decisin. Incluso si el gobierno cree
tambin que la mejor opcin es reubi-
carlos dada la importancia econmica
de la minera, ellos tendran la posi-
bilidad de estar en desacuerdo con el
plan, y ms importante, de expresarlo
abiertamente. As, probablemente ocu-
rrira una asamblea en la localidad, en
la que se valoraran los pros y contras
de la reubicacin de manera conjunta.
En dicho ejercicio, los representantes
del gobierno buscaran convencer a
los habitantes de que el reacomodo
de las familias afectadas es lo que ms
conviene al inters colectivo, es decir,
tendran que hacer explcitos los su-
puestos detrs de la accin, los valores
detrs de la decisin (en este caso los
beneficios econmicos), y exponer
las consecuencias esperadas derivadas
de la misma.
Por su parte, la comunidad o sus
representantes expondran argumentos
en contra, no necesariamente econ-
micos, pero de igual o mayor peso,
empezando por defender el modo de
vida que han llevado en esa aldea por
generaciones. De uno y otro lado los
25
argumentos iran y vendran, segura-
mente apoyados en conocimiento cien-
tfco y tcnico, ya sea para defender la
decisin del gobierno o para sustentar
las objeciones y propuestas alternati-
vas de los habitantes de la comunidad.
Con este pequeo ejemplo es posi-
ble evidenciar ya la importancia de la
aportacin originaria de Lasswell res-
pecto a la necesidad de mostrar tanto
los supuestos, valores y expectativas
que guan la decisin, as como los
aspectos tcnicos que la sustentan. Al
mismo tiempo se ha ilustrado tambin
una primera pero fundamental diferen-
cia entre un gobierno autoritario y uno
democrtico: la posibilidad de disentir
abiertamente de las propuestas de solu-
cin gubernamentales a los problemas
pblicos. Sin embargo, estos primeros
elementos no son an sufcientes para
hablar de polticas pblicas en estricto
sentido. Para ello hacen falta algunos
otros factores que, integrados de ma-
nera paulatina, desde otras disciplinas
y experiencias, con el paso del tiempo y
tras mltiples discusiones tericas,
fortalecieron el vnculo entre esta
disciplina en construccin y la vida
democrtica. A continuacin daremos
un salto desde esta primera base his-
trica a la poltica pblica tal y como
se le conoce hoy en da.
2.3. POLTICAS PBLICAS
CONTEMPORNEAS
Tras el breve recuento del nacimiento
de la disciplina y sus primeras aporta-
ciones a la democracia podemos ahora
precisar qu se entiende actualmen-
te por polticas pblicas. Comence-
mos por advertir que no existe una
definicin nica ni universalmente
aceptada, sino un conjunto de ellas que,
sin embargo, mantienen claramente el
espritu democrtico original que expu-
simos lneas arriba. A manera de ejem-
plo analicemos brevemente tres de las
ms difundidas conceptualizaciones:
la primera proveniente de la tradicin
acadmica anglosajona, la segunda de
Francia, y una tercera elaborada a la
luz de la realidad social y poltica de
nuestro pas, respectivamente.
Para Wayne Parsons, profesor de
la Queen Mary University of London,
en el Reino Unido, la poltica pblica
26
tiene que ver con la manera en que las
situaciones y problemas se defnen y
construyen, as como el modo en que
tales defniciones se acomodan en la
poltica y en la agenda de las polticas.
Pero tambin es el estudio del cmo,
por qu, y con qu efectos el gobierno
sigue determinados cursos de accin
e inaccin.
8
Por su parte, para los autores
franceses Mny y Thoenig [una]
poltica pblica es el resultado de la
actividad de una autoridad investida
de poder pblico y de legitimidad
gubernamental,
9
por lo que se puede
afrmar que [el] estudio de las pol-
ticas pblicas no es otra cosa que el
estudio de la accin de las autoridades
pblicas en el seno de la sociedad.
Qu producen quienes nos gobiernan,
para lograr qu resultados, a travs de
qu medios?
10
8
Wayne Parsons, Public Policy. An introduction
to the Theory and Practice of Policy Analysis,
Edward Elgar, Reino Unido, 1995, p. XV, tra-
duccin propia.
9
Yves Mny y J.C. Thoenig, Las polticas pbli-
cas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 89.
10
Ibid., p. 7.
Finalmente, en Mxico, Luis Agui-
lar, en su reconocido trabajo com-
pilatorio titulado El estudio de las
polticas pblicas, se refere a stas
como decisiones de gobierno que
incorporan la opinin, la participacin,
la corresponsabilidad y el dinero de los
privados, en su calidad de ciudadanos,
electores y contribuyentes.
11
Como podemos observar, cada uno
de los autores enfatiza aspectos par-
ticulares pero interrelacionados de
lo que actualmente se entiende tanto
por polticas pblicas como por su ob-
jeto de estudio. As, Parsons seala la
necesidad de comprender las causas,
razones y consecuencias de las ac-
ciones del gobierno como un proceso
de construccin poltica que inicia
por determinar el propio carcter
problemtico y pblico de una si-
tuacin particular. En trminos muy
generales esto quiere decir, como ve-
remos a detalle ms adelante, que no
todas las situaciones son igualmente

11
Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introduc-
torio, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), El
estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel
Porra, Mxico, 2007, p. 36.
27
valoradas como problemas pblicos
por los mltiples actores sociales, y
que las valoraciones de algunos nece-
sariamente triunfan sobre las de otros
(polticamente hablando), para mere-
cer la accin gubernamental.
Por su parte, Mny y Thoeing intro-
ducen una distincin importante al in-
cluir las dimensiones poder pblico
y legitimidad como un componente
sustancial de su conceptualizacin
de poltica pblica. Al extender esta
defnicin en un entorno democrtico,
podemos decir que la accin pblica
vista a travs de sus productos, medios
y resultados debe satisfacer la condi-
cin de legitimidad en tres momentos:
legitimidad de origen, cuando la accin
proviene de una autoridad cuyo poder
fue delegado por la ciudadana me-
diante una eleccin con base en el voto
libre, universal y secreto; legitimidad
de medios, cuando se logra un acuerdo
social respecto de los instrumentos
vlidos y adecuados para resolver pro-
blemas especfcos; y legitimidad de fn
ltimo u objetivo, cuando dicha accin
busca efectivamente favorecer el inte-
rs pblico por encima de los intereses
privados (lo que no quiere decir que
excluya a estos ltimos, desde luego).
Finalmente, es Luis Aguilar quien
retoma de manera ms evidente el
componente democrtico de las polti-
cas pblicas, al vincularlas explcita y
permanentemente con la participacin
corresponsable de la ciudadana en el
ejercicio de la accin pblica. Desde
esta perspectiva las polticas pblicas
no son monopolio exclusivo del go-
bierno, sino una actividad compartida
y constante que requiere el trabajo
conjunto y constante de gobernantes
y gobernados.
En suma, con todo lo anterior, pode-
mos referirnos a las polticas pblicas
como aquellas decisiones y acciones
legtimas de gobierno que se generan a
travs de un proceso abierto y sistem-
tico de deliberacin entre grupos, ciu-
dadanos y autoridades con el fn de
resolver, mediante instrumentos es-
pecfcos, las situaciones defnidas y
construidas como problemas pblicos.
12

12
Asumimos, desde luego, que tales acciones se
realizan siempre en el marco de la ley, por lo
que son legales, adems de legtimas en los tres
sentidos antes expuestos.
28
Desde este enfoque, la primera conclu-
sin inmediata es que no toda accin
de gobierno es una poltica pblica. Se
trata en todo caso de un grupo particu-
lar de decisiones y acciones que poseen
al menos las siguientes caractersticas:
1. Son llevadas a cabo por autoridades
pblicas legtimamente constituidas.
2. Surgen como respuesta a una situa-
cin entendida como un problema
que afecta el inters pblico, por
lo que debe resolverse empleando
recursos gubernamentales, en ma-
yor o menor medida.
3. Se materializan mediante meca-
nismos concretos, privilegiando el
inters de la comunidad por encima
de los intereses particulares.

