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Trabajo de Investigacin








PARTIDOS POLTICOS Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA (1948-2002)


Santiago H. Gmez Meja

Director: Jess Mara Rodes



















____________________________________________________________
Doctorado en Ciencia Poltica y de la Administracin
Departamento de Ciencia Poltica y Derecho Pblico
Universidad Autnoma de Barcelona
Agosto 8 de 2005


2

INDICE

1. Introduccin 6

2. Sociedad y Economa en Colombia 10

3. Poltica y conflicto armado: Una perspectiva histrica 25

1810-1948: Origen de los partidos polticos colombianos y construccin nacional
26

1948-1991: Del Bogotazo a la Constitucin de 1991. Violencia, Frente Nacional y
crisis partidista 57

Las violencias durante la segunda mitad del siglo XX 57
El Frente Nacional y sus efectos 65
Un sistema de justicia ineficiente 74
Los partidos polticos y las elecciones durante la segunda mitad del siglo XX
80
Nuevos actores del conflicto: Guerrilla, narcotrfico y
Paramilitares 95

La Constitucin de 1991 y el nuevo marco poltico institucional del conflicto
110

Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en la Constitucin
de 1991 115
Organizacin Territorial 116
Sistema Electoral en la Constitucin de 1991 117

1994-2002: Las presidencias de Samper y Pastrana. El conflicto armado en el
nuevo siglo 127

Eplogo: Algunas observaciones sobre los partidos polticos y el conflicto armado al
inicio del gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002-) 158

4. Conclusiones 172

5. Anexos 184

5.1 Constitucin Poltica de 1991, Ttulo IV, de la participacin democrtica
y de los partidos polticos 185

5.2 Ley 130 de Marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el Estatuto Bsico de
los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su
financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras
disposiciones 187

5.3 Ley 131 de Mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto
programtico y se dictan otras disposiciones 201

3
5.4 Ley 134 de Mayo 31 de 1994, por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participacin ciudadana 204

5.5 Ley 403 de Agosto 27 de 1997, por la cual se establecen estmulos para
los sufragantes 222

5.6 Lista de Partidos y Movimientos con Personera Jurdica en Colombia
actualizado con la Resolucin 1767 de 2004 por la cual se cancelan
unas personeras jurdicas 224

5.7 Ley 617 de 2000. Artculos referentes a las inhabilidades de alcaldes,
gobernadores, concejales y diputados 226

6. Bibliografa 229






































4
INDICE DE TABLAS


1. Desempleo, Producto Interno Bruto e Inflacin 1980-2003 16
2. Aplicacin estado de sitio total o parcial 1958-1978 72
3. Historia del bipartidismo colombiano 1849-2002 81
4. Abstencin en presidenciales 1958-1978 83
5. Abstencin en presidenciales y legislativas 1982-2002 83
6. Ubicacin ideolgica partidista 84
7. Gobernaciones y alcaldas por partido poltico 1988-1997 85
8. Votacin Partido Liberal en legislativas 1974-2002 87
9. Votacin Partido Conservador en legislativas 1974-2002 90
10. Composicin de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 111
11. Proyectos de reforma constitucional presentados en la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 112
12. Listas Inscritas para Senado y Cmara 1958-2002 125
13. Cultivos de coca 1999-2003 139
14. Puntos principales de las reformas polticas de Samper y Pastrana 156
15. Resultados elecciones presidenciales 2002 158
16. Resumen indicadores de violencia paramilitar 2001-2004 163
17. Cese de hostilidades. Homicidios y masacres de las autodefensas
Febrero 2001 a Septiembre 2004 164
18. Resultados operacionales de la Fuerza Pblica contra los
paramilitares 2002-2003 165
19. Comparacin internacional de tasa de homicidios 1994 174
















5

INDICE DE MAPAS


1. Colombia en Amrica Latina 12
2. Colombia. Lmites y principales ciudades 13
3. Presencia territorial de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC) en los aos setenta 96
4. Acciones violentas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) 1985-1994 106
5. Acciones violentas AUC 1995-2002 108
6. Acciones violentas Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) 1985-1994 128
7. Acciones violentas ELN 1995-2002 129
8. Presencia ELN en municipios y cultivos cocana 1999 130
9. Acciones violentas FARC 1985-1994 131
10. Acciones violentas FARC 1995-2002 132
11. Zona de distensin para negociacin con las FARC 1999 142
12. Presencia FARC en municipios y cultivos de cocana 1999 146
13. Presencia militar de las AUC 2002 162
14. Zona de ubicacin con grupos paramilitares 2004 168















6
















1. Introduccin























7

Colombia es un pas de paradojas: ostenta uno de los historiales democrticos ms
duraderos de Amrica pero se mantiene como uno de los pases ms violentos del
mundo; no ha sufrido las grandes crisis que han estrangulado las vulnerables
estructuras macroeconmicas de sus vecinos, en parte por la adopcin de polticas
acertadas y sostenibles, pero tambin por el efecto del dinero del narcotrfico que ha
mantenido a flote al pas en los peores momentos de su historia reciente; mantiene
an los partidos polticos ms longevos del subcontinente, pero gracias al
establecimiento de una democracia restringida que excluye otras opciones polticas
legales; y, por ltimo, sufre uno de los conflictos armados ms antiguos de la historia
contempornea
1
a pesar de tener un pasado plagado de pactos sociales y polticos con
el fin de evitarlos.

Este carcter contradictorio que se refleja no slo en su presente, sino que se ha
heredado desde su muy particular construccin como nacin, alimenta una historia que
se constituye como una peculiar sntesis entre sangre, narcotrfico y democracia. La
complejsima interaccin entre las diferentes esferas del poder que se encuentran en
un espacio y un tiempo especficos, determina el desarrollo actual del conflicto armado
y ayuda a comprender muchas de las paradojas que constituyen hoy esa particular
realidad colombiana.

Qu combinacin de factores han hecho del conflicto armado colombiano nico en el
mundo?, Cules de las caractersticas histricas de los diferentes actores que han
construido ese presente, han determinado la evolucin actual del conflicto?. La
formulacin de estos dos interrogantes define el espritu de esta investigacin. Y el
intento por encontrar una respuesta satisfactoria a los mismos, ser su objetivo.

A travs de una mirada histrica desde la ciencia poltica, demostrar cmo el actual
conflicto armado, con sus particularidades y paradojas, slo puede entenderse si se
examina como el resultado de una complejsima interaccin entre (a) un Estado frgil
que representa a una nacin construida a medias, con unas instituciones que han sido
incapaces de ejecutar las soluciones propuestas para dirimir las diferencias (b) una
sociedad conformista, desarticulada, dbil asociativamente y que perpeta, a travs de
la prctica, valores inadecuados para la resolucin del conflicto, (c) un sistema poltico

1
Junto con la lucha por Cachemira, entre India y Pakistn (1947) y la guerra entre Israel y Palestina
(1948)
8
lejano a la ciudadana, incapaz de consolidarse como postulador de proyectos polticos
de carcter global y como edificador de imgenes de un orden social en paz y (d)
actores al margen de la ley, como las guerrillas, los narcotraficantes y los paramilitares,
que aprovechan todo lo anterior para garantizarse, por una parte, unos medios de
subsistencia en medio del caos, y por otra, unos nichos de poder poltico a los cuales
no accederan por vas legales.

Uno de los ejes principales de esta investigacin, pero no el nico, son los partidos
polticos, porque en Colombia son el nodo en el que han confluido histricamente esas
relaciones complejas y particulares entre las cuatro fuerzas que configuran hoy el
presente nacional, y porque han sido objeto de estudio especfico de pocos
investigadores del fenmeno colombiano actual, quienes han centrado la mayor parte
de su produccin acadmica en la explicacin de la violencia y en la indagacin de
fenmenos como la modernizacin estatal y el narcotrfico.

En ese sentido, resulta pertinente poner en el centro de una investigacin como la que
aqu planteo interrogantes como los siguientes: Cmo han incidido los partidos
polticos colombianos en el conflicto armado actual?, Qu papel han desempeado?,
De qu manera han sido determinantes o no sus aportes al actual desarrollo del
conflicto?, De qu manera los partidos polticos, como orientadores de opinin y como
formuladores de proyectos de nacin y orden social globales, han aportado o no
elementos para alcanzar la paz?, Se transformaron los partidos polticos colombianos
por un camino que no favoreci la solucin del conflicto armado?, A qu se debieron
sus dficits de actuacin frente al conflicto?, Por qu no asumieron posiciones que
permitieran superarlo sino otras que lo mantuvieron o, en algunos casos, lo
profundizaron? Cules fueron esas posiciones?. Estas preguntas acotan el mbito
investigativo particular en el que reflexionar en estas pginas.

Por tanto, no intento con esta investigacin ms que plantear una opcin de
interpretacin histrica del actual conflicto armado colombiano, en un espectro
temporal que va desde 1948 hasta 2002
2
, que d cuenta de las complejidades e

2
He delimitado temporalmente el perodo de anlisis as: aunque describir muchas de las caractersticas
que configuran las realidades actuales y que pueden ser rastreadas desde pocas tan tempranas como el
siglo XVIII, o incluso antes, me centrar en el perodo que empieza con el asesinato de Gaitn en 1948 y
que representa la erupcin de muchas de estas herencias y su confluencia con la aparicin de un conflicto
partidista que dibuj, en gran medida, el presente nacional. Este asesinato inaugur una poca en que la
violencia se torn incontrolable y an hoy la sangre de Gaitn es usada como invocacin y reivindicacin
9
interacciones enunciadas, y que enfatice el papel definitivo de los partidos polticos en
el desarrollo de un presente tan particular como el colombiano.

En esta perspectiva, incluyo aqu aspectos poco tratados por investigaciones previas
como factores explicativos de la situacin actual colombiana: (a) el deficiente y
peculiar proceso de construccin nacional; (b) el hecho de que la ausencia casi
sistemtica de vencedores y vencidos en la mayora de los conflictos militares,
revoluciones y guerras civiles que el pas ha vivido desde el siglo XVIII, ha impedido el
establecimiento de procesos histricos que permitan solucionar los problemas que les
ocasionaron inicialmente; y (c) la existencia de algunos valores sociales,
equivocadamente aceptados como positivos, que determinan el desarrollo de una
cultura de la ilegalidad tan flagrante como la colombiana.

En la primera parte, enumero aquellas caractersticas sociales y econmicas que
describen la realidad colombiana desde la segunda mitad del siglo pasado y que
permiten contextualizar muchos de los procesos descritos en apartados posteriores. A
continuacin reviso, desde una perspectiva histrica, los acontecimientos polticos que
creo determinantes para describir la complejidad de las relaciones entre Estado,
sociedad, sistema poltico y actores al margen de la ley y que a su vez, a partir del
planteamiento inicial de esta investigacin, configuran el complejsimo presente
nacional. Describo desde la forma en que nacieron los partidos polticos, la peculiar
formacin nacional colombiana, la influencia espaola en la configuracin de una
institucionalidad propia, la sucesin de guerras civiles durante el siglo XIX, en muchos
de los casos ejecutadas como reaccin a alguna irregularidad real o inventada en el
mbito electoral, el papel de la Iglesia, del Ejrcito y de la familia en la historia poltica
nacional, pasando por el proceso de modernizacin de la primera mitad del siglo XX,
hasta la consolidacin del Frente Nacional y sus efectos, la Constitucin de 1991 y la
aparicin de nuevos actores como la guerrilla, el narcotrfico y los paramilitares, que
han terminado por inundar el imaginario colectivo colombiano de sangre.

justificadora de violencias actuales. Tambin limito el anlisis en el ao de 2002, al finalizar el cuatrienio
Pastrana (1998-2002), porque al ser el actual conflicto armado en Colombia un fenmeno en pleno
desarrollo, la compleja coyuntura que ste reproduce, genera noticias y modificaciones sustanciales a la
realidad poltica diariamente, y continuar evolucionando durante los prximos aos. Por tanto, la
especificacin temporal permite crear una unidad de anlisis limitada y evita la aparicin de una dificultad
adicional en el momento de recolectar datos y analizar el fenmeno con una distancia que evite al mximo
la falta de objetividad. Sin embargo, ante la eleccin de lvaro Uribe Vlez (2002-) como nuevo presidente
de Colombia, y su incidencia en la evolucin del conflicto, consider indispensable incluir algunos
comentarios sobre los primeros aos de su gobierno a manera de eplogo, para trazar, quizs, el inicio de
investigaciones posteriores.
10



























2. Sociedad y economa en Colombia





11
Colombia es el pas suramericano ms septentrional y es el nico del subcontinente
con costas sobre el Ocano Atlntico y el Pacfico. Geogrficamente privilegiado, con
caractersticas de pas caribeo, andino y amaznico simultneamente, es uno de los
dos ms ricos del mundo en cuanto a su biodiversidad, famoso por su caf
3
y sus
esmeraldas, cuenta con importantes recursos naturales de petrleo, gas natural,
carbn, hierro, nquel, oro y cobre. Sin embargo, desde los aos setenta es reconocido
en el mbito internacional por ser el mayor productor y exportador de cocana, y el
segundo mayor proveedor de herona de Estados Unidos
4
. Igualmente, en la ltima
dcada ha sido reconocido mundialmente por ser un pas violento
5
con uno de los
mayores ndices de secuestros y asesinatos. Debido a lo anterior, y al conflicto armado
que le azota desde finales de la dcada de los cuarenta, es imposible entender la vida
poltica del pas si no se considera el papel de dicha violencia como forma de expresin
del conflicto poltico.











3
El caf fue durante la mayor parte del siglo XX el producto ms exportado, seguido por el petrleo y el
carbn. En 1964 representaba el 79% de los ingresos por exportaciones y en 1987 el 32%. Ver
http://www.cafedecolombia.com/economiacafetera/estadisticas.html, Web site oficial de la Federacin
Nacional de Cafeteros.
4
PARDO, Rafael, Colombias Two Front War, en Revista Foreign Affairs, Julio-Agosto 2000, pgina 64
5
Sobre las definiciones de violencia ver GALTUNG, Johan, Violence, peace and peace research, en
Journal of Peace Research, volumen 6, 1969, pginas 167-191; HUNTINGTON, Samuel, Political order in
changing societies, New Haven, 1968; AAVV, La violencia y sus causas, Unesco, Paris, 1981; BARNES,
Samuel H. Y KAASE, Max, Political Action. Mass participation in five western democracies, Sage, Londres,
1979, pgina 44 y HEITMEYER, Wilhelm y HAGAN John, International Handbook of Violence Research,
Kluwer Academic Publishers, Dordretch, 2003. Entiendo violencia, de manera genrica, como el uso de
una fuerza, no necesariamente fsica, infringida para obtener de un individuo o un colectivo algo que este
no quiere consentir libremente. Y de una manera ms particular, entiendo la violencia como una
manifestacin especfica de poder. Galtung, por su parte, define la violencia estructural, como un concepto
ms particular y acotado, as como ms pertinente para el objeto de esta investigacin, refirindose a
aquella violencia producida por estructuras del sistema debido a inequidades de oportunidad, causada por
las desigualdades, tanto econmicas como de poder. Huntington se refiere, partiendo de la definicin de
Galtung, a aquella violencia que existe en pases en transicin, como los latinoamericanos, generada por el
desfase entre el desarrollo de las instituciones y los procesos acelerados de cambio social y econmico.
Por ltimo, para efectos de esta investigacin, entiendo violencia poltica, siguiendo a Barnes y Kaase,
como el uso de la fuerza contra objetos, personas o colectivos con alguna finalidad poltica.
12

Mapa 1
Colombia en Amrica Latina


FUENTE: Revista Current History, Febrero 2005, en
http://www.currenthistory.com/pdf_files/104/679/104_679_map.pdf

13
Colombia declar su independencia de Espaa el 20 de Julio de 1810 y es uno de los
tres pases que resultaron de la desintegracin de la Gran Colombia (Ecuador,
Venezuela y Colombia) en 1830. Su superficie terrestre actual es de 1.141.748
kilmetros cuadrados
6
-algo ms del doble que la espaola- convirtindole en el quinto
pas ms grande de Amrica Latina. Comparte fronteras con Brasil, Panam, Per,
Venezuela y Ecuador y la tercera parte de su territorio, que contiene el 75% de la
poblacin, est en los Andes, que al llegar al pas se divide en tres cordilleras, aspecto
que determin, en alguna medida pero no de manera exclusiva, el fracaso del proyecto
de formacin nacional, porque propici una limitada integracin territorial durante el
siglo XIX y buena parte del siglo XX, generando, en el mejor de los casos, identidades
regionales independientes al de la identidad de patria.

Mapa 2
Colombia. Lmites y principales ciudades


FUENTE: www.mapquest.com

6
Web Site del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, www.igac.gov.co
14
Su poblacin estimada en 2002 fue de 41.008.227, veintisiete millones ms que en
1960
7
- un milln ms que la espaola para el mismo ao- y la tasa de crecimiento
demogrfico fue estimada entonces en 1.68%. Estos datos le convierten en el tercer
pas ms poblado de Amrica Latina luego de Brasil y Mxico. Slo el 4.7% de la
poblacin es mayor de 65 aos y el 33% es menor de quince. La tasa de mortalidad
infantil es de 23.2 muertes por mil habitantes, 45 por mil menos que en 1.970 y 140
por mil menos que en 1950. La expectativa de vida estimada para el 2002 fue de 70.85
aos, cifra que se ha aumentado en 10 aos durante las ltimas tres dcadas
8
. El 58%
de la poblacin es mestiza, el 20% blanca, el 4% negra y slo el 4% es indgena
9
.

El 90% de los habitantes, segn el Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica, son Catlicos Romanos y el 91.5% saben leer y escribir
10
. Hace 40 aos,
slo el 48% de sus habitantes viva en la ciudad, porcentaje que alcanz el 73% en
1995, cifra que debido a la escalada violenta en el campo durante los ltimos aos
sigue en ascenso
11
.

Colombia sobresale en Amrica Latina por sus transformaciones culturales. En
educacin es uno de los pases con mejor cobertura y mayor ndice de alfabetismo. El
4.1% del PIB se invirti en el sector educativo entre 1995 y 1997, ao en el que tena
un ndice de matriculacin en Secundaria de 76.4%
12
.

El Producto Interno Bruto colombiano fue en 1999 de 142.315.396 dlares
13
generado
en un 13% por actividades agrcolas, un 32% en actividades industriales y en un 55%

7
En 1825 haba 1.2 millones de colombianos, en 1900 la poblacin era de 3.8 millones, en 1930 de 7.3
millones, en 1951 de 11.5 millones, en 1964 de 17.5 millones, en 1973 de 20.6 millones, en 1985 de 27.8
millones y ocho aos ms tarde de 33.1 millones. Ver www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm , web site del
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica.
8
http://www.undp.org/hdr2001/spanish/spaindic.pdf, Informe de Desarrollo Humano, 2001, PNUD.
9
www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de Estadstica. Segn la
Procuradura General de la Nacin hay 1.200 comunidades indgenas en Colombia, representando a 81
grupos lingsticos, ubicadas en 190 municipios diferentes, correspondientes a 27 departamentos, aunque
slo 7 municipios tienen ms de 10.000 indgenas. Segn la Constitucin vigente de 1991, Colombia se
divide territorialmente en 32 departamentos. Son tambin entidades territoriales los municipios, los
distritos y los territorios indgenas (Artculo 286).
10
PNUD, Op.cit.
11
www.dane.gov.co , Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
12
PNUD, Op.cit.
13
CEDEAL, Informes de Coyuntura Econmica, Poltica y Social. Situacin Latinoamericana, Ao 9, #41,
tercer trimestre de 1999, Madrid, pgina 83. Segn el Departamento Nacional de Planeacin el PIB creci
a una tasa superior al 1.4% anual desde 2000.
15
en actividades del sector de servicios
14
. Sin embargo, el 22.7% de la fuerza laboral se
dedicaba entonces a actividades agrcolas
15
.

Como en la mayora de los pases en va de desarrollo la inequidad en la distribucin
del ingreso es considerable: en 1995 el 10% ms pobre de la poblacin tena el 1% del
ingreso del pas, mientras el 10% ms rico concentraba el 47% de la riqueza. La
evasin de impuestos alcanza el 40% y el 55% de la poblacin vive por debajo de la
lnea de pobreza, cifra que aument drsticamente durante el 2000 debido a la
recesin por la que atraves el pas desde 1999
16
, ao durante el cual el Producto
Interno Bruto decreci un 5% y la produccin industrial un 7%.
17


El 43% de sus exportaciones tienen como destino a Estados Unidos, su ms
importante socio comercial, el 14% la Unin Europea y el 23% los pases de la
Comunidad Andina. Colombia importa principalmente equipos industriales y de
transporte, bienes de consumo, qumicos, papel, combustibles y electricidad desde
Estados Unidos (35%), la Unin Europea (16%) y la Comunidad Andina (15%)
18
.

En las ltimas dcadas, la economa colombiana se ha caracterizado por tres rasgos
especficos: estabilidad relativa, crecimiento moderado y urbanizacin acelerada. Con
una tasa de inflacin controlada que incluso ha sido de un dgito desde 1999, tal y
como se comprueba en la tabla a continuacin, y una deuda externa de 39 mil millones
de dlares en 2001
19
fue, junto a Chile, el pas menos afectado por la dcada perdida
de los 80 en Sudamrica
20
.


14
Estimado para 2001, www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica
15
El nmero total de ocupados en 2000 era de 16.321.000, 3.707.000 dedicados a actividades agrcolas,
en www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm, Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
16
Segn cifras del Departamento Nacional de Planeacin, el 59.8% de los colombianos viva bajo la lnea
de pobreza y el 23.4% de la de indigencia en el 2000. Sin embargo, se ha logrado disminuir drsticamente
la pobreza, ya que en 1960, el porcentaje de colombianos bajo la lnea de pobreza llegaba a casi el 70%.
17
www.dane.gov.co/inf_est/inf_est.htm Sin embargo, desde finales de la presidencia de Andrs Pastrana
se han evidenciado seales econmicas que parecen indicar que la tendencia decreciente se ha invertido,
hasta llegar a cifras tan favorables y poco esperadas como la del crecimiento durante el primer trimestre
de 2003. Segn datos oficiales la economa colombiana creci un 3.8% entre Enero y Marzo de ese ao, la
cifra ms alta alcanzada desde 1998. De igual manera, durante el actual gobierno de Uribe, el pas
contina creciendo a un ritmo modesto pero sostenido. Durante el tercer trimestre de 2003 el PIB creci
1.81% y durante el ltimo trimestre de ese mismo ao, creci en 0.69%.
18
www.mincomex.gov.co , Web Site del Ministerio de Comercio Exterior colombiano
19
www.banrep.gov.co/estad/indicet4.htm y www.banrep.gov.co/economia/deuda/BoletinDePub.pdf , Web
site del Banco de la Repblica.
20
En aos anteriores, Colombia tambin sobresala en el continente por sus cifras de crecimiento
econmico: en los sesenta lleg a 5.1% y en los setenta a 6%.
16
Tabla 1
Tasa de Desempleo, Crecimiento del Producto Interno Bruto y Tasa de Inflacin en Colombia.
1980-2003.

Ao Desempleo (%) Crecimiento PIB(%) Inflacin (%)
1980 9.1 4.1 25.8
1981 7.1 2.3 26.4
1982 8.8 0.9 24.0
1983 12.4 1.6 16.6
1984 13.3 3.4 18.3
1985 13.0 3.1 22.4
1986 12.5 5.1 21.0
1987 10.1 5.4 24.0
1988 10.2 3.7 28.1
1989 8.7 3.5 24.3
1990 10.6 4.2 32.4
1991 9.3 2.3 26.8
1992 9.7 4.3 25.1
1993 7.9 5.7 22.6
1994 8.0 5.1 22.6
1995 9.5 5.2 19.5
1996 11.3 2.1 21.6
1997 12 3.4 17.7
1998 15.6 0.6 16.7
1999 18.0 -4.2 9.2
2000 19.5 2.9 8.7
2001 16.8 1.4 7.6
2002 15.7 1.9 6.9
2003 13.1 4.0 6.4
2004 12.1 3.9 5.5
2005 12.0
21
- 4.9
22

FUENTE: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica y Banco de la Repblica

Colombia es pues un pas que, aunque econmicamente estable si se le compara con
sus vecinos suramericanos, adems de arrastrar durante el siglo XX la mayora de los
problemas caractersticos de las economas en va de desarrollo de su regin, tambin
es un Estado socialmente frgil. Las desigualdades imperantes, la exclusin poltica de
las clases menos favorecidas, la ausencia de un Estado aglutinador en torno a ideales
compartidos de nacin, son elementos que favorecieron la aparicin de factores
desestabilizadores durante el siglo pasado, generando comportamientos socialmente
perversos an desde la misma independencia.
Y si a lo anterior se suman los conflictos causados por un Estado dbil incapaz de
gestionar adecuadamente los recursos del pas
23
, a los efectos corruptores del

21
Tasa de desempleo a Abril de 2005
22
Inflacin interanual (Mayo 2004-Mayo 2005)
23
Un Estado dbil es aquel que, adems de ser incapaz de gestionar eficientemente los recursos del pas,
ha perdido el monopolio de la fuerza a manos de actores paraestatales, que no integra la poblacin, que
tiene dificultades para tomar decisiones colectivas y para regular los conflictos y las tensiones sociales, as
como para lograr que los ciudadanos cumplan la ley o paguen impuestos. Su legitimidad y su
institucionalidad son bajas, sus estrategias de redistribucin demuestran ser deficientes y su incapacidad
17
narcotrfico, la institucionalizacin de un sistema poltico endeble y la aparicin de los
grupos guerrilleros durante la dcada de los sesenta, como consecuencia lgica de casi
un siglo de democracia sectaria y excluyente, se puede afirmar que la historia
colombiana durante la segunda mitad del ltimo siglo se desarroll mediante una
particular y muy compleja interrelacin de estos fenmenos.
Colombia entonces arrastra los vicios de una construccin incompleta de nacin, como
he insinuado antes, de un conflicto armado que se mantiene y perpeta, y las
consecuencias de un sistema de partidos que se ha demostrado histricamente incapaz
de mediar dicho caos de manera exitosa.

Argumentar a lo largo de este documento que el proceso de construccin nacional
que deriv en la consolidacin de la nacin colombiana contempornea fue incompleto,
desigual y muy particular, rasgos que de manera definitiva han influido en el papel
desempeado por los partidos polticos frente al conflicto armado, y ms claramente,
en el desarrollo mismo del conflicto.

Mi hiptesis en este sentido ser, siguiendo a David Bushnell, que Colombia carece de
una verdadera identidad nacional o un espritu nacionalista, por lo menos comparado
con la mayora de sus vecinos latinoamericanos...y que su carcter nacional, si hay
algo as que pueda existir, est compuesto por rasgos contradictorios
24
.


para proveer los servicios pblicos en la totalidad del territorio nacional es evidente. Esta definicin es la
establecida por el Failed States Index del Fund for Peace de Washington. Este ndice, elaborado a partir de
doce variables econmicas, sociales y polticas, estableci en su ltima publicacin que para 2004,
Colombia era el decimocuarto pas con peores indicadores de estabilidad estatal, dentro de un grupo de
sesenta analizados. Superado slo por Hait en Amrica, segn el estudio, Colombia destaca
negativamente en su desempeo en las siguientes variables: presiones demogrficas, xodo humano,
deslegitimacin estatal, desarrollo desigual e intervencin extranjera. La variable de presiones
demogrficas es alta cuando existen fenmenos de desplazamiento que modifican las densidades relativas
de la poblacin y alteran la distribucin de tierra, bienes y servicios. La variable de xodo humano es
mayor en la medida que existan en un Estado altos ndices de emigracin voluntaria y cantidades
significativas de refugiados nacionales en el exterior. Por su parte, la variable de deslegitimacin estatal es
alta si los niveles de corrupcin pblica son elevados, si se determina una resistencia estructural de las
elites gobernantes a la transparencia administrativa y si la credibilidad y confianza en las instituciones es
baja. La de desarrollo desigual es alta si la distribucin del ingreso no es equitativa y el acceso a las
oportunidades econmicas es diferenciado. Por ltimo, la variable que hace referencia a la intervencin
externa es significativa si el conflicto interno amenaza con expandirse a los pases vecinos y si hay Estados
que intervienen como donantes, mediadores y negociadores en aspectos del orden interno. Al respecto,
ver www.fundforpeace.org
24
BUSHNELL, David, The making of modern Colombia. A Nation in spite of itself, University of California
Press, Berkeley, 1993, pgina viii
18
Siguiendo a Benedict Anderson, una nacin es una comunidad poltica imaginada como
limitada y soberana
25
, una personalidad colectiva comn expresada a travs de un
proceso histrico, un complejo sistema de significacin cultural, un mapa de sentido
colectivo expresado a travs de la convergencia entre deseo, cultura y unidades
polticas
26
, un grupo humano que se define por su relacin con una cultura en comn
sobre lo pblico. Igualmente, la idea de nacin es una mezcla de algunos elementos
materiales, como la formacin de un mercado interno
27
, de una burguesa nacional y la
autoidentificacin en torno a un conjunto propio de textos, con algunos elementos
ideales, como la difusin de smbolos identitarios, valores y sentimientos de
pertenencia a una comunidad nica en sus tradiciones, en su pasado tnico, en su
lenguaje.

En ltimas, una nacin es una comunidad consciente de s misma, de su historia, de su
derecho y del vnculo que une a sus ciudadanos; la identificacin duradera y firme de
un grupo humano con un tiempo y unas bases polticas determinadas. O como dice
Hastings, una comunidad histrico-cultural con un territorio que considera propio y
sobre el que reclama una especie de soberana, de forma que la comunidad cultural se
contempla a s misma con alguna conciencia propia, como una comunidad tambin
territorial y poltica, ms unida por su carcter compartido [que radica en el territorio,

25
ANDERSON, Benedict, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism,
Thetford Press, Londres, 1983, pgina 15
26
GELLNER, Ernest, Nations and Nationalism, Blackwell Publishers, Oxford, 1983, pgina 55
27
En SILVA MICHELENA, Jos A., State formation and nation-building in Latin America, en International
Social Science Journal, Vol. XXIII, #3, 1971, pginas 391-393, el autor argumenta que como el sistema
[econmico colonial] era orientado al exterior [por estar sustentado por una economa extractiva] nunca
se consolid un centro interno. En cambio [s se desarroll] un sistema de regiones aisladas, que en
ocasiones se relacionaban ms con la metrpoli que con otras regiones, que la alta dependencia del
mercado exterior impidi la formacin temprana de un mercado nacional, y que el legado del perodo
colonial y las nuevas relaciones de dependencia con los britnicos, llevaron a la destruccin de la industria
local y previno la emergencia de clases nacionales que fueran capaces de articular los objetivos de la
autonoma econmica. En ltimas, que durante el siglo XIX, con la orientacin econmica marcadamente
externa, el Estado y la burocracia no podan constituirse en instrumentos para mejorar la posicin del pas
y que las clases internas no entendan la nacin como un proyecto, ni el desarrollo econmico como una
razn de Estado. As mismo, siguiendo a Oszlak, en OSZLAK, Oscar, The historical formation of the State
in Latin America: Some theoretical and methodological guidelines for its study, en Latin American
Research Review, volumen 16, #2, pginas 4-6, se requieren ciertas condiciones econmicas para que
haya nacin: la aparicin de condiciones materiales que permitan la formacin de un mercado nacional,
sus relaciones de produccin e intercambio, la formacin de clases y el sistema implcito de dominacin
que de l se deriven. En tal sentido el autor afirma que En un buen nmero de las experiencias
europeas, el desarrollo de una economa de mercado atada al territorio preceda el desarrollo de una
comunidad de sentimiento (Gemeinschaft) basada en la autoconciencia de un destino compartido, de
una nacionalidad comn...las guerras de independencia latinoamericanas ayudaron a crear este
sentimiento nacional antes de la existencia de un mercado nacional completamente desarrollado.
19
el idioma, como reflejo del mito del origen, o la religin] que verticalmente por razn
de la autoridad del Estado
28
.

Una nacin no existe si la mayora de sus representantes y ciudadanos no consideran
que exista. En ese sentido, son condiciones de su existencia, siguiendo la experiencia
histrica y la teora europea, las consolidacin de un Estado no patrimonial, no
absolutista, pero fuerte
29
que garantice los derechos civiles, polticos y sociales, en el
que los ciudadanos sean miembros de una comunidad atravesada por vnculos
horizontales y defiendan, con conviccin y voluntariamente, la existencia de un
rgimen legtimo para que les gobierne; la codificacin de sus derechos y obligaciones;
la existencia de un consentimiento mutuo, y de una conciencia de que existen
caractersticas comunes, basadas en cierto bien o inters comn, que une a los
miembros de una comunidad; y la creacin de smbolos, afinidades y valores que
integren fuerzas antagnicas y que solidaricen y unan a sus miembros, permitindoles
reconocerse como diferentes de aquellos de otras unidades nacionales y limiten el uso
de la autoridad del Estado sobre el cual se constituyen como nacin.

Teniendo en cuenta lo anterior, y comparndolo con el desarrollo histrico colombiano
durante el siglo XIX, y aun durante el siglo pasado, sealar, en los captulos
siguientes, por qu Colombia se construy como nacin sobre unas bases dbiles, de
manera incompleta y deficiente, intentando ligar este fenmeno con el dficit de

28
HASTINGS, Adrian, La construccin de las nacionalidades, Cambridge University Press, Madrid, 2000,
pgina 41
29
Un Estado fuerte entendido, en contraposicin a la definicin de uno dbil de la nota al pie de pgina
23, como un Estado sin poderes absolutos, porque estos anulan lo pblico, y donde no hay elemento
pblico no hay nacin. Un Estado, siguiendo a Oszlak en OSZLAK, Op.Cit., pginas 4-8, entendido como
una relacin social y un medio mediante el cual el sistema de dominacin se constituye, como el
mecanismo de articulacin de las reformas sociales. Como una estructura capaz de definir y reproducir la
red de relaciones establecidas dentro del dominio delimitado, material y simblicamente, por la nacin.
Las propiedades que definen la existencia del Estado, segn Oszlak, son las capacidades materiales de
controlar, extraer y destinar recursos sociales en determinada poblacin y territorio, y las capacidades
simblicas de evocar, crear e imponer identidades colectivas y lealtades entre los ciudadanos o habitantes
de una nacin. Y los atributos de un Estado slido son: su capacidad de (1) exteriorizar su poder; (2)
institucionalizar su autoridad; (3) diferenciar su control; y (4) interiorizar una identidad colectiva. La
primera cualidad ligada al reconocimiento de una entidad soberana, enmarcada en un sistema de
relaciones interestatales...la segunda implica la imposicin de una estructura de poder capaz de ejercer el
monopolio sobre los medios de coercin. La tercera es la emergencia de instituciones pblicas
diferenciadas funcionalmente, que son relativamente autnomas con respecto a la sociedad civil y que
tienen (a) una capacidad reconocida de extraer recursos de la sociedad; (b) un cierto grado de
profesionalizacin de sus funcionarios; y (c) una cierta medida de control central...La cuarta calidad
consiste en la habilidad de generar smbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y cohesin
social- los componentes ideales de la nacionalidad que aseguran apoyo ideolgico al sistema de
dominacin.
20
actuacin de los partidos polticos y con el desarrollo histrico del conflicto armado
actual.

Como punto de partida, hay que tener en cuenta al menos tres factores externos por
los cuales esa construccin nacional no fue la adecuada. En primer lugar, porque las
colonias eran vistas por la metrpoli como fuentes de riqueza y no como potenciales
mercados, con lo que se defina la naturaleza extractiva, excluyente y dominante de la
configuracin identitaria latinoamericana. Segundo, porque como dice Silva, las
polticas coloniales de la metrpoli eran diseadas para asegurar que las colonias no
desarrollaran un sentido propio de nacin
30
y tercero, porque el nombramiento de
espaoles en las altas posiciones polticas en las colonias [elimin] la posibilidad de
que los criollos desarrollaran asociaciones voluntarias locales y controlaran su propio
destino
31
.

Por otra parte, es importante reconocer que actores como las patronales obreras, y en
algunos momentos histricos puntuales decisivos, el ejrcito no han sido polticamente
fuertes. Sin embargo, este ltimo, junto con los gremios econmicos especialmente la
Federacin Nacional de Cafeteros, creada en 1927 y la Asociacin Nacional de
Industriales en 1944-, ha jugado papeles destacados en el proceso poltico colombiano,
segn se demostrar ms adelante.

El movimiento obrero en Colombia, que apareci tmidamente a mediados del siglo XX,
ha sido dbil porque, en primer lugar, a los lderes sindicales se les ha exigido ser
trabajadores de tiempo completo y porque, en segundo lugar, la aparicin de
numerosos sindicatos poco coordinados entre s les ha mermado efectividad.
Igualmente, el nmero de trabajadores sindicalizados ha sido histricamente muy bajo.

El ejrcito, por su parte, uno de los menos intervencionistas de Amrica Latina, fue
pequeo, en nmero de soldados, durante el siglo XIX y la mayor parte del XX
32
. En
1932 Colombia tena, proporcionalmente el menor ejrcito en Amrica Latina. Uno

30
SILVA MICHELENA, Op.Cit., pgina 389
31
SILVA MICHELENA, Ibidem, pgina 390
32
En MC GREEVY, William, Historia Econmica de Colombia, 1845-1930, Tercer Mundo Editores, Bogot,
1975, pgina 88, El nmero de soldados en el ejrcito nacional fue reducido, durante el siglo XIX, por las
reformas liberales as: en 1842 estaba conformado por cerca de 3.000 hombres; en 1854 por 800; y en
1858 a slo 511.
21
poco profesionalizado que slo mejor con la creacin en 1907 de la Escuela General
de Cadetes, la Escuela Naval y la Escuela Superior de Guerra en 1909.

El nmero de militares aument significativamente por el conflicto con Per en 1932,
por el final de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fra, pasando de 23.000
miembros en 1961 a 64.000 en 1980
33
.

Su papel poltico, que durante el siglo XIX slo lleg a ser destacado recin finalizadas
las gestas de la independencia, aument a partir de la poca de la Violencia
34
, a
mediados del siglo XX
35
, y fue decisivo en la dictadura de Rojas, en el gobierno de
Guillermo Len Valencia (1962-1966), durante el Estatuto de Seguridad de Turbay
(1978-1982) como fuerza antiinsurgente y, recientemente, con el recrudecimiento del
conflicto armado y la lucha contra el narcotrfico. Sin embargo, a pesar del marcado
militarismo en estos momentos puntuales del ltimo siglo, durante las ltimas dcadas
las opciones golpistas fueron inexistentes, pues la clase militar estaba desprestigiada
por su ineficacia frente a la lucha guerrillera y su dbil accin contra el narcotrfico.

Durante la post-independencia, varios militares destacados fueron activos
polticamente y an hasta nuestros das el ejrcito fue un poder moderador,
permaneciendo y actuando por encima de las luchas de las facciones polticas,
respetando la soberana ciudadana de autogobernarse.

Otro actor definitivo en el proceso poltico colombiano es la Iglesia, que slo fue
econmicamente fuerte durante la Colonia, cuando se constituy en el pilar que
soportaba la hegemona espaola evangelizadora y hasta la desamortizacin de los
bienes de manos muertas de 1861. Particip activamente en poltica durante la mayor
parte del siglo XIX, defendiendo especialmente regmenes conservadores, y siendo
identificada como factor de unidad nacional y cultural. Apoy candidaturas durante el
siglo XX, as como enardeci la lucha bipartidista durante la Violencia, llegando a

33
KLINE, Harvey F. Colombia: Democracy Under Assault, Westview Press, Boulder, 1995, pgina 86
34
La Violencia, as con mayscula, es como se conoce el perodo de la historia colombiana que va desde
los ltimos aos de la dcada de los cuarenta hasta la primera mitad de la dcada de los sesenta, y que se
estudiar detalladamente en captulos posteriores.
35
ECHEVERRI URUBURU, lvaro, El poder y los militares, Editorial Suramericana, Bogot, 1978. Segn el
autor, el ejrcito colombiano se caracteriz durante el siglo XX por los siguientes rasgos que lo hacan
singular dentro del contexto latinoamericano: a) Excepcionalidad de la intervencin en el control del poder
a travs de golpes de estado, b) Presencia insignificante en procesos modernizadores, y c) Papel
excepcional en la redefinicin de la seguridad nacional durante la Guerra Fra.
22
amenazar con la excomunin a reconocidos lderes liberales. En ese sentido, es
sensato afirmar que, aunque actualmente su participacin en poltica se ha reducido
considerablemente, y hoy se limita a actuar, de manera no muy decisiva, como
mediadora en conflictos derivados del actual conflicto armado, la Iglesia colombiana
fue probablemente la ms fuerte polticamente en toda Amrica Latina durante todo el
siglo XIX, e incluso la primera mitad del XX, y que sobre sus pilares pudo haberse
construido ese proyecto de nacin tardo y singular que defini la colombianidad
36
.

Su poder se ha fundamentado en el apoyo social de un pas mayoritariamente catlico,
en la posesin de importantes propiedades durante el siglo XIX, en el manejo durante
largos perodos de la historia nacional de la mayora de las escuelas secundarias, en el
hecho de tener capacidad de decisin en temas educativos, y en sus alianzas con
sectores de la elite colombiana.

Sin embargo, con el establecimiento del Frente Nacional, su poder poltico disminuy
hasta llegar a los niveles marginales actuales debido a que apoy fuertemente el
concepto del Frente y, por tanto, acept y apoy presidentes tanto liberales como
conservadores
37
.

Por ltimo, la familia resulta fundamental para comprender la poltica en Colombia. En
primer lugar, porque constituye un modelo fundamental de socializacin, incluso
poltica
38
, y un elemento vertebrador de las clases sociales, e incluso, como afirma
Gutirrez Sann, un patrn cognitivo que ensea cmo hacer cosas, formar redes y
actuar en el mundo
39
. En segundo lugar, porque es un criterio importante para la
creacin de facciones, a travs de un componente marcadamente hereditario, lo cual
puede corroborarse al reconocer la existencia de grupos polticos familiares destacados
en los dos partidos tradicionales durante todo el siglo XX: los Lpez y los Lleras en el

36
La pervivencia militante de la Iglesia Catlica durante tantos aos pudo tambin dificultar la aparicin de
mitos fundacionales laicos que formaran el imaginario de nacin colombiano, as como tambin puede
constituirse como una de las razones fundamentales de la peculiar construccin nacional del pas.
37
KLINE, Harvey F., WIARDA, Howard J. (eds.), Latin American Politics and Development, Westview Press,
1990, pgina 245
38
El discurso de los partidos tradicionales ha recurrido frecuentemente a alusiones que les permitan
agrupar a sus militantes y simpatizantes en una macrofamilia poltica, especialmente como estrategia para
contrarrestar el faccionalismo. Por ejemplo, Daro Samper escribi en 1978, luego de que Turbay derrotara
al tambin liberal Lleras, Todos somos hermanos. Somos liberales, turbayistas y lleristas de ayer, somos
liberales de hoy, en Unin, unin, unin, Revista Consigna, volumen 3, #109, Marzo 23 de 1978, pgina
7
39
GUTIRREZ SANN, Francisco y RAMREZ, Luisa, Familias, redes y facciones, en Revista de Estudios
Sociales #11, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogot, Febrero 2002, pgina 16
23
liberalismo y los Gmez, Ospina y Pastrana en el conservatismo. En tercer lugar,
porque es una unidad de clculo electoral bsica, es decir, la familia se constituye
como parte definitiva del patrimonio electoral de los candidatos, en parte, porque es
un nicho ideal para el cumplimiento de los acuerdos en una sociedad que no suele
cumplirlos. Adems, se defini como fuente de reputacin e identidades sociales y
territoriales para las campaas polticas. Tambin, porque serva para canalizar y
reproducir el poder, y en esa medida, porque se consolid como una estructura ideal
de transferencia de recursos y reproduccin de prcticas clientelistas
40
. Lo es porque,
como dice Gutirrez Sann, [la familia] cuenta con normas comunes y confianza
suficiente como para garantizar las expectativas de reciprocidad, que fuera de [ella]
estn seriamente deterioradas en Colombia
41
Adicionalmente, por la marcada
importancia de prcticas de nepotismo heredadas desde la poca colonial, como
manera de mantener restringido el acceso de nuevos actores a la elite poltica y
asegurar que los beneficios econmicos obtenidos por el ejercicio del poder se
remitieran a los pequeos crculos familiares. En ese sentido, tal y como afirma
McFarlane, las instituciones polticas de la colonia se convirtieron en el vehculo
mediante el cual las familias de la elite perseguan sus intereses privados, en lugar de
consolidarse como una institucin cuyos miembros representaban los intereses de la
sociedad local y los alcaldes se escogan siempre entre [estas] familias y durante su
ao en el cargo, su mayor preocupacin era evitar cualquier accin que pudiera herir
sus intereses personales...en lugar de gobernar para el inters general
42
. Por ltimo,
incluso hasta entrado ya el siglo XX, los conflictos polticos estaban, en mayor o menor
medida, basados en facciones familiares o personalistas, en lugar de tener races en
diferencias ideolgicas o sociales.

La familia, as, se constituy como un agente de reclutamiento poltico y econmico, y
como un elemento que cohesion los partidos polticos tradicionales colombianos an
hasta nuestros das, aunque la Constitucin de 1991 restringi severamente el alcance
del nepotismo, estableciendo varias inhabilidades, y como un actor proveedor de
recursos, repertorios y modelos de accin para consolidar polticamente a los agentes
sociales. Hasta entonces, el sistema poltico colombiano se consolid claramente como
un sistema hereditario en el que casi exclusivamente la elite poltica y econmica,

40
VARIOS, Degradacin o cambio. Evolucin del sistema poltico colombiano, Editorial Norma, IEPRI,
Bogot, 2001, pginas 58-60
41
GUTIERREZ SANIN, Op.Cit., pgina 20
42
McFARLANE, Anthony, en Colombia before independence. Economy, Society and Politics under Bourbon
Rule, Cambridge University Press, New York, 1993, pgina 243
24
produca sus lderes que, tambin de manera significativa, convirtieron al Estado en un
objeto de apropiacin y enriquecimiento a partir de la influencia amplsima de los
partidos tradicionales en el mbito econmico.

Todo lo anterior permite afirmar, sin duda, que el pas ha heredado comportamientos,
an desde los aos siguientes a la independencia, que han determinado la estructura
social y econmica que hoy sirve como base para la perpetuacin de un conflicto que
se reproduce a partir de la aparicin de fenmenos nuevos como el narcotrfico y la
aparicin de los movimientos guerrilleros.

La realidad colombiana hoy es tan compleja por la conjuncin, convivencia y
retroalimentacin de esa serie de elementos ya mencionados- que es imposible
interpretarla sin revisar y entender las causas de la aparicin de todos los factores que
le convierten en un pas disfuncional en el marco del sistema internacional.













25


3. Poltica y Conflicto Armado: Una
perspectiva histrica
3.1 1810-1948: Origen de los partidos polticos
colombianos y construccin incompleta de nacin
3.2 1948-1991: Del Bogotazo a la Constitucin de
1991. Violencia, Frente Nacional y crisis partidista
3.3 La Constitucin de 1991 y el nuevo marco
poltico institucional del conflicto
3.4 1994-2002: Las presidencias de Samper y
Pastrana. El conflicto armado en el nuevo siglo
3.5 Eplogo: Algunas observaciones sobre los
partidos polticos y el conflicto armado al inicio del
gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002-)



26
3.1 1810-1948: Origen de los partidos polticos colombianos y construccin
nacional

Colombia, apenas desprendida de los lazos coloniales inici un recorrido de
construccin nacional singular, sin los antecedentes histricos de la Europa continental,
importando la ideologa de la modernidad capitalista. Tal y como afirma Moncayo,

sin haber existido en Amrica Latina los antecedentes de la feudalidad
que conoci el continente europeo, ni tampoco la tradicin filosfica y
poltica que acompa el proceso de instauracin de la democracia
burguesa, en nuestras sociedades se constituyeron sujetos-ciudadanos
como soportes bsicos de nuevas relaciones de organizacin social y
productiva, a partir de las estructuras de sujecin personal que introdujo el
rgimen colonial, de la vigencia de relaciones esclavistas, de las formas
renovadas de servidumbre personal, o simplemente del marginamiento y
tratamiento desigual de minoras tnicas o de grupos desplazados o
aislados de los proceso de desarrollo, cuyas huellas y consecuencias
continan observndose en la individualizacin que sirve de fundamento a
estas sociedades nacionales
43
.

En ese sentido, insisto, inicialmente el proceso de creacin de la nacin fue
incompleto, consolidado como proceso histrico no voluntario, como imposicin.

El grupo que emergi triunfante de la independencia y quienes disearon el modelo de
nacin, lo sustentaron y legitimaron a partir de su propia capacidad de ejercer control
e imponer su dominio efectivo sobre los habitantes del territorio, permitiendo la
aparicin de identidades verticales e impuestas, y por tanto frgiles y vulnerables. Su
proyecto tena su origen nico en la gesta emancipadora, ignorando el pasado
aborigen de la mayora de la poblacin. La identificacin con las luchas de
independencia, como dice Oszlak
44
, fue cada vez menos fuerte por parte de las masas
liberadas, y por tanto, sta se convirti en un componente ideal precario del
nacionalismo, siendo incapaz de producir condiciones estables de integracin nacional.
En definitiva, como dice Ugarte, la unidad de los pases [latinoamericanos fue]

43
MONCAYO, Victor Manuel, El Leviatn derrotado. Reflexiones sobre teora del Estado y el caso
colombiano, Editorial Norma, Bogot, 2004, pgina 162
44
OSZLAK, Op.Cit., pgina 28
27
realizada casi siempre por generales victoriosos que [violentaron] la voluntad de las
fracciones [e impusieron una] gran patria edificada con fragmentos
45
.

Los lderes del movimiento independentista basaron su actuacin en una concepcin
liberal que descansaba bsicamente en tres preceptos: a) la sociedad es la suma de
individuos, y sus intereses son idnticos a los de ellos quienes la conforman; b) el
Estado es, ante todo, una entidad jurdica cuyos miembros deben estar sujetos a la
ley; y c) la ley y la soberana de Estado se origina en el deseo de los ciudadanos
expresados a travs del sufragio. Sin embargo, ms all de lo anterior, no exista un
proyecto poltico definido, y estas oligarquas construyeron un endeble andamiaje
institucional que les permiti consolidarse y perpetuarse en el poder, usufructundose
de los bienes pblicos.

Las nuevos estados latinoamericanos, en general, y entre ellos Colombia, adoptaron
durante sus primeros aos formas liberales y democrticas de gobierno, heredadas de
la tradicin europea, pero manteniendo muchos de los principios elitistas y autoritarios
de la monarqua.

La independencia slo se tradujo, como afirma Ugarte
46
, en un cambio de esclavitud
porque se pas de un gobierno en cabeza del virrey, responsable ante el monarca, a
uno dirigido por una oligarqua ambiciosa que no era responsable ante nadie, volviendo
as a caer en lo que tanto haban reprochado a la metrpoli: una oligarqua temerosa
y egosta que se apoder de las riendas del gobierno
47
.

Estos elementos, sumados a otros factores originalmente geogrficos, mencionados
anteriormente, y que derivaron en unas realidades institucionales particulares, como la
de que las clases dominantes se fragmentaban en poderes locales [en parte porque]
Colombia era el nico pas en la regin sin un centro de poder concentrado en la
capital, [ya que] la proporcin de gente que viva en Bogot con respecto a la
poblacin [total] del pas (1.4%) era la menor de Amrica Latina
48
, daban un
contenido regional y tnico a las luchas polticas de la post independencia y a la

45
UGARTE, Manuel, La nacin latinoamericana, Biblioteca Ayacucho, Caracas, 1978, pgina 5
46
UGARTE, Ibidem, pgina 4
47
UGARTE, Ibidem, pgina 12
48
ROJAS DE FERRO, Cristina, Identity Formation , Violence, and the Nation-State in Nineteenth- Century
Colombia, en Revista Alternatives, Nmero 20, 1995, pgina 200
28
formacin del sentimiento nacional, porque en Colombia las regiones se estructuraron
a partir de identidades raciales.

En ese sentido, es destacable que ni la independencia, y ni siquiera la ruptura
definitiva con la metrpoli, implicaron el inmediato reemplazo del Estado colonial por
un Estado nacional diferenciado, debido en parte a que la mayora de los movimientos
independentistas eran municipales y provinciales, no nacionales.

En parte por herencia, entonces, y en parte por la dificultad inherente a la construccin
de un nuevo andamiaje poltico para los nuevos Estados, en Amrica Latina, y por
supuesto en Colombia, se reprodujo una forma peculiar de hacer poltica, que definir
drsticamente su desarrollo histrico durante los ltimos dos siglos: la existencia de
acuerdos informales, la personalizacin del poder, la autoridad como privilegio, el
patrimonialismo y una cultura dbil de lo colectivo y lo pblico, enmarcada en un
sistema autoritario y rgido, jerrquico, elitista, personalista, monoltico y vertical,
estatista, presidencialista y monista
49
.

La primera Constitucin colombiana, la del Estado Libre e Independiente del Socorro,
fue ideolgicamente liberal y federalista y se firm el 15 de agosto de 1810. Su
importancia radic en el profundo contenido revolucionario de su articulado.

A finales de 1811 se cre, bajo el nombre de Provincias Unidas de la Nueva Granada,
un gobierno general presidido por Camilo Torres, con capital en Tunja. Este
experimento constituy una federacin frgil estructuralmente debido en parte, a que
no inclua la provincia ms importante, Bogot.

No fue hasta 1819, tras la llamada Batalla del Puente de Boyac en la que obtuvo su
independencia definitiva, que el pas inici su pretensin de articularse como Estado,
con la celebracin del Congreso de Angostura, donde se redact la Ley Fundamental
que constitua la Repblica de Colombia, descrita por los informes virreinales del

49
Una democracia monista entendida como aquella en la que se centraliza y controlan los potenciales
intereses competidores, aquella en la que se intenta eliminar la competicin entre diferentes grupos para
preservar la estabilidad del sistema. Una democracia con liderazgos personalistas fuertes, centralista, que
elimina la libre competencia de intereses y promueve la homogeneizacin de creencias. Una democracia
con estas caractersticas slo puede estar estructurada sobre la base de un sistema de partidos monoltico,
un gobierno centralizado y la diversidad religiosa y cultural reprimida. Ver al respecto DEALY, Glen C., The
tradition of Monistic Democracy in Latin America, en WIARDA, Howard J., Politics and Social Change in
Latin America. Still a distinct tradition?, Westview Press, Boulder, 1992, pginas 40-69
29
momento, como un pas de campesinos independientes, individualistas y aislados,
estas tres ltimas caractersticas que bien podran describir la esencia de la sociedad
colombiana an hasta nuestros das, y que determinan, de manera clara, muchos de
los desarrollos histricos que el pas vivir desde entonces y aun hasta las etapas
actuales del conflicto armado.

Ese carcter independiente, individualista y aislado de la poblacin colombiana, es otro
de los factores determinantes de que la construccin nacional haya sido deficiente y
particular.

El descubrimiento de diferencias fragment la imagen de la nacin y dificult la
formacin de una conciencia compartida. El pas se dividi en micro-identidades
polticas, raciales, regionales, de gnero y de clase, que impidieron la formacin de
identidades colectivas, e incluso, incidieron en la fragmentacin de los nacientes
partidos polticos. En ltimas, tal y como afirma Rojas, la concepcin de comunidad
fue obstaculizada por el sistema de diferencias que acompaaron el deseo de
civilizacin
50
. O, como afirma Ugarte, el individuo [predomin] sobre el cuerpo
nacional y los intereses pequeos se [sobrepusieron] a los grandes. La preocupacin
de las necesidades pblicas qued en segundo trmino, cuando no en ltimo. La
accin tendi a fines egostas, limitando el programa a la preeminencia efmera...El
individualismo excesivo, la autoadmiracin, el instinto dominador de los grupos
exiguos, [resultaron] impotentes cuando se [trat] de reunir voluntades activas
51
.

El 30 de agosto de 1821, en Ccuta, se estableci constitucionalmente que la repblica
sera centralista y nueve aos ms tarde, luego de la disolucin de la Gran Colombia,
se estableci un Congreso bicameral de eleccin popular y un Ejecutivo fuerte elegido
cada ocho aos. Un ao despus, Colombia fue reconocida como Estado por los
Estados Unidos de Amrica, y en 1825 por Gran Bretaa. De igual forma, el Papa, que
no estableci relaciones formales con ninguna nacin hispanoamericana hasta la
dcada siguiente, nombr obispos para la Gran Colombia desde 1827.

Desde entonces, superados ya los intentos de la corona por reconquistar los territorios
perdidos desde 1810, el pas vivi una serie de guerras internas por el liderazgo y el

50
ROJAS DE FERRO, Op.Cit., pgina 220
51
UGARTE, Op.Cit., pgina 50
30
poder poltico entre las dos facciones que serviran de embrin a los actuales partidos
polticos, los ms antiguos de Amrica Latina: los Federalistas (mayoritariamente, pero
no exclusivamente liberales), liderados por el General Francisco de Paula Santander y
los Centralistas (en su mayora, pero no en su totalidad conservadores), dirigidos por el
General Simn Bolvar, como una fraccin moderada del liberalismo
52
. En total, durante
el siglo XIX, adems de decenas de revueltas locales, el pas vivi ocho guerras
civiles
53
, en las que los antagonismos polticos se mezclaron frecuentemente con los
regionales y raciales, configurando un escenario de inestabilidad y de una lucha poltica
sangrienta.

