TRES ESTAPAS EN LOS LTIMOS TREINTA AOS DE POLTICA EXTERIOR ARGENTINA

Para poder analizar la poltica exterior argentina de los ltimos treinta aos considero deben
tenerse en cuenta tres elementos centrales: los movimientos del contexto internacional, el papel
del Estado y la direccionalidad de las demandas e intereses econmicos.

Desde el retorno de la democracia en 1983 a esta parte, hemos tenido siete perodos
presidenciales, lo que marca una etapa de continuidad de la que no gozamos a lo largo de todo el
siglo XX. De modo que no sera extrao que de ello surgiera una poltica exterior estable, aunque
los resabios de tiempos pasados se ven reflejados en nuestra agenda exterior.
La poltica exterior de un Estado remite a las conductas, acciones y toma de posicin que este
sostiene en medio de la complejidad del escenario internacional. Y si bien el poder de mando
forma parte de la definicin de Estado, no corresponde pensarlo como una entidad uniforme y
esttica, porque el mismo se constituye con base en demandas de mltiples actores (sector privado,
burocracias estatales, ciudadana), que luego de ser cortejadas con los propios intereses pasar a
ser una decisin poltica convertida en accin estatal.
Primera etapa
En el momento que asume el gobierno constitucional del Dr. Ral Alfonsn, el contexto internacional
estaba caracterizado por un marco de Guerra Fra, acentuado por el ascenso del conservadurismo
poltico de Ronald Reagan en EEUU y los inicios del desgaste del rgimen sovitico.
A nivel regional, salvo las democracias limitadas de Per, Ecuador, Colombia y Venezuela, el resto
del subcontinente viva bajo dictaduras, lo que limit la capacidad de maniobra de la democracia
argentina, especialmente en algunas iniciativas como la de afrontar de manera conjunta las
respectivas crisis por endeudamiento externo. Adems, la imagen externa que el pas arrastraba de
los tiempos de la dictadura estaba signada por el desconocimiento del laudo arbitral por la cuestin
del Beagle, la colaboracin con el golpe de Estado en Bolivia, la desestabilizacin del gobierno
sandinista de Nicaragua, la derrota militar en Malvinas y las violaciones a los derechos humanos.
A partir de ese momento, el gobierno de Alfonsn intent llevar a cabo una poltica exterior
coherente con los valores democrticos, sealando nuestra vocacin de incrementar la
independencia poltica y econmica del pas, aumentando los grados de autonoma de la nacin
argentina, la bsqueda permanente de la paz y el resguardo de los ddhh, el impulso a la
integracin latinoamericana fortaleciendo la capacidad regional, poltica y econmica.
Desde la faceta econmica, la base de apoyo poltico del gobierno estaba constituida por las elites
ms ligadas al sector de la produccin industrial (siempre teniendo en cuenta un contexto
internacional fluctuante), por lo que la relacin con Estados Unidos tendi a ser ms inestable.
Por el contrario, cuando la coalicin de poder se rigi por intereses ligados a la exportacin
agropecuaria y a los servicios financieros, la poltica exterior con aquel pas tendi a ser ms estable,
y ms cercana. De modo que se traz una poltica de acercamiento a EEUU en algunos aspectos
esenciales como democracia, pluralismo, derechos humanos, libertad y justicia, junto con otros
puntos conflictivos respecto temas econmicos y financieros, como la deuda externa, la crisis
centroamericana y la participacin en el Movimiento de No Alineados.
Segunda etapa
Ya durante la presidencia de Carlos Menem el contexto internacional haba sufrido notables
cambios; una vez concluida la Guerra Fra, EEUU se erigi como un hegemn global. De este modo,
en coherencia con el neoliberalismo y con un fuerte apoyo de sectores corporativos nacionales, se
puso en marcha la idea de un Estado ausente, entregando el funcionamiento de la economa al
mercado. Adems, durante este perodo, el pas asumi un numeroso conjunto de compromisos
con EEUU y organismos financieros econmicos y internacionales (OMC, Banco Mundial, FMI, etc.).
La nueva diplomacia hizo de la construccin de un vnculo slido con Estados Unidos su objetivo
central, basado en un alineamiento automtico, que determin una serie de cambios en las
polticas argentinas de hasta entonces. Asimismo, se plasm la participacin en la Guerra del Golfo
(1991), el retiro del pas del Movimiento de los No alineados (1992) y la designacin de la Argentina
como aliado extra OTAN (1998).
Para la administracin Menem, la reinsercin a Occidente sealaba el rumbo para la superacin
de la decadencia argentina, en un camino que si bien exiga un costo en trminos de ajustes
internos y externos, prometa beneficios muy superiores. Este alineamiento se mantuvo de facto
incluso durante el gobierno de la Alianza (De la Ra viaj tres veces a Washington en tan slo dos
aos de gestin).
Tercera etapa: La integracin poltica
Muy lejos de los resultados esperados, el alineamiento con los postulados de privatizacin y ajuste
del Consenso de Washington provoc en toda la regin, y particularmente en la Argentina, una
profunda crisis econmica, social y poltica, que hizo eclosin en nuestro pas en diciembre de 2001.
Ella produjo un cambio interno estructural, relativo a la recuperacin del rol del Estado como un
actor central en la sociedad, permitiendo a la poltica emerger como el modo de resolucin y
regulacin de los conflictos. Este giro paradigmtico le permiti de algn modo recuperar su rol de
agente poltico con poder de mando legitimo.
Asimismo, merm el poder relativo de la base de apoyo ligado al sector financiero (que haba
caracterizado a la dcada de los noventa), dando lugar al resurgimiento de actores ligados a la
produccin industrial, pymes, sindicatos de trabajadores y organizaciones civiles, entre otros,
siendo esta participacin determinante para la agenda exterior del periodo.
La primera dcada del siglo XXI encuentra a Amrica del Sur con nuevos gobiernos populares,
centrados en el combate a la pobreza y la intervencin estatal en los asuntos econmicos, los
presidentes Hugo Chvez, Lula da Silva y Nstor Kirchner protagonizaron un proceso de
acercamiento que tuvo como hitos la reunin de Cuzco en diciembre de 2004 y las sucesivas
cumbres de Brasilia y Cochabamba, para culminar en la creacin de la Comunidad de Naciones
Suramericanas. Este proceso de integracin de polticas regionales encontr su punto de mayor
significacin en la IV Cumbre de las Amricas celebrada en Mar del Plata, en noviembre de 2005: los
gobiernos de la regin rechazaron la propuesta de ALCA, con lo que potenciaron la defensa de sus
modelos productivos dirigidos a proteger la produccin industrial autctona, fomentar la
integracin fsica, energtica y productiva, y amparar una mayor autonoma financiera respecto de
los organismos internacionales, consolidando un fuerte ncleo de coincidencias polticas que dan
impulso a la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), cuyo primer Secretario General fue el ex
presidente Nstor Kirchner.
La UNASUR ha venido funcionando como un foro poltico liderado por las Cumbres de Presidentes, y
tuvo intervenciones protagnicas en rechazo del intento de golpe de Estado contra Evo Morales en
2008, de las bases militares estadounidenses en Ecuador y del intento de golpe contra Rafael Correa
en 2010, as como en el encauzamiento pacfico de las fricciones entre Colombia y Venezuela. En
este marco de entendimiento regional, se crea la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos (CELAC), con la presencia de 33 pases fundadores, sin los Estados Unidos y Canad.
Los ejes de la actual poltica exterior argentina
La Argentina ha trabajado intensamente en el cumplimiento de los tratados internacionales en
materia de no proliferacin nuclear, derechos humanos, delitos vinculados con el terrorismo y la
trata de personas, as como en la persecucin y penalizacin del narcotrfico y del lavado de dinero.
Al mismo tiempo, la presidenta Cristina Fernndez de Kirchner ha planteado en todos los mbitos
internacionales (fundamentalmente en el G-20) la necesidad de cambios en la composicin y
estructura de los organismos multilaterales, tanto polticos como econmicos, dada su insuficiencia
e incapacidad para anticipar las diversas crisis.
En respaldo de nuestro objetivo de desendeudamiento, apoyado en el trpode No al ALCA, canje
de deuda privada y pago de la deuda con el FMI, la poltica exterior ha colaborado en mantener con
firmeza la posicin argentina de co-responsabilidad de los acreedores respecto de nuestra deuda
con el exterior, tanto en los foros internacionales como en los juicios pendientes en el CIADI. En el
mismo sentido, y como una reafirmacin ms de la defensa de un modelo productivo con eje en la
industrializacin y la diversificacin productiva, la Argentina encar misiones comerciales a Angola,
Azerbaijn, Vietnam, y otros pases emergentes, en el marco de una marcada estrategia de
cooperacin Sur-Sur.
Respecto de nuestros derechos sobre las Islas Malvinas y el Atlntico Sur, se han intensificado los
reclamos al Reino Unido para que cumpla las numerosas resoluciones de ONU, ya sea de la
Asamblea General como del Comit de Descolonizacin, que la obligan a dialogar con nuestro pas
respecto de la disputa de soberana, denunciando la militarizacin de la zona y el incumplimiento de
las disposiciones internacionales en materia de explotacin de recursos en reas que estn en
conflicto internacional.
Otro aspecto, poco mencionado de la poltica exterior argentina de la ltima dcada, se relaciona
con la difusin y el fomento de nuestras manifestaciones culturales en el exterior, para lo cual ha
sido intensa la tarea de repatriacin de cientficos, como asimismo la integracin de cientficos e
investigadores a quienes, aun cuando permanezcan viviendo en el exterior, se los integra a crculos
de cooperacin cientfico-tecnolgica con los centros de investigacin de la Argentina.
Conclusiones
Desde el punto de partida de estos treinta aos de continuidad institucional en 1983, se han
operado cambios profundos en el sistema internacional. De la Guerra Fra a la cada del Muro de
Berln, de la bipolaridad al mundo unipolar, de la posguerra fra a los atentados de las Torres
Gemelas, del conflicto Este-Oeste a la globalizacin, de la idea de la aldea global a la multiplicidad
de conflictos regionales.
Surgen as dos grandes ejes estructurantes de nuestro posicionamiento ante el mundo, propios de
una potencia intermedia y participe activa de los organismos internacionales: uno de ellos habla del
mayor respeto por las problemticas propias de los pases en desarrollo (derechos humanos,
endeudamiento, trato igualitario hacia los pases en las negociaciones comerciales, integracin
regional y soberana territorial), pudindose presentar como elementos comunes de la agenda
exterior de la Argentina entre los gobiernos de Ral Alfonsn, y Nstor Kirchner y Cristina Fernndez
de Kirchner, mientras que el otro, llevado a cabo en las gestiones de Carlos Menem y Fernando de
la Ra, evidencian un apego mucho mayor (prcticamente absoluto) por la agenda y prioridades
lideradas por los Estados Unidos.
Finalmente, encontramos algunos puntos de la agenda exterior que han logrado trascender a lo
largo de todo el perodo, como la presencia en los foros multilaterales, la paz y la no proliferacin
nuclear, la integracin regional y los derechos sobre Malvinas, aunque no defendidos con el mismo
nfasis ni desde la misma perspectiva: de la infructuosa poltica de seduccin a los habitantes de
las Islas Malvinas de la Cancillera de Carlos Menem a un reclamo intenso de dilogo al Reino Unido
formulado en todos los foros internacionales, con apoyo de UNASUR, CELAC, China, Rusia y la
totalidad de los Estados africanos, bajo las presidencias de Nstor y Cristina Kirchner.
El resultado de estas tres dcadas de continuidad institucional es la reafirmacin de nuestra
condicin de Estado soberano para la fijacin de los ejes de poltica exterior, y la utilizacin de la
poltica como instrumento fundamental de representacin de los intereses nacionales, a partir de la
construccin de mayores mrgenes de autonoma.