Está en la página 1de 43

[Escribir texto]

1

La participacin ciudadana en la gestin de gobierno
a travs de audiencias pblicas
Marta Gaba

XIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin
Mencin especial

Propuesta
El presente trabajo de investigacin surgi, en rigor, de un cmulo de
preguntas que vengo formulndome desde hace tiempo: las audiencias pblicas,
pueden ser caracterizadas como herramientas para ejercer la accountability societal
respecto de la gestin de gobierno o son instituciones funcionales al sistema que las
implementa? Sirven efectivamente a la participacin ciudadana o contribuyen a
reforzar las asimetras en la representacin de los sectores con menos poder? Qu
tipo de racionalidad atraviesa a las audiencias pblicas? A qu modelo responden?
Qu principios las rigen? Qu tipo de participacin proponen? Desde qu lugar
se convoca a los ciudadanos a participar en ellas? Qu aspectos estn
comprometidos en su convocatoria? Puede lograrse un efectivo acceso a la
informacin por parte de todos los sectores convocados a participar? Cul es el
modelo cvico que subyace a las formas de participacin que proponen? Desde qu
lugar puede controlarse la transparencia en el procedimiento?
Recuerdo que me formul estas preguntas al comenzar los trabajos en las
audiencias pblicas por la construccin de la Lnea H de Subterrneos, convocadas
por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el ao 1998. Como miembro del
staff de la ONG que realizara el monitoreo externo del proceso
1
, me encontraba
colaborando en el trabajo de campo, encuestas y anlisis de los insumos relevados
con motivo de las audiencias mencionadas ms arriba. A decir verdad, hubo una
pregunta que surgi prima facie: puede hablarse realmente de participacin
ciudadana en las audiencias pblicas?
Las preguntas se repitieron con mayor fuerza luego de haberse concretado el
monitoreo de la primera audiencia. Haba concurrido con algunas ideas
preconcebidas respecto del instituto, pero el escenario que se present hizo que mi
visin cambiara radicalmente. Si bien han sido varias las audiencias pblicas que se
han efectuado en Argentina en los ltimos aos, luego de celebradas queda un

1
Fundacin Poder Ciudadano, captulo argentino de Transparencia Internacional.

[Escribir texto]


2
cmulo de informacin sensible sin procesar ni evaluar, de modo que hasta no
participar en una audiencia no se tiene una real dimensin del instituto. Se puede
saber lo que es un contrato leyendo un tratado de derecho; sin embargo, la riqueza
de una audiencia pblica no ha sido reflejada en obra alguna a la que haya podido
acceder. En la ocasin que comento participaron como expositores
2
cerca de ciento
veinte personas, entre ciudadanos interesados, miembros de ONGs, empresarios,
funcionarios, legisladores y observadores internacionales. Se realizaron encuestas,
se virtieron diferentes opiniones y durante siete horas el intercambio de informacin
fue rico y fluido. Al finalizar el evento, como output inmediato qued la videofilmacin
y el expediente. Transparencia Internacional realiz su trabajo de monitoreo y
elabor un informe tcnico posterior, pero fuera del aspecto formal quedaban
elementos olvidados, como signos an sin descubrir en la enorme piedra Rosetta del
proceso macro de audiencias pblicas.
Por lo pronto, tena un problema: cmo organizar y examinar los inputs y
outputs que surgan del proceso de audiencias pblicas? El planteo puede
presentarse en trminos simples: no existe una trabajo de carcter interdisciplinario
que presente y analice las audiencias pblicas y tampoco se ha diseado un sistema
instrumental (un toolkit) que permita el control y evaluacin de los productos que
surgen del proceso mismo. Ms all de comprobar si el instituto est implementado
en conformidad con la normativa vigente en determinado territorio, interesa tambin
conocer, relevar, sistematizar y analizar los escenarios, los actores y las
externalidades positivas y negativas que surgen de la celebracin de la audiencia.
Todo lo expuesto me llev a formular en aquel momento una propuesta de
investigacin, que finalmente se convirti en proyecto de tesis de maestra. Por tal
motivo, es considerable el material terico y la informacin de campo a la que tuve
oportunidad de acceder en los ltimos tres aos. Muchas han sido las sorpresas y
an son mayores las dudas que las seguridades con las que me encuentro al
redactar estas lneas, pero deseo compartir con ustedes algunos avances del trabajo.
La posibilidad del debate enriquece la investigacin y todas las crticas sern
bienvenidas.
En este documento, me propongo presentar el instituto de audiencias pblicas
a partir del supuesto de que stas son atravesadas por distintas racionalidades que
le imprimen determinadas caractersticas. Conforme el tipo de racionalidad que se
maneje, ser el modelo de participacin que se proponga. Racionalidades y modelos
estn ntimamente relacionados con la hiptesis de la ciudadana permanente y el

2
Entre asistentes a la audiencia y expositores, concurrieron entre 400 y 450 personas.

[Escribir texto]


3
modelo cvico instalado en buena parte (si no en todos) de los pases
latinoamericanos y del Caribe. Esta propuesta de investigacin no tiene nada que ver
con una discusin sobre lo bueno o lo malo, lo correcto o incorrecto: es un estudio
avalorativo. En las pginas que siguen, tratar de mostrar un panorama general de
las audiencias pblicas, para luego introducirme en las diferentes racionalidades que
las atraviesan, los modelos a que responden, las formas de participacin que
proponen y el modelo cvico que las sustenta. Asimismo presentar la forma en que
las OSC pueden participar en las polticas pblicas de transparencia de la gestin
como consultoras durante el proceso de audiencias pblicas. Finalmente, presentar
dos estudios de caso: la audiencia pblica por la construccin del puente De la Serna
y las audiencias del Plan Urbano Ambiental del Municipio de Avellaneda
3
.
Han quedado fuera de este trabajo los anlisis de la legislacin argentina
referida al instituto in totum, el estudio del procedimiento de audiencias pblicas de
los entes reguladores y las referencias al derecho comparado, pero ello no sucedi
por flaqueza del intelecto sino por determinacin de la voluntad. Introducirme en tales
captulos significara presentar la tesis que ellos integran y fatigara sin sentido al
imaginario lector.
Deseo confesar que en varias etapas de la redaccin de este documento me
sent como Pierre Menard, el personaje de Borges, quien "propone, recomienda,
discute y acaba por rechazar" toda innovacin.-


Punto 1. Las Audiencias Pblicas.

1. Introduccin

Cuando se analiza un instituto como el de las audiencias pblicas, surgen de
inmediato una serie de preguntas y en este captulo intentaremos hallar respuesta a
algunas de ellas: qu tipo de racionalidad atraviesa a las audiencias pblicas? a
qu modelo responden? qu principios las rigen? qu tipo de participacin
proponen? desde qu lugar se convoca a los ciudadanos a participar en ellas?
qu aspectos estn comprometidos en su convocatoria? puede lograrse un
efectivo acceso a la informacin por parte de todos los sectores convocados a
participar? cul es el modelo cvico imperante que les da sustento?

3
Avellaneda es un municipio perteneciente a la regin metropolitana de la provincia de
Buenos Aires, Argentina.

[Escribir texto]


4
Las preguntas formuladas servirn como disparadores para orientar la
investigacin que proponemos. Especial consideracin deberemos prestar a las
distintas definiciones que se proponen para caracterizar las audiencias pblicas;
podremos advertir que conforme sea el enfoque que intenta conceptualizarla, se
pondr el acento en un elemento especfico, minimizando la importancia de otros.
Unido al tema de la definicin conceptual intentaremos distinguir las audiencias
pblicas de otras figuras jurdicas. Asimismo, ser necesario contemplar que este
instituto se encuentra inserto en un proceso participativo y que su celebracin
concreta constituye simplemente la fotografa de un instante de ese proceso. Con el
propsito de avanzar en este tema, conviene que recordemos las palabras de Hctor
Poggiese, quien afirma que los procesos participativos deberan ser vistos como una
obra multipropsito, porque adems de aquello para lo que fueron convocados,
aportan otros elementos: un nuevo conocimiento, nuevas prcticas, nuevos actores;
no se agotan en la mera convocatoria para un proyecto
4
. Por ltimo, trataremos el
tema de las fortalezas y debilidades que encontramos en este instituto.


2. Qu son las audiencias pblicas?

La ley 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires las caracteriza de la
siguiente manera: "La Audiencia Pblica constituye una instancia en el proceso de
toma de decisin administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la
misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un inters particular expresen su opinin respecto de ella. El
objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisin
acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultnea y en pie de igualdad
a travs del contacto directo con los interesados"
5
. La definicin transcripta ut supra
describe un tipo de audiencia pblica, en la que se refuerza el aspecto procedimental
(se la describe como "instancia en el proceso de toma de decisin") y cuyo objetivo
no es tanto dotar a la sociedad civil de la posibilidad de participar sino el facilitar a la
autoridad el acceso a distintas opiniones, reduciendo al ciudadano a un papel
meramente instrumental. No es nuestro objetivo analizar en este documento la ley 6,

4
Participacin de Hctor Poggiese en el Seminario-Taller "La participacin popular en la
gestin de proyectos: consultas comunitarias en el rea del transporte pblico", Bernal,
Buenos Aires, 12 de julio de 2000.

5
Ley 6, artculo 1.

[Escribir texto]


5
pero si deseamos formular algunas observaciones: a) resulta llamativo que no se
considere en este cuerpo normativo a la audiencia pblica como una herramienta de
la democracia participativa, sino que se la caracteriza como una instancia dentro de
un proceso, con una lgica claramente procesalista; b) la idea de espacio pblico
aqu se reduce a espacio institucional, limitando notoriamente su alcance.
Otra definicin de audiencia pblica pone el acento en la capitalizacin de la
experiencia y el conocimiento: "Las audiencias pblicas son oportunidades de
consulta para que el conocimiento terico y la experiencia prctica y vivencial del
conjunto de la poblacin puedan ser capitalizados y reflejados por las autoridades en
los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o
colectivo
6
".
Una tercera definicin hace referencia a la agenda poltica y al
enriquecimiento de la discusin; la hemos tomado de Colombia, donde se estn
celebrando audiencias pblicas referidas al proceso de paz, convocadas por el
gobierno nacional y las FARC-EP. As es definida la institucin: "Las audiencias
pblicas son encuentros presenciales del Comit Temtico Nacional con diferentes
sectores de la sociedad en los cuales se escuchan y recogen los planteamientos,
ideas y propuestas de los colombianos, sobre los temas que determine la Mesa
Nacional de Dilogos y negociacin con el objeto de enriquecer en esta la discusin
de la Agenda y dimensionar la participacin de todos los colombianos en el proceso
de bsqueda de la reconciliacin"
7
.
Como surge de las tres definiciones transcriptas, no llegamos a un consenso
acerca de lo que son las audiencias pblicas. Son instancias de un proceso? Son
oportunidades de consulta? Son encuentros presenciales? Si intentamos dar origen
a una nueva definicin, encontraremos que podemos abordarlas desde diferentes
costados... y en lugar de arribar a una definicin, terminaremos formulando una
clasificacin. Por lo tanto, para no saltar etapas, intentaremos a continuacin esbozar
una clasificacin de las audiencias pblicas (sabiendo que toda clasificacin es
engaosa).




6
FARN, "Audiencias Pblicas en los Municipios Patagnicos", Banco Mundial Donacin IDF
N 27547, pagina 3. Documento obtenido va Internet de la pagina web www. farn-
sustentar.org.

7
"Audiencias Pblicas", documento obtenido va Internet de la pgina web
www.dialogos.com.co.

[Escribir texto]


6
3. Clasificacin

"A partir de qu tabla , segn qu espacios de identidades, de semejanzas,
de analogas, hemos tomado la costumbre de distribuir tantas cosas diferentes y
parecidas?... Porque no se trata de ligar las consecuencias, sino relacionar y aislar,
de analizar, de ajustar y de empalmar contenidos concretos, nada hay ms vacilante,
nada ms emprico (cuando menos en apariencia) que la instauracin de un orden de
las cosas..."
8
. La transcripcin de Foucault ha sido realizada a los efectos de dar
sentido a la clasificacin que propondremos ms abajo. Es una clasificacin
vacilante, s, pero por sobre todo emprica, construida sobre la base de la experiencia
de trabajo ms que sobre supuestos tericos. No intenta ser una clasificacin
definitiva; sirve slo a los efectos de instaurar un orden en el anlisis de las
audiencias pblicas.
Clasificaremos las audiencias del siguiente modo:
1. Segn quien convoca. De acuerdo a quien se constituya en autoridad convocante,
podramos clasificar a las audiencias pblicas en administrativas, legislativas o como
referidas a la actividad regulatoria de los servicios pblicos privatizados. Las
audiencias pblicas administrativas son aquellas convocadas por autoridades
pertenecientes a los poderes ejecutivos, en cualquiera de los niveles de gobierno, ya
sea nacional, provincial o municipal. Son audiencias pblicas legislativas las
convocadas por autoridades pertenecientes a los poderes legislativos, en cualquiera
de los niveles de gobierno, es decir Congresos (Parlamentos) o Concejos
Deliberantes. Las audiencias pblicas referidas a la actividad regulatoria de servicios
pblicos privatizados son aquellas convocadas por los entes reguladores.
2. Segn el tipo De acuerdo a la tipologa a que pertenezcan, las audiencias pblicas
pueden ser temticas, de requisitoria ciudadana o para designaciones y acuerdos.
Son audiencias pblicas temticas aquellas que se convocan a efectos de conocer la
opinin de la ciudadana respecto de un asunto objeto de una decisin administrativa
o legislativa. Las audiencias de requisitoria ciudadana, por su parte, deben
convocarse cuando as lo solicite un determinado porcentaje de ciudadanos. Las
audiencias para designaciones y acuerdos se realizan slo a efectos de considerar la
idoneidad y las impugnaciones, en caso que las hubiere, de las personas propuestas
para ocupar cargos pblicos.

8
Michel Foucault, "Las palabras y las cosas. Una arqueologa de la ciencia humana." Siglo
XXI Editores. Mxico, 1998, pgina 5.

[Escribir texto]


7
3.Segn el rgimen procedimental. Segn si se encuentran previstas
legislativamente y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas, las
audiencias pblicas pueden ser con marco regulatorio y sin marco regulatorio.
4. Segn el nivel de gobierno en que se insertan. Las audiencias pblicas pueden ser
convocadas por las autoridades administrativas, legislativas o de entidades u
organismos facultados para ello, o autoconvocadas por la ciudadana en los distintos
niveles de gobierno, y as encontramos audiencias pblicas en el mbito nacional,
provincial o municipal.
5. Segn el tipo de convocatoria. Segn sea la convocatoria de que se trate, las
audiencias pblicas pueden ser obligatorias, facultativas o convocadas por la
ciudadana. Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas como tales
en la normativa.; contrario sensu, son facultativas aquellas que no estn previstas
expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las
autoridades o solicitadas por los ciudadanos. Por ltimo, las convocadas por la
ciudadana son las que deben convocarse cuando as lo solicite un determinado
porcentaje de ciudadanos.
6. Segn el control y evaluacin externo. Para asegurar una mayor transparencia en
el procedimiento, las audiencias pblicas pueden ser objeto de monitoreo externo; de
aqu, podemos distinguir en audiencias pblicas con monitoreo o sin monitoreo. Las
audiencias pblicas con monitoreo son aquellas audiencias pblicas respecto de las
cuales se realiza un control y evaluacin externo por parte de un organismo tercero
imparcial. Las que no cuentan con monitoreo son aquellas en las que no participa
una organizacin ajena al proceso para que garantice la transparencia del
procedimiento.


4. Diferencia con otros institutos

La consulta popular vinculante o referendum es un mecanismo por el cual el
pueblo interviene en la adopcin definitiva de las leyes ejerciendo atribuciones de
vetar o sancionar, anlogas a las de un Jefe de Estado de una democracia
constitucional. Bsicamente encontramos dos grandes diferencias: una est referida
al procedimiento mismo de la consulta (que en el caso del referendum es
monoetpico) y la otra se relaciona con la potestad de obligar en su resultado que
tiene la consulta popular y de la que no goza la audiencia pblica.
Tal vez resulte ms complicado advertir la diferencia con la consulta popular
no vinculante, que es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos son
[Escribir texto]


8
consultados previamente a la toma de una decisin, y el resultado no tiene efecto
vinculante. De todos modos, la diferencia ms visible con la audiencia pblica sigue
estando en el procedimiento de implementacin de la consulta.


5. Debilidades

Son numerosos los crticos de las audiencias pblicas, quienes hacen or su
voz cada vez que pueden en seminarios, congresos, talleres y jornadas. Las
observaciones que realizan y que sirven para sealar defectos o debilidades del
instituto tienen su razn de ser y por ello mismo no debemos dejarlos de lado, como
suelen verse tentados de hacer aquellos que se han convertido en sus ms
fervientes defensores. Las Audiencias Pblicas no constituyen la solucin a todos los
problemas del ciudadano, ni reflejan el modo de participacin por excelencia ni
aseguran resultados inigualables; como toda creacin humana, tienen sus falencias y
por la misma razn, son perfectibles. Es bueno recoger las crticas y tratar de
fortalecer aquellos tems que admiten tal solucin.
Para comenzar, mencionaremos los aspectos que han recibido crticas ms
fuertes, provenientes de organizaciones de la sociedad civil, acadmicos y partidos
polticos. En esta lnea, se dice que las Audiencias Pblicas: refuerzan las asimetras
en la representacin; constituyen una parodia de participacin ciudadana; estn
condicionadas por la posibilidad de tener libre acceso a la informacin por parte de
los ciudadanos; son funcionales a los organismos que las convocan; los ciudadanos
carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se decide en ellas. A
continuacin, analizaremos someramente cada una de las crticas enunciadas.
1. Refuerzan las asimetras en la representacin. La convocatoria para
participar en Audiencias Pblicas supone un escenario ideal en el que la autoridad
administrativa o legislativa efecta un llamado a la ciudadana y sta acude al
espacio que se halla habilitado a tales efectos para hacer or su voz, previo a la toma
de decisin de algn asunto administrativo o legislativo. En este escenario ideal,
todos los vecinos toman contacto con la convocatoria, todos estn en igualdad de
condiciones para asistir a las reuniones y hacerse or y no existen dificultades de
orden educativo y cultural que dificulten la comprensin de la documentacin que se
discute en la Audiencia. Pero como los escenarios ideales no se presentan en la vida
diaria y las circunstancias no se adaptan a los deseos de gobernantes y gobernados,
nos encontramos con que la realidad es muy diferente, no concordando el ser con el
deber ser.
[Escribir texto]


9
Cuando se convoca a audiencia pblica, toman conocimiento de la
convocatoria todos los interesados? Desde una lgica jurdica, la respuesta es
afirmativa, porque cumpliendo con las previsiones reglamentarias y respetando las
pautas y plazos de publicidad, se supone que el decreto de convocatoria ha tomado
estado pblico. Un principio general del derecho juega a este respecto: la ley se
reputa conocida por todos. Y cuando hablamos de ley, lo hacemos en sentido amplio:
puede ser ordenanza, decreto, ley propiamente dicha. Por otra parte, entra en
escena la notificacin ficta: una vez publicado el aviso de convocatoria en medios de
circulacin masiva nacional y/o en la prensa local, se consideran notificados todos
los ciudadanos.
Pero en los hechos, las cosas son muy distintas. No todas las personas leen
los peridicos, ya sea porque no les interesa hacerlo o porque su situacin
econmica no les permite adquirirlos a diario. Muchas otras s los compran, pero no
acostumbran leer aquellos recuadros con tipografa pequea y diseo poco atractivo
que suelen contener a las convocatorias. Finalmente, encontramos un grupo que lee
los diarios y todos los avisos oficiales que se publican; tambin hallamos personas
que toman conocimiento de la Audiencia Pblica por terceros. De este grupo de
personas informadas van a surgir subgrupos: aquellos que militan en poltica, otros
que participan en OSC y habr quienes no hacen ni una cosa ni la otra. En cada
subgrupo habr personas con mayor o menor formacin educativa, con mayor o
menor poder econmico, con mayor o menor gravitacin social. A la hora de asistir a
la Audiencia Pblica, podemos decir, entonces, que todos los ciudadanos estn en
igualdad de condiciones? O tal vez aquellos ms informados y con pertenencia a
organizaciones fuertes tienen mayores posibilidades de tener una participacin
efectiva? Teniendo en cuenta las diferencias socioeconmicas y que la capacidad
organizativa es un recurso de poder escaso, "resulta clave el asunto de cmo es
posible construir una equipotencia de fuerzas o al menos determinar cules son sus
condicionantes"
9
.
Muchas veces, desde el mismo Estado se refuerzan estas asimetras en la
representacin al favorecer a los grupos ms organizados y a aquellos que revistan
en un registro oficial de organizaciones con participacin en la comunidad. Al
respecto, dice Cunill: "La insercin legalizada de asociaciones en el sector pblico
con el argumento de que de otra manera la influencia efectiva de grupos organizados

9
Nuria Cunill Grau, "Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas formas de
gerenciamiento pblico y representacin social", CLAD, Nueva Sociedad, Venezuela,
1997.pgina 110.

[Escribir texto]


10
en la poltica estatal no sera controlable, tiende en los hechos a reforzar su poder, al
menos en trminos relativos, en la medida en que la influencia de los grupos
favorecidos crece en detrimento de los intereses no organizados"
10
.
En la Constitucin Nacional Argentina, dos artculos propician la constitucin y
registro de determinado tipo de OSC. Dice el artculo 42 en su parte pertinente: "...
las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos (referidos a la relacin
de consumo)... y a la constitucin de asociaciones de consumidores y de usuarios";
asimismo, el artculo 43 del mismo cuerpo legal menciona a "... las asociaciones que
propenden a esos fines (referidos a los derechos de incidencia colectiva), registradas
conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin...".
Esta representacin de intereses sociales a travs de su asociacin con
alguna organizacin existente que acte en nombre de tales intereses muestra
algunas debilidades cuando es el Estado el que toma injerencia en su seleccin;
"formalizar dicha injerencia supone atribuirle poder al Estado para reconocer unas
organizaciones sobre otras (...) Por este medio, se convierte una posibilidad cierta la
seleccin de intereses sociales funcionales a sus propios intereses, que asiente
expresamente la distribucin desigual del poder social"
11
.
2. Constituyen una parodia de participacin ciudadana. Esta es una de las
crticas ms fuertes que se les formulan, sobre todo cuando se hace referencia a las
Audiencias Pblicas previstas en la ley 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Son mayora los autores que hablan de Audiencias Pblicas consultivas y no
vinculantes, al referirse a la mencionada ley 6. Este carcter meramente consultivo,
que no provoca ningn tipo de vnculo con la decisin que tome la autoridad, es el
principal defecto que se seala; la participacin en simple carcter consultivo no es
considerada participacin. Tal vez sea conveniente efectuar algunas acotaciones a
este respecto; si pudiramos hacer una geologa en el campo de la participacin,
podramos hablar de participacin pasiva, participacin activa y participacin
proactiva. En la participacin pasiva, los ciudadanos solamente son tomados en
cuenta a travs de las opiniones que pueden vertir a travs de encuestas. Con la
participacin activa el ciudadano opina vis a vis con las autoridades; opina, no
propone. Una pregunta surge, inevitable, es esperable, a futuro, alcanzar una
participacin proactiva, propositiva y vinculante?

10
Cunill Grau, op.cit., pgina 110.

11
Cunill Grau, op.cit., pgina 111, 112.

[Escribir texto]


11
3. Estn condicionadas por el libre acceso a la informacin por parte de los
ciudadanos. Si bien es cierto que es condictio sine qua non estar informado para
poder participar, esta supuesta debilidad puede convertirse en una oportunidad de
desarrollar mecanismos que pongan a disposicin de la ciudadana los materiales y
documentos necesarios para estar informados. Y podemos ir ms all del libre
acceso a la informacin: es necesario que los ciudadanos comprendan la informacin
que se pone a su disposicin, ms all de tecnicismos y especificaciones cientficas.
4. Son funcionales a los organismos que las convocan. Esta crtica es factible
en muchos casos, pero la observacin parece cobrar mayor peso en las audiencias
pblicas convocadas por los entes reguladores de los servicios pblicos privatizados.
5. Los ciudadanos carecen de mecanismos para hacer cumplir lo que se
decide en ellas. Esta crtica est referida a una actividad ex post respecto de la
Audiencia Pblica. Y an as puede responderse que existen nuevas figuras jurdicas
que pueden ir arrojando luz sobre este punto, tal como lo es la firma de pactos de
integridad.


6. Fortalezas

Los defensores de las audiencias pblicas sealan una serie de fortalezas en
la implementacin del instituto:
Logran que el responsable de tomar la decisin cuente con la mayor cantidad
de informacin posible;
Involucran a los destinatarios de la decisin en el proceso de informar sobre
las alternativas, opiniones, intereses y puntos de vista relacionados con el tema;
Generan un canal de compromiso responsable entre la autoridad y los
interesados, donde estos ltimos participan en pie de igualdad;
Mantienen la transparencia y publicidad de los temas que se debaten;
Comprometen a los destinatarios de la decisin a travs de la participacin;
Se obtiene una decisin de mayor legitimidad para los
destinatarios/interesados


7. El carcter vinculante de las audiencias pblicas

Contrariamente a lo que algunos autores sostienen respecto del carcter de
las audiencias pblicas, creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su
[Escribir texto]


12
producto final, es decir, al acto administrativo o disposicin normativa que originan.
No lo son, en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas
12
. La
fundamentacin es la siguiente: una vez finalizada la audiencia pblica, la autoridad
convocante sancionar un acto administrativo o disposicin normativa producto de la
audiencia pblica. Ese acto administrativo o norma, segn el caso, s vincula a la
autoridad de la que emana; de lo contrario, nos encontraramos ante un acto que la
autoridad origina con el expreso propsito de violar a continuacin.
Las consecuencias del carcter vinculante del producto final de las audiencias
pblicas deviene en la posibilidad de exigir su posterior cumplimiento y habilita a la
sociedad civil para ejercer la accountability societal retrospectiva. Esto permitira el
seguimiento de la actividad posterior a la audiencia pblica y la comprobacin de
cul es la devolucin hacia la sociedad civil por parte de las autoridades.
En el caso de las audiencias pblicas convocadas por entes reguladores de
servicios pblicos privatizados y que se rigen expresamente por el procedimiento
administrativo y las reglas del debido proceso, el carcter vinculante surge an ms
difano. La resolucin que se dicte en definitiva luego de celebrada la audiencia
pblica deber fundarse en la prueba producida y considerar todos los hechos que
se hayan presentado; esto marca el carcter no discrecional de la resolucin que
recaiga.
Refuerza la idea de lo vinculante del resultado de la audiencia pblica el
artculo 3
13
, que establece que "la omisin de la convocatoria ala audiencia pblica,
cuando esta sea un imperativo legal, o su no realizacin por causa imputable al
rgano convocante, es causal de nulidad del acto que se produzca en consecuencia,
quedando abierta la actuacin judicial". Analicemos lo expuesto: existen casos en los
que la convocatoria a audiencia pblica es un imperativo legal, por lo tanto cabe
suponer que la opinin que pueda manifestar la ciudadana es tenida en alta
consideracin. En caso de que la autoridad pase por alto la convocatoria y omita la
audiencia pblica, el acto que se produzca es nulo. Cabe suponer que la ley
establecera como obligatoria la convocatoria a audiencia pblica para luego decir

12
Dice el artculo 2 de la ley 6 de Audiencias Pblicas de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires: "Las opiniones recogidas durante la Audiencia Pblica son de carcter consultivo y no
vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisin debe
explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que sancione, de qu
manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadana y, en su caso, las razones por
las cuales las desestima." El subrayado es nuestro.
Ley 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

13
Ley 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.


[Escribir texto]


13
que la misma no es vinculante y acto seguido declarar nulo el acto que se dicte en su
consecuencia?
De lo expuesto se colige que, si bien las opiniones que se vierten durante las
audiencias pblicas no son vinculantes y se las considera a simples efectos
consultivos, el producto de la audiencia pblica, es decir el acto administrativo o
normativo que emana, s es vinculante. Al tratarse de un acto administrativo o
normativo emanado de autoridad competente, el mismo es pasible de todos los
controles previstos constitucionalmente y es posible ejercer a su respecto la
accountability societal retrospectiva, adems de la prospectiva que implica su
celebracin.


Punto 2. Orientaciones axiolgicas del instituto de Audiencias Pblicas

1. Las orientaciones axiolgicas

Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias pblicas est
constituido por las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas
racionalidades responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un
horizonte distinto, provocan tensin en la implementacin de las audiencias pblicas.
Las racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad poltica, que es
la que est relacionada con la ideologa que nutre la accin de gobierno; la
racionalidad jurdica, que tiene que ver con la implementacin normativa de la
voluntad estatal; la racionalidad burocrtica, que es aquella relacionada con el
racionalismo crtico de los tcnicos; y la racionalidad deliberativa, que hace
referencia al modo de formacin de la voluntad de la sociedad civil. El cruce de los
ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas de conflicto,
que bien podran explicar las debilidades en la implementacin del instituto.


2. Los diferentes tipos de racionalidades

El anlisis de la legislacin existente en Argentina referida al tema de
audiencias pblicas y la realizacin de distintos trabajos de campo durante el
proceso de implementacin, nos lleva a advertir la existencia de distintas
orientaciones en la gnesis misma de creacin del instituto. Esto conduce a que
intente darse forma jurdica a postulados surgidos desde la sociedad civil, pero que
[Escribir texto]


14
deben adaptarse la concepcin ideolgica impuesta desde la conduccin poltica y
que est sesgada por los modelos econmicos en boga. Cabe aclarar que tampoco
podemos hablar de audiencias pblicas de modo genrico, an dentro de un mismo
pas: las diferencias entre audiencias pblicas realizadas por el gobierno nacional, o
por un ente regulador de servicios pblicos privatizados, o por la Jefatura de
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires o por un municipio de la zona
metropolitana, son abismales. Y es aqu, precisamente, donde entra a jugar el tema
de las racionalidades.
2.1. Racionalidad poltica. Este tipo de racionalidad tiene relacin directa con
la orientacin ideolgica que los gobiernos imprimen a sus gestiones y marcan
sensiblemente las instituciones jurdicas que se proyectan durante sus mandatos. En
el caso de Argentina, el proceso de privatizaciones de los servicios pblicos se llev
a cabo bajo el signo de una poltica econmica netamente neoliberal, en la que prim
un criterio fiscalista y de caja y que marc a fuego la eventual participacin
ciudadana. Los entes reguladores que surgen en consecuencia prevn la realizacin
de audiencias pblicas en una serie de supuestos, que resultan totalmente
funcionales al proceso privatizador y que las inserta en un proceso de reforma
econmica que busca redefinir el rol y las funciones del Estado a favor de una
supuesta revalorizacin de la sociedad civil.
2.2. Racionalidad jurdica. La racionalidad jurdica est directamente
relacionada con el derecho constitucional y administrativo y como tal, se encuentra
profundamente influenciada por los principios audi alteram pars y fair procedure. No
se trata de otra cosa que de la garanta de or al interesado antes de dictar una
decisin que pueda afectar sus derechos e intereses. Esta garanta individual de
defensa en juicio, trasladada al campo de la administracin pblica, da origen a "la
necesidad poltica y jurdica de escuchar al pblico antes de adoptar una decisin,
cuando ella consiste en una medida de carcter general, un proyecto que afecta al
usuario o a la comunidad, etc."
14
Los derechos que tienen los ciudadanos desde esta
racionalidad son de naturaleza procedimental.
2.3. Racionalidad burocrtica. Este tipo de racionalidad es netamente
instrumental, "tanto en trminos de la creacin de condiciones para la discusin
pblica como para la resolucin efectiva de problemas"
15
.

14
Agustn Gordillo, Captulo VIII, "El procedimiento de audiencia pblica"

15
Cunill Grau, op. iit, pgina 116.

[Escribir texto]


15
2.4.Racionalidad discursiva. Es la racionalidad propia de la sociedad civil y
est ms encaminada a los fines que a los medios; por eso vamos a ver, ms
adelante, como surgen los conflictos cuando se intenta adoptar decisiones referidas
a los medios de instrumentacin de determinada poltica, utilizando una racionalidad
discursiva.


3. Paradigmas

Cules son los paradigmas que encontramos en cada una de estas
racionalidades que atraviesan las audiencias pblicas? Bsicamente, relacionaremos
un tipo de paradigma con un tipo de racionalidad, de modo tal de formar pares: a)
racionalidad poltica / paradigma del ciudadano consumidor; b) racionalidad
burocrtica / paradigma instrumental; c) racionalidad jurdica / paradigma audi
alteram pars; d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo.
3.1.Paradigma del ciudadano-consumidor. El paradigma del ciudadano
consumidor "sobreenfatiza los deberes ciudadanos y remarca la necesidad de
ampliar las posibilidades de eleccin y control sobre los servicios pblicos por parte
de los ciudadanos en tanto clientes y consumidores."
16
. Ya no se exige al Estado en
resguardo de garantas y derechos civiles y polticos; se presentan quejas, denuncias
y sugerencias a entes reguladores y empresas para preservar los derechos como
usuarios.
3.2. Paradigma instrumental. El paradigma instrumental concede un valor
preeminente a la participacin en cuanto sea funcional a la obtencin de insumos
para el proceso correspondiente. Un ejemplo puede presentarlo la ley 6 de
Audiencias Pblicas de la Ciudad Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires: "El
objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisin
acceda a distintas opiniones sobre el tema en forma simultnea y en pie de igualdad
a travs del contacto directo con los interesados"
17
. Esto no es otra que brindar a las
autoridades la posibilidad de readecuar su oferta a los cambios que se producen en
la demanda por parte de los ciudadanos.
3.3. Paradigma audi alteram pars. En materia procesal existe la garanta de
or al interesado antes de dictar una decisin que pueda afectar sus derechos o

16
Cunill Grau, op.cit., pgina 72.

17
Ley 6, artculo 1.

[Escribir texto]


16
intereses; por extensin, escuchar al pblico "al efecto de que aquel pueda tambin
ser odo con debate y prueba, con conocimiento del expediente, con la posibilidad de
hacer un alegato y el derecho a obtener una decisin fundada sobre sus peticiones"
(Gordillo, "El procedimiento de Audiencia Pblica", VIII-2)
3.4. Paradigma deliberativo. El paradigma deliberativo es el propio de la
sociedad civil; por medio de la deliberacin los ciudadanos tienen la oportunidad de
conocer distintos puntos de vista, ampliar sus horizontes de pensamiento y provocar
un cambio de perspectiva respecto de problemas puntuales. "No basta con que est
dada la virtualidad de la interaccin social, sino que hay requisitos que aluden a la
comunicacin libre de dominacin, de modo que en el transcurso de la discusin
pueda suscitarse un cambio en la visin de los problemas y, consecuentemente, la
posibilidad de la modificacin de las posiciones previas, producto de las perspectivas
diversas"
18
.


4. Aspectos comprometidos

Cules son los aspectos que se desean reforzar cuando comienzan a actuar
las diferentes racionalidades? Qu intenta validar la autoridad que convoca a
audiencia pblica? Qu persigue el burcrata con la realizacin de la audiencia?
Qu intenta preservar el jurista cuando reglamenta el procedimiento? Qu espera
el ciudadano cuando es convocado a participar?
Las respuestas que intentaremos brindar demostrarn que cada uno de estos
diferentes actores busca obtener un output diferente: la autoridad administrativa o
legislativa buscar legitimar decisiones; el burcrata, tratar de obtener insumos que
sean funcionales a sus proyectos tcnicos; el jurista tratar de aplicar correctamente
un marco procedimental; el ciudadano tratar de participar activa y conscientemente
para incidir en la toma de decisiones.
Una vez presentados los puntos que anteceden, cabe que nos preguntemos
cules son los modelos que dan origen a los distintos tipos de racionalidades.






18
Cunill Grau, op.cit, pgina 76.

[Escribir texto]


17
5. Modelos

Qu modelos se encuentran explcitos o implcitos en cada una de las
racionalidades que mencionamos ut supra? Cules son las lneas maestras que
guan su accionar? En el caso de Argentina, detrs de la racionalidad poltica que
produjo la reforma del Estado y dio origen a los distintos cuerpos normativos que nos
interesan a los efectos del estudio, encontramos claramente perfiladas las directrices
del neoliberalismo, modelo de economa abierta donde el Estado tiene un papel
mnimo. En l, los actores sociales interactan segn una lgica competitiva
individual.
Como base y fundamento de la racionalidad burocrtica, encontramos al
modelo del Estado burocrtico, que se mantiene sobre dos pilares: la jerarqua y la
no discrecionalidad. "La jerarqua es cnsona con la fragmentacin que exige el
despliegue de la racionalidad instrumental. La no discrecionalidad aparece como la
respuesta a una administracin patrimonialista que se funda en la arbitrariedad; es
pues el contrapunto al personalismo, al que se le enfrenta la impersonalidad de la
norma y de la exclusin del trato de excepcin "
19
.
El debido proceso es el modelo que sigue la racionalidad jurdica, y es el que
se ha adoptado expresamente en las primeras leyes referidas al control de los
servicios privatizados. As, el reglamento de audiencias pblicas del ENRE (Ente
Nacional Regulador de la Electricidad) dice en su artculo 1: "El procedimiento
administrativo de las audiencias pblicas del Ente Nacional Regulador de la
Electricidad se regir fundamentalmente por los principios del debido proceso:
publicidad, oralidad, informalismo, contradiccin, participacin, instruccin e
impulsin de oficio y economa procesal".
Por su parte, la racionalidad deliberativa se basa, fundamentalmente, en un
modelo de concertacin social, donde a travs de la deliberacin pblica se busca
intercambiar y debatir diferentes posturas para llegar a soluciones consensuadas.
Ahora bien, habiendo comentado las distintas racionalidades, objetivos y modelos
que se entretejen en las audiencias pblicas, cabe que nos preguntemos cul es el
tipo de participacin que se espera tengan los individuos que intervienen en ellas. O
dicho de otra manera, en qu carcter son convocados los actores sociales a
participar en las audiencias pblicas? Nuevamente formaremos grupos: a)
racionalidad poltica / paradigma del ciudadano consumidor / modelo neoliberal /
participacin consultiva; b) racionalidad burocrtica / paradigma instrumental /

19
Cunill Grau, op.cit., pgina 115.

[Escribir texto]


18
modelo del Estado Burocrtico /participacin administrativa; c) racionalidad jurdica /
paradigma del audi alteram pars / modelo del debido proceso /participacin procesal;
d) racionalidad discursiva / paradigma deliberativo /modelo de concertacin social /
participacin ciudadana.
La participacin consultiva (del grupo racionalidad poltica/paradigma del
ciudadano consumidor/modelo neoliberal) tiene su foco puesto en lograr la
colaboracin funcional de los ciudadanos a travs de un adecuado flujo de
informacin entre sociedad y gobierno. El actor esperado es el usuario-consumidor,
que se encuentra plasmado en el artculo 42 de la constitucin argentina: "Los
consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relacin de
consumo, a la proteccin de su salud, seguridad e intereses econmicos; a una
informacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin y a condiciones de trato
equitativo y digno. Las autoridades proveern a la proteccin de esos derechos, a la
educacin para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de
distorsin de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la
calidad y eficiencia de los servicios pblicos, y la constitucin de asociaciones de
consumidores y usuarios. La legislacin establecer procedimientos eficaces para la
prevencin y solucin de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios
pblicos de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control."
El grupo racionalidad burocrtica / paradigma instrumental / modelo del
Estado Burocrtico tiene una participacin de tipo administrativa, instrumental,
basada en el tipo de conocimiento que soporta. "Es una consulta con fines
funcionales, apelando al aporte de experiencias de actores sociales, ha sido siempre
un mecanismo adoptado por el aparato del Estado para satisfacer necesidades de
retroalimentacin, entre otras"
20
. Tal como dice la ley 6 de Audiencias Pblicas de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, "el objetivo de esta instancia es que la autoridad
responsable de tomar la decisin acceda a distintas opiniones sobre el tema en
forma simultnea y en pie de igualdad a travs del contacto directo con los
interesados". Lo que interesa es la informacin que pueden aportar los ciudadanos.
En el supuesto de la participacin procesal, la intervencin en la audiencia pblica se
da en carcter de parte en sentido procedimental, o de pblico asistente. En el
Reglamento de Audiencias Pblicas del ENRE, el artculo cuatro hace referencia las
partes: "Ser parte todo aquel que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo

20
Cunill Grau, op.cit, pgina 97.

[Escribir texto]


19
o difuso..." y el artculo diez menciona la participacin del pblico: "El pblico podr
participar oralmente en la audiencia, an sin calidad de parte, con autorizacin de la
Autoridad que est a cargo de la misma..."
Por ltimo, la participacin ciudadana est asociada a la intervencin de
actores ciudadanos en actividades pblicas en tanto portadores de intereses.
Habiendo llegado a este estado del trabajo de investigacin, nos preguntaremos
ahora cul es la base en la que se sustentan estos constructos tericos referidos a la
participacin en audiencias pblicas.


6. El modelo cvico. La hiptesis de la ciudadana permanente

Cuando analizamos el modelo cvico, base de todas las construcciones
acerca de la participacin ciudadana, encontramos que ste se encuentra sostenido
por dos pilares fundamentales para su sustento: una definicin muy caracterstica de
lo pblico; y un actor exclusivo en su trama: el ciudadano.
Pero, qu entendemos por lo pblico? "La idea del espacio pblico es la de
un conjunto de mecanismos para tratar con los problemas colectivos: lo pblico es,
por as decirlo, una solucin inevitable, casi espontnea, de los problemas que
supone la coexistencia pacfica"
21
. Dicho as, todava no tenemos muchas certezas
acerca de lo que queremos decir cuando mencionamos lo pblico. Tal vez buscando
en los orgenes de este concepto podremos arrojar luz sobre la cuestin.
Buceando en el Ancien Regime europeo, vemos que no exista un espacio
claro, distinto, especfico, que se caracterizara como lo pblico. No haba una
separacin tajante entre la vida privada de las personas y lo que se conoce como
actuacin pblica. Haciendo semiologa de la imagen y de lo actitudinal, todo lo
relacionado con los individuos eran signos de un orden social claramente
establecido: las vestimentas, las residencias, la forma de comportarse, acciones
tpicamente privadas para nosotros, significaban entonces notas de una escala
jerrquica reconocida pblicamente. Con el paso de los siglos se produce una
especie de decantacin histrica y comienza a reconocerse el espacio privado como
algo separado y distinto al poder del Estado, con un mbito moral diferente. Durante
la Edad Media, los complejos vnculos de linaje y vasallaje servan para dar
contencin a las personas en aquellos puntos que excedan a la tarea del Estado. All

21
Fernando Escalante Gonzalbo, "Ciudadanos imaginarios", El Colegio de Mxico, Centro de
Estudios Sociolgicos, Mxico, 1992, pgina 35.

[Escribir texto]


20
surga un mundo no catalogable con los conceptos modernos de pblico y privado.
Pero con el crecimiento del Estado, estas formas hijas de la tradicin fueron
perdiendo utilidad y los individuos comenzaron a nuclearse en torno a grupos ms
pequeos. Aparece aqu un nuevo elemento que dio apoyo a esta nueva forma de
socialidad, que ense a las personas a hacer su fortuna fuera de la tutela de la
comunidad y de los seores: el mercado.
Qu intentamos sealar con este viaje histrico? Simplemente, que lo
pblico del modelo cvico conlleva una estructura individualista, hija del mercado.
Este espacio pblico, de raz liberal, ha sido modelado por los individuos que han
creado el mercado. Y quien habita este nuevo espacio pblico? La respuesta
sonar conocida: el ciudadano, que antes de cualquier otra cosa, es una persona:
hombre o mujer, y como tal, est antes de cualquier creacin corporativa o
jerrquica. Este ltimo sealamiento viene a transformar toda la trama de las
relaciones polticas: surge el contractualismo, porque al encontrarnos con un
conjunto de individuos sin relacin jerrquica, "la construccin de un poder por
encima de ellos no puede justificarse ms que suponiendo el consentimiento comn
de los miembros de la asociacin"
22
. En consecuencia, ahora al gobierno le toca la
tarea de proteger los derechos de individuos.
Este actor individual, por cuyos derechos debe velar el gobierno, es como una
figura de dos caras: por un lado es individuo, que en lo privado vela por su inters
particular, y por el otro, ciudadano, responsable y solidario en lo pblico. "Sin
embargo, las instituciones polticas estn construidas sobre la hiptesis de la
ciudadana como condicin permanente, como disposicin moral genrica. Esto trae,
inevitablemente, problemas, porque hay un conflicto ineludible entre los intereses
individuales - egostas, urgentes, limitados- y los intereses comunes"
23
. Esta tensin
es vivida a diario por individuos-ciudadanos annimos, representantes electos,
funcionarios pblicos: estn obligados a atender sus propias necesidades y a vigilar,
el mismo tiempo, el bien comn: esta construccin supone un ser responsable y
moderado en lo pblico y austero en lo privado. Y como seres humanos que son,
falibles y tentables, con un pie en el Cielo y otro en el Infierno, no siempre mantienen
la balanza equilibrada.
Ahora bien: somos ciudadanos de Latinoamrica y el Caribe. No estamos
influidos por la visin calvinista, que reforz el individualismo y favoreci la

22
Dumont, Louis, citado por Escalante Gonzalbo, op. cit. pgina 38.

23
Escalante Gonzalbo, op. cit., pgina 39.

[Escribir texto]


21
ciudadana desde la sociedad; tampoco tenemos resabios del protestantismo
luterano, que en la lnea de San Agustn y Platn, aceptan la autoridad y el fuerte
nacionalismo. Seguimos, ms bien, una tradicin catlica ibrica, que, con una
orientacin aristtelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y
caracteriza al Estado como promotor del bien comn. Esta tradicin privilegia al
Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este ltimo al papel de obediente
colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros
pases y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.


7. La moral pblica del modelo cvico

Despus de haber presentado al ciudadano de nuestra regin, cabe que nos
preguntemos: de dnde surge nuestro modelo cvico? Bsicamente, es una
combinacin de tres tradiciones bien diferentes: la tradicin republicana, la tradicin
liberal y la tradicin democrtica, cuya interaccin provoca no pocos conflictos y
dilemas
24
.
El modelo que sigue la tradicin republicana tiene su origen en la Roma
clsica y en ella, la vida pblica tiene un valor y una moralidad propios. El nfasis es
puesto en la virtud de los ciudadanos y en la firme conviccin de que existe un bien
comn pblico que est por encima de los intereses que persiguen los particulares;
dice Escalante Gonzalbo que "supone una inequvoca superioridad moral del inters
pblico sobre los privados"
25
. As lo dice claramente la constitucin argentina dice en
su artculo diecinueve: "Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo
ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn slo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados".
En el caso de la tradicin liberal, el acento es puesto en las garantas
individuales, en la tolerancia y en el orden jurdico. Es la inversa de los valores
sustentados por la tradicin republicana: el fundamento de la moral pblica es el
respeto al individuo. Tambin este principio es recogido en la constitucin argentina,
como puede verse en los garantistas artculos dieciocho y diecinueve: "Ningn
habitante de la Nacin puede ser penado sin juicio previo anterior al hecho del
proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados

24
Seguimos en este punto a Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit.

25
Fernando Escalante Gonzalbo, op. cit. pgina 33.

[Escribir texto]


22
por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra s
mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita emanada de autoridad
competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El
domicilio es inviolable, como tambin la correspondencia epistolar y los papeles
privados; y una ley determinar en qu casos y con qu justificativos podr
procederse a su allanamiento y ocupacin. Quedan abolidos para siempre la pena de
muerte por causas polticas, toda especie de tormento y los azotes. Las crceles de
la Nacin sern sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos
detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaucin conduzca a
mortificarlos ms all de lo que aquella exija, har responsable al juez que la
autorice"; "Ningn habitante de la Nacin ser obligado a h hacer lo que no manda la
ley, ni privado de lo que ella no prohibe". La tolerancia podemos hallarla reflejada en
el artculo diecisis: "La Nacin Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de
nacimiento; no hay en ella fueron personales ni ttulos de nobleza. Todos sus
habitantes son iguales ante la ley..."
Finalmente, la tradicin democrtica hace de la participacin, la justicia y el
autogobierno su seal distintiva. Tambin encontramos estos tres principios
reflejados en la constitucin argentina: la justicia se encuentra resguardada en varios
artculos, como el ciento nueve, que dice que "en ningn caso el presidente de la
Nacin puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas". Por su parte, los artculos ciento veintiuno al
ciento veintinueve se refieren en cierto modo al autogobierno, asegurando el poder
constituyente de segundo grado de las provincias y las autonomas municipales,
entre otros derechos. Finalmente, en el artculo 42, la participacin comienza a ser
esbozada, pero referida a usuarios y consumidores; en ninguna parte del artculo se
menciona la palabra ciudadano y s se repite tres veces consumidores y usuarios.
El modelo cvico, que es la base de las construcciones acerca de la
participacin ciudadana, rene, como creacin histrica, en un solo ente, las tres
tradiciones.








[Escribir texto]


23
Punto 3. El monitoreo externo de las Audiencias Pblicas

1. Monitoreo por organismos externos

A travs de la convocatoria a participar en audiencias pblicas, se invita a los
ciudadanos y sociedad civil organizada
26
a emitir su opinin acerca de determinadas
cuestiones administrativas o legislativas. Podramos llamar a sta una participacin
de segundo grado. Pero si adems las autoridades invitan a una OSC a realizar el
monitoreo del proceso de audiencias pblicas para asegurar la transparencia del
mismo, tenemos un tipo diferente de participacin de la sociedad civil: no slo
participa en el proceso de toma de decisiones sino que tambin fiscaliza, a travs de
una de sus organizaciones, el procedimiento de manera institucionalizada pero sin
formar parte de la estructura estatal. En este caso, estaramos ante una participacin
de tercer grado
27
.
El carcter en el que participaran las OSC que realizan el monitoreo sera
como consultoras; esta alternativa tiene que ver con la capacidad de los asesores
para proporcionar apoyos tcnicos efectivos y est profundamente relacionado con la
profesionalizacin de la organizacin
28
y el que predicamento de que gocen en la
sociedad.

2. El monitoreo de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional

Poder Ciudadano es una fundacin con sede en Buenos Aires, Argentina,
dedicada a la promocin de la participacin ciudadana conciente y responsable. A su
vez, es sede de Transparencia Internacional (TI-LAC
29
), organizacin no

26
Cuando decimos sociedad civil organizada nos referimos a la organizacin formal e
informal; organizada en el sentido de reunida en torno a intereses comunes, sin apelar a
formalidades de inscripcin en registros o autorizacin para funcionar.

27
Participacin de primer grado es la que se ejerce a travs del sistema electoral.
Participacin de segundo grado es la que tiene lugar vis a vis las autoridades convocantes, a
travs de la formulacin de propuestas y opiniones. Participacin de tercer grado implica
ejercer control de actividades y sealamiento de fallas con el expreso reconocimiento de las
autoridades convocantes.

28
Conforme Canto Chac, Manuel, "La discusin sobre la participacin de las organizaciones
civiles en las polticas pblicas", pgina 18, en "De lo Cvico a lo pblico. Una discusin de las
organizaciones civiles", Red Mexicana de Investigadores sobre Organizaciones Civiles.
Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, A.C., Mxico, 1998.

29
Transparencia Internacional para Latinoamrica y el Caribe.

[Escribir texto]


24
gubernamental que acta en ms de sesenta pases en los que se dedica a reducir la
corrupcin en los negocios internacionales. Transparencia Internacional fue fundada
en el ao 1993 en Alemania por Peter Eigen, director del Banco Mundial encargado
del Area de Desarrollo de Proyectos en Africa, quien en el desarrollo de sus tareas
comprob que gran parte de los fondos de la entidad destinados a ayuda social
terminaban enriqueciendo el patrimonio de muchos funcionarios de los gobiernos
africanos. Partiendo de esa experiencia, decidi crear Transparencia Internacional
para implementar herramientas de control de la corrupcin y fomentar la
transparencia en la administracin de los recursos pblicos.
El objetivo principal que desea alcanzar Transparencia Internacional a travs
de la ejecucin del Programa Contrataciones Transparentes es implementar el
sistema de monitoreo de audiencias pblicas, "creando un espacio abierto, pblico y
transparente, donde puedan participar todos los sectores de la sociedad civil que se
interesen en los distintos aspectos de un proceso"
30
que interese a los ciudadanos,
reemplazando los mtodos tradicionalmente aplicados por los Estados, que en
general, definen procesos en mbitos ajenos a la participacin y al consenso. A
travs de este tipo de monitoreo esta ONG evala el grado de cumplimiento de los
diversos requisitos que deben respetarse a lo largo de las etapas de las audiencias,
denunciando las anomalas que se detectaren.
Una vez generado un escenario que asegure la transparencia, Transparencia
Internacional aporta un equipo de tcnicos nacionales y extranjeros que brindan su
opinin calificada e imparcial acerca de aspectos especficos de la convocatoria, con
la intencin de sumar aportes que optimicen la ejecucin del emprendimiento.
El objetivo perseguido con la realizacin de estas audiencias es generar las
condiciones de transparencia para llevar a cabo procesos que permitan: a)
resultados que surjan del consenso pblico; b) perfeccionar la razonabilidad del
proceso de toma de decisiones; c) armonizar los intereses econmicos con los
objetivos sociales de los emprendimientos; d) comprometer a los funcionarios a
tomar en cuenta todo lo que se aporte en las reuniones; e) aceptar los puntos de
vista que les parezcan importantes y modificar los pliegos; f) explicar las razones
cuando no se compartan las objeciones planteadas; g) que los funcionarios asuman
su responsabilidad en forma pblica y antes de que ocurran los hechos; h) generar
confianza y reglas de juego claras entre la sociedad, el gobierno y las empresas.

30
Informe de la Primera Audiencia Pblica, 23 de octubre de 1998, Proceso de Licitacin
Pblica Construccin Lnea H de Subterrneos, Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Fundacin Poder Ciudadano, Captulo Argentino de Transparencia Internacional.

[Escribir texto]


25
Las funciones que cumple la ONG en este escenario son las siguientes:
Monitorear que la audiencia pblica en sus tres etapas cumpla con las
normas que la regulan y el organismo convocante respete los procedimientos
establecidos por la ley y lo acordado en el convenio firmado por ambas partes.
Aportar un equipo de observadores con la finalidad de garantizar un informe
de campo sobre el desarrollo de la audiencia pblica, que ordene y articule lo ms
significativo de cada una de las exposiciones.
a ONG no emite opinin institucional sobre el contenido de lo que cada orador
manifieste en las audiencias pblicas. Asimismo, los informes presentados por los
observadores y los expertos convocados contienen las opiniones personales de
quienes las suscriben, sin que las mismas impliquen una postura institucional.
El monitoreo de Transparencia Internacional consiste en una actividad multietpica,
abarcando el perodo ex ante, durante y ex post de la audiencia pblica.

Etapa previa a la audiencia pblica
Efectuar un seguimiento de las instancias que llevan a la participacin de los
interesados en la etapa previa de la audiencia;
Registro de participantes con constancia de inscripcin;
Evaluacin del cumplimiento de los plazos de publicidad de la convocatoria;
Controlar el cumplimiento de las reglas generales de la audiencia pblica;
Controlar la publicidad del orden del da;
Controlar las condiciones generales del lugar de celebracin de la audiencia
pblica;
Evaluar la factibilidad de tener libre acceso al expedient durante todo el
proceso hasta la finalizacin de las audiencias pblicas.

Durante la audiencia pblica
Ejecucin de un mecanismo de encuestas para evaluar la participacin de los
concurrentes.

Etapa posterior a la audiencia pblica
Evaluacin final de la audiencia pblica
cantidad de inscriptos
presencia de autoridades durante las audiencias
actitud de los organizadores
actitud de los participantes
cumplimiento del orden del da
[Escribir texto]


26
transparencia del proceso

Concluido el proceso de audiencias pblicas, la siguiente etapa a la que invita
Transparencia Internacional es la firma de un Pacto de Integridad entre el Estado y
las empresas, en caso de que se trate de un proceso que incluya al sector
empresarial privado. Este Pacto apunta a generar un contexto de transparencia en la
relacin entre los proveedores y el Estado, para evitar el pago de sumas indebidas.
Un Pacto de Integridad en el marco de las contrataciones del sector pblico es un
acuerdo formal entre el sector pblico y las empresas que desean participar en una
relacin de proveedores o contratista con el Estado, donde todos los actores del
proceso se comprometen a cumplir con la ley. El acuerdo consiste en implementar un
mecanismo prctico de control mutuo y recproco entre la administracin y los
oferentes en el proceso de contratacin.


Punto 4. Los casos de estudio

1. Los casos de estudio

Los dos casos que sern presentados a continuacin han sido desarrollados
sin marco normativo expreso, dado que las audiencias pblicas no se encuentran
previstas en la Ley Orgnica de Municipalidades de la provincia de Buenos Aires. Sin
embargo, las mismas no se hallan prohibidas y el artculo 211 de la constitucin
provincial establece que "la ley de las municipalidades deber contemplar la
posibilidad de que los municipios accedan a los institutos de democracia
semidirecta". Con este antecedente en cuenta, las audiencias pblicas que se
celebraron en el municipio de Avellaneda se realizaron tomando como marco
legislativo de referencia la ley 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.






[Escribir texto]


27
2. Caso De la Serna
31


En el origen del proyecto Puente De la Serna, localizado en el municipio de
Avellaneda
32
y financiado por el Banco Mundial, se encontraba un conflicto suscitado
por la construccin de un puente entre dos vecindarios. De cara a este conflicto, el
Banco Mundial propuso llevar adelante una audiencia pblica referida al proyecto,
para facilitar la participacin ciudadana y crear un entorno ms cooperativo en la
resolucin del conflicto. Al avanzar sobre el proceso que se desarroll en esa
ocasin, se revela cmo las audiencias pblicas pueden contribuir para la resolucin
de conflictos sociales y la mejora en proyectos de desarrollo.


2.1. Escenario y actores

A comienzos del ao mil novecientos noventa y nueve, el proyecto para
construir el puente De la Serna gener un fuerte conflicto entre dos vecindarios del
municipio. Por un lado, los habitantes de Villa Modelo, una barriada de bajos
ingresos, reclamaba la construccin del puente, que haba sido prometido por las
autoridades municipales con o sin financiamiento del Banco Mundial. Para ellos, los
beneficios de la construccin del puente eran considerables, en particular por la
mayor accesibilidad que ganara su vecindario hacia la ciudad de Buenos Aires. Por
el otro lado, los residentes del barrio Parque De la Serna, pequeo, bien organizado,
informado y con mejores ingresos, se oponan al proyecto. De acuerdo con ellos, el
nuevo puente tendra impactos negativos sobre el vecindario, aumentando el trnsito
y ruido, adems de la destruccin de numerosos rboles.
De la descripcin de los dos grupos en conflicto, surgen de inmediato una
serie de asimetras que podran tomarse como desventajas respecto del acceso y
manejo de recursos; la disponibilidad de informacin y la forma de relacionarse con
otros actores (autoridades del municipio, Banco Mundial) pasan a convertirse en
factores de poder sumamente importantes a la hora de la negociacin.
A travs de diversos medios, el grupo opositor a la construccin del puente
realiz contactos con el Banco Mundial para hacer conocer su firme oposicin al

31
Tomaremos como base para el relato el paper "Managing conflict through citizen's
participation: the case of the La Serna Bridge Project in Argentina", Christian Gruenberg,
Sandra Cesilini, Gerhard Menckhoff.

32
El municipio de Avellaneda est situado en la zona metropolitana de la provincia de Buenos
Aires, Argentina.

[Escribir texto]


28
proyecto. Argumentaban que el mismo careca de estudios de impacto ambiental y
afirmaron que se presentaran ante el Panel de Inspeccin del Banco Mundial y los
medios de prensa con la intencin de detenerlo. Es oportuno comentar que el Panel
de Inspeccin investiga las quejas contra proyectos de desarrollo financiados por el
Banco. Una vez que se presenta una queja, la implementacin del proyecto se
suspende y el Panel inicia una investigacin. Si concluye con que la queja es vlida,
una consecuencia posible es la prdida de financiacin del proyecto. Enfrentado con
este escenario, el Banco Mundial deba tomar una decisin acerca del financiamiento
e implementacin del proyecto.
Para el organismo internacional y las autoridades del municipio de
Avellaneda, esta decisin presentaba importantes riesgos. El Banco Mundial se
enfrentaba con el peligro de situarse en medio de un conflicto local que poda afectar
negativamente su imagen pblica y credibilidad. Las autoridades municipales, por su
lado, ya se haban comprometido pblicamente a construir el puente, con o sin el
financiamiento del Banco. Sin embargo, la municipalidad no deseaba arriesgarse a
perder el financiamiento del Banco Mundial, dado que los beneficios eran muy
importantes: primero, la municipalidad consideraba esencial el financiamiento para
producir un mejor proyecto, debido a los standards requeridos por el Banco;
segundo, el financiamiento permitira a la municipalidad utilizar los fondos existentes
en otras prioridades. Tercero, la prdida del financiamiento de este proyecto tambin
significaba la prdida del financiamiento de otros subproyectos cubiertos por los
mismos fondos. As, puede verse que tanto el Banco Mundial como las autoridades
municipales tenan un gran inters en resolver el conflicto entre los dos vecindarios.
Existieron dos intentos previos de tratar de acercar a las partes, realizados
por el municipio, pero fallaron al tratar de reducir las tensiones entre los dos
vecindarios. Frente a este conflicto, cada vez mayor, los oficiales del Banco Mundial
decidieron que para cumplir con el mandato de la participacin ciudadana en
proyectos financiados por el Banco, necesitaban organizar una consulta con los
vecinos de ambos grupos. La bsqueda de un mecanismo alternativo para la
participacin ciudadana haca foco en alcanzar los siguientes objetivos:
Hacer pblicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la
construccin del puente y asegurar, de manera simultnea, que esta informacin
sera accesible de manera libre y gratuita para cualquier interesado;
Crear las condiciones para asegurar que el mayor nmero de personas
interesadas pudieran presentar sus opiniones, sugerencias y estudios alternativos, ya
fueren a favor o en contra del proyecto, con la finalidad de utilizarlos en la evaluacin
del curso de accin que decidiera el Banco Mundial;
[Escribir texto]


29
Desarrollar un entorno caracterizado por la apertura y la participacin
ciudadana que incrementara la legitimidad de cualquier curso de accin que tomara
el Banco Mundial.
Los objetivos antes descriptos presentan un cruce de dos tipos de
racionalidades: claramente podemos distinguir entre la racionalidad burocrtica,
instrumental (hacer pblicos todos los estudios requeridos y realizados antes de la
construccin del puente; utilizar las opiniones, sugerencias y estudios alternativos
que se presentasen en la evaluacin del curso de accin que decidiera el Banco
Mundial; incrementar la legitimidad de cualquier curso de accin que tomara el Banco
Mundial) y la racionalidad discursiva (asegurar que la informacin sea accesible de
manera libre y gratuita para cualquier interesado; crear las condiciones para asegurar
que el mayor nmero de personas interesadas pudieran presentar sus opiniones,
sugerencias y estudios alternativos; desarrollar un entorno caracterizado por la
apertura y la participacin ciudadana.
Para alcanzar exitosamente los objetivos sealados ut supra, el Banco
Mundial propuso que la municipalidad de Avellaneda convocara a una audiencia
pblica por la construccin del puente De la Serna. Encaminado a tal fin, el Banco
contact a la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano, captulo argentino de
Transparencia Internacional, para ayudar a preparar y llevar adelante la audiencia
pblica.
Dos factores influyeron en la seleccin de Poder Ciudadano. Primero, esta
ONG tena experiencias concretas en audiencias pblicas. Tales eran los casos de
las realizadas en la provincia de Mendoza y en la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires. En la provincia de Mendoza, Poder Ciudadano llev adelante una audiencia
pblica para garantizar la transparencia de la renovacin de un contrato entre el
gobierno de Mendoza y la empresa IBM por la provisin de servicios informticos. En
aquel caso, la audiencia pblica asegur la transparencia del proceso. La ONG
tambin llev adelante las audiencias pblicas para monitorear el proceso licitatorio
por la construccin del Subterrneo Lnea H de la Ciudad de Buenos Aires. Estas
audiencias pblicas proveyeron un medio para monitorear la seleccin final del
constructor, entre otras cosas. Todas estas experiencias demostraron el
profesionalismo y capacidad tcnica de la ONG. Adems de la experiencia, sin
embargo, era evidente que Poder Ciudadano posea la necesaria credibilidad entre
los vecinos para convocar a audiencia pblica y asegurar la participacin. Los dos
factores combinados: experiencia profesional y credibilidad, hicieron que Poder
Ciudadano fuera elegida para el desafo de entrenar a las autoridades y monitorear la
organizacin y ejecucin de la audiencia pblica.
[Escribir texto]


30
2.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para llevar adelante el cometido, Poder Ciudadano dise una estrategia en
dos etapas. Analizaremos los pasos que fueron realizados en cada una de estas
etapas, cules fueron los inputs, los outputs y las externalidades positivas y
negativas que acompaaron al proceso de audiencia pblica.


2.3. La primera etapa de la estrategia

Durante la primera etapa, se realiz un taller de capacitacin el da 5 de
febrero de 1999 para los funcionarios municipales que estaran a cargo del registro
de participantes y llevaran adelante la audiencia, a efectos de transferirles la nueva
metodologa. Bsicamente, se capacit a las personas que se encargaran de
atender a los vecinos interesados en participar, se les indicaron los posibles
conflictos que podan suscitarse y cmo resolverlos y qu actitud tomar en caso de
encontrarse ante una situacin que no supieran manejar. Asimismo, se brind
capacitacin acerca del procedimiento a la persona que estara a cargo de la
coordinacin durante la audiencia pblica. Tambin participaron del taller otros
empleados del municipio que tendran algn tipo de vinculacin con el proyecto.
Una vez realizado el taller, se procedi a la convocatoria para la audiencia
pblica. Reconociendo la importancia de este estado, se convoc a travs de los
dos principales peridicos nacionales y prensa nacional
33
y local (radio
34
, televisin y
medios grficos
35
). Adems, la ONG curs invitaciones de manera personal, por va
telefnica, a los representantes de los dos grupos barriales involucrados en el
conflicto, para asegurar su participacin. Aqu, nuevamente se presenta el cruce de
dos racionalidades diferentes: una racionalidad jurdica, que cumpli con los

33
LS5 Radio Rivadavia, programa "El gallo loco", lunes a viernes de 5:00 a 6:00 am; LS4
Radio Continental, programa "La venganza ser terrible", lunes a viernes 00:00 a 2:00 am;
LS6 Radio Buenos Aires, programa "La danza de la Fortuna"; LS10 Radio Del Plata; LS11
Radio Provincia.

34
Fue difundido un spot publicitario de 29 segundos rotativo; tambin se difundi informacin
en AM El Sol de Lans, de 8:00 a 12:00; en FM Wilde, de 8:00 a 22:00; en FM Sarand, de
8:00 a 22:00; en FM Comunitaria, de 8:00 a 22:00; en FM La voz de la Calle, de 8:00 a 22:0;
en FM Quinquela, de 8:00 a 22:00; en FM Carat, de 8:00 a 22:00; y en FM Montecarlo, de
8:00 a 22:00.

35
Diario Popular, suplemento "El Sureo", los das 25/2/99; 13/2/99; 12/2/99 y 8/2/99; La
Ciudad, los das 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99 y 8/2/99; La Calle, 25/2/99; 19/2/99, 12/2/99; El Sol,
29/2/99, 19/2/99.

[Escribir texto]


31
requisitos de la convocatoria, an cuando muchas veces puede caerse en una
notificacin ficta; y una racionalidad discursiva, propia de la sociedad civil, que fue
ms all de las formalidades y actu de manera ms personalizada. Por lo tanto, el
requisito de publicidad, a todas luces, se cumpli ms all de lo pautado.
Debemos tener en cuenta que el tema de la difusin, publicidad y circulacin
de la informacin es crtico en cuestiones en las que est involucrada la participacin
ciudadana. En la medida en que no se avance ms all de los requisitos meramente
formales de publicidad, la participacin puede convertirse en una simple expectativa
de ambos lados: las autoridades creern ver una ciudadana aptica, donde en
realidad solo hay ciudadanos desinformados; y los ciudadanos creern ver
autoridades desentendidas de sus problemas, donde en verdad existe una falla en la
comunicacin. Podemos decir que existe un encadenamiento entre los conceptos de
publicidad, difusin y comunicacin. La publicidad publicita, hace pblico lo que
estaba oculto o no se daba a conocer; en este caso, se pone en conocimiento de los
vecinos la existencia de una convocatoria para participar en audiencias pblicas. La
difusin difunde, esparce informacin que antes de encontraba concentrada en un
apersona u organismo. En el caso concreto, se difunde a travs del expediente. Y la
comunicacin va ms all; es un proceso, donde hay un emisor y un receptor que
intercambian roles alternadamente para que no se convierta en un monlogo. Hay
comunicacin cuando tenemos constancia de que el receptor recibi el mensaje y
respondi de algn modo. Nuevamente, en el caso de esta audiencia pblica, hubo
comunicacin: no solo se apel a los medios tradicionales de publicidad y difusin,
sino que hubo comunicacin, mediante el envo de cartas documento y llamadas
telefnicas a personas puntuales de OSC determinadas, que asistieron finalmente a
la Audiencia. En resumen, se cumpli con el requisito de la publicidad y la difusin; y
se avanz con la meta de la comunicacin.
Recurriendo a la informacin que arroj la encuesta autoadministrada
realizada por Poder Ciudadano, pudo tomarse conocimiento de cul fue el medio
ms efectivo de publicidad de la convocatoria. A la pregunta "medio por el que
conoci la convocatoria", el 65% de los encuestados respondieron sealando el tem
"otros", descartando "radio", "grficos" y "televisivos", en algunos casos aclarando
que se enteraron a travs de comentarios de vecinos, en los comedores escolares o
en sociedades de fomento y centros de jubilados.
Luego de publicar la convocatoria, las autoridades municipales habilitaron una
oficina en el primer piso del edificio donde funciona la Municipalidad de Avellaneda,
para responder las consultas de los vecinos y registrar a los participantes. La
sealizacin en la planta baja del edificio fue clara y efectiva: mediante carteles y
[Escribir texto]


32
flechas indicativas, se sealaba el trayecto desde la entrada hasta la oficina en el
piso superior. La apertura del expediente referido a la construccin del puente De la
Serna tuvo lugar el da 10 de febrero de 1999 a las 8:00 horas. Este expediente, en
doble ejemplar, fue expuesto en esta oficina para la consulta de los ciudadanos
interesados. El recaudo del doble ejemplar tiene como finalidad posibilitar que, por
ejemplo, sea retirado para tomar fotocopias mientras permanece en la oficina un
segundo ejemplar. De este modo no se entorpece la consulta simultnea por ms de
una persona. El expediente fue completo en todos sus aspectos y accesible para la
consulta. Incluy mapas, planos e informes de impacto vial, ambiental, de seguridad
y de transporte. Asimismo obraba en el expediente el reglamento de Audiencias
Pblicas de Poder Ciudadano - Transparencia Internacional.
Durante los das que la oficina permaneci abierta a la consulta pblica
(desde el 10 de febrero hasta el 24 de febrero), dos personas designadas por el
municipio se ocuparon de atender al pblico y evacuar sus dudas. Cabe acotar que
la ONG formul una observacin que fue rpidamente resuelta desde el municipio:
se advirti que al llamar telefnicamente a Obras Pblicas del municipio y pedir por
los encargados de informar acerca de la audiencia pblica referida al Puente De la
Serna, el personal que atenda mostraba desconocimiento sobre el tema en cuestin,
siendo el llamado derivado a diversas oficinas hasta dar con las personas correctas.
Sealado el inconveniente, fue resuelto de manera satisfactoria.
Para facilitar el registro de aquellas personas que no podan concurrir a la
oficina, se puso a disposicin una lnea de telefax para facilitar la inscripcin. Esta
cumpli con todas las reglas previstas para el caso, tomando los datos pertinentes de
los futuros expositores: nombre, apellido, documento y acreditacin de
representacin, como as tambin la recepcin de la documentacin ilustrativa, en los
casos que se la acompaara.
Por otra parte, se coloc un afiche en la oficina con los telfonos de Poder
Ciudadano para que los vecinos se comunicaran en caso de dudas o quejas que
formular. De este modo, pudo tenerse un control mediato, a travs de los propios
interesados en participar. Esta es una de las ventajas que ofrece el monitoreo
externo del proceso: pueden advertirse errores o fallas a medida que van sucediendo
con la posibilidad de subsanarlos de inmediato.
La ONG tambin organiz otros dos talleres que tuvieron como poblacin
objetivo cada uno de los grupos en conflicto, para explicar las reglas y procedimiento
que gobernara la audiencia pblica. De este modo, no solamente se reforzara la
[Escribir texto]


33
convocatoria
36
; sino que facilitara el orden del procedimiento
37
. Si bien en ningn
caso se tocaron cuestiones de fondo, consistiendo el taller en una exposicin
metodolgica, en las preguntas y actitudes de los asistentes se evidenci un deseo
muy fuerte de participar y exponer sus puntos de vista a las autoridades. Los talleres
cumplieron con un doble objetivo: no solamente se explic a los asistentes el
desarrollo del proceso de una audiencia pblica, sino que descubrieron un
mecanismo novedoso a nivel local, que les permita dirigirse en forma directa a las
autoridades y otros vecinos, tomando conocimiento de las posturas y sin generar
debate. Puede decirse que la implementacin de talleres contribuy a mitigar en
parte algunas consecuencias derivadas en las asimetras estructurales que
presentaban los grupos.
Por ltimo, se cumpli con la publicidad del orden del da, que fue efectuada
en los trminos pautados de 24 horas antes del da de la audiencia, mediante
constancia en el expediente. Para su confeccin, se implement el modelo ya
utilizado en la Audiencia Pblica convocada para la traza de la Lnea H de
Subterrneo de la Ciudad de Buenos Aires. El documento elaborado sobre el modelo
sugerido fue enviado va fax a Poder Ciudadano - Transparencia Internacional para
ser aprobado o corregido.


2.4. La segunda etapa de la estrategia

La segunda etapa de la estrategia estaba referida a la audiencia pblica en s
misma. El da 22 de febrero el staff de Poder Ciudadano encargado del trabajo de
campo concurri al Auditorio Faur, donde se celebrara la audiencia, para constatar
las condiciones ambientales y espaciales del lugar. En la ocasin, se levant un
plano esquemtico del lugar para definir los lugares donde se instalaran las mesas
de las autoridades, podios para los expositores, rea para la coordinadora de la
audiencia pblica y dems facilidades para los organizadores del evento. En la visita
se constat que el lugar era apto para la celebracin de la reunin y que contaba con
las condiciones indispensables para la audiencia: fcil acceso, dos pasillos externos
de entrada al auditorio, asientos para 350 personas, hall amplio para la reunin de

36
Nuevamente la racionalidad discursiva.

37
Ejemplo de la racionalidad jurdica.

[Escribir texto]


34
grupos, presencia de maqueta del municipio con el puente proyectado, buena
acstica, elementos tcnicos a disposicin.
Como resultado de la eficiente organizacin y convocatoria de la primera
etapa, el da 25 de febrero de 1999 ms de cuatrocientos cincuenta residentes en el
municipio concurrieron a la audiencia, que dio comienzo a las 18:50 y se extendi
hasta las 23:15. Adems, se hicieron presentes el Intendente Municipal, Baldomero
Alvarez de Olivera y el ingeniero Calzoni, Subsecretario de Obras y Servicios
Pblicos del municipio; asimismo, concurrieron otros funcionarios de la Secretara de
Transporte de la Nacin y del Banco Mundial. Para los participantes, la presencia del
titular del poder ejecutivo municipal como presidente de la audiencia pblica confirm
el compromiso de las autoridades locales en solucionar el conflicto. Cabe destacar la
actitud proactiva del titular del ejecutivo municipal durante la audiencia, que tuvo un
peso importante en la definicin de determinados momentos crticos. Adems, se
cont con la presencia de expertos convocados por la ONG, con amplia experiencia
en estudios de factibilidad, cambio de zonificacin y planeamiento urbano.
Se inscribieron 81 personas, pero participaron poco ms de sesenta oradores
durante las cuatro horas que insumi la audiencia pblica. Respecto de la actitud de
los participantes pueden efectuarse diversas lecturas. Si bien en algunos momentos
se advirtieron picos de tensin importantes, estos parecieron deberse al inters y
preocupacin de los vecinos por el tema en cuestin y no por deseos de interrumpir o
hacer fracasar la audiencia. Prueba de ello fue que cada vez que el intendente
municipal, la coordinadora o el Secretario de Obras y Servicios Pblicos solicitaban
orden, de inmediato la concurrencia guardaba silencio y se dispona a continuar
escuchando las exposiciones. A medida que se concretaron las exposiciones, se
constataron 33 expositores a favor de la construccin del puente, 14 contrarios a la
construccin y el resto no evidenci una postura definida.
Cmo estaba conformado el grupo de ciudadanos que particip en la
audiencia? Sobre la base de la informacin que arroja la encuesta realizada por la
ONG durante el evento, pueden descubrirse los datos que comentaremos a
continuacin. El grupo etreo con mayor cantidad de individuos representados en la
audiencia pblica es el que abarca el rango 40/49, con 26 individuos. Le sigui el
grupo de 50/59, con 23 representantes y el de 70/79, con 18 participantes. Entre los
encuestados, los extremos fueron 17 aos / 84 aos. Respecto de las profesiones y
ocupaciones, los grupos ms numerosos estuvieron conformados por jubilados y
empleados, cada uno con 22 representantes; le siguieron amas de casa (9),
locutores y periodistas (7), docentes (6), comerciantes (5), estudiantes (4),
arquitectos (3); profesores, ingenieros industriales y empresarios con 2
[Escribir texto]


35
representantes cada uno, y luego un grupo de 19 profesiones diferentes, con un
representante cada una. Las carreras terciarias y universitarias representadas fueron
arquitectura, ingeniera, qumica, odontologa, maestro mayor de obra, biologa,
medio ambiente, anlisis contable.
El grupo que se present en carcter de "ciudadano interesado" fue el sector
mayoritario: 59 personas. An sumando a los representantes de OSC que se
presentaron (57), el grupo de ciudadanos sigue siendo mayoritario. Entre las OSC,
las que tuvieron mayor participacin fueron las Sociedades de Fomento.
La audiencia pblica tambin fue til para que el equipo tcnico de la Secretara de
Transporte pudiera explicar las mejoras que haban sido realizadas al proyecto
original, incluyendo la instalacin de paneles reductores de ruido, la incorporacin de
una senda para bicicletas, la restriccin de trnsito pesado y la proteccin de reas
verdes. Adems, el equipo comparti los resultados de diferentes estudios de
impacto ambiental. Tambin fue la ocasin para que los funcionarios del Banco
Mundial tuvieran la oportunidad de hablar acerca de las normas medioambientales y
el compromiso con la participacin ciudadana por parte del Banco en este tipo de
proyectos.
La celebracin de la audiencia pblica aport dos productos significativos,
que pueden ser considerados como externalidades positivas: el mejoramiento del
proyecto original y la reduccin de tensiones en la comunidad local. Pero hay ms:
ms all de estos dos productos, resulta importante la percepcin que tuvieron los
ciudadanos acerca del proceso de consulta: de la encuesta realizada por Poder
Ciudadano durante la celebracin de la audiencia, surgieron datos muy interesantes.
La herramienta que se utiliz fue una encuesta autoadministrada u monoetpica,
sobre una muestra al azar de 116 casos, comprendidos en el universo de asistentes
a la audiencia pblica. Teniendo en cuenta las evaluaciones por parte de los
encuestados, el 77% respondi estar muy conforme con el proceso, el 19% dijo estar
ms o menos conforme y el 1% se dijo disconforme. Preguntados acerca de cmo
evaluaran la organizacin de la audiencia pblica, el 57% dijeron que fue "muy
buena", el 28% indic que era "buena" y el 5% respondi que era "mala". Ante la
pregunta de si la audiencia les permiti reflexionar desde una nueva perspectiva, el
76% respondi afirmativamente. Teniendo en cuenta que la mayora de los
asistentes a la audiencia estaban a favor de la construccin del puente, los datos
indican que solamente un porcentaje muy pequeo evaluaba negativamente la
audiencia. Los resultados de la encuesta muestran que la organizacin y el proceso
fueron vistos favorablemente por casi todos los participantes.
[Escribir texto]


36
Por supuesto, hubo alguna que otra queja. El da de la audiencia, una ciudadana
denunci que no se cumpla con la igualdad de condiciones en la inscripcin para la
Audiencia porque tena conocimiento fehaciente de que se estaba realizando dicho
trmite fuera de la oficina destinada a tal efecto. En vistas del hecho denunciado, el
director de Transparencia Internacional, Christian Gruenberg, se comunic con la
denunciante y le solicit que presentar mayor informacin para poder actuar al
respecto. Esta se comprometi a enviar la documentacin por fax a las oficinas de
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional, pero nunca se hizo efectiva la
comunicacin solicitada.
El estudio del caso De la Serna arroja luz para comenzar a esbozar algunas
respuestas, de ningn modo definitivas. Una de las preguntas con las que iniciamos
este documento se refera a la caracterizacin de las audiencias pblicas:
herramientas para ejercer la accountability societal o instituciones funcionales al
sistema que las implementa? Me atrevera a decir que ni una ni otra: ambas. La
intervencin de los ciudadanos en el caso en cuestin podra describirse como una
accountability societal prospectiva, referida a lo que las autoridades se comprometen
a hacer. Tambin es cierto que la celebracin de la audiencia pblica result
funcional al sistema que implementa el Banco Mundial para cumplir con el mandato
de la participacin ciudadana en los proyectos que financia.
Por otra parte, la audiencia pblica demostr servir para un propsito
diferente al que suele tenerse en mente cuando se las estudia o menciona: en este
caso, sirvi como instancia de mediacin entre dos vecindarios en conflicto.
Otra de las preguntas estaba referida a la participacin ciudadana e interrogaba
acerca del reforzamiento de las asimetras en la representacin de los sectores con
menos poder. En el caso De la Serna existan asimetras concretas, que se trataron
de mitigar con la implementacin de talleres y refuerzo de la convocatoria.
Obsrvese que decimos "mitigar" y no "eliminar"; la audiencia pblica no es un
instrumento para hacer desaparecer las iniquidades del sistema. Muy por el
contrario, la audiencia pblica es un elemento del sistema, autorreferente y
autopoitico. Dentro de las limitaciones que el marco de referencia y cruce de
racionalidades le impone, hubo un intento de mitigar las asimetras.
Respecto de racionalidades y modelos, hemos sealado algunos de los
cruces ms notorios, y podemos decir que la participacin ciudadana se dio en la
medida que lo permitieron las interferencias en los cruces de las distintas
racionalidades.


[Escribir texto]


37
3. Plan Urbano Ambiental

3.1. Escenario y actores
El Plan Urbano Ambiental del municipio de Avellaneda surgi, desde el
gobierno municipal, con referencia a los problemas de las personas que ven afectada
su vida diaria por el funcionamiento de las industrias junto a sus viviendas. La
solucin a estos problemas fue encontrar un nuevo espacio para el desarrollo de las
industrias, dando as origen al Plan Urbano Ambiental, proyecto que consiste en: a)
la creacin de un Parque Industrial Ecolgico; b) la reurbanizacin de la ciudad; c) la
creacin de la Reserva Ecolgica de la Costa Rioplatense, en la selva marginal que
rodea al predio del Parque Industrial Ecolgico; d) la creacin del Centro de
Formacin e Innovacin Tecnolgica dentro del Parque.
Al trasladarse todas las industrias al Parque Industrial Ecolgico quedarn 20
hectreas libres en la ciudad. Esos espacios se ha previsto transformarlos en
espacios verdes, lugares de recreacin y esparcimiento y equipamientos socio-
comunitarios.
Este Plan Urbano Ambiental fue anunciado el 1 de abril de 1998 por el
intendente de Avellaneda, Baldomero Alvarez de Olivera, en su discurso de apertura
del nuevo perodo de sesiones del Honorable Concejo Deliberante. Dada la magnitud
del proyecto y existiendo actores e intereses tan diversos y adems, teniendo como
antecedente la exitosa audiencia pblica convocada por la construccin del puente
De la Serna, las autoridades municipales decidieron convocar nuevamente a los
vecinos para que opinaran, esta vez, respecto del Plan Urbano Ambiental.
Poder Ciudadano - Transparencia Internacional result una vez ms elegida
para realizar el monitoreo del proceso, que en este caso present caractersticas
novedosas e interesantes: en lugar de realizar una sola audiencia pblica
multitudinaria, se llevaron a cabo seis audiencias temticas y con un solo objeto, que
fue conocer la opinin de la ciudadana acerca de cul sera el mejor destino para los
espacios que dejaran libres en la ciudad las industrias cuando se trasladasen al
Parque Industrial Ecolgico. El Departamento Ejecutivo Municipal estableci como
nica unidad administrativa para actuar como organismo de implementacin,
encargado de organizar todas las audiencias pblicas, a la Direccin de
Planeamiento Estratgico. Esta descentralizacin administrativa y operativa de las
audiencias pblicas en distintas localidades que integran el municipio fue positiva por
diversas razones: permiti contemplar la opinin de vecinos residentes en zonas con
recursos y problemas desiguales; facilit el acceso al expediente, la inscripcin y
consultas, al ubicarse la oficina correspondiente en la zona donde se desarrolla la
[Escribir texto]


38
vida comunitaria; permiti personalizar, o al menos focalizar, pedidos y reclamos
atinentes a las necesidades de la zona. La descentralizacin permiti una
representacin territorial adems de la representacin funcional; sirvi a la
racionalidad burocrtica, pero tambin a la racionalidad discursiva de la sociedad
civil.
Las seis audiencias pblicas convocadas fueron: Wilde, el 22 de julio de
1999, en la Sociedad de Fomento Bartolom Mitre; Sarand, el 5 de agosto de 1999,
en el Centro de Jubilados; Pieyro, el 12 de agosto de 1999, en el Club Pearol de la
Mosca; Villa Domnico, el 26 de agosto de 1999, en el Club Defensores de Belgrano;
Avellaneda Centro, el 9 de septiembre de 1999, en el Centro Gallego de Avellaneda;
Gerli, el 23 de septiembre de 1999, en la Sociedad de Fomento Villa Mercado. Todas
las reuniones comenzaron pasadas las 19:00 horas, lo cual facilit la concurrencia de
los vecinos, una vez que hubieran finalizado con sus compromisos laborales.


3.2. La estrategia de Poder Ciudadano

Para monitorear las seis audiencias pblicas, Poder Ciudadano adapt su
estrategia de dos etapas a cada una de las audiencias que se realizara, redactando
un informe particular para cada una de ellas, a efectos de conocer en que punto del
proceso pudieron ocurrir errores o aciertos remarcables, para corregir los primeros y
potenciar los ltimos.


3.3. La primera etapa de la estrategia

El da 5 de julio se realiz un taller de capacitacin para aquellos funcionarios
y empleados municipales que estaran a cargo de la organizacin de la audiencia y
de las oficinas de inscripcin e informacin. Algunos de ellos ya conocan la
metodologa por haber participado en la audiencia del caso De la Serna, por lo que la
capacitacin result enriquecida con los comentarios y sugerencias que formularon.
No hubo talleres para los ciudadanos y esto aconteci por razones prcticas:
no existan grupos concretos que prima facie los necesitaran, sino que los
destinatarios de la informacin sera el conjunto de vecinos de Avellaneda. En lugar
de celebrarse talleres, se brind informacin con locutores y acetatos al inicio de
cada audiencia.
[Escribir texto]


39
La comunicacin de las audiencias pblicas se realiz a travs de los medios
masivos de difusin (diarios, revistas, radio, TV), con la anticipacin correspondiente.
En estas comunicaciones se inform acerca del objetivo general de las reuniones,
lugar y fecha de realizacin, plazos para las inscripciones y presentaciones previas, y
el carcter abierto de la invitacin. Tambin se cursaron invitaciones personales por
parte del municipio. Result muy importante el apoyo de la difusin a travs de
afiches en la va pblica, la notificacin municipal, avisos en escuelas, centros de
jubilados y comedores municipales. De acuerdo con la informacin relevada por
medio de la encuesta autoadministrada, el medio ms efectivo para convocar a los
vecinos a participar de las audiencias pblicas fue la notificacin municipal, seguida
de los afiches en la va pblica y los comedores y centros de jubilados. La difusin a
travs de radio (en sus versiones AM y FM) no tuvo mayor significacin, como as
tampoco los avisos por TV (de aire y de cable) y revistas.
Las oficinas que se destinaron para que oficiaran como centros de
informacin e inscripcin se encontraban situadas en las Delegaciones Municipales y
respecto de las mismas se formularon algunas observaciones: para la quinta
audiencia se habilit como centro de consulta una oficina cuya ubicacin espacial
dificultaba el acceso, dado que no se encontraron carteles indicadores que sealaran
el camino hasta ella; para llegar, el equipo que se present a monitorear debi
preguntar a distintas personas dnde se encontraba dicha oficina, respuesta que no
todos supieron dar. Tampoco se observaron, en ninguno de los casos, los carteles
que deban indicar que Poder Ciudadano - Transparencia Internacional estaba
monitoreando las audiencias, con el nmero de telfono para eventuales consultas.
Fuera de estos puntos, se cumpli con las estipulaciones, con un plus: el horario de
atencin era de 8:00 a 20:00, posibilitando a los vecinos una mayor facilidad para
acercarse e informarse.
Al encontrarse situadas las oficinas de inscripcin en las Delegaciones
Municipales y tener un amplio horario de atencin, se facilit a los vecinos la
posibilidad de concurrir a consultar e inscribirse. De hecho, las personas que se
encontraban al frente de las oficinas informaron que en numerosos casos, las amas
de casa concurran a solicitar informacin cuando llevaban sus nios al colegio o
cuando regresaban de realizar las compras diarias.
Se comprob en todos los casos la existencia del expediente en doble
ejemplar, material informativo de las audiencias pblicas y folletos explicativos del
Plan Urbano Ambiental. Respecto de la publicidad del orden del da, se respet en
cada una de las convocatorias.

[Escribir texto]


40

3.4. La segunda etapa de la estrategia
Esta se refiere a la implementacin de las audiencias pblicas en s mismas.
Uno de los temas fundamentales a este respecto es el control de las condiciones
generales del lugar de celebracin de la reunin. Salvo en dos casos, las condiciones
generales fueron las correctas para este tipo de encuentro. Los dos casos que no
cumplieron fueron Villa Domnico y Avellaneda Centro, dado que en ambos, el saln
destinado a la audiencia se encontraba situado en un primer piso, sin ascensor,
circunstancia que dificult el acceso a las personas de la tercera edad y
discapacitados. De acuerdo a consultas efectuadas a los responsables de la
organizacin, la eleccin de tales lugares obedeci a la inexistencia en la zona de
otros locales ms aptos.
Todas las reuniones contaron con un alto nmero de oradores y pblico; los
dos extremos en cuanto a nmero de inscriptos lo constituyeron Avellaneda Centro,
con el mayor nmero; y Villa Domnico, con el ms bajo registro de inscriptos.
Con referencia a la presencia de autoridades durante las audiencias, todas ellas
fueron presididas por el titular de Departamento Ejecutivo Municipal y contaron con la
presencia de funcionarios municipales, el presidente del consorcio para la Gestin
Ambiental y el Presidente de Eco Costa. En caso de ausencia o necesidad de
retirarse antes de finalizada la audiencia, la funcin de presidir poda ser delegada
por el Intendente en el seor presidente del Consorcio para la Gestin Ambiental,
situacin que se produjo en la audiencia pblica de Pieyro. A pesar de estar
prevista esta circunstancia, se generaron algunos comentarios entre el pblico,
porque no comprendan si se daba por finalizada la audiencia o si continuaba
normalmente.
Las presentaciones de los inscriptos se rigieron por el principio de la oralidad
y los participantes expusieron sus posiciones frente a la cuestin planteada, siendo
todas las presentaciones pertinentes con el objetivo de la convocatoria. El nico
incidente digno de ser sealado se suscit en la audiencia pblica de Pieyro,
cuando un vecino irrumpi sobre el final de la reunin y solicit a viva voz que se le
permitiera participar, aunque no se haba inscripto en tiempo y forma por
desconocimiento de la convocatoria. Cuando se estaba decidiendo si iba a
autorizarse o no dicha intervencin, dos participantes iniciaron una discusin con las
autoridades, los representantes de Transparencia Internacional y el vecino que
interrumpi. Finalmente, ste ltimo desisti de su pedido. En la audiencia pblica de
Sarand hubo una participacin fuera del orden del da, solicitada por un diputado
provincial, a quien se le concedi la palabra aplicando analgicamente el artculo 55
[Escribir texto]


41
inciso c) de la Ley de Audiencias Pblicas N 6 de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires.
Sealaremos ahora algunas caractersticas de los participantes en las
audiencias: la convocatoria que cont con mayor participacin femenina fue la de
Villa Domnico, con un 70% de representantes del gnero. Por su parte, la
convocatoria con mayor presencia masculina fue la de Avellaneda Centro, con un
57% de varones. Respecto de las edades, el grupo etreo con mayor participacin
en las seis audiencias pblicas fue el constituido por representantes de ambos
gneros cuyas edades oscilan entre los 51 y los 60 aos, seguido por el grupo de
quienes tienen entre 41 y 50 aos. La reunin que cont con mayor porcentaje de
poblacin menor de 40 aos fue la de Villa Domnico, con un 50% comprendido en la
franja que va de menores de 20 aos hasta 40 aos. La audiencia que tuvo la
poblacin de mayores de 61 aos ms numerosa fue la de Pieyro, con un 32% de
participantes comprendidos en la franja etrea mencionada.
Respecto del objeto de la convocatoria, las opiniones vertidas fueron las
siguientes: preguntados acerca de su opinin acerca de la conveniencia de la
Reserva Ecolgica y el Parque Industrial, los vecinos se pronunciaron
mayoritariamente por la opcin "Muy buena", siendo los asistentes a la audiencia
pblica de Pieyro quienes mostraron la mayor inclinacin a esta respuesta.
Las propuestas para los terrenos vacantes fueron diversas; las que recibieron
mayores adhesiones fueron: plazas, espacios verdes (14%); centros deportivos
(14%); centros de desarrollo humano (13%); centros culturales (13%); escuelas,
guarderas (13%); salas de salud (11%); viviendas (9%); hogares para tercera edad
(9%); hospital veterinario municipal (4%).
El balance final de las seis audiencias pblicas por el Plan Urbano Ambiental
fue satisfactorio por diversas razones: permiti innovar respecto de la
descentralizacin operativa y administrativa; se posibilit la representacin territorial
de los vecinos y cada localidad pudo presentar sus particularidades a la hora de
formular las peticiones y demandas. Hubo productos ms all de los esperados, cuyo
detalle excede las pretensiones del presente documento: pudo descubrirse una
riqueza casi desconocida en cuanto a la organizacin no formal de la sociedad civil y
respecto del posible aprovechamiento del espacio pblico.





[Escribir texto]


42
Conclusiones

Comenzamos este trabajo formulndonos una serie de interrogantes y
concluimos el mismo fatigando otros. La bsqueda de respuestas nos encontr
sembrando otras preguntas, preparando el campo para investigaciones que vendrn
a satisfacer estas dudas. La existencia de distintas racionalidades, entorpece la
participacin ciudadana o puede dar surgimiento a una nueva racionalidad,
superadora y abarcativa de las otras? A qu racionalidad es funcional el monitoreo
externo de las audiencias pblicas? El monitoreo es una necesidad que surge
desde la sociedad civil o est generada por el mismo sistema a controlar, con el
objeto de autodepurarse y perpetuarse?
Las dudas estn planteadas. En lo que hace a la propuesta del presente
documento, solamente podemos intentar respuestas tentativas.
Definir las audiencias pblicas se presenta como una tarea fatigosa e improbable;
puesto que segn quien sea que las institucionalice optar por una u otra
racionalidad, toda definicin puede tornarse en un complejo envoltorio de palabras.
De todos modos y ante la necesidad de intentar apresarlas conceptualmente, podra
decirse que la audiencia pblica es una herramienta que habilita un espacio para el
intercambio de opiniones. No creemos que el resultado de la audiencia pblica sea
no vinculante; creemos que las mismas son vinculantes en cuanto a su producto
final, es decir, al acto administrativo o disposicin normativa que originen. No lo son,
en cambio, las opiniones que se recojan durante las mismas. Esto habilita todos los
controles previstos constitucionalmente y el ejercicio de la accountability societal
retrospectiva adems de la prospectiva que implica la celebracin de la audiencia.
Un tema fundamental para comprender mejor las audiencias pblicas lo constituyen
las racionalidades diversas que las atraviesan. Cada una de estas racionalidades
responde a un modelo diferente y al tender cada una de ellas hacia un horizonte
distinto, provocan tensin en la implementacin de las audiencias pblicas. Las
racionalidades a las que hacemos referencia son: la racionalidad poltica, la
racionalidad jurdica, la racionalidad burocrtica y la racionalidad deliberativa. El
cruce de los ejes por donde transcurren las diferentes racionalidades configura zonas
de conflicto, que bien podran explicar las debilidades en la implementacin del
instituto.
Las diversas racionalidades responden a diferentes modelos y stos
proponen distintas formas de participacin. Estas ltimas estn basadas en un
modelo cvico fruto de tres tradiciones diferentes: la tradicin republicana, la tradicin
democrtica y la tradicin liberal. La moral de este modelo cvico presenta diversas
[Escribir texto]


43
orientaciones segn los pases en los que se desarrolla; en el caso de los pases de
Latinoamrica y el Caribe, se sigue una tradicin catlica ibrica, que, con una
orientacin aristtelico-tomista, hace predominar el todo por sobre el individuo y
caracteriza al Estado como promotor del bien comn. Esta tradicin privilegia al
Estado por sobre el ciudadano, reduciendo a este ltimo al papel de obediente
colaborador. Es este el sentido que tomaron las cartas fundacionales de nuestros
pases y que, mediante diversas reformas, se trata hoy de revertir.
As, con esta mezcla de tradiciones, con influencias neoliberales de una
economa globalizada, con legislaciones surgidas en el escenario de un estado post-
privatizaciones, nos encontramos con institutos de participacin ciudadana
originados en diversas corrientes legislativas y tericas, que encuentran no pocas
dificultades en su implementacin. Comprender este trasfondo permite entender
mejor la verdadera dimensin del instituto y reconocer qu resultados pueden ser
esperados en los supuestos en que se ponga en prctica.
Un valor agregado importante en la celebracin de audiencias pblicas es la
intervencin de OSC como consultoras a cargo del monitoreo del proceso, con la
finalidad de garantizar las condiciones de transparencia y libre acceso a la
informacin. Esta participacin en el monitoreo y brindando asesoramiento acerca de
la mejor manera de llevar a cabo el proceso puede contribuir a mitigar una serie de
flaquezas que suelen presentarse al momento de la implementacin.
Como mencion ms arriba, sobran preguntas y faltan respuestas. Por lo pronto,
arriesgo decir que, al encontrarse los institutos de participacin como las audiencias
pblicas en un estado de desarrollo, nos hallamos ante un portal que puede
conducirnos al perfeccionamiento de estas herramientas y espacios. La toma de
conciencia de que se trata de un mix de racionalidades, modelos, teoras y prcticas
evitar las posturas extremistas a la hora de la crtica y ayudar al estudio
desagregado de sus diversos aspectos.
Y nuevamente como Pierre Menard, aquel personaje de Borges que citaba al
principio, propongo, recomiendo e invito a la discusin sobre estos temas... pero esta
vez sin rechazar la innovacin.-