Muchas de las particularidades del sistema poltico colombiano que se configur desde
la independencia se explican, en parte, por las influencias santanderista y bolivariana.
En ese sentido, Guillermo Ruiz Rivas, afirma que,

...la ideologa latinoamericana sufri el ms grave de sus traumatismos
interpretativo; con Bolvar, orden, aun al precio del despotismo; con
Santander, libertad dentro de la anarqua. Con estas paradojas
incongruentes han querido justificar sus actos en Amrica los polticos
prevaricadores y los militares sin principios
54
.


52
Segn se argumentar ms adelante, el debate entre federalismo y centralismo no es el distintivo nico
y fundamental entre los nacientes partidos. Muchos de los lderes de los partidos fueron centralistas y
federalistas en diferentes momentos de su carrera poltica y adicionalmente haba conservadores
federalistas, y liberales que propugnaban por un Estado central, de acuerdo a la coyuntura del pas.
53
La de 1839, denominada La Guerra de los Conventos o de los Supremos, causada por la disposicin
legal que ordenaba suprimir los conventos que albergaran menos de ocho religiosos para destinar sus
bienes al fortalecimiento de la educacin; la de 1851, entre esclavistas y abolicionistas, agravada por las
medidas laicas liberales de la poca; la de 1854, por el descontento generado entre los conservadores por
la anulacin de impuestos proteccionistas; otra en 1859, originada por la ley que permita al Presidente
aprobar o no las elecciones federales; una ms en 1876, como reaccin conservadora al fraude electoral
con el que aparentemente fue elegido Aquileo Parra, y a la intencin liberal de imponer definitivamente la
enseanza laica; la de 1885 luego de un presunto fraude electoral en el departamento de Santander y del
levantamiento de los radicales liberales contra el gobierno central; la de 1895, como reaccin liberal ante
un sistema electoral que actuaba en su contra, y a los abusos del vicepresidente Caro, que restringa
abiertamente las libertades individuales; y la de 1899, conocida como la Guerra de los Mil Das,
nuevamente generada por la exclusin poltica de los liberales, por la crisis econmica y los escndalos
fiscales del gobierno conservador. En resumen, como afirma Jorge Villegas en La Guerra de los Mil Das,
Carlos Valencia Editores, Bogot, 1979, pgina 40: el siglo XIX colombiano comenz con los 14 aos de la
guerra de independencia, que se prolong hasta 1824...durante el resto de siglo se dieron 8 guerras
civiles generales [descritas anteriormente], 14 guerras civiles locales, 2 guerras internacionales con el
Ecuador, [y] 3 golpes de cuartel...
54
RUIZ RIVAS, Guillermo, Simn Bolvar. Ms all del mito, Tercer Mundo Editores, Bogot, 1963, pgina
39
31
Para Santander, las leyes aseguraban la libertad y atajaban el despotismo, para
Bolvar, el orden requera de autoridad, y slo su frrea formacin militar podra
mantener la unidad de las nuevas repblicas.

Pero incluso Santander oscil entre el federalismo y el centralismo. Fue federalista
durante los inicios de la lucha separatista, pero en 1821 apoy el centralismo como la
mejor manera de proteger al pas de las influencias extranjeras indeseadas y de las
luchas internas desestabilizadoras. Posteriormente, durante su conflicto con Bolvar, se
defini federalista nuevamente, como una manera de luchar contra las tendencias
dictatoriales del venezolano.

Los eventos posteriores al Congreso de Ccuta de 1821 el apoyo de Bolvar a la
rebelin violenta de Pez en Venezuela, la disrupcin de sus partidarios para sabotear
la Convencin de Ocaa que pretenda crear una nueva constitucin y que estaba
dominada por el santanderismo
55
, y la autoproclamacin de sus poderes dictatoriales
en 1828- fraccionaron polticamente a la nacin entre los liberales santanderistas
(federalistas y separatistas) y los serviles bolivarianos (centralistas).

El partido Bolivariano de la Nueva Granada muri con su lder en 1830 y Santander fue
elegido como Presidente en 1832, ocho aos antes de su muerte, cuyos seguidores, a
finales de la dcada, se denominaron a s mismos como progresistas y sus rivales,
conformados por facciones ultra-catlicas los ministeriales.

A partir de 1830 y hasta 1849 se consolid la repblica conservadora, caracterizada
por la lucha entre federalistas y centralistas. En 1833, la constitucin reestableci el
Estado federal, reiter el Legislativo bicameral y prohibi la reeleccin inmediata del
presidente. En 1837 fue elegido el otrora liberal, jefe del partido conservador y
federalista moderado Jos Ignacio Mrquez, que conform un gobierno de orientacin
nacional. Sin embargo, diez aos despus de la constitucin de 1833, durante la
presidencia de Herrn, se recre constitucionalmente un Estado centralizado y unitario,
como reaccin a la anarqua generada por la Guerra de los Supremos de 1839-1841,
con una Carta conservadora que dividi al pas en provincias, cantones y distritos

55
En la Convencin de Ocaa, convocada para modificar la Constitucin de Ccuta, se presentaron dos
proyectos de reforma. El liberal, de Vicente Azuero, y el conservador de Castillo y Rada. Ante la
imposibilidad de acuerdo y al presunto sabotaje de los santanderistas liberales, quienes apoyaron la
propuesta de Castillo y Rada se retiraron de la Convencin y disolvieron el qurum legal, ahondando la
crisis de la Gran Colombia, ya debilitada por la revolucin venezolana de Pez de 1826.
32
parroquiales, fortaleci el Ejecutivo y declar a la religin catlica, apostlica y romana
como la nica cuyo culto sostena y mantena la Repblica.

En este perodo, como afirma Bushnell, an entre aquellos que eran partcipes activos
[en el Estado], la nacin, como una entidad abstracta significaba usualmente menos
que las provincias o regiones donde ellos llevaban a cabo sus actividades econmicas y
profesionales. Pero la Nueva Granada no slo estaba [constituida] pobremente como
una unidad poltica, estaba tambin marcada por un subdesarrollo econmico y social,
una pobreza aguda y [un profundo] estancamiento
56
.

El partido liberal y el partido conservador se estructuraron y se constituyeron como
tales slo hasta mediados del siglo. Ezequiel Rojas, influenciado por las doctrinas
filosficas de Bentham
57
, Destutt de Tracy y Say
58
, redact el primer programa del
partido liberal en 1848 y, al ao siguiente, Mariano Ospina Rodrguez y Jos Eusebio
Caro redactaron el conservador
59
, aunque desde 1848 ya se haba acuado el trmino
que les dara nombre.

Segn palabras de los editorialistas liberales del peridico El Aviso, los conservadores
slo queran regresar a la plcida existencia del siglo XVIII, a una sociedad compuesta
por nobles indolentes y plebeyos ignorantes, a la Santa Inquisicin con todos sus
horrores, mientras los liberales buscaban igualdad, iluminacin, seguridad, bienestar y
progreso, junto con libertad universal y tolerancia.
60
De esta manera, a travs de
incendiarios discursos publicados en peridicos politizados, los nacientes partidos
dividieron, desde un principio, a la sociedad colombiana.


56
BUSHNELL, Op.cit., pgina 74
57
Jeremy Bentham (1748-1832) simpatizaba con el espritu democrtico de las revoluciones francesa y
americana, pero se declaraba opuesto a la ley natural que les sirvi de fundamento e influy ampliamente
el sentir liberal colombiano a travs de su racionalismo jurdico y su tica burguesa.
58
Say (1767-1832) es considerado como el introductor del liberalismo econmico de Smith en el
continente europeo y Antoine Louis Claude Destutt, Conde de Tracy (1754-1836), uno de los idelogos
lderes del iluminismo liberal post revolucionario en Francia, fundador de la escuela liberal en su pas.
59
Mariano Ospina Rodrguez, republicano y sin intereses esclavistas, expres en el primer programa
conservador que los conservadores forman un partido sosegado y reflexivo, que estima ms los
resultados de la experiencia que las conclusiones especulativas de la teora; es esencialmente prctico y
por consiguiente poco o nada dispuesto a los arranques de entusiasmo, si no es contra los excesos del
crimen y de la maldad. As mismo que "[eran] conservadores y as [se llamaban] con orgullo porque
[haba] mucho que conservar, [haba] que conservar al individuo, [haba] que conservar la dignidad de la
persona humana, [haba] que conservar la familia, [haba] que conservar la propiedad, [haba] que
conservar el derecho, [haba] que conservar la justicia, [haba] que conservar la sociedad, [y haba] que
conservar la repblica".
60
Peridico El Aviso, Septiembre 3 de 1848
33
Mientras el partido conservador procuraba el mantenimiento del statu quo, a travs de
un Estado no igualitario con soberana monetaria y una economa proteccionista de
monopolios y grandes terratenientes, y defenda la no abolicin de la esclavitud, los
liberales pretendan cambiar el Estado colonial transformando su reglamentacin
particularista y elitista, en leyes de carcter general, dando libre circulacin a la tierra y
a las mercancas, liberalizando la enseanza, negando a la Iglesia el privilegio que
hasta entonces tena para impartirla
61
.

El partido liberal, anticlerical, anticolonial y con fe ciega en el progreso material,
mayoritariamente constituido por comerciantes y artesanos influenciados por las
doctrinas inglesas de libre cambio, propuso igualmente en su primer programa, la
libertad absoluta de imprenta y de palabra; la religiosa; la de industria y comercio,
incluso la de armas y municiones; el desafuero eclesistico; el sufragio universal,
directo y secreto; la supresin de la pena de muerte; la disminucin de las funciones
presidenciales a costa del fortalecimiento del legislativo; la abolicin del ejrcito y la
expulsin de los jesuitas. Uno de sus objetivos principales, por su parte, era borrar los
rasgos an existentes del estado colonial, para lo cual propona crear un sistema
representativo, con separacin de poderes, control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y
una recta y pronta administracin del aparato judicial.

Los conservadores, en su mayora terratenientes esclavistas, consideraban que se
deba mantener la aristocracia criolla con las jerarquas previamente establecidas:
orden constitucional contra la dictadura, legalidad contra vas de hecho, civilizacin
contra barbarie, derechos restringidos, enseanza confesional - declarndose
defensores de la moral cristiana y de sus doctrinas civilizadoras -, sufragio calificado y
unidad de Estado e Iglesia.

Sin embargo, los primeros programas eran bastante similares y en lo poltico ambos
partidos coincidan sobre ciertas formas expresadas en lo que se conoce como Estado
de Derecho: que la ley limitara la voluntad de los ciudadanos y funcionarios, [y] que la
soberana se basase en la voluntad ciudadana expresada mediante sufragio
62
, [los

61
La Iglesia se aline con el Partido Conservador para defender sus cuantiosos intereses patrimoniales y
porque los cambios igualitarios propuestos por los liberales la desplazaban y minaban su influencia en el
Estado colonial a travs de procesos de fuerte laicizacin.
62
TIRADO MEJA, Alvaro, El Estado y la poltica en el siglo XIX, ncora Editores, Bogot, 2001, pgina 29.
34
dos partidos] defendan la libertad, el orden y la tolerancia poltica y religiosa; los dos
eran contrarios a las dictaduras y se auto denominaban democrticos
63
.

Contrario a lo que comnmente se afirma, la estructura de los partidos era desde
entonces policlasista, en uno y otro bando [haba] burgueses y terratenientes,
tolerantes y fanticos; de igual manera, [embarcaban] a la clase popular, campesinos
trabajadores y artesanos
64
.

Los dos partidos coincidieron en reconocer que su meta principal era defender la
civilizacin, fundamental para el progreso material de la nueva nacin que se constitua
fragmentada. Proclamaron, en ese sentido, que su fuente estaba en el continente
europeo, que la civilizacin europea era el modelo a emular y [que] las identidades
indgenas eran vicios a erradicar... el deseo de civilizacin estableci identidades
jerrquicas y distinciones entre criollos, blancos, negros e indios, entre hombres y
mujeres, entre letrados y las masas ignorantes
65
. En Colombia, entonces, las
categoras identitarias de gnero, clase y raza que en particular defini la aparicin de
una estructura de clases jerrquica y altamente excluyente y rgida-, determinaron la
formacin incompleta de la nacin, mediadas por una distincin dicotmica que
antepona a la clase dirigente como valor absoluto positivo civilizado, y a las masas que
no pertenecan a ese grupo reducido donde el poder se concentraba, como el valor
negativo de la barbarie.

As, los mitos fundacionales la formacin nacional, el Estado y la constitucin-
entraron en contradiccin evidente con el mito, tambin ineludible, de una civilizacin
mestiza que suprima las identidades raciales del mundo nativo y, simultneamente,
se perpetu una poltica con connotaciones fisonmicas que explica por qu en
Colombia la participacin restringida se concibi, desde entonces, como la
caracterstica distintiva de una democracia sin pueblo, creada a partir del miedo a lo no
criollo.

As mismo, reforzadas por esa tendencia evidente y expresa a imitar esquemas de
civilizacin europeos, algunas de las instituciones coloniales aun se mantenan, como la

63
SANTA, Eduardo, Sociologa poltica de Colombia, Ediciones Tercer Mundo, Bogot, 1964, pginas 44-48
64
SAA VELASCO, Ernesto, Los procesos polticos colombianos y sus hombres, Ediciones Jurdicas Gustavo
Ibez, Bogot, 1996, pgina 130
65
ROJAS DE FERRO, Op.Cit., pgina 199
35
esclavitud, los monopolios estatales, los resguardos indgenas, los censos eclesisticos
y el patronato, negando la aparicin de esa personalidad colectiva propia y comn que
deba definir las bases de la nueva nacin. Las diferentes identidades se superponan y
la ausencia de simultaneidades temporales y espaciales entre los habitantes del
territorio impedan la consolidacin de una comunidad histrica y cultural que fuera
consciente de su existencia como nacin.

El deseo de civilizacin, entonces, emergi como resultado del sentimiento de miedo
incitado por el prospecto de desaparicin de los viejos sistemas de jerarqua y poder
[incluso en el miedo a las masas mestizas que podan amenazar la estabilidad de las
elites] ...reflejado en debates sobre la pertinencia de establecer modelos de civilizacin
ingleses o espaoles para reemplazar las instituciones coloniales
66
. Por eso,
parafraseando a Ugarte, el nativo no hizo la patria, sino que la dej hacer por otros. En
toda Amrica Latina aparecieron naciones sin races, basadas en formas exteriores y,
aceptando como normal su destino de imitadores, se han perpetuado en el continente
la falta de enlace entre las instituciones y las costumbres, entre los sistemas y las
necesidades, entre las teoras y el estado social, haciendo trabajar en falso las energas
nacionales
67
. Por eso, surgi una civilizacin, fastuosa a veces y sorprendente por su
vigor, pero desprovista de personalidad...En vez de crear con el esfuerzo diario valores
nuevos y una civilizacin diferenciada, [los latinoamericanos ensayaron] vivir del reflejo
y de las rentas de otras civilizaciones
68
, creando una sociedad fragmentada por su
geografa, su historia, su tradicin, su etnicidad y su evidente atraso material.

A partir de 1849, con la eleccin de Jos Hilario Lpez, se inici la hegemona liberal,
que dur hasta 1885
69
. Durante este perodo los conflictos de origen econmico se
convirtieron claramente en enfrentamientos polticos que polarizaron an ms la
poblacin en torno a los ideales de cada una de las agrupaciones polticas dominantes
hasta entonces, conformndose as un ambiente propicio para la consolidacin de
prcticas clientelistas:


66
ROJAS DE FERRO, Ibidem,, pgina 199
67
UGARTE, Op.Cit., pgina 48
68
UGARTE, Ibidem, pgina 271
69
Se excluyen el gobierno bipartidista de Manuel Mallarino (1855-1857) y el de Mariano Ospina (1857-
1861), hecho a nombre del partido conservador, pero que adopt gran parte de los postulados liberales de
la poca, sancionando la Constitucin federal de 1858.
36
el campesinado migratorio no pudo liberarse del bipartidismo. La
intervencin de gamonales y prrocos transform el conflicto
socioeconmico de la apropiacin de los baldos en apasionadas rivalidades
partidistas entre veredas, corregimientos y municipios...En cuanto deban
desenredarse las inevitables controversias de titulacin de tierra o los
lmites de los municipios recin creados, se cargaba la atmsfera de
corriente partidista. Quien quisiera legalizar su posesin o arreglar una
disputa de linderos con su vecino, necesitaba un padrino. As se propag la
cultura faccional partidista...
70
.

Tambin se rebajaron los aranceles, se descentralizaron las rentas pblicas, se
eliminaron por ley los diezmos y se dio el poder del voto a las mujeres en la provincia
de Vlez, en el departamento de Santander. En 1851 se aboli la esclavitud, se dispuso
que los prrocos seran nombrados por votacin en el cabildo municipal, se suprimi el
fuero eclesistico; y en la Constitucin de 1853, sancionada por Obando, se
establecieron la libertad de culto y prensa, el sufragio universal secreto para los
varones mayores de 21 aos
71
, la eleccin popular directa del presidente, el
vicepresidente, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador y los
gobernadores de provincia; la separacin entre Iglesia y Estado, as como el derecho
de reunin. Se suprimi el juramento religioso de empleados pblicos, se legaliz el
divorcio y se permiti el matrimonio civil.

Dicha Constitucin, concebida ms como una carta de batalla
72
que como el
resultado de una victoria electoral o de algn consenso interpartidista, aprob tambin
constituciones estatales cuasi-autnomas, tal y como las describi Bushnell, ligadas al
resto de la Nueva Granada a travs de un vnculo federativo. Por tanto, mientras
creaba los Estados Federados, hubo Constituciones central nacional, federales (la

70
PALACIOS, Marco, Entre la legitimidad y la Violencia. Colombia 1875-1994, Editorial Norma, Bogot,
1995, pgina 31
71
Como manifiesta Posada en POSADA CARB, Eduardo, El desafo de las ideas. Ensayos de historia
intelectual y poltica en Colombia, Banco de la Repblica, Medelln, 2003, pgina 235, la lucha partidista
se intensific despus de la adopcin del sufragio universal masculino en 1853...las dcadas de 1860 y
1870 fueron de un crecimiento sin precedentes en el electorado, pero tambin como dice PALACIOS,
Ibidem, pgina 42, La expansin del sufragio...fue arma de varios filos: en las regiones rurales promovi
las prcticas clientelistas; en las ciudades, brind a los artesanos una oportunidad de movilizarse en
defensa de sus intereses y, junto con sectores de las reducidsimas elites sociales, los ejercit en el arte de
la transaccin poltica. Al aumento de los electorados no correspondi un mayor desarrollo institucional,
aunque aguz la conciencia poltica en las capas populares. De all que produjera ms violencia... [en
Colombia] las elecciones no eran actos individuales, racionales y voluntarios, sino manifestaciones
colectivas de adhesin simblica, ritos de identidad.
72
VALENCIA VILLA, Hernando, Cartas de batalla. Una crtica del constitucionalismo colombiano, CEREC,
Bogot, 1987, pgina 105
37
primera de ellas creada en Panam a principios de 1855) y provinciales, generando un
verdadero caos jurdico y poltico.

Durante la primera mitad de la dcada de los aos cincuenta, se dividi el partido
liberal entre los Glgotas, su ala reformista radical, partidarios acrrimos del
librecambio, la divisin internacional de la economa, la descentralizacin del poder, y
el debilitamiento del ejrcito, y los Draconianos, proteccionistas moderados que se
declaraban favorables a la pena de muerte para los conservadores y del
establecimiento de un ejrcito fuerte y permanente, cuyo candidato Jos Mara Obando
fue presidente desde abril de 1853. Posteriormente, entre 1860 y 1870, la desaparicin
de los Glgotas evolucion en la creacin de los radicales sobre quienes se soport
todo el liderazgo liberal de la segunda mitad del siglo y quienes crean en libertades
extremas y en la separacin total entre Iglesia y Estado.

Dentro del partido liberal coexistieron desde entonces tendencias que, oponindose a
la oligarqua conservadora, iban desde aquellos que pedan librecambio a ultranza,
como los comerciantes, y aquellos que pedan algn tipo de proteccin, como los
artesanos; y desde quienes crean ciegamente en el federalismo hasta quienes
consideraban necesario algn tipo de centralismo controlado para poder garantizar el
orden social.

En abril de 1854 el general Jos Mara Melo derroc al presidente Obando, asumi el
poder, recuperado por una coalicin bipartidista de Glgotas y conservadores en
diciembre del mismo ao, y derog la Constitucin de 1853. En 1855, fue nombrado
Manuel Mara Mallarino como cabeza del poder Ejecutivo en su calidad de
vicepresidente, bajo quien retorn temporalmente la direccin conservadora. En 1858
asumi la presidencia el fundador del partido conservador, Mariano Ospina Rodrguez,
quien recibi nuevamente a los jesuitas, derog la legalizacin del divorcio y,
paradjicamente, consagr la constitucin liberal federal de ese mismo ao
73
.

Los gobiernos liberales apoyaron nuevamente un Estado federal y expulsaron a los
jesuitas. En 1861, Mosquera promulg la desamortizacin de bienes de manos

73
En BUSHNELL, Op.Cit., pgina 115, el autor afirma que la tendencia conservadora a apoyar
paulatinamente el federalismo durante este perodo, pudo ser generada por la evidencia de xito del
modelo norteamericano, o por una consideracin tctica [que remita a que] bajo un sistema federal
podan ejercer un slido control de por lo menos aquellas regiones donde eran [electoralmente] ms
fuertes
38
muertas, mediante lo cual, argumentando que la falta de movimiento y libre circulacin
de una gran parte de las propiedades races era uno de los mayores obstculos para la
prosperidad del pas, expropi los bienes de la Iglesia. Los antiguos propietarios seran
indemnizados con pagos anuales equivalentes al 6% del valor del predio, y los ingresos
recibidos por el Estado a partir de las ventas seran destinados a pagar la deuda
interna. Igualmente, dentro del mismo plan de neutralizacin de las influencias
eclesisticas en la vida poltica del pas, Mosquera y su gobierno capacitaron
jurdicamente al Estado para vigilar preventivamente al clero con el fin de evitar
perturbaciones del orden pblico, y oficializaron la tuicin de cultos (el 20 de julio de
1861), prctica mediante la cual, y bajo pena de destierro, ningn clrigo poda
ejercer sus funciones sin la autorizacin estatal.

Durante esta revolucin institucional varios conservadores adhirieron al partido liberal a
partir de su renovada devocin al federalismo o por su atraccin hacia la figura del
presidente Toms Cipriano de Mosquera, que sera dictador por un ao, a partir del 29
de abril de 1867, siendo derrocado por los radicales, y reemplazado por Santos Acosta
(1867-1868).

En la Constitucin de los Estados Unidos de Colombia de 1863
74
, aprobada en la
Convencin de Rionegro, cuyo seno albergaba a una mayora masona, se incorpor el
Derecho de Gentes como marco para la regulacin de conflictos civiles, se instituy el
ateismo constitucional, se impidi a las comunidades, corporaciones, asociaciones y
entidades religiosas la adquisicin de bienes races, se hizo un reconocimiento jurdico
de la autonoma de cada Estado y se dieron an ms poderes al Legislativo,
debilitando al Ejecutivo, reduciendo el perodo presidencial a dos aos, plasmando en
el ordenamiento jurdico y poltico del pas el sistema ideolgico propugnado por los
liberales. De esta manera, el federalismo se constitua en la manera ms adecuada
para que las oligarquas regionales dispusieran de los beneficios del libre comercio y
del patrimonio nacional sin entrar en confrontaciones generalizadas. Sin embargo,
dentro de sus consecuencias, Estados como el de Antioquia y Panam aprobaron siete
constituciones federales diferentes en el perodo de 1856 a 1878, generando un
verdadero caos jurdico y una inestabilidad institucional nicas en la historia del pas.

74
Con las constituciones de 1853, 1858 y 1963, Colombia se consolid como uno de los sistemas ms
federales del mundo. Para entonces el pas contaba con una poblacin de tan slo 2.6 millones de
habitantes segn MARTN, Carlos en Memoria del Secretario del Interior y Relaciones Exteriores de los
Estados Unidos de Colombia al Congreso Federal de 1968, Imprenta de la Nacin, Bogot, 1868, pgina
LXVII
39
Adems, al minimizar al Estado nacional hasta su casi extincin, los radicales de
Rionegro abolieron la institucin que a finales de siglo jug un papel protagnico en la
construccin de nacin en toda Amrica Latina [y], por otra parte, al enfrentarse con la
Iglesia Catlica, prescindieron de la nica institucin que poda garantizar la
integracin, no slo por su arraigo a nivel popular, sino tambin por su organizacin
nacional
75
.

La nica reforma a esta constitucin, aprobada el 30 de mayo de 1876, instituy la
celebracin de las elecciones presidenciales durante el mismo da en todo el territorio
nacional, intentando ordenar el caos electoral y procurando evitar futuros fraudes en
los escrutinios, pero sus intenciones no se vieron reflejadas en el mantenimiento del
orden pblico, ya que en los veintids aos posteriores a la promulgacin de la
Constitucin de 1863 hubo ms de cincuenta insurrecciones, ni en el establecimiento
de un orden constitucional y jurdico manejable, ya que en el mismo perodo hubo 42
diferentes constituciones en nueve estados.
76


En ese sentido, el pas era percibido por agentes extranjeros como uno en condiciones
deplorables, institucionalidad frgil, finanzas dbiles, poco empuje industrial, pobre,
violento e irrespetuoso de la ley. Y en mucho de ello tenan que ver los partidos
polticos dbiles de entonces. Por ejemplo, los liberales rasos se organizaban
ocasionalmente en sociedades conocidas como culebras que estaban asociadas
invariablemente con la violencia, y cuyo fin era atacar a los conservadores en cada una
de las regiones donde estaban presentes estas organizaciones patrocinadas por la
oficialidad liberal.

Pero an en el siglo XIX los dos partidos no lograban diferenciar sus posturas tanto
como podra parecer, ya que la divisin entre ellos era entonces bsicamente moral,
como una confrontacin dicotmica en la que cada partido reivindicaba la moralidad de
sus actos y propuestas frente a lo inmoral de su antagonista. Como consecuencia, la
idea de gobernar fue sinnimo de alcanzar la preeminencia sobre el hombre o el
partido contrario, [y] nunca se estableci un plan nacional para explotar las riquezas,

75
LAGUADO DUCA, Arturo Claudio, La formacin del Estado y la Nacin en Colombia, en Revista Memoria
y Sociedad, Volumen 6, #11, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, Abril de 2002, pgina 107
76
KLINE, Op.Cit.. pgina 36
40
ni un sistema sensato de administracin, ni un andamiaje coherente para realizar la
patria
77
.

Ospina Rodrguez, por ejemplo, siendo fundador del conservatismo, haba participado
en la conspiracin septembrina de 1828 contra la vida de Bolvar, vot por Jos Hilario
Lpez en 1848 para que el Congreso no fuera asesinado
78
, aprob, tal y como ya se
dijo, la Constitucin federal de 1858, y veinte aos despus aprobaba el programa de
su partido que afirmaba que an siendo

decididamente defensor de la unidad nacional, no [haba] sido
federalista...y [consideraba] que la federacin de Estados Soberanos [era]
una verdadera anarqua y [conduca] a la Repblica fatalmente a la
disolucin...Pero tampoco [pretenda] promover el espantoso trastorno que
resultara de la accin de una poltica que derrocase a las instituciones
actuales, sustituyndolas con la centralizacin. Partidario como [era] de
una justa y acertada descentralizacin que no [perjudicara] a la unidad
nacional; habiendo contribuido no pocos de sus miembros de 1855 a 1857,
a establecer los estados federales...; habiendo tenido la virtud de organizar
en 1858 la Federacin por respeto a la opinin del pas; habiendo obrado
oficial y polticamente conforme a las constituciones de 1858 y 1863;
teniendo ya veinte aos de prctica (siquiera defectuosa y violenta) las
instituciones federativas, el partido conservador las [aceptaba] lealmente,
por patriotismo y amor a la paz, como hechos consumados
79
.

Por tanto, desde entonces se configuraba una de las principales caractersticas del
sistema poltico colombiano, que an hoy se mantiene: las diferencias ideolgicas
entre los dos partidos polticos tradicionales, aquellas que iban ms all de los
intereses econmicos elitistas, no eran vehemente defendidas por sus abanderados a
menos que dicha diferenciacin pudiera hacerse sin generar trastornos y crisis polticas
que modificaran radicalmente el statu quo. Un supuesto patriotismo y un amor a la
paz que disimulaban un verdadero inters particularista, fueron excusa para ceder
ante las convicciones propias si se reciban beneficios de decisiones que atacaran la
ideologa defendida. Precisamente este hecho, y las pocas diferencias ideolgicas entre

77
UGARTE, Op.Cit., pgina 54
78
El 7 de marzo de 1849 el Congreso deliber para elegir el presidente ante el hecho de que ningn
candidato en las elecciones obtuvo mayora absoluta. Segn los registros histricos la sesin presenci la
presin violenta y armada de las turbas enardecidas que amenazaban con atacar a los congresistas.
79
Para a revisin de los programas conservadores previos a 1970, ver Los programas conservadores,
editados por la Direccin Nacional de Unidad Conservadora, Renacimiento, Bogot, 1967.
41
los dos partidos hegemnicos, tanto en lo econmico, lo poltico e incluso lo social, ha
permitido, desde el siglo XIX y durante todo el siglo pasado, la formacin de alianzas
electorales de corto plazo, as como la formacin de empresas electorales con
miembros de los dos partidos. En ese sentido, Delpar afirma que por la dificultad de
alcanzar o mantener el poder por medios pacficos, los conservadores frecuentemente
cooperaron con liberales en las contiendas nacionales y locales
80
.

En ltimas, hay aspectos que claramente diferencian las ideologas de los dos partidos
tradicionales durante el siglo XIX y el XX, pero tambin hay una vocacin de consenso
entre ellos que aparece nicamente si, a travs de l, se logra mantener el poder en
sus manos y se evita la llegada de nuevas fuerzas polticas que puedan poner en riesgo
el monopolio que, en este sentido, se reservaba para las elites liberales y
conservadoras.

No es entonces exclusivamente el debate centralista-federalista el que define las
difusas, y a veces poco identificables diferencias entre los dos partidos durante el siglo
XIX, sino tambin el religioso, tal y como dice Tirado Meja
81
, y aquel que remite a
considerar las diferentes definiciones de ciudadana que defendan desde sus inicios
82
.
Aunque los conservadores censuraron pblicamente los efectos perjudiciales del
federalismo desmedido, mientras promovan la necesidad de la unidad nacional a
travs de un centralismo acrrimo, nunca desearon eliminar la autonoma estatal por
completo. La diferencia ideolgica bsica entre partidos entonces, siguiendo a Delpar,
estaba definida por el convencimiento conservador en la infalibilidad y universalidad
de los preceptos morales de Cristo, tal y como [eran] transmitidos por la Iglesia
Catlica Romana...poniendo mayor nfasis que los liberales en el orden, la autoridad y
la necesidad de restringir los derechos de los individuos para proteger los intereses de
la sociedad
83
.


80
DELPAR, Helen Victoria, The liberal party of Colombia 1863-1903, Columbia University, New York,
1967, pgina 178. Entre 1854 y 1949, al menos 13 coaliciones se cristalizaron entre miembros de los dos
partidos, o facciones de los mismos. Dichas coaliciones se originaban para detener las pretensiones
dictatoriales de algunos presidentes, cuando las hegemonas partidistas cambiaban o, ya en el siglo XX,
cuando la violencia estaba fuera de control. Ver KLINE, Op.Cit., pgina 34-35
81
TIRADO MEJA, Op.Cit, pgina 54
82
En ROJAS DE FERRO, Op.Cit., pgina 210, se hace evidente que los liberales [consideraban a los
ciudadanos] en [su] rol de individuos soberanos, y los conservadores promovan [su] visin de sujetos
morales
83
DELPAR, Op.Cit, pgina 165.
42
La Iglesia posea durante el siglo XIX, tal y como se mencion anteriormente, un poder
econmico y poltico, que permita a sus representantes intervenir abiertamente en los
colegios electorales y en los parlamentos, hacer propaganda poltica desde el plpito,
ejercer rsticamente la dominacin ideolgica
84
, y disear y controlar la educacin
que deberan recibir las nuevas generaciones de colombianos.

En ese sentido, los liberales anotaban desde su primer programa poltico que:

Quiere el partido liberal que no se adopte la religin como medio para
gobernar: las dos potencias deben girar independientemente, cada una
dentro de su rbita, puesto que cada una tiene su objeto y sus fines
distintos. Emplear la religin y sus ministros como medios para hacer
ejecutar las voluntades de los que gobiernan los negocios temporales, es
envilecerla, desvirtuarla y separarla del fin con que la instituy su Divino
fundador... El partido liberal ve en inminente peligro las libertades pblicas,
las prerrogativas de la soberana y las garantas con la permanencia del
Instituto conocido con el nombre de Compaa de Jess...
85


La cuestin religiosa se agrav hasta que en 1877 el nmero de sacerdotes apresados
por el gobierno liberal lleg a 120
86
y se decret la expulsin y destierro de varios
obispos. Igualmente, en ese ao, se aprob la ley 35 del 9 de Mayo, que afirmaba que
los clrigos seran culpables de ofensas contra la seguridad y tranquilidad pblica si a
travs de sus sermones, pastorales, discursos o escritos incitaban a la desobediencia
contra la autoridad poltica.

A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, los liberales enfatizaron vehementemente
que no eran antagonistas de la religin, a pesar de la pblica condena del liberalismo
del Papa Pio IX en 1864. Sin embargo, s se declararon contra la perversin clerical y
contra sus reiterativos esfuerzos por atropellar el crecimiento intelectual y espiritual de
los colombianos. En ese sentido, los liberales no rechazaban la religiosidad, pero
tampoco estaban de acuerdo con las pretensiones polticas de la Iglesia. As mismo, es
importante resaltar que, hacia finales de siglo, la fraccin moderada del liberalismo se

84
SAA VELASCO, Op.Cit., pgina 139
85
Ver fragmentos del primer programa del Partido Liberal Colombiano, escrito por Ezequiel Rojas en 1848,
La razn de mi voto en http://www.banrep.gov.co/blaavirtual/letra-l/liberal/cap4.htm, Biblioteca Virtual
Banco de la Repblica
86
CADAVID, J. Ivn, Los fueros de la Iglesia ante el liberalismo y el conservatismo en Colombia (Evolucin
poltico religiosa de nuestros partidos 1837-1955), Editorial Bedout, Medelln, 1955, pgina 61
43
impuso en este tema, y bajo el argumento de que medidas extremadamente fuertes
contra el clero tambin violaban los principios liberales, acept la firma del Concordato
en 1887.

Durante la primera mitad del siglo XX la cuestin religiosa perdur e incluso tendi a
agravarse. Los conservadores argumentaron, en repetidas ocasiones, pblicamente,
que el partido liberal atentaba contra los principios de la Doctrina Catlica, que ellos
defendan, en siete aspectos, lo cual les mereca la condenacin papal, de acuerdo con
las distinciones hechas por Len XII.
87


En ltima instancia, como bien resume Bushnell
88
, la cuestin religiosa, con sus simple
polarizacin entre clericales contra anticlericales, reforz el sistema bipartidista.
Igualmente, este autor aclara que la controversia religiosa no era exclusiva de
Colombia, pero se extendi [all] ms en el tiempo y fue luchada de manera ms
vehemente y que, por ejemplo en Venezuela, en contraste, la Iglesia era muy dbil
para derrotar a los anticlericales y en Ecuador el liberalismo era frgil, por lo menos
hasta el final del siglo XIX. [Y que] en Mxico, donde el balance de poder se
aproximaba bastante al de Colombia, la Iglesia y los conservadores fueron
desacreditados irremediablemente por su alianza con el emperador Maximiliano en los
aos sesenta. En este sentido queda claro que las particularidades del sistema de
partidos colombiano se retroalimentaron biunvocamente con la cuestin religiosa que
separaba, en alguna medida, a los conservadores de los liberales.

Otra de las caractersticas del sistema poltico colombiano del siglo XIX fue la
recurrente aparicin de elecciones fraudulentas. Liberales y conservadores utilizaban
prcticas desleales en la elaboracin de los registros electorales, intimidaban a sus
adversarios el da de las elecciones y hacan recuentos de votos fraudulentos. En 1879,
por ejemplo, en medio de los continuos fraudes, el partido conservador se quej
pblicamente de las irregularidades liberales, usando la mxima de que el que escruta
elige. Luego, terminada la hegemona liberal, y con el partido conservador en el
poder, los opositores no lograron tener ni un senador y nicamente dos representantes
a la Cmara.

87
Los siete aspectos son: La intencin de imponer una enseanza laica, de instituir el matrimonio civil y el
divorcio vincular, de promover la libertad de cultos, las de conciencia, palabra y prensa, y la defensa
vehemente de la separacin entre Iglesia y Estado.
88
BUSHNELL, Op.Cit., pgina 117
44
Dichos fraudes electorales motivaron a Rafael Nez, hasta entonces lder liberal
radical, a formar, luego de su derrota en 1876, el Partido Independiente, que se uni a
una faccin conservadora en 1884
89
, formando el Partido Nacional, autoritario,
autocrtico, defensor de la Iglesia, partidario de una democracia restringida al
mximo
90
, alianza bipartidista que se constituy, dos aos despus, en el soporte
poltico y en el instrumento institucional de todo el movimiento regenerador que dio
como resultado una nueva Constitucin a mediados de 1886.

As, de acuerdo a lo descrito hasta ahora, los primeros ochenta aos de la Repblica,
cuyas nicas instituciones ms o menos estables y permanentes eran los partidos
polticos y la Iglesia, se definieron a partir de un sistema poltico singular (un Estado
desordenado jurdicamente incapaz de asegurar la estabilidad poltica, dos partidos
aparentemente antagnicos que en la prctica cedan a las pretensiones del contrario
para salvaguardar una supuesta normalidad institucional
91
, pero que se enfrentaban
por lograr conducir administraciones en bancarrota crnica, contiendas electorales
fraudulentas y guerras civiles en la que las partes luchaban por motivos
supuestamente polticos).

Dicho sistema poltico contrapona, al menos en teora, a los dos partidos tradicionales
en torno a debates especficos (la cuestin religiosa, el sentido de la pertinencia de la
separacin o no entre Estado e Iglesia; la enseanza laica o confesional; el debate
entre federalismo y centralismo; el establecimiento del orden econmico controlado o
no por el Estado; la decisin filosfica entre libertades absolutas y las libertades con
orden y autoridad; y la escogencia de un orden jerrquico, tal y como defendan los
conservadores, o un orden igualitario a la manera liberal) en el marco de una sociedad
sectaria
92
para la cual la adhesin partidista ya formaba parte de la identidad

89
Ya desde 1875 Nez manifestaba que prometera a los conservadores trabajar para lograr una
constitucin que garantizara al Estado completa jurisdiccin sobre las garantas individuales, las relaciones
con el clero y el manejo de la educacin. As mismo, prometa otorgar a dicha colectividad importantes
puestos durante un eventual gobierno presidido por l. Ver DELPAR, Op.Cit., pgina 226.
90
En IZARD, Miguel, en Tierra firme: Historia de Venezuela y Colombia, Alianza, Madrid, 1986, pginas
167
91
En IZARD, Ibidem, pgina 164, los partidos de la post independencia eran en el fondo facciones de
quienes controlaban los medios de produccin o los intercambios y podan verse enfrentados, en todo
caso, por conflictos de intereses, que salvo casos muy excepcionales, no iban ms all de meras disputas
que ventilaban entre ellos mismos, sin que la mayora fuera, por supuesto, informada ni consultada.
92
En PALACIOS, Op.Cit., pgina 43: Este sectarismo dur ms de cien aos y franque las puertas del
cielo: los habitantes de un remoto pueblo mestizo de las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta
consideraban conservadores a la Virgen, San Rafael, San Antonio y liberales al Sagrado Corazn de Jess
y a San Martn de Loba, segn inform una investigacin antropolgica realizada en la dcada de 1950.
45
comunitaria, del sentimiento de pertenencia a un mismo linaje y a una patria chica
93
y
en la que la lucha por el voto flua entre redes de apellidos, de amistad y
compadrazgo, muchas veces en el contexto de rivalidades localistas que antedataban
la Repblica
94
.

La Regeneracin, perodo iniciado con la llegada de Rafael Nez al poder en 1884, fue
causada por luchas de intereses clasistas contradictorios, por el incremento de la
violencia en las diferentes regiones entre 1878 y 1880, por la divisin interna liberal, la
ausencia de un liderazgo fuerte a nivel nacional, por la crisis econmica de la dcada
de los ochenta, por los excesos liberales hacia la Iglesia, reivindicados ahora por los
conservadores, porque el ultrafederalismo de los aos anteriores se demostr incapaz
de controlar el orden pblico. Y fue definida como la reaccin conservadora, con afn
restaurador, contra la repblica liberal establecida en la Constitucin de 1863.

Con el segundo mandato de Nez (1884-1888), ahora tambin apoyado por la Iglesia
y los conservadores
95
, se puso nuevamente fin al federalismo, se cre un gobierno
central fuerte y se promulg una nueva Constitucin que entr a regir el 7 de
septiembre de 1886, centralista y presidencialista, establecindose la unidad nacional,
dando preponderancia a la Iglesia catlica y consagrando las libertades individuales
prcticas.


Dicha investigacin fue realizada por Gerardo y Alicia Reichel-Dolmatoff, y fue publicada bajo el ttulo de
The People of Aritama. The Cultural Personality of a Colombian Mestizo Village, Londres, 1961.
93
PALACIOS, Ibidem, pgina 40
94
PALACIOS, Ibidem, pgina 41. Al respecto, es importante reconocer que dicha tendencia, y el
clientelismo caracterstico del sistema poltico colombiano an hoy, puede ser heredada de
comportamientos preindependentistas como el reseado en IZARD, Op.Cit., pgina 106 y 107, desde el
siglo XVI, la lucha por los cargos de los cabildos en la Nueva Granada se caracterizaba por la compra de
puestos vitalicios por subasta pblica, y que exista un cierto consenso social para determinar quines,
dentro de los que disponan de las posibilidades econmicas para ello, podan aspirar a los mismos y
permitirse que sus hijos participaran en las subsiguientes subastas. Asimismo que las mismas personas
se iban alternando en cargos distintos y la concentracin de poder [deba] medirse agrupndoles por
clanes familiares, que incluan consanguneos y allegados. Por tanto, los antecedentes de una poltica de
elites y clanes, cerrada y excluyente, corrupta y clientelista, se remontan aun a la poca colonial, y han
sido, tal como se ver ms adelante, heredados hasta nuestros das gracias a la envidiable capacidad de
esas elites para adaptarse a las nuevas condiciones polticas de los siglos subsiguientes. Al respecto, en
McFARLANE, Op.Cit., pgina 239, se afirma que aun desde la Colonia el gobierno en lo que sera la
Repblica de Colombia era, en esencia, un compromiso entre la soberana absoluta reclamada por la
corona espaola y los intereses de las elites criollas que dominaban las sociedades locales y regionales,
as como subraya la realidad, heredada hasta nuestros das segn la cual los intereses privados de los
gobernantes se anteponan mayoritariamente a los intereses comunes: el marco del gobierno colonial era
ocupado por oficiales de la corona que perseguan intereses privados y quienes, construyendo alianzas
locales con criollos, fueron tan sensibles a intereses coloniales como ellos eran a los de la corona.
95
Tal y como resea Delpar, en su discurso de posesin el 11 de Agosto de 1884, Nez an declaraba
pblicamente su irrevocable fidelidad al liberalismo. Ver DELPAR, Op.Cit., pgina 282
46
Nez defini su proyecto poltico en torno a tres pilares - el econmico, el jurdico y el
ideolgico- mientras aseguraba que el problema crtico que haca de Colombia una
nacin atrasada, era el de la falta de seguridad, y que si no se solucionaba ste,
cualquier otro avance era imposible.

En el aspecto econmico, cre el Banco Nacional, a quin a partir de entonces se
asign la exclusividad de emisin, lo que permiti al gobierno cubrir sus gastos y
financiar los ejrcitos durante las guerras posteriores sin tener que recurrir a la buena
voluntad de los prestamistas, e implant el uso del papel moneda. Implement una
poltica proteccionista con aranceles altos, mientras las presiones inflacionarias
generadas por la emisin desmedida, junto con el aumento del precio internacional del
caf favorecan a los propietarios cafeteros, generndose una bonanza transitoria.
Impuls medidas devaluadoras y fortaleci el mercado interno, pero el proyecto de
Nez fue incapaz de frenar la tendencia al alza de los costos de mano de obra.

El proyecto poltico de la Regeneracin, cuyos presupuestos ideolgicos y doctrinarios
antifranceses aspiraban a regresar al pas a las pocas del antiguo rgimen hispnico,
se bas en la Constitucin de 1886, aristocrtica, confesional y represiva, conservadora
y unitaria, que constituy el ms duro ataque, frontal y global, contra los cambios
efectuados por el liberalismo radical: su filosofa [fue] un regreso, una esttica, un
miedo inocultable al debate ideolgico, a las expresiones populares y a las libertades
ciudadanas
96
. Centralizacin poltica y descentralizacin administrativa declaraba
Nez para justificar su iniciativa.

Ya lo anunciaba el propio Rafael Nez en su discurso ante el Congreso de
Delegatarios encargado de redactar la nueva Constitucin Poltica, el 11 de Noviembre
de 1885:

Esa nueva Constitucin, para que satisfaga la expectativa general, debe
en absoluto, prescindir de la ndole y tendencia caractersticas de la que ha
desaparecido. El particularismo enervante debe ser reemplazado por la
vigorosa generalidad. Los cdigos que funden y definen el derecho deben
ser nacionales; y lo mismo la administracin pblica encargada de hacerlos
efectivos. En lugar de un sufragio vertiginoso y fraudulento, deber

96
SAA VELASCO, Op.Cit., pgina 161
47
establecerse la eleccin reflexiva y autntica; y llamndose, en fin, en
auxilio de la cultura social, los sentimientos religiosos, el sistema de
educacin deber tener por principio primero la divina enseanza cristiana,
por ser ella el alma mater de la civilizacin del mundo... El campo de
accin del individuo tiene lmite obligado en el campo de accin de los
otros y en el inters procomunal...
97


Ya desde el artculo primero de la Constitucin de 1886, quedaba claro que el
federalismo se abola: La nacin colombiana se reconstituye en forma de Repblica
unitaria. Cre departamentos en lugar de los antiguos Estados Soberanos, en cabeza
de gobernadores dependientes y elegidos por el poder central para perodos de tres
aos. Fortaleci el Ejecutivo con relacin al legislativo, otorgando facultades
presidenciales transitorias que se volvieron permanentes. En el artculo 114 determin
que el perodo presidencial se aumentaba a 6 aos, y en otro de sus apartes restringi
la responsabilidad penal presidencial slo a los actos de violencia, coercin electoral y
alta traicin. Estableci que los gobernadores seran nombrados directamente por el
presidente, y que estos nombraran a los alcaldes municipales, de tal manera que el
partido en el poder central tendra un poder absoluto de la rama Ejecutiva nacional,
exacerbando el sectarismo poltico y alimentando las causas de la violencia
intrapartidaria. Reestableci la figura vicepresidencial y en el artculo 68 se estableci
un perodo de slo dos aos para las cmaras legislativas. El sufragio universal de
varones se consagr para la eleccin de concejos municipales, el sufragio cualificado
por alfabetismo y patrimonio para la eleccin de representantes a la cmara y el voto
por presidente y senadores de forma indirecta por electores. Se reestableci la pena de
muerte, se cre un ejrcito permanente a rdenes del gobierno central y con
monopolio sobre el uso de la fuerza y se otorg al presidente, en el artculo 42, el
poder de decretar la censura a la prensa para prevenir sus abusos. Cre, as, un
Estado claramente policivo, consagr el despotismo presidencial y limit las
competencias del Congreso.

En la Constitucin de 1886 se estableci que la legislacin penal, civil y electoral era
competencia exclusiva de la nacin, instituy el Estado de Sitio (Artculo 121) como
medida excepcional en la que el presidente tena potestad para derogar leyes, como
un parntesis brusco en la aplicacin del articulado constitucional por el ejercicio de la

97
JARAMILLO URIBE, Jaime, Nez y Caro 1886, Banco de la Repblica, Bogot, 1986, pgina 39
48
arbitrariedad para atender una emergencia grave
98
, que en la prctica termin siendo
utilizado con mviles partidistas y clasistas y constituyndose en casi una normalidad
durante el siglo XX, como se ver ms adelante.

En lo ideolgico, reafirm la religin catlica, apostlica y romana, como el credo
nacional (artculo 38), se entreg la educacin al clero (artculo 41), y se declar que la
Iglesia Catlica poda libremente administrar sus asuntos interiores y ejercer actos de
autoridad espiritual y de jurisdiccin eclesistica sin necesidad de autorizacin del
poder civil (artculo 53), otorgando oficialmente a esta institucin un papel destacado
en el proceso de construccin de identidades comunes en torno al proyecto nacional
tardo de Colombia. El 31 de diciembre de 1887, se firm el concordato con la Santa
Sede y en 1892 se devolvi a la Iglesia la administracin de cementerios, el manejo del
registro civil de nacimientos, matrimonios y defunciones. Se legaliz, igualmente, a las
rdenes religiosas, incluso a los jesuitas.

Igualmente, no deja de ser anecdtico que Rafael Nez compuso el himno nacional,
junto con el msico italiano Oreste Sindici, que este fue odo por primera vez en
pblico el 11 de noviembre de 1887 y que slo fue adoptado legalmente hasta 1920. El
hecho de que Colombia no tuviera un himno, hasta ya casi entrado el siglo XX fue, sin
duda, un factor ms de los que determinaron su singular construccin nacional.

Al respecto, Laguado Duca afirma que [slo hasta] la dcada de 1880 [con la
Regeneracin] empezaron a sentarse las bases de consolidacin del Estado nacional. Al
menos, se dieron los elementos tpico-ideales que lo caracterizan: centralizacin
poltica bajo un liderazgo carismtico; eliminacin de las barreras comerciales locales
en aras de construir un mercado nacional; vinculacin sostenida al mercado mundial;
monopolio de la fuerza por el Estado; [su] fortalecimiento por la importancia de los
ingresos fiscales; control jurdico y poltico del territorio; [y la] formacin de una
burocracia estatal
99
.

El siglo XIX termin de manera violenta, con una guerra partidista determinada por
contradicciones burocrticas y rivalidades ideolgicas de las elites que trasladaron al
pueblo rencores y pasiones que al final dejaron cerca de 80.000 muertes y costaron

98
SAA VELASCO, Ibidem, pgina 290
99
LAGUADO DUCA, Op.Cit., pginas 108-109
49
$25 millones de pesos en oro al gobierno. Entre 1898 y 1902, nacida de la contienda
de 1885 entre el gobierno central de Nez y los Estados federados, se desat la
Guerra de los Mil Das, originada por la exclusin poltica de los liberales, por la crisis
econmica y los escndalos fiscales del gobierno conservador. Dej un partido liberal
debilitado luego de la derrota militar y poltica, un Estado en quiebra por las
permanentes emisiones monetarias para sostener el auge belicista conservador y
ocasion la separacin definitiva de Panam en Noviembre de 1903
100
.

El pas, en fin, qued arruinado: la agricultura devastada, el sector comercial y el
industrial en bancarrota, pueblos destruidos, plantaciones quemadas, el campo
abandonado y miles de familias en la ruina.

Los liberales enfrentaron el conflicto blico, que finaliz en 1902 con la firma de los
tratados de Nerlandia, del 24 de octubre
101
, y de Wisconsin, con unos lderes militares
y polticos divididos, unas fuerzas indisciplinadas y mal armadas pero aguerridas,
mientras los conservadores, que financiaron la guerra con emisiones exageradas, como
se dijo antes, contaron con el apoyo de unas fuerzas militares mejor formadas y de
una legislacin duramente represiva.

100
Varias fueron las causas de la separacin de Panam: (a) el abandono del gobierno central, que slo
perciba al istmo como el emplazamiento del futuro Canal que le representara ingresos importantes para
recuperarse en el perodo de postguerra, y la inestabilidad que este abandono implicaba (entre 1863 y
1886, Panam tuvo 26 presidentes, golpes de estado, rebeliones y violencia constante); (b) el sistema
centralista adoptado en la Constitucin de 1886, segn la cual Panam pasaba de ser un Estado federado
a ser un departamento ms de la Repblica de Colombia; (c) la Guerra de los Mil Das motiv la predacin
de los recursos panameos, no slo por el hecho de reclutar amplios sectores de la mano de obra, sino
porque el istmo fue campo de batalla, destruyndose al paso de las tropas gran parte de las tierras
cultivadas; y (d) la firma del tratado Herrn-Hay, suscrito por Colombia y Estados Unidos, para la
construccin del Canal en 1903, rechazado por el Congreso colombiano, cuyas pretensiones monetarias
eran mayores que las ofrecidas por los norteamericanos. Este gener descontento en el pueblo panameo
que vea en su construccin oportunidades econmicas importantes. El papel de los Estados Unidos fue
determinante en la separacin por varios motivos: en 1885 una revuelta dirigida por un general radical
panameo en contra del gobierno central destruy prcticamente la ciudad de Coln, a donde llegaron
tropas norteamericanas para salvaguardar la estabilidad, a peticin del gobierno de Bogot. Igualmente,
fuerzas navales de Estados Unidos ocuparon Ciudad de Panam para garantizar el trnsito por el
ferrocarril panameo y en 1902 el gobierno colombiano solicit al norteamericano la mediacin para lograr
un armisticio en Panam. A partir de entonces y luego de un proceso de negociacin con el gobierno
central, Estados Unidos logr la aprobacin de la construccin del Canal a cambio de una 10.000.000 de
dlares. Tambin es importante reconocer que, siguiendo a Bushnell, los colombianos no sentan vnculos
culturales profundos con el istmo. El sentido de unidad nacional continu siendo dbil, e incluso algunas
voces aisladas en otras regiones del pas sugeran que quizs el ejemplo panameo poda ser imitado. En
el largo plazo, la prdida de Panam fue un paso ms en la lenta y dolorosa emergencia de la identidad
nacional colombiana. Hizo a Colombia un poco ms homognea y dio a los colombianos un blanco
extranjero al cual la mayora de ellos, por lo menos, estaban de acuerdo en evitar. En BUSHNELL, Op.Cit.,
pgina 154.
101
En este tratado se reconoci a los revolucionarios la categora de beligerantes, en lugar de la de
delincuentes o bandoleros, y el gobierno se comprometi a liberar a los prisioneros de guerra y a amnistiar
a los liberales comprometidos en el conflicto.
50

A pesar de ser derrotado, Rafael Uribe Uribe, uno de los principales jefes militares
liberales durante la guerra junto con Benjamn Herrera, emergi en el panorama
poltico nacional como una figura relevante, cuya influencia fue definitiva durante la
siguiente dcada. Antioqueo, nacido en 1859, haba tambin participado en las
guerras civiles de 1876, 1885 y 1895, se convirti en uno de los lderes ms
destacados de su partido, hasta que fue asesinado por dos artesanos en octubre de
1914. Procurador general de Antioquia en 1881, nico diputado liberal en 1896,
tambin representante en 1909 y senador de la repblica en 1911, ministro
plenipotenciario ante Chile, Argentina y Brasil en 1905, regres dos aos despus al
pas como lder indiscutible del partido liberal. Predic un liberalismo de ideas
cooperativistas con nfasis en la asistencia social pblica y defendi los intereses de las
clases trabajadoras, hasta el punto de ser considerado el padre del derecho laboral
colombiano. Considerado por algunos como el mximo idelogo liberal del siglo
pasado, impuls vehementemente la reforma agraria y sent las bases para la
ejecutada por Lpez Pumarejo en 1936.

A pesar de figuras como la de Rafael Uribe Uribe, entre 1886 y 1932 se consolid la
hegemona conservadora, durante la cual se realizaron diferentes reformas que, en
general, tendieron a fortalecer al Ejecutivo.

Durante este perodo, la persecucin poltica fue constante, la oposicin fue aniquilada
y las acciones populares fueron reprimidas a travs de retensiones amparadas en el
estado de sitio. Por ejemplo, la ley 61 de Mayo 25 de 1888, conocida como la ley de
los caballos autorizaba al presidente a prevenir y reprimir crmenes u ofensas contra el
orden pblico y la propiedad, y a imponer las penas de encarcelamiento,
confinamiento, expulsin del pas o prdida de derechos polticos. As mismo, en 1893,
los recursos econmicos del partido liberal se confiscaron y los miembros de su comit
financiero fueron encarcelados y algunos lderes enviados al exilio. Tres aos ms
tarde, el gobierno conservador autoriz a la polica y al ejrcito a presionar a votantes
liberales para que se abstuvieran de votar, ante la alarma de unas elecciones casi
igualadas. Tambin el poder eclesistico y su influencia en lo poltico fue en este
perodo evidente ya que ...[supedit] al gubernativo en cuanto que lo [ajust] a sus
51
preceptos, [lanz] y [vet] candidatos, [decidi] elecciones, [supervigil] conductas, [y
tuvo] a su cargo la educacin y la familia...
102
.

Tras la prdida de Panam y la Guerra de los Mil Das, Colombia experiment, hasta la
Gran Depresin de la dcada de los aos treinta, el perodo ms largo de estabilidad
poltica de su historia independiente y unos aos de avance econmico envidiables,
jalonados por el auge cafetero y el buen desempeo de otros productos como el
petrleo y el banano.

En 1904 fue elegido el conservador Rafael Reyes como Presidente de la Repblica, con
el apoyo de los liberales que no presentaron candidato y que recibieron la mayor
participacin burocrtica desde 1885, y nuevamente con sospechas de fraude
electoral, esta vez en los departamentos de la Guajira y Magdalena. Reyes clausur el
Congreso durante su primer ao de mandato y cre la Asamblea Nacional, integrada
por tres diputados de cada departamento, lo que gener la reaccin de los partidos,
que nuevamente unidos crearon la denominada Unin Republicana para dar por
finalizada la dictadura de Reyes, que renunci a su cargo en 1909.

Tras su renuncia, le sucedi interinamente Jorge Holgun, que decret el estado de
sitio, limit la libertad de prensa an ms y aboli el derecho a reunin.

En 1910 la reforma de la Constitucin, luego de dos guerras civiles, persecuciones
polticas, y la agresin norteamericana que termin con la separacin panamea, no
abandon el autoritarismo poltico del Ejecutivo, pero ensanch la democracia, a pesar
de la permanencia del sufragio cualificado. Redujo el perodo presidencial a cuatro
aos, incluyendo la prohibicin de la reeleccin inmediata y aboli la figura
vicepresidencial. Declar la independencia de la rama jurisdiccional, prohibi la pena
de muerte y devolvi al Congreso funciones fiscalizadoras importantes.

En 1922 fue elegido Pedro Nel Ospina
103
, hijo de Mariano Ospina Rodrguez,
nuevamente bajo la sospecha recurrente de fraude electoral, lo que ocasion la no
presentacin de candidato liberal para el perodo presidencial de 1926 a 1930, que
ejerci el tolimense Miguel Abada Mndez.

102
SAA VELASCO, Op.Cit., pgina 199
103
Durante su gobierno se cre el Banco de la Repblica en 1923, como un banco central moderno
recomendado por la misin Kemmerer de expertos norteamericanos.
52

En 1930 finaliz la hegemona conservadora con la eleccin del liberal moderado
Enrique Olaya Herrera (1930-1934), gracias a la presentacin de dos candidatos
conservadores: Guillermo Len Valencia y el general Alfredo Vsquez Cobo, y a la
nefasta gestin del expresidente Miguel Abada Mndez de la huelga bananera de
1928
104
. Durante su mandato se cre el Partido Comunista Colombiano, a las mujeres
se les garantiz el derecho a administrar su propiedad y se les otorg el acceso a la
educacin superior. Tambin se reconoci el derecho a formar sindicatos por primera
vez, con la promulgacin de la ley 83 de 1931. Lo anterior, como consecuencia del
ascenso de nuevos sectores medios urbanos, y la incorporacin de grupos sociales
emergentes que adquirieron relevancia poltica y sus repercusiones sobre el sistema
poltico que empezaba a configurarse a partir de la llegada de la ola modernizadora.

Los partidos polticos entendieron que la incorporacin de estos nuevos grupos sociales
representaba un aumento del nmero de votantes, de modo que intentaron adoptar
sus plataformas y reivindicaciones a las necesidades de las clases medias sin perder su
carcter excluyente y vertical.

Durante su gobierno el conflicto internacional que enfrent a Colombia y a Per se
constituy en el nico conflicto armado de esta ndole desde las luchas
independentistas y hasta nuestros das. Originado por la disputa sobre el puerto de
Tarapac, un puerto fronterizo sobre el ro Putumayo, fue el incidente que quizs
dispar el sentimiento nacional ms enardecido de los colombianos durante todo el
siglo XX, e incluso durante toda su historia independiente
105
.

104
La huelga bananera fue la culminacin de varios aos de tensiones laborales en el noroeste
colombiano. Un nmero importante de anarquistas extranjeros y el Partido Socialista Revolucionario,
creado a mediados de la dcada de los aos veinte, embrin del Partido Comunista Colombiano, tenan
una influencia activa, pero moderada en la zona bananera. En octubre de 1928 se declar la huelga de los
trabajadores del sector que demandaban aumentos salariales y mejoras en sus condiciones laborales, as
como el reconocimiento del sindicato que haban formado para reivindicar estas consignas. La United Fruit
Company no cedi a sus pretensiones y el gobierno de Abada Mndez apoy a la multinacional, en parte
por la preocupacin de la presencia de agitadores radicales que podan desestabilizar el orden pblico en
la zona. El 6 de diciembre cuando algunos manifestantes reivindicaban sus derechos laborales, los
soldados dispararon indiscriminadamente contra ellos, asesinando a por lo menos trece de ellos. Este
episodio caus un sentimiento profundo en contra de los conservadores y pudo ser, como se dijo, una de
las causas del fin de la hegemona de este partido a inicios del siglo XX.
105
En agosto de 1931 unos 300 civiles peruanos se tomaron Leticia, un puerto colombiano sobre el ro
Amazonas, azuzados por el dueo de un ingenio, que desde la entrega de dicho territorio a Colombia, en
1930, deba pagar derechos de aduana para exportar el azcar a Iquitos, su nico mercado. El general
Snchez Cerro, dictador peruano, convirti este acto privado en un tema nacional al enviar tropas que
ocuparon Leticia en septiembre de 1932 y Tarapac, un puerto sobre el Ro Putumayo, al deponer y
expulsar las autoridades colombianas, izar la bandera peruana y al derogar el tratado Lozano-Salomn que
haba decidido sobre la disputa fronteriza desde 1922. En febrero de 1933 Colombia recuper Tarapac
53

Durante la hegemona liberal, el partido experiment un fuerte faccionalismo por
razones, no slo ideolgicas, sino tambin de patronaje, en la medida en que todos los
trabajos en el sector pblico deban ser repartidos entre los simpatizantes y los lderes
medios del partido se enfrentaban por conseguir el mayor nmero de plazas para
repartir entre su grupo de votantes destacados.

Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1938) gan las siguientes elecciones ante la ausencia
de candidatos conservadores y durante su mandato patrocin la primera reforma
agraria en 1936, ao en que tambin reform la constitucin, garantizando la
propiedad privada con funciones sociales, y reforzando el carcter institucional de los
derechos humanos, la igualdad y la justicia distributiva. Implant la libertad de culto,
de conciencia y enseanza; neutraliz el confesionalismo educativo, aunque el ya
firmado Concordato impidi la laicizacin de la educacin; suprimi de su
encabezamiento el nombre de Dios; impuls la descentralizacin administrativa;
estableci el derecho a huelga y consagr definitivamente el sufragio universal. As
mismo, se institucionaliz al Estado como el garante de la permanencia burgus
monopolista convirtindose en el gran administrador, inversor y ordenador del sistema.

Las clases dominantes aprovecharon el reformismo del perodo y la emotividad de los
inconformes trabajadores para incentivarlos a entrar a la lucha bipartidista: la
Confederacin de Trabajadores de Colombia (CTC), fundada en 1936, se constituy
como el ms importante sindicato liberal, mientras la Unin de Trabajadores
Colombianos (UTC), fundada por jesuitas diez aos ms tarde, fue su contraparte
conservadora y clerical. El aumento de la poblacin y el auge de la migracin a las
ciudades, especialmente despus de la Segunda Guerra Mundial, increment, por esos
aos y de manera significativa, los conflictos por la tierra y la propiedad. En ese
sentido Bushnell afirma acertadamente que las reformas de Lpez aumentaron la
inequidad, porque mejoraron el estatus de un segmento de la poblacin campesina y
de algunos sectores de trabajadores calificados, sin alcanzar a la mayora de las clases

militarmente y con la muerte de Snchez Cerro se abri la posibilidad de una negociacin en la que
particip la Sociedad de Naciones, por solicitud bilateral, en la llamada Conferencia de Ro de Janeiro, a
travs de una comisin especial que permaneci en la zona un ao y medi en la devolucin de Leticia a
Colombia. Junto con el conflicto fronterizo entre Grecia y Bulgaria de 1925, el incidente de Leticia fue uno
de los pocos en los que la Sociedad de Naciones intervino exitosamente.

54
pobres
106
, as como tambin se despertaron falsas expectativas de progreso a las
masas excluidas por la incapacidad del gobierno de hacer reales sus promesas, por lo
que las frustraciones se acumularon con el paso de los aos, pudiendo desatar, en
alguna medida los eventos violentos de las prximas dcadas.

El liberal Eduardo Santos, uno de los principales impulsores del panamericanismo,
sucedi a Lpez Pumarejo, quien gan nuevamente en 1942 las elecciones. En ese
nuevo mandato, con la colaboracin de conservadores en su gabinete, reivindicando la
constitucin de un partido liberal de vocacin nacional, y estimando la adhesin de
partidarios rivales a su proyecto poltico ante la ausencia de deslindes ideolgicos
fundamentales, estableci la eleccin popular de senadores
107
y quit el voto a los
militares. Las consecuencias econmicas de la Segunda Guerra Mundial, como la cada
de los precios del caf en el mercado internacional y el aumento de la mayora de los
precios de productos importados, generaron presiones deficitarias insostenibles. Todo
lo anterior, adems de la feroz oposicin de los conservadores y del liberal disidente
Jorge Elicer Gaitn
108
, y el intento fallido de golpe de Estado en julio de 1944, cuando
el presidente fue apresado en la ciudad surea de Pasto, generaron su renuncia
definitiva el 19 de julio de 1945.


106
BUSHNELL, Op.Cit., pgina 190
107
Mediante reforma constitucional aprobada el 12 de febrero de 1945
108
En 1947 Gaitn, como jefe del partido liberal, despus de haber sido Alcalde de Bogot y Ministro de
Educacin, redact su programa, en el que qued consignado que El Partido Liberal de Colombia [era] el
partido del Pueblo, que [proclamaba] su solidaridad con todas las fuerzas de izquierda que en el
continente americano [luchaban] por hacer efectiva la democracia, librndola del dominio de los grupos
plutocrticos que en lo externo [actuaban] como fuerzas imperialistas y en lo interno como oligarcas que
[concentraban] en su excluyente inters los poderes econmicos como medio de influencia poltica y la
influencia poltica como medio de ventajas econmicas y que el liberalismo [luchara] contra las fuerzas
de regresin que [trataran] de imponer una poltica fascista o falangista [en Colombia]. No deja de ser
llamativo que Gaitn, que haba fundado en 1933 un movimiento disidente del liberalismo (la Unin
Nacional de Izquierda Revolucionaria- UNIR-) fuera nombrado director de la colectividad en 1947. Este
hecho podra ejemplificar uno de los fenmenos caractersticos del sistema poltico colombiano: la
sorprendente capacidad de adaptacin de los partidos polticos para mantener un sistema excluyente,
arropando en su seno a disidentes y sus diferentes facciones, as como la regularidad con que dichas
facciones sacrificaban sus principios fundadores, a travs de negociaciones y acuerdos internos, para
beneficiarse de lo que las elites partidistas ofrecan. Gaitn defendi en sus vehementes discursos,
populistas y polarizadores, la autonoma administrativa universitaria, la educacin gratuita y obligatoria
durante los siete primeros aos de instruccin, la libertad absoluta de creencias religiosas, el
reconocimiento de todos los derechos a la mujer, el establecimiento del divorcio, la eleccin popular del
vicepresidente, gobernadores y alcaldes, y la creacin de una carrera administrativa que permitiera el
ingreso al sector pblico a aquellos que demostraran previamente su capacidad para desempear los
cargos que les fueran asignados. El programa de su movimiento Unin Nacional de Izquierda
Revolucionaria-UNIR, como un primer intento de implantar un socialismo revolucionario en el pas,
defenda que la tierra era de quien la trabajaba, que el latifundio improductivo atentaba contra la
economa y la sociedad colombianas, la intervencin obrera en la administracin de las fbricas y la
intervencin directa del Estado en la economa para evitar tendencias monopolsticas.
55
Las elites polticas no compartieron el reformismo de Lpez y los liberales se
presentaron divididos a las elecciones presidenciales de 1946, en las que el
conservador Mariano Ospina Prez obtuvo la victoria. En su gobierno se impuso la
censura a la prensa, se destituy a todos los gobernadores liberales, se cerraron el
Congreso, las Asambleas y los Concejos Municipales, se alter la composicin de los
tribunales de justicia y se persigui al sindicalismo. A partir de entonces, el pas fue
entrando en una dinmica violenta, generada por la frustracin de la elite liberal
derivada de su irremediable separacin del poder y por la represin policial del partido
conservador, que era electoralmente minoritario y necesitaba consolidarse en las
elecciones legislativas de 1948. A partir de entonces, la violencia se constituy como
tctica de las clases dominantes para mantener las lealtades partidistas.

Paradjicamente, tal y como afirma Perea
109
, ya durante la dcada de los cuarenta
haba desaparecido casi toda diferencia discursiva sustancial entre los dos partidos
tradicionales, a excepcin de su mutua y compartida intencin de eliminar verbalmente
al contrario, soportando el sentido de su dialctica en tres cdigos imaginarios: el de la
sangre y la confrontacin violenta, el religioso
110
y el de la ciudadana segmentada,
subrayando todo aquello que supuestamente diferenciaba a unos de otros. O como
afirma Restrepo, no se trataba de construir un interlocutor, sino de arrasarlo para que
la interlocucin fuera imposible
111
. Igualmente, la definicin partidista ya no se
determinaba por las propuestas y logros de los gobiernos o de los partidos, sino por
los smbolos y sentimientos ancestrales que las [dos] colectividades polticas se
[empearon] en evocar como ttulo de su propia legitimidad
112
.

As, se impuso como rasgo caracterstico de la cultura poltica colombiana de mediados
del siglo pasado la satanizacin del partido contrario, su destruccin discursiva,
basndose en argumentos simblicos y la eliminacin del otro poltico.

La violencia, alimentada por unos odios polticos que, paradjicamente, poco se
sustentaban en diferencias estructurales entre los dos partidos, se incorpor as

109
PEREA, Carlos Mario, Porque la sangre es espritu, Editorial Santillana, Bogot, 1996
110
Titulares como Se comete pecado mortal al leer El Tiempo [diario liberal bogotano] y Ningn catlico
puede votar por el actual liberalismo colombiano eran frecuentes en El Siglo [peridico conservador
bogotano] durante la dcada de los cuarenta. PEREA, Ibidem. Ilustraciones centrales.
111
RESTREPO, Luis Carlos, Ms all del terror. Abordaje cultural de la violencia en Colombia, Aguilar,
Bogot, 2002, pgina 57
112
PEREA, Ibidem., pgina 11
56
definitivamente a los intercambios sociales y a las representaciones colectivas de los
colombianos.

































57
3.2 1948-1991: Del Bogotazo a la Constitucin de 1991. Violencia, Frente
Nacional y crisis partidista.

3.2.1 Las violencias durante la segunda mitad del siglo XX


Matamos, quizs, para saber si estamos vivos,
si poseemos alguna fuerza, si en la embriaguez
homicida es posible capturar alguna identidad
Luis Carlos Restrepo
113


Colombia es y demuestra haber sido un pas violento, resultado de un proceso de
conquista violento, con una construccin nacional, como ya se ha dicho, impuesta y
fragmentada, y que ha heredado desde entonces comportamientos de violencia,
fuertemente arraigados en el imaginario colectivo, que se han reflejado de manera
especialmente llamativa a finales del siglo XX en, por ejemplo, los altos ndices de
secuestros
114
, delincuencia comn u organizada-, altas tasas de homicidios
115
, y un
elevadsimo nivel de corrupcin e impunidad, denunciado por agencias nacionales y
organizaciones internacionales.

Varios enfoques se han utilizado para estudiar los fenmenos violentos en Colombia
durante el siglo XX: (a) un enfoque psiquitrico, que concluye en enfatizar las causas
de la violencia en los arraigados comportamientos y las conductas agresivas de los
colombianos
116
; (b) un enfoque antropolgico que afirma que las causas estn en la
transmisin sistemtica de una cultura violenta; (c) una interpretacin histrica que
asegura que se gener en sucesos remotos durante la conquista y la colonia; (d)
enfoques econmicos que miden el costo de la guerra y argumentan que es rentable
ser violento por la fragilidad del sistema jurdico; (e) aportes sociolgicos que ubican
las causas en la descomposicin del tejido social dando importancia a la familia, los

113
RESTREPO, Op.Cit., pgina 186
114
Segn datos de la Fundacin Pas Libre en www.paislibre.org, entre 1997 y 2003 se produjeron 19.925
secuestros, casi 8 diarios.
115
Segn datos del Centro de Investigaciones Criminolgicas de la Polica Nacional colombiana, en el
perodo de 1987-1992, la tasa de homicidios en Colombia fue de 77.5 por cada 100.000 habitantes,
pasando de 36 por cada 100.000 en 1981 a 80, 9 aos despus. En la dcada de los noventa se
produjeron anualmente en promedio 26.069 homicidios, es decir, 78 por cada 100.000 habitantes,
tomando como base la poblacin estimada por el Departamento Nacional de Estadstica para 1993.
116
El mdico cirujano especialista en psiquiatra y actual Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos
Restrepo, desmonta esta interpretacin afirmando que: Basta ya de achacar nuestras competencias
culturales a un turbio pasado animal o a una fatdica carga gentica. No existen predisposiciones genticas
o raciales que expliquen las conductas violentas. Ms que una pulsin orgnica que exprese la continuidad
de la bestia del ser humano, la violencia tiene que ver con dinmicas comunicativas propias de la vida
social y con espejismos culturales que nos han convertido en el nico animal capaz de matar por una
abstraccin, de asesinar por una idea, en Op.Cit., RESTREPO, pgina 33.
58
valores y los problemas identitarios; y (f) el enfoque politolgico que asegura que las
causas estn en la debilidad del Estado y en los efectos excluyentes del sistema
poltico
117
, motivos por los cuales la guerra se convirti desde la independencia en la
forma como el pueblo se relacion preferentemente con la poltica y el disenso se
convirti en lucha armada
118
.

Varios estudios
119
han intentado explicar las causas del origen de la oleada de violencia
desatada durante la segunda mitad del siglo XX en Colombia. La mayora de ellos
coinciden en diferenciar los perodos violentos durante estos cincuenta y siete aos. El
primero, de 1948 al inicio del Frente Nacional, y el segundo, a partir de finales de la
dcada de los setenta hasta hoy. Igualmente, coinciden en sealar que los dos
perodos, aunque obedecen a causas y realidades diferentes, muestran continuidades
histricas que permiten conectarles y relacionarles.

Los estudios antes citados coinciden en sealar como causas de la primera etapa de
violencia, la rivalidad partidista heredada de los enfrentamientos entre liberales y
conservadores
120
, el clientelismo, la desigualdad de distribucin del ingreso, los

117
El cierre y la exclusin del sistema poltico colombiano estn dimensionados por la perpetuacin del
bipartidismo, por el uso recurrente de la violencia y la corrupcin como mtodos tradicionales para
mantener el poder, por el mantenimiento de prcticas y lenguajes polticos propios de una sociedad
premoderna y por los dficits de representacin de amplios sectores sociales.
118
Al respecto, Gonzalo Snchez afirma que la guerra no [es en Colombia] considerada como una
perversin de la poltica, sino como su instrumento ms eficaz, en SNCHEZ, Gonzalo, Guerra y poltica
en la sociedad colombiana, Revista Anlisis Poltico, #11, 1990, pginas 9-11
119
Ver al respecto: PECAUT, Daniel, Presente, pasado y futuro de la Violencia en Colombia, en Revista
Desarrollo Econmico, Volumen 36, #144, enero-marzo 1997, pginas 891-930; PECAUT, Orden y
Violencia. Evolucin socio poltica de Colombia entre 1930 y 1953, Editorial Norma, Bogot, 2001;
PECAUT, Daniel, Violencia y poltica en Colombia, Hombre Nuevo Editores, Medelln, 2003; BERQUIST,
Charles, Violence in Colombia. 1990-2000, Willmington, 2001; SNCHEZ, Gonzalo, Bandoleros, gamonales
y campesinos: el caso de la violencia en Colombia, Ancora Editores, Bogot, 1983; CAMPOS, Germn, La
violencia en Colombia. Estudio de un proceso social, Punta de Lanza, 1977; OQUIST, Paul, Violence,
conflict and politics in Colombia, Academic Press, New York, 1980; PALACIOS, Marco, Entre la legitimidad
y la Violencia. Colombia 1875-1994, Editorial Norma, Bogot, 1995; COLLIER, Paul, Economic Causes of
Civil War and Their Implications for Policy, en CROCKER, Chester A., HAMPSON, Fen Osler, AALL, Pamela
(eds.), Managing Global Chaos, US Institute of Peace, Washington DC, 2000; DEAS, Michael y GAITAN,
Fernando, Dos ensayos especulativos sobre la violencia en Colombia, Tercer Mundo Editores, Bogot,
1995.
120
Incluso desde la creacin de los partidos polticos sus programas incitaban al enfrentamiento. En 1849,
Caro escriba: Y la gran cuestin, la cuestin moral, ser la ms larga, la ms reida, la ms terrible...Esta
ltima lucha no acabar hasta que el partido conservador haya acabado completa, absolutamente, con el
partido rojo, hasta que lo haya desacreditado tan completa, tan absolutamente, que pierda hasta la
audacia de manifestarse... Pero mientras el partido rojo domine o aspire a dominar, mientras se atreva
siquiera a manifestarse, no habr paz ni tranquilidad estable, ni libertad verdadera, porque la existencia
poltica de ese partido es incompatible con la libertad, con el orden y con la paz...el partido rojo debe
desaparecer como el delito..., en OSPINA, J., Jos Eusebio Caro: guin de una estirpe, Publicaciones
Tcnicas, Bogot, 1957, pginas 282-283.
59
desequilibrios econmicos del sistema, las luchas por la posesin de la tierra
121
y la
pobreza. Aunque algunos llegan a sealar causas seculares que remiten a la existencia
de una cultura premeditadamente violenta entre los colombianos, tambin hay quienes
afirman que la ausencia, el derrumbe del Estado
122
y su incapacidad en la prestacin
eficiente de servicios gener descontento social y violencia.

Lo anterior demuestra que a pesar de la cantidad de estudios e investigaciones que
sobre el tema se han realizado en los ltimos treinta aos, la violencia colombiana
continua siendo un tema complejo y sobre el cual existen pocas conclusiones
explicativas definitivas.

El asesinato de Jorge Elicer Gaitn, el 9 de abril de 1948, y las consecuentes revueltas
populares violentas que destruyeron gran parte de la capital colombiana
123
, fueron la
causa del comienzo de una etapa de guerra civil no declarada denominada la
Violencia, con mayscula, que demostr la tremenda fortaleza del bipartidismo para
canalizar cualquier proceso social de significacin, identificada por su esencia rural y
netamente poltica, caracterizada por su sectarismo, causa inmediata del nacimiento de
los primeros grupos guerrilleros en la dcada de los sesentas, que han marcado la
historia colombiana desde entonces y que hoy se consolidan como actores principales
del conflicto armado.


121
Las confrontaciones entre terratenientes y colonos entre 1875 y 1930 fueron numerosas. Segn
Legrand (1992), hubo 450 incidentes que involucraron a ms de 25 campesinos en regiones de expansin,
incluyendo la zona cafetera y las tierras sobre las cuales se asentaba la United Fruit Company cerca de
Santa Marta, al norte del pas. Al respecto ver LEGRAND, Catherine, Frontier expansion and peasant
protest in Colombia 1830-1936, University of New Mexico, Albuquerque, 1986; LEGRAND, Catherine,
Agrarian antecedents of the Violence, en BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The
Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992, pginas 31-50; o MOLANO,
Alfredo, Violence and Land Colonization, en BERGQUIST, Charles (ed), Violence in Colombia. The
Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992, pginas 195-216
122
En ROLDN, Mary, Blood and Fire. La Violencia en Antioquia, Colombia 1946-1953, Duke University
Press, Durham, 2002, pgina 34, afirma al respecto que: el clientelismo y la competicin por el Estado
jugaron roles centrales en la definicin de La Violencia...En las reas donde el poder regional era fuerte y
legtimo, la violencia partidista nunca amenaz el statu quo y fue evitada mediante vas no violentas. En
aquellas regiones en que las relaciones entre el Estado y la ciudadana local era hostil e intermitente,
las redes clientelares y el proyecto del Estado chocaban, provocando una conflagracin
violenta...
123
Los eventos del 9 de abril se extendieron rpidamente a otras ciudades colombianas, mientras en
Bogot se celebraba la reunin mediante la cual se constitua la Organizacin de Estados Americanos. La
historia llam a dichas revueltas populares El Bogotazo, la mayor protesta urbana de Amrica Latina,
identificndola con el inicio de una de las pocas ms sanguinarias en el desarrollo poltico nacional.
60
El balance de esta oleada violenta fue desolador: 300.000 personas murieron en 5
aos
124
- una media de 165 muertes violentas por da-, y grupos migratorios que
llegaron a las grandes ciudades rodeando los cascos urbanos de autnticos cinturones
de pobreza. Geogrficamente, aquellos departamentos donde se registr un mayor
nmero de muertes, fueron los mayores productores de caf. Por eso, Bergquist afirma
que la Violencia parece haber sido la mxima expresin poltica de la lucha por la
tierra y la movilidad social en las zonas productoras de caf
125
.

Bushnell, por su parte, afirma sobre el asesinato de Gaitn, que el hecho de que los
liberales creyeran sinceramente que los conservadores haban matado a su lder, y que
muchos conservadores creyeran que Colombia estaba amenazada por una conspiracin
nacional de izquierdas, explica mucho del aparente comportamiento irracional y casi
patolgico que demostraron los colombianos durante los aos siguientes
126
. En esa
misma va argumentativa, Ricardo Arias afirma que el asesinato de Gaitn result un
hecho definitivo para aumentar el espiral violento en Colombia en la medida en que
sirvi para justificar plenamente una poltica represiva contra los sectores
contestatarios, en el mismo momento en que las tensiones sociales aumentaban en
toda Amrica Latina y las elites del continente se sentan amenazadas por el
populismo
127
.

Una de las paradojas de la historia colombiana es que la violencia poltica ha sido
omnipresente pero inefectiva para causar algo diferente a muerte y destruccin, ya
que los gobiernos casi nunca han sido cambiados por acciones de fuerza o violencia.
Incluso, el hecho de que nunca se declar ganador absoluto en las luchas de la
formacin post independentista y ninguno de los conflictos polticos aislados o guerras
civiles durante el siglo XIX y los primeros aos del XX haya representado una victoria
que implicara la clara supremaca de los ganadores y la eliminacin poltica de los

124
FISCHER, Thomas, La constante guerra civil en Colombia, Captulo X en: Sociedades en Guerra Civil.
Conflictos violentos en Europa y Amrica Latina, Paids, Barcelona, 1999, pgina 264
125
BERGQUIST, Op.Cit., pgina 71. Al respecto, en POLLOCK, John C., Violence, politics, and elite
performance: the political sociology of La Violencia in Colombia, Studies of Comparative International
Development, Volumen 10, #2, Verano 1975, pgina 26, se afirma que existe una correlacin positiva
significativa entre los niveles altos de violencia y las zonas donde aument repentinamente el salario
agrcola, como consecuencia del boom cafetero, porque el consecuente aumento de expectativas
econmicas de los campesinos, que iba irremediablemente de la mano con el aumento de sus
frustraciones, les enfrentaba ms directamente con las evidentes desigualdades existentes frente a los
grupos sociales ms beneficiados por el sistema.
126
BUSHNELL, Op.Cit., pgina 204
127
ARIAS, Ricardo, Los sucesos del 9 de abril de 1948 como legitimadores de la violencia oficial, Historia
Crtica, No. 17, Universidad de los Andes, Bogot, pgina 19
61
perdedores, puede ser otro factor que haya entorpecido el proceso de formacin
nacional. A pesar de los ms de cien tratados de paz internos firmados en la vida
republicana colombiana, el pas sigue en guerra. Las negociaciones exitosas no son
sinnimo de reconciliacin o paz
128
.

En ese sentido, y como en la mayora de los conflictos en Colombia, durante la
Violencia no se proclam ningn claro vencedor, incluso, ningn vencido, y las heridas
quedaron abiertas y fueron heredadas generacin tras generacin hasta llegar a la
actualidad, lo que ha avivado, junto a muchos otros factores que se explican ms
adelante, el actual conflicto armado de principios del siglo XXI. Al respecto, Perea
afirma, corroborando esta realidad, que ni las guerras civiles del siglo XIX, ni las
guerras recientes, [tuvieron] como colofn la instauracin de un orden nuevo...[y que]
la violencia en Colombia no [produjo] transformaciones estructurales
129
. La violencia
en Colombia se recicl constantemente, se volvi consustancial al ejercicio
democrtico, y nunca pareci haberse constituido como un factor de cambio, sino
como herramienta para la conservacin de las jerarquas.

En Noviembre de 1949 el conservador Laureano Gmez gan, sin enfrentarse a
contendientes liberales, las elecciones presidenciales, ya que estos argumentaron que
no existan garantas polticas para el conteo de votos. Gmez no terminara su
mandato por enfermedad y sera reemplazado por Roberto Urdaneta en octubre de
1951.


128
Sobre la ausencia de vencedores y vencidos absolutos en las guerras y conflictos civiles y sobre la firma
de tratados de paz e indultos y amnistas, ver el artculo de HERRN, Maria Teresa, Las guerras civiles y
la negociacin poltica: Colombia: primera mitad del siglo XX, Revista de Estudios Sociales, No. 16,
Octubre 2003, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogot, pginas 29-41. En dicho
documento la autora afirma que slo en las tres primeras guerras de la postindependencia se firmaron
alrededor de 43 documentos de esa naturaleza [amnistas o indultos], que estos sirvieron como recursos
de poder para golpear enemigos polticos o privados, para cambiar balances electorales en las
poblaciones, para hacer favores polticos y por esa va extender las redes de clientela, ofreciendo
proteccin en perodos tan turbulentos e incluso para favorecer a un enemigo cuando se trataba de
complacer a una parentela importante y con influjo poltico que abogaba por su allegado en desgracia y
que con las rebajas de penas y los perdones judiciales, en un tiempo relativamente corto los rebeldes de
ayer volvan a actuar en los mismos escenarios polticos y con ms frecuencia de lo aceptado; los facciosos
de la guerra anterior podan convertirse en prohombres de la Repblica y llegar a las ms altas dignidades
del Estado; eso aconteci con Jos Mara Obando, rebelde entre 1840 y 1842 y presidente de la Repblica
en 1853, o con don Mariano Ospina Rodrguez, el gran instigador de la guerra de 1851, que alcanz la
ms alta magistratura cinco aos despus, dando la oportunidad a los indultados de utilizar el poder
poltico y los recursos pblicos como instrumento de venganza, ahondando y reproduciendo las rivalidades
y rencores de antao.
129
PEREA, Op.Cit., pgina 129
62
Gmez derog las leyes en favor de las uniones sindicales aprobadas por Lpez
Pumarejo. Promovi, a travs de un discurso sectario e incendiario, las confrontaciones
partidistas entre campesinos e, influenciado por las ideas del fascismo europeo con el
que se manifestaba atrado, propuso que el Congreso fuera elegido por grupos y
asociaciones como los sindicatos, los gremios econmicos y que la Iglesia debera
tener un senador propio. Igualmente, propuso que slo los jefes de familia podan
votar en las elecciones municipales, imitando las polticas franquistas con las que entr
en contacto durante un exilio voluntario en Espaa despus del asesinato de Gaitn en
1948. Aunque ninguna de estas propuestas fue aprobada, estas iniciativas denotaban
el tenso clima que exista, para entonces, entre las elites partidistas, e igualmente, el
ambiente revuelto que enardeca a las masas populares.

Aparecieron por esa poca grupos de asesinos que contaron con el apoyo de algunas
autoridades conservadoras y, en contraposicin, grupos de origen liberal y comunista,
cuya primera intencin era proteger sus familias y sus bienes ante la inseguridad
imperante. Estas organizaciones, originalmente conformadas por campesinos, se
constituyeron en las primeras guerrillas de la zona andina, que luego sirvieron de
ejemplo para la creacin de nuevos grupos de autodefensa liberal en los Llanos
Orientales colombianos y aadieron a sus objetivos la lucha contra el gobierno
conservador. Dichos grupos alcanzaron a contar con 5.000 hombres en 1953.

Como consecuencia, y pretendiendo poner fin al perodo de la Violencia, el General
Gustavo Rojas Pinilla llev a cabo un golpe militar que destituy a Urdaneta y asumi
el poder el 13 de junio de 1953. Su iniciativa se defini como un movimiento cvico que
cont incluso con algn apoyo de los partidos tradicionales, y careca de objetivos
castrenses, a no ser por una dbil reivindicacin sobre un mayor apoyo econmico a
las Fuerzas Armadas.

Adicionalmente, la Violencia afect profundamente la estructura de propiedad de la
tierra. En aquellas zonas donde sus efectos se vivieron de manera ms fuerte (los
departamentos del Viejo Caldas, Antioquia, Tolima, Santander, Valle del Cauca y Norte
de Santander) el desplazamiento de campesinos a las grandes ciudades tuvo efectos
distributivos en la estructura de la vieja hacienda. En segundo lugar, se crearon nuevos
centros agrcolas en la Costa Atlntica, poco afectada por el conflicto de mediados de
63
siglo; y se modific el espacio productivo urbano debido a la quiebra de la industria en
ciudades intermedias y su traslado a las grandes ciudades.
130


La segunda etapa violenta que Colombia vivi durante la segunda mitad del siglo XX, y
que se prolonga hasta nuestros das, es consecuencia de la poca de La Violencia, que
finaliz con las polticas de pacificacin exitosas de Rojas Pinilla
131
y la llegada del
Frente Nacional.

Otras de sus causas son, indudablemente, el sistema de participacin poltica
excluyente instaurado durante los aos de 1958 a 1974, y la falta de apertura
democrtica caracterstica del sistema colombiano durante la segunda mitad del siglo
pasado y que analizar en el apartado siguiente. As mismo, lo son (a) el hecho de que
a lo largo de los desarrollos histricos violentos vividos por Colombia desde su
Independencia, e incluso desde perodos anteriores, incluyendo por supuesto los
hechos recientes de la Violencia, se heredaron rencores y se instalaron en el imaginario
colectivo de los colombianos una serie de patrones culturales que permitan que sta
se banalizara y fuera entendida como una normalidad cotidiana en el funcionamiento
de la sociedad
132
, como uno de sus componentes estructurales distintivos, as como la
transmisin intergeneracional de los sentimientos generados por la acumulacin y
sedimentacin de guerras inconclusas y prolongadas, que terminaron legitimando el
asesinato y la ilegalidad como formas de resolver conflictos; (b) de nuevo la
incapacidad inclusiva del sistema econmico y las desigualdades sociales y econmicas
existentes; (c) la corrupcin galopante; (d) el sistema de justicia ineficiente y la
impunidad; (e) la aparicin de los grupos guerrilleros y del narcotrfico; (f) y el hecho,
destacado por Pecaut y que remite de alguna manera a los desajustes regionales de
una sociedad en transicin y con un proceso de modernizacin incompleto, de que el
viejo orden moral, del que la Iglesia era [soporte], se hundi hacia finales de los aos
sesenta y no fue reemplazado por nada
133
.




130
SNCHEZ, Gonzalo, The violence: an interpretative synthesis, en BERGQUIST, Charles (ed),
Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective, SR Books, Wilmington, 1992,
pginas 75-124
131
Durante los cuatro primeros meses del gobierno de Rojas 3.500 insurgentes se desmovilizaron.
SNCHEZ, Ibidem., pgina 103
132
En PECAUT, Op.Cit., 1997, pgina 900, la psique colombiana que asume la normalidad y fatalidad de
la violencia, tiene su origen en dos momentos: el primero, an recordado, la guerra civil no declarada de
la Violencia (1946-1958); y, en segundo lugar, el contexto, ms lejano, de las condiciones de formacin de
la nacin y de su unidad inacabada
133
PECAUT, Ibidem, 1997, pgina 910
64
Por tanto, esta nueva etapa de violencia, la ms reciente, tiene varias dimensiones: (a)
una poltica, generada por el desgaste de la frmula frentenacionalista y todas sus
consecuencias negativas; (b) una econmica, como consecuencia de los desequilibrios
generados por un sistema que propiciaba desigualdades flagrantes y la aparicin del
fenmeno de la economa del narcotrfico a finales de la dcada de los setenta; (c)
una social y cultural, ya que la mayora de las violaciones a la ley eran resultado de lo
que se ha llamado la violencia desorganizada
134
, a travs de ajustes de cuentas por
parte de la delincuencia comn; (d) un dimensin urbana, a diferencia de lo que
suceda durante la Violencia, que remita a la aparicin de bandas de limpieza social,
grupos de sicarios, milicias urbanas y bandas criminales en los barrios perifricos de las
grandes ciudades; y (e) una dimensin rural, definida por los litigios referidos a la
posesin de tierra como consecuencia de las fallidas e incompletas reformas agrarias
ejecutadas por los gobiernos del Frente Nacional.

Sobra mencionar que los diferentes actores involucrados en el actual conflicto armado,
sobre los cuales har referencia en apartados posteriores, ejecutaban acciones que
correspondan a varias de estas motivaciones o dimensiones de la violencia de manera
simultanea, lo cual sin duda, hace ms complejo un anlisis del conflicto armado actual
y de las motivaciones histricas de dichos actores.

Las continuidades que relacionan inevitablemente a los dos perodos sealados remiten
a, por ejemplo, el solapamiento geogrfico, ya que la violencia del segundo perodo
apareci inicialmente en zonas que haban vivido de manera ms fuerte las
consecuencias del perodo de la Violencia, aunque despus sus efectos se extendieron
por casi la totalidad del territorio nacional; a que los primeros reclutamientos de los
grupos al margen de la ley correspondieron a los hurfanos de la Violencia, cuyas
ansias de venganza representaban un motivo fuerte para ingresar a las filas de los
grupos guerrilleros; y al hecho de que en la memoria colectiva an estuvieran recientes
los hechos nefastos de la escalada violenta que se inici en 1948.

En ltima instancia, tal y como afirma Snchez, el anarco-sectarismo [producto de la
Violencia] fue parcialmente eliminado; la resistencia se transform; [pero] sus
impactos sociales no fueron resueltos
135
. Rojas Pinilla y los gobiernos del Frente

134
PECAUT, Ibidem, 1997, pgina 892
135
SNCHEZ, Op.Cit., pgina 123
65
Nacional debieron hacer esfuerzos por intentar controlar los efectos de la Violencia.
Slo en algunos casos fueron exitosos.

3.2.2 El Frente Nacional y sus efectos

Rojas Pinilla se comprometi con la pacificacin del pas y contando con el apoyo de
los dos partidos tradicionales, desgastados por el conflicto blico que los haba
enfrentado durante los ltimos aos. Los guerrilleros de los Llanos Orientales y las
guerrillas liberales se acogieron a la amnista decretada por el gobierno del General
pero la faccin comunista se resisti a entregar las armas y a reincorporarse a la vida
civil, lo que gener la propuesta de Rojas de ilegalizar el comunismo en la prxima
Asamblea Nacional Constituyente
136
, intentando tranquilizar a las elites frente a los
objetivos reformistas de su gobierno.

Sin embargo, poco a poco, el gobierno se alej de las elites y de los dos partidos
tradicionales, especialmente a partir de finales de 1955 cuando Rojas manifest que el
estado de sitio no sera levantado mientras l ocupara la presidencia y que tampoco se
convocara a elecciones por no existir condiciones favorables de orden pblico. Dicha
decisin, la matanza de la Plaza de Toros de Bogot, en Febrero de 1956
137
, la cada
de los precios internacionales del caf, la consecuente crisis econmica interna, y la
clausura del principal diario liberal, El Tiempo, por parte del establecimiento, produjo
los primeros anuncios de unificacin en un frente bipartidista contra su gobierno.

Igualmente, la lealtad castrense se debilit por acusaciones de corrupcin contra el
propio Rojas, y las movilizaciones populares y paros cvicos de mayo de 1957
aceleraron la deslegitimacin del rgimen rojista, que finaliz el 10 del mismo mes.

Rojas abandon el pas ante la presin popular y partidista, clausurando un nuevo
intento de romper el bipartidismo poltico impuesto por las elites a la vida nacional
desde el siglo pasado
138
.


136
Mediante Acto Legislativo 6 de 1954, reglamentado por el decreto 0434 de 1956, que dice: Quin
tome parte en actividades polticas de ndole comunista, incurrir en presidio de uno a cinco aos, o en
relegacin a colonia agrcola penal por igual trmino...si se trata de un miembro [de las fuerzas armadas]
la sancin se aumentar al doble y se impondr, adems, la degradacin pblica
137
Al menos 8 asistentes a una corrida de toros murieron cuando las fuerzas armadas dispararon contra
los asistentes por rehusarse a vivar al General, creando una estampida mortal.
138
ECHEVERRI URUBURU, lvaro, Elites y proceso poltico en Colombia. 1950-1978. Una democracia
principesca y endogmica, Fundacin Universitaria Autnoma de Colombia, Bogot, 1987, pgina 152
66
Segn Echeverri Uruburu, nunca [antes] se haba contado con mejores recursos para
[romper el bipartidismo]: la desorganizacin y la divisin de ambos partidos, los
ingentes recursos del Estado al servicio de este proyecto; el prestigio del general
ganado en sus primeros esfuerzos de pacificacin; la tmida pero significativa
reorientacin social de la accin gubernamental y la atmsfera generada de cansancio
y escepticismo frente a los responsables del desastre nacional. Sin embargo, a pesar
de ello, Rojas mostr ser inferior a estas condiciones favorables... Factores de su
fracaso fueron sus compromisos con los individuos de la elite que lo llevaron al poder y
el control que muchos de ellos conservaron hasta las postrimeras de su gobierno; la
atmsfera anticomunista alimentada durante aos y contraria a toda manifestacin de
reformismo social; el receso del movimiento obrero y popular y la indecisin de Rojas
para propiciar su reorganizacin...y por ltimo, el carcter inorgnico, confuso y
contradictorio de la ideologa reformista del general y del equipo de civiles y militares
que le acompaaron en el gobierno
139
. Adems, en ltimas y como haba sido natural,
la repblica colombiana oligrquica heredada del siglo pasado continuaba cumpliendo
la defensa de los intereses latifundistas, impidiendo la penetracin de actores ajenos a
la elite y perpetuando un Estado excluyente y privilegiado.

Ante los ataques constantes al bipartidismo hechos por Rojas Pinilla, apoyados en
comportamientos altamente populistas y ante la consecuente amenaza de prdida de
control poltico por parte de los partidos tradicionales, antao enemigos pero
pertenecientes a una misma elite econmica, representantes de ambos bandos se
reunieron en Sitges y Benidorm entre 1956 y 1957 para buscar la manera de derrocar
al General y recuperar el espacio perdido en el mbito poltico. Fue as como los
representantes liberal y conservador se reconocieron pblicamente responsables del
aumento de la violencia y el quiebre del orden poltico constitucional y pactaron la
alternancia de poder y la reparticin milimtrica de los cargos pblicos durante los
doce aos comprendidos entre 1958 y 1970. De esta manera se constituy el llamado
Frente Nacional.

La reforma constitucional de 1957, encaminada a la reconciliacin y pacificacin de la
vida poltica del pas, fue la nica reforma de la Constitucin de 1886 que se hizo por
plebiscito. En ella se concedieron a la mujer los mismos derechos polticos que a los

139
ECHEVERRI URUBURU, Ibidem, pgina 152
67
hombres
140
y se defini que como mnimo el 10% del presupuesto nacional deba
destinarse a inversin educativa. El Acto Legislativo 6247 de 1957 reglament la
alternancia en el poder y regul la composicin paritaria del Ejecutivo, el Consejo de
Estado y la Corte Suprema de Justicia pactada previamente por los dos partidos
hegemnicos. Incluso, el Acto Legislativo 1 de 1959 prescribi, no slo que el
presidente elegido en 1962 debera ser conservador y que la filiacin se alternara en
perodos posteriores, sino que cualquier otro resultado hara nula la eleccin
presidencial.

Durante estos aos Colombia presenci una disminucin real de la violencia, primero
por la eliminacin del factor poltico generador de conflictos, segundo por los
programas de rehabilitacin para reincorporar a la vida civil a antiguos bandoleros
141
y
guerrilleros, implementados por los dos primeros gobiernos del Frente Nacional, y
tercero por el apoyo y la aplicacin de algunas recomendaciones del gobierno
norteamericano que en 1958 concluy, en una de sus misiones aprobadas por el
gobierno colombiano, que debido a su predileccin por la violencia, la ausencia de
autoridad estatal, la distribucin desigual de la tierra, la debilidad de su sistema de
justicia y la pobreza, el pas se diriga hacia el genocidio y el caos
142
.

En ese sentido, el pacto adoptado por los partidos tradicionales fue coyunturalmente
exitoso. Los ndices de violencia se mantuvieron bajos durante seis aos, pero a partir
de entonces, las consecuencias estructurales de la reparticin de poderes y la exclusin

140
Colombia fue el penltimo pas latinoamericano, antes de Paraguay, en conceder el derecho de voto a
las mujeres. Entre 1958 y 1972, slo el 2.1% de los senadores, 4.2% de los Representantes a la Cmara,
7.4% de los miembros de las Asambleas Departamentales y 6.4% de los concejales eran mujeres. En
1991, el 1% de los senadores eran mujeres, as como el 5.2% de los representantes, y el 2.5% de los
concejales. Ver KLINE, Op.Cit., pgina 18.
141
El bandolero, tal y como ha sido descrito por los estudiosos de la violencia colombiana, era el
integrante de las bandas armadas privadas, tpicas de la segunda mitad de la dcada de los aos
cincuenta del siglo pasado. Eran individuos de extraccin popular que, empujados hacia el conflicto por los
intereses oligrquicos, quedaban abandonados a su suerte una vez las elites daban por zanjada la
contienda, sufriendo el desarraigo y la incapacidad de reintegrarse a la vida civil, motivo por el cual
elegan el saqueo y el robo como forma de vida. Al respecto ver tambin HOBSBAWM, Eric, Bandits,
Pantheon, Nueva York, 1981.
142
La administracin de Eisenhower recomend a Alberto Lleras, a travs del Secretario de Estado
Christian Herter, un paquete de ayuda para el fortalecimiento del sistema de justicia, la reforma agraria y
algunas cuestiones de seguridad con el fin de disminuir la violencia y controlar el auge de los grupos
guerrilleros. Slo stas ltimas recomendaciones fueron adoptadas por el gobierno colombiano. El hecho
es mencionado en el WRITTEN STATEMENT OF DR. JULIA E. SWEIG,
SENIOR FELLOW AND DEPUTY DIRECTOR, LATIN AMERICA STUDIES, COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS
BEFORE THE 108
TH
CONGRESS UNITED STATES SENATE FOREIGN RELATIONS COMMITTEE, del 29 de
Octubre de 2003, en
http://www.cfr.org/pub6511/julia_e_sweig/challenges_for_us_policy_toward_colombia_is_plan_colombia_
workingthe_regional_dimensions.php
68
de otras opciones polticas resultaron siendo el detonante para la creacin y
consolidacin de los principales movimientos guerrilleros, as como el principio de la
debilidad estructural de los partidos polticos colombianos. La competencia poltica fue
entre facciones y no entre partidos. Aparecieron formas no legalizadas de oposicin
poltica, los programas de los dos partidos tradicionales se hicieron extremadamente
vacos y an menos diferenciables, la sociedad colombiana se alej de las urnas
143
,
perdi inters por el proceso poltico y los partidos
144
y cedi su capacidad fiscalizadora
de la actuacin de sus gobernantes a grupos minoritarios que an intentaban hacer
oposicin. El Frente Nacional atrofi la dinmica partidista y los cometidos de gobierno,
erosion la cohesin de los partidos, desideologiz el debate poltico, debilit la funcin
de planeacin estatal, ...[arruin] econmica y funcionalmente a las entidades
estatales con la creacin de puestos sin funciones, recargando la burocracia...
145
;
propag prcticas corruptas en el sector pblico; destruy, en alguna medida, la
solidaridad social y la creencia en las instituciones; secuestr la poltica de la sociedad
al decretar la rigurosa alternancia de los partidos liberal y conservador en el ejercicio
del poder ejecutivo y al plantear que las reformas constitucionales slo podan hacerse,
en adelante, por el Congreso...eliminando la potestad popular directa sobre las
mismas... En Colombia se renunci a tener alternativas y a la multiplicidad de las
opciones y, en nombre del entendimiento nacional, se justific la abdicacin al

143
El porcentaje de participacin pas de 60% para Congreso en 1958 a 31% en 1968, y de 50% en las
presidenciales de 1958 a 34% ocho aos despus. Ver KLINE, Op.Cit., pgina 50. te, remitirse a la Tabla 4
de la pgina 79 de esta investigacin, que muestra los ndices de abstencin e elecciones presidenciales
desde 1958 a 1978.
144
El 80% de los colombianos se identificaban con uno de los dos partidos tradicionales en 1970, un 73%
en 1974, y slo un 64% en 1978. Ver HOSKIN, Gary, The Colombian party system: Electoral domination
and System Instability, presentado en la Conferencia sobre Colombia del Departamento de Estado en
Washington, D.C., Noviembre 9 de 1981
145
SAA VELASCO, Op.Cit., pgina 275. Se puede entender tambin, siguiendo a KLINE y WIARDA,
Op.Cit., pgina 114, que la asignacin de puestos burocrticos a miembros de las nacientes clases medias
era una manera de controlar sus ambiciones polticas y cooptar su capacidad de reaccin ante el sistema
excluyente. En el estudio de Johnatan Hartlyn, Interest Groups and Political Conflict in Colombia: a
retrospective and prospective view, se determin que en 1967, de 100.000 empleados oficiales, slo 3.000
(el 3%) formaban parte de la carrera administrativa, porque en la obtencin de puestos de trabajo la
lealtad partidista o a las diferentes facciones era ms importante que la capacidad tcnica.
Adicionalmente, la prctica poltica comn de entonces consista en que el mecanismo para lograr la
paridad poltica reglamentada por el Frente Nacional, era crear nuevos puestos y no eliminar los sobrantes
ya existentes. En 1988, segn un estudio realizado por Gilda Sarmiento y publicado en el diario El
Espectador el 29 de Noviembre de ese ao, de los 700.000 empleados pblicos, slo 120.000 eran de
carrera administrativa, el 17%. Y Botero afirma en BOTERO JIMNEZ, Nodier, Crisis del bipartidismo y
mitos del sistema en Colombia, Ediciones Lerner, Bogot , 1985, que al estudiar cmo la accin
burocrtica contribuye al mantenimiento del poder en Colombia y cmo el acceso a la funcin pblica
hecho en retribucin de servicios polticos revierte en la ineficiencia administrativa, podramos acercarnos
a las races de la inoperancia del modelo burocrtico colombiano y a lo negativo de su funcin
intermediadora de poder que distorsiona su ideal de servicio pblico.
69
contenido ideolgico de las colectividades polticas
146
. En ltimas, tal y como afirma
Echeverri Uruburu, El Frente Nacional, [fue] la expresin de la petrificacin de un
sistema de elites entrelazadas y endogmicas
147
y [contribuy] a enquistar todava
ms el sistema principesco y dinstico de las elites colombianas
148
.

Adems, el Frente Nacional exacerb uno de los fenmenos caractersticos del sistema
poltico colombiano, heredado desde la colonia, an presente de manera significativa
en la prctica poltica colombiana y que difcilmente puede ser disociado de los
comportamientos fraudulentos del sistema descrito hasta ac: el clientelismo.

El clientelismo surgi de estructuras particulares de control poltico y econmico
informales y autoritarias ligadas a instituciones coloniales como la encomienda y la
hacienda
149
y se puede definir como el conjunto de relaciones de intercambio, de
prestaciones y contraprestaciones entre quienes, a falta de recursos, garantizan su
fidelidad poltica a terceros debido a su poder poltico, econmico o social. Pero
tambin puede ser visto como una forma de intercambio personal que implica una
larga amistad instrumental en la cual un individuo de ms estatus socioeconmico
(patrn) usa su propia influencia y recursos para proporcionar proteccin y/o
beneficios, a una persona de menos estatus (cliente), quien a su vez, corresponde
ofreciendo apoyo y asistencia general, que incluye servicios personales al patrn
150
.


146
ALCANTARA, Manuel, Sistemas Polticos en Amrica Latina, Volumen I, Tecnos, Madrid, 1999, pgina
322.
147
ECHEVERRI URUBURU, Op.Cit., pgina 222
148
ECHEVERRI URUBURU, Ibidem, pgina 237
149
Segn PIZANO, Lariza, Caudillismo y clientelismo: expresiones de una misma lgica. El fracaso del
modelo liberal en Latinoamrica, en Revista de Estudios Sociales #9, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de los Andes, Bogot, Junio 2001, pginas 75- 83, la encomienda, que no era ms que la
asignacin de un grupo de indgenas a un patrn que cobraba un impuesto a cambio de su proteccin e
instruccin religiosa, supuso el desarrollo de mltiples dinmicas ligadas a la personalizacin del poder,
constituyndose embrin del caciquismo y del clientelismo posteriores. En primera instancia, el cargo de
encomendero, a pesar de ser considerado como una funcin pblica era comercializable, comprable
mediante el pago de una cuota a la Corona. En segundo lugar, la encomienda, por definicin, supona el
desarrollo de un ejercicio de proteccin, y la relacin entre encomendero e indgenas era dual, basada en
un contrato implcito sometida a una relacin informal. En la hacienda, el dueo mantena el control sobre
enormes cantidades de tierra, dndole al campesino un espacio para trabajar y vivir. La relacin de
dominacin en este caso se estableca entre hombres y mujeres libres, pero el hacendado tena un poder
implcito para disponer sobre ellos. La encomienda como la hacienda, siguiendo tambin a Pizano,
generaban poder poltico. En la encomienda los subordinados slo tenan posibilidades de ascenso social
en virtud de su relacin con el encomendero, y en la hacienda, la relacin con el hacendado era la
condicin de garanta para la atencin de las necesidades de la poblacin a su cargo.
150
LEAL BUITRAGO, Francisco, El sistema poltico del clientelismo, Revista Anlisis Poltico #8, Bogot,
1989, pgina 10, y DIAZ URIBE, Eduardo, Clientelismo en Colombia, Ancora Editores, Bogot, 1986,
pgina 19.
70
El clientelismo entendido como una relacin de patronazgo singular, como vestigio
premoderno de una sociedad agraria, heredado desde la colonia y trasladado al
comportamiento poltico colombiano del siglo XXI, gracias a ajustes y adaptaciones
coyunturales como el cambio de la figura del patrn terrateniente y oligarca de
entonces, por la de un patrn ms asociado al Estado con aspiraciones polticas, fue
utilizado durante el siglo XX y a partir de los cambios modernizadores de los aos
cuarentas y cincuentas, para acercar a grandes masas populares a los procesos
electorales.

Segn Moncayo, se distinguen en la historia colombiana tres tipos de clientelismo: (a)
uno tradicional, asociado a la estructura agraria y a la mala distribucin del ingreso
durante la primera mitad del siglo XX; (b) otro moderno, propio del Frente Nacional,
que remita ms al mantenimiento de las cuotas de poder bipartidista; y (c) un
clientelismo de mercado, que se circunscribe a aquellas nuevas prcticas de
intermediacin que han logrado construirse al amparo de las instituciones de la
Constitucin de 1991
151
.

El clientelismo, tambin entendido siguiendo a Varela Ortega, como aquella prctica
poltica personalista que implica el control de un rea electoral determinada por un jefe
local o cacique (que acta como intermediario poltico entre el centro poltico y la
regin), mediante la manipulacin activa o pasiva del aparato administrativo del Estado
y la reparticin de beneficios divisibles entre sus seguidores
152
, se extendi en
Colombia, en primer lugar, gracias a la gran cantidad de grupos humanos
econmicamente dbiles, privados de derechos polticos e inmersos en una sociedad
altamente rural, provinciana y excluyente, y en segunda instancia, por la existencia de
una sociedad en transicin en vas de modernizacin y de una cultura poltica hbrida,
como la descrita por Pea Guerrero durante la Restauracin espaola
153
, en la que los
individuos haban comenzado a familiarizarse con conductas polticas participativas,
conservando an rasgos de la cultura parroquial caracterstica de los siglos anteriores,
como la adscripcin poltica basada en la tradicin ms que en componentes

151
MONCAYO, Op.Cit., pgina 344 y 345. Al respecto ver tambin: DVILA LADRN DE GUEVARA, Andrs,
La metamorfosis del sistema poltico colombiano. Clientelismo de mercado o nueva forma de
intermediacin?, en AAVV, Degradacin o cambio, Norma, 2001
152
VARELA ORTEGA, Jos, Los amigos polticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauracin
(1875-1900), Alianza Editorial, Madrid, 1977, pgina 354
153
PEA GUERRERO, Mara Antonia, Clientelismo Poltico y poderes perifricos durante la Restauracin.
Huelva 1874-1923, Universidad de Huelva Publicaciones, Huelva, 1998, pgina 29
71
ideolgicos, la inexistencia de roles polticos especializados y la baja confianza en el
Estado como proveedor de bienestar social.