4. Todo lo anterior, adems, tiene
como supuesto fundamental la dis-
cusin y acuerdo entre el gobierno y
la ciudadana, respecto de qu debe
resolverse, mediante qu mecanis-
mos concretos y con qu efectos
esperados. As, al escoger una alter-
nativa se estn abandonando otras,
al escoger un mtodo de solucin se
estn dejando de lado otros, por lo
que estos procesos de no-decisin
son tambin muy importantes.
Sin embargo, este listado mnimo
podra parecer en primera instancia un
conjunto de buenas intenciones, sobre
todo para un pas como el nuestro en
el que mucho tiempo las decisiones de
gobierno se tomaron (y desgraciada-
mente en ocasiones se siguen tomando)
de manera unilateral y autoritaria en los
diferentes niveles de gobierno. Surgen
entonces las preguntas, es realista este
modelo mnimo de polticas pblicas?,
qu marco social requiere para fun-
cionar efectivamente? Bien, pues la
respuesta es inmediata y contundente:
el entorno social democrtico es el
nico en el que las polticas pblicas
pueden desarrollarse. stas, a su vez,
inciden de manera positiva sobre la
democracia, por lo que la relacin entre
ambas es mutuamente benfca. ste
es ni ms ni menos que el argumento
central de este texto, por lo que ser
desarrollado puntualmente a conti-
nuacin, al describir qu implica y re-
quiere gobernar por polticas pblicas.
29
Gobernar por polticas pblicas es slo
una forma de buscar resolver los pro-
blemas sociales. Es antes que nada y
como se dijo con anterioridad, un esti-
lo de gobierno. Sin embargo, es el
estilo de gobierno propio de las socie-
dades democrticas participativas. Las
razones son diversas, pero quizs la
principal es que entre polticas pbli-
cas y democracia existe un vnculo de
mutuo reforzamiento, pues no slo las
polticas pblicas requieren de entor-
nos democrticos vigorosos, sino que
estos ltimos se ven potenciados por
el ejercicio gubernamental basado en
polticas pblicas, con lo que pode-
mos decir que se establece un crculo
virtuoso entre stas y la democracia.
Comencemos por desarrollar este
punto de manera general, para luego
exponer los requisitos particulares ms
importantes que se deben satisfacer
para lograr un gobierno por polticas
pblicas efectivo.
3.1. LA DEMOCRACIA: UNA CONDICIN
NECESARIA PARA GOBERNAR POR
POLTICAS
Lo que hay detrs de cada una de las
defniciones de polticas pblicas que
presentamos en la seccin anterior,
incluyendo la que construimos a partir
de las aportaciones de otros autores,
es una discusin valorativa. Es decir,
obliga a expresar, discutir y lograr
acuerdos respecto de lo que debe o
no atender el gobierno, mediante qu
instrumentos y con qu fnes. Se trata
de una cuestin de apreciacin res-
pecto de lo que se considera lo ms
adecuado.
Las polticas pblicas, entonces,
se basan en una premisa fundamental:
nadie tiene el monopolio de la verdad.
Este axioma inevitablemente conduce
a aceptar y fomentar la pluralidad de
opiniones, mismas que deben ser con-
trastadas en la arena pblica mediante
3. Cmo se gobierna por polticas pblicas?
30
un ejercicio discursivo basado en ar-
gumentos y evidencias. Es por ello, en
primera instancia, que las polticas p-
blicas no pueden existir all donde las
voces contrapuestas no son toleradas,
donde el disenso es acallado y donde
se privilegia la accin gubernamental
autoritaria. Por el contrario, prosperan
all donde existe la multiplicidad de
ideas y puntos de vista, es decir, en
una democracia no slo representati-
va (centrada en el voto), sino delibe-
rativa y ampliamente participativa.
Para clarifcar el punto, basta con
retomar brevemente la historia de
nuestro pas en la mayor parte del siglo
pasado, en la que el sistema de par-
tido nico de facto llev al lmite el
tamao y rol del Estado en lo econ-
mico, y privilegi el autoritarismo cen-
tralista como mtodo de decisin en lo
poltico.
13
Se trataba de un Estado en
constante expansin debido a la ilusin
13
Estas refexiones en torno a la historia reciente del
Estado mexicano y la contribucin de las polticas
pblicas a la democracia siguen muy de cerca
las planteadas por Luis Aguilar en su Estudio
introductorio, en Luis F. Aguilar Villanueva, op.
cit., pp. 15-36.
de recursos ilimitados, as como a la
ausencia de contrapesos polticos. En
tales condiciones las fronteras entre lo
pblico, lo gubernamental, lo nacional
y lo privado eran muy difusas, por
decir lo menos: lo pblico como equi-
valente a la accin del Estado, ste a
su vez guiado por el inters nacional,
que en los hechos se identifcaba ms
bien con los intereses privados de los
grupos e individuos al interior del par-
tido ofcial y sus corporaciones.
En ese contexto, eran relativamente
pocas y genricas las soluciones para
buena parte de los problemas pblicos:
ms presupuesto, ms programas y ms
estructura administrativa, todo ello en
el marco de un gran plan nacional. El
gobierno por planes y programas, como
se le ha llamado, supona adems, en
el mejor de los casos, la existencia de
un consenso general respecto de tales
soluciones genricas, pero en el peor
de ellos, implicaba un control autorita-
rio del aparato poltico-administrativo.
A juzgar nicamente por los resulta-
dos globales de esa forma de gobierno,
31
se tomaron decisiones buenas y ma-
las, sin duda. Sin embargo, debido al
proceso decisorio arriba esbozado, las
malas elecciones fueron inevitables y
muy costosas, principalmente en virtud
de la falta de contrapesos polticos para
proponer alternativas o alertar respecto
de los posibles efectos no deseados de
las polticas genricas. El desenlace
es bien conocido: crisis econmicas y
polticas recurrentes que comenzaron
a desgastar un sistema caduco, hasta
que ste se volvi insostenible.
Lo anterior oblig finalmente,
desde mediados de los ochenta, a un
replanteamiento del papel del Estado
en la sociedad, tanto en su dimensin
econmica como poltica, que a su vez
deriv respectivamente en el redimen-
sionamiento y la democratizacin del
mismo como pautas generales de la
accin pblica. Dicha apertura tuvo,
entre otras repercusiones, la reconside-
racin de los mbitos pblico y privado
en el marco de una nocin de inters
pblico mucho ms amplia, que in-
tent equilibrar las aspiraciones pbli-
cas y privadas en un marco de plura-
lidad democrtica guiada por la bs-
queda del bien comn.
14
Como podemos ver, la apertura de-
mocrtica y el nuevo papel del Estado
en la economa sentaron (al menos en
principio) las bases para un gobierno
por polticas pblicas, en cuando me-
nos dos sentidos fundamentales: posi-
bilitaron la participacin de distintos
actores sociales en las decisiones y
acciones del gobierno, a la par que re-
dujeron el mbito de accin del Estado
a problemas mucho ms concretos. Sin
embargo, la democracia representativa
no basta para que los gobiernos obten-
gan mejores resultados en trminos de
la resolucin de problemas pblicos.
Es solamente una condicin necesaria
y fundamental para gobernar por po-
lticas pblicas. Entonces, si el xito
de la mancuerna democracia-polticas
pblicas no est garantizado, cul es
su ventaja sobre otros estilos de gobier-
14
El concepto inters pblico es en realidad mu-
cho ms complejo y acepta diversas defniciones.
Para una discusin amplia del mismo vase C.
Choran, Political Science and the Public Inter-
est, en Journal of Politics, vol. 36, 1974, pp.
327-355.
32
no, como el que expusimos brevemente
para el caso de Mxico prrafos arri-
ba? Veamos.
La participacin de diversos acto-
res en las decisiones gubernamentales
es en s misma deseable como principio
democrtico, pero tiene adems im-
plicaciones positivas sobre los resul-
tados de la accin pblica. Cuando los
problemas, sus posibles soluciones y
consecuencias se determinan de mane-
ra conjunta entre sociedad y gobierno,
mediante un dilogo en el que muchas
y muy diversas opiniones e ideas se
plantean abiertamente, se beneficia
el inters pblico, se minimizan los
riesgos de tomar grandes decisiones
incorrectas y se incrementan las po-
sibilidades de lograr un ejercicio ms
efciente del gasto pblico.
Al gobernar por polticas pblicas,
los temas que el gobierno efectiva-
mente atiende se eligen a partir de la
agenda pblica, que es el conjunto
de asuntos que preocupan y afectan
a la sociedad en general por diversos
motivos. Este punto se desarrolla en
la siguiente seccin de este texto, pero
vale la pena hacer notar aqu que esto
representa una diferencia importante
respecto de los gobiernos autoritarios.
En ellos, como vimos previamente, y
como tambin vivimos en el caso de
Mxico hace no muchas dcadas, las
acciones del gobierno suelen guiarse
por intereses grupales o individuales
bien localizados, que podran o no ir
en lnea con el inters general. El go-
bierno por polticas pblicas, en cam-
bio, gira en torno de aquellos asuntos
de inters pblico, entendido como
el equilibrio de intereses en funcin
ltima del bien comn. Es decir, se
trata de gobiernos que se ocupan de
los problemas realmente pblicos y no
de atender las necesidades de ciertos
grupos dentro del gobierno.

En segundo lugar, adems, el go-
bernar por polticas pblicas disminuye
ampliamente el riesgo de tomar gran-
des decisiones equivocadas con altos
costos para la sociedad, como las que
sealamos antes para el caso mexicano
o las que apuntamos en su momento al
referirnos a los regmenes autoritarios.
La pluralidad de ideas alerta respecto
de posibles consecuencias negativas
33
de la accin pblica, y propone rutas
alternas; cierra el paso a la soberbia,
la improvisacin o las ocurrencias
gubernamentales. Desde luego, la po-
sibilidad del error permanece, pero el
gobierno por polticas pblicas la hace
comparativamente menor.
Una tercera ventaja del gobierno
por polticas pblicas es que stas, a
diferencia de los gobiernos por planes
y programas generales, son especfcas
en sus soluciones. No se trata ms de
gobiernos que se asumen omnipotentes
y que recetan las misma medicina de
incremento burocrtico y presupuestal
sea cual fuere el problema en cuestin.
Por el contrario, como veremos al
exponer el denominado proceso de
polticas, las polticas pblicas buscan
desentraar la causa originaria de los
problemas, a los cuales defnen a partir
de muchos posibles marcos tericos, y
ofrecen soluciones particulares a los
mismos. Ahora, lo anterior no quiere
decir que las polticas pblicas no
necesiten del dinero de los contribu-
yentes, desde luego que lo requieren,
la diferencia es que, en principio, esta
forma de atender los problemas es
comparativamente menos onerosa y
potencialmente mucho ms efectiva.
En suma, la democracia es la con-
dicin necesaria para el gobierno por
polticas pblicas. Un gobierno plural,
que atiende problemas efectivamente
pblicos mediante instrumentos espe-
cfcos, al mismo tiempo que dismi-
nuye el riesgo de cometer grandes y
costosos errores para la sociedad en
su conjunto. Y aunque como seala-
mos de ninguna manera es garanta
de efciencia gubernamental, se trata de
un proceso decisorio positivo en s
mismo: incluyente y plural. Para que
este proceso funcione de mejor mane-
ra existen ciertos requisitos que tanto
gobierno como ciudadana deben sa-
tisfacer. A continuacin desarrollamos
los ms importantes, para cerrar esta
parte del texto destacando los aspectos
de las polticas pblicas que a su vez
inciden positivamente sobre la calidad
de la democracia.

34
3.2. EL GOBIERNO POR POLTICAS
PBLICAS: ROBUSTECIENDO
LA DEMOCRACIA
Como recin mostramos, para gober-
nar por polticas pblicas debe existir
un entorno democrtico que permita la
participacin de la sociedad en general
en las decisiones y acciones de gobier-
no. Ello puede darse en primera instan-
cia mediante un proceso electoral en
el que se determinen los temas que el
gobierno debe atender. Es decir, ideal-
mente quienes desean ser gobernantes
o representantes populares de todos
niveles (presidente, senadores, dipu-
tados, gobernadores, alcaldes, etc.)
presentan una agenda de problemas
y soluciones que el ciudadano evala y
elige mediante el voto. Puede ser inclu-
so que en atencin a las peticiones de
la sociedad, sus grupos o incluso algu-
nos individuos protagnicos, los can-
didatos y partidos modifquen su even-
tual agenda de gobierno para adaptarla
a tales demandas. Pero si esta inclusin
nicamente se queda en el proceso
electoral, y una vez en el gobierno el
representante deja de escuchar con
la misma atencin, al mismo tiempo
que los ciudadanos renuncian a infuir
sobre los problemas pblicos, desde
su eleccin hasta las implicaciones
de las soluciones propuestas, el gobier-
no por polticas pblicas no prosperar.
Veamos por qu.
Si bien el tipo de democracia cen-
trada en el voto antes descrita resulta
positiva a la luz de la historia previa de
nuestro pas, no es de ninguna manera
sufciente para hablar de un gobierno
por polticas pblicas, pues ste requie-
re de la participacin constante de la
ciudadana no slo durante las jornadas
electorales, sino durante toda la gestin
gubernamental en la que se determinan
de manera regular los problemas a
atender, de qu manera y con qu po-
sibles consecuencias. As, gobernar por
polticas pblicas implica procesos de
deliberacin, discusin, participacin
y acuerdos permanentes entre muchos
actores con puntos de vista diversos.
Sin embargo, si en ocasiones resul-
ta complicado coordinar una discusin
y generar consenso entre pocos partici-
pantes respecto de temas sencillos, es
difcil imaginar de qu manera podra
35
llevarse a cabo la participacin en este
estilo de gobierno, y ms an a escala
nacional. En efecto, no se trata de un
debate generalizado y desordenado,
sino de una discusin institucionali-
zada, esto es, que idealmente se rea-
liza mediante reglas y procedimientos
generales con el fn de asegurar la
exposicin de un gran nmero de
opiniones sin obstruir el arribo de una
conclusin.
15
La institucionalizacin del debate
pblico es una cuestin gradual y com-
plicada, y sin embargo es posible en la
realidad debido a que, como sealamos
anteriormente, las polticas pblicas
plantean discusiones especfcas, por
temas, instrumentos y consecuencias,
dentro de un contexto particular. Estas
discusiones, adems, pasan en buena
medida por aceptar el hecho de que
aunque la mayora de los problemas
pblicos tiene una o varias posibles so-
luciones tcnicas, la eleccin de la
misma es a fn de cuentas una cuestin
poltica, no en el sentido peyorativo-
partidista que se le suele atribuir al
15
Giandomenico Majone, Evidencia, argumenta-
cin y persuasin en la formulacin de polticas
pblicas, FCE, Mxico, 1997, p. 37.
trmino en nuestro pas (con justa
razn), sino a manera de posiciones
encontradas, que se exponen, contrastan
y defenden pblicamente para realizar
una eleccin.
As, en el gobierno por polticas
pblicas, los participantes del debate
deben estar dispuestos a argumentar
y persuadir. Lo primero quiere de-
cir basar la discusin en evidencias
confables y verifcables, no rumores,
informacin distorsionada ni descali-
fcaciones; mientras que lo segundo
implica aprender mutuamente median-
te el discurso.
16
Con este ejercicio de
eleccin, la mejor poltica no es ne-
cesariamente la que sea tcnicamente
superior, sino la que genera fnalmen-
te mayor acuerdo respecto del proble-
ma y su propuesta de solucin. Esto
tiene adems una consecuencia positi-
va adicional: las polticas pblicas as
pactadas son efectivamente viables o,
como se dice en la jerga de la discipli-
na, factibles, lo que a su vez incremen-
ta sus probabilidades de xito.
17
16
Ibid., p. 42.
17
La importancia de la factibilidad se desarrolla en
el siguiente captulo, en el marco del diseo de
polticas pblicas.
36
Lo anterior nos lleva de manera na-
tural a describir el tipo de ciudadano y
gobierno que se rigen mutuamente me-
diante polticas pblicas. Los primeros
se asumen informados y participativos;
los segundos, abiertos y transparentes.
Un ciudadano que desea un gobier-
no por polticas pblicas requiere
interesarse por las decisiones que se
tomen sobre los problemas y asuntos
que competen a la sociedad; necesita
informacin confable que le permita
participar e influir en la discusin
institucionalizada, esto es, argumen-
tar y persuadir con xito. Asimismo,
requiere corresponsabilizarse de las
decisiones que se toman. Por su parte,
el gobierno debe permanentemente es-
tar dispuesto a ser criticado, evaluado y
en general vigilado responsablemente
por el ciudadano, por lo que debe
acostumbrarse a consultar e incluir
a la ciudadana en sus decisiones y
acciones antes, durante y despus de
que stas se lleven a cabo. Asimismo,
requiere de la justifcacin de sus inter-
venciones pblicas en todo momento.
18

En suma, un gobierno que tenga como
pilares de su accin la transparencia y
la rendicin de cuentas.
De cumplirse estas condiciones,
ciertamente ideales pero no por ello
menos deseables, las polticas pbli-
cas estaran coadyuvando a construir
una democracia mucho ms robus-
ta, en la que los ciudadanos vean
a la participacin electoral slo como la
primera parte de su responsabilidad
compartida en la eleccin y solucin de
los problemas pblicos. Como contra-
parte, tendramos un gobierno abierto
y transparente en el que el ejercicio de
gobierno se construye y reconstru-
ye permanentemente con y para la
ciudadana.
18
Nos referimos a aquellos actos con inters p-
blico. Como veremos ms adelante al estudiar el
proceso de polticas, no toda accin de gobierno
es pblica en el sentido de que tenga impacto
trascendente sobre el conjunto social.
37
Hasta aqu en esta seccin hemos
hablado de manera general de las po-
lticas pblicas como sustento de un
estilo de gobierno: sus requerimientos
iniciales, sus ventajas y sus aportacio-
nes tanto reales como potenciales a la
calidad de la democracia. Sin embargo,
para ver de manera ms puntual estos
elementos, vayamos en la siguiente
parte de este texto a las entraas de
las polticas pblicas. Para ello revisa-
remos el denominado proceso o ciclo
de polticas, con el doble objetivo de
profundizar el argumento que vincula
a stas con la democracia, al mismo
tiempo que ofrecemos al lector un
primer acercamiento general al estudio
convencional de la disciplina.
39
El estudio del proceso o ciclo de
polticas constituye un ideal terico
construido para analizar las polticas
pblicas detalladamente, al descompo-
nerlas en una serie de pasos que per-
miten observar su construccin y desa-
rrollo, al mismo tiempo que destacan
aspectos particulares de cada etapa
que probablemente quedaran oscu-
recidos en un anlisis ms general.
Se trata de un modelo que, como tal,
puede o no verificarse del todo en
la realidad; y que es en cierto modo
subjetivo, dado que no existe acuer-
do generalizado respecto del nmero de
etapas que este proceso debe incluir.
No obstante, se acepta generalmente
que cualquier ciclo debe contener al
menos tres fases: una de diseo, una de
implementacin y otra de evaluacin.
19

19
Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo
(comps.), Problemas, decisiones y soluciones.
Enfoques de polticas pblicas, CIDE-FCE, Mxico,
2010, p. 13.
En este texto seguimos una pro-
puesta de cinco etapas debido entre
otras cosas a que consideramos que
ilustra de mejor manera el componen-
te democrtico de las polticas pbli-
cas. En este caso, dichas fases son:
entrada en la agenda gubernamental,
defnicin del problema, diseo de la
poltica propiamente dicha, imple-
mentacin y evaluacin.
20
La fgura
siguiente ilustra este esquema ideal.

20
Ibid., pp. 9-25.
4. Qu es el proceso de polticas?
40
A continuacin se desarrollan cada
una de las cinco etapas del proceso,
no sin antes advertir una cuestin fun-
damental a partir de la fgura anterior.
Vale la pena observar que delibera-
damente se omiti el uso de fechas,
debido a que no necesariamente se
trata de una dinmica secuencial. Evi-
dentemente no podr existir evaluacin
alguna sin implementacin, y sta a su
vez no podr darse en ausencia total de
un diseo cualquiera, sin embargo, ello
no quiere decir que se trate de fases
claramente separadas en el tiempo y
el espacio. De hecho, [en] la prctica,
las polticas pblicas suelen adoptar la
forma del gerundio: van disendose,
implementndose y evalundose, casi
siempre al mismo tiempo.
21
Una vez
dicho lo anterior, comencemos por
exponer el proceso de entrada en la
agenda de gobierno.
4.1. ENTRADA EN LA AGENDA
GUBERNAMENTAL
El posicionar una situacin en la agen-
da pblica, y luego en la guberna-
mental, es una condicin necesaria para
la existencia de cualquier poltica p-
blica, en la medida en que implica que
21
Ibid., p. 13.
El proceso o ciclo de polticas
Fuente: elaboracin propia.
Entrada en la agenda gubernamental
Defnicin del problema Evaluacin
Diseo Implementacin
41
sta se reconoce como un problema;
y no cualquiera, sino uno que amerita
la atencin del gobierno.
22
Esto podra
parecer extrao si pensamos que los
problemas han estado siempre all,
de manera natural, esperando a ser
descubiertos y atendidos. Sin embar-
go, stos en realidad se construyen
discursivamente. Lo anterior quiere
decir que requieren de la formulacin,
consciente o no, de una argumentacin
que los presente exitosamente ante la
opinin pblica como cuestiones con
implicaciones negativas que deben
ser resueltas por o con ayuda del go-
bierno. Para ilustrar brevemente este
proceso de construccin e insercin
de los problemas en la agenda, tome-
mos como ejemplo a la pobreza, slo
por usar un caso paradigmtico.
Es un hecho que hoy en da cual-
quier gobierno del mundo quisiera re-
22
La agenda pblica es el conjunto de asuntos
elevados al estatus de problema pblico, [mientras
que] la agenda gubernamental [es el] subconjunto
del primero efectivamente susceptible de atencin
por parte del Estado a travs de polticas pblicas.
Mara A. Casar y Claudia Maldonado, Formacin
de agenda y proceso de toma de decisiones. Una
aproximacin desde la ciencia poltica, en Merino
y Cejudo, op. cit., pp. 211 y 212.
mediar este mal (o al menos as lo ma-
nifestan pblicamente). Sin embargo,
este deseo no ha estado siempre all,
pues por sorprendente que parezca, la
pobreza no ha sido invariablemente y
de manera universal concebida como
un problema, y menos an como un
problema pblico grave.
Para comprender de mejor manera
lo anterior, comencemos por hacer una
primera distincin entre problema y
condicin. Para que una situacin sea
defnida como problema o condicin
hay que decidir si se le puede o debe
mejorar. Las situaciones insatisfac-
torias se perciben como condiciones
cuando se acepta que los esfuerzos
por resolverlas son intiles o incluso
contraproducentes.
23
En el caso de
la pobreza, por ejemplo, habr quien
con una cortedad de miras afrme que
pobres siempre ha habido y siempre
habr, y que adems quienes son
pobres lo son porque quieren. Si la
mayora de la sociedad compartiera
esta perspectiva, estaramos dando por

23
M. Barzelay, Breaking Through Bureaucracy:
A New Vision for Managing in Government,
University of California Press, Berkeley, 1992.
42
hecho que la pobreza es una condicin,
y una condicin privada, adems.
Es decir, si no se puede cambiar, no
tendra sentido disear acciones para
ello, y an menos caso tendra emplear
recursos pblicos para tal fn. En suma,
no sera un problema, y de ninguna ma-
nera se tratara de un problema pblico.
Obviamente el anterior es un
ejemplo extremo, indeseable y por
fortuna hipottico a escala social. Sin
embargo, han existido en la historia
episodios en los que la pobreza ha
sido efectivamente considerada como
una condicin generalizada, primero,
y como un problema secundario y
menor, despus. Tales son respecti-
vamente los casos de la Inglaterra de
fnes del siglo XVIII, que atestigu el
origen del capitalismo, y donde ser po-
bre era equivalente a tener que trabajar
para ganar el sustento, por lo que esta
condicin aplicaba a la mayor parte
de la creciente poblacin industrial de
la poca.
24
Por otra parte, hace poco
ms de cinco dcadas en Estados Uni-
24
Karl Polanyi, La gran transformacin. Los or-
genes polticos y econmicos de nuestro tiempo,
FCE, Mxico, 2003.
dos la pobreza era aceptada como un
problema, pero de carcter secundario
y menor en la conciencia pblica de
ese pas.
25
En contraste hoy en da en
ambos pases, como en casi todo el
mundo incluyendo Mxico, no queda
duda alguna de que la pobreza es una
situacin que se puede remediar, as
sea parcialmente, mediante polticas
sociales, econmicas, de salud, entre
otros instrumentos.
El mismo trnsito antes descrito,
de condicin a problema, ha ocurrido
con cuestiones como la contamina-
cin ambiental o ms recientemente
la violencia escolar entre pares, mejor
conocida como bullying, entre muchas
otras que hoy tambin son parte de la
agenda pblica en distintos pases.
26

Sin embargo el estatus de problema
no garantiza la atencin por parte del
gobierno mediante polticas pblicas
concretas. Para que ello ocurra e in-
25
Giandomenico Majone, op. cit., p. 59.
26
Para el caso de los problemas medioambientales,
el lector interesado puede consultar: Anthony
Downs, El ciclo de atencin a los problemas
sociales, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.),
Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mi-
guel ngel Porra, Mxico, 1996, pp. 141-159.
43
gresen en la agenda gubernamental,
tiene que generarse cierto consenso
respecto de que dicho problema afecta
negativamente a la sociedad en su con-
junto directa o indirectamente, es decir,
que se trata de un problema pblico y
por ello merece la atencin inmediata
del gobierno. El reconocimiento de
un problema como pblico, a su vez,
puede deberse a mltiples factores
como el ciclo econmico, los cambios
graduales en la moral pblica, el papel
emprendedor de los actores sociales,
los expertos acadmicos y la opinin
pblica, el perfl de las instituciones
gubernamentales y sus miembros,
entre otros.
27
En suma, con lo hasta aqu ex-
puesto en este apartado es claro que:
1) no toda situacin es un problema;
y 2) no todo problema es pblico. La
agenda gubernamental se construye a
partir de estas premisas, que a su vez
implican un proceso de discusin de
valores respecto de lo que se conside-

27
Barbara J. Nelson, La formacin de una agen-
da. El caso del maltrato a los nios, en Luis F.
Aguilar Villanueva (ed.), Problemas pblicos y
agenda de gobierno, op. cit., pp. 105-140.
ra un problema pblico, y quizs ms
importante, lo que no lo es. Se trata ni
ms ni menos que de una defnicin de
las prioridades sociales, a travs de las
cuestiones que debe atender el gobier-
no. Desde esta perspectiva, entonces,
la agenda gubernamental puede en
principio ser infuida por los distintos
actores sociales mediante el proceso
deliberativo que se describi previa-
mente en este texto, como prerrequisito
para un gobierno por polticas pblicas
efectivo.
Finalmente, al defnir los proble-
mas pblicos como tales, no slo se
escogen valores. De manera simult-
nea esta primera especifcacin infu-
ye sobre la seleccin de las posibles
soluciones para los problemas en
cuestin. Esta segunda defnicin es
por s misma, y para fnes analticos y
de exposicin, una segunda etapa en
el ciclo de polticas presentado con
anterioridad en el esquema con que se
ilustr el proceso o ciclo de polticas,
por lo que a continuacin analizamos
brevemente la fase conocida como
defnicin del problema.
44
4.2. DEFINICIN DEL PROBLEMA
Por defnicin del problema se entien-
den los procesos mediante los cuales un
problema, ya aceptado como pblico
y colocado en la agenda, es estudiado
en trminos de sus probables causas,
componentes y consecuencias.
28
En
otras palabras, se trata de comprender
la naturaleza del problema con el fn
de proponer soluciones acordes, bien
informadas y con la mayor probabili-
dad de impactar positivamente sobre la
situacin considerada como negativa,
cuando ello es factible.
En esta etapa del ciclo de polticas
deben clarifcarse algunas cuestiones
importantes. En primer lugar, el pro-
blema tal y como entr en la agenda,
es en realidad un problema en s
mismo, o es la manifestacin de un
problema mayor? Es decir, dnde
comienza y dnde termina el proble-
ma? Qu causas y efectos tiene sobre
otras cuestiones real y potencialmente
problemticas? Estas preguntas ponen

28
Luis Aguilar, Estudio introductorio, en Luis F.
Aguilar Villanueva, Problemas pblicos y agenda
de gobierno, op. cit., p. 52.
en evidencia el hecho de que muchas
veces lo que ingresa en la agenda
pblica son problemas intermedios
o sntomas de otros problemas origi-
nales. Por ello, las distintas teoras y
enfoques son de gran ayuda en esta
etapa, pues ofrecen pistas respecto de
las causas y posibles consecuencias
de los problemas, as como de los rum-
bos de accin posibles. No obstante,
acotar un problema en trminos de sus
causas y efectos puede no ser una labor
sencilla, como veremos enseguida.

Para ejemplificar la dificultad,
supongamos que se desarrolla una
nueva droga cuyo consumo crece ace-
leradamente entre los jvenes de cierta
localidad, lo que a su vez est generan-
do un problema de adiccin cada vez
mayor.
29
En este caso, si el consumo
se defne como el problema en s mis-
mo, la accin pblica probablemente
ir encaminada a frenar la oferta y
demanda de tal sustancia, vigilando
29
Este ejemplo hipottico sigue de cerca el plantea-
do para el caso de la herona en Estados Unidos
en: Mark Moore, Anatoma del problema de la
herona: un ejercicio de defnicin de problemas,
en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas pbli-
cos y agenda de gobierno, op. cit., pp. 185-214.
45
y castigando severamente con penas en
prisin tanto a los vendedores como a
los consumidores. Esto es, el proble-
ma ser defnido desde una ptica de
seguridad pblica.
Si por el contrario se sostiene, usan-
do evidencias confables y verifcables,
que dicho consumo en ltima instancia
responde a un problema social ms
grande pero poco visible, digamos,
la violencia intrafamiliar histrica-
mente prevaleciente en la comunidad,
es claro que la frrea vigilancia y el
castigo ejemplar no slo no ayudarn
a resolver el problema, sino que proba-
blemente lo empeoren. En este caso, la
defnicin del problema se realiza des-
de el mbito de la violencia domstica.
Asimismo, podra tambin argu-
mentarse que el consumo de dicha
droga en realidad debe ser visto como
un problema de salud pblica, por la
alta probabilidad que tiene de generar
una dependencia bioqumica en el or-
ganismo humano. Desde esta perspec-
tiva, la rehabilitacin mdica mediante
el suministro de dosis controladas y
cada vez menores de la droga o sus
equivalentes sera probablemente la
estrategia ms adecuada a seguir. Aqu
se estara defniendo el problema desde
un enfoque clnico.
Ninguna de las defniciones ante-
riores es errnea, en principio, y de
hecho se podran aadir otros enfoques
al estudio del problema, tales como
la educacin, el empleo, los modos
aceptables de convivencia social o la
libertad individual, slo por mencionar
algunos. El punto en todo caso es que
la defnicin del problema obliga, de
nueva cuenta, a un contraste de eviden-
cias en favor y en contra de cada una
de las perspectivas, para determinar
fnalmente dnde inicia y hasta dnde
llega en realidad el problema, cules
son sus causas ltimas, cules sus efec-
tos, y cmo puede ser atendido desde
cada particular enfoque.
Finalmente, vale la pena destacar
dos cuestiones en torno a la defnicin
del problema. La primera es que sta
se encuentra ntimamente ligada con
la manera en que dicho problema se
insert en la agenda pblica. Si ingres
como un asunto de seguridad, es muy
46
probable que, al menos en un inicio, la
bsqueda de las causas y consecuen-
cias del problema seguirn esta lnea de
investigacin (aunque como veremos
enseguida, ni la entrada en la agenda
ni la defnicin del problema deben ser
absolutamente determinantes en el di-
seo de la poltica). Adems, ser mu-
cho ms difcil persuadir a la opinin
pblica de un cambio radical respecto
del enfoque inicial de la agenda.
En segundo lugar, como en el
propio proceso de polticas, en la
realidad la distincin entre las dife-
rentes posibles defniciones no es tan
clara. Incluso las posibles causas y sus
respectivos instrumentos de solucin
no necesariamente se excluyen, como
veremos enseguida al hablar del dise-
o de las polticas.
4.3. DISEO DE LA POLTICA
Despus de que se ha definido una
situacin social como problema p-
blico, y tras haberse estudiado ste en
trminos de sus elementos causales, se
llega a la etapa del diseo de la polti-
ca.
30
sta no es otra cosa que la formu-
lacin de la estrategia que se seguir
para intentar resolver el problema en
su contexto particular, entendiendo por
estrategia el conjunto de instrumentos
coherentemente integrados, as como
las restricciones que stos enfrentaran.
En suma, se trata de establecer una
relacin entre los medios manipulables
y los objetivos alcanzables dadas las
condiciones del entorno.
31
La estrategia elegida, sea cual fue-
re, enfrenta de entrada una primera li-
mitante: muy rara vez existen solucio-
nes defnitivas para problemas socia-
les complejos. Ello obliga a reducir
la ambicin de las polticas al plantear
alternativas que logren conciliar los
muchos objetivos e intereses en con-
ficto, buscando como resultado fnal
un problema reducido en su magnitud
e implicaciones negativas, en lugar de

30
Recurdese que se trata de una distincin ms
o menos artifcial. En realidad las etapas del
diseo se traslapan constantemente entre s en
un proceso de rediseo continuo.
31
Aaron Wildawsky, citado en Peter J. May, Cla-
ves para disear opciones de polticas, en Luis
F. Aguilar Villanueva (ed.), Problemas pblicos
y agenda de gobierno, op. cit., p. 235.
47
una solucin defnitiva de una vez y
para siempre.
Adems de la creatividad y el cono-
cimiento terico y tcnico respecto del
problema, un elemento crucial en es-
ta etapa del proceso es la factibilidad,
esto es, la viabilidad o posibilidad real
de llevar a cabo la estrategia propuesta
tras considerar las restricciones polti-
cas, fnancieras, administrativas, entre
muchas otras que enfrenta cualquier
intento de accin pblica guberna-
mental. Teniendo en mente las restric-
ciones, as como los objetivos que se
buscan satisfacer con la poltica, sta
se puede disear siguiendo un modelo
general de dos pasos: 1) encontrar los
factores que pueden ser efectivamente
manipulados, esto es, las variables de
la poltica, y 2) formular un conjunto
de estrategias alternativas de entre las
cuales surgir fnalmente una poltica
pblica concreta.
32
El primer paso est muy ligado
con la defnicin del problema que
expusimos previamente, en tanto esa
primera entrada terico-causal ofrece
32
Peter J. May, op. cit.
pistas importantes respecto de los
elementos que pueden y deben modi-
fcarse para intentar alcanzar los obje-
tivos planteados. Por ejemplo, para
el caso del desempleo, defnido como un
problema estrictamente econmico,
se podran considerar variables como el
nivel salarial, la disponibilidad y costo
de los crditos a la produccin, las
prestaciones laborales o las cargas im-
positivas, por mencionar slo algunos
elementos.
Tras identifcar esos componentes
principales, la estrategia tendra que
considerar los diferentes objetivos de
la accin gubernamental, as como sus
efectos previsibles sobre los principales
intereses afectados, para formular una
cierta combinacin de instrumentos que
sean susceptibles de llevarse a la prcti-
ca. Siguiendo con el ejemplo podemos
imaginar muchas y muy variadas opcio-
nes para atacar el desempleo, pero slo
unas pocas sern en realidad viables. Por
ejemplo, si se desea simplemente elevar
el nivel de nuevos empleos generados
al ao, podra pensarse que es una buena
idea abrir una compaa estatal dedi-
cada, digamos, a la produccin de
48
bicicletas;
33
podra tambin eliminar-
se el salario mnimo y reducirse las
prestaciones laborales obligatorias,
como las aportaciones patronales a
la seguridad social, con el argumen-
to de que la fexibilizacin del mer-
cado laboral llevara a la generacin
de muchos nuevos empleos. Finalmen-
te, podra pensarse tambin en una
serie de incentivos generales a las
empresas, con medidas como el in-
cremento en la disponibilidad y el
abaratamiento de los crditos a la pro-
duccin, privilegios fscales a la crea-
cin de nuevos empleos, entre otras.
Veamos a continuacin algunas de las
posibles restricciones que cada una de
ellas enfrentara.
La creacin de una nueva empresa
estatal seguramente sera la alterna-
tiva ms costosa para el gobierno,
pues implica no slo la creacin de

33
Como de hecho ocurri en Mxico durante la
aplicacin del modelo de desarrollo conocido
como Industrializacin por Sustitucin de Im-
portaciones. Vase Manuel Barqun lvarez, La
privatizacin y el sector paraestatal en Mxico (un
enfoque jurdico-institucional), en Regulacin
del sector energtico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, UNAM, Mxico, 1997, p. 165.
la compaa, sino el mantenimiento
de la misma en el tiempo, incluyendo
el pago de sueldos y salarios a los
trabajadores contratados. Ahora bien,
las intervenciones gubernamentales
directas, como el caso de la fbrica de
bicicletas, son hoy en da sumamente
cuestionadas en el mbito acadmico
nacional e internacional, por lo que
es difcil pensar que sta en particular
sera bien recibida por los expertos,
que a su vez juegan un papel cada vez
ms importante en la opinin pblica
contempornea. En suma, esta primera
propuesta enfrentara tanto una restric-
cin de costos como una falta de apoyo
de la opinin pblica.
Por su parte, la estrategia de dis-
minuir el salario mnimo y reducir
las prestaciones laborales afectara
de manera directa e importante a los
trabajadores en general, por lo que
sera de esperarse que reaccionaran
decididamente para defender sus
intereses. En un pas como Mxico,
con una larga tradicin sindical que
an conserva organizaciones pode-
rosas con capacidad de movilizar a
cientos de miles de trabajadores a lo
49
largo y ancho del pas, sta sera sin
duda una restriccin importante que
habra que considerar.
En contraste con las dos primeras,
la tercera propuesta no representara
grandes costos directos para el gobier-
no, probablemente tampoco suscitara
el rechazo de la comunidad acadmica
en general, ni provocara una reaccin
en contra por parte de los trabajadores,
pues no afecta en principio sus intere-
ses. Por todo lo anterior, parecera la
estrategia ms factible.
Vale la pena reiterar que, como
hemos visto en las etapas previas del
proceso de polticas, no existe [en la
fase de diseo] una respuesta correcta
a un problema: lo nico cierto es que
algunas combinaciones de elementos
son mejores que otras en su balance
y con referencia a un criterio espe-
cfco.
34
Por ello, el sencillo modelo
antes expuesto podra modificarse
repetidamente en funcin de las distin-
tas defniciones del problema, incluso
llevando a su vez a la modifcacin de
stas a la luz de los nuevos descubri-
34
Peter J. May, op. cit., p. 254.
mientos en esta etapa de formulacin
de la poltica.
Finalmente, una vez que se ha
elegido una estrategia debe llevarse
al campo de batalla, esto es, al mbito
de las organizaciones pblicas que
implementarn el o los instrumentos
determinados. De nueva cuenta, como
veremos enseguida, incluso asumiendo
un trabajo impecable en la fase de dise-
o, en la implementacin lo ms segu-
ro es que surjan cuestiones no previstas
que puedan alterar el curso deseado
de accin de la poltica pblica. Sin
embargo, antes de ello no est de ms
enfatizar que la parte deliberativa y de
discusin pblica no termina en la def-
nicin del problema. La definicin
de los mecanismos de accin, del dise-
o de las alternativas y su seleccin es
un paso tan crtico como la defnicin
del problema: aqu se establecen las
cargas y la distribucin de los bene-
fcios; cuando se selecciona una alter-
nativa de accin se estn desechando
otras. Quin toma estas decisiones,
por qu, con qu evidencias? Por todo
esto el diseo es un paso crtico, p-
blico, deliberativo.
50
El problema con ese supuesto es que
omite considerar las muchas compleji-
dades que el diseo encontrar durante
su puesta en marcha, y que podran
infuir para obtener o no los resultados
deseados.
Las organizaciones en realidad
distan mucho de ser meros espacios de
ejecucin de decisiones externas. Entre
otras caractersticas, tienen sus propios
y mltiples objetivos y misiones; son
espacios polticos tanto hacia afuera
como al interior, a nivel organizacional
e individual, por cuanto estn habita-
das por seres humanos con sus propios
intereses, valores y capacidades cruza-
das y heterogneas; responden a diver-
sos actores con intereses igualmente
dispares tanto dentro como fuera de la
propia organizacin. Todo lo anterior al
mismo tiempo que intentan cumplir con
toda la normatividad aplicable.
37
Un buen ejemplo de estas compleji-
dades es la puesta en marcha de la po-
ltica de transparencia y acceso a la
informacin en nuestro pas, que en
a las organizaciones gubernamentales, en Me-
rino y Cejudo, op. cit., p. 61.
37
David Arellano Gault, op. cit.
4.4. IMPLEMENTACIN
Para ilustrar esta fase, suele usarse
entre los estudiosos de las polticas
pblicas una metfora bien conocida:
la implementacin es el proceso de
reunir y poner en su lugar todas las
partes que necesita una mquina. Pero
as como una mquina no funciona si el
diseo falla, una poltica basada en una
incorrecta teora causal puede producir
consecuencias inesperadas. Aunque no
es sufciente, un diseo cuidadoso es
condicin necesaria, pues si las partes
no estn disponibles, entonces la m-
quina no funcionar correctamente.
35
Esta metfora ilustra sin proponr-
selo uno de los errores ms comunes en
la etapa de implementacin, que es el
asumir que las organizaciones guber-
namentales, como campo natural de
accin de las polticas pblicas, son
instrumentos, obedientes espacios o
robots sociales para alcanzar objeti-
vos de la sociedad o de la poltica.
36

35
Eugene Bardach, citado en David L. Weimer y
Aidan R. Vining, Policy analysis. Concepts and
practice, Longman, Boston, 2010.
36
David Arellano Gault, El enfoque organizacio-
nal en la poltica y la gestin pblica: entendiendo

51
para lograr el trnsito deseado parta de
un supuesto fundamental: los burcra-
tas (como cualquier otro ser humano)
son actores racionales interesados, es
decir, actan siempre en funcin de ob-
tener su mximo benefcio posible, por
lo que buscaran proteger sus espacios
de poder. Por ello, se tendra que dise-
ar y aplicar un conjunto de incentivos
positivos y negativos (recompensas
y sanciones, respectivamente) con el
fin de que la transparencia resulta-
ra conveniente o, cuando menos, me-
nos costosa para un burcrata que se
comporta racionalmente.
El problema con este diseo es que
los incentivos no aterrizan en el vaco,
sino en lgicas de poder internas. Es
decir, el burcrata no es racional en
abstracto, sino dentro de un marco
institucional que da cierto sentido a
las organizaciones gubernamentales,
donde existe ejercicio de poder y lgi-
cas de lo apropiado, jerarquas y estra-
tegias de infuencia ms all de la mera
maximizacin de benefcios que se
asumi. De igual manera, la estrategia
basada en incentivos omiti al menos
otra variable fundamental: las organi-
zaciones pblicas son muy diferentes
trminos generales busc hacer de las
organizaciones gubernamentales su-
jetos obligados a abrirse al escrutinio
pblico, a mostrar de manera sistem-
tica buena parte de los aspectos involu-
crados en su gestin. La transparencia
as entendida es un componente sustan-
tivo de una democracia avanzada, por lo
que resultaba difcil pensar que habra
resistencias dado el gran acuerdo social
que se alcanz en Mxico a inicios del
siglo respecto de la deseabilidad de
esta forma de gobierno.
38
Sin embar-
go, la implementacin de la poltica
de transparencia implicaba un giro de
180 grados respecto de una larga tradi-
cin de entender y usar a la adminis-
tracin pblica como un coto de poder,
cuya fuerza radicaba precisamente en
mantener un cuasimonopolio de la
informacin, protegido de la ciudada-
na, el mercado, o incluso otros grupos
polticos.
Desde un enfoque de teora eco-
nmica, el instrumento ms adecuado
38
Este ejemplo se basa en: David Arellano Gault,
Transparencia desde un anlisis organizativo:
los lmites del nuevo institucionalismo econmi-
co y las fallas de transparencia, en Revista del
CLAD, Reforma y Democracia, nm. 40, febrero
de 2008, pp. 53-80.
52
entre s. No es lo mismo una agencia
de atencin a grupos vulnerables que
un organismo financiero altamente
especializado que tiene como tarea
principal otorgar becas a estudiantes
de posgrado, por poner slo un par de
ejemplos. En uno y otro caso el per-
sonal responder de manera diferente
a los incentivos propuestos, pues
sus dinmicas cotidianas, lgicas
de lo apropiado, juegos de poder al
interior, mapas mentales profesiona-
les, entre muchos otros factores, son
tambin muy diversos.
En suma, como podemos ver a
partir del ejemplo previo, en la fase de
implementacin la poltica se enfrenta
a una realidad mucho ms compleja de
lo que cualquier diseo puede modelar,
en la que lo nico seguro es la propia
incertidumbre. El conocimiento de las
organizaciones gubernamentales es por
ello fundamental para incrementar las
probabilidades de xito de las polticas
pblicas. El xito o fracaso, a su vez,
es tambin relativo, pues en todo caso
depende de los objetivos iniciales, los
parmetros y mtodos de evaluacin,
entre otros factores. En el siguiente
apartado abordamos brevemente esta
discusin, para fnalizar as la exposi-
cin del ciclo de polticas.
4.5. EVALUACIN
El proceso de evaluacin es, de acuerdo
con el esquema ideal que presentamos
al inicio del captulo (vase fgura de
pgina 40), el momento ltimo al que
debera llegar toda poltica pblica:
39

la determinacin de las fortalezas y de-
bilidades de los programas y proyectos
pblicos una vez que stos se llevaron
a cabo. Se trata de un acto inherente-
mente normativo, esto es, una cuestin
de apreciacin o juicio poltico.
40
Las evaluaciones tienen el objetivo
primario de ofrecer una retroalimenta-
cin til respecto de lo que se hizo o
se est haciendo correcta o incorrec-
tamente, en funcin del o los criterios
usados para evaluar, con el fn ltimo
39
Lo cual no necesariamente implica que la poltica
lleg a su conclusin. Como en su momento en-
fatizamos, el proceso de polticas es un esquema
ideal con fnes de anlisis.
40
Bovens, Hart y Kuipers, The Politics of Policy
Evaluation, en The Oxford Handbook of Public
Policy, Oxford University Press, Oxford, 2005,
pp. 319-335.
53
de mejorar la efciencia de la gestin
pblica. As, no existe un solo tipo de
evaluacin, sino muchos de ellos, que
se emplean dependiendo de lo que al
evaluador le interese observar. Algunos
de los ms comunes se enfocan en los
procesos u objetivos, y con cada vez
mayor nfasis en los resultados de las
polticas y el desempeo de las orga-
nizaciones pblicas que las ejecutan.
En un entorno democrtico, eviden-
temente el primer interesado en evaluar
para mejorar la efciencia de la accin
pblica sera el propio gobierno (en
sus distintos niveles), asumiendo que
su labor ser premiada o castigada en
las urnas. Sin embargo, una ciudadana
informada e interesada en el desempe-
o gubernamental, como la que descri-
bimos en el captulo previo, tiene tam-
bin en la evaluacin una herramienta
importantsima, pues en un sentido
ms amplio sirve para cuestionar a
los gobernantes sobre sus acciones y
sobre el rumbo que orienta el Estado
(...); para demostrar la efectividad [o
no] de la intervencin pblica; para
lograr consenso sobre los objetivos
de los programas y sobre el rediseo de
los mismos; as como [para] informar
a la sociedad del cauce que llevan las
polticas pblicas.
41
Entonces, la evaluacin tiende
de manera clara un puente entre la
efectividad de las propias polticas
pblicas y la democracia. Por un lado
est ntimamente ligada no slo con la
implementacin, a la que ha de volver
constantemente, sino con todo el ciclo
de las polticas por cuanto permite
ajustarlas o modifcarlas, incluso desde
sus definiciones originales de pro-
blema. Se asume as que el gobierno
puede fallar, pero que existen meca-
nismos de correccin de errores. Ello
reduce la posibilidad de que se cometan
las grandes equivocaciones que ex-
pusimos al referirnos a los gobiernos
autoritarios. Asimismo, la evaluacin
se constituye como el elemento de
rendicin de cuentas por excelencia,
pues permite a la ciudadana conocer,

41
Mara Jos Montiel, La evaluacin como
instrumento de cambio. Cmo se utilizan las
evaluaciones en los programas gubernamentales
en Mxico?, en Guillermo M. Cejudo y Claudia
Maldonado (eds.), De las recomendaciones a las
acciones: la experiencia del Premio 2011, CIDE-
SFP, Mxico, 2011, p. 31.
54
y en su caso exigir de manera infor-
mada, una reorientacin o incluso la
cancelacin de las polticas pblicas en
funcin de distintos criterios, pero
en particular de sus resultados.
Por ltimo, dado que la evaluacin
es una cuestin de apreciacin, requie-
re al igual que el resto de las etapas del
proceso, de la argumentacin basada
en evidencias para lograr persuadir
respecto de lo que se evala, con qu
fn, lo que constituye un resultado o
desempeo aceptable, entre otros as-
pectos que necesitan del consenso de
los diferentes actores tanto al interior
como desde fuera de las organiza-
ciones que implementan las polticas
pblicas.
Como hemos visto a lo largo de
este captulo, el proceso de polticas
permite observar la importancia de la
cultura y el ejercicio de la democracia
participativa para hacer de las polticas
pblicas un estilo de gobierno efectivo,
y probablemente ms eficiente que
otras formas de accin pblica. Los
temas de los que se ha de ocupar el
gobierno pueden ser moldeados, discu-
tidos y consensuados en la agenda p-
blica; las causas de esos problemas
pblicos, as como las posibles rutas
de solucin pasan de igual manera por
un proceso de argumentacin en el que
las muchas voces pueden proponer
ideas igualmente diversas, hasta que se
llega a acuerdos ms o menos estables
a partir de los cuales se disear una
estrategia con instrumentos precisos en
funcin del contexto y sus restriccio-
nes. Las soluciones propuestas pasan
al terreno de las organizaciones, donde
han de ejecutarse y se enfrentarn a
muchas otras complejidades, que sin
duda tambin requieren del dilogo
y el entendimiento entre los diversos
actores gubernamentales. Finalmente,
las polticas se evalan, posibilitando
y favoreciendo, entre otras cosas, la
rendicin de cuentas constante del
gobierno a la ciudadana.
A continuacin, en las refexiones
fnales, volvemos sobre las dos grandes
categoras generales que han guiado
nuestra exposicin: polticas pblicas
y democracia.
55
Por mucho tiempo se ha planteado en
diversas escuelas sobre gobierno y
poltica que la clave de un buen go-
bierno es el obtener y aplicar las ms
slidas herramientas y tcnicas ad-
ministrativas, legales e instituciona-
les. Si bien hay algo de esto, la com-
prensin de las polticas pblicas lleva
a una conclusin diferente: un buen
gobierno es aquel capaz de utilizar
esas tcnicas y herramientas en un
contexto plural y multifactico, lleno
de intereses y estructuras de poder, que
hacen imposible una defnicin nica
de lo correcto. Un buen gobierno
termina dirigindose a la resolucin de
problemas pblicos defnidos y aten-
didos desde muy diferentes ngulos,
intereses y perspectivas. La clave no
es encontrar la mejor o la nica
solucin. Hay muchas definiciones
de lo mejor; muchas posibilidades,
dependiendo de los intereses, de los
grupos y sus defniciones, as como de
los contextos y de la habilidad de im-
plementacin y ejecucin (que importa
mucho, por cierto).
Un buen gobierno no puede ser
aquel que presume que encontr la me-
jor alternativa y que tiene las mejores
tcnicas y a las mejores tecnocracias
para implementarla, si a fn de cuen-
tas intereses diversos y legtimos
quedaron fuera y se dan cuenta de que
acabarn cargando con los costos y re-
cibiendo pocos beneficios de esa
mejor alternativa. De poco serviran
polticas pblicas impolutamente
diseadas con las mejores tcnicas
microeconmicas si los recursos y las
reglas terminan siendo capturados por
ciertos grupos poderosos que dirigen
las decisiones y acciones para incre-
mentar su propio benefcio.
Las polticas pblicas apuestan por
un proceso inclusivo, deliberativo, que
implica que el debate sobre las eviden-
cias y las tcnicas forma parte sustan-
5. Refexiones fnales
56
tiva del proceso: no hay monopolio de
la verdad, as como tampoco tcnicas
neutrales. Los costos y los benefcios, las
cargas y las responsabilidades requie-
ren ser distribuidas, acordadas. Las so-
luciones pueden tomar tiempo, pueden
requerir incluso ser realizadas como
experimentos, en los que el fracaso es
ya una leccin positiva para el futuro.
Una sociedad democrtica es una
sociedad plural. Una sociedad plural
nunca podr llegar a consensos perfec-
tos, nunca podr ponerse de acuerdo
totalmente en todas y cada una de las
soluciones. Siempre habr debate, dis-
cusin y personas convencidas de que
tienen mejores soluciones. Y por su-
puesto, esa es la base de la democracia:
el poder acceder al poder para probar
que se tiene una solucin, una visin,
una alternativa que merece ser tratada.
Las polticas pblicas entonces no
son un crisol donde los tcnicos que
comprenden sus instrumentos educarn
a todos los dems para comprender
las verdaderas y correctas solu-
ciones. Como perspectiva de accin
de gobierno y de sociedad implica
aceptar que las mejores soluciones son
en realidad aquellas que se discuten,
que se enfrentan y compiten, que se
experimentan con evidencias en mano
y que se enfrentan a la rendicin de
cuentas constantemente. Las polticas
pblicas siempre estn en gerundio:
aplicndose, discutindose, probndo-
se, experimentndose, cambindose,
aprendindose y desaprendindose.
En suma, desde esta perspectiva un
mejor gobierno es tal cuando se basa
en un proceso abierto y sistemtico de
deliberacin, de discusin, inclusivo y
ordenado, que llega a decisiones, que
permite la accin, siempre con miras
a ser evaluado y a rendir cuentas cons-
tantemente. Esto es a lo que llamamos
un gobierno por polticas pblicas.
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63
David Arellano Gault es profesor investigador del Centro de Investigacin y Do-
cencia Econmicas (CIDE), y doctor en Administracin Pblica por la Universidad
de Colorado. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 3.
Felipe Len Blanco Snchez es profesor asociado del Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE), y maestro en Administracin y Polticas Pblicas
por la misma institucin.
Sobre los autores
Polticas pblicas y democracia
se termin de imprimir en la Ciudad de Mxico
en el mes de marzo de 2013.
La edicin consta de 5,000 ejemplares
y estuvo al cuidado de la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica del
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

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