Las clientelas en la Colombia del siglo XX, a diferencia de las descritas por Varela en la
Restauracin espaola, eran casi siempre grupos de individuos afines a uno de los dos
partidos polticos tradicionales, que se identificaban siempre como liberales o
conservadores, que arrastraban consigo el sufrimiento de aos de violencia partidista y
que encontraban en este sistema una manera ms de identificarse como miembros de
uno de los dos partidos y, a la vez, obtener beneficios de un andamiaje poltico que de
otra manera les excluira an ms descaradamente.

Con la entrada en vigor del Frente Nacional en Colombia, el clientelismo, cuyo principal
consecuencia fue el debilitamiento del Estado, se apoy en el uso de los recursos
oficiales ms que nunca y una de las herencias de este, la reparticin poltica de los
cargos pblicos con base a relaciones clientelistas, con el consecuente crecimiento
desmesurado del aparato estatal
154
, se hizo ms que evidente en el devenir poltico
nacional. Igualmente, una de sus formas delictivas, el trfico de influencias, que hace
referencia al hecho de prevalerse de una posicin de poder para inducir la adopcin de
una medida determinada privilegiando intereses privados, que generalmente ha estado
vinculado al pago de sobornos, o a la asignacin de licitaciones pblicas, fue comn en
la prctica oficial desde entonces.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el pas vivi en permanente estado de
sitio desde noviembre de 1949 hasta 1958, a pesar de ser una herramienta transitoria
y excepcional, y que desde entonces, hasta 1978, el Ejecutivo gobern amparndose
en l durante casi el 69% del tiempo, tal y como se comprueba en los datos de la
siguiente tabla. Ningn anlisis sobre este perodo de la poltica colombiana debe pasar
por alto esta peculiaridad.





154
ROLL, David, Rojo difuso y azul plido. Los partidos tradicionales en Colombia. Entre el debilitamiento y
la persistencia, Universidad Nacional de Colombia, Bogot 2002, seala que en 1965 haba 186.801
empleados pblicos en el nivel nacional y 21 aos despus, en 1986, el nmero creci a 599.910 (un
aumento del 221%). Al respecto ver tambin Departamento Administrativo del Servicio Civil, Evolucin del
Empleo Pblico en Colombia, Bogot, 1986
72
Tabla 2
Aplicacin del Estado de Sitio Total o Parcial entre 1958 y 1978

PERODO PRESIDENTE DURACIN
Agosto 7 de 1958- Enero 1 de 1962 Lleras Camargo 3 aos, 4 meses y 27 das
Mayo 23 de 1963- Mayo 30 de 1963 Valencia 7 das
Mayo 21 de 1965- Diciembre 16 de
1968
Valencia/ Lleras Restrepo 3 aos, 6 meses y 26 das
Octubre 9 de 1969- Noviembre 17 de
1970
Lleras Restrepo/ Pastrana Borrero 1 ao, 1 mes y 9 das
Febrero 26 de 1971- Diciembre 29 de
1973
Pastrana Borrero 2 aos, 10 meses y 3 das
Junio 12 de 1975- Junio 22 de 1976 Lpez Michelsen 1 ao y 10 das
Octubre 7 de 1976- Agosto 7 de 1978 Lpez Michelsen 1 ao y 10 meses
TOTAL PERODO: 20 aos
(7305 das)
TOTAL ESTADO DE SITIO:
13 aos, 9 meses y 22 das
(5041 das)
Porcentaje de tiempo en Estado
de Sitio entre el 7 de Agosto de
1958 y el 7 de Agosto de 1978:
69% de los das
155

FUENTE: GALLN GIRALDO, Gustavo, Quince aos de Estado de Sitio en Colombia: 1958-1978, Amrica
Latina, Bogot, 1979, pginas 27 y 28

Consagrado en la Constitucin desde 1886, el estado de sitio era la figura jurdica
mediante la cual el Ejecutivo, a partir de una guerra exterior o una conmocin interior,
poda declarar turbado el orden pblico y asumir ciertas prerrogativas con miras a su
reestablecimiento. Pero adems de su uso para fines estrictamente militares, de
restriccin de libertades y garantas individuales, se emple tambin para alterar el
funcionamiento de la justicia, para definir o complementar los tipos penales o modificar
las penas, desconociendo incluso las garantas del debido proceso.

La primera presidencia del Frente Nacional, a cargo del liberal Alberto Lleras Camargo,
nacida a ltima hora ante la divisin del partido conservador y su incapacidad para
proponer un candidato para el perodo entre 1958 y 1962, introdujo una modificacin
sustancial a los acuerdos de Sitges y Benidorm: la alternacin de los dos partidos en la
presidencia. Lo anterior exigi la ampliacin del Frente Nacional de doce a 16 aos
para equilibrar el poder otorgado a los partidos durante el pacto. De esa manera se
legitim la llamada democracia restringida, caracterstica del sistema poltico
colombiano durante dichos aos, definida como un modelo gubernamental de limitado
juego democrtico que controlaba autoritariamente a la oposicin obrera y popular.
Sus caractersticas principales fueron el sectarismo, la hipercentralizacin de la toma de
decisiones en la burocracia que rodeaba al Ejecutivo, la permanencia del estado de
sitio, declarado en siete ocasiones durante este cuatrienio, el traslado de delitos

155
Entre 1970 y 1991 el porcentaje aument a 82%, en UPRIMNY, Rodrigo, La justicia colombiana en la
encrucijada, en Revista Foro No. 50, Junio 2004, pgina 52.
73
polticos a la justicia militar, el mantenimiento del monopolio excluyente bipartidista y
la militarizacin del aparato estatal.

En 1962 fue elegido el conservador Guillermo Len Valencia, quien durante su
gobierno modific sustancialmente la manera oficial de entender la insurreccin
armada, separando el fenmeno de las guerrillas comunistas del de los grupos de
bandoleros. Valencia fortaleci la capacidad ofensiva del Estado y limit las garantas
para los acusados de delitos polticos, acogiendo la tesis norteamericana segn la cual
la lucha anticomunista deba ser el soporte de la defensa democrtica.

Durante su mandato, con el apoyo del Ejrcito, se dise el Plan Laso para atacar a
la subversin, a travs de operaciones cvico-militares en las regiones de mayor
conflicto: el Eje Cafetero, el norte del Valle y el sur del departamento del Tolima. Fue
en el marco de dicha estrategia que las Fuerzas Armadas atacaron Marquetalia,
Sumapz, El Pato, Guayabero, Riochiquito y el Ariari, las llamadas repblicas
independientes, identificadas por el gobierno como los reductos en los cuales se
refugiaban las clulas comunistas contra quienes se deba combatir para defender la
democracia y preservar la estabilidad nacional
156
.

Carlos Lleras Restrepo, liberal, ocup la presidencia entre 1966 y 1970, asign
prioridad absoluta a la reforma agraria, y reform la constitucin a mediados de su
gobierno
157
, fortaleciendo an ms al Ejecutivo, en detrimento de la rama legislativa y
oblig al presidente a designar en proporcin adecuada y equitativa, ministros y
gobernadores del partido diferente al suyo que le hubiese seguido inmediatamente en
nmero de votos. La reforma de 1968 permiti a los partidos presentar listas
faccionales a las elecciones, lo que incentiv la hoy muy comn prctica de inscribir
varias listas de modo que fuera aritmticamente posible alcanzar ms curules por
residuo que por cuociente
158
.

156
El ataque a Marquetalia, al cual me referir ms adelante, en el captulo que describe el nacimiento de
los movimientos guerrilleros, se constituy en el mito fundacional de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC). Segn l, las FARC no se constituyeron por iniciativa propia, sino como reaccin a
una agresin estatal, y por tanto, era el Estado quien haba declarado la guerra a las organizaciones
agrarias comunistas que se refugiaban en las llamadas repblicas independientes.
157
Un hito en la consolidacin del clientelismo fue esta reforma constitucional. Cre mecanismos que lo
alimentaron y restringi aun ms el espacio de participacin poltica. Creo los auxilios parlamentarios, que
permitieron a los congresistas contar con recursos del presupuesto nacional, aproximadamente el 1%,
para beneficiar, a travs de obras pblicas, a su clientela regional. Ver ROLL, Op. Cit., pgina 61
158
La llamada guerra de los residuos tiene sus orgenes en la dcada de los sesentas, pero es a partir de
1991 que, con la apertura democrtica promulgada en la Constitucin, esta prctica es exacerbada e
74

Tal y como lo afirma Echeverri Uruburu, las expectativas de reformismo social en el
marco del Frente Nacional creadas por Lleras Restrepo durante su campaa
presidencial se expresaron en un relativo incremento de la participacin electoral, que
pas del 34% en 1964 al 45% durante el debate comicial de 1966, e incluso llevaron a
cambiar el remoquete del sistema por el de Frente de Transformacin Nacional. Pero
tales expectativas [resultaron] a la postre frustradas tras el fracaso de la reforma
agraria y la ausencia de una poltica social de envergadura a nivel del movimiento
obrero y popular, capaz de resolver el ms acuciante de sus problemas: la absorcin
de la fuerza de trabajo
159
.

Para 1974, ao en que finaliz el Frente Nacional, el panorama no era alentador. Un
Estado paquidrmico e ineficiente, una sociedad conformista y desilusionada, unos
grupos guerrilleros que se consolidaban a travs de operaciones militares que en
ocasiones cobraban vctimas mortales, que se caracterizaban por apropiarse de
discursos rgidos y estereotipados que tampoco lograban convocar a las masas
populares, un narcotrfico admitido por todas las esferas sociales, incluyendo por la
clase poltica que conviva con l, y unos partidos polticos incapaces de formular
propuestas estructuradas consecuentes con el difcil momento que atravesaba la frgil
democracia colombiana.

3.2.3 Un sistema de justicia ineficiente

Durante la segunda mitad del siglo XX todas las condiciones heredadas que afectaron
de alguna manera el establecimiento y desarrollo del sistema de justicia colombiano y,
simultneamente, el aumento significativo de los delitos cometidos durante la poca de
la Violencia, la crisis de los derechos humanos, una transicin incompleta y particular a
la modernidad, y el proceso acelerado de urbanizacin, se conjugaron congestionando
y prcticamente colapsando la capacidad del sistema para aplicar de manera eficiente
lo establecido en la Constitucin y los distintos cdigos. As mismo, la falta de
credibilidad, por parte de la ciudadana, y la debilidad de la norma jurdica como

implementada hasta extremos insospechados, tal y como se ver ms adelante. Especficamente, la
guerra de residuos est definida por la prctica de presentar mltiples listas a las diferentes
circunscripciones electorales, con lo que, aunque se dividen los votos obtenidos por el movimiento o
partido, sacrificando la posibilidad de obtener escaos por cociente, se maximiza la posibilidad de
obtenerlos por residuo.
159
ECHEVERRI URUBURU, Op.Cit., pgina 221
75
prctica de convivencia, alimentaron la percepcin de que en algunas circunstancias
era lcito tomarse la justicia por va privada.

Los aspectos heredados a lo largo de la historia colombiana que incidieron en este
fenmeno pueden ser rastreados a partir de estudios que afirman que la herencia
hispnica determin decisivamente algunas de las caractersticas actuales del sistema.

La Porta
160
, a partir del anlisis de una muestra de 49 pases de todo el mundo,
encontr una correlacin fuerte entre las caractersticas distintivas de sus actuales
sistemas judiciales y la tradicin colonial de donde stos se desprendan. La existencia
de una cultura jurdica anglosajona del common law est altamente correlacionada,
segn los autores, con pases que evidencian bajos ndices de corrupcin, mientras
aquellos pases colonizados por Francia y Espaa, que heredaron de ellos el sistema
jurdico continental, demuestran niveles sustancialmente mayores.

Los hallazgos de La Porta parecen reforzar la hiptesis de que muchos de los
comportamientos distintivos del sistema jurdico colombiano actual pueden tener sus
races en las herencias coloniales espaolas.

As, Espaa, que entonces soportaba un Estado controlado por una amplia burocracia
buscadora de rentas, desarroll un sistema legal de corte administrativo, que
desincentivaba la competencia privada y permita comportamientos depredadores y
corruptos. En ese sentido, tal y como afirma categricamente Stein, para la elite
[conquistadora], la ley se convirti en una norma que se honraba rompindola,
[mientras que] para los pobres, la ley era arbitraria y extraa, y por tanto no posea
fuerza moral
161
. Igualmente, las elites coloniales intentaron aduearse de los cargos
judiciales para capturar rentas para su familia y sus clientelas, hecho que
histricamente justifica en 1789 el Virrey Caballero, quien se quejaba de que los
funcionarios judiciales locales tenan serias dificultades para sobrevivir sin recurrir a los

160
LA PORTA, Rafael; LPEZ DE SILANE, Florencio; SHLEIFER, Andrei; VISHNY, Robert W, Law and
Finance, NBER Working Paper 5661, Boston, NBER, 1996. Ver en
http://mba.tuck.dartmouth.edu/pages/faculty/rafael.laporta/publications/LaPorta%20PDF%20Papers-
ALL/Law%20and%20Finance-All/Law%20and%20Finance.pdf o en Journal of Political Economy,
December 1998. Reimpreso en J. Schwalbach ed., Corporate Governance; Essays in Honor of Horst
Albach, Publications of the Society for Economics and Management at Humboldt-University Berlin, Berlin,
Springer, 2001.
161
STEIN, S., The colonial heritage of Latin America: essays on economic dependence in perspective,
Oxford University Press, Oxford, 1970, pgina 701
76
sobornos
162
, o que se evidencia en el informe del Virrey Ezpeleta, quien report que
durante su mandato se haba separado de sus puestos a nueve corregidores al
comprobar que fomentaban pleitos en sus comunidades para cobrar luego por su
resolucin
163
.

Por tanto, no debe extraar que el subdesarrollo del sistema legal colombiano y la
corrupcin inherente a su sistema judicial sean consecuencia, aunque no exclusiva, de
los vicios heredados desde la colonia. Entonces, las leyes eran ambiguas y poco
tcnicas, depriman iniciativas privadas y fomentaban monopolios, mientras mantenan
y consolidaban un Estado clientelista, que se soportaba en su importante papel como
asignador de rentas coloniales. Tampoco debe extraar que con el paso del tiempo y la
interaccin del sistema con otros factores como los mencionados anteriormente, la
justicia colombiana durante la segunda mitad del siglo pasado haya permanecido
politizada y haya sido especialmente ineficiente.

La Rama Jurisdiccional naci en Colombia administrativamente como una dependencia
de las otras dos ramas del poder pblico. El manejo de los presupuestos de la justicia
era responsabilidad del Ejecutivo y la nominacin de su personal era compartida entre
aquella y la legislativa. Esta realidad gener diversas reformas y proyectos de
reforma
164
durante la segunda mitad del siglo pasado.

En 1945 se reform el sistema, otorgando a la Corte Suprema la capacidad de nombrar
magistrados y a stos la de nombrar los jueces. Luego, en 1957, se dispuso que los
magistrados de la Corte y del Consejo de Estado seran nombrados por cooptacin de
sus propios miembros, dejando la Rama de Justicia con autonoma nominativa, aunque
limitada, ya que el manejo de los recursos humanos continuaba en manos del
Ejecutivo. En 1970 se cre el Consejo Superior de la Administracin de Justicia,
reorganizado en 1987, y en 1989, mediante la ley 38, y se dio autonoma
presupuestaria a la Rama Judicial, otorgndole la capacidad de nombrar ordenadores
de gasto.


162
COLMENARES, Germn, Relaciones e informes de los gobernantes de Nueva Granada, Tomo I,
Biblioteca Banco Popular, Bogot, 1989, pgina 29
163
COLMENARES, Ibidem, Tomo II, pgina 201
164
Entre 1974 y 1975 se frustr la iniciativa de Lpez Michelsen de reformar la justicia mediante enmienda
constitucional. En 1979, el proyecto se declar inexequible por la Corte Suprema y en 1984, no fue
tramitado por el Congreso.
77
El sistema de justicia en Colombia mostr hasta la Constitucin de 1991 los siguientes
rasgos distintivos: una impunidad en materia penal altsima
165
; los llamados litigios de
pequeas causas no tenan ningn cauce institucional de resolucin determinado,
estimulndose as numerosas formas de violencia cotidiana; y la posibilidad de que un
acusado representado por un abogado de oficio fuera condenado era 80% ms alta
que si el acusado estaba representado por uno privado
166
, lo cual muestra que se
castigaba ms frecuentemente a las personas de bajos recursos econmicos. As
mismo, la justicia civil, afirma tambin Uprimny, ha sido colonizada por las entidades
financieras para el cobro de sus deudas. Tampoco, afirma, es posible encontrar una
orientacin poltica clara de la evolucin del aparato judicial, ya que las reformas han
combinado elementos muy democrticos con otros muy autoritarios.

Igualmente, por ineficiencia, corrupcin o porque la capacidad de respuesta del
sistema era estructuralmente ineficaz debido a la tradicin de jurisdiccionalizacin de la
solucin de conflictos
167
, el tiempo que tardaba el trmite de los distintos procesos
penales exceda significativamente el establecido legalmente. Entre 1972 y 1980, por
ejemplo, el ndice de retencin, es decir, el porcentaje de los procesos que iniciaban
curso en un ao y no se tramitaban al final del mismo, siempre estuvo entre el 76% y
el 85%
168
. As mismo, del total de denuncias por hurto simple (aproximadamente el
20% del total de delitos para ese entonces), slo en el 13.7% de los casos se dict
auto de calificacin del mrito del sumario al cabo de cuatro aos, siendo slo el 4.5%
de llamamiento a juicio, y del total de denuncias slo el 2.6% llegaron a sentencia al
final de ese perodo. Es decir, en este caso, 6 de cada 7 procesos iniciados no
superaban la etapa de investigacin, lo que implicaba que casi la totalidad de procesos
prescriban
169
. Para el caso de lesiones personales intencionales (30% de los delitos de
entonces) slo el 1.4% llegaron a sentencia
170
.


165
En UPRIMNY, Op.cit., pgina 49, el autor afirma que la probabilidad de que un homicidio sea
sancionado en Colombia cay del 11% [un ndice ya bajo] en los aos sesenta, a un 4% en la dcada de
los noventa.
166
UPRIMNY, Ibidem, pgina 51
167
Definida como la creencia de que todos los conflictos entre los ciudadanos o entre ellos y el Estado, es
por naturaleza de carcter judicial.
168
GIRALDO ANGEL, Jaime, La reforma constitucional de la justicia, en DUGAS, John (comp.), La
constitucin de 1991: Un pacto poltico viable?, Universidad de los Andes, Bogot, 1993, pgina 104
169
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 105
170
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 106
78
A pesar de la reforma del Cdigo de Procedimiento Penal de 1987, que creaba un
nmero significativo de despachos penales, en 1988, slo el 12.5% del total de los
procesos llegaron a sentencia
171
.

Tambin en la justicia civil y laboral la congestin provocada por la jurisdiccionalizacin
fue evidente: en 1982 el promedio de casos civiles por juez era de 1.427 y los niveles
de retencin en tribunales era del 20%, en juzgados de circuito de un 26% y en
juzgados municipales del 23%
172
. Y, por ltimo, segn el DANE, el ndice de retencin
promedio de procesos laborales en la dcada del setenta fue de 26%
173
.

Estos rasgos, junto con el protagonismo excesivo de los jueces y la precariedad
funcional, no son casuales. Los amplios poderes de un Estado que ha pretendido
siempre el monopolio de la coaccin y la situacin de violencia generalizada, que no ha
sido ajena al sector judicial
174
sumado a la fuerza intimidatoria del narcotrfico, y la
poca credibilidad que las instituciones de justicia generaban en la poblacin civil, han
configurado la mayora de las debilidades del sistema hasta 1991.

Para evitar los efectos negativos de una situacin como la descrita anteriormente,
Colombia ha cado, nuevamente, en un error al asumir que reformas al sistema judicial
basadas en el transplante de instituciones y frmulas forneas, solucionan
automticamente los problemas detectados, pareciendo olvidar que, como
acertadamente afirma Giraldo, el derecho es un instrumento para alcanzar los fines
polticos que un Estado se propone en un momento histrico determinado y que, como
tal, debe adecuarse a las condiciones del tiempo, modo y lugar de donde vayan a
aplicarse las correspondientes soluciones normativas
175
.

Tambin, segn Giraldo, se ha buscado tradicionalmente como solucin a la crisis de la
justicia, la reforma de los cdigos, o el nombramiento de ms jueces, sin que el pas
se atreva a replantear la justicia sobre bases ms acordes con los desarrollos del
Estado moderno
176
. En cuanto a la modificacin de cdigos, dice, la tendencia es a la

171
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 106
172
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 126
173
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 126
174
GIRALDO ANGEL, Ibidem, pgina 52. Afirma que entre 1979 y 1991 unos 290 funcionarios judiciales
fueron asesinados.
175
GIRALDO, Ibidem, pgina 101
176
GIRALDO, Ibidem, pgina 127
79
jurisdiccionalizacin y la ritualizacin de los procedimientos. Se tiene una fe mtica en
las normas, y se cree que basta dictar un decreto para que el pas se transforme, sin
que se asignen los recursos necesarios para desarrollar los mecanismos
procedimentales en l consagrados
177
. Refirindose al nmero de jueces afirma que
Colombia tiene una vez y media ms jueces que Estados Unidos
178
pero que all,
gracias a la creacin de mecanismos extrajudiciales y prejudiciales de solucin de
conflictos slo llegan a juicio entre el 5% y el 10% de las demandas.

Por ltimo, es destacable tambin que el sistema de justicia colombiano es altamente
inestable por el hiperreformismo al que se ha visto abocado, especialmente durante los
perodos de estado de sitio o conmocin interior, lo que ha otorgado a aquellos en el
poder una herramienta para controlar mediante procedimientos judiciales a sus
enemigos polticos.

Muchos de esos retos de reforma fueron asumidos por la Constitucin de 1991, que en
principio se propuso dar mayor independencia a la rama, amparar una amplia gama de
derechos y libertades individuales y colectivas y ampliar el acceso a la justicia de los
ciudadanos. Sin embargo, aun persisten prcticas indeseadas que hacen del sistema
judicial colombiano un factor que, por lo menos, entorpece el establecimiento de una
cultura de paz para la solucin del conflicto armado actual.

Por ejemplo, a pesar del incremento del gasto pblico en el sector de justicia
179
, ms
del 90% se dedic a actividades de funcionamiento, como el aumento de salarios y
prestaciones sociales de los funcionarios de la rama, es decir a actividades de
naturaleza burocrtica, y slo menos del 10% a gastos de inversin, bsicamente en
infraestructura
180
. La inversin en capital humano fue bajsima.





177
GIRALDO, Ibidem, pgina 127
178
GIRALDO, Ibidem, pgina 127
179
El gasto pblico en justicia como porcentaje del Producto Interno Bruto pas de 0.6% en la dcada de
los ochentas al 1% en la de los noventas, llegando a 1.29% en el ao de 1999. Ver al respecto, FUENTES
HERNNDEZ, Alfredo, La reforma en Colombia: tendencias recientes. 1991-2003, en Nuevos Estudios
Sociojurdicos#9, Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, Bogot, pgina 149.
180
COMISIN DE RACIONALIZACIN DEL GASTO Y DE LAS FINANZAS PBLICAS, El saneamiento fiscal:
un compromiso de la sociedad, Informe Final, Bogot, 1997
80
3.2.4 Los partidos polticos y las elecciones desde la segunda
mitad del siglo XX

Los dos partidos tradicionales colombianos, liberales y conservadores, han sido desde
su creacin hace siglo y medio los principales actores colectivos del pas.
Histricamente constituidos como partidos de notables, de carcter especialmente
urbano, han actuado como agentes electorales manejados por las elites. Han sido
partidos personalistas, poco cohesionados, con poca disciplina interna y dbiles en
cuanto su organizacin.

Diferenciados a partir de dos cleavages, clericalismo/anticlericalismo y
centralismo/federalismo, se han mantenido en el poder a partir de la exclusin
sistemtica de otras fuerzas polticas y de la integracin en sus discursos de tendencias
populistas y otras tendencias disidentes, sostenidos en una macabra red de
mercantilismo electoral, clientelismo, avales indiscriminados, fragmentacin e
indisciplina partidista
181
.

Hasta la Constitucin de 1991 estuvieron apoyados en un sistema de bipartidismo
rgido muy peculiar, cuya evolucin histrica puede verse en la tabla siguiente,
soportado en una dinmica [colaboracionista] intermitente de conflicto- alianza
exclusionista que no permite hablar de alternancia aleatoria y bipartidismo clsico, sino
ms bien de un sistema consociacional bipartidista
182
, materializada en hegemonas
que se extendan por largos perodos de tiempo, cuya lgica operaba a partir de la
existencia de un Estado ineficiente pero con una gran concentracin de recursos
econmicos a disposicin de una administracin que buscaba monopolizarlos con el fin
de compensar la debilidad partidista.




181
ROLL, David, Colombia, en ALCANTARA, Manuel y FREIDENBERG, Flavia, Partidos polticos de Amrica
Latina, Universidad de Salamanca, Salamanca, 2001, pgina 154
182
ROLL Ibidem, pgina 149. Lijphart define consociacionalismo como el fenmeno poltico por el cual las
clases dirigentes tradicionales forman amplias coaliciones en momentos de transicin hacia gobiernos
democrticos. En Colombia, adems de las guerras civiles y las hegemonas bipartidistas, es claro que la
trama constitutiva del sistema poltico ha estado definida de manera recurrente por las estratgicas
alianzas bipartidistas bajo cualquier amenaza al orden social y poltico establecido. Al respecto, es
destacable que el consociacionalismo del sistema poltico colombiano no obedece nicamente a lo
histricamente evidenciado por el Frente Nacional. Hasta 1930, las elites partidistas formaron coaliciones
posteriores a las guerras civiles o las hegemonas partidistas, en nueve ocasiones.
81
Tabla 3
Historia del Bipartidismo colombiano 1849-2002

Perodo Caracterstica
1849 Fundacin de los partidos polticos
1930-1946 Dominacin liberal- Repblica liberal
1946-1953 Dominacin conservadora: La Violencia; 1946-1947
coalicin; 1948-1949 coalicin; 1949-1953 dictadura
civil de Laureano Gmez
1953-1957 Dictadura militar de Rojas Pinilla
1958-1974 Coalicin bipartidista. Frente Nacional
1974-2002 Bipartidismo. Alternacin del poder con predominio
del Partido Liberal en la Presidencia y en el Senado
FUENTE: ROLL, David, Rojo difuso y azul plido, Universidad Nacional de Colombia, 2002, Bogot, pgina
123

Durante el perodo que va desde el final del Frente Nacional y la entrada en vigor de la
Constitucin de 1991, los partidos polticos fueron instituciones altamente
deslegitimadas, que se caracterizaron por propuestas electorales vagas y para
solucionar problemas en el corto plazo, sin tener una visin estructural de los mismos.
El debate entre conservadores y liberales se desideologiz, como efecto de la parlisis
programtica del Frente Nacional y la oposicin legal a los gobiernos fue dbil e
ineficaz. Fue en este momento en que muchas de las herencias de una historia singular
confluyeron para definir el contexto en el cual se gener una nueva etapa de violencia
generalizada que se extendi hasta hoy.

Colombia se distingue, tal y como se ha dicho en esta investigacin, por tener una
democracia estable y gobiernos civiles durante un perodo mayor que cualquier otro
pas de Latinoamrica. Su histrico civilismo ha fortalecido el papel de las elites
polticas y ha disminuido el papel autnomo de las Fuerzas Armadas
183
, a la vez que ha
permitido la aparicin de tendencias favorables a la concentracin poltica entre las
clases dominantes. Desde su independencia, slo ha vivido cuatro dictaduras militares,
que en suma corresponden a algo menos de siete aos, y que siempre terminaron por
oposicin partidista organizada
184
. No sufri tampoco la presencia de regmenes

183
En RUHL, J. Mark, Civil military relations in Colombia: a social explanation, en Journal of Interamerican
Studies and World Affairs, 23, 1981, pgina 142, la intervencin militar se ha evitado desde 1950 porque:
(1) la elite civil y poltica ha prevenido que la competencia entre partidos sea inmanejable como en la
dcada de los aos cuarenta; (2) porque el Frente Nacional ha estimulado la aplicacin de programas
econmicos ortodoxos que la cpula militar y el sector privado ha apoyado; y (3) porque los partidos
tradicionales han mantenido un apoyo importante de las masas, lo que ha inhibido la aparicin de partidos
radicales importantes.
184
Tres argumentos se han utilizado para explicar la ausencia de dictaduras militares, especialmente
durante el siglo XIX: a) Que los militares que trajeron la independencia a Colombia eran principalmente
venezolanos y que luego de la disolucin de la Gran Colombia, regresaron a su pas de origen, b) Que la
82
caudillistas ni de regmenes militares anticomunistas. Sin embargo, a pesar de tener la
ms larga tradicin democrtica de Amrica Latina, el uso de la violencia como
modalidad especfica en el ejercicio poltico ha sido una constante. Desde su
independencia, durante pocas etapas el pas ha vivido en una paz estable y duradera.
En ese sentido, es destacable que la divisin partidista estuvo en el origen de las ocho
guerras civiles del siglo XIX y fue tambin la causa de la Violencia iniciada a mediados
del siglo XX.

Los dos partidos polticos dominantes, el Liberal y el Conservador, tienen sus orgenes
en los movimientos independentistas y se han consolidado como las dos ms
importantes opciones de poder desde entonces, lo cual le diferencia de sus vecinos
suramericanos, donde tradicionalmente los partidos de la post-independencia cedieron
ante partidos de base obrera y de clase media con fuerte arraigo populista. Son fuertes
en trminos emocionales, pero dbiles organizacionalmente. Desde sus inicios, a
mediados del siglo XIX, varias facciones se han constituido, algunas definidas
ideolgicamente y otras por afinidades personalistas. Entre 1933 y 1990 el 88% de los
municipios ha mantenido una continuidad en su lealtad a uno de los dos partidos. Es
decir, tres generaciones de colombianos residentes en nueve de cada diez municipios
ha mantenido su apoyo electoral y pertenencia a uno de los dos partidos histricos, lo
cual ha alimentado una democracia electoral sin una oposicin institucional que se
proyecte como alternativa de poder real.
185


En general, dos son las caractersticas distintivas del comportamiento poltico de los
colombianos durante este perodo. En primer lugar, la alta abstencin electoral, que ha
llegado a niveles realmente preocupantes desde mediados del siglo pasado, tal y como
se ve en las dos tablas siguientes. Segundo, el peso de los partidos tradicionales,
consolidadas como mquinas electorales unipersonales, ha permitido el arraigo de
redes regionales de clientelismo, que se constituye como el articulador del sistema.


elite civil colombiana, a diferencia de otros pases latinoamericanos, no fue destruida por las guerras de
independencia, y c) Que entre los militares independentistas haba hombres de color entre los altos
mandos, y en alguna medida stos eran rechazados por las elites criollas. En ese sentido, el ejrcito fue
excluido de la poltica permanentemente y su tamao siempre fue reducido durante el siglo XIX y la
primera mitad del XX. Ver al respecto KLINE, Op.Cit. pgina 30
185
Colombia: una nueva sociedad en un nuevo mundo, Revista Anlisis Poltico, Universidad Nacional de
Colombia, Edicin Especial, Junio de 1997, pgina 27.
83
Los bajos niveles de participacin han sido el origen de normas legales y
modificaciones del sistema electoral colombiano para aumentar la participacin
ciudadana. Entre estas medidas destacan incentivos a la participacin en las
elecciones, y la posibilidad de, mediante actos electorales, destituir antes del fin de su
mandato a autoridades locales electas por voto popular. A pesar de estas medidas los
niveles de abstencin no han disminuido y la sociedad colombiana se mantiene an
aptica frente al derecho, constitucionalmente consagrado, del voto.

Tabla 4
Abstencin electoral presidenciales 1958-1978

Ao Abstencin
1958 42.29%
1962 51.25%
1966 59.93%
1970 47.47%
1974 41.86%
1978 59.66%
FUENTE: Registradura Nacional del Estado Civil


Tabla 5
Abstencin electoral en presidenciales y legislativas 1982-2002

1982 1986 1990 1991
1994
I Vuelta
1994
II Vuelta

1994 1998
1998
Primera
Vuelta
1998
Segunda
Vuelta
2002
Presidente 50,2% 54,4% 56,5% - 66,1% 56,7% - - 48,2% 40,7% 53,5%
Senado 59,0% 57,5% 44,5% 63,5% - - 67,3% 56,0% - - 58%
Cmara 59,0% 56,4% 45,4% 64,1% - - 67,3% 55,5% - - 58%
FUENTE: Elaboracin propia. Campaas electorales y medios de comunicacin en Amrica Latina; CIEDLA
1999, ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Polticos de Amrica Latina, Tecnos, 1999, Madrid, Volumen 1,
pgina 346, y http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Col/pres02.html

En el continuo izquierda-derecha, el Partido Liberal est en una posicin de centro y el
Partido Conservador se sita claramente en la derecha.





84
Tabla 6
Ubicacin ideolgica partidista
(1=izquierda, 10=derecha)
186


Partido Liberal Partido Conservador
Ubicacin ideolgica de su partido
poltico (de 1 a 10)
5.5 7.3
FUENTE: ALCANTARA, Manuel en Sistemas Polticos de Amrica Latina, Tecnos, Madrid, 1999, Volumen 1,
pgina 349, de Elites Parlamentarias iberoamericanas, Volumen 6, Colombia, Universidad de Salamanca,
1998, pginas 44 y 45.

Las diferencias existentes en la valoracin ideolgica de los partidos tradicionales, tal y
como se observa en la tabla anterior, no caen en la polarizacin caracterstica de otros
casos de bipartidismo en Amrica Latina.

En 1986 se reform la constitucin, lo cual cambi en alguna medida los balances
electorales entre partidos. La eleccin popular de alcaldes traslad gran parte del
poder a las regiones y otorg a los lderes locales mayor libertad de accin, as como
debilit a las minoras electorales del conservatismo, por cuanto no era tan rentable
como antes pertenecer a ellas, su organizacin central se debilit fuertemente y las
funciones del Directorio se vieron sustancialmente disminuidas.

En 1988 se llevaron a cabo las primeras elecciones populares de alcaldes. En dichos
comicios hubo una apreciable movilidad frente a lo esttico que hasta entonces haban
sido las elecciones presidenciales y legislativas. Aunque liberales y conservadores
ganaron entonces la mayora de alcaldas, 97 de ellas fueron ganadas por fuerzas
distintas a los dos partidos hegemnicos organizadas, mayoritariamente, en torno a
movimientos cvicos. Desde entonces se han celebrado elecciones municipales en
1990, 1992, 1994, 1997, 2000 y 2003, que han seguido una evolucin similar a las
legislativas en el sentido de presentar un gran nmero de candidaturas y del aumento
de participacin de movimientos y partidos distintos a los dos tradicionales para los
cargos elegibles. Las elecciones de gobernadores de 1991, 1994, 1997, 2000 y 2003
arrojaron comportamientos similares a los de las municipales, tal como se observa en
la tabla siguiente: entre 1988 y 1997, partidos o movimientos diferentes a los
tradicionales han pasado de obtener el 23% de los gobernadores y el 14% de las
alcaldas, a conseguir el 29% y el 34% respectivamente, mientras los partidos
tradicionales, especialmente el conservador, han perdido su poder en el mbito local.

186
Respuesta a la pregunta Usando una escala ideolgica, donde 1 sea izquierda y 10 derecha, dnde
ubicara usted a su partido poltico?
85


Tabla 7
Gobernaciones y alcaldas segn partido poltico 1988-1997

GOBERNACIONES 1988 1990 1991 1992 1994 1997
Partido Liberal -- -- 66% (18
gobernadores)
-- 69% (22
gobernadores)
61% (19
gobernadores)
Partido Conservador -- -- 11% (3
gobernadores)
-- 22.5% (7
gobernadores)
9.6% (3
gobernadores)
Otros -- -- 23% -- 8.5% 29.4%
ALCALDAS
Partido Liberal 45.4% 56.1% -- 40.5% 51.1% 44.8%
Partido Conservador 41.3% 38.8% -- 27.2% 36.8% 27.9%
Otros 14.3% 12.1% -- 34.7% 18.6% 34.5%
FUENTE: Registradura Nacional del Estado Civil. ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Polticos de Amrica
Latina, Tecnos, 1999, Madrid, Volumen 1, pgina 352 y ROLL, David, Rojo difuso y azul plido,
Universidad Nacional de Colombia, 2002, Bogot, pgina 264.

ltimamente, en las elecciones de Octubre 29 de 2000, los colombianos eligieron
gobernadores en 30 de los 32 departamentos y 965 de los 1.092 municipios, 502
diputados en Asambleas Departamentales y 12.118 consejeros departamentales.
Muchos de los ganadores fueron independientes (cuatro de las cinco alcaldas de las
ciudades ms importantes y la tercera parte de las gobernaciones) y la abstencin
alcanz el 52%. El Partido Liberal gan 19 gobernaciones y 18 alcaldas en capitales
departamentales. El Partido Conservador slo gan una gobernacin y dos alcaldas de
capitales departamentales. En el Cauca, al sur del pas, se eligi al primer gobernador
indgena del pas y ms de 20 candidatos a alcalde fueron asesinados, 15 secuestrados
y casi 100 se retiraron de la pugna electoral bajo amenaza de muerte.

En cuanto a las elecciones legislativas es importante mencionar que desde 1970 se han
realizado diez, en las cuales la mayora siempre ha sido liberal, tanto en el Senado
como en la Cmara de Representantes, y que slo desde 1998, se produjo una
importante renovacin de la clase poltica en las dos cmaras, reflejada en la
incorporacin de alternativas nuevas y por la constatacin del progresivo
debilitamiento de los dos partidos tradicionales y hegemnicos. Los diputados y
senadores de perfil independiente guarnecidos bajo alguna etiqueta partidista fue
mayor y las listas de candidaturas presentadas fueron de 319 para Senado y 692 para
Cmara de Representantes.

86
El Partido Liberal, de origen territorial e interno
187
, que fue minoritario durante los
primeros aos del siglo XX, pero mayoritario desde 1934, es un partido heterogneo e
indisciplinado. Defensor de la secularizacin, la reforma agraria y la descentralizacin
poltica y administrativa, ha sufrido varias divisiones en su seno, impulsadas por sus
facciones progresistas. En los cuarenta, Jorge Elicer Gaitn cre el UNIR, pero vio
frustradas sus intenciones electorales al ser asesinado en 1948; en 1961 Alfonso Lpez
Michelsen, presidente con el apoyo del partido en 1974, cre el Movimiento
Revolucionario Liberal que tuvo xito limitado en las urnas; y en 1981 Luis Carlos
Galn se separ de las filas oficialistas y fue ganando terreno hasta que en 1989 fue
asesinado cuando las encuestas lo daban como el ms seguro sucesor de Virgilio Barco
Vargas.

Las caractersticas que han identificado al Partido Liberal Colombiano a lo largo de su
historia, tal y como queda plasmado en su Plataforma Ideolgica son las siguientes:
En pocas pasadas, sus luchas se identificaron con la emancipacin de los esclavos, el
sufragio directo y secreto, la separacin de la Iglesia y el Estado, los procesos de
descentralizacin, la lucha por los derechos de la mujer, la educacin gratuita y
obligatoria, la defensa de las libertades pblicas y los derechos humanos. Los
programas del Partido, desde principios de siglo, han tenido la influencia de las
tendencias del socialismo democrtico y de los movimientos de vanguardia en los
tiempos modernos, como el New Deal americano y los principios de la economa
keynesiana que modernizaron el capitalismo. El partido fundamenta su estrategia de
crecimiento econmico y de equidad social en un modelo de economa mixta, que ha
sido plasmado y reconocido por el artculo 32 de la reforma constitucional de 1936 y
reiterado por el artculo 334 de la Constitucin de 1991. La economa mixta concibe
que paralelamente al estmulo de la iniciativa privada, de la libre empresa, dentro de
una economa de mercado, el Estado tiene de por s y no como tarea supletoria,
funciones esenciales, adems de las tradicionales, en la tarea de orientar y regular el
proceso de desarrollo, prestar a la comunidad los servicios pblicos bsicos, fijar el
marco dentro del cual funciona la empresa privada y mantener el equilibrio y la

187
Siguiendo a PANEBIANCO, Angelo, en Modelos de partido, Alianza Universidad, Madrid, 1990, pgina
110. Origen territorial e interno remite, segn el autor, al reconocimiento de un proceso originario del
centro hacia la periferia, y en ausencia de una institucin externa generadora.
87
cohesin social, defendiendo los intereses de los sectores ms dbiles de la sociedad y
luchando por la equidad en la distribucin del ingreso
188
.

El Partido ha recibido apoyos histricos del gremio cafetero, comercial y bancario.
Electoralmente es la principal fuerza poltica en el pas, aunque ha perdido apoyo para
las elecciones presidenciales en las ltimas dos dcadas. En las elecciones de Congreso
los liberales son aun poderosos, manteniendo desde el Frente Nacional entre 45% y
60% de las curules, como se puede observar a continuacin.

Tabla 8
Votacin Partido Liberal Legislativas 1974-2002

AO CURULES
TOTALES
EN
SENADO
OBTENIDAS PORCENTAJE CURULES
TOTALES CAMARA
DE
REPRESENTANTES
OBTENIDAS PORCENTAJE
1974 112 66 59 199 113 57
1978 112 62 55 199 111 56
1982 114 63 56 199 115 58
1986 114 64
189
57 199 105 53
1991 100 56 56 161 87 54
1994 100 56 56 161 88 55
1998 100 50 50 161 87 54
2002 100 29 29 166 55 33
FUENTE: Registradura Nacional del Estado Civil

Sin embargo, ha perdido bases sociales cruciales desde la finalizacin del Frente
Nacional. Los medios de comunicacin, la clase media alta bogotana, los empresarios y
los tcnicos se han ido desplazando, especialmente despus de la Constitucin de 1991
hacia otras fuerzas polticas ajenas al bipartidismo tradicional. Igualmente, desde la
dcada de los setenta se ha acercado ms a posiciones de derecha, como demuestra,
por ejemplo, la presidencia de Turbay (1978-1982) y su Estatuto de Seguridad, y
tambin sus lderes parlamentarios han adquirido crecientes niveles de independencia
con respecto al liderazgo nacional.


188
Para consultar la Plataforma Ideolgica del Partido Liberal Colombiano ir a:
http://www.ipliberal.org/modules.php?name=News&new_topic=116
189
Incluye las obtenidas por el Nuevo Liberalismo de Luis Carlos Galn Sarmiento
88
Desde los ochenta los narcotraficantes se infiltraron en sus estructuras, bsicamente
por ser el partido mayoritario, por tanto, el liberalismo apareci relacionado a la
violencia agraria, al paramilitarismo y al trfico de drogas.

La gran paradoja actual del partido liberal consiste en ser un partido mayoritario pero
atomizado, piramidal y tradicionalmente de notables, antiguo, con una fuerte identidad
poltica, con una base electoral estable, pero configurado en una inmanejable
aglomeracin de cacicazgos
190
.

En 1999 fue admitido como miembro pleno de la Internacional Socialista y en 2002,
por consulta interna, fueron aprobados su plataforma ideolgica, su cdigo disciplinario
y sus estatutos, en los que se incluye una carta de derechos fundamentales, las
garantas y deberes de sus miembros, los mecanismos para su proteccin, los
reglamentos sobre su democracia interna, seleccin de candidatos y directorios, y la
prohibicin de la doble militancia, de acuerdo con lo estipulado por la Constitucin de
1991.

All se define que los rganos directivos y de gestin del partido son: el Congreso
Nacional, que es su mxima autoridad; la Direccin Nacional, que puede ser nica o
plural, y que en tal caso estara conformada por diez miembros; el Consejo Poltico
Nacional, el Instituto de Pensamiento Liberal, la Secretara General, las ejecutivas, de
participacin y las temticas, la Tesorera General, el Consejo Programtico Nacional y
el Foro Programtico Nacional.

Elige sus candidatos a presidencia y vicepresidencia por consulta popular interna,
cuando hay acuerdo entre los precandidatos y lo hace la Direccin Nacional
(presidenciales de 1990 y 1994), y la Convencin cuando no lo hay (eleccin
presidencial de 2002) y emite avales para los candidatos al poder legislativo y cargos
regionales
191
.

Segn el artculo 5 del Captulo 2, Ttulo I de sus estatutos, son miembros del Partido
todos los colombianos por nacimiento o por adopcin y las organizaciones polticas,

190
El liberalismo: un ao de perplejidad, en Consigna, Volumen 7, #230, mayo 1983, pginas 20-24
191
Son requisitos para la emisin de avales a favor de algn candidato: ser militante por lo menos con un
ao de antelacin a la solicitud, comprometerse a desarrollar el programa del partido, respaldar a sus
candidatos, no tener inhabilidades, y no estar afiliado a otra organizacin poltica con personera jurdica.
89
sociales, culturales y acadmicas que acepten las ideas liberales socialdemcratas y los
principios generales sealados en el prembulo de los Estatutos.

Sus organizaciones de base son dbiles, es desarticulado, y con una lnea programtica
no consecuencial.

David Roll
192
determin que el partido se autoubica ideolgicamente como de
centroizquierda, que sus miembros tienden a identificar la filosofa poltica de su
colectividad con los postulados keynesianos del Estado de Bienestar, y consideran que
sus rganos internos se vinculan entre s por relaciones marcadamente verticales, con
un bajo nivel de democracia interna.

El Partido Conservador, por su parte, tambin de creacin territorial e interna, remonta
sus orgenes a 1849, cuando public su programa apoyando

... el orden constitucional contra la dictadura; la legalidad contra las vas de
hecho; la moral del cristianismo y sus doctrinas civilizadoras contra la inmoralidad y
las doctrinas corruptoras del materialismo y del atesmo; la libertad racional, en
todas sus diferentes aplicaciones contra la opresin y el despotismo monrquico,
demaggico, literario, etc.; la igualdad legal contra el privilegio aristocrtico,
universitario o cualquier otro; la tolerancia real y efectiva contra el exclusivismo y
la persecucin, sea del catlico contra el protestante y el desta, o el atesta contra
el jesuita y el fraile, etc.; la propiedad contra el robo y la usurpacin ejercida por
los comunistas, los supremos o cualesquiera otros; la civilizacin, en fin, contra la
barbarie
193
.

En su conformacin convergieron tres vertientes: la de los liberales moderados, la de
los bolivarianos y la de los antiguos monrquicos.

Histricamente ms cohesionado que el Partido Liberal, aunque actualmente tiene
doce diferentes movimientos en su interior
194
, est fuertemente arraigado en la clase
empresarial, los funcionarios estatales y el pequeo campesino antioqueo, nariense

192
ROLL, Op.Cit., pgina 212-224
193
Web site del Partido Conservador Colombiano. Historia en:
http://www.conservatismocolombiano.org/historia1.htm
194
En 1991 tena adscritos 7 movimientos; en 1994, 8; en el 98, 11 y en 2000 lleg a 15 movimientos
adscritos, lo que demuestra su alto grado de faccionalizacin y personalizacin. Ver PACHN BUITRAGO,
Mnica, El partido conservador y sus dinmicas polticas, en Degradacin o cambio. Evolucin del sistema
poltico colombiano, Editorial Norma, IEPRI, Bogot, 2001, pginas 116-117.
90
y boyacense. Mantiene vnculos significativos con el clero y se ha declarado
abiertamente a favor de la exaltacin religiosa. Es minora desde hace casi setenta
aos y slo han alcanzado la presidencia cuando el Partido Liberal se presenta dividido
a las elecciones, como en 1982, cuando fue elegido Belisario Betancur Cuartas (1982-
1986), y en 1998, cuando fue elegido Andrs Pastrana Arango. Despus del asesinato
de lvaro Gmez, el 2 de Noviembre de 1995, y de la muerte de Misael Pastrana, el 21
de Agosto de 1997, el partido sufri una crisis de liderazgo que an no ha podido
solventar y que, junto a la creciente competencia intraregional y a la disminucin de la
poblacin rural, ha generado una baja en la proyeccin nacional de los conservadores.
Entre 1930 y 1986, el partido conservador fue la principal fuerza poltica en el 40% de
los municipios hegemnicos del pas
195
, pero a partir del proceso urbanizador de los
aos cuarenta y cincuenta, perdi gran parte de su fuerza poltica, ya que su
electorado siempre fue bsicamente rural.

En las legislativas, el Partido Conservador desde 1970, a excepcin de dos ocasiones
en 1970 y 1998-, ha sido la segunda fuerza ms votada, aunque manteniendo una
estrategia de coaliciones se ha mantenido como segunda fuerza poltica desde el fin
del Frente Nacional, como se comprueba en la tabla que sigue.

Tabla 9
Votacin Partido Conservador en Legislativas 1974-2002

AO CURULES
TOTALES
EN
SENADO
OBTENIDAS PORCENTAJE CURULES
TOTALES CAMARA
DE
REPRESENTANTES
OBTENIDAS PORCENTAJE
1974 112 37 33 199 66 33
1978 112 49 44 199 83 42
1982 114 49 43 199 82 41
1986 114 43 38 199 80 40
1991 100 9 9 161 25 16
1994 100 20 20 161 40 25
1998 100 25 25 161 28 23.6
2002 100 13 13 166 21 12.6
FUENTE: Registradura Nacional del Estado Civil


195
Paul Oquist define municipios hegemnicos como aquellos en los que un solo partido monopolizaba
ms del 80% de los votos.
91
Durante los setenta tuvo dos Direcciones Nacionales: la de los ospinistas o unionistas y
la de los independientes o alvaristas, pero actualmente, segn sus Estatutos, est
organizado jerrquicamente y la autoridad suprema reside en la Consulta Popular
Interna, que elige al candidato presidencial y los miembros de los diferentes
Directorios
196
y reemplaz a la Convencin Nacional Descentralizada. Sus decisiones
son obligatorias para todos sus organismos y miembros y las elecciones internas se
realizan mediante voto directo, libre y secreto. Tambin son organismos del partido la
Convencin Nacional, que aprueba el programa y formula su plataforma ideolgica, el
Directorio Nacional, con nueve miembros, que tiene un Secretario General y secretaras
adjuntas, la Junta de Parlamentarios, la Conferencia de Directorios Regionales, los
Directorios Departamentales, Distritales, Municipales y los Nuevos Directorios de
Localidades o Comunas.

Segn los Estatutos de 2001 son miembros del partido quienes profesen libre y
voluntariamente sus principios, compartan y acepten sus programas, cumplan sus
estatutos, colaboren con la aplicacin de los mismos y acaten las jerarquas legtimas.
Por su parte, hace parte del partido la organizacin Nuevas Generaciones, creada por
la resolucin 015 del 20 de diciembre de 2000, correspondiente a las antiguas
Juventudes Conservadoras, y que cuenta con voz y voto en el Directorio Nacional.

Sin embargo, a pesar de parecer una organizacin ms jerrquica, ordenada y eficiente
que la del Partido Liberal, su direccin es dbil y la mayora de sus miembros
desconoce sus estatutos y son pocos los que conocen su historia. La organizacin de
bases sociales no est constituida y las actividades de sus organizaciones son poco
coordinadas y desarticuladas entre s. Los sectores sociales se encuentran aislados del
funcionamiento del partido, ya que slo participan de l electoralmente
197
. El drama
del conservatismo, segn Garca Snchez, es tener una estructura federal en la que
cada lder ha optado por fundar un partido propio, lo que ha debilitado fuertemente al
Directorio Nacional
198
.

Hasta 1996, tal y como lo consignaba el Prembulo Doctrinario de sus Estatutos, el fin
del partido [era] el bien comn, entendido este como la correcta armonizacin de las

196
Para cargos de eleccin popular diferentes a la Presidencia de la Repblica, los candidatos deben
obtener el aval del partido, con el fin de presentarse a las urnas como conservadores.
197
ROLL, Op.Cit., pgina 279
198
GARCA SNCHEZ, Miguel, Lo que dej el 26 de mayo, en El Espectador, domingo 2 de junio de 2002,
pgina 18.
92
relaciones de interdependencia del Estado, la sociedad y la persona humana. Desde
sus inicios acepta la doctrina cristiana, respeta la autoridad y subordina el inters
particular al general. Mantiene como principio de gobierno el Estado Social de Derecho
democrtico, participativo y pluralista, proclama la obra y el pensamiento de Simn
Bolvar, adhiere a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, los principios de
las Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Americanos. Considera que la accin
poltica debe ser subordinada a las normas ticas, as como defiende el derecho a un
ambiente sano y la preservacin de los recursos naturales. En ese sentido, desde la
dcada de los noventa mantiene vnculos formales con la Democracia Cristiana.

David Roll
199
determin que el partido se autoubicaba ideolgicamente como de
centroderecha, que sus miembros tienden a identificar la filosofa poltica de su
colectividad con los postulados neoliberales, y consideran que sus rganos internos se
vinculan entre s por relaciones marcadamente verticales, incluso en mayor medida que
los liberales. Igualmente,los miembros del partido tienden a manifestar que las
conexiones polticas son ms importantes que la cualificacin profesional al momento
de reclutar funcionarios, que las bases del partido no tienen mayor injerencia ni
participacin en las decisiones, y que el grado de democracia interna es bajo.

Adicionalmente a los dos partidos tradicionales, han surgido fuerzas electorales
importantes pero coyunturales, tal y como se ha dicho antes, constituidas como
candidaturas nacionales a partir de lderes carismticos que recogen el descontento de
masas electorales flotantes a partir del auge urbanizador de mediados del siglo XX. El
Movimiento Revolucionario Liberal; el Nuevo Liberalismo; la ANAPO, dirigida
inicialmente por el ex general Rojas Pinilla; la Unin Patritica, brazo poltico de las
FARC de orientacin materialista dialctica, de extraccin pequeo burguesa y de
aceptacin entre campesinos y obreros urbanos; y la Alianza Democrtica M19
(ADM19), conformada luego de la entrega de armas del grupo guerrillero M19 en
noviembre 29 de 1989, son ejemplos de organizaciones polticas creadas a partir de
nuevas fuerzas independientes a los partidos tradicionales.

En 1960 naci el Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, dirigido por Alfonso Lpez
Michelsen, que se opuso abiertamente al Frente Nacional y propugnaba por urgentes
reformas econmicas y sociales como medio para estabilizar y recuperar al pas.

199
ROLL, Op.Cit., pgina 285-296
93
Permaneci vigente siete aos, hasta que su lder se reintegr al oficialismo liberal,
obteniendo importantes votaciones en las contiendas electorales en las que particip.

Otro grupo poltico disidente, ms duradero, aunque personalista y organizativamente
dbil, fue la Alianza Nacional Popular, ANAPO, creada en 1961 por el General Rojas
Pinilla. En sus filas existan liberales y conservadores inconformes con el oficialismo. En
1970 obtuvo con sus listas liberales el 14% del voto para el Congreso de la Repblica y
el 20% con sus listas conservadoras. En 1971 la ANAPO se auto proclam como
partido poltico y desde entonces su dominio decreci notablemente, debido
bsicamente a que construy su plataforma poltica de manera negativa, reaccionando
frente a algo y no promoviendo soluciones viables a los problemas que denunciaba;
por la constatada falta de identidad de propsitos entre la dirigencia y la militancia;
porque su cpula acogi polticos oportunistas que no provenan de las bases del
movimiento, lo que gener una estructura de mando deficiente y poco coordinada;
porque Rojas nunca se desvincul ideolgicamente del partido conservador; y
finalmente porque el orden jurdico vigente no generaba las condiciones necesarias
para la irrupcin de un tercer partido en el escenario poltico del pas.

La ADM19
200
se constituy como partido poltico a partir de la desmovilizacin del
grupo guerrillero en 1989. Sus tres reivindicaciones iniciales fueron: (a) la redaccin de
una nueva constitucin, (b) el respeto de los derechos humanos, una mayor justicia
social y el fin de la impunidad militar y (c) un plan econmico que fomentara la
disminucin de la desigualdad. Su participacin poltica fue definitiva durante la
Asamblea Constituyente de 1991 y fue electoralmente exitoso en las tres primeras
elecciones en las que particip, pero la falta de recursos econmicos, la fuerte
desorganizacin a nivel local, las crecientes divisiones en su interior, un liderazgo
mermado por el asesinato de su primer candidato presidencial en abril de 1990, su
incapacidad para crear un vnculo electoral real frente a quienes le apoyaban como
movimiento guerrillero y la inexistencia de una estrategia poltica de largo plazo,
terminaron por minimizar las capacidades de la Alianza de constituirse en una tercera
fuerza poltica decisiva en el panorama nacional.


200
Una excelente resea de la vida poltica de la ADM19 se puede encontrar en BOUDON, Lawrence,
Colombias M19 Democratic Alliance. A case study in new party self destruction, Latin American
Perspectives, Issue 116, Volumen 28, No. 1, Enero 2001, pginas 73-92
94
Antes de la promulgacin de la Constitucin de 1991 la filiacin partidista fue
histricamente subcultural. Es decir, tal y como lo define Manuel Alcntara
201
, se naca
y se mora siendo de un partido o de otro, aunque esta tendencia se ha ido
modificando paulatinamente desde la dcada de los ochenta por la debilidad
estructural de los partidos y sus similitudes programticas. En ese mismo sentido, la
hasta hace poco inmodificable opinin poltica explicaba la invariable distribucin
geogrfica de las preferencias electorales. Aunque an persiste dicha identificacin con
los dos partidos tradicionales, la aparicin de nuevas fuerzas electorales ha modificado
en alguna medida la distribucin del voto.

En segundo lugar, y an hasta hoy, la organizacin partidista fue dbil y desarticulada,
girando en torno a individuos o caudillos. La ideologa se subordin entonces, y ahora,
al lder.

Colombia, autoubicado en la escala izquierda(1)-derecha(10) en el 6, es el pas
latinoamericano ms derechista, lo que lo describe como un pas conservador
polticamente hablando-, y explica muchos de los comportamientos polticos de los
partidos descritos anteriormente
202
. Igualmente, slo el 40% de la opinin pblica
considera indispensable para la marcha del pas a los partidos polticos y slo el 21% a
los parlamentarios, lo que demuestra el alto grado de deslegitimacin que enfrentan
dichas instituciones
203
. Sin embargo, el 45% de la opinin pblica considera que los
partidos polticos concentran mucho poder
204
.

En trminos de socializacin poltica, los colombianos aparentan un menor nivel de
politizacin que el resto de Latinoamrica. Para el 37% de los entrevistados en el
estudio de Alcntara, el pas puede funcionar sin polticos y el 72% se muestra poco o
nada interesado en temas polticos
205
.

En resumen, Colombia se autodescribe como un pas que cree poco en los partidos
polticos, en el poder legislativo y en la poltica. De ah la importancia de recuperar la
confianza en estas instituciones, pues ellas conforman uno de los pilares clave para la
reconstruccin del pas y para la superacin del conflicto armado.

201
ALCANTARA, Op.Cit., 1999, pgina 349
202
ALCANTARA, Ibidem, pgina 362
203
ALCANTARA, Ibidem, pgina 367
204
ALCANTARA, Ibidem, pgina 366
205
ALCANTARA, Ibidem, pgina 367
95
3.2.5 Nuevos actores del conflicto: Guerrilla, narcotrfico y
paramilitares


No slo las peculiaridades de la evolucin econmica colombiana, la exacerbacin de
las violencias a partir de mediados de siglo, la existencia de un sistema jurdico
ineficiente y de un sistema poltico singularmente perverso determinan la evolucin
compleja del actual conflicto armado. A lo anterior hay que agregar, para poder
entender de mejor manera los desarrollos del conflicto durante las ltimas dcadas, la
aparicin de tres nuevos actores, inexistentes durante los primeros 150 aos
posteriores a la independencia: los grupos guerrilleros, los carteles de la droga y los
grupos paramilitares.

Fue slo a partir de 1964 que los grupos opositores armados se alimentaron de
contenidos polticos. Desde 1948 hasta entonces, ningn grupo violento plante
cambios sociales o polticos. Promovan ideas de igualdad, reclamaban derechos
laborales a los hacendados pero bsicamente eran grupos de autodefensa que
promulgaban un trato ms justo a los trabajadores rurales.

En este ao el grupo de campesinos que conformaban la faccin comunista de los
movimientos guerrilleros liberales, liderados por Pedro Antonio Marn, hoy conocido
como Manuel Marulanda Tirofijo, luego de rechazar la propuesta de reinsercin de
los primeros gobiernos del Frente Nacional, qued a la espera de las instrucciones del
Partido Comunista y se resguard en la regin de Marquetalia, en los lmites de los
departamentos del Cauca y Tolima. All se establecieron como una comunidad agrcola
y ganadera que exiga ttulos de propiedad para sus tierras, apoyo estatal para
explotarlas y oportunidades educativas y de salud.

El gobierno de Guillermo Len Valencia (1962-1966), tal y como se dijo en un captulo
anterior, influenciado por las fuertes presiones norteamericanas a favor de la
eliminacin de cualquier brote comunista en el continente, decidi atacar Marquetalia
y capturar a Tirofijo y su gente el 15 de julio de 1964. Cuarenta y dos hombres,
resistieron el ataque del Ejrcito colombiano y como consecuencia tomaron la decisin
de constituirse como grupo guerrillero. Cinco das despus del ataque acordaron el
Programa Agrario de los Guerrilleros y se proclamaron como las Fuerzas Armadas
96
Revolucionarias de Colombia (FARC)
206
, brazo armado del Partido Comunista
Colombiano (PCC), inicialmente financiados por las contribuciones voluntarias de
algunos campesinos de la zona. Su nacimiento estuvo directamente ligado a los
frecuentes y frustrados intentos de los sectores marginados del pas por obtener una
mayor participacin en la abundante riqueza del pas y a la perpetuacin de un Estado
dbil e incapaz de lograr dichas transformaciones. A partir de entonces, se
constituyeron en uno de los protagonistas de la historia colombiana, ampliando su
zona de influencia militar de manera significativa, pasando de tener una presencia
restringida a las regiones montaosas de los Andes en los aos setenta, tal y como
muestra el mapa siguiente, evolucionando hasta protagonizar acciones armadas en
casi la totalidad de los departamentos del pas en la ltima dcada del siglo pasado
207
.

Mapa 3
Presencia territorial de las FARC en los aos 70


FUENTE: Informe Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 50. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf

206
Una buena lectura sobre la historia e incidencia de las FARC durante los aos noventas en Colombia
puede encontrarse en SERRES, Philippe, The FARC and democracy in Colombia in the 1990s,
Democratization, Volumen 7, #4, Invierno 2000, pginas 191-218
207
Resulta sorprendente la expansin del rea de influencia de las FARC durante los ltimos 25 aos. En
tal sentido, y para efectos comparativos, se incluyen en las pginas 131 y 132, los mapas 9 y 10, que dan
cuenta del avance militar de las FARC hasta el ao 2002.
97
Mientras tanto, en el departamento de Crdoba, al norte del pas, naca el Ejrcito
Popular de Liberacin (EPL), como grupo armado maosta, disidente pro-chino del
Partido Comunista, que reivindicaba, desde su ideologa, la igualdad entre clases y la
necesidad de una redistribucin de riqueza significativa.

Seis meses despus, el 7 de Enero de 1965, bajo el entusiasmo revolucionario causado
por el triunfo de la revolucin cubana, naci en el departamento de Santander, al
nororiente del pas, el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) de orientacin castrista,
que como alianza obrero-campesina rural propona tomar el poder por las armas como
nica va para alcanzar los cambios sociales polticos y econmicos que consideraban
que el pas requera y que el Estado actual les impeda realizar por la va poltica
legtima. Liderado por jvenes universitarios, ex simpatizantes del MRL y sacerdotes
progresistas, como Camilo Torres, tuvieron un auge significativo durante sus primeros
seis aos de existencia. Dirigi sus operaciones terroristas en contra de la
infraestructura petrolera
208
y energtica y fue liderado desde 1978 hasta su muerte, en
1998, por el cura espaol Manuel Prez.

El 19 de Abril de 1970 el General Rojas Pinilla, en nombre de la ANAPO, constituido
claramente como un movimiento populista y nacionalista, perdi por escaso margen las
elecciones presidenciales frente al conservador Misael Pastrana Borrero. Algunos
sectores descontentos intentaron comprobar un fraude electoral que la historia
reciente parece ratificar, y crearon el Movimiento Revolucionario 19 de Abril (M19),
conformado por profesionales y lderes comprometidos con las luchas populares,
mayoritariamente provenientes de partidos de izquierda.

El M19, autodefinido como una organizacin poltico-militar nacionalista, revolucionaria
y socialista, fue un movimiento urbano de acciones espectaculares que pretendi,
hasta su desmovilizacin veinte aos despus, crear fuertes impactos mediticos de
opinin gracias a las campaas comunicacionales originales que apoyaban sus
operaciones militares.

Tambin, durante los cuatro gobiernos que precedieron la proclamacin de la
Constitucin de 1991, Colombia advirti la aparicin de otro de los fenmenos que

208
Entre 1985 y 1999 se calcula que el ELN dinamit 700 veces los oleoductos colombianos, una media de
1 vez cada 8 das, generando problemas ambientales irreversibles y prdidas econmicas incalculables. En
PARDO, Op.Cit., pgina 69.
98
marcara su historia poltica reciente: el narcotrfico. La mafia colombiana apareci
originalmente en los sesenta como resultado de la fusin de elementos antiguos y
modernos: caciquismo poltico y clientelismo por una parte, mezclados con las
presiones modernas del urbanismo y el progreso. Se consolid como el resultante de
la confluencia de mltiples fuerzas y tendencias que se nuclearon en torno a
aspiraciones individuales de algunos de sus miembros...que representaban la
frustracin de la clase media, [motivados] por aspectos delictivos particulares...
209
y
actu, al igual que los movimientos guerrilleros, en espacios que el Estado haba
dejado al margen de su gestin, basando siempre su accionar en la bsqueda de un
reconocimiento social y en posturas de recuperacin de valores tradicionales como la
familia y la lealtad. Estructuralmente compleja, la mafia colombiana entrelaz
sutilmente ncleos al margen de la ley y grupos sociales, polticos y econmicos
legales.

Los estudios realizados sobre el tema
210
coinciden en afirman que el narcotrfico
apareci en Colombia en 1968 con el aumento de los cultivos de marihuana al norte
del pas y la consolidacin de un mercado de exportacin a Estados Unidos
econmicamente significativo.

Varios factores interactuaron para facilitar la aparicin del narcotrfico en Colombia:
(a) Nuevamente, los pocos canales de movilidad social de las clases medias y los
sistemas restringidos de participacin poltica legitimados durante el Frente Nacional;
(b) la alta concentracin de la tierra y la altsima desigualdad distributiva del ingreso,
reforzada por la adopcin de polticas fiscales inequitativas; (c) la debilidad del sistema
jurdico, la alta impunidad y la corrupcin, en particular, y la crisis general de las
instituciones, que facilit la insercin de nuevos poderes que consolidaron la resolucin
parainstitucional de los conflictos, privatizando la resolucin de problemas mediante el

209
GARCA, Martha Luz y BETANCOURT, Daro, Narcotrfico e historia de la mafia colombiana en
Violencia en la Regin Andina. El caso Colombia, CINEP, Santaf de Bogot, 1994, pgina 296
210
Al respecto consultar las investigaciones de Carlos G. Arrieta, Luis J. Orjuela, Eduardo Sarmiento P. y
Juan G. Tokatlian, Narcotrfico en Colombia. Dimensiones polticas, econmicas, jurdicas e
internacionales, Bogot: Ediciones Uniandes y Tercer Mundo Editores, 1990; BETANCOURT, Daro, Los
cinco focos de la mafia colombiana (1968-1988). Elementos para una historia. En Revista Folios #2,
Universidad Pedaggica Nacional, Bogot, Enero-Junio 1991, pginas 13-33; GARCIA, Martha Luz y
BETANCOURT, Daro, Contabandistas, marimberos y mafiosos. Historia social de la mafia colombiana
(1965-1992), Tercer Mundo Editores, Bogot, 1994; THOUMI, Francisco, Economa poltica y narcotrfico,
Tercer Mundo Editores, Bogot, 1994; TOKATLIAN, Juan G., Drogas, dilemas y dogmas, Tercer Mundo
Editores, Bogot, 1995; GARCA, Martha Luz y BETANCOURT, Daro, Narcotrfico e historia de la mafia
colombiana en Violencia en la Regin Andina. El caso Colombia, CINEP, Santaf de Bogot, 1994; ROCHA
GARCA, Ricardo, La economa colombiana tras 25 aos de narcotrfico, Siglo del Hombre Editores,
Bogot, 2000
99
uso de la violencia; y (d) la marginalidad geogrfica, la privilegiada posicin del pas
con costas en el Ocano Pacfico y el Atlntico, lo que otorgaba a los carteles la
ventaja de establecer rutas de comercializacin efectivas sin recurrir en altos costos.

Posteriormente, durante la administracin del liberal Alfonso Lpez (1974-1978)
211
,
elegido con un 58% de participacin, mayor a cualquiera de las registradas durante el
Frente Nacional, y con el mayor caudal de votos recibidos hasta entonces por
presidente alguno, se generaliz la legalizacin del dinero proveniente del narcotrfico
debido a los casi inexistentes controles que el Banco Central y el Estado aplicaron para
combatir el lavado de dinero. Adicionalmente, con las crisis agrcola, minera y
comercial de los aos setenta, esta actividad se consolid como una oportunidad de
enriquecimiento para grandes sectores de la clase media colombiana.

En 1975 la naciente clase narcotraficante ya produca el 70% de la oferta mundial de
marihuana
212
, mientras en 1981 se exportaron 56 toneladas de cocana y en 1989,
120
213
. Los ingresos netos del trfico de drogas se calcularon para 1982 en un 11.6%
del PIB y en un 14.56% para 1987
214
. Como consecuencia, durante la dcada de los
ochenta sobrevino un rpido deterioro de las normas de convivencia que frgilmente
haba podido recuperar el Frente Nacional. En 1975 se reportaron 39 muertes violentas
por cada 100.000 habitantes, y a principios de 1990 se contabilizaron 86
215
.

Un estudio de Richard Craig
216
, afirm en los ochenta que el narcotrfico contribuy en
un 6% a la inflacin que alcanzaba por esos aos el 30%, y un 18% al aumento de la
oferta monetaria; que desvi cuantiosas sumas de dinero pblico que deban ser
utilizadas en otras tareas de orden social, a la supresin del cultivo y el trfico de
drogas; que contribuy al aumento de la evasin de impuestos y que elev
artificialmente el precio de la tierra, la propiedad y los bienes y servicios en general.

211
Las elecciones de 1974 se celebraron ante la apata de un electorado que pareca ser retrotrado a las
dcadas del 30 y 40, cuando la escena poltica del pas haba estado dominada por los padres de los dos
candidatos hegemnicos, Lpez Michelsen (su padre, Lpez Pumarejo) y Gmez Hurtado (hijo de
Laureano Gmez). Este es uno de los rasgos definitorios de la democracia colombiana y que define
Echeverri Uruburu como una democracia principesca y endogmica: la transmisin de poder entre
lderes polticos de una misma familia de la lite colombiana.
212
PARDO, Op.cit, pgina 66
213
PALACIOS, Op.Cit., pgina 281.
214
PALACIOS, Ibidem, pgina 283
215
PALACIOS, Ibidem , pgina 330
216
CRAIG, Richard B., Domestic Implications of Illicit Drug Cultivation, Processing and Trafficking in
Colombia, presentado en la Conferencia sobre Colombia del Departamento de Estado en Washington,
D.C., Noviembre 9 de 1981.
100

Mientras tanto, los movimientos guerrilleros se consolidaron como actores polticos,
utilizando su capacidad militar para obligar a los diferentes gobiernos a negociar
propuestas polticas de la oposicin no legal e influyendo sobre grupos poblacionales
mayores, gracias a la ausencia estatal en vastas zonas del territorio nacional. Tambin,
durante los cuatro gobiernos que precedieron la proclamacin de la Constitucin de
1991 los movimientos guerrilleros se relacionaron con el contexto internacional en
diversos planos: desde el propagandstico, pasando por el financiero, poltico y militar,
hasta el logstico, ligando sus estrategias ms con aquellas adoptadas por movimientos
de liberacin centroamericanos y caribeos que con las provenientes del bloque
socialista.

Durante el gobierno del tambin liberal Julio Csar Turbay (1978-1982), el ms
autoritario desde la dcada de los aos cincuenta, se declar una amnista a los
capitales provenientes de la produccin, procesamiento y trfico de drogas,
vinculndolos a la estructura econmica legal del pas. Paralelamente, la poltica
contraguerrillera adoptada por el gobierno Turbay consisti en potenciar la represin y
aumentar las operaciones militares en contra de los movimientos insurgentes, a travs
de una poltica anticomunista apoyada por Estados Unidos que daba autonoma al
Ejrcito para utilizar mtodos represivos contra los subversivos y manejar el orden
pblico con poco control del Ejecutivo, denominada el Estatuto de Seguridad. De igual
forma, durante su gobierno se hizo evidente que, la democratizacin del ejercicio
poltico profesional se vio limitada en la prctica por el carcter del clientelismo
monoltico que no [permiti] una rotacin de los lderes en cada cambio de
gobierno
217
. Igualmente, durante su gobierno, impuls una iniciativa de reforma al
sistema bancario y al judicial que fue votada negativamente por el Congreso.

En 1980, el M19 se tom la Embajada de la Repblica Dominicana en Bogot,
manteniendo cautivos a 14 embajadores, incluyendo al Nuncio Papal y al Embajador de
los Estados Unidos de Amrica. Despus de las negociaciones, la cpula del grupo
insurgente huy a Cuba con 5 millones de dlares.

En 1981, Luis Carlos Galn fund un nuevo grupo disidente, el Nuevo Liberalismo, cuyo
programa inclua la transformacin radical del Congreso, la regulacin adecuada y la

217
ROLL, Op.Cit , pgina 66
101
publicacin de los recursos obtenidos para la financiacin de las campaas polticas, la
defensa de los derechos humanos de las minoras y la lucha frontal contra los carteles
de la droga.

Sin embargo, fue el conservador Belisario Betancur (1982-1986) quien gan las
elecciones de 1982 frente a un liberalismo dividido. El recin elegido presidente
adelant una poltica de paz sobre la base de relegitimar el Estado mediante una
apertura poltica que acondicionara espacios de participacin legtima a los guerrilleros,
aprob la primera ley de partidos, la 42 de 1982, el primer estatuto bsico de partidos
a travs de la ley 58 de 1985 y estableci efectivamente la carrera administrativa.

En estos aos la influencia del narcotrfico se ampli de la esfera econmica y social a
la poltica: en 1983
218
Carlos Ledher, narcotraficante posteriormente extraditado a
Estados Unidos, cre el Movimiento Latino Nacional y alcanz a proponer su
candidatura al Concejo de Bogot; Pablo Escobar se postul como suplente de Jairo
Ortega en la Cmara de Representantes; en 1984 el Representante Carlos Nader
Simons fue sentenciado a seis aos de prisin en Estados Unidos por trfico de drogas
y el mismo ao Flix Salcedo Baldin, entonces senador, fue acusado por el mismo
delito. Incluso, en una carta dirigida al presidente, los capos de la droga ofrecieron
entregar al gobierno dos mil millones de dlares para pagar la deuda externa del pas,
a cambio de la garanta de que no se les enviara a crceles norteamericanas.

Paralelamente, no fue hasta mayo de 1984 que las FARC, an dependientes del Partido
Comunista y para entonces conformadas por 27 frentes, pactaron una tregua con el
gobierno y firmaron los Acuerdos de la Uribe, cuyo resultado inmediato fue la creacin
de la Unin Patritica, UP, como brazo poltico del movimiento guerrillero.
Adicionalmente, durante el cese al fuego se acord iniciar un proceso para disear
reformas estructurales en lo social, lo econmico y lo poltico.

Dichos acuerdos le permitieron a las FARC utilizar, por primera vez, la paz y el dilogo
como tctica de guerra en la medida en que la tregua pactada les permiti ejecutar sin
restricciones la expansin militar acordada en la Sptima Conferencia del Partido
Comunista de 1982. A partir de entonces sta ha sido una constante en la historia

218
Ya en este ao los informes policiales reportaban estadsticas criminales sorprendentes: un homicidio
cada seis minutos, un crimen donde el atacado resultaba herido cada doce, 17 fraudes diarios, y ocho
secuestros o violaciones al da. Ver Magazn Criminalidad, Polica Nacional, 1983.
102
poltica colombiana: el uso del dilogo como tctica poltica ha formado parte del
arsenal negociador de toda conversacin de paz hasta hoy.

A travs de la UP, las FARC dieron credibilidad a la poltica de Betancur y en 1986 se
presentaron a las elecciones, alcanzando la votacin ms alta de la historia para una
opcin de la izquierda revolucionaria colombiana hasta entonces, 328.752 votos
(4.54%) contabiliz su candidato, Jaime Pardo Leal.

Mientras tanto, los carteles de la droga asesinaron el 30 de abril de 1984 al Ministro de
Justicia, Rodrigo Lara Bonilla, que haba denunciado la infiltracin de los
narcotraficantes en la esfera poltica del pas, iniciando una etapa de confrontacin
abierta entre carteles y fuerzas armadas conocida como la guerra contra las drogas,
en la que muy pronto se involucr a la sociedad y que oblig al gobierno Betancur a
abandonar sus reservas filosficas frente a la extradicin y a alinearse ms
decididamente con Estados Unidos en la lucha contra el narcotrfico.

Por su parte, los dems grupos guerrilleros M19, EPL, ELN y la disidencia de las
FARC- fundaron la Coordinadora Nacional Guerrillera Simn Bolvar CNG- y al finalizar
el gobierno Betancur, el M19 se tom el Palacio de Justicia, ubicado a dos calles del
palacio presidencial, en una operacin en la que perecieron la mitad de los magistrados
de la Corte Suprema, una buena parte de los insurgentes, y en la que desaparecieron
un centenar de civiles, constituyndose en uno de los hechos que marcaron, sin duda,
el declive del apoyo que haba recibido de las masas y que aceler el proceso de su
rendicin aos despus.

Resultado de la incapacidad estatal por controlar la subversin, los abusos de la
insurgencia y la pasividad de una sociedad en busca de soluciones inmediatas, y
apoyndose en los grandes terratenientes del norte del pas, algunos polticos
regionales y algunos militares en retiro, muchos de los cuales se relacionaban
abiertamente con los carteles de las drogas, los paramilitares nacieron como ejrcitos
privados que protegan a los ganaderos de la zona contra el secuestro y la extorsin y
se constituyeron, desde 1996 en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

La permisividad del gobierno y de las Fuerzas Armadas con los crecientes grupos
paramilitares fue notoria. En los ltimos aos de la dcada de los ochenta, haba cerca
103
de 140 grupos paramilitares identificados, que ejercan sin obstruccin funciones
estatales como justicia, educacin y salud, en zonas apartadas donde las entidades
estatales no podan prestarlas.

Los paramilitares, comandados por Carlos Castao, un ganadero antioqueo de clase
media que vivi el secuestro y la muerte en cautiverio de su padre a manos de los
guerrilleros, se consolidaron territorialmente en el noroeste del pas, en los
departamentos de Antioquia y Crdoba. Poco a poco reemplazaron a las Fuerzas
Armadas en dichos territorios y expulsaron, a base de combates abiertos y masacres
de campesinos supuestamente relacionados con los insurgentes, a los grupos
guerrilleros que en los aos ochenta dominaban la zona.

En estas condiciones, la mayor parte de los militantes de la Unin Patritica, unos
3.500, fueron asesinados o desaparecieron, crmenes que sin duda aumentaron la
desconfianza de los grupos al margen de la ley en las promesas gubernamentales y
disminuy las expectativas sobre la posible creacin de una verdadera opcin poltica
de izquierda en Colombia, donde histricamente, los partidos polticos de izquierda
fueron siempre ms dbiles que en pases comparativamente desarrollados a un nivel
similar, en parte debido a la adscripcin marcadamente emocional a los dos partidos
tradicionales que ya se ha discutido anteriormente en esta investigacin.

El triunfo en las presidenciales de 1986 fue para el liberal Barco Vargas (1986-1990),
que asumi el poder sobre la imagen del Palacio de Justicia en llamas y que implant
el esquema gobierno-oposicin, desmontando de manera definitiva el artculo 120 de la
Constitucin que estableca la participacin adecuada y equitativa del partido
mayoritario distinto al del Presidente y que haba impedido la terminacin real del
Frente Nacional. Barco argument que la relegitimacin del aparato estatal implicaba la
deslegitimacin de los movimientos guerrilleros y declar una guerra frontal al
narcotrfico luego de que el 18 de agosto de 1989 fuera asesinado Luis Carlos Galn,
el candidato presidencial ms opcionado para reemplazarle, reestableciendo por va
administrativa el tratado de extradicin, actitud apoyada un mes despus por el
Presidente George Bush al anunciar ante el Congreso de los Estados Unidos que
aumentara las ayudas econmicas para luchar el narcotrfico y coordinara una
iniciativa andina de lucha contra las drogas.

104
Los carteles de la droga se consolidaron como actores protagnicos de la realidad
colombiana, permeando todas las capas de la sociedad, estableciendo vnculos con los
grupos guerrilleros
219
y asesinando lderes polticos que se declararon abiertamente en
contra de sus intereses. Los narcotraficantes organizaron un ejrcito privado llamado
Los Extraditables, cuyo lema era Preferimos una tumba en Colombia que una crcel
en Estados Unidos, con el fin de presionar al gobierno la anulacin del tratado de
extradicin firmado con Estados Unidos en 1979. Entre 1986 y 1989 asesinaron
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, periodistas, policas
220
, cuatro candidatos
presidenciales y cientos de civiles
221
. Explotaron en pleno vuelo un avin comercial con
109 pasajeros a bordo
222
, activaron coches bomba en centros comerciales concurridos
y dinamitaron la sede del Departamento Administrativo de Seguridad en una zona
cntrica de Bogot. En este perodo la ilegalidad se extendi por la combinacin del
efecto del narcotrfico, la corrupcin incontrolable y las acciones de la insurgencia,
mientras la impunidad alcanz el 70%
223
.

El 19 de Junio de 1991, Pablo Escobar, el lder del cartel de Medelln, uno de los
criminales ms buscados del mundo, se entreg y fue encarcelado cerca de su ciudad
natal. Desde su confinamiento pudo, sin embargo, seguir manejando su negocio,
gracias a la infiltracin de su personal en la polica y en la guardia penitenciaria, al
pago de sobornos y a una red de contactos extraordinariamente organizada. El capo
escap el 22 de Julio del ao siguiente, momento a partir del cual la Polica y el
Ejrcito se concentraron en su bsqueda, hasta capturarle y darle de baja en
Diciembre del ao siguiente.


219
Los vnculos entre guerrilla y narcotrfico se establecen mediante acciones como la intermediacin
comercial entre cultivadores y traficantes, la regulacin del mercado y en ocasiones, la fijacin de precios,
la recoleccin y administracin de impuestos ilegales por el cultivo y la produccin de narcticos, la
comercializacin directa del producto y la proteccin de las zonas cultivadas a favor de los
narcotraficantes.
220
Por cada polica asesinado el Cartel de Medelln pagaba a los sicarios (asesinos, contratados
especialmente por las mafias, que no tienen especial adherencia a los grupos criminales tradicionales)
U$2.000. En PARDO, Op.Cit., pgina 67.
221
Slo en 1989, 200 personas murieron a causa del narcoterrorismo y 800 ms resultaron heridas.
Durante el mismo ao se denunciaron 5.700 asesinatos polticos. En 1990 se reportaron 24.267
asesinatos, 75.95 por mil habitantes y casi el 18% de ellos fueron polticos. Adems, se reportaron en este
ao 1.282 secuestros. Ver www.igc.org/colhrnet/timeline.htm
222
Segn declaraciones en mayo de 2005 de John Jairo Velsquez, alias Popeye, uno de los ms
cercanos lugartenientes de Pablo Escobar, se quera atentar entonces contra el candidato presidencial
Csar Gaviria, quien supuestamente debera viajar en dicho avin y que por sospechas de su equipo de
seguridad, no lo hizo.
223
PARDO, Op.Cit., pgina 67
105
Sin embargo, a pesar de la muerte de Escobar y a la captura a mediados de la dcada
de los noventa de los capos del cartel de Cali, el narcotrfico se mantuvo como
fenmeno desestabilizador del conflicto colombiano. Las secuelas que dej sern
difciles de borrar, y sus efectos definen en gran medida, el proceso poltico del pas
hasta finales del siglo pasado. La economa subterrnea y el mercado negro generaron
importantes desequilibrios macroeconmicos durante las dcadas de los aos ochenta
y noventa, que apenas empezaron a ser mitigados a principios del siglo XXI.
Aparecieron nuevas maneras de violar la ley y nuevas formas atroces de violencia. Se
fortaleci la cultura de la incredulidad en el sistema de justicia, se alteraron los
patrones de consumo, se desviaron recursos destinados a la inversin social hacia la
seguridad y la represin, y se generaron nuevos problemas de gobernabilidad a partir
de la infiltracin de los carteles de la droga y su alto poder corruptor en la poltica
nacional.

Los paramilitares, por su parte, fortalecidos por el decreto 356, aprobado por el
Congreso en 1994, en la que se autorizaba la creacin de fuerzas civiles de defensa
rural
224
pudieron recuperar zonas antes ocupadas por el ELN al norte del pas, en
Santander, Norte de Santander y los departamentos de la Costa Atlntica, apoyndose
en estrategias militares sanguinarias como las matanzas masivas de campesinos
aparentemente simpatizantes de la guerrilla y en el desarrollo de un lenguaje poltico
militar que les permiti ganar el respaldo de amplios sectores de la derecha
colombiana y a partir del ao 2000, por el estancamiento de las negociaciones de paz
del gobierno Pastrana, con el apoyo de importantes sectores de la opinin pblica
225
.





224
Segn datos de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en el ao 1997, tres aos
despus de la aprobacin de las llamadas Convivir, el gobierno haba otorgado 414 licencias de creacin y
funcionamiento para estas fuerzas de defensa civil rural. Ver datos en
http://www.supervigilancia.gov.co/superpriv.nsf/index.html?openframeset
225
Desde su primera aparicin en la televisin, Castao ha ganado adeptos entre la sociedad muy a pesar
de (o gracias a) frases contundentes como esta: Pido perdn por los excesos que haya cometido, a mi
me da dolor que tengan que caer tantas personas en esta guerra fratricida. Pero tambin digo que la
guerrilla fue la que inici esta guerra, es la que determin las caractersticas de este conflicto. No estoy
pidiendo impunidad para nadie en Colombia. Ac tienen que castigarse todos los delitos que han cometido
las autodefensas. Estoy dispuesto a responder ante la justicia colombiana o internacional por ella. Aqu
tienen que castigarse todos los delitos que ha cometido la guerrilla y los gobiernos irresponsables que han
vendido parte de nuestra patria Carlos Castao en Entrevista otorgada al Canal RCN de la televisin
colombiana.
106

Mapa 4
Acciones violentas AUC 1985-1994


FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 61. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 5 acciones violentas / Entre 6 y 14 / Entre 15 y 33 / Entre 34 y 87. (b) Ao con mayor
ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990 y 1991.
107


A principios del siglo XXI, los grupos de autodefensa, con 8.000 efectivos
226
, son un
cuarto actor en conflicto, junto con el Estado, los narcotraficantes y los grupos
guerrilleros. Acusan a la guerrilla de tener vnculos con los carteles de la droga, a pesar
de que, a Octubre de 2004, dieciocho dirigentes paramilitares estaban pedidos en
extradicin por Estados Unidos debido a delitos conexos al narcotrfico; acusan al
Estado de tener posturas dbiles
227
y condescendientes con los grupos insurgentes y
mantienen la firme conviccin de que no dejarn la lucha armada hasta que la guerrilla
se desmovilice.




















226
Segn cifras del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica de Colombia
y el Ministerio de Defensa, mientras en 1987 haba 650 paramilitares en el pas, en 1994 ya eran 2.150, en
1998 eran 4.500 y para 2004, 13.500. Ver en www.mindefensa,gov.co y
www.derechoshumanos.gov.co/index.php?newsecc=observatorio
227
Las crticas a Pastrana, en el marco del proceso de paz adelantado por su gobierno con las FARC,
fueron constantes. En una carta enviada por Castao al Presidente en Marzo 2 de 2.001, el comandante
dice: su problema, seor Presidente, ya no es slo falta de credibilidad, sino de autoridad... los
colombianos desconfan hoy de Tirofijo tanto como de usted, Seor Presidente. Y no le estn pidiendo
actos de guerra, sino que se comporte dignamente y no siga humillando ms a la nacin con la actitud
entreguista de su gobierno, por la cual alguien deber responder, al menos, frente a la historia. Ver
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), www.colombialibre.org
108
Mapa 5
Acciones violentas AUC 1995-2002
228




FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 62. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 2 acciones violentas / Entre 3 y 6 / Entre 7 y 13 / Entre 14 y 22. (b) Ao con mayor ocurrencia
de acciones violentas en el municipio: 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.

228
Con respecto al mapa de acciones violentas de las AUC entre 1985 y 1994, se puede observar ac que
entre 1995 y 2002, los paramilitares avanzaron hacia las zonas perifricas de la zona de despeje, al
suroriente del pas, llegaron a la frontera con Ecuador, y ocuparon el sur de la pennsula de la Guajira al
nororiente, penetrando en la Sierra Nevada de Santa Marta, mientras mantenan y fortalecan su poder
militar en aquellos departamentos en los que histricamente han sido fuertes, especialmente en el
Magdalena Medio y los departamentos de la Costa Atlntica, como Crdoba y el sur de Bolvar, adems de
afianzarse en Antioquia. Para completar el anlisis es recomendable remitirse al mapa 13, de la pgina
162, que describe la presencia militar de las AUC en el territorio nacional para el ao 2002.
109

Con la llegada a la presidencia de Csar Gaviria Trujillo, tal y como ya se mencion, el
proyecto de un nueva constitucin que reemplace la de 1886, se materializ, como
forma de contrarrestar la mayora de los desajustes estructurales que haban
convertido a Colombia en un pas paria a nivel internacional, con fuertes carencias a
nivel interno, sumergido en una crisis que para entonces, pareca no tener final y que
estaba materializada en dos aspectos bsicamente: la falta de credibilidad otorgada
por la sociedad al rgimen poltico y a una descomposicin social cada vez mayor,
evidenciada por una profusin de las modalidades de violencia.


























110

Los colombianos encarnamos un inslito caso
de milagro poltico, pues violando una de las condiciones
bsicas para la existencia de una democracia, como es
el monopolio de la fuerza por parte del Estado,
venimos construyendo una democracia civilista
y participativa en medio de una guerra interna
Luis Carlos Restrepo
229


3.3 La Constitucin de 1991 y el nuevo marco poltico institucional del
conflicto

El 7 de agosto de 1990 asumi la presidencia el liberal Csar Gaviria Trujillo, ex
ministro de Hacienda de Barco, y jefe de campaa del inmolado Galn Sarmiento.
Derrot en las elecciones a lvaro Gmez, que se haba lanzado apoyado por su nuevo
grupo poltico recin fundado, disidente de la oficialidad conservadora: el Movimiento
de Salvacin Nacional (MSN).

El mandato de Gaviria signific el cambio definitivo de modelo econmico, desde un
esquema proteccionista ineficiente, heredado de la doctrina cepalina de sustitucin de
importaciones
230
, hacia el esquema de una economa abierta sujeta a la competencia
internacional
231
. Adems, a partir de los 5.236.863 votos contabilizados en las
elecciones de mayo de 1990 a favor de la convocatoria de la Asamblea Constituyente,
y luego de un largo y complejo proceso de deliberacin en el que participaron
activamente los movimientos guerrilleros desmovilizados y amplios sectores sociales
normalmente ajenos a la accin poltica en Colombia, como los sindicatos, las minoras
tnicas y los estudiantes, a travs de una Asamblea Nacional Constituyente, compuesta

229
RESTREPO, Op.Cit., pgina 205
230
La CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, creada en 1948, es una de las cinco
comisiones regionales de Naciones Unidas para este tema. Con sede en Santiago de Chile, busca contribuir
al desarrollo econmico de los pases de la regin y coordinar las acciones encaminadas a reforzar las
relaciones econmicas entre ellos y con el resto de pases del mundo. A mediados de los setentas
construy e implement la teora de la dependencia, basada en la oposicin entre un centro econmico
formado por los pases desarrollados y una periferia, productora de materias primas con una demanda
internacional poco dinmica, importadora de bienes y servicios con una demanda interna en rpida
expansin y asimiladora de patrones de consumo y tecnologas adecuadas para el centro, pero con
frecuencia inadecuadas para la disponibilidad de recursos y su propio nivel de ingreso. En ese sentido, la
doctrina cepalina recomend reforzar la industrializacin y las exportaciones como mecanismo para
enfrentar las dificultades de la insercin internacional, a la vez que se cerraban los mercados para
protegerlos de la competencia desigual con los pases del centro. Al respecto ver Evolucin de las ideas de
la CEPAL, en su web site, http://www.eclac.cl/cgi-
bin/getprod.asp?xml=/noticias/paginas/4/13954/P13954.xml&xsl=/de/tpl/p18f.xsl&base=/tpl/top-
bottom.xsl
231
Algunos analistas del fenmeno colombiano culpan a la poltica econmica del gobierno Gaviria de la
crisis econmica de finales de los noventa. La apertura de mercados argumentan- desprotegi sectores
claves como el agrcola, gener desempleo, y provoc que un milln de campesinos dejara sus cultivos
poco rentables por el cultivo de coca.
111
como se indica a continuacin y que trabaj del 5 de Febrero al 4 de Julio, Gaviria
proclam en 1991 el texto definitivo de la Nueva Constitucin.
Tabla 10
COMPOSICIN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE 1991
ELECCIONES DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1990
232


PARTIDOS ESCAOS PORCENTAJE DEL VOTO EN
LA ASAMBLEA
Liberal 25 34.7
Alianza Democrtica M19 19 26.4
Movimiento de Salvacin Nacional 11 15.3
Conservador 5 6.9
Conservadores Independientes 4 5.5
Unin Cristiana 2 2.8
Unin Patritica 2 2.8
Indgenas 2 2.8
Ejrcito Popular de Liberacin 2 2.8
Partido Revolucionario de los
Trabajadores
1 0
Quintn Lame 1 0
233

TOTAL 74 100
FUENTE: ALCANTARA SANZ, Manuel, Sistemas Polticos de Amrica Latina, Tecnos, 1999, Madrid,
Volumen 1, pgina 338 y DUGAS, John (comp.), La constitucin de 1991: Un pacto poltico viable?,
Universidad de los Andes, Bogot, 1993, pgina 47

Por primera vez en la historia del pas, la constitucin no fue la imposicin doctrinaria
ni de la supremaca ideolgica de un grupo o grupos polticos sobre otros, sino de un
pacto poltico apoyado democrticamente en las urnas. Aunque marcadamente liberal,
por el peso especfico del Partido en ella, la Asamblea Constituyente de 1991 se
consolid como un proceso de pluralismo sin precedentes en la historia del pas, a
pesar de no vincular al proceso a las FARC o al ELN. Sin embargo, debe destacarse
igualmente que la autonoma de los constituyentes se vio afectada por dos hechos: el
ataque militar a la base principal de las FARC el da en que se votaba la convocatoria
de la Asamblea y las presiones ejercidas por los carteles de la droga para consagrar la
prohibicin de la extradicin de nacionales, aspectos que interfirieron de manera
negativa las deliberaciones.







232
Estas elecciones se caracterizaron por una alta abstencin, que lleg al 70% y por los buenos
resultados obtenidos por movimientos polticos ajenos a la dinmica bipartidista.
233
El PRT y el Quintn Lame tenan voz y no voto.
112
Tabla 11
PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL PRESENTADOS EN LA ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE 1991

PRESENTADOR PROYECTOS
Partido Liberal 51
AD M-19 16
MSN 34
PSC 3
Conservadores independientes 7
Unin Cristiana 3
Unin Patritica 4
Indgenas 2
EPL 2
PRT 2
Varios 3
Gobierno Nacional 1
Consejo de Estado 1
Corte Suprema 1
Cmara de Representantes 1
TOTAL 131
FUENTE: DUGAS, John (comp.), La constitucin de 1991: Un pacto poltico viable?, Universidad de los
Andes, Bogot, 1993, pgina 58

Cinco fueron las reas principales de trabajo para los constituyentes del 91: la
bsqueda de la paz, la profundizacin democrtica, la ampliacin de derechos, la
reforma de la administracin pblica y la modernizacin estatal. Igualmente, es
relevante observar, a partir de la informacin de la tabla anterior, que la mayora de
los proyectos presentados por las comisiones temticas conformadas a partir de dichos
temas, fueron iniciativa del Partido Liberal, el Movimiento de Salvacin Nacional,
liderado por lvaro Gmez Hurtado y el grupo poltico del M-19 recientemente
reinsertado a la vida civil.

La Constitucin de 1991 consagr al pas como un Estado Social de Derecho,
organizado como repblica unitaria, democrtica, participativa y pluralista; defini la
paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; reglament la
participacin de las minoras en el mbito poltico; otorg al Estado herramientas para
su insercin en el nuevo modelo de desarrollo econmico (como la profundizacin del
proceso descentralizador de competencias y recursos que implicaba traslados a los
113
entes administrativos regionales y locales
234
) y modific las facultades del Ejecutivo
Presidente y Vicepresidente-, elegido por mayora y con segunda vuelta si fuere
necesario para un perodo de 4 aos sin derecho a ser reelegido. La Constitucin
fortaleci el aparato de justicia, aunque lo mantuvo politizado y no elimin la injerencia
del Ejecutivo sobre l, fortaleci la democracia participativa
235
, ampli el listado de los
derechos reconocidos y estableci nuevos mecanismos para su proteccin; cre la
Fiscala General de la Nacin
236
, la Defensora del Pueblo
237
, el Consejo Superior de la
Judicatura
238
y la Corte Constitucional, as como las jurisdicciones especiales para
indgenas y negritudes. Adicionalmente, debido a las presiones que sufrieron los
Constituyentes, la Nueva Carta prohibi la extradicin de nacionales, lo que oblig a
redisear la lucha contra las drogas y a la creacin de la denominada poltica de
sometimiento a la justicia para buscar el desmantelamiento de los carteles.

La nueva Carta, reemplazando la figura del estado de sitio, estableci la posibilidad de
que el Ejecutivo decretara el estado de conmocin interior, que slo podra
extenderse por noventa das calendario, prolongables para otro perodo de tiempo
idntico, son el voto favorable del Senado. Prohibi, igualmente, que basndose en
facultades derivadas de l, se sometiera a civiles a la justicia penal militar; e impidi
que durante su vigencia se suspendiera el respeto absoluto por los derechos humanos
y las libertades fundamentales. Igualmente, reglament el estado de emergencia
econmica, no slo en caso de una problemtica econmica inminente, sino tambin
por causas ecolgicas o sociales, pudiendo ser declarada por treinta das calendario, y

234
Los impuestos nacionales se deban trasladar a los departamentos en una proporcin creciente de 14%
en 1993 a 22% en 2002.
235
Fijando para tal fin mecanismos clsicos como el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, y
adems el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Ver Ley 134 de 1994,
anexo 4.
236
El Fiscal General es elegido para perodos de cuatro aos por la Corte Suprema de Justicia de una terna
enviada por el Presidente de la Repblica y no podr ser reelegido (Art. 249 de la Constitucin de 1991).
Corresponde a la Fiscala General de la Nacin, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los
delitos y acusar a los supuestos infractores ante los juzgados y tribunales competentes (Art. 250, CN1991)
237
Creada dentro del Ministerio Pblico, pero independiente de la Procuradura General de la Nacin, tiene
como funcin defender los derechos humanos desarrollando tres tareas principales: (1) Su promocin y
divulgacin; (2) la creacin de condiciones que posibiliten su ejercicio; y (3) dirigir la defensora pblica
238
El primer antecedente del Consejo Superior de la Judicatura fue el Consejo Superior de la
Administracin de Justicia de 1970. Luego, mediante reforma constitucional de 1979, finalmente no
aprobada, se propona su creacin. Slo se cre constitucionalmente en 1991. Formado por dos salas: (1)
la Administrativa, con 6 magistrados elegidos en perodos de 8 aos y (2) la Jurisdiccional Disciplinaria,
(de origen poltico por ser elegida por el Congreso a partir de ternas puestas a consideracin por el
Presidente) con 7 magistrados elegidos en perodos de 8 aos (Art. 254, CN1991). Administra la carrera
judicial, elabora las listas de candidatos para la designacin de funcionarios judiciales, examina la
conducta y sanciona sus faltas, lleva el control del rendimiento de las corporaciones y despachos
judiciales, elabora el proyecto de presupuesto de la rama judicial y dirime los conflictos de competencia
que ocurran entre las distintas jurisdicciones (Art. 256 CN1991)
114
por no ms de noventa al ao. Tambin determin que, a diferencia de lo establecido
en 1886, el Senado se elegira en circunscripcin nacional y no departamental
239
,
mientras mantena dicha base para la Cmara, aunque reduciendo su tamao.

As mismo, mientras en la Constitucin de 1886 se permita que los polticos ocuparan
cargos en los tres niveles del legislativo de manera simultnea. La actual Carta Poltica
no lo permita e intent romper las prcticas clientelistas, a travs del establecimiento
de inhabilidades, el control disciplinario del ausentismo, la eliminacin de los auxilios
parlamentarios y de la figura de las suplencias, as como con la prohibicin
constitucional del nepotismo.

Con la promulgacin de la Constitucin de 1991 se super la tendencia cultural
extremadamente juridicista que impidi durante aos derogar la, para entonces,
caduca Constitucin de 1886. Adems, en la eleccin del 9 de diciembre de 1990 para
definir los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, los dos partidos
tradicionales perdieron la mayora y las urnas dieron un protagonismo relevante e
indito al M-19, grupo guerrillero recin reinsertado a la vida civil y poltica, y a otras
minoras antes incapaces de expresar su visin de pas.

Los partidos adquirieron rango constitucional, se consagr el derecho a fundar
movimientos polticos y a afiliarse a ellos libremente y se establecieron criterios claros
para la adquisicin de personera jurdica por parte de las agrupaciones polticas
240
.

Quizs como consecuencia de lo anterior, el fenmeno que describe ms claramente
el sistema de partidos despus de la Constitucin de 1991, es el faccionalismo
atomizado, que diluy fuertemente la disciplina y la identidad de los representantes
partidistas en los movimientos electorales. La proliferacin de listas en las elecciones
legislativas ha desvirtuado, en cierta medida, el concepto de la participacin poltica
efectiva y ha sido objeto de propuestas de reforma posteriores. Este fenmeno
dispers al Partido Liberal, debilit electoralmente al Conservador y favoreci la
aparicin de terceras fuerzas electoralmente significativas.

239
En 1886 se estableci que cada departamento tena derecho a dos senadores, ms uno adicional por
cada 200.000 habitantes; y a dos representantes a la cmara ms uno adicional por cada 100.000
habitantes. Los perodos eran de 4 aos.
240
Desde 1944 se intent aprobar un Proyecto de Acto Legislativo que conceda personera jurdica a los
directivos de los partidos. En 1959, 1962, 1974, 1977, 1978, 1982 y 1983 se insisti en el tema sin xito.
Y slo hasta 1985 se aprob la Ley 58 o Estatuto Bsico de los Partidos.
115
3.3.1 Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en la Constitucin de 1991

Colombia es una repblica constitucional de rgimen presidencialista. El poder
Ejecutivo est actualmente, en cabeza del hoy presidente, lvaro Uribe Vlez, y el
actual vicepresidente, Francisco Santos, elegidos en 2002 para un perodo de cuatro
aos. El artculo 197 de la Constitucin prohbe la reeleccin presidencial. Las
funciones ms destacadas del presidente son el nombramiento de ministros, directores
de departamentos administrativos y de establecimientos pblicos nacionales; la
direccin de la fuerza pblica; la instalacin y clausura de las sesiones del Congreso; el
sancionar y promulgar leyes; ejercer la potestad reglamentaria; presentar al Congreso
los proyectos de gobierno; modificar la estructura administrativa y ejercer la expresa
inspeccin y vigilancia en la enseanza y la prestacin de servicios pblicos.

El Legislativo est conformado por un Congreso bicameral. El Senado con 102 escaos
y de distrito nico nacional y la Cmara de Representantes con 163, con
circunscripciones electorales correspondientes a la divisin poltico administrativa del
pas, ambos elegidos popularmente para perodos de cuatro aos. Las dos cmaras
tienen la potestad de la censura ministerial y se les otorga la competencia exclusiva
para expedir cdigos y leyes. Los proyectos de ley deben aprobarse por las dos
cmaras, y en caso de surgir discrepancias entre ellas, ambas integrarn comisiones
accidentales que prepararn un nuevo texto para ser considerados nuevamente en las
respectivas plenarias. Si persisten las diferencias, el proyecto se considera negado.

El poder judicial conformado por la Corte Suprema de Justicia, como mximo tribunal
de la jurisdiccin ordinaria y cuyos miembros son elegidos, por la misma Corte, de las
listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura para perodos de 8 aos sin
posibilidad de reeleccin; por el Consejo de Estado (jurisdiccin contencioso
administrativa) y la Corte Constitucional, que garantiza la integridad y supremaca de la
Carta, creada para conocer la inconstitucionalidad de los actos legislativos, las leyes,
los decretos con fuerza de ley, los referendos, los plebiscitos, los actos administrativos
de carcter general y particular que seale la ley (Art. 241, CN1991). Sus nueve
miembros son elegidos por el Senado de la Repblica de sendas ternas enviadas por la
presidencia, la Corte Suprema y el Consejo de Estado (Art. 239, CN1991).

116
La Constitucin acerc la justicia a la ciudadana, creando el recurso de queja,
mediante el cual un individuo puede recurrir directamente a la Corte Constitucional en
demanda de proteccin por sus derechos fundamentales; y modificando el recurso de
amparo en la accin de tutela, cuyo propsito es la proteccin de los derechos
fundamentales cuando no haya mecanismos jurdicos diferentes para ello, o cuando a
pesar de tenerlos, se trate de impedir que su violacin produzca un efecto
irremediable.

El ejercicio de la accin de tutela, sin embargo, ha creado desde entonces un serio
problema de congestin en los despachos judiciales
241
, pues su tramitacin es
preferente a cualquier otro proceso.

Adems, an persisten una mala distribucin de los jueces en el pas, pues, como
afirma Moncayo, no corresponden proporcionalmente a la poblacin que atienden
242
;
y fuertes resistencias a las transformaciones informticas dentro del sistema judicial
por parte de los jueces, a partir de las restricciones producto de su formacin
tradicional.

Y finalmente, otro aspecto importante de las reformas constitucionales en la rama
judicial, fue la reglamentacin de alternativas no judiciales a la solucin pacfica de
conflictos. Se crearon las jurisdicciones especiales de paz, los centros de conciliacin, la
figura del conciliador de equidad, los jueces de paz, y se otorg a las autoridades
indgenas la capacidad de ejercer funciones jurisdiccionales de su mbito territorial.
Todo lo anterior, con el fin de aliviar la carga laboral de los jueces de la Repblica y
crear una cultura de resolucin pacfica de conflictos en el mbito comunitario.

3.3.2. Organizacin Territorial

Son entidades territoriales, segn lo consagrado en la Constitucin de 1991, los 32
departamentos, los 4 distritos, los 1.096 municipios y los territorios indgenas. Los
departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la
planificacin y promocin del desarrollo econmico y social. En cada departamento hay
una corporacin administrativa de eleccin popular denominada la Asamblea

241
En 1992 se interpusieron 8.060 acciones de tutela, en 1993, 20.474 y en 2002, 143.888. Base de datos
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en www.ramajudicial.gov.co
242
MONCAYO, Op.Cit., pgina 303
117
Departamental a quien corresponde lo relativo a la poltica descentralizadora. Cada
departamento tiene un gobernador, elegido tambin por el voto popular y quien ejerce
como jefe de la administracin seccional y representante legal del departamento. Es
elegido para un perodo de tres aos sin posibilidad de reeleccin inmediata.

El Concejo Municipal es la corporacin administrativa de cada municipio y es elegida
para perodos de tres aos. El jefe de la administracin local es el alcalde, elegido
tambin por tres aos y sin posibilidad de reeleccin inmediata.

3.3.3 Sistema electoral en la Constitucin de 1991

El sistema electoral colombiano actual es de constitucin reciente, ya que es resultado
de las modificaciones incluidas en la Constitucin de 1991, y de las reformas hechas en
el transcurso de estos ltimos quince aos, la ms importantes de las cuales es la de
2003, que ser brevemente comentada al final de esta investigacin. Sin embargo, es
tambin el resultado de la interaccin con varios rasgos heredados de su historia como
Estado independiente y responde a los diferentes aprendizajes generados a partir de
desarrollos histricos de siglos anteriores.

La autoridad electoral constitucional es el Consejo Nacional Electoral, compuesto por al
menos siete miembros elegidos para un perodo de cuatro aos, de ternas elaboradas
por los partidos y movimientos con personalidad jurdica, reflejando la composicin
poltica del Congreso
243
. Ejerce la inspeccin y vigilancia de la organizacin electoral,
reconoce la personalidad jurdica a partidos y movimientos, efecta los escrutinios
generales de toda votacin nacional y elige al Registrador Nacional del Estado Civil.

El voto en Colombia es universal, secreto (Art. 258, CN1991), programtico (Art. 259,
CN1991)
244
y directo, y se asegura el criterio proporcional de distribucin de escaos

243
A partir del Acto Legislativo 001 de 2003 se reglamenta que estar compuesto por nueve miembros
elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora, previa
postulacin de los partidos o movimientos polticos con personera jurdica o por coaliciones entre ellos.
244
Su reglamentacin est en la ley 131 de Mayo de 1994 y seala que los electores de los gobernadores
y alcaldes imponen por mandato al elegido el cumplimiento del programa presentado al inscribirse como
candidatos.
118
por el empleo del mtodo de dHondt para la aplicacin de los restos, o el sistema de
cociente electoral
245
.

Puede elegir todo ciudadano
246
y en la actualidad ya se han eliminado todas las
limitaciones por gnero, nivel educativo y condiciones econmicas existentes para
acceder al derecho de sufragio. Para ser elegido al Senado se requiere ser colombiano
de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener ms de 30 aos de edad en la fecha de
la eleccin (Art. 172 CN1991). Para ser elegido a la Cmara de Representantes hay

245
El mtodo d'Hondt toma los votos obtenidos por cada lista y les divide por uno, dos, tres, y as
sucesivamente, hasta el nmero de escaos a repartir. Los cocientes obtenidos son ordenados de mayor a
menor y los escaos son colocados para cada lista con el mayor promedio. Por ejemplo: Si tres partidos
compiten por 10 escaos y el partido A obtiene 80.000 votos, el B 60.000 y el C 50.000, el nmero de
votos por partido se divide entre uno, dos, tres, hasta diez.
lista votos 1 2 3 4 5 ... 10
A 80.000 80.000 40.000 26.667 20.000 16.000 ... 8.000
B 60.000 60.000 30.000 20.000 15.000 12.000 ... 6.000
C 50.000 50.000 25.000 16.667 12.500 10.000 ... 5.000
Al obtener los cocientes se ordenan y cada partido gana tantos escaos como cocientes entre los diez
lugares obtenga. As:
orden lista cociente
1. A 80.000
2. B 60.000
3. C 50.000
4. A 40.000
5. B 30.000
6. A 26.667
7. C 25.000
8. A 20.000
9. B 20.000
10. C 16.667
11. A 16.000
12. B 15.000
... ... ...
Es decir, el partido A gana 4 escaos y el B y el C, 3 cada uno. Para informacin adicional sobre el mtodo
dHondt u otros mtodos de distribucin de escaos revisar NOHLEN, Dieter, Sistemas Electorales del
Mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, pginas 129-131, o SARTORI, Giovanni,
Ingeniera Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
246
En el artculo 40 de la Constitucin de 1991, se afirma que todo ciudadano puede elegir y ser elegido,
participar de los mecanismos democrticos establecidos por la Constitucin, formar agrupaciones polticas
o participar de ellas y revocar el mandato de sus elegidos. Igualmente, en el Artculo 98, se relaciona la
ciudadana con la nacionalidad y define los 18 aos como su edad de adquisicin. En el Artculo 99 afirma
que la condicin de ciudadano en ejercicio es condicin previa indispensable para ejercer el derecho de
sufragio, para ser elegido y para desempear cargos pblicos que lleven anexa autoridad o jurisdiccin.
119
que ser ciudadano en ejercicio y tener ms de 25 aos (Art. 177 CN1991). No podrn
ser elegidos a estos cargos quienes hayan sido condenados en cualquier poca por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos polticos o
culposos; quienes hayan ejercido algn cargo pblico, jurisdiccin o autoridad poltica,
civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la eleccin;
quienes hayan intervenido en gestin de negocios ante entidades pblicas o hayan
sido sus representantes dentro de los seis meses anteriores a la eleccin; quienes
hayan perdido la investidura de congresista; quienes estn vinculados
matrimonialmente, por unin permanente, por tercer grado de consanguinidad o
primero de afinidad, o nico civil, con funcionarios pblicos; los no colombianos de
nacimiento que tengan doble nacionalidad o, finalmente, quienes estn unidos con
candidatos a elegirse la misma fecha (Art. 179 CN1991). Tampoco podrn ser elegidos
aquellos servidores pblicos que hayan sido condenados por delitos contra el
patrimonio estatal (Art. 122 CN1991). La Ley 734 de 2002, conocida como el Cdigo
nico Disciplinario, reglamenta los artculos constitucionales antes mencionados para
los cargos pblicos y establece inhabilidades adicionales para reglamentar cualquier
contratacin con el Estado. La Ley 617 de 2000, en ese mismo sentido, establece las
inhabilidades para ser elegido concejal (Art.40), alcalde (Art.37), gobernador (Art.30),
y diputado (Art.33), tal y como se puede apreciar en el Anexo 7 de esta investigacin.

La circunscripcin de eleccin del Senado es nacional, la de la Cmara de
Representantes es territorial
247
, tal como ya se ha mencionado. Tambin se considera
el establecimiento de circunscripciones especiales para asegurar la participacin de
minoras al proceso democrtico
248
.


247
Segn el Art. 176 CN1991, cada departamento y el Distrito Capital de Bogot son considerados una
circunscripcin territorial.
248
La ley 649 de 2001 reglament el artculo 176, estableciendo que habr una circunscripcin nacional
especial para asegurar la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos, las minoras
polticas y los colombianos residentes en el exterior. Y que dicha circunscripcin constar de cinco
curules distribuidas as: dos para las comunidades negras [de candidatos avalados por sus comunidades],
una para las comunidades indgenas [para candidatos que hayan ocupado cargos de autoridad tradicional
indgena], una para las minoras polticas y una para los colombianos residentes en el exterior. Pueden
acceder a una curul por la circunscripcin especial para las minoras polticas, los movimientos o partidos
polticos: a) Que hubiesen presentado candidatos a la Cmara de Representantes como mnimo en un
30% de las circunscripciones territoriales; b) Que no hubiesen obtenido representantes en el Congreso
Nacional, y c) Que su votacin mayoritaria en un mismo departamento o circunscripcin territorial sea
menos del 70% de la sumatoria de su votacin en todo el pas. La curul corresponder al partido o
movimiento poltico que, cumpliendo con los requisitos, de los literales anteriores obtenga la mayor
votacin agregada en todo el pas.

120
El reconocimiento de estas circunscripciones electorales fue un avance significativo en
la apertura del sistema democrtico colombiano, porque se reconoci oficialmente una
realidad que hasta entonces haba sido invisible, jurdica y electoralmente, para
Colombia: su evidente carcter multitnico y pluricultural.

En el caso particular indgena el acceso a diferentes posiciones legislativas y de
responsabilidad pblica ha sido evidente. En las legislativas de 1998, adems de los
elegidos por la circunscripcin especial, los indgenas obtuvieron senadores elegidos
por circunscripcin nacional y en las elecciones para alcaldas de 1994, la Alianza Social
Indgena present 10 candidatos y obtuvo 8 alcaldes. En 1997 fueron elegidos 152
concejales de representacin indgena y 13 alcaldes, y en 2000, un indgena fue por
primera vez elegido gobernador de un departamento.

No tan exitoso, sin embargo, ha sido el caso de la circunscripcin para minoras
negras. Fue utilizada por primera vez para las elecciones parlamentarias de 1994,
convirtiendo a Colombia en el nico pas latinoamericano cuya legislacin
institucionalizaba un espacio de representacin poltica en un cuerpo legislativo
nacional a minoras negras. Ese ao, slo el 2.35% de los votos para la Cmara de
Representantes correspondi a esta circunscripcin especial y en los departamentos
con mayora de poblacin negra, la participacin por esta va slo lleg al 12%
249
.

Hay varias razones que explican, segn Agudelo, este bajo porcentaje. En primer
lugar, aunque desde la abolicin definitiva de la esclavitud en 1852 y la eliminacin en
1932 de la restriccin del voto por analfabetismo, las minoras negras han participado
en las elecciones como un mecanismo de adaptacin y reconocimiento ciudadano, las
redes clientelares tan fuertemente arraigadas en el pas, incluso en departamentos de
mayora negra como los de las costas sobre el Ocano Pacfico y el Atlntico, han
impedido que el voto negro se traslade del partido liberal
250
a los candidatos que
aspiran a la legislatura por la circunscripcin para negritudes. La fuerza de la
adscripcin al voto tradicional se ha mantenido y los movimientos tnicos no han

249
Para profundizar en la valoracin sobre la circunscripcin electoral especial para negritudes entre 1994
y 2001 ver: AGUDELO, Carlos Efrn, Etnicidad negra y elecciones en Colombia, Journal of Latinamerican
Anthropology, Volumen 7, #2 , 2002, pginas 168-197
250
La poblacin negra colombiana histricamente ha apoyado al Partido Liberal por su posicin de apoyo a
las libertades individuales, y por apoyar y oficializar el fin de la esclavitud en 1852. La adhesin negra al
Partido Conservador, aunque poca, slo puede ser explicada por el mantenimiento de redes clientelares y
patronales entre terratenientes y empleados.
121
tenido la capacidad material de ofrecer contraprestaciones materiales al voto, lo que
les ha impedido entrar como competidores en el circuito del clientelismo. En segundo
lugar, por la inexperiencia poltica demostrada por los candidatos elegidos por esta
circunscripcin, a la fragilidad organizativa de sus movimientos y a la debilidad de sus
programas cortoplacistas. En tercer lugar, porque no todos los sectores negros
privilegiaban la participacin electoral como va de insercin social, frente a otros
mecanismos como el fortalecimiento de las organizaciones de base. Tambin, por la
prevalencia de algunas posiciones abstencionistas explicadas por la herencia de
militancias de izquierda o algunas experiencias electorales negativas. Adems, por la
alta fragmentacin del movimiento negro colombiano y su incapacidad para llegar a
consensos electorales previos. Y por ltimo, porque en las primeras legislaturas en las
que se ha implementado la circunscripcin para negritudes, el tema tnico no ocup la
agenda de la Cmara.

Adicionalmente, es relevante observar que en Septiembre de 1996 la circunscripcin
especial de negritudes fue declarada no vlida por vicios de forma debidos a errores en
el trmite previo a su aprobacin, y que por tanto en las elecciones de 1998 no se
implement. En 2001, luego de ser nuevamente aplicada, fueron elegidos a pesar de
no haber hecho reivindicaciones raciales durante su campaa y apoyndose en su
fama como deportistas de alta competicin, Willington Ortiz, ex futbolista, y Maria
Isabel Urrutia, levantadora de pesas, nica medallista de oro olmpico en la historia del
pas, quienes tampoco destacaron entre sus colegas de la Cmara. En este sentido, el
balance no ha sido tan exitoso como el de la circunscripcin para las minoras
indgenas, lo que no impide valorar positivamente la creacin de esta circunscripcin
en cuanto mecanismo para ampliar la participacin poltica de sectores sociales
tradicionalmente marginados.

Por otra parte, la eleccin presidencial se decide en Colombia por mayora absoluta,
por lo que se prev la segunda vuelta electoral en caso de que ningn candidato
obtenga ms del 50% de los votos en la primera. Para ser elegido se debe ser
colombiano por nacimiento con ms de 30 aos al momento de la eleccin. No puede
ser elegido para serlo quien ya lo haya sido, aunque en la actualidad est debatindose
la posibilidad de reglamentar la reeleccin inmediata del cargo; o aquel que incurra en
las inhabilidades del Artculo 179 de la Constitucin Nacional de 1991.
122
La inscripcin electoral es automtica, quedando inscritos en los registros electorales
todas aquellas personas que obtengan por primera vez su cdula de ciudadana,
documento de identificacin oficial. Por otro lado la participacin en los procesos
eleccionarios es voluntaria, sin embargo, como una manera de motivar a los
ciudadanos a la participacin el Estado otorga incentivos posteriores al acto
electoral
251
, como el acceso a medio da de descanso compensatorio dentro del mes
siguiente a la votacin para los trabajadores pblicos que voten, preferencia en los
mecanismos de seleccin de los centros de estudios superiores con financiacin
estatal, derecho a rebajar en un mes el tiempo destinado al servicio militar obligatorio,
preferencias para ingresar a puestos laborales en el sector pblico, preferencias en
becas y subsidios de vivienda y derecho a rebajas en los pagos de matrculas en
instituciones de educacin superior estatales. Para la concrecin de todos estos
beneficios los electores reciben en el momento de sufragar una constancia escrita
llamada "certificado electoral" que acredita haber cumplido con dicho trmite.
Al respecto debera decirse que, en primer lugar, el desconocimiento de la existencia
de dichos estmulos por amplios sectores poblacionales disminuye drsticamente, en la
prctica, la eficacia de dicha ley. En segundo lugar, que pueden ser mucho ms
convincentes para movilizar el voto de algunos sectores de la poblacin, los
ofrecimientos de los candidatos y de sus redes clientelares. Y en tercer lugar, que los
permanentes ndices de participacin electoral bajos siguen demostrando tajantemente
el fracaso de dicha iniciativa legislativa.
La financiacin de las campaas es pblica y los gastos estn limitados por ley
252
. Para
las elecciones presidenciales de 2002, los gastos de campaa no podan superar los
catorce mil millones de pesos colombianos, equivalentes a unos 4.3 millones de euros
para la primera vuelta electoral y 2.15 millones de euros para la segunda. Dicho
control de gastos est a cargo del Consejo Nacional Electoral. En caso de que se violen
estos parmetros, el movimiento poltico infractor pierde el derecho a la reposicin de

251
Ver Ley 403 de 1997 (Anexo 5)
252
Ttulo IV de la Ley 130 de 1994, anexo 2. Igualmente, el Nuevo Estatuto Bsico de los Partidos oblig a
los partidos a que anualmente presentaran cuentas sobre sus ingresos y egresos, especificando la parte
contributiva; la constitucin de un fondo especial anual por parte del Estado para financiarles; y el
establecimiento del sistema de reposicin para la financiacin estatal.
123
gastos establecido para aquellos candidatos que alcancen el 5% de la votacin en
elecciones uninominales.
253

Las condiciones para la presentacin de candidatos estn definidas por el Ttulo III de
la Ley 130 de 1994
254
, el acceso de los movimientos y partidos a los medios de
comunicacin y la reglamentacin sobre uso de publicidad electoral estn
determinados en el Ttulo VI de la misma Ley y han sido especificados recientemente
en la Reglamentacin 035 de 2005.
Hasta 2003 el sistema electoral usado para Senado y Cmara era una lista de
representacin proporcional, en la que el elector escoga una lista entera. Si la lista
tena derecho a dos electores, de acuerdo al mtodo dHondt, los primeros dos en la
lista se elegan.
Bajo la Constitucin de 1886 el principal y el suplente de cada rengln con votos
suficientes era elegido. Si algn miembro decida no atender a las sesiones
parlamentarias, su alterno le reemplazaba. La Constitucin de 1991 elimin las
suplencias y a partir de su reglamentacin, si algn miembro del Senado o la Cmara
no puede asistir, es reemplazado por la primera persona en la lista que no haya
alcanzado una curul por el nmero de votos obtenidos previamente en la eleccin
respectiva.

253
El Artculo 109 de la Constitucin vigente declara que El Estado contribuir a la financiacin del
funcionamiento y de las campaas electorales de los partidos y movimientos polticos con personera
jurdica. Los dems partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos,
se harn acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votacin que seale la ley. La
ley podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las
campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones individuales. Los partidos,
movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus
ingresos. El Artculo 110 prohbe a funcionarios pblicos aportar financieramente a los movimientos,
partidos o candidatos, y el 111 otorga a estas tres instancias, el derecho de usar los medios de
comunicacin del Estado para promover sus candidaturas.
254
Los partidos y movimientos polticos, con personera jurdica reconocida, podrn postular candidatos a
cualquier cargo de eleccin popular sin requisito adicional alguno. La inscripcin deber ser avalada para
los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien l delegue.
Las asociaciones de todo orden, que por decisin de su Asamblea General resuelvan constituirse en
movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento
del resultado de dividir el nmero de ciudadanos aptos para votar entre el nmero de puestos por
proveer, tambin podrn postular candidatos. En ningn caso se exigirn ms de cincuenta mil firmas para
permitir la inscripcin de un candidato. Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos
polticos debern otorgar al momento de la inscripcin una pliza de seriedad de la candidatura por la
cuanta que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podr exceder el equivalente al uno por ciento del
fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el ao correspondiente. Esta
garanta se har efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votacin requerida
para tener derecho a la reposicin de los gastos de la campaa de acuerdo con lo previsto en el artculo
13 de la presente ley. Estos candidatos debern presentar para su inscripcin el nmero de firmas al que
se refiere el inciso anterior

124
Es de reconocer que uno de los grandes vacos, y por tanto, uno de los retos
importantes de las reformas posteriores a la ley electoral colombiana es el
reconocimiento de la poca especificacin que se ha hecho en la definicin, tipificacin y
control de los delitos electorales, lo que no debera sorprender especialmente, teniendo
en cuenta la existencia de un sistema de justicia tan poco efectivo como el descrito en
apartados anteriores.
Adicionalmente, a pesar del esfuerzo realizado por el Estado en su conjunto, la
existencia de este cuerpo de normas electorales no ha impedido que incluso, despus
del gran vuelco que dio el sistema a partir de 1991, se sigan presentando flagrantes
violaciones al marco legal establecido.
El caso ms llamativo, sin duda, tuvo que ver con la financiacin de las presidenciales
de 1994, en la que Andrs Pastrana, entonces candidato derrotado, acus a Ernesto
Samper, ya presidente electo, de haber permitido el ingreso de dineros del narcotrfico
a su campaa, en lo que se convirti en la crisis institucional ms profunda que ha
vivido el pas desde 1991 y que se prolong durante todo su gobierno. Adicionalmente,
en campaas posteriores se siguen produciendo situaciones violatorias de la ley de
financiacin, a menor escala, en procesos para la eleccin de alcaldes, gobernadores, y
cuerpos legislativos a nivel nacional.
As mismo, siguen evidencindose presiones sobre la voluntariedad, secreto y libertad
del voto. El clientelismo sigue presente de manera significativa en los diferentes
procesos electorales, especialmente en zonas apartadas donde la presencia estatal no
es permanente, o en grupos poblacionales con pocos recursos econmicos,
histricamente desinteresados por los diferentes procesos polticos, que venden su
participacin a cambio de pequeas retribuciones puntuales el da de la votacin, o por
puestos en el sector pblico.
Por otra parte, las presiones, incluso bajo amenaza de muerte, de los movimientos
guerrilleros o las autodefensas sobre grupos de campesinos en zonas bajo su
respectivo control militar, han sido frecuentemente documentadas an en las
elecciones ms recientes
255
. Igualmente, han sido frecuentes las amenazas de muerte
a los alcaldes y gobernadores elegidos popularmente en dichas zonas, que en algunos

255
399 alcaldes manifestaron durante 2002 sus intenciones de renunciar, 12 fueron asesinados y 300
fueron desterrados de sus municipios. 60 concejales fueron asesinados, 6.000 fueron amenazados y 1.200
desterrados.
125
casos se han materializado y en algunos otros les ha obligado a no posesionarse, a
declinar sus intenciones electorales, a modificar su programa para ajustarlo a las
necesidades de quienes presionan o a dejar el cargo repentinamente.
En general, la configuracin de este nuevo marco electoral debe valorarse como
potencialmente positivo, porque ampli las posibilidades de participacin poltica,
porque defini estrategias para luchar contra el bipartidismo sectario, la exclusin, y la
corrupcin. Sin embargo, sigue habiendo vacos jurdicos, como por ejemplo, la falta de
tipificacin de delitos electorales; obstculos polticos, como la alta fragmentacin
partidista en el Congreso, la supremaca del Ejecutivo frente a los dems poderes, el
arraigado clientelismo y una cultura poltica excluyente, an en transicin, que
incentiva el personalismo extremo
256
.
Las prximas reformas deberan proponer la abolicin del voto secreto en el Senado,
para garantizar la transparencia legislativa y atacar la corrupcin parlamentaria; la

256
Una comisin de consultores internacionales contratada por el gobierno de Andrs Pastrana, compuesta
por Arturo Valenzuela, Joseph Colomer (sic), Arend Lijphart y Matthew Shugart concluy en Reforma
Poltica. Un propsito de nacin. Memorias, Ministerio del Interior, Bogot, Serie Documentos # 17, 1999,
pgina 237, que el sistema electoral en Colombia es el ms personalista del mundo. El nmero de listas
inscritas para Senado y Cmara aument drsticamente entre 1958 y 2002, especialmente a partir de
1991, tal y como demuestra la siguiente tabla:

Tabla 12
Listas inscritas para Senado y Cmara (1958-2002)

Ao Senado Cmara
1958 67 83
1960 - 113
1962 97 143
1964 - 192
1966 147 215
1968 - 221
1970 206 316
1974 176 253
1978 210 308
1982 225 343
1986 202 330
1990 213 351
1991 143 486
1994 251 628
1998 319 692
2002 322 883
FUENTE: Registradura Nacional del Estado Civil

Lo anterior tiene consecuencias polticas importantes: Elimina la posibilidad de que existan bancadas
polticas unificadas y fuertes en el Legislativo, actuando en detrimento de la disciplina partidista, desgasta
polticamente al Ejecutivo en negociaciones complejas para impulsar la aprobacin de leyes, permite la
llegada al Congreso de suplentes no elegidos que cumplen funciones legislativas por sustitucin negociada
con los jefes de lista y, por ltimo, en el debate legislativo los intereses regionales y personalistas son
privilegiados frente a las causas nacionales generales.
126
eliminacin de la reeleccin para alcaldes y gobernadores, para dar sentido al voto
programtico y permitir a los funcionarios elegidos democrticamente presentar y
cumplir programas de gobierno menos retricos, con una mirada de ms largo plazo; y
la mejora de herramientas de control interno por parte de los partidos polticos para
evitar la multiplicacin de candidaturas y listas, garantizando un mnimo de disciplina
en sus filas y permitindoles recobrar parte de la legitimidad perdida, mediante la
creacin de incentivos para la cohesin interna.
An reconociendo lo anterior, hay razones para creer que se ha dado un paso adelante
en muchos frentes y que la Constitucin de 1991 y el sistema electoral que all se
consagra, puedan ser potencialmente tiles para modificar el curso histrico del actual
conflicto armado.























127
3.4 1994-2002: Samper y Pastrana. El conflicto armado en el nuevo siglo
Con este marco jurdico fue elegido presidente en Julio de 1994 el liberal Ernesto
Samper, alcanzando el 45.3% de los votos en la primera vuelta y el 50.57% en la
segunda. Durante su campaa dej claro que reemplazara el modelo implementado
por presidentes anteriores de oficializar los procesos de paz mediante responsables
polticos de nivel presidencial asesorados por grupos de expertos. Volvi a considerar a
las guerrillas como adversario poltico y defini una agenda amplia para iniciar las
conversaciones con los insurgentes que se mantenan al margen de la ley, proponiendo
conversaciones sin un cese al fuego previo, y promoviendo la potenciacin de la
participacin civil en el conflicto.
Pero la poltica de paz del gobierno Samper, as como muchas otras de sus promesas
electorales, qued relegada cuando se destap el escndalo de la narcofinanciacin de
su campaa. El candidato perdedor, Andrs Pastrana, que se haba presentado como
conservador, aunque avalado por un movimiento suprapartidista, acus pblicamente
a Samper de haber recibido hasta seis millones de dlares del narcotrfico durante su
carrera hacia el Palacio de Nario. Como consecuencia, el presidente y su gobierno
debieron concentrar todas sus acciones para mantenerse en el poder. La sociedad
civil
257
dej de ser un interlocutor comprometido en el proceso de paz y critic
abiertamente al primer mandatario. Incluso las FARC y el ELN, que haba aumentado
significativamente su presencia en el territorio nacional con respecto al perodo entre
1985 y 2002, tal y como se puede verificar en los mapas siguientes, manifestaron que
el gobierno era ilegtimo y que no continuaran conversaciones de paz con sus

257
El concepto de sociedad civil se empez a aplicar en Amrica Latina en el perodo de transicin a la
democracia durante la dcada de 1970. El surgimiento de este concepto est ligado a la crisis del Estado y
de los partidos polticos. Entender la sociedad civil como una esfera organizada de la vida social,
intermedia entre el Estado y la familia, la empresa y la comunidad, en la que actores colectivos
autoorganizados sin pretensin de llegar al poder expresan sus intereses, sus valores y sus identidades,
dentro de un marco legal, efectuando sus demandas, planteadas como fines pblicos, al Estado. Las
funciones de la sociedad civil pueden ser resumidas as: (1) planteamiento de demandas y formulacin de
iniciativas; (2) representacin y agregacin de intereses de grupos sociales especficos; (3) movilizacin de
diferentes actores sociales en torno a temas clave predefinidos; y (4) regulacin y monitoreo del
desempeo estatal. En ese sentido autores como Linz y Stepan consideran una sociedad civil
autoorganizada, activa pluralista y autnoma como una de las cinco condiciones de una democracia
consolidada, junto con una sociedad econmica constituida por las instituciones directamente vinculadas
al mercado, a una sociedad poltica, un aparato estatal y una estructura legal. Sobre el tema se pueden
consultar HENGSTENBERGER, Peter, KOHUT, Karl y MAIHOLD, Gnther (eds), Sociedad civil en Amrica
Latina: representacin de intereses y gobernabilidad, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1999; LINZ, Juan
y STEPAN, Alfred, Problems of democratic transition and consolidation, Johns Hopkins University,
Baltimore, 1996; y HALL, John A. (ed), Civil Society. Theory, History, Comparison, McGill University,
Canad, 1995.
128
representantes. A pesar de que Samper fue exculpado por el Congreso en 1996
258
, su
legitimidad fue cuestionada desde Colombia y el exterior hasta el mismo da en que
dej la presidencia el 7 de Agosto de 1998.

Mapa 6
Acciones violentas ELN 1985-1994
259



FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 57. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 9 acciones violentas / Entre 10 y 26 / Entre 27 y 58 / Entre 59 y 141. (b) Ao con mayor
ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993,
1994.

258
La plenaria de la Cmara de Representantes absolvi de toda responsabilidad poltica y penal a Samper
por 111 votos a 43.
259
El ELN se asent histricamente en los departamentos de Santander, Norte de Santander, Arauca
Antioquia y el sur de Bolvar. En la ltima dcada ha avanzado hacia el sur, ejecutando acciones militares
en los departamentos del Eje Cafetero (Caldas, Risaralda, Quindo) y los de Cauca, Valle del Cauca y
Nario, tal y como se puede observar en los tres mapas a continuacin.
129
Mapa 7
Acciones violentas ELN 1995 2002


FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 58. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 10 acciones violentas / Entre 11 y 33 / Entre 34 y 128 / Entre 129 y 230. (b) Ao con mayor
ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002.





130
Mapa 8
Presencia ELN en municipios en 1999 y cultivos de coca


FUENTE: Ministro de Defensa Nacional-Colombia: Reporte Anual de Derechos Humanos y Derecho
Internacional, 2000. www.mindefensa.gov.co/informacion%20publica/informe_anual_ddhh_ingles.zip

Las FARC propusieron entonces la participacin de la sociedad civil y una asamblea
constituyente para reanudar los dilogos y el ELN mostr inters en llegar a acuerdos
sobre la base del respeto por el Derecho Internacional Humanitario, pero la
inestabilidad poltica del gobierno y la polarizacin de la sociedad en torno al escndalo
no permiti lograr avances significativos. Las FARC, aprovechando dicha coyuntura,
131
aumentaron sus ingresos hasta ms de U$600 millones por ao
260
y utilizaron las
plantaciones de coca para proveer una base social al movimiento, hecho que se hizo
evidente en 1996, cuando 100.000 cultivadores, liderados por guerrilleros infiltrados,
llevaron a cabo protestas masivas contra los programas de erradicacin de cultivos.
Igualmente, entre 1986 y 1996 las FARC crecieron de 3.600 hombres y 32 frentes a
17.000 hombres y 60 frentes, llegando a estar presentes en el 40% del territorio
colombiano y en el 60% de los municipios del pas
261
, tal y como se puede verificar en
los siguientes mapas.

Mapa 9
Distribucin espacial acciones violentas FARC 1985-1994


FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 54. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 5 acciones violentas / Entre 6 y 15 / Entre 16 y 33 / Entre 34 y 37. (b) Ao con mayor
ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993,
1994.

260
PARDO, Op.Cit., pgina 70
261
Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf
132
Mapa 10
Distribucin espacial acciones violentas FARC 1995-2002


FUENTE: Informe de Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 55. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: (a) Nmero de acciones violentas:
Entre 1 y 10 acciones violentas / Entre 11 y 29 / Entre 30 y 60 / Entre 61 y 136. (b) Ao con mayor
ocurrencia de acciones violentas en el municipio: 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002.


133
El panorama era desesperanzador. Un gobierno ampliamente cuestionado, una
sociedad civil desarticulada
262
, y unos movimientos guerrilleros que, a travs de
operaciones militares de gran magnitud y aprovechando la debilidad del Estado,
ganaban terreno y debilitaban a las Fuerzas Armadas.

Adems, en el campo internacional, las relaciones de Colombia con su principal socio
comercial atravesaron los puntos ms crticos del ltimo siglo. Estados Unidos comenz
a visualizar la posibilidad de una democracia delictiva en el pas y le caracteriz
internacionalmente como una narcodemocracia, mientras criticaba duramente las
violaciones de los derechos humanos perpetradas por el Ejrcito Nacional y los
paramilitares. Washington comenz a practicar una estrategia diplomtica selectiva
que privilegiaba contactos con la Polica Nacional, la Fiscala General de la Nacin y el
Departamento Administrativo de Seguridad, en detrimento de aquellos con los
ministros del gabinete y el crculo ms cercano al presidente. Igualmente, descertific
a Colombia dos veces
263
, lo que deslegitim an ms al gobierno y a las Fuerzas

262
La sociedad civil colombiana se ha configurado como una esfera desarticulada. Algunas Organizaciones
No Gubernamentales han defendido intereses particularistas, a travs de demandas dispersas y poco
procesadas, que obedecen en muchos casos a intereses lucrativos, lo que ha determinado su relativa
debilidad como herramienta de reivindicacin de intereses pblicos. Quizs el mayor logro alcanzado
durante la dcada de los noventa fue la convocatoria del Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la
Libertad, promovido por REDEPAZ, Pas Libre, UNICEF, UNESCO y ms de cien entidades adicionales, que
consisti en incluir en la eleccin del 26 de octubre de 1997, para alcaldes, gobernadores y entes locales,
un voto contra la guerra y a favor de la paz, consagrada como derecho en el artculo 22 de la Constitucin
Nacional. Ideado como un voto de presin hacia los grupos armados y el gobierno, sin ningn valor legal o
poltico vinculante, el Mandato fue apoyado finalmente por casi diez millones de colombianos, 2.700.000
de los cuales eran menores de edad, la votacin ms alta registrada en el pas por candidato o propuesta
alguna. El texto del voto deca textualmente: VOTO POR LA PAZ, LA VIDA Y LA LIBERTAD. Me
comprometo a ser constructor de Paz y Justicia Social, a proteger la vida y a rechazar toda accin violenta
y acojo el Mandato de los nios por la Paz. Exijo a los actores del conflicto armado: NO MAS GUERRA,
resuelvan pacficamente el conflicto armado. NO MAS ATROCIDADES, respeten el Derecho Internacional
Humanitario. No vinculen menores de 18 aos a la guerra. No asesinen. No secuestren personas. No
desaparezcan personas. No ataquen a la poblacin ni la desplacen por la fuerza. No vinculen civiles al
conflicto armado.
263
El proceso de certificacin, consagrado en el Acta de Asistencia Extranjera de 1986 (modificando la
Sesin 490 de la Foreign Assistance Act de 1961), aprobada por el Congreso de Estados Unidos,
constituye un instrumento de poltica exterior que permite a ese pas decidir unilateralmente si pases
productores o comercializadores de droga han cooperado de manera efectiva con sus esfuerzos
antinarcticos. En la prctica, es una herramienta que exige al presidente enviar al Congreso, cada marzo,
un listado de aquellos pases que determine sean los mayores productores o comercializadores de
narcticos y evaluar si cumplen o no con la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de
Drogas Narcticas y Sustancias Psicotrpicas de 1988 que, en general, requiere que los firmantes tomen
medidas legales para prohibir e imponer castigos a toda forma de produccin y trfico de drogas ilcitas y
lavado de dinero; que controlen las sustancias qumicas que pueden usarse para elaborar drogas ilcitas, y
que cooperen con los esfuerzos internacionales emprendidos con estos fines. Para evaluar el desempeo
de cada pas, la ley de Estados Unidos exige que se tomen en cuenta las medidas de los pases
extranjeros en cuanto a los siguientes asuntos: cultivo, produccin, distribucin, venta, transporte, y
financiamiento ilcitos; lavado de dinero; confiscacin de bienes; extradicin; ayuda legal mutua;
cooperacin en cuestiones de aplicacin de la ley y de trnsito; control de qumicos precursores; y
reduccin de la demanda. Los pases pueden ser plenamente certificados, caso en el que toda la ayuda se
134
Armadas, profundiz la crisis econmica, gener fuertes resentimientos frente a los

mantiene; descertificados, lo que elimina ayudas pactadas en campos especficos; o certificados por
inters nacional vital, como Colombia en 1998, caso en el que no se eliminan las ayudas, pero se advierte
sobre las falencias en la lucha antinarcticos. Entre los tipos de ayuda que resultan afectados estn las
ventas y el financiamiento de conformidad con la Ley de Control de Exportacin de Armas, la ayuda no
alimentaria de acuerdo con la Ley Pblica 480, el financiamiento por conducto del Banco de Importacin y
Exportacin, y la mayor parte de la ayuda exterior, a excepcin de determinado tipo de ayuda humanitaria
y de la lucha contra el narcotrfico. El presidente tiene tambin la opcin de imponer sanciones
comerciales y de otro tipo a los pases no certificados. Este proceso descalific en 1996 y 1997 a Colombia
como socio en la lucha contra las drogas y le coloc junto a pases como Afganistn, Burma, Irn, Siria y
Nigeria, tambin descertificados en esos aos. Este proceso se modific como resultado de la Foreign
Relations Authorization Act, 2002-2003. Se estableci, a partir de entonces, una revisin del proceso en el
mes de septiembre de cada ao para reevaluar a los pases de la lista. En el documento explicativo sobre
la descertificacin a Colombia en 1997, se afirma que En 1996, as como en los aos anteriores, Colombia
continu siendo el principal productor y distribuidor de cocana del mundo, y una fuente considerable de
herona y de marihuana. En el mismo ao, el cultivo de coca en el pas aument aproximadamente un
30%. En 1996, como en 1995, el gobierno colombiano alcanz logros limitados en cuanto a la penetrante
corrupcin relacionada con las drogas que lo aqueja. En un proceso que solamente puede ser descrito
como defectuoso, el Presidente Samper fue exonerado de cargos de corrupcin por parte del Congreso
colombiano. Adems, Samper permaneci renuente a confrontar a fondo los intereses del narcotrfico que
contribuyeron sustancialmente a su campaa presidencial. El Presidente Samper se comprometi a
impulsar leyes de penas ms estrictas en 1994. No obstante, en 1996 slo hubo progreso limitado en
cuanto a la aprobacin por parte del Congreso de leyes que aumentaran las sentencias para
narcotraficantes y lavadores de dinero. Como obvia consecuencia, los hermanos Rodrguez Orejuela,
clebres lderes del cartel de Cali, recibieron sentencias muy leves y en nada equiparables a sus crmenes.
El gobierno colombiano no dio respuesta a la solicitud de extradicin de cuatro "capos" del narcotrfico
por parte del gobierno de Estados Unidos y durante la mayor parte del ao, no hizo nada sobre la
informacin provista por Estados Unidos sobre las operaciones que los narcotraficantes continuaban
realizando desde la crcel. Igualmente perturbadora fue la promocin y pblica alabanza, por parte de
Samper, de un general de las fuerzas armadas involucrado con las drogas, actitud que refuerza la
preocupacin del gobierno de Estados Unidos en cuanto a la credibilidad de su compromiso con un serio
control de los narcticos en Colombia. En el terreno de la erradicacin, la fuerte oposicin del gobierno
colombiano a ensayar ms de un herbicida granular, en un esfuerzo por reemplazar herbicidas lquidos
menos efectivos, es especialmente problemtica a la luz de la significativa expansin de los cultivos de
coca. Del lado positivo, el trabajo serio de la Polica Nacional de Colombia (PNC) y de ciertos elementos de
las Fuerzas Militares en la confrontacin del narcotrfico debe ser resaltado. La decisin del gobierno de
incrementar la erradicacin de la coca y el opio fue acometida con determinacin por parte de la PNC, a
pesar de retos significativos incluyendo amenazas fsicas y carencia de recursos adecuados. En este
sentido, la creciente cooperacin de las Fuerzas Armadas con la PNC en cuanto a la erradicacin de
cultivos ilcitos fue alentadora para el gobierno de Estados Unidos. La PNC y las Fuerzas Militares tambin
trabajaron de cerca para combatir las demostraciones pblicas en contra de la erradicacin, patrocinadas
por los narcos y la guerrilla. Existen indicios de que miembros del gabinete recientemente nombrados
estn comprometidos en adelantar importantes objetivos contra el narcotrfico. Un logro digno de
mencionar, impulsado por el sector privado, fue la presin sobre el Congreso para que aprobara la ley de
extincin de dominio con retroactividad. Sin embargo, la constitucionalidad de esta ley ya est siendo
cuestionada por aquellos que se veran afectados por su implementacin. El 19 de febrero de 1997, en un
esfuerzo de ltima hora, el Congreso colombiano aprob legislacin relativa al aumento de penas para
narcotraficantes y lavadores de dinero. En noviembre se logr un acuerdo bilateral para agilizar los
procedimientos de abordaje a naves, y el 20 de febrero de 1997, se firm un acuerdo martimo. La PNC y
el Fiscal General continuaron sus esfuerzos contra la corrupcin a travs del despido de policas corruptos,
y adelantando investigaciones contra la corrupcin oficial. Sin embargo, sin un liderazgo determinado y
comprometido, inaplazables reformas legales, y un contexto poltico de apoyo, los xitos legtimos de la
PNC y de otras entidades se vern frustrados. El progreso observado en algunas reas es prometedor en
cuanto a los esfuerzos serios para controlar las drogas en Colombia en el futuro. Sin embargo, debido a
los altos niveles de corrupcin, el tratamiento privilegiado otorgado a los principales narcotraficantes
actualmente en la crcel, la levedad de sus sentencias, y la continuada renuencia del gobierno de
Colombia en cuanto a la extradicin, el gobierno de Estados Unidos no puede certificar que Colombia est
cooperando plenamente con Estados Unidos en el control de las drogas, o que haya tomado acciones
adecuadas por s sola para lograr los objetivos y metas de la Convencin de las Naciones Unidas de 1988.
Washington, DC, 28 de febrero de 1997. Ver el texto completo en
http://bogota.usembassy.gov/wwwsdexp.shtml
135
Estados Unidos y empeor la imagen internacional del pas. Tambin, mediante una
medida que gener indignacin en el alto gobierno y profundiz la crisis poltica,
Estados Unidos retir la visa de ingreso a su pas a Ernesto Samper argumentando que
la Seccin 212(a) (2) (C) de la Ley de Inmigracin y Nacionalidad [determinaba] que
no exista un derecho a recibir visa cuando [haba] razones para creer que el individuo
ha ayudado o encubierto a sabiendas trfico de narcticos ilegales. Basado en toda la
informacin disponible, Estados Unidos [determin] que el presidente Samper no
[reuna] los requisitos para obtener una visa de visitante norteamericana, de
conformidad con esta clusula
264
.

En cuanto al sistema poltico, tres fueron los proyectos de reforma poltica presentados
y rechazados durante su gobierno. Samper cre, mediante decreto nmero 763 del 9
de mayo de 1995, la Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos,
cuya tarea era la de realizar un diagnstico sobre su situacin y proponer las
modificaciones pertinentes para su modernizacin. Basndose en sus propuestas, el
gobierno redact un Proyecto de Ley sobre Financiacin de Campaas Electorales, un
Proyecto de Acto Legislativo y un Estatuto de la Oposicin
265
; propuso normas para
evitar la doble militancia y el abuso de avales
266
y para promover la democracia interna
de los partidos. Plante tambin la necesidad de reemplazar la Contralora General por
un tribunal de cuentas, la obligatoriedad del voto, la eliminacin de la vicepresidencia,
y la ampliacin a cuatro aos del perodo de alcaldes y gobernadores.

Durante este perodo Colombia pas a ser considerado como un pas disfuncional en el
contexto internacional a pesar de los logros alcanzados por el gobierno Samper en
contra del narcotrfico: captur y encarcel a los capos del cartel de Cali, dise y

264
En comunicado oficial del vocero presidencial Nicholas Burns, traducido y publicado en
http://bogota.usembassy.gov/wwwsesvi.shtml, del 11 de julio de 1996.
265
En Memoria de Trabajo de la Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos, Ministerio del
Interior, Bogot, 1996
266
El abuso en la emisin de avales es una de las principales causas del personalismo del sistema electoral
colombiano, y consiste en la prctica comn de la autoproclamacin de candidatos a las diferentes elecciones y
la emisin, prcticamente automtica e indiscriminada de avales por parte de partidos o movimientos polticos.
Este fenmeno caracterstico de la cultura poltica colombiana posterior a 1991 ha dado pie a la aparicin de lo
que se ha llamado partidos de alquiler, es decir, aquellos que para figurar electoralmente acogen todo tipo de
candidatos sin establecerles barreras de entrada y exigencias programticas. Al respecto, en PIZARRO, Eduardo,
Atomizacin partidista en Colombia: el fenmeno de las microempresas electorales, Working Paper #292,
Universidad de Notre Dame, en www.nd.edu/~kellogg/WPS/292.pdf , se dice que antes los partidos
seleccionaban a sus candidatos y que ahora son ellos quienes seleccionan su partido. Y el mismo autor en
PIZARRO, Eduardo y PACHANO, Simn, Atomizacin y regionalizacin partidsta: Colombia y Ecuador,
Universidad de Notre Dame, en www.nd.edu/~kellogg/pdfs/pizapach.pdf , pgina 7, dice que, el proceso de
seleccin de candidatos no se democratiz [en Colombia], se desvertebr. [y que hoy] no existe una seleccin
desde arriba, ni una seleccin democrtica. No existe una seleccin del todo
136
ejecut procesos de erradicacin masiva de cultivos ilcitos, aprob las leyes de
extincin de dominio de los bienes producto de enriquecimiento ilcito, de aumento de
penas y de lavado de activos, y por ltimo, present al Congreso una propuesta de
reforma constitucional para reintroducir la extradicin de nacionales prohibida en el
artculo 35 de la Constitucin del 91.

La captura de los jefes de los carteles termin por alejar el narcotrfico de las grandes
ciudades y trasladarlo a regiones remotas de las selvas colombianas determinando la
aparicin de nuevos ncleos productores y distribuidores dispersos, aliados con grupos
guerrilleros y paramilitares.

Al final del cuatrienio, Colombia era percibida como un pas atrapado entre la barbarie
y la retrica vaca de una clase poltica corrupta, y donde varios factores de
desestabilizacin interactuaban simultneamente, poniendo en jaque la estabilidad
regional: drogas, guerrilla, paramilitares, violacin de derechos humanos, corrupcin
generalizada
267
, una alta tasa de criminalidad
268
, depredacin ambiental, ineficiencia
estatal, un sistema de justicia inoperante, impunidad, clientelismo, una modernizacin
estatal a medias, unas fuerzas armadas ineficientes, grave crisis econmica y alta
deslegitimacin estatal.

Andrs Pastrana Arango, hijo del expresidente Misael Pastrana Borrero, gan las
elecciones en segunda vuelta por uno de los menores mrgenes en toda la historia
colombiana
269
, aunque superando por primera vez en la historia nacional el listn de
los seis millones de votos para el candidato presidencial ganador. Horacio Serpa Uribe,
liberal, ex ministro de Gobierno de Samper y su mayor apoyo poltico durante los
cuatro aos de presidencia, fue derrotado en medio de un ambiente poltico totalmente
polarizado en una campaa que fue considerada como una maratn de consignas
pacificadoras y de contactos superficiales con las guerrillas.

267
Estadsticas de los organismos de control colombianos sealan que entre 1.994 y 1.998 de las arcas del
Estado desaparecieron U$4.800 millones. Ver Diario Vanguardia Liberal, $2.700 millones diarios nos
cuesta la corrupcin, 19 de marzo de 2001, www.vanguardia.com .
268
Slo en 1995, 25.000 homicidios fueron reportados. Ver www.igc.org/colhrnet/timeline.htm. El ndice
de criminalidad en Colombia es diez veces mayor que en Estados Unidos y tiene la tasa de secuestros ms
alta del mundo. Ver ROTHER, Larry, Weave of Drugs and Strife in Colombia en Newsweek, 21 de abril de
2000, www.newsweek.com

269
Pastrana, ahora como candidato de una amplia coalicin de conservadores y liberales disidentes
obtuvo en la segunda vuelta el 50.39% de la votacin, mientras Horacio Serpa, candidato del Partido
Liberal Colombiano, el 46.53%
137

Paradjicamente, en estas elecciones, a pesar de que el conservatismo fue minoritario
electoralmente, los votos de Pastrana en la primera vuelta, y los de Noem Sann, que
se present como candidata independiente, pero histricamente conservadora,
sumaron ms de un 60%.

El pas que encontr Pastrana estaba sumido en una profunda crisis econmica y
poltica. En 1999 la economa se contrajo en un 4.3% y el desempleo alcanz el 15%.
Durante sus primeros dos aos de gobierno se reportaron casi 6.000 secuestros, 3.700
de ellos en el ao 2000
270
, ao en el cual se produjeron en Colombia 500 toneladas de
cocana, equivalentes al 90% de la produccin mundial del alcaloide
271
.

Durante su campaa electoral Pastrana prometi iniciar las negociaciones de paz con
las FARC y avanzar en el proceso que haba iniciado Samper con el ELN, recuperar el
prestigio internacional perdido, mediante una estrategia denominada La Diplomacia
por la Paz, castigar severamente la corrupcin administrativa que haba caracterizado
al gobierno anterior y luchar decididamente contra el narcotrfico.

El proceso de paz fue planteado por Pastrana como una alianza estratgica contra el
narcotrfico, la corrupcin y la violacin de derechos humanos, apoyada por acciones
en las reas de seguridad y de defensa, y un plan de desarrollo que generara empleo y
redujera las inequidades en la distribucin del ingreso. Sus pilares fueron planteados
durante la campaa presidencial: en primer lugar, la estrategia se basaba en adelantar
negociaciones sistemticas con los alzados en armas, combinadas con un proceso de
reconciliacin nacional. Igualmente, consideraba el lanzamiento de una nueva visin
participativa de desarrollo el Plan Colombia- que se apoyara en el Fondo de
Inversiones para la Paz, en los Bonos de la Paz, los aportes internacionales y en
crditos especiales, incluyendo objetivos como la proteccin incondicional de los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la reforma poltica y del
Estado, un cambio de la estructura econmica y social del pas, la proteccin del medio
ambiente, la lucha frontal contra los grupos de autodefensa, el fortalecimiento de la

270
Entre 1995-2000 se reportaron 12.539 secuestros, 7.447 con fines econmicos. 1.006 nios fueron
retenidos y 596 de los plagiados murieron en cautiverio. La tercera parte de los secuestros fueron
realizados por las FARC. Ver En los ltimos aos se han presentado 12.539 secuestros, un plagio cada
dos horas en el 2000, www.eltiempo.com.co , El Tiempo, 22 de Febrero 2001, Santa Fe de Bogot.
271
ROTHER, Op.Cit.
138
justicia y la lucha contra la corrupcin, mientras avanzaba en un proceso de reforma
agraria.

El Plan Colombia, presentado por Pastrana en Diciembre de 1998, cuya segunda y
tercera versiones fueron hechas pblicas el 5 de Junio y el 16 de Septiembre de 1999
respectivamente, fue diseado como un paquete global de recursos econmicos que
provendran en un 53,4% de Colombia y que seran completados con aportaciones de
Organismos Internacionales, Estados Unidos, Europa y otros pases. El 11 de Enero de
2000 la administracin Clinton propuso al Congreso un paquete de asistencia para
Colombia por un total de 1.273 millones de dlares durante dos aos y en Junio 22,
despus de algunas modificaciones a la propuesta, el Senado de Estados Unidos lo
aprob por 95 a 4 votos
272
, condicionndolo a un mayor compromiso del gobierno
colombiano para luchar contra la violacin de los Derechos Humanos.

El Plan Colombia se convirti en el mayor paquete de ayudas econmicas que Estados
Unidos ofreca a Latinoamrica en toda su historia
273
. Pero este era slo una parte de
la ayuda econmica que Pastrana y su gobierno pretendan recolectar para apoyar el
proceso de paz en el pas. El presidente manifest que pretenda combinar la ayuda
norteamericana con 4.000 millones de dlares de la Unin Europea y algunos
prstamos de organizaciones internacionales para completar un gran paquete de 7.500
millones de dlares que le permitiera desarrollar su estrategia de paz.

El aporte norteamericano fue destinado, en su primera etapa, a entrenamiento e
inteligencia militar, envo de material blico (especialmente helicpteros), y apoyo a la
poltica de fumigacin de cultivos ilcitos
274
, lo que gener bastantes crticas al interior

272
En el proyecto S2522 del Senado de Estados Unidos se incluy casi el 90% de los componentes del
Plan Colombia. Lo referente a entrenamiento militar y mejoramiento de la capacidad area se incluy en la
Ley S2521 de apropiaciones de construcciones militares, aprobada el 18 de mayo de 2000. Para consultar
el proyecto S2522 Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, 2001
ver http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c106:1:./temp/~c1065sobqO:e185195:. Para ver detalles de la
votacin respectiva remitirse a la pgina del Senado de Estados Unidos en:
http://www.senate.gov/legislative/LIS/roll_call_lists/roll_call_vote_cfm.cfm?congress=106&session=2&vot
e=00141
273
La ayuda econmica norteamericana era en 2002, 3.500% mayor que en 1994, lo que convirti a
Colombia en el mayor receptor de este tipo de ayudas en el mundo despus de Israel y Egipto.
274
Uno de los temas que dominaron el debate pblico sobre el Plan, en Colombia, Estados Unidos y los
pases del rea Andina, fue el de las fumigaciones y el proceso de erradicacin de cultivos de coca y
amapola en el sur de Colombia. En primer lugar, porque la utilizacin del glifosato generaba efectos
medioambientales, sanitarios y sociales nocivos. En segundo lugar, porque se detectaron irregularidades
en el programa gubernamental de sustitucin de cultivos que prometa a los campesinos que aceptaran
dejar de plantar coca o amapola, algunos beneficios econmicos. Tambin, porque segn denuncias de la
Defensora del Pueblo, el proceso de fumigacin haba destruido zonas de cultivos lcitos y de otros
139
del pas y gener fuertes reacciones de los gobiernos vecinos, que reclamaban una
solucin no militar al conflicto colombiano por temor a que se extendiera a sus pases.
Y fue all donde el Plan Colombia evidenci sus mayores falencias como herramienta de
pacificacin. En la medida en que no fue fruto de un proceso amplio de deliberacin
nacional que incluyera diversos actores institucionales
275
, y en la medida en que fue
ideado como una estrategia antinarcticos, dej a un lado la mayora de las variables
que interactan en Colombia para configurar la complejidad actual de ese conflicto
armado que pretendi ayudar a mitigar.

Por su parte, la Unin Europea evidenci sus dudas sobre el Plan y el 1 Febrero de
2001 el Parlamento vot, por 474 votos a favor y uno en contra, rechazarlo debido a
las preocupaciones que existan en trminos de violacin de derechos humanos
276
.

proyectos alternativos de desarrollo en la regin. Y por ltimo, por el efecto de desplazar las reas de
cultivo de un departamento a otro, o incluso ms all de las fronteras nacionales. Al respecto es relevante
que en 1999 los tres departamentos donde ms coca se cultiv fueron Putumayo, Guaviare y Caquet, y
en 2003 Nario, Guaviare y Meta. Durante esos cuatro aos el rea cultivada, aunque disminuy en el
total nacional, se desplaz claramente a Nario, Vichada, Guaina y el Amazonas, tal y como se observa en
la siguiente tabla.

Tabla 13
Cultivos de coca en Colombia (1999-2003)
En hectreas

Departamento rea
1999
% rea
2000
% rea
2001
% rea
2002
% rea
2003
%
Amazonas - - - - 532 0,3 784 0.7 625 0.7
Caquet 23.718 14,8 26.603 16,2 14.515 10 8.412 8,2 7.230 8,3
Guaina - - 852 0.5 1.318 0.9 749 0.7 726 0.8
Guaviare 28.435 17,8 17.619 10,7 25.552 17,6 27.381 26,8 16.163 18,7
Meta 11.383 7,1 11.123 6,8 11.425 7,8 9.222 9 12.814 14,8
Nario 3.959 2,4 9.343 5,7 7.494 5,1 15.131 14,8 17.628 20,4
Putumayo 58.297 36,4 66.022 40,4 47.119 32,5 13.725 13,4 7.559 8,7
Vichada - - 4.934 3 9.165 6,3 4.910 4,8 3.819 4,4
Total Nacional 160.120 100 163.289 100 144.806 100 102.071 100 86.340 100
FUENTE: Polica Nacional-Direccin Antinarcticos, Departamento de Estado-Estados Unidos de Amrica y
UNODC. Observatorio de Drogas, Repblica de Colombia en
http://odc.dne.gov.co/siodc/presentacion/estadisticas.jsp

En total, entre 1994 y 2003, fueron erradicadas en Colombia, segn datos de la Auditora Ambiental de la
Direccin Nacional de Estupefacientes y la Polica Antinarcticos de Colombia, 52.133 hectreas de
amapola (de las cuales el 89% fueron por erradicacin area y el 11% manual) y 638.397 hectreas de
coca (el 96% por va area y el 4% manualmente). Ver Observatorio de Drogas, Repblica de Colombia en
http://odc.dne.gov.co/siodc/presentacion/estadisticas.jsp

275
La nica versin, de las cuatro conocidas del Plan Colombia, que fue sometida a consideracin de la
opinin pblica, fue la primera. Adems, como parte del Plan de Desarrollo del gobierno Pastrana fue
tambin discutida y aprobada en el Congreso colombiano, aunque posteriormente declarada inexequible
por la Corte Constitucional. Las otras tres versiones ni pasaron por el Senado, ni se sometieron a la
opinin pblica ni formaron parte de las discusiones de paz con las FARC.
276
La Comisin de Desarrollo y Cooperacin del Parlamento Europeo debati ante el Consejo en las
sesiones del 31 el tema de el proceso de paz en Colombia y aprob la Resolucin del Parlamento Europeo
sobre el Plan Colombia y el apoyo al proceso de paz en Colombia (B5-0087/2001). Ver
140
Desde entonces, el gobierno colombiano ha mantenido permanentes negociaciones
con pases europeos para disear un paquete de ayuda econmica que tuviera como
objetivo apoyar el desarrollo de programas sociales en educacin, salud y generacin
de empleo.

El gobierno de George W. Bush propuso, por su parte, la Iniciativa Regional Andina,
para apoyar la lucha antidrogas, entendida como una estrategia similar al Plan
Colombia, pero en forma de asignacin presupuestaria anual, a travs de la cual se
han invertido 180 millones de dlares en la subregin. Su nfasis no era precisamente
la bsqueda de una solucin pacfica al conflicto colombiano, y slo despus de los
ataques del 11 de Septiembre el gobierno norteamericano empez a considerar la
posibilidad de ampliar su alcance
277
.

La primera accin del gobierno Pastrana para desarrollar su estrategia de paz fue la
creacin por ley de la denominada zona de distensin y la suspensin de las rdenes
de captura en contra de los lderes subversivos con el fin de avanzar en las

http://europa.eu.int/eur-lex/pri/es/oj/dat/2001/c_267/c_26720010921es00750078.pdf . En ella se afirma,
en algunos de sus apartes que Considerando que el Plan Colombia no ha sido el producto de un proceso
de concertacin entre los distintos actores sociales, ni tampoco de los avances en la negociacin con la
guerrilla, que no ha sido aprobado por el Congreso colombiano y que ha despertado una oposicin
generalizada de muchos sectores de la sociedad civil de EE.UU., Europa y Latinoamrica, y especialmente
de la propia Colombia... Considera que un mayor grado de militarizacin de la lucha contra la droga
acarrea el riesgo de una escalada del conflicto en la regin, y que las soluciones militares no pueden
conducir a una paz duradera; Advierte que el Plan Colombia contiene aspectos que son contrarios a las
estrategias de cooperacin y proyectos ya comprometidos por la Unin Europea, y que ponen en peligro
sus programas de cooperacin... Insiste en que la intervencin de la Unin Europea, en respuesta al plan
militar a gran escala de los EE.UU., deber seguir una estrategia propia, no militarista, que conjugue
neutralidad, transparencia, participacin de la sociedad civil y compromisos de los participantes en la mesa
de negociacin... [y que] Acoge con satisfaccin la propuesta de los Comisarios Patten y Nielson de
conceder un apoyo sustancial a los esfuerzos de paz en Colombia, propuesta que se eleva a 105 millones
de euros para el perodo 2000-2006, e insiste en que, para dar credibilidad a la intervencin de la Unin,
las primeras acciones para contribuir al proceso de paz deben iniciarse lo antes posible y tener como
objetivo fomentar el respeto de los derechos humanos, las leyes humanitarias y las libertades
fundamentales y mejorar las condiciones de vida de la poblacin local, llevndose a cabo a travs de
organizaciones de la sociedad civil y de movimientos sociales, y teniendo particularmente en cuenta el
desplazamiento forzoso de una parte de la poblacin rural, en su gran mayora mujeres y nios...
277
KLING, Paula, De Washington para Colombia, Revista Semana, 31 Marzo 2002 afirma que Bush
present al Congreso un nuevo plan de ayuda para Colombia que, aparentemente, consiste en 374
millones de dlares en asistencia militar y 164 millones de dlares en asistencia econmica y social. La
propuesta pide quitar las restricciones para la ayuda militar americana, que hasta hoy slo puede ser
usada para operaciones contra el narcotrfico y que la Iniciativa Andina dara a Colombia y sus vecinos
1,1 billones de dlares en 2002 y que destinara al rea econmica y social un 36% ms que la ayuda del
ao 2000-2001. Segn SWEIG, en Op.Cit.,
http://www.cfr.org/pub6511/julia_e_sweig/challenges_for_us_policy_toward_colombia_is_plan_colombia_
workingthe_regional_dimensions.php , a travs del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, entre el
2000 y el 2003, la ayuda de los Estados Unidos ascenda a casi 3.000 millones de dlares, 75% de los
cuales corresponda a ayuda militar y policial, y slo el 25% a ayuda a programas sociales y de
reconstruccin econmica.


141
negociaciones de paz con las FARC. La ley de la zona de distensin ceda
temporalmente al grupo guerrillero por 120 das inicialmente- una zona 300
kilmetros al suroriente de Bogot, especificada en el mapa 11 tan grande como
Suiza y en la que se incluan cinco municipios- donde se restringa la presencia del
Ejrcito, la Polica y los rganos de seguridad estatales y se prohiban sobrevuelos
militares.





























142

Mapa 11
La zona de distensin para negociacin con las FARC en 1999


FUENTE: www.nyt.com

El 7 de Enero de 1999 se iniciaron formalmente los dilogos de paz con las FARC en
San Vicente del Cagun. A pesar de que Manuel Marulanda no asisti a la inauguracin
143
el gobierno dio por instaladas las mesas de negociacin con la guerrilla e inici
formalmente el proceso de reconciliacin.

Mientras el gobierno exiga a la guerrilla el cese de actividades militares y de
secuestros como muestra de buena voluntad, las FARC exigan del presidente Pastrana
una lucha frontal y decidida contra los grupos paramilitares de autodefensa y la
aprobacin de la denominada ley de canje que permitira intercambiar secuestrados
por guerrilleros encarcelados.

El 19 de Enero de 1999, tan slo doce das despus de iniciadas oficialmente, las
conversaciones se congelaron hasta el 20 de Abril de manera unilateral por parte de
las FARC que insistan en reclamar un mayor compromiso de lucha frente a los
paramilitares
278
, a lo cual Pastrana respondi con la ampliacin temporal de la zona de
despeje -hasta el 7 de Mayo- y forzando al retiro a dos generales del Ejrcito por
apoyar grupos de autodefensa.

Con la opinin pblica an optimista pero con el Ejrcito haciendo cuestionamientos
fuertes al gobierno, el 5 de Marzo Lee Mac Cleeny, vocero de la Casa Blanca, ley un
comunicado en el que responsabilizaba a las FARC del secuestro y asesinato de tres
indigenistas norteamericanos el 25 de Febrero. Al final del comunicado el
Departamento de Estado exiga a las FARC que aceptaran su responsabilidad y
entregaran a los guerrilleros culpables de la matanza para que fueran extraditados por
el gobierno colombiano a Estados Unidos.

Unas semanas despus, el Ejrcito intercept comunicaciones entre la cpula de las
FARC y alguno de sus frentes en las que se reconoca como autor material del
asesinato a Grannobles, hermano de uno de los miembros de la dirigencia del
movimiento. Casi simultneamente, el grupo insurgente envi un comunicado a la
opinin pblica en el que reconoca la autora del asesinato por parte del jefe del
dcimo frente, el comandante Gildardo, quien haba ajusticiado a los indigenistas sin
consultarlo a la cpula militar
279
.

278
Los hombres de Castao multiplicaron para entonces su poder militar al ser responsables de cerca de
mil asesinatos en 125 masacres durante 1999 y de cerca de 1.560 muertes en 160 masacres durante el
2000. Ver ROTHER, Op.Cit.
279
El episodio, adems de radicalizar la posicin de Estados Unidos frente al proceso, sepult la primera
oportunidad en la historia de que Estados Unidos participara activamente el la resolucin del conflicto, y
provoc que la opinin pblica reconociera que las FARC parecan no comportarse como un movimiento
144

El proceso con las FARC se reinici el 2 de Mayo cuando Pastrana visit nuevamente a
Marulanda en su campamento en San Vicente del Cagun y acord con el lder
guerrillero una agenda comn de negociaciones
280
.

Durante el segundo semestre del ao, el 17 de Junio, los dilogos se interrumpieron
nuevamente cuando las FARC se manifestaron pblicamente en contra de la comisin
de verificacin internacional y el reinicio de las conversaciones se pospuso en varias
ocasiones, mientras la opinin pblica empez a interpretar que los guerrilleros
utilizaban nuevamente el dilogo para avanzar en su camino al poder y no como
herramienta para desactivar el conflicto, mientras desaprobaba la actitud pasiva del
gobierno frente a las constantes violaciones al pacto alcanzado entre las partes en
Mayo, y entenda que la falta de claridad en las reglas de juego imperantes en la zona
de despeje se haban convertido en la principal fuente de desgaste de la negociacin
misma.

Dos meses despus, luego de la captura y posterior confesin de un integrante de las
milicias urbanas de las FARC en Bogot, el ejrcito conoci que el grupo insurgente
aprovechaba la ausencia de la fuerza pblica en el Cagun para blindar vehculos y
equiparlos con ametralladoras, para almacenar armamento y esconder secuestrados en
la zona desmilitarizada.

A pesar de lo anterior, y luego de que las FARC anunciaran pblicamente que
reconsideraran el cese al fuego, los dilogos se reanudaron el 24 de Octubre. Sin
embrago, en los dos meses restantes del ao no se avanzara significativamente en las
negociaciones. Incluso, las dudas sobre el compromiso de las FARC frente al proceso

militarmente unificado. Daba la impresin igualmente, an desde entonces, que la cpula de las FARC era
incapaz de manejar militar y estratgicamente a cada uno de sus frentes. Das despus de la divulgacin
del comunicado, las FARC anunciaban que el castigo para el culpable del asesinato sera ensearle a leer y
escribir. La sociedad colombiana era testigo, una vez ms, del cinismo del grupo guerrillero. A partir de
entonces la desconfianza de la opinin pblica y el Ejrcito en el proceso se hizo cada vez mayor.
280
Los doce puntos acordados fueron: 1. Priorizar una solucin negociada no militar, 2. Proteccin de
Derechos Humanos, 3. Diseo de una Poltica Agraria integral, 4. Conservacin de recursos naturales (las
FARC pidieron al gobierno renegociar los acuerdos vigentes de explotacin petrolera con las
multinacionales) 5. Revisin del modelo de desarrollo, disminucin de la inequidad de distribucin del
ingreso, apoyo a la propiedad cooperativa, 6. Reformas a la justicia, lucha contra la corrupcin y el
narcotrfico, 7. Modernizacin de los Partidos Polticos y apoyo a los grupos polticos minoritarios, 8.
Reforma Militar, 9. Respeto por el Derecho Internacional Humanitario, 10. Compromiso gubernamental de
luchar contra los grupos paramilitares, 11. Relaciones Internacionales: el gobierno insisti en la
conformacin de una veedura internacional del proceso y las FARC solicitaron la declaracin de moratoria
de la deuda externa por 10 aos, 12. Formalizacin de los acuerdos de paz por medio de un referndum.
145
se aumentaron hasta el punto en que Pastrana manifest que traicionaban la confianza
que el gobierno y los colombianos haban puesto en sus declaraciones de buena
voluntad.

Durante el 2000 se destacaron cuatro hechos. El primero, el viaje de la cpula militar
del movimiento guerrillero a Europa, donde, acompaados por el Alto Comisionado
para la Paz y otros funcionarios colombianos, visitaron empresas, se reunieron con
parlamentarios y representantes de diversas ONG, dialogaron con altos funcionarios de
Estado en cuatro pases, concedieron entrevistas y discutieron mltiples modelos
econmicos, en el marco de una estrategia para internacionalizar el proceso y permitir
que los guerrilleros conocieran las experiencias econmicas de los pases visitados.

El segundo, el 25 de Abril, un mes despus de su viaje a Europa, la cpula de las FARC
anunci la llamada Ley Tributaria 002 que decretaba el cobro de impuestos
revolucionarios a empresas y particulares con fortunas mayores a un milln de
dlares. Mediante esta accin, que desafi jurdica y moralmente al gobierno, ya
bastante falto de credibilidad y fortaleza, las FARC recolectaron durante los tres
primeros meses del ao 2001, 408 millones de dlares
281
.

Tercero, el gobierno decidi juzgar al General Jaime Humberto Usctegui por su
supuesta participacin en la masacre paramilitar de Mapiripn, en el departamento del
Meta en 1997. El juicio termin con una sentencia de 40 meses de crcel, por
considerar que Usctegui actu negligentemente al no responder las solicitudes de
enviar apoyo militar a la zona durante la noche en que ocurrieron los hechos.

Por ltimo, el 14 de Noviembre, las FARC tomaron unilateralmente la decisin de
volver a congelar los dilogos en protesta por la visita del Ministro del Interior al
campamento del principal jefe paramilitar, Carlos Castao, con el fin de mediar en la
liberacin de siete congresistas secuestrados.


281
El cobro de los impuestos revolucionarios se hizo mediante el envo de cartas a los afectados con el
siguiente texto: Por medio de la presente le notificamos que hemos decidido hacerle efectiva la Ley 002,
para lo cual usted deber esperar instrucciones de traslado a cualquiera de nuestros campamentos, en
una fecha que posteriormente le comunicaremos por una nota...Cabe recalcar que para no ser engaados
por personas ajenas a nuestra organizacin, debe saber que todas nuestras negociaciones se realizan en
reas de campamentos guerrilleros, no en ciudades y en caso de negarse a nuestra peticin lo declaramos
objetivo militar.
146
Mientras tanto, las FARC intensificaron sus ofensivas militares y los secuestros
aumentaron hasta llegar a la cifra de 7.748. Entre 1995 y 2000, se ejecutaron 19.830
actos violatorios del Derecho Internacional Humanitario (80% adjudicados a la
guerrilla), 344 ataques a poblaciones y 3.618 actos de terrorismo
282
. As mismo, los
cultivos de coca aumentaron en un 32% en la zona de despeje, segn cifras del
gobierno norteamericano, en los territorios que muestra el mapa 12. Adicionalmente,
hasta el mes de Noviembre, siete alcaldes haban sido asesinados, presuntamente por
miembros de las FARC.
Mapa 12
Municipios con presencia de las FARC y cultivos de coca 1999


FUENTE: Ministro de Defensa Nacional-Colombia: Reporte Anual de Derechos Humanos y Derecho
Internacional, 2000. www.mindefensa.gov.co/informacion%20publica/informe_anual_ddhh_ingles.zip

En Febrero 8 y 9 de 2001 se llev a cabo una nueva reunin entre el presidente y
Manuel Marulanda en la cual se reanud el proceso, se prolong la vigencia temporal
de la zona de despeje por ocho meses ms y se firm el Acuerdo de los Pozos. En
dicho Acuerdo, el gobierno insisti en concretar el acuerdo humanitario para liberar a
los soldados y policas secuestrados por las FARC, manifest la necesidad de finalizar y

282
Ver www.semana.com.co Aumentan los secuestros, 21 de Febrero de 2001, Revista Semana,
Bogot.
147
agilizar la primera fase de evaluacin del proceso, definir las estrategias para disminuir
la intensidad del conflicto, continuar decididamente con el proceso de fumigacin de
cultivos ilcitos e involucrar an ms a la Unin Europea informndola detalladamente
de los avances logrados. Por su parte, las FARC exigieron avanzar en el tema del
intercambio humanitario e iniciar una evaluacin de la lucha contra los paramilitares
por parte del Estado colombiano. En esta reunin se dilucidaron las verdaderas trabas
estructurales del proceso: al gobierno le interesaban, ms que las reformas propuestas
por la guerrilla, que dejaran de asaltar, asesinar y secuestrar. A la guerrilla, por su
parte, no le interesaba el apoyo popular a las reformas que propona, sino la suerte de
sus efectivos y el mantenimiento de un creciente podero econmico, por eso insisti
en el canje y en la lucha contra los paramilitares.

Cuatro hechos precedieron la firma del Acuerdo de San Francisco de la Sombra, el 5 de
Octubre de 2001, donde se ampli la vigencia de la zona desmilitarizada hasta el 20 de
Enero de 2002: primero, la Operacin Gato Negro, en la que el ejrcito captur al
comandante del frente 16 de las FARC y su principal socio, Luis Fernando da Costa,
uno de los capos del narcotrfico en Brasil
283
. Segundo, la liberacin, entre el 5 y el 28
de junio, de la mayora de los soldados secuestrados por las FARC
284
. Tercero, la
captura de tres sospechosos de pertenecer al Ejrcito Revolucionario Irlands (IRA) y
permanecer en la zona de despeje entrenando a guerrilleros de las FARC en
estrategias de terrorismo urbano
285
. Y por ltimo, los atentados del 11 de Septiembre
en Nueva York, Washington y Filadelfia.

La encrucijada evidenciada en Los Pozos, las serias dudas que sobre el proceso plante
el Acuerdo de San Francisco y las diferentes presiones internacionales posteriores al 11
de Septiembre
286
se consolidaron, desde entonces, como algunas de las causas que

283
Adems, se desmantelaron 80 laboratorios de procesamiento de cocana, se fumigaron 15.000
hectreas cultivadas de hojas de coca y se hallaron importantes documentos que vinculaban claramente a
las FARC con el narcotrfico.
284
El 28 de junio, al efectuarse la ltima entrega, el gobierno confirm que 48 soldados no haban sido
entregados por las FARC. Su suerte contina an sin conocerse.
285
John Joseph Nelly, Eduard Joseph Campbell y David Bracken fueron capturados en el aeropuerto de
Bogot el 11 de Agosto de 2001.
286
Los atentados del 11 de Septiembre en Estados Unidos, fecha en la que Andrs Pastrana esperaba a
Collin Powell en Bogot, tuvieron al menos siete efectos que pudieron determinar el futuro de las
negociaciones de paz en Colombia. En primer lugar, aunque la decisin de incluir a las AUC en la lista de
Organizaciones Terroristas Internacionales del Departamento de Estado ya estaba tomada por el gobierno
de Estados Unidos con anterioridad y que las FARC y el ELN ya formaban parte de ella

(la visita de Powell
a Colombia programada para el 11 de Septiembre tena como uno de sus objetivos comunicar oficialmente
al gobierno de Pastrana y a la comunidad internacional la inclusin de las AUC en la lista. Para conocer
sobre las condiciones y los procedimientos utilizados para incluir grupos terroristas en la lista ver
148
llevaron a Pastrana y su gobierno a tomar la decisin de dar por terminadas
definitivamente las negociaciones de paz con las FARC en Febrero de 2002.

http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2001/5265.htm), los atentados incidieron directamente en un cambio de
posicin del gobierno norteamericano con respecto a Colombia, y con esto disminuyeron las posibilidades
de que se llegara a algn acuerdo de paz con las FARC. Algunos analistas como Francisco Gutirrez,
investigador del IEPRI Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia- (en Learning about Terrorism in Colombia,
http://www.ssrc.org/sept11/essays/gutierrez.htm) han argumentado que mientras antes de los ataques el
gobierno norteamericano apoy a la lucha antiguerrillera con indiferencia y neutralidad benevolente, a
partir de entonces pas a considerar a Colombia como un socio definitivo en la cruzada antiterrorista. A
partir de ahi, la agenda bilateral se modific hasta el punto que el gobierno Bush solicit en extradicin,
de manera oficial a los miembros de la cpula de las FARC y de las AUC. Incluso, la Embajada
norteamericana emiti varios comunicados en los que comparaba el accionar de estos grupos al margen
de la ley con Al Qaeda y a sus lderes con Osama Bin Laden. En esa medida, la agenda bilateral ya no
est, a partir de Septiembre de 2001, dominada por la lucha antinarcticos sino por la lucha antiterrorista,
lo cual tuvo serias implicaciones en el proceso de negociacin que adelant el gobierno Pastrana con las
FARC. Cambi las perspectivas de negociacin, agreg nuevos elementos a la discusin y fortaleci el
discurso del gobierno frente a la cpula del grupo guerrillero. La advertencia de Bush segn la cual
aquellos pases que no lucharan contra el terrorismo se convertiran en sus enemigos, condicion
directamente las negociaciones de paz en Colombia. El gobierno de Pastrana no pudo, a partir de
entonces, permitir que aquella sensacin de debilidad en la mesa de negociacin, hiciera dudar a los
norteamericanos de su decidida voluntad de someter a la justicia a los insurgentes. Por tanto, su posicin
se endureci y los mrgenes de maniobra negociadora se hicieron cada vez ms estrechos. Las
posibilidades de un acuerdo con las FARC fueron menores a partir de los atentados. En segundo lugar, con
el endurecimiento de las legislaciones internacionales contra los grupos terroristas declarados en la lista,
cuya consecuencia inmediata era la prdida de sus respectivos estatus polticos, en caso de que lo
tuvieran, y el congelamiento de sus finanzas, las FARC, el ELN y las AUC enfrentaron algunas dificultades
para el manejo de sus cuentas bancarias en el exterior, aunque su fortalecimiento militar no se merm
gracias al mercado negro. En tercer lugar, es del sentir de algunos analistas (como Fresia Guacaneme de
la FUNDACIN FRIEDRICH EBERT DE COLOMBIA, FESCOL en www.socialistworker.org/2002-
2/418_03_Colombia.shtml), que a partir de entonces este proceso, y de manera transitiva, cualquier
proceso de negociacin eventual en el futuro, no podra tener las mismas caractersticas de autonoma que
tuvo el del gobierno Pastrana hasta entonces, sino que deba obedecer ms a las directivas impuestas por
los Estados Unidos y a las Resoluciones del Consejo de Seguridad sobre terrorismo internacional. En
cuarto lugar, como ms de la mitad de los ataques terroristas registrados en el mundo en el 2001
ocurrieron en Colombia y fueron cometidos por las FARC y el ELN, segn el Informe Anual sobre Patrones
Globales del Terrorismo del Departamento de Estado (el Informe agrega que uno de cada cuatro
secuestros a estadounidenses en el hemisferio se localizaron en Colombia y puede consultarse en
www.state.gov/s/ct/rls/pgtrpt/, Patterns of Global terrorism, Departament of State, USA, 2002), la
presencia militar del gobierno estadounidense se ha incrementado en aos posteriores a 2001, as como la
presin internacional sobre el conflicto ha aumentado. El gobierno Bush pidi a su Congreso la eliminacin
de la prohibicin de entrenar y equipar a la fuerza pblica colombiana para atacar a los insurgentes,
aunque no estuviesen involucrados en el narcotrfico, y la creacin de dos nuevas brigadas, una para
proteger de los ataques terroristas a un oleoducto operado por una firma estadounidense y otra para
reforzar a aquella creada por el Plan Colombia. Quinto, los atentados le sirvieron al gobierno colombiano
para solicitar ms y mejor intervencin internacional en el conflicto armado del pas, tal y como lo dijo
Pastrana en su discurso el 10 de Noviembre de 2001 frente a la Asamblea General de las Naciones Unidas:
la tragedia del 11 de Septiembre [tuvo] el efecto positivo de habernos unido a todos contra un enemigo
comn... [y] ha despojado de disfraces a nuestras palabras...Antes, si un acto contra la poblacin civil en
algn lugar del planeta era favorable a nuestros intereses, hablbamos de crisis humanitaria, de defensa
de la democracia, de razones de Estado, y seguamos caminando imperturbables, con la conciencia limpia
de escrpulos. Por el contrario, si un acto contra la poblacin civil en cualquier lugar del mundo iba contra
nuestros intereses, entonces s nos pronuncibamos con firmeza, reaccionbamos con indignacin, y
hablbamos de terrorismo, de atentados contra la humanidad, de ataques aleves contra la democracia y
los derechos humanos... Sexto, se cre una nueva tendencia expectativa en la elite de poder poltico
colombiana y las Fuerzas Armadas, segn la cual Estados Unidos deba suavizar su posicin frente a la
supuesta violacin de los derechos humanos por parte del Ejrcito, la Polica y los organismos de
seguridad del Estado en el conflicto armado. Y por ltimo, el ELN, que antes de la fecha manifest
pblicamente no tener nada que negociar con el gobierno de Pastrana, recuper interlocucin poltica y
abri la posibilidad de sacar adelante un laboratorio de paz en el Magdalena Medio, propuesta sobre la
cual la Unin Europea se manifest positivamente.
149

Con el antecedente del secuestro y asesinato de Consuelo Araujonoguera, exministra
de Cultura y esposa del entonces Procurador a finales de Septiembre de 2001 por
parte de las FARC, y con un creciente clima de desconfianza e incertidumbre que se
apoderaba de las negociaciones de paz, aterrizaron en la zona de despeje el 9 de
Enero de 2002 el Alto Comisionado para la Paz, Camilo Gmez, y el asesor presidencial
Juan Gabriel Uribe para convencer a la cpula guerrillera de que an existan garantas
para continuar el dilogo.

A finales de ao, el gobierno haba endurecido su posicin sobre la necesidad de una
comisin de verificacin en San Vicente del Cagun con el fin de garantizar a la
opinin pblica colombiana e internacional que all no se delinqua y el Ejrcito
Nacional a travs de sus altos mandos adopt una posicin ms dura frente a las
polticas gubernamentales de conciliacin. Las FARC, as como lo haba hecho antes,
se negaron rotundamente a autorizar controles oficiales en la zona de despeje. La
posicin del gobierno se mantena en que slo deberan continuar las negociaciones de
paz en la medida en que las FARC reconocieran pblicamente que seguan brindando
garantas para continuar el proceso.

El 9 de Enero de 2002, en consecuencia, Pastrana anunci oficialmente el final de los
dilogos y autoriz a las Fuerzas Armadas a recuperar militarmente la zona de despeje
tan pronto se cumplieran las cuarenta y ocho horas pactadas para que las FARC la
abandonara.

Al da siguiente, y autorizado por Koffi Annan, James Lemoyne, Consejero Especial de
Naciones Unidas para Colombia, despus de ofrecer sus servicios a Pastrana, lleg al
Cagun para hacer un ltimo esfuerzo por revivir el proceso. Esta accin represent la
institucionalizacin definitiva de las actividades de acompaamiento realizadas por la
ONU al proceso de paz. De ah al 14 de Enero, se llevaron a cabo arduas gestiones
diplomticas que involucraron a altos mandos del gobierno colombiano, los
embajadores de los pases autorizados como mediadores en el conflicto, a las
Naciones Unidas y a la cpula militar de las FARC.

Ese da, las FARC aceptaron emitir un comunicado en el que reconocan la existencia
de garantas y el proceso se reinici, aunque era evidente que haba quedado
150
seriamente debilitado. Las FARC, en el ltimo mes haban asesinado 30 miembros de
la Polica Nacional y del Ejrcito, dinamitado 75 torres de energa y envenenado las
aguas de varios acueductos del pas.

Ante la incredulidad de la opinin pblica, Pastrana decidi continuar el proceso. Pero
el 20 de Febrero, las FARC secuestr el avin comercial en el que viajaba el senador
Jorge Eduardo Gechen. Ese da la oficina jurdica de la presidencia suspendi
legalmente la zona de despeje, en donde 1.069 personalidades colombianas y
extranjeras haban expuesto en audiencia pblica sus opiniones sobre el proceso
mismo y sobre el futuro de Colombia
287
, derog el estatus poltico de los miembros de
las FARC y la Fiscala General de la Nacin reactiv las rdenes de captura contra el
secretariado del movimiento guerrillero.

Esa noche, el Presidente sepult pblicamente el proceso de paz que haba iniciado
tres aos atrs y dio la orden a las Fuerzas Armadas para retomar militarmente la
zona a partir de las doce de la noche. Inmediatamente, las Naciones Unidas, la Unin
Europea y los diferentes grupos de presin nacional emitieron comunicados apoyando
la decisin del gobierno colombiano.

Terminaba as un proceso de tres aos que haba soportado ocho grandes crisis y que
haba agotado el capital poltico del presidente, de las FARC y que dejaba a Colombia
ante un futuro incierto. Tres aos de negociacin que haba contado con la
participacin de 30 pases, contra el que la opinin pblica colombiana haba
reaccionado a travs de diversas manifestaciones de rechazo hacia la falta de un
compromiso real de paz de la guerrilla y ante una aparente debilidad del gobierno.
Tres aos durante los cuales, los cultivos de coca en la zona de despeje haban pasado
de 16.000 a 25.000 hectreas sembradas
288
, 1.316 das de negociaciones frustradas
que dejaban a lvaro Uribe Vlez, candidato presidencial independiente, nacido en
Medelln en 1952, ciudad de la que fue alcalde a los treinta aos, y cuyo padre haba

287
VALENCIA, Len, De la esquiva paz a la incierta guerra, en Revista Semana, Nmero 1.077-1.078,
Bogot, Diciembre 2002, pgina 8.
288
TLLEZ, Edgar, MONTES, Oscar y LESMES, Jorge, Diario Intimo de un Fracaso. Historia no contada del
Proceso de Paz con las FARC, Editorial Planeta, Bogot, Julio 2002, pgina 376. Adems clculos de la
Fundacin Pas Libre publicados en El Tiempo de Agosto 24 de 2002, indican que durante el gobierno
Pastrana (1998-2002) fueron secuestrados 12.948 colombianos, casi 9 secuestros diarios, de los cuales
1.162 fueron nios, 3.958 an permanecan al final del cuatrienio en poder de sus captores, 552 murieron
en cautiverio, 5.543 pagaron el rescate y fueron liberados, 183 se fugaron y 2.335 fueron liberados por las
fuerzas especiales del gobierno.
151
sido asesinado por las FARC en 1983, como mximo aspirante a ocupar el lugar de
Pastrana a partir del 7 de Agosto de 2002
289
.

Durante los seis meses siguientes a la ruptura de los dilogos de paz las FARC
recrudecieron los ataques contra la infraestructura pblica. Atentaron contra 79
puentes, 17 de los cuales colapsaron. Derribaron 354 torres de energa elctrica,
dejando sin este servicio a dos capitales departamentales durante varios das, y 44
torres de comunicaciones, y atentaron contra los acueductos de Bogot y Pasto
290
.

Adems de atacar severamente la infraestructura de servicios pblicos, las FARC
exigieron la renuncia a todos los alcaldes y funcionarios pblicos del pas bajo amenaza
de muerte y destierro. Diez y siete diputados fueron secuestrados en la Asamblea
Departamental del Valle del Cauca, en Cali; el gobernador de Antioquia y un ex
ministro de Defensa fueron secuestrados y posteriormente asesinados mientras
presidan una marcha contra la violencia en cercanas de Medelln; y el 2 de Mayo de
2002, en un enfrentamiento con los paramilitares, las FARC asesinaron 118 personas
que se refugiaban en la iglesia de su pueblo.

En cuanto al ELN, el segundo grupo insurgente activo militar y polticamente ms
poderoso en Colombia, el gobierno autoriz en 1999 a un grupo representantes de la
sociedad civil para que mediaran en la liberacin de los rehenes que el grupo
insurgente mantena en su poder desde que durante Abril y Mayo de 1999 secuestr
un avin comercial y a 167 feligreses en una iglesia de la ciudad de Cali.

A partir del ao 2000 el gobierno inici conversaciones activas para preparar una
convencin nacional e iniciar conversaciones de paz con dicho grupo, lo que llev a
que el 25 de Abril de 2000, el gobierno anunciara la creacin de una nueva zona de
distensin para iniciar las negociaciones con el ELN, localizada al sur del
departamento de Bolvar, lo que gener fuertes resistencias por parte de la sociedad y
de los grupos paramilitares que dominan la zona, provocando el aplazamiento de la
decisin.


289
Uribe fue adems senador de la Repblica entre 1986 y 1994 y gobernador de Antioquia entre 1995 y
1997.
290
RANGEL SUREZ, Alfredo, Cambio de tctica de las FARC, en Revista Semana, Nmero 1.077-1.078,
Bogot, Diciembre 2002, pgina 26.
152
Al respecto, es importante destacar que el dilogo con el ELN se paraliz desde que el
18 de Abril de 2001 el grupo guerrillero rompi unilateralmente las conversaciones con
el gobierno por considerarlo dbil frente a los grupos paramilitares que durante la
Semana Santa de 2001 atacaron duramente a los guerrilleros que intentaban retomar
el poder militar sobre la zona para consolidar las posibilidades del despeje propuesto.

Sin embargo, se debe reconocer que durante el gobierno de Pastrana las Fuerzas
Armadas mejoraron su operatividad y su imagen, mientras se empez a gestar un
movimiento de resistencia civil
291
. Pero el mayor logro del gobierno Pastrana, sin duda,
fue hacer visible el conflicto armado colombiano a nivel internacional, lo cual signific
la consecucin de apoyos importantes y de ofrecimientos de mediacin multilateral que
fueron aceptados y representaron acercamientos significativos entre los actores
involucrados. Y lo anterior, por cuatro razones: primero, porque su gobierno
implement una estrategia diplomtica amplia con el fin de recuperar el prestigio
internacional que Colombia perdi entre 1994 y 1998. Segundo, porque el gobierno
Pastrana negoci ayudas econmicas importantes para apoyar el proceso. Tercero,
porque por primera vez los pases vecinos manifestaron serias preocupaciones y
demostraron un inters creciente en el desarrollo y las consecuencias del fin de las
negociaciones. Y cuarto, por la creacin de la comisin verificadora que acompa el
proceso de paz.

Despus del aislamiento internacional al que Colombia se vio abocada durante el
cuestionado mandato del expresidente Samper, que se caracteriz por las fuertes
crticas de los Estados Unidos frente a la supuesta debilidad del gobierno para
enfrentar al narcotrfico y los enfrentamientos directos entre los dos Ministerios de
Asuntos Exteriores y las respectivas Embajadas, el gobierno Pastrana lanz una
estrategia diplomtica que consisti en recuperar la atencin en el conflicto colombiano
de aquellos potenciales pases amigos que censuraban al gobierno anterior. De esa
manera, logr que Colombia fuera elegido como miembro del Consejo de Seguridad de
la ONU a partir de Enero de 2001, y logr que el pas fuera nuevamente certificado por
los Estados Unidos por su lucha contra el narcotrfico.


291
En Caldono y Bolvar, en el departamento del Cauca, a finales de 2001, la comunidad sali a las calles y
sin el uso de armas evit inminentes tomas guerrilleras, quebrndose el mito de la incapacidad estructural
de los ciudadanos para enfrentar a la insurgencia.
153
Paralelamente, el nuevo gobierno logr comprometer econmicamente a varios pases
en el sentido de lograr que se otorgaran a Colombia crditos internacionales
provenientes de Estados Unidos y Europa para financiar el Plan de Desarrollo que
apuntaba directamente al logro de la paz.

Los pases andinos, por su parte, manifestaron tener serias dudas sobre la utilidad del
Plan Colombia y el alcance de la Iniciativa Andina, aduciendo que se potenciara el
conflicto militar en el territorio colombiano y se generaran efectos negativos como
consecuencia de desplazamientos forzados a los pases fronterizos e incluso el
desplazamiento de los cultivos de coca a dichos territorios. En este marco se debe
considerar otro de los factores que demuestran la creciente internacionalizacin del
conflicto durante los ltimos aos: el agravamiento de la cuestin fronteriza causada
por dichos desplazamientos as como por el aumento de las operaciones blicas y el
trfico de armas por vas terrestre, area o martima en zonas de frontera.

Durante los aos de 1999 y 2000 las incursiones de guerrilleros colombianos en
territorio venezolano, ecuatoriano y peruano se multiplicaron, y las persecuciones de
los paramilitares a los guerrilleros de la zona de Urab en la frontera con Panam-
tambin aumentaron considerablemente, lo cual puso en alerta a los pases vecinos e
incluso provoc el traslado de tropas especiales para contener dichas amenazas.

En 2000 el nmero de desplazados en Colombia lleg a 380.000, 70% de los cuales
eran mujeres y nios
292
, en 2001 la cifra lleg a 341.925
293
y en 2002 a 353.110
294
. En
los 57 municipios que conforman la frontera terrestre colombiana, el desplazamiento
fue consecuencia de las fumigaciones de cultivos ilcitos y sus efectos negativos sobre
algunos cultivos de consumo, la inseguridad e indefensin de la sociedad frente a la
presencia de los actores armados, la respuesta de militarizacin de los pases vecinos,
los frecuentes ataques a dichas poblaciones, las masacres y las amenazas que
recurrentemente sufra la poblacin. Entre Enero y Septiembre de 2001, 9.000
desplazados llegaron a Ecuador, 4.100 a Venezuela y 427 a Panam.
295



292
VARGAS, Ana Isabel, Colombia: Una Amenaza Conveniente, Revista Semana, 24 Febrero 2002
293
CODHES, Guerra contra la gente, Revista Semana, 10 Febrero 2002
294
Revista Semana Nmero 1077, Enero 6 de 2003, Pulso colombiano en 2002
295
Ibid, www.semana.com.co
154
Venezuela fue el caso ms preocupante. Chvez mantuvo una posicin por lo menos
ambigua frente al conflicto colombiano. Pretendi convencer a la opinin pblica
colombiana y a la venezolana- de ser neutral y ofreci, en repetidas ocasiones, el
territorio de su pas para avanzar con las negociaciones de paz. Pero el episodio
Ballestas
296
, la intercepcin por parte de autoridades colombianas de una aeronave
sospechosa de transportar armas para las FARC procedente del pas vecino, el video
que vincul a altos mandos del gobierno chavista con las guerrillas colombianas, y las
denuncias sobre posibles relaciones entre el Ministro de Interior venezolano y el grupo
guerrillero, permitan al menos dudar de dicha neutralidad.

Pero tambin Ecuador, Per y Brasil aumentaron considerablemente la presencia
militar en sus respectivas fronteras y Panam se quej en los foros internacionales de
las constantes intervenciones de guerrilleros colombianos en su territorio
297
, y denunci
el aumento de flujos migratorios de colombianos ilegales.

Pareca evidente, no slo por los hechos sino tambin por las declaraciones de los jefes
de Estado de pases vecinos y de algunos otros, que Colombia era entonces percibida
como amenaza para la estabilidad poltica de la zona, aunque como dice Socorro
Ramrez-,

tampoco se [logr] demostrar que, aunque este conflicto [tena]
efectos perturbadores e indeseables sobre los vecinos, no
[constituy], por s slo, una amenaza a la seguridad regional, y que
la verdadera amenaza [radicaba] en el conjunto de fragilidades

296
El caso Ballestas es el nombre con el que la prensa colombiana defini al conflicto bilateral ocasionado
por el arresto y posterior liberacin de Jos Maria Ballestas, un guerrillero colombiano del ELN, acusado de
secuestrar un avin comercial con 46 pasajeros a bordo el 12 de abril de 1999. Ballestas fue arrestado en
Caracas a mediados de Febrero de 1999 en una accin conjunta de la PTJ (Polica Judicial) de Venezuela,
la Interpol y el Departamento Administrativo de Seguridad colombiano (DAS). El 23 de octubre de 2000, la
justicia venezolana dict medida de aseguramiento con detencin preventiva sindicndole de rebelin,
secuestro extorsivo y homicidio culposo. Solicitado en extradicin por Colombia el 14 de marzo de 2001,
poco antes de ser deportado a Colombia el guerrillero fue liberado por orden del Ministro de Interior
venezolano, Luis Miquilena, y bajo consentimiento del Vicepresidente Isaas Rodrguez. Por otra parte, en
otro incidente, a finales de Marzo del mismo ao, El Universal de Caracas denunci que Germn Briceo,
lder de las FARC requerido por la justicia colombiana y norteamericana por el asesinato de los tres
indigenistas, aterriz en un helicptero en Maracaibo para posteriormente tomar un avin a Cuba.
297
En VARGAS, Op.Cit., www.semana.com.co, se relata como los Frentes 57 y 58 de las FARC
establecieron campamentos de base en la zona panamea del Darin, as como los Frentes 29, 32 y 48
alcanzaron provincias del norte ecuatoriano y establecieron centros de lavado de dinero en Per. As
mismo, se afirmaba que de casi ninguna presencia militar en la frontera colombo-brasilera hace 15 aos, a
finales del gobierno Pastrana haba 23.000 militares de dicho pas en la zona.
155
propias de toda la regin...[que] el riesgo regional se [derivaba],
igualmente, de la inestabilidad poltica y la turbulencia social de
todos los pases del rea, no slo de Colombia
298
.

Y por ltimo, el cuarto factor que demostr la evidente internacionalizacin del
conflicto colombiano fue la creacin de una comisin verificadora, finalmente aceptada
por las FARC, conformada por representantes de varios pases europeos y americanos,
que result determinante en el desarrollo de las negociaciones. La mediacin
internacional fue uno de los grandes avances alcanzados por el gobierno Pastrana
junto con el logro de que la atencin de los pases del mundo se volcara hacia el
conflicto colombiano.

Aunque Pastrana dedic la mayor parte de sus esfuerzos a avanzar en el proceso de
paz, propuso una reforma poltica que termin no siendo aprobada por el Congreso y
siendo valorada por los analistas como excluyente, sin consenso, y construida a partir
de canjes burocrticos y compromisos polticos.

El grueso de la reforma, correspondiente al proyecto de ley 89 de 1999, apuntaba a
fortalecer el papel del Ejecutivo frente al proceso de paz, pero tambin inclua
modificaciones al sistema electoral, como la lista nica, la cifra repartidora, el voto
preferencial, la financiacin previa estatal y exclusiva de las campaas polticas,
mejoras en la organizacin interna de los partidos, una nueva propuesta de estatuto
para la oposicin y algunas modificaciones al proceso de adquisicin de personera
jurdica de los partidos. As mismo propona la eleccin popular del Contralor y
Procurador y la designacin del Fiscal General por parte de la Corte Suprema de
Justicia, a partir de una terna presentada por la Corte Constitucional; la
institucionalizacin de la prdida de investidura por ausentismo y la ampliacin del
rgimen de inhabilidades e incompatibilidades a fin de disminuir la corrupcin
administrativa.

De esta manera, es significativo reconocer algunas similitudes importantes entre las
reformas planteadas por Samper y Pastrana, resumidas en la tabla que sigue: sus
propuestas para el ejercicio de la oposicin fueron casi idnticas; las dos plantearon
prohibir la doble militancia; fortalecer el uso de las herramientas de democracia interna

298
RAMREZ, Socorro, El Plan Colombia y la Internacionalizacin del Conflicto, Editorial Planeta, Santaf de
Bogot , 2001, pgina 36.
156
en los partidos; y limitar la financiacin privada de las elecciones, aunque lo propuesto
por el gobierno de Pastrana supera en detalle y profundidad lo planteado por su
antecesor.

A su vez, quizs la diferencia general bsica entre los dos intentos de reforma poltica
radic en que lo propuesto por el presidente conservador fue mucho ms pretencioso y
descubri claramente la necesidad de cambiar la estructura del sistema poltico
colombiano y modificar a travs de estrategias institucionales, la cultura poltica de los
colombianos. Por ejemplo, la reforma al Congreso propuesta por Pastrana fue mucho
ms ambiciosa que la de su antecesor, cuyo margen de maniobra y negociacin se vio
seriamente afectado, en aspectos como este, debido a la crisis de la narcofinanciacin
de su campaa. Propuso la disminucin significativa del legislativo, redefini el umbral
electoral y plante la cifra repartidora para la asignacin de curules.
Tabla 14
PUNTOS PRINCIPALES DE LAS REFORMAS POLTICAS DE SAMPER Y PASTRANA

Reforma gobierno Samper (1994-
1998)
Reforma gobierno Pastrana
(1998-2002)
Organizacin interna partidos
polticos
Partidos y movimientos deben decidir
de manera democrtica sus
candidatos y sus estructuras
organizacionales y directivas
Uso de consultas populares internas
para definicin de estructuras y
directivas
Financiacin campaas polticas Las presidenciales completamente
financiadas por el Estado. Otras
elecciones con aportes privados
limitados (slo personas naturales).
Las campaas no deben durar ms de
tres meses.
Prohibicin de publicidad poltica
pagada por televisin y aportes
privados en especie. El Estado financia
con fondos anticipados las actividades
partidistas. Los candidatos son los
responsables de las irregularidades
demostradas en sus campaas.
Mecanismos de eleccin y
partidos en el Congreso
Establece el rgimen de bancadas
para el trabajo legislativo de los
partidos en el Congreso
Establece umbral electoral y cifra
repartidora para asignacin de curules
en corporaciones pblicas. Voto
preferente. Listas y candidatos nicos.
Alcaldes y gobernadores con perodo
de cuatro aos. Reduccin del tamao
del Congreso y eliminacin de
Asambleas departamentales.
Oposicin poltica El candidato mayoritario perdedor de
las presidenciales adquiere la
investidura de Senador. La oposicin
presenta los candidatos a Procurador
y Contralor. Se crea una Procuradura
Delegada para preservar los derechos
de la oposicin.
El candidato mayoritario perdedor de
las presidenciales adquiere voz pero
no voto en el Congreso. La oposicin
presenta los candidatos a Procurador
y Contralor y Registrador. Se crea una
Procuradura Delegada para preservar
los derechos de la oposicin.
Inhabilidades y prohibiciones Prohbe doble militancia. Cada
partidos slo puede dar aval a un
candidato para presidenciales,
gobernador y alcalde,
respectivamente. Cada partido slo
puede avalar tantas listas como el
50% de los cargos a proveer.
Prdida de investidura por
ausentismo. Prohibicin de doble
militancia. Muerte poltica para
condenados penalmente por delitos
contra el tesoro pblico o
enriquecimiento ilcito. Revocatoria del
mandato a congresistas. Eliminacin
de suplencias.
FUENTE: Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Poltica, boletn 26. En
www.icpcolombia.org/documents/boletin26.pdf
157
Aunque no lleg a ser aprobada, la propuesta de Pastrana implic un paso significativo
en el arduo camino que han transitado los intentos de reforma constitucional desde
1991, que se cristalizaran con la llegada de Uribe al poder en 2002.



















158
3.5 Eplogo: Algunas observaciones sobre los partidos polticos y el conflicto
armado al inicio del gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002-).
Tras un proceso de paz inconcluso, la recuperacin de la confianza internacional y la
intensificacin del conflicto armado, Colombia regres a las urnas en Mayo de 2002
para elegir a lvaro Uribe Vlez. Las elecciones, convertidas en un referndum sobre la
mejor forma de terminar la guerra, representaron un fuerte golpe poltico contra las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia al mismo tiempo que evidenciaron un
claro respaldo a quien prometi recuperar la ley y el orden, restablecer la autoridad del
gobierno y la firmeza en la lucha contra la guerrilla.
Segn los datos del Consejo Nacional Electoral, el nmero de electores habilitados para
votar en las ltimas presidenciales las de Mayo 26 de 2002- fue de 24.820.000, lo que
represent un aumento del 19% respecto de la eleccin presidencial de 1998 y los
resultados definitivos fueron los de la siguiente tabla.
Tabla 15
RESULTADOS ELECCIONES PRESIDENCIALES 2002
(5 candidatos ms votados)

Candidato y Partido Votos %
lvaro Uribe Vlez
Primero Colombia
5,862,655 53.05
Horacio Serpa Uribe
Partido Liberal
3,514,779 31.80
Luis Eduardo Garzn
Frente Soc. y Pol-Via Alterna-UD-Anapo-PSD-ASI-PSOC
680,245 6.16
Noem Sann
Mov. S Colombia
641,884 5.81
Ingrid Betancourt Pulecio
299

Partido Verde Oxgeno
53,922 0.46
FUENTE: Base de Datos Polticos de las Amricas. (2001) Colombia: 1970-1998 Legislative Elections /
Elecciones Legislativas 1970-1998. Georgetown University y Organizacin de Estados Americanos. En
http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Col/pres02.html


299
Candidata independiente secuestrada el 24 de Enero de 2002. A Agosto de 2005, no se le ha liberado.
159
El anlisis de estos resultados electorales devel varias realidades significativas:
primero, que gan el candidato que prometi endurecer la posicin del gobierno frente
a la guerrilla; segundo, y siguiendo la tendencia actual en Latinoamrica, prevaleci el
candidato sobre el partido, es decir, el voto popular premi la voluntad manifiesta de
un individuo ms all de las dbiles plataformas partidistas tradicionales; tercero, la
llegada de Uribe a la Presidencia de la Repblica implic la llegada de un gobierno sin
la mayora en el Congreso; en cuarto lugar, el ndice de participacin fue de tan slo
46.47%, similar al obtenido histricamente en Colombia; quinto, por primera vez en la
historia del pas ninguno de los dos partidos tradicionales determin al presidente, por
primera vez un disidente del Partido Liberal gan a su candidato oficial y por primera
vez el Conservador, en el poder, se present a las elecciones sin candidato propio.

En 2002 hubo tambin elecciones parlamentarias en Colombia. Los resultados para el
caso de las senatoriales dejaron al Partido Liberal como mayoritario con una adhesin
cercana al 31%, seguido por el Conservador que obtuvo casi un 10%. Cabe destacar
que un 48% de votacin correspondi a otros partidos o movimientos, lo que demostr
una alta dispersin de votos. En el caso de la eleccin de Representantes a la Cmara,
los resultados fueron un 32% para los liberales y un 7,3% para los conservadores con
un 57% para otros movimientos.

En estas elecciones parlamentarias quedaron representados sesenta y dos partidos,
movimientos o coaliciones, lo que hace prever a futuro una crisis del bipartidismo por
la demostrada debilidad estructural de los partidos que hasta finales del siglo pasado
fueron hegemnicos.

Desde el 7 de Agosto de 2002, cuando Uribe se posesion como nuevo presidente, los
actores del conflicto ajustaron sus estrategias a los nuevos escenarios creados a partir
de la propia eleccin presidencial y de las promesas de recuperar la autoridad del
Estado y endurecer la posicin del gobierno y las Fuerzas Armadas frente a los
movimientos guerrilleros y los paramilitares.

lvaro Uribe fue objeto de varios atentados durante su campaa electoral y el da de
su posesin, mientras pronunciaba su primer discurso como Presidente de la
Repblica, varios morteros de 90 milmetros estallaron cerca a la Escuela Militar de
Cadetes del Ejrcito Nacional, el Palacio Presidencial y el Congreso de la Repblica.
160

A finales del 2002, las FARC tambin realizaron en Bogot un atentado con morteros
que pasaron sobre la Embajada norteamericana e impactaron en las cercanas de la
Sede Central de la Fiscala General de la Nacin. El 9 de Febrero de 2.003 hicieron
estallar un coche bomba en el club el Nogal de Bogot donde murieron 33 personas y
resultaron heridas ms de 150, y durante la semana siguiente, en otro fallido atentado
contra la vida de Uribe Vlez, murieron en Neiva 18 personas y resultaron heridas 30
ms.

La estrategia militar de las FARC vari claramente a partir de la ruptura de las
negociaciones de paz, de una tctica de confrontacin directa a una de confrontacin
indirecta que eluda el combate mediante acciones terroristas de bajo riesgo para la
guerrilla y que generaban un fuerte impacto en la opinin pblica. Aumentaron el
sabotaje econmico, el combate en las grandes ciudades, la amenaza contra los
funcionarios, los atentados contra polticos y el secuestro de personalidades pblicas.

Por otra parte, su estrategia poltica pareci obedecer a tres factores. En primer lugar,
presionar para obtener la aprobacin de la ley de canje de secuestrados por
guerrilleros encarcelados. Segundo, esperar que el gobierno se debilitase
polticamente, lo que hasta hoy no ha ocurrido, ya que los ndices de aceptacin del
presidente se mantienen sobre el 50%, y tercero, observar la manera en que diseaba
y ejecutaba su estrategia para detectar debilidades y atacarlo de manera preferencial
all donde fuera ms vulnerable. Igualmente, mediante comunicados pblicos las FARC
han exigido como condicin para la reanudacin de las negociaciones con el gobierno
entrante, la ampliacin de la zona de despeje de dos departamentos, multiplicando por
tres la extensin de la antigua zona cedida al movimiento guerrillero. Han rechazado
decididamente los buenos oficios de Naciones Unidas propuestos por el gobierno y
exigieron inicialmente, que ante la eventualidad de una reanudacin de los dilogos, la
agenda fuera la acordada con Pastrana, mientras el gobierno Uribe pretenda
recortarla.

Por su parte, el nuevo gobierno dise su estrategia de seguridad democrtica basada
en un aumento del presupuesto militar, un incremento en el pie de fuerza, la
promocin de la activa cooperacin ciudadana para desmantelar bandas de
161
insurgentes y capturar delincuentes, y un endurecimiento de la legislacin de orden
pblico.

Durante su campaa, Uribe propuso dialogar con las guerrillas, condicionado dicha
eventualidad al previo cese de hostilidades y a la finalizacin de la ejecucin de
acciones terroristas por parte de las FARC. Propuso aumentar la cooperacin
internacional en materia militar, la remuneracin econmica a la erradicacin de
cultivos ilcitos y la ampliacin de los recursos del Plan Colombia destinados a la lucha
contra el terrorismo y la violencia en general. Vincular a Europa de manera ms directa
y comprometida en la bsqueda de soluciones al conflicto, incentivar la cooperacin
masiva de la ciudadana con la Fuerza Pblica de manera transparente y sin
paramilitarismo, a la vez que reivindic el uso de la autoridad como herramienta de
contencin de la insurgencia. Propuso igualmente la creacin de redes de informantes
como estrategia de cooperacin con la fuerza pblica para la captura de guerrilleros, la
entrega de recompensas a cambio de informacin susceptible de ser utilizada para
combatir la delincuencia, y la implementacin de medidas para fomentar la convivencia
ciudadana. Igualmente, Uribe constituy, durante el primer mes de su gobierno, un
cuerpo de milicianos campesinos voluntarios para apoyar a las fuerzas de seguridad del
Estado.

Para iniciar la ejecucin de dichas propuestas, el gobierno decret el 11 de Agosto de
2002, tan solo cuatro das despus de su posesin, el estado de conmocin interior,
figura jurdica amparada constitucionalmente y similar a la de Estado de Sitio, que dot
al gobierno de nuevos recursos econmicos y legales para afrontar el conflicto armado.
La creacin de un impuesto al patrimonio para fortalecer el Ejrcito que pagaron
151.000 personas naturales, 93.000 empresas y 4.200 grandes contribuyentes,
equivalente al 1.2% del patrimonio lquido, fue su primer instrumento de poltica. De
igual manera, y a pesar de las crticas de movimientos pro-derechos humanos, a travs
del estado de excepcin el gobierno se adjudic capacidades jurdicas para restringir
algunas libertades individuales, como por ejemplo el libre movimiento de personas.

Por su parte, pese a las comprobadas y reconocidas atrocidades cometidas por la AUC,
con el transcurrir de los aos y de la mano con el aumento de las escalada violenta en
el pas, dicho movimiento y su mximo dirigente empezaron a ser vistos por amplios
sectores de la sociedad colombiana como un mal necesario, e incluso en algunas
162
regiones donde los paramilitares haban expulsado o exterminado a los guerrilleros,
Castao fue elevado a la categora de nuevo libertador. Sin embargo, esta tendencia
cambi radicalmente el 10 de Septiembre de 2001, cuando los Estados Unidos anunci
su inclusin en la lista de grupos terroristas de la Secretara de Estado.

Mapa 13
Presencia militar AUC 2002
300




FUENTE: Informe Desarrollo Humano Colombia, PNUD, 2003, pgina 63. En
http://www.pnud.org.co/2003/full/capitulo_2.pdf CONVENCIONES: 1985-1991 / 1992-1997 / 1998-2002


300
En el mapa puede observarse que, las AUC se han expandido dramticamente en el territorio
colombiano durante los ltimos 17 aos, pasando de tener una presencia militar significativa, restringida
casi exclusivamente a la regin andina, a estar presentes, en 2002, en casi el 80% del pas.
Histricamente, el Urab antioqueo, el Valle del Cauca, Antioquia, Cundinamarca, Crdoba y el
Magdalena Medio, que incluye regiones de los departamentos de Cesar y Santander, son las zonas en las
que la presencia paramilitar ha sido ms fuerte.
163
A partir de entonces Castao orden el final de las masacres
301
. Igualmente, el
movimiento le apost al aumento de su influencia poltica compitiendo con polticos
tradicionales en las elecciones legislativas de 2002. As mismo, para desmentir en la
prctica los vnculos con el narcotrfico que se le achacaban, a principios de ese ao,
Castao reuni a 100 narcotraficantes del norte del Valle del Cauca para convencerlos
de entregarse a la justicia, medida que sembr desconfianza en sus aliados y les
motiv a quitarle apoyos econmicos importantes a las AUC.

El 23 de Septiembre de 2002, el gobierno norteamericano, oficializ la medida que
haba anunciado previamente, de pedir en extradicin a Castao y a Salvatore
Mancuso, su mano derecha. Este llamado produjo inmediatamente dos efectos: en
primer lugar, provoc la solidaridad alrededor de los dirigentes paramilitares por parte
de los dems altos mandos de la organizacin y le dio a Castao incentivos an
mayores para procurar una negociacin con el gobierno Uribe. A pesar de haber
anunciado su entrega a la justicia norteamericana, la promesa nunca se cumpli,
inicialmente por las advertencias de Bush en las que les amenaza a cumplir cadena
perpetua en Estados Unidos.

Uribe impuls la aprobacin de la ley 782 de 2002
302
, que excluy la declaratoria del
estatus poltico como condicin para adelantar dilogos de paz permitiendo al gobierno
negociar con un grupo armado sin que ste fuera reconocido como actor poltico del
conflicto. Igualmente, conform, mediante resolucin 185 del 23 de diciembre de

301
LEN, Juanita, La metamorfosis de las AUC, en Revista Semana, Nmero 1.077-1.078, Bogot,
Diciembre 2002, pgina 58. El proceso ha continuado y ha sido efectivo en la disminucin de la violencia
generada por paramilitares, tal y como se demuestra en la siguiente tabla, extrada del Tercer reporte de
la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, OEA, 31 de Enero 2005, en
http://scm.oas.org/doc_public/ENGLISH/HIST_05/CP13827E07.DOC

Tabla 16
Resumen de Indicadores de Violencia atribuible a grupos paramilitares 2001-2004

Categora Fuente 2001 2002 2003
Vctimas de
masacres
Polica Nacional 281 59 13
Nmero de
masacres
Polica Nacional 42 12 3
Secuestros Fondelibertad 268 191 174
Desapariciones
forzadas
CINEP 253 228 128
Vctimas de
tortura
CINEP 174 165 132
FUENTE: Tercer reporte de la Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia, OEA, 31 de Enero 2005, en
http://scm.oas.org/doc_public/ENGLISH/HIST_05/CP13827E07.DOC
302
Ver texto completo en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co
164
2002
303
, una comisin exploratoria para avanzar en la bsqueda de la paz con los
paramilitares tras el anuncio del cese al fuego unilateral por parte de las AUC el 1 de
diciembre
304
, del Bloque Central Bolvar cuatro das despus, y el de la Alianza Norte,
una semana ms tarde
305
.

303
Ver el texto completo en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/g_autodefensa/resolucion.htm
304
El Bloque Metro de las AUC es su nico frente que no firm el pronunciamiento mediante el cual se
ordenaba el cese de hostilidades.
305
A pesar de que el cese al fuego no fue cumplido de manera absoluta, las negociaciones han continuado
con relativo xito. De acuerdo con el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo, continan
los asesinatos selectivos de civiles, los reclutamientos, las desapariciones y los desplazamientos forzados.
Segn dicha fuente, entre diciembre de 2002 y marzo de 2003, fueron registradas al menos 21 masacres
cometidas por paramilitares. Adicionalmente, segn la OEA, que ha destinado una misin verificadora del
proceso, el cese de hostilidades no ha sido totalmente respetado y entre Noviembre de 2004 y Febrero de
2005, se reportaron 89 violaciones al cese de hostilidades al comit de verificacin. Al respecto ver
http://scm.oas.org/pdfs/2005/CPSC02661e-.ppt , Cuarto reporte de la Misin de Apoyo al Proceso de Paz
en Colombia, OEA, 11 Marzo 2005 y la pgina de la Defensora del Pueblo en
http://www.defensoria.org.co/?_s=b3 . Igualmente, segn la Oficina del Alto Comisionado para la Paz del
gobierno colombiano, en
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/cese_hostilidades/2005/index.htm# , aunque se reconoce la
disminucin significativa de los actos violentos como consecuencia del cese de hostilidades pactado,
resulta preocupante el incumplimiento absoluto del acuerdo:

Tabla 17

FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/cese_hostilidades/2005/index.htm#
165
La Comisin Exploratoria present el 17 de junio de 2003 el informe final de la etapa
inicial del proceso en el que recomendaba al presidente: avanzar en los dilogos,
previo cumplimiento total y verificable del cese de hostilidades; exigir a las
organizaciones paramilitares el abandono de actividades como el narcotrfico, el
secuestro, la extorsin y el robo de gasolina; acordar frmulas para la concentracin
de fuerzas de las autodefensas; solicitar el acompaamiento de la comunidad
internacional y continuar con las labores de facilitacin de la iglesia catlica.
Dando continuidad al proceso, el 15 de julio, el gobierno y las Autodefensas Unidas de
Colombia firmaron el Acuerdo de Santaf de Ralito, en el que los paramilitares se
comprometieron a desmovilizar a todos sus miembros mediante un proceso gradual,
que comenzara antes de finalizar el 2003 y que terminara, a ms tardar, el 31 de
diciembre de 2005. Como prueba de ello, el 25 de noviembre de 2003, 874 integrantes
y dirigentes del Bloque Cacique Nutibara de las AUC se desmovilizaron en Medelln,
acogindose a los beneficios pactados con el gobierno a travs del proceso de
negociacin y entrega, y el 7 de diciembre del mismo ao, las Autodefensas
Campesinas de Ortega, un grupo de 168 hombres, se desmovilizaron, entregando las
armas e iniciando un proceso de reincorporacin en el municipio de Cajibo- Cauca, al
suroccidente del pas.
El proceso ha sido intermitente pero an se mantiene, mientras segn cifras oficiales
se aumentaba la efectividad de las operaciones de la Fuerza Pblica contra los
paramilitares
306
.


306

Tabla 18


FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Gobierno de Colombia, Enero 2004
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/noticias/2004/febrero/balance.htm

166

En 23 de enero de 2004 se acord la intervencin de la Organizacin de Estados
Americanos en el proceso con los paramilitares. Su apoyo se concentrara en tres
temas generales: 1) la verificacin del cese al fuego y hostilidades; 2) el desarme,
desmovilizacin y reinsercin, y 3) el respaldo a las iniciativas locales en zonas de
conflicto que fomentaran y desarrollaran una cultura de democracia, paz y resolucin
pacfica de la violencia, as como el fomento de otros proyectos de contenido social.

El 16 de abril de 2004, en un incidente confuso, se tendi una emboscada a Castao,
aparentemente por un grupo de las mismas Autodefensas y desde entonces no se ha
sabido de l. Fuentes del gobierno afirmaron que la informacin recibida, y las
investigaciones realizadas evidenciaban que Carlos Castao haba muerto, aunque no
haya an alguna comprobacin oficial debido a que su cuerpo an no ha sido
encontrado.

A pesar de las crisis previas, se destin el 13 de mayo una zona de ubicacin en
Santaf de Ralito, departamento de Crdoba
307
delimitada segn el mapa siguiente y
que entr en vigor el 1 de julio de 2004 por seis meses prorrogados por igual trmino
en diciembre del mismo ao
308
, para adelantar las negociaciones con los once bloques
o frentes paramilitares que en el acuerdo alcanzado el 12 de agosto de 2004 con el
gobierno, y a partir del documento de las AUC firmado y divulgado el 7 de octubre,
prometieron desmovilizarse, antes de diciembre 31 del 2005. A cambio, el gobierno, a
travs del Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, se comprometi a

307
El 13 de mayo de 2004 el gobierno de Uribe, a travs de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y
las AUC, acordaron establecer la zona de ubicacin para las negociaciones y el proceso de entrega y
reincorporacin, en Santaf de Ralito, municipio de Tierralta, en el departamento de Crdoba, al
noroccidente del pas. Tiene una extensin de 368 kilmetros cuadrados, lo que corresponde a un siete
por ciento de la extensin total del municipio. Dentro del territorio delimitado por la resolucin 092 del 15
de junio de 2004-con vigencia de seis meses- hay pleno control por parte del Estado y se aplica el
ordenamiento legal vigente. Existe el compromiso de las autodefensas de abstenerse de realizar
actividades ilcitas, de reclutar personas, de ejercer presin o amenazas sobre los pobladores o visitantes,
de desarrollar entrenamiento armado y de ordenar y coordinar acciones ilegales desde la zona. As mismo
se dan plenas garantas para el ingreso, la salida y la movilizacin dentro de la zona a los habitantes y
aquellas personas que desarrollan actividades en este territorio. Sus objetivos son: (a) Facilitar la
consolidacin del proceso de paz que se adelanta con las AUC; (b) Contribuir al perfeccionamiento del
cese de hostilidades; (c) Avanzar hacia la definicin de un cronograma de concentracin y desmovilizacin
de los integrantes de las Autodefensas unidas de Colombia; y (d) Permitir la interlocucin de la Mesa de
Dilogo con todos los sectores Nacionales e Internacionales. Para ms informacin al respecto ver la
pgina de la Presidencia de la Repblica de Colombia en
http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/junio/24/10242004.htm ; la de la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz en http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co
308
La resolucin 299 del 14 de diciembre de 2004 prorrog la vigencia de la zona de ubicacin por seis
meses ms hasta junio de 2005, sin considerar condiciones adicionales a las establecidas en la Resolucin
092 de 2004.
167
reestablecer la presencia estatal en las zonas de influencia paramilitar para evitar la
recuperacin de dichos territorios por parte de la guerrilla y a dar apoyo a los
paramilitares desmovilizados a travs de la afiliacin al sistema nacional de salud, de
apoyos y consultas psicolgicas, y entrenamientos puntuales para la insercin laboral y
educativa de los excombatientes. A febrero de 2005, segn la OEA, 4.828
combatientes de ocho bloques se han desmovilizado
309
.

Los resultados de este proceso an no pueden ser valorados, y los efectos de la
desmovilizacin masiva slo se vern en los aos venideros. Sin embargo, en lo que va
de recorrido de este camino, las Autodefensas parecen ms interesadas en el estatus
que les otorga la negociacin que en la posibilidad de cesar definitivamente las
hostilidades como muestra de voluntad de paz, as como las pugnas en su interior han
interferido negativamente en el desarrollo del proceso. Pero tambin debe reconocerse
que el gobierno de Uribe y las AUC han evitado caer en algunos de los errores de la
administracin anterior: se ha fijado un objetivo concreto y verificable, la
desmovilizacin para diciembre de 2005; no se condicion la desmovilizacin a la
desaparicin de las guerrillas; y no se elimin la presencia de la fuerza pblica y el
Estado de la zona de ubicacin.
















309
OEA, Ibidem., 11 Marzo 2005.

168

Mapa 14
Zona de ubicacin para negociacin con grupos paramilitares 2004


FUENTE: Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Gobierno de Colombia, en
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/mapa/mapa_13_05.htm?PHPSESSID=a3e1d1469ad2bfb525
39e799ec27e07f
169
Por otra parte, en el campo internacional, el triunfo de Uribe fue recibido por los pases
vecinos de manera positiva. Los Estados Unidos se manifest a favor de su eleccin y
las Naciones Unidas reconocieron la transparencia del proceso democrtico que lo llev
al poder. Sin embargo, la Unin Europea advirti claramente sobre los peligros que
representaba la llegada al poder de un Presidente cuestionado por tener vnculos con
grupos paramilitares en su pasado y que prometa, durante una riesgosa campaa
electoral, restringir algunas libertades individuales a los ciudadanos colombianos.

En primer lugar, Estados Unidos durante los primeros seis meses del gobierno aument
las partidas destinadas a la ayuda militar para Colombia, solicit en extradicin a tres
de los jefes militares de las FARC, alegando cargos de narcotrfico y terrorismo, y
destin 97 millones de dlares adicionales al entrenamiento de un nuevo batalln
especializado en la proteccin del principal oleoducto colombiano.

En segundo lugar, la Unin Europea ha denunciado la posibilidad de que a partir del 11
de Septiembre de 2001 y de la llegada de Uribe al poder, la vigilancia de Estados
Unidos sobre las posibles violaciones de derechos humanos en Colombia se haya hecho
menos decidida. As mismo, incluy a las FARC y el ELN en su lista de organizaciones
terroristas en Junio de 2002.

Y en tercer lugar, los pases latinoamericanos han expresado oficialmente, en su gran
mayora, el respaldo a las polticas de Uribe y a mediados de Febrero de 2003
declararon terroristas a las FARC, considerndoles susceptibles de aplicacin de la
Resolucin 1373 de Naciones Unidas, en la que se decide la persecucin global de las
fuentes de financiamiento de grupos terroristas. Un da despus la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) aprob por unanimidad la propuesta de Colombia para
ayudar a combatir financiera y polticamente a las FARC.

En cuanto se refiere al sistema poltico, Uribe recurri a la figura del referendo para
modificar la manera de hacer poltica en el pas, pero su intento fracas en las urnas
en octubre de 2003, en parte por que era un texto largo, que abarcaba diversos temas
y por la complejidad de las preguntas que se ponan a consideracin del constituyente
primario. En ltimas, porque era una reforma constitucional comprimida dentro de una
figura de referendo. Paralelamente, previendo la posibilidad del fracaso, Uribe tramit
170
el Acto Legislativo 1 de 2003, que inclua el grueso de su propuesta de reforma poltica
y que fue aprobada luego de ocho debates el 3 de julio de 2004.
Sus elementos ms importantes fueron: la eliminacin de la doble militancia; el
establecimiento de que el logro de la personera jurdica otorgada por el Consejo
Nacional Electoral requera obtener al menos el 2% de los votos vlidos en las
anteriores elecciones legislativas; oblig al cumplimiento de los topes de financiacin
establecidos por la ley y castig su incumplimiento con la prdida de la investidura;
reglament el voto preferente
310
y estableci que para garantizar la equitativa
representacin de los partidos y movimientos polticos y grupos significativos de
ciudadanos, las curules de las corporaciones pblicas se distribuirn, a partir de su
aprobacin, mediante el sistema de cifra repartidora
311
entre las listas de candidatos
que superasen un mnimo de votos que no podra ser inferior al dos por ciento de los
sufragados para Senado de la Repblica o al cincuenta por ciento del cuociente
electoral en el caso de las dems corporaciones, conforme lo establezca la Constitucin
y la Ley y que en las circunscripciones electorales donde se elijan dos curules se
aplicara el sistema del cuociente electoral, con sujecin a un umbral del treinta por
ciento del cociente.
Tambin estableci que el Estado financiar a los partidos y movimientos con
personera jurdica; limit el acceso a medios de comunicacin por parte de los
partidos en campaa; estableci la intencin de limitar las contribuciones privadas de
las campaas; garantiz el acceso a medios de comunicacin e informacin por parte
de la oposicin; determin que el Consejo Nacional Electoral ser elegido por el
Congreso de la Repblica mediante el sistema de cifra repartidora y se compondr de
9 miembros elegidos para 4 aos postulados por los partidos y movimientos polticos; y
que el Registrador Nacional del Estado Civil ser escogido por los presidentes de la

310
Cada partido o movimiento poltico podr optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el
elector podr sealar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la
tarjeta electoral. La lista se reordenar de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los
candidatos. La asignacin de curules entre los miembros de la respectiva lista se har en orden
descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor nmero de votos preferentes.
311
Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o ms el nmero de votos obtenidos por cada
lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un nmero total de resultados
igual al nmero de curules a proveer. El resultado menor se llamar cifra repartidora. Cada lista obtendr
tantas curules como veces est contenida la cifra repartidora en el total de sus votos.
171
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante
concurso de mritos.

Los efectos de dicha reforma y la valoracin de los decretos que le reglamenten slo
podr hacerse en un futuro, pero resulta significativo que despus de varios intentos y
despus de recurrir a diferentes estrategias, el Ejecutivo haya logrado la aprobacin de
una reforma poltica de esta complejidad. Del compromiso y seriedad de las diferentes
fuerzas polticas involucradas en el proceso de diseo, aprobacin y reglamentacin de
la reforma depender su xito. Pero principalmente, de todos los colombianos
depender que sus aportes despejen el camino hacia un futuro mejor.
























172
















4. Conclusiones
















173
Tal y como se ha visto a lo largo de esta investigacin, el conflicto colombiano actual
es bastante complejo. Es un conflicto que ha resultado de la confluencia histrica de
unas condiciones sociales, polticas y econmicas muy particulares y su antigedad le
hace uno de los ms duraderos del mundo contemporneo. En ese sentido, las
razones originarias de la guerra parecen hoy olvidadas en el tiempo pero son recicladas
constantemente como una manera de reivindicar el yo excluido de una sociedad
sectaria.

Colombia no es otro Vietnam, porque no fue nunca una lucha de liberacin en la que
las potencias de la Guerra Fra impusieron sus respectivas agendas. No es ni ha sido un
conflicto interno intertnico como Bosnia o Ruanda. Tampoco uno religioso, como el de
Irlanda del Norte. Y mucho menos una disputa separatista en busca de
autodeterminacin por parte de un sector de la poblacin, como Kosovo o Georgia. Ni
siquiera es otro Hait, cuya crisis poltica no resuelta tampoco puede compararse con el
caso colombiano, ya que la del pequeo pas caribeo est mediada por los peores
indicadores econmicos del continente y por largas y atroces dictaduras durante su
historia reciente.

Las races del conflicto pueden rastrearse desde siglos atrs, tal como he demostrado
en las pginas anteriores. Pero las caractersticas de su manifestacin actual, son el
resultado de que, durante la segunda mitad del siglo pasado y los pocos aos que han
transcurrido de este, el Estado, los partidos, la sociedad, y los actores al margen de la
ley, se han interrelacionado de una manera que ha potenciado los dficits de actuacin
de cada una de ellos por separado, y en su conjunto, realimentndose, solapando
diferentes tipos de violencia, y generando un efecto multiplicador que ha reproducido
con sorprendente capacidad los impactos del conflicto en el pas y su mbito de accin
internacional. El colombiano es un conflicto en el que factores transversales como la
corrupcin, la impunidad y una deficiente construccin nacional, modifican la
interaccin entre estas cuatro esferas, configurando as una dinmica excluyente,
generadora de frustraciones, resentimientos y violencia.

Tambin se distingue de otros conflictos armados actuales por la magnitud de la
violencia que genera, como se puede observar en la tabla siguiente, que compara
tasas de homicidio de 1994 en varios pases del mundo. Segn Amnista Internacional,
en 2002 ms de 500 personas desaparecieron, ms de 4.000 civiles fueron vctimas
174
de homicidio por motivos polticos [y] el desplazamiento forzoso de la poblacin sigui
aumentando vertiginosamente
312
. Ms de 2.700 personas fueron secuestradas, al
menos 1.500 de ellas por grupos guerrilleros y fuerzas paramilitares
313
. Y segn el
Informe Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario publicado
por el Ministerio de Defensa Nacional en agosto de 2003
314
, entre 1995 y 2002, 12.404
civiles fueron asesinados por la guerrilla o los paramilitares, 2.969 en masacres.
Tambin se reportaron 12.808 secuestros y 396 poblaciones fueron atacadas por
alguno de estos dos actores ilegales del conflicto. Sin embargo, no deja de ser
sorprendente que el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica hiciera oficial
que durante 2002 se presentaron 31.807 homicidios
315
, lo cual demuestra que la gran
mayora de la violencia colombiana no obedece a motivos polticos, aunque exista una
alta correspondencia entre la presencia de insurgentes, conflicto armado y delincuencia
comn.
Tabla 19
Comparacin internacional de tasa homicidios 1994

PAIS/DEPARTAMENTO Tasa homicidios por cien mil habitantes 1994
ANTIOQUIA, Colombia 189.5
GUAVIARE, Colombia 148.3
Sto. Tom y Prncipe 133.7
VALLE DEL CAUCA, Colombia 128
ARAUCA. Colombia 87.2
Bahamas 85.5
Colombia 72.4
Lesotho 70.4
BOGOTA, Colombia 68.9
Guatemala 30.1
Nicaragua 23.3
Federacin Rusa 21.8
FUENTE: Misin Social- Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Informe de Desarrollo Humano
Colombia, 1999, PNUD, pgina 174.

312
Segn cifras oficiales de la Red de Solidaridad Social en www.red.gov.co 213.855 personas,
pertenecientes a 45.918 hogares, tuvieron que abandonar su lugar habitual de residencia y de trabajo
debido a acciones perpetradas por los actores armados entre enero de 2000 y junio de 2001, as como el
nmero de eventos de desplazamiento provocados por estas acciones, ascendi a 2.370.

313
Informe Amnista Internacional 2003 sobre Colombia, en
http://www.amnestyusa.org/spanish/countries/colombia/document.do?id=E45D3E52EDFB0B8C85256D3B0
073ADB7 , Informe Amnista Internacional 2004 sobre Colombia, en
www.amnestyusa.org/countries/colombia/document.do?id=ar&yr=2004 , Informe Amnista Internacional
2005 sobre Colombia, en www.amnestyusa.org/countries/colombia/document.do?id=ar&yr=2005
314
Informe Anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario publicado por el Ministerio
de Defensa Nacional de Colombia, en
http://alpha.mindefensa.gov.co/descargas/Documentos_Home/Informe%20Anual%20de%20Derechos%2
0Humanos%20y%20Derecho%20Interacional%20Humanitario%202002-2003.pdf
315
Ver Web Site Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, www.dane.gov.co
175
La sociedad colombiana y el conflicto armado

En primer lugar, la sociedad colombiana ha evidenciado tener ciertos rasgos distintivos
que permiten, sino la degradacin del conflicto, su prolongacin en el tiempo. Durante
el siglo XIX, cada guerra civil fue la causa del siguiente enfrentamiento blico y desde
la poca de la Violencia, se incrust en el imaginario colectivo de los colombianos el
temor al adversario, que en ese entonces era claramente quien militaba o simplemente
simpatizaba con el partido contrario, por los daos que aquel o alguien identificado con
su colectividad haba causado a sus familias o amigos, alimentando una cadena infinita
de recriminaciones. As, los colombianos del siglo XX recuperaron y recrearon una
marcada herencia de odios ancestrales, que se tradujeron en momentos puntuales de
la historia contempornea en situaciones en las que, por ejemplo, la militancia
partidista no se defina por una conviccin claramente ideolgica, sino por la necesidad
de vengar alguna atrocidad cometida por algn miembro de la colectividad rival. En
ese sentido, el actual conflicto armado, cuyo origen fue claramente poltico y partidista,
pronto fue alimentado por esa capacidad de la sociedad colombiana de interpretar,
vivir y revivir lo poltico como algo tan supremamente ligado a lo privado y lo familiar,
degenerando por momentos, si se me permite el uso de la expresin, en una
confrontacin intensa entre sentimientos de venganza privados disfrazados en rojo y
azul, los colores de los dos partidos tradicionales. A partir de 1948, toda una
generacin de campesinos colombianos, creci creyendo que la violencia era la forma
habitual de resolver los conflictos, quedando as grabada una huella, bastante difcil de
borrar, de rencores, recriminaciones, miedos, venganza y ajusticiamientos en manos
privadas. As, se naturalizaron los efectos de la violencia, y se asumieron sus
consecuencias como fatalidades inevitables.

En segundo lugar, los dficits educativos de la poblacin, su ignorancia y pasividad
poltica, su precariedad econmica y los pocos espacios participativos que promova un
Estado excluyente, hacan poco posible que amplios sectores mayoritarios de la
poblacin tomaran decisiones polticas independientes sobre la resolucin del conflicto
y la solucin a los problemas que le causaban. De eso dan prueba los bajos ndices de
participacin electoral, el arraigado poder del clientelismo, la apata de grandes
sectores hacia lo poltico, y el poco compromiso demostrado por las grandes mayoras,
desconocedoras de sus derechos y deberes constitucionales, hacia la bsqueda de
soluciones al conflicto.
176

En tercer lugar, y aunque suene paradjico, la tendencia conciliatoria y antiextremista,
heredada por la sociedad colombiana desde la poca de la independencia y reflejada
en muchos de los acuerdos polticos materializados desde entonces para evitar
conflictos sociales, unida a la capacidad de los colombianos de adaptacin, resistencia
y elasticidad frente a los altos ndices de violencia evidenciados durante la segunda
mitad del siglo pasado, impidieron el surgimiento de frmulas que intentaran modificar
el modelo poltico excluyente y elitista establecido en Colombia desde la poca
bolivariana.

Por ltimo, ciertas actitudes fuertemente arraigadas entre los colombianos, valoradas
de manera equivocada como absolutamente positivas, permiten y reproducen
comportamientos que impiden la bsqueda a cualquier salida negociada del conflicto.

Dos rasgos socialmente aceptados de manera general como positivos desde los
primeros aos de la postindepencia y an en la Colombia actual, definen parcialmente
la identidad fragmentada del colombiano, alimentadas quiz por una construccin
incompleta de nacin: la malicia indgena y la viveza.

La malicia indgena, concebida por el imaginario colectivo colombiano como un
recurso propio, heredado e intransferible, que le define y le diferencia de otros, es una
mezcla muy particular de creatividad, astucia, recursividad, desconfianza e hipocresa,
suficientes para suplir las deficiencias del subdesarrollo y de las precarias condiciones
sociales y econmicas que han enfrentado sectores significativamente grandes de la
poblacin, heredado de los indgenas como un antdoto frente a la injusticia y como
evidencia de resistencia y pundonor. Desde entonces se ha arraigado fuertemente en
la sociedad colombiana como recurso adaptativo y defensivo cuyo uso es socialmente
permitido an si va en contra de las leyes establecidas.

El otro rasgo relevante polticamente, que ha definido la colombianidad es el de la
viveza, soportado por la percepcin de que slo los Vivos triunfan, como una
categora que incorpora elementos propios del malicioso pero que implica tambin el
hecho de que es ms vivo quien logra lo que desea mediante el camino ms fcil y
cmodo. El Vivo est ms adaptado para enfrentar con xito los retos del afn
individualista, permitindose ganar sobre los derechos y las necesidades de sus pares,
177
reproduciendo conductas irrespetuosas del inters general. Es Vivo quien no respeta
los turnos sucesivos de una fila, quien incumple una cita, quien no respeta las seales
de trnsito, quien evade impuestos, o quien hace fraude electoral. En ltimas quien
delinque, en cualquier grado, sin ser descubierto. As, se asumi, quizs de manera
inconsciente, la creencia segn la cual cumplir la ley confinaba a los colombianos al
universo de los bobos
316
.

De esa manera, mientras siga siendo valorada como positiva la violacin de ciertas
normas, ya sean consagradas en la Constitucin u objeto de castigo judicial, o normas
bsicas de comportamiento civilizado en la cotidianidad, ninguna va que se plantee
para resolver las falencias intrnsecas al sistema poltico y econmico colombiano que
reproducen el conflicto armado actual, ser viable o efectiva.

Los dficits de actuacin de la sociedad frente al conflicto armado actual, los resume
claramente Sergio de Zubira afirmando que, tres [son los] matices [que] se
yuxtaponen en [el] comportamiento tico y cultural [de los colombianos]: elogiamos la
existencia de normas legales, pero estas no modifican nuestra conducta cotidiana;
despreciamos y desconfiamos de todo lo que provenga de las instituciones; y
desconectamos con demasiada facilidad y frecuencia las normas morales de las
jurdicas y estas dos de las culturales (el colombiano [por ejemplo] puede vivir con
normas culturales que se contradicen con sus propios principios morales)
317
.

En ltimas, la gran carencia de la sociedad colombiana frente al conflicto y la violencia
que le ha desangrado, ha sido descargar inicialmente en los espaoles, luego en los
partidos polticos, y durante los ltimos cuarenta aos en los movimientos guerrilleros,
los carteles de la droga, los paramilitares y el Estado, la responsabilidad absoluta de
dicha violencia, cuando en el fondo, la mayor responsabilidad la tiene la sociedad en su
conjunto, por recrear desde adentro, prcticas cotidianas violentas y tolerar con
indiferencia actuaciones similares de los actores institucionales. Y esto lo logr cuando
la paz se volvi un tema electoral. En ese sentido, es reveladora la afirmacin de
Restrepo segn la cual


316
RESTREPO, Op.Cit., pgina 135
317
DE ZUBIRA, Sergio, Filosofas de nuestro ethos cultural, en Revista de Estudios Sociales #1, Facultad
de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes, Bogot, Agosto 1998, pgina 49.
178
percibir la violencia como un sujeto abstracto separado de nuestros actos,
o como fatalidad biolgica o social que se nos impone, tiene la ventaja de
ocultar representaciones indeseables que nos obligaran a personificar en
la vida cotidiana a los actores del terror y a los ocultos promotores de la
violencia. De all que resulte ms fcil hundirse en una postura defensiva,
moralista y derrotista, asignndole a la violencia el carcter de fuerza
todopoderosa que debemos sufrir pasivamente
318
.

La paz, en ltima instancia, es un objetivo comn que no se debe circunscribir nica y
exclusivamente a procesos electorales o a campaas polticas.

El Estado colombiano y el conflicto armado

Por su parte, el Estado colombiano, como segundo actor que se interrelaciona para
configurar la complejidad actual, ha sido responsable tambin de la institucionalizacin
de algunas de las peculiaridades distintivas del conflicto actual.

El colombiano es un Estado estructuralmente dbil, porque el desequilibrio entre los
tres poderes ha desvirtuado su capacidad de gobernar. Al respecto, se debe reconocer
que en el pas el primer legislador ha sido el presidente, y que el Congreso si no recibe
contraprestaciones a cambio de la realizacin de su tarea legislativa, se dedica a
bloquear iniciativas o reformas estructurales y a mantener el statu quo. En ese sentido,
la tradicin de violencia en Colombia podra perpetuarse incluso a partir del
mantenimiento de una rama legislativa dbil para prevenir ataques al gobierno civil.

Es estructuralmente dbil tambin porque ha sido incapaz de definir y reproducir la red
de relaciones sociales establecidas dentro del dominio delimitado, material y simblico
de la nacin; porque ha sido incapaz de imponer una estructura de poder capaz de
ejercer el monopolio sobre los medios de coercin, permitiendo a agentes privados el
ejercicio de la ley (desde los latifundistas del siglo XIX a los paramilitares en la
actualidad); por la inoperancia de su modelo burocrtico, y por la frecuencia con que,
en la prctica los cargos pblicos se distribuyen sin tener en cuenta la carrera
administrativa o las capacidades tcnicas de quien se nombra, sino el pago de favores

318
RESTREPO, Op.Cit., pgina 81
179
polticos; y por un ideal de servicio pblico deficiente que normalmente prioriza la
satisfaccin de las necesidades privadas.

Y aqu se evidencia una de las ms significativas peculiaridades de la relacin entre
Estado y sociedad en Colombia. Mientras lo pblico invadi lo privado, con la irrupcin
de lo partidista en el mbito familiar, a travs de lo religioso, lo hereditario y lo
sentimental, tal y como ocurri durante la dcada de los cuarenta, tambin lo privado
se apropi de lo pblico. Lo que es pblico no es de todos, sino de nadie, y por tanto
puede ser objeto de apropiacin y uso particular. Colombia no ha podido construir y
reconocer lo pblico diferenciado de la esfera de lo privado. Es lo que Perea llama la
precariedad simblica de lo pblico
319
. Esa incapacidad estructural de los colombianos,
fuertemente arraigada en la cultura poltica y en el quehacer cotidiano, de no
diferenciar la esfera de lo pblico de la de lo privado, es quizs una de las causas ms
determinantes del actual desarrollo del conflicto armado.

As mismo, por su incapacidad de hacer presencia en la totalidad del territorio nacional,
evidenciando as su falta de capacidad material de controlar, extraer y destinar
recursos sociales y la simblica de evocar, crear e imponer identidades colectivas y
lealtades entre los ciudadanos, el Estado colombiano tiene una alta responsabilidad
histrica frente al conflicto armado actual.

Por ltimo, el hecho de que el Estado haya institucionalizado el uso de herramientas
como el estado de sitio para mantener el statu quo; que a lo largo de la historia
colombiana abunden las legitimaciones de infracciones constitucionales reparadas
mediante malabarismos polticos excluyentes; y que, desde sus inicios, su historia
constitucional haya estado marcada por una tendencia al hiperreformismo, demuestra
que muchos de las caractersticas estructurales que han evolucionado en este presente
convulsionado tengan su origen en las falencias estatales.

El sistema poltico y el conflicto armado

A su vez, el sistema poltico colombiano se ha construido histricamente a partir de
iniciativas de notables y de la actuacin de partidos poco diferenciados, excluyentes y
sectarios, con estructuras mnimas y poca disciplina interna. Aliment los odios,

319
PEREA, Op.Cit., pgina 208
180
convirti el debate doctrinario en algo irrelevante y adoleci de una experiencia
histrica constructora de una identidad de nacin que fomentara la convivencia
pacfica.

Los lderes de los partidos polticos fueron casi siempre figuras lejanas a la mayora de
la sociedad. Factores hereditarios determinaron la pertenencia a estas elites con
capacidad de decisin y herramientas de poder. La personalizacin de la poltica en
Colombia alej al pueblo del proceso democrtico y para evitarlo, los partidos debieron
constituirse en torno a redes de patronaje slidas con el fin de reproducir las prcticas
clientelistas que les facilitaron la obtencin y movilizacin de votos en aquellas franjas
sociales a las que siempre haban dejado al margen.

Los dos partidos polticos tradicionales fundamentaron su antagonismo en aquello que
les era comn: una misma cultura poltica basada en la exclusin y aniquilacin
discursiva del otro, y se constituyeron durante gran parte de la historia constitucional
colombiana en los mecanismos institucionales mediante los cuales las clases
dominantes manipularon el ejercicio de la fuerza para mantener sus posiciones
privilegiadas, desempeando a la perfeccin el papel de dividir y dominar, excluyendo,
mediante la eliminacin o la no creacin de canales de participacin poltica, a la
mayora de la poblacin, e institucionalizando, quizs involuntariamente, la creencia de
que la violencia era una manera vlida de participar en lo pblico y defender lo
privado.

Por su parte, Colombia tiene hoy, despus de la consagracin de la Constitucin de
1991, uno de los sistemas polticos ms particulares del mundo: emerge como una
complejsima combinacin de tradicin y modernidad, afiliacin popular clientelista y
direccin elitista; es uno de los ms personalistas y atomizados; los partidos cada vez
estn ms erosionados debido al aumento de la competencia intrapartidista y la
consecuente proliferacin de listas; el apoyo popular a los partidos es cada vez menor
y, como consecuencia, stos se han convertido en pequeas empresas electorales con
candidatos poco comprometidos, ya que los costos de la membresa son casi nulos. Un
sistema atravesado por prcticas de fraude electoral que impide que los partidos se
institucionalicen como agentes de articulacin y transmisin de propuestas y demandas
ciudadanas.

181
Aunque la aparicin de nuevas opciones polticas a partir de las reformas posteriores a
1991, la consecuente ruptura del bipartidismo perfecto y el trnsito hacia uno
atenuado
320
, ha sido, en el caso de Colombia, un buen sntoma de madurez poltica, los
partidos siguen configurndose en torno a pretensiones electorales, con motivaciones
inmediatas, y con poca capacidad de planeacin estratgica a largo plazo.

La aparicin de nuevas fuerzas electorales no debe convertirse en una anarqua
representativa alentadora del faccionalismo desbordado. El rompimiento de las rgidas
estructuras polticas no debe extrapolarse hasta promover la aparicin de figuras
ocasionales ajenas a la poltica en las esferas ms altas de toma de decisiones
321
. La
flexibilizacin de las vinculaciones partidistas, que debido a un cambio en la cultura
poltica colombiana, dej de estar tan estrechamente ligada a la herencia y al
sentimiento, no puede convertirse en un aliciente para las prcticas clientelistas
corruptas.

El reto, frente al sistema poltico, es entonces aprovechar todos aquellos elementos
positivos que introdujo la Constitucin de 1991, como el mayor acceso a las minoras al
mbito poltico, la reglamentacin de procesos de participacin como el referendo, la
revocatoria del mandato, el establecimiento de la responsabilidad poltica del candidato
a travs del voto programtico, y el uso de la circunscripcin nacional para el Senado
como va para desmontar las redes de clientelismo, en herramientas de consolidacin
democrtica y no como nuevos nichos de corrupcin y desfalco.

Nuevos actores, factores transversales y conflicto armado

Todo lo anterior, mediado por la accin de tres nuevos actores desestabilizadores del
sistema: los grupos guerrilleros, los paramilitares y los carteles de la droga. La
indiferencia y la incredulidad por parte de la sociedad en los valores polticos
defendidos por la elite y unos partidos con bases y apoyos sociales dbiles; la
desinstitucionalizacin provocada por la guerrilla; la aparicin del narcotrfico en la

320
El trnsito al bipartidismo atenuado ha sido causado, entre otras cosas, por las reformas polticas antes
mencionadas, por la crisis econmica de los noventa que disminuy los flujos presupuestales que
alimentaban al clientelismo, y por la crisis de instituciones sociales como la familia y la Iglesia, sobre las
cuales se cimentaban los pilares del bipartidismo perfecto, cerrado y excluyente.
321
En 2000, por ejemplo, y como caso paradigmtico, result elegido para ocupar un escao en el
Consejo de Bogot un limpiabotas que posteriormente debi renunciar a su curul por sus problemas con el
alcohol. No es extrao tampoco, como se mencion tangencialmente en algn captulo anterior, que
resulten elegidos cantantes, actores o futbolistas, sin ninguna experiencia poltica o legislativa previa.
182
dcada de los setenta y su impresionante capacidad de invadir todas las esferas
sociales, econmicas y polticas del pas con su alto poder intimidatorio y corruptor; y
las bandas paramilitares, sumado a los efectos nocivos de las conductas permisivas de
la sociedad configuran hoy, de manera definitiva y singular, el marco en el que se
mueven los actores sociales en medio del actual conflicto armado.

Pero a lo anterior hay que agregar la incidencia de tres factores transversales
generadores de inestabilidad en cada una de las cuatro esferas cuya interaccin define
el conflicto. Una corrupcin creciente, una impunidad altsima y, por ltimo, las
consecuencias de la construccin incompleta de nacin, se relacionan para configurar
la complejidad de la manifestacin actual de un conflicto que parece perpetuarse en el
tiempo.

La corrupcin, extendida en todas las esferas de la sociedad, est soportada
culturalmente por los mitos de la malicia indgena y la viveza, y se legitima gracias
a la actuacin de los polticos que perpetan su poder gracias a las plataformas
clientelistas. La impunidad, que es resultado de la implantacin de un sistema de
justicia ineficiente y corrupto, mantiene presente la conviccin de que en Colombia es
rentable delinquir. Y por ltimo, la ausencia de un mito fundacional fuerte, centralizado
y unificador, impidi a los colombianos sentirse herederos de una tradicin comn.
Primero, por la imposicin identitaria elitista que separ lo espaol a lo indgena; luego
por la desmembracin de la Gran Colombia, materializacin del sueo bolivariano y
nico referente nacional originario, que oblig a los colombianos a reconstruirse como
nacin a partir de la reinvencin y reinterpretacin de sus races y de sus vnculos
identitarios. Con la separacin de Ecuador y Venezuela en 1830 y Panam en 1903 el
sueo bolivariano cedi ante una nueva realidad nacional, impidiendo la consolidacin
de consensos sobre lo que significaba ser colombiano. Colombia se rehizo como nacin
en medio de contradicciones y discontinuidades econmicas, polticas y sociales,
consecuencia de las desigualdades, del conflicto y de una historia estructuralmente
excluyente, emergiendo para el siglo XX como un pas fraccionado sin un proyecto
comn de futuro compartido, con unos elementos empricos de identidad nacional
confusos y de baja intensidad y con un imaginario colectivo definido por la violencia.
En ltima instancia, constituyndose ms como una realidad legal y geogrfica, que
como una realidad poltica integrada en torno a una identidad nacional definida.

183
Una observacin final

Se podra decir, para cerrar, que la postura adoptada por esta investigacin es, en
alguna medida, pesimista frente a las posibilidades de un futuro menos oscuro para
Colombia. Pero la intencin es exactamente la contraria. El reconocer que el conflicto
es complejo y que obedece a la interaccin catica de una multiplicidad de agentes de
muy diversas caractersticas, nos enfrenta a un panorama difcil. Pero entender, a
partir de estas pginas, que la solucin al conflicto y la posibilidad de trazar caminos
de paz hacia el futuro est tambin en manos de la sociedad, co-responsable evidente
del desorden actual, obliga a aquellas generaciones que convirtieron la paz en un
smbolo y, que por comodidad, prefirieron hacerla una promesa incumplida de los
candidatos presidenciales, antes que un compromiso de absolutamente todos los
colombianos, a dejar a un lado su indiferencia frente a lo poltico, su amnesia histrica,
su incredulidad frente a las instituciones, su conformismo estructural y su
individualismo enfermizo. En ese mismo sentido, la elite poltica debera involucrarse de
manera comprometida en el proceso de la incompleta construccin nacional, y asumir
los retos de la modernizacin. Mientras permanezcan al margen de ello, todos los
esfuerzos hechos por el Estado, la sociedad y los pases amigos para construir un
mejor futuro que supere de una vez por todas el conflicto armado, sern en vano.















184
5. Anexos
Constitucin Poltica de 1991. Ttulo IV, de la
participacin democrtica y de los partidos
polticos
Ley 130 de Marzo 23 de 1994. Por la cual se dicta
el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos
polticos...
Ley 131 de Mayo 9 de 1994. Por el cual se
reglamenta el voto programtico...
Ley 134 de Mayo 31 de 1994. Por la cual se dictan
normas sobre mecanismos de participacin
ciudadana.
Ley 403 de Agosto 27 de 1997. Por la cual se
establecen estmulos para los sufragantes
Lista de Partidos y Movimientos Polticos con
personera jurdica en Colombia a 2004
Ley 617 de 2000. Artculos referentes a las
inhabilidades de alcaldes, gobernadores, concejales y
diputados


1. Constitucin Poltica de 1991, Ttulo IV, de la participacin
democrtica y de los partidos polticos

185
TITULO IV
De la Participacin Democrtica y de los Partidos Polticos
Captulo 1. De las Formas de Participacin Democrtica.
Artculo 103.
Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del
mandato. La ley los reglamentar.
El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones
profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no
gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan
mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin,
concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
Artculo 104.
El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable
del Senado de la Repblica, podr consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La
decisin del pueblo ser obligatoria. La consulta no podr realizarse en concurrencia con otra
eleccin.
Artculo 105.
Previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que seale el estatuto general de la
organizacin territorial y en los casos que ste determine, los Gobernadores y Alcaldes, segn
el caso, podrn realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del
respectivo departamento o municipio.
Artculo 106.
Previo el cumplimiento de los requisitos que la ley seale y en los casos que sta determine, los
habitantes de las entidades territoriales podrn presentar proyectos sobre asuntos que son de
competencia de la respectiva corporacin pblica, la cual est obligada a tramitarlos; decidir
sobre las disposiciones de inters de la comunidad a iniciativa de la autoridad o corporacin
correspondiente o por lo menos del 10% de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo
electoral; y elegir representantes en las juntas de las empresas que prestan servicios pblicos
dentro de la entidad territorial respectiva.
Captulo 2. De los Partidos y de los Movimientos Polticos.
Artculo 107.
Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en
eventos polticos.
Artculo 108.
El Consejo Nacional Electoral reconocer personera jurdica a los partidos y movimientos
polticos que se organicen para participar en la vida democrtica del pas, cuando comprueben
su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la eleccin anterior hayan
obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representacin en el Congreso de la
Repblica.
En ningn caso podr la ley imponer normas de organizacin interna a los partidos y
movimientos polticos, ni exigir afiliacin a ellos para participar en las elecciones.
Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica reconocida podrn inscribir
candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripcin deber ser avalada para
los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien
l delegue.
Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir
candidatos.
La ley podr establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.
186
La personera de que trata el presente artculo quedar extinguida por no haberse obtenido el
nmero de votos mencionado o alcanzado representacin como miembros del Congreso, en la
eleccin anterior.
Se perder tambin dicha personera cuando en los comicios electorales que se realicen en
adelante no se obtengan por el partido o movimiento poltico a travs de sus candidatos por lo
menos cincuenta mil votos o no se alcance la representacin en el Congreso de la Repblica.
Artculo 109.
El Estado contribuir a la financiacin del funcionamiento y de las campaas electorales de los
partidos y movimientos polticos con personera jurdica.
Los dems partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos, se harn acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de
votacin que seale la ley.
La ley podr limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan
realizar en las campaas electorales, as como la mxima cuanta de las contribuciones
individuales. Los partidos, movimientos y candidatos debern rendir pblicamente cuentas
sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
Artculo 110.
Se prohbe a quienes desempean funciones pblicas hacer contribucin alguna a los partidos,
movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones ser causal de
remocin del cargo o de prdida de la investidura.
Artculo 111.
Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica tienen derecho a utilizar los medios
de comunicacin social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley. Ella establecer as mismo
los casos y la forma como los candidatos debidamente inscritos tendrn acceso a dichos
medios.
Captulo 3. Del Estatuto de la Oposicin.
Artculo 112.
Los partidos y movimientos polticos que no participen en el Gobierno podrn ejercer libremente
la funcin crtica frente a ste y plantear y desarrollar alternativas polticas. Para estos efectos,
salvo las restricciones legales, se les garantizan los siguientes derechos: de acceso a la
informacin y a la documentacin oficiales; de uso de los medios de comunicacin social del
Estado de acuerdo con la representacin obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores; de rplica en los medios de comunicacin del Estado frente a
tergiversaciones graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por altos funcionarios
oficiales, y de participacin en los organismos electorales.
Los partidos y movimientos minoritarios tendrn derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, segn su representacin en ellos.
Una ley estatutaria regular ntegramente la materia.














187
2. Ley 130 de Marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el Estatuto Bsico
de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas sobre su
financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras
disposiciones.

LEY 130 DE 1994
(Marzo 23)
Diario Oficial No. 41280, del 23 de marzo de 1994
Por la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, se dictan normas
sobre su financiacin y la de las campaas electorales y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
TTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES
ARTCULO 1o. DERECHO A CONSTITUIR PARTIDOS Y MOVIMIENTOS. Todos los colombianos
tienen derecho a constituir partidos y movimientos polticos, a organizarlos y a desarrollarlos, a
afiliarse y retirarse de ellos libremente y a difundir sus ideas y programas.

Las organizaciones sociales tienen derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos.

ARTCULO 2o. DEFINICIN. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el
pluralismo poltico, promueven y encauzan la participacin de los ciudadanos y contribuyen a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los
cargos de eleccin popular y de influir en las decisiones polticas y democrticas de la Nacin.
Los movimientos polticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir
en la formacin de la voluntad poltica o para participar en las elecciones.

Los partidos y movimientos polticos constituidos con el lleno de todos los requisitos
constitucionales y legales tendrn personera jurdica.

TTULO II.
PERSONERIA JURDICA, DENOMINACIN, SMBOLOS Y COLORES DE LOS
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS
ARTCULO 3o. RECONOCIMIENTO DE PERSONERA JURDICA. El Consejo Nacional Electoral
reconocer y otorgar personera jurdica a los partidos y movimientos polticos previo el
cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Solicitud presentada por sus directivas;

2. Copia de los estatutos;

3. Probar su existencia con no menos de cincuenta mil firmas o con la obtencin en la eleccin
anterior, de por lo menos la misma cantidad de votos o de representacin en el Congreso de la
Repblica; y

4. Presentar un documento que contenga la plataforma poltica del partido o movimiento,
expresando su filosofa y principios, as como los programas y aspiraciones que lo identifiquen.

Para efectos de este artculo no podrn sumarse los votos obtenidos en circunscripcin nacional
con los obtenidos en circunscripciones territoriales o especiales, ni los de stas con los de
aqullas.

El Consejo Nacional Electoral no demorar ms de treinta (30) das hbiles en estudiar una
solicitud de obtencin de personera jurdica.

188
ARTCULO 4o. PRDIDA DE LA PERSONERA JURDICA. Los partidos y movimientos polticos
perdern su personera jurdica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes causas:

1. Cuando en una eleccin no obtengan a travs de sus candidatos por lo menos 50.000 votos
o no alcancen, o mantengan, representacin en el Congreso, conforme al artculo anterior;

2. Cuando, de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolucin; y

3. Cuando el Consejo Nacional Electoral as lo declare, en los casos previstos por la presente
Ley.

ARTCULO 5o. DENOMINACIN SMBOLOS. Los partidos y los movimientos polticos son
propietarios de su nombre y del smbolo que hayan registrado en el Consejo Nacional Electoral.

Estos no podrn ser usados por ningn otro partido u organizacin poltica reconocida o no. La
denominacin de un partido o movimiento deber distinguirse claramente de la de cualquier
otro ya existente.

El nombre del partido o movimiento no podr en forma alguna parecerse o tener relacin
grfica o fontica con los smbolos de la patria o con emblemas estatales.

En las campaas electorales y en las dems actividades del partido o movimiento slo se podr
usar la denominacin estatutaria o su abreviatura o sigla, las denominaciones suplementarias
debern ser autorizadas por el rgano del mismo que sealen los estatutos.

Los organismos que se escindan del partido o movimiento perdern el derecho a utilizar total o
parcialmente la denominacin y el smbolo registrados y las sedes correspondientes.

ARTCULO 6o. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO. Los partidos y
movimientos polticos podrn organizarse libremente. Sin embargo, en el desarrollo de su
actividad estn obligados a cumplir la Constitucin y las leyes, a defender y difundir los
derechos humanos como fundamento de la convivencia pacfica y a propender al logro y
mantenimiento de la paz, en los trminos del artculo 95 de la Constitucin Poltica.

En las regiones, los partidos o movimientos polticos gozarn tambin de libertad y autonoma
para su organizacin y podrn pertenecer al partido o movimiento que a bien tengan
nacionalmente.

ARTCULO 7o. OBLIGATORIEDAD DE LOS ESTATUTOS. La organizacin y el funcionamiento de
los partidos y movimientos se regir por lo establecido en sus propios estatutos. Cualquier
ciudadano, dentro de los veinte das siguientes a la adopcin de la respectiva decisin, podr
impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las clusulas estatutarias contrarias a la
Constitucin, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las
autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas.

Los partidos y movimientos inscribirn ante el Consejo Nacional Electoral los nombres de las
personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para
integrar sus rganos de gobierno y administracin, dentro de los veinte (20) das siguientes a la
fecha de la respectiva designacin. El Consejo Nacional Electoral podr, de oficio o a solicitud
de cualquier persona, exigir que se verifique la respectiva inscripcin y aun realizarla si dispone
de la prueba correspondiente. Cualquier ciudadano podr impugnar ante el Consejo Nacional
Electoral la designacin de esas directivas dentro de los quince (15) das siguientes a la misma,
por violacin grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo
Nacional Electoral slo reconocer como autoridades de los partidos y movimientos a las
personas debidamente inscritas ante l.

ARTCULO 8o. SANCIONES. Cuando las actividades de un partido o de un movimiento sean
manifiestamente contrarias a los principios de organizacin y funcionamiento sealados en el
189
artculo 6o. de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral podr ordenar que se le prive de la
financiacin estatal y del acceso a los medios de comunicacin del Estado, adems de la
cancelacin de su personera jurdica si la tienen.

TTULO III.
DE LOS CANDIDATOS Y LAS DIRECTIVAS
ARTCULO 9o. DESIGNACIN Y POSTULACIN DE CANDIDATOS. Los partidos y movimientos
polticos, con personera jurdica reconocida, podrn postular candidatos a cualquier cargo de
eleccin popular sin requisito adicional alguno.

La inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal
del partido o movimiento o por quien l delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisin de su Asamblea General resuelvan
constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al
menos al veinte por ciento del resultado de dividir el nmero de ciudadanos aptos para votar
entre el nmero de puestos por proveer, tambin podrn postular candidatos. En ningn caso
se exigirn ms de cincuenta mil firmas para permitir la inscripcin de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos polticos debern otorgar al
momento de la inscripcin una pliza de seriedad de la candidatura por la cuanta que fije el
Consejo Nacional Electoral, la cual no podr exceder el equivalente al uno por ciento del fondo
que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el ao correspondiente. Esta
garanta se har efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votacin
requerida para tener derecho a la reposicin de los gastos de la campaa de acuerdo con lo
previsto en el artculo 13 de la presente ley. Estos candidatos debern presentar para su
inscripcin el nmero de firmas al que se refiere el inciso anterior.

ARTCULO 10. CONSULTAS INTERNAS. <Artculo modificado por el artculo 1 de la Ley 616 de
2000. El nuevo texto es el siguiente:> La organizacin electoral colaborar en la realizacin de
consultas internas de los partidos y movimientos con personera jurdica que lo soliciten a travs
de sus respectivas autoridades estatutarias, para escoger candidatos a la Presidencia de la
Repblica, gobernaciones departamentales y alcaldas distritales y municipales, como para
tomar decisiones con respecto a su organizacin, interna o variacin de sus estatutos. Estas
consultas podrn efectuarse en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal.

Tal colaboracin se prestar mediante el suministro de tarjetas electorales y cubculos
individuales instalados en cada mesa de votacin, la recoleccin de los votos y la realizacin del
escrutinio, para tal efecto, el Estado financiar el costo correspondiente. La organizacin
electoral suministrar igualitariamente a los votantes, instrumentos en los cuales deben
aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos.

La realizacin de la consulta, podr coincidir con la eleccin inmediatamente anterior.

Para las consultas se utilizar una urna separada y los jurados de votacin slo suministrarn la
tarjeta electoral a quienes la soliciten.

Los gastos que generen las actividades aqu previstas sern de cargo de la organizacin
electoral.

En cada perodo constitucional, el Consejo Nacional Electoral por la mayora de sus miembros,
sealar una fecha cuando se pretenda realizar la consulta en fecha distinta a las elecciones
ordinarias.

El resultado de la consulta ser obligatorio para el partido o movimiento que la solicite.

Los candidatos a la presidencia, a gobernaciones y alcaldas de los partidos que se acojan al
procedimiento de la consulta, sern escogidos el mismo da y por el mismo mecanismo.
190

Los partidos cuya lista de carnetizacin exceda el cincuenta por ciento (50%) de la ltima
votacin

obtenida por el partido dentro de la respectiva circunscripcin podrn pedir que en la consulta
slo participen sus afiliados.

Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la
organizacin del partido como miembros de dichas agrupaciones polticas.

El Consejo Nacional Electoral reglamentar en cada caso todo lo dems relacionado con las
consultas internas de los partidos.

PARGRAFO. Los precandidatos que se acogieron al procedimiento de consulta deben respetar
su resultado y queda prohibido a los perdedores que se sometieron a dicho procedimiento, que
presenten sus nombres para elecciones que fueron objeto de la consulta interna.
ARTCULO 11. ESCOGENCIA DEMOCRTICA DE LAS DIRECTIVAS. La organizacin electoral
colaborar, igualmente, en la escogencia de las directivas nacionales de los partidos y
movimientos polticos, cuando sta se realice con la participacin directa de sus afiliados. La
colaboracin se prestar en los trminos previstos en el artculo anterior.

TTULO IV.
DE LA FINANCIACIN ESTATAL Y PRIVADA
ARTCULO 12. FINANCIACIN DE LOS PARTIDOS. El Estado financiar el funcionamiento de
los partidos y movimientos polticos con personera jurdica o con representacin en el
Congreso, mediante la creacin de un fondo que se constituir anualmente con un aporte de
ciento cincuenta pesos ($150), por cada ciudadano inscrito en el censo electoral nacional. Al
fondo se incorporar tambin el producto de las multas a las que se refiere la presente ley.

En ningn caso este fondo ser inferior a dos mil cuatrocientos ($2.400) millones de pesos. El
Consejo Nacional Electoral distribuir los dineros de dicho fondo de acuerdo con los siguientes
criterios:

a) Una suma bsica fija equivalente al 10% del fondo distribuida por partes iguales entre todos
los partidos y movimientos polticos;

b) El 50% entre los partidos y movimientos en proporcin al nmero de curules obtenidas en la
ltima eleccin para el Congreso de la Repblica o para Asambleas Departamentales, segn el
caso;

c) El 10% (sic);

d)El 30% para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el
cumplimiento de sus fines y el logro de sus propsitos:

PARGRAFO 1o. Las sumas previstas en los literales a) y b) sern de libre destinacin e
inversin en actividades propias de los partidos y movimientos polticos.

PARGRAFO 2o. El Consejo Nacional Electoral reglamentar anualmente la forma de
distribucin del porcentaje sealado en el literal d) de este artculo, de manera que consulte el
nmero de votos obtenidos en la eleccin anterior para la Cmara de Representantes.

PARGRAFO 3o. Los partidos y movimientos con personera jurdica estn obligados a debatir y
a aprobar democrticamente sus respectivos presupuestos.

ARTCULO 13. FINANCIACIN DE LAS CAMPAAS. El Estado contribuir a la financiacin de las
campaas electorales de los partidos y movimientos polticos, lo mismo que las de los
191
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos de
conformidad con las siguientes reglas:

a) En las campaas para Presidente, se repondrn los gastos a razn de cuatrocientos pesos
($400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto
vlido depositado por el candidato o candidatos inscritos. No tendrn derecho a la reposicin de
los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%) de los votos
vlidos en la eleccin.

b) En las campaas para Congreso de la Repblica, se repondrn los gastos a razn de
cuatrocientos pesos ($400), por cada voto vlido depositado por la lista o listas de los
candidatos inscritos;

c) En el caso de las elecciones de Alcaldes y Concejales se repondrn a razn de ciento
cincuenta pesos ($150) por voto vlido depositado por la lista o listas de los candidatos
inscritos. En el caso de las elecciones de Gobernadores y Diputados, se reconocern los gastos
a razn de doscientos cincuenta pesos ($250) por voto vlido depositado por los candidatos o
listas debidamente inscritos.

d) Los municipios y distritos contribuirn a la financiacin de la eleccin de las Juntas
Administradoras Locales, su monto ser determinado por el respectivo Concejo Municipal.

No tendr derecho a la reposicin de los gastos cuando su lista hubiere obtenido menos de la
tercera parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado curul con el menor
residuo.

En el caso de las Alcaldas y Gobernaciones, no tendr derecho a reposicin de gastos el
candidato que hubiere obtenido menos del 5% de los votos vlidos en la eleccin.

La reposicin de gastos de campaas slo podr hacerse a travs de los partidos, movimientos
u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos sociales, segn el caso, excepto
cuando se trate de candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personera
jurdica, en cuyo evento la partida correspondiente le ser entregada al candidato o a la
persona, natural o jurdica que l designe.

Los partidos y movimientos polticos distribuirn los aportes estatales entre los candidatos
inscritos y el partido o movimiento, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.

Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarn
previamente la forma de distribucin de los aportes estatales a la campaa. De lo contrario,
perdern el derecho a la reposicin estatal de gastos.

Modificado por la RESOLUCIN No. 0345 DEL 22 DE ENERO DE 2004
Por la cual se reajustan los valores sealados en pesos en la Ley 130 de 1994, correspondientes a la
reposicin de cada voto vlido depositado a favor de los candidatos para Alcaldes, Concejales,
Gobernadores y Diputados con ocasin de las Elecciones a realizarse durante el ao 2004.
RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO.- Reponer, a razn de UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS
($1.942.oo) por cada voto vlido depositado a favor de la lista para Asamblea Departamental, por
concepto de gastos de financiacin de campaas, con ocasin de las elecciones que se realicen en el ao
2004.
ARTICULO SEGUNDO.- Reponer, a razn de UN MIL CIENTO SETENTA Y CUATRO PESOS ($1.174.oo)
por cada voto vlido depositado a favor de la lista para Concejos Distritales y Municipales, por concepto de
gastos de financiacin de campaas, con ocasin de las elecciones que se realicen en el ao 2004.
192
ARTICULO TERCERO.- Reponer, a razn de UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS
($1.942.oo) por cada voto vlido depositado a favor de los candidatos al cargo de Gobernador de
Departamento, por concepto de gastos de financiacin de campaas, con ocasin de las elecciones que
se realicen en el ao 2004.
ARTICULO CUARTO.- Reponer, a razn de UN MIL CIENTO SETENTA Y CUATRO PESOS ($1.174.oo),
por cada voto vlido depositado a favor de los candidatos al cargo de Alcalde Distrital o Municipal, por
concepto de gastos de financiacin de campaas, con ocasin de las elecciones que se realicen en el ao
2004.
ARTCULO 14. APORTES DE PARTICULARES. Los partidos, movimientos polticos y candidatos,
al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrn
recibir ayuda o contribuciones econmicas de personas naturales o jurdicas.

Ningn candidato a cargo de eleccin popular podr invertir en la respectiva campaa suma
que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su
familia o de contribuciones de particulares. El Consejo Nacional Electoral fijar esta suma seis
(6) meses antes de la eleccin. Si no lo hiciere los Consejeros incurrirn en causal de mala
conducta.

Las normas a que se refiere este artculo sern fijadas teniendo en cuenta los costos de las
campaas, el censo electoral de las circunscripciones y la apropiacin que el Estado haga para
reponer parcialmente los gastos efectuados durante ellas.

El candidato que infrinja esta disposicin no podr recibir dineros provenientes de fondos
estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artculo
39 de la presente ley.

ARTCULO 15. ENTREGA DE LAS CONTRIBUCIONES. Las contribuciones particulares a un
candidato determinado debern ser entregadas al candidato mismo, o a la organizacin que lo
represente, o al partido o al movimiento al cual pertenezca.

ARTCULO 16. DONACIONES DE LAS PERSONAS JURDICAS. Toda donacin que una persona
jurdica realice a favor de una campaa electoral, deber contar con autorizacin expresa de la
mitad ms uno de los miembros de la junta directiva o de la asamblea general de accionistas o
junta de socios, segn el caso. De ello se dejar constancia en el acta respectiva.

ARTCULO 17. LNEAS ESPECIALES DE CRDITO. La Junta Directiva del Banco de la Repblica
ordenar a los bancos abrir lneas especiales de crdito, cuando menos tres (3) meses antes de
las elecciones, con el fin de otorgar crditos a los partidos y movimientos polticos que
participen en la campaa, garantizados preferencialmente con la pignoracin del derecho
resultante de la reposicin de gastos que haga el Estado de acuerdo con lo previsto en el
artculo 13 de la presente ley.

PARGRAFO. La reposicin de los gastos electorales por parte del Estado deber efectuarse
dentro del mes siguiente a la respectiva eleccin.

En caso de no efectuarse la reposicin de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes
siguiente a la respectiva eleccin, el Estado reconocer el valor de los intereses previamente
acordados con el Banco.




TTULO V.
PUBLICIDAD Y RENDICIN DE CUENTAS
193
ARTCULO 18. INFORMES PBLICOS. Los partidos, movimientos y las organizaciones adscritas
a los grupos o movimientos sociales a los que alude esta ley y las personas jurdicas que los
apoyen debern presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes pblicos sobre:

a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del movimiento antes del 31 de enero de cada
ao;

b) La destinacin y ejecucin de los dineros pblicos que les fueron asignados; y

c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campaas. Este balance deber
ser presentado a ms tardar un (1) mes despus del correspondiente debate electoral.

PARGRAFO. Todos estos informes sern publicados en un diario de amplia circulacin
nacional, despus de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 19. CANDIDATOS INDEPENDIENTES. Los candidatos independientes debern
presentar el balance en la oportunidad sealada en el literal c) del artculo anterior.

ARTCULO 20. RENDICIN DE CUENTAS. En las rendiciones de cuentas se consignarn por lo
menos las siguientes categoras de ingresos:

a) Contribucin de los miembros;

b) Donaciones;

c) Rendimientos de las inversiones;

d) Rendimientos netos de actos pblicos, de la distribucin de folletos, insignias, publicaciones y
cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento;

e) Crditos;

f) Ayudas en especie valoradas a su precio comercia; y

g) Dineros Pblicos.

PARGRAFO. A los informes se anexar una lista de donaciones y crditos, en la cual deber
relacionarse, con indicacin del importe en cada caso y del nombre de la persona, las
donaciones y los crditos que superen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.

Los partidos y movimientos debern llevar una lista de las donaciones y crditos con la
direccin y el telfono de las personas correspondientes, la cual slo podr ser revisada por el
Consejo Nacional Electoral para verificar el cumplimiento de las normas establecidas en la
presente Ley.

ARTCULO 21. CLASES DE GASTOS. En las rendiciones de cuentas se consignarn por lo menos
las siguientes clases de gastos:

a) Gastos de administracin;

b) Gastos de oficina y adquisiciones;

c) Inversiones en material para el trabajo pblico del partido o del movimiento, incluyendo
publicaciones;

d) Actos pblicos;

e) Servicio de transporte;
194

f) Gastos de capacitacin e investigacin poltica;

g) Gastos judiciales y de rendicin de cuentas;

h) Gastos de propaganda poltica;

i) Cancelacin de crditos; y

j) Aquellos otros gastos que sobrepasen la suma que fije el Consejo Nacional Electoral.

TTULO VI.
DE LA PUBLICIDAD, LA PROPAGANDA Y LAS ENCUESTAS POLTICAS
ARTCULO 22. UTILIZACIN DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIN. Los partidos, movimientos
y candidatos a cargos de eleccin popular podrn hacer divulgacin poltica y propaganda
electoral por los medios de comunicacin, en los trminos de la presente ley.

ARTCULO 23. DIVULGACIN POLTICA. Entindese por divulgacin poltica la que con
carcter institucional realicen los partidos, movimientos, con el fin de difundir y promover los
principios, programas y realizaciones de los partidos y movimientos, as como sus polticas
frente a los diversos asuntos de inters nacional. Mediante este tipo de publicidad no se podr
buscar apoyo electoral para los partidos o movimientos. La divulgacin as definida podr
realizarse en cualquier tiempo.

ARTCULO 24. PROPAGANDA ELECTORAL. Entindese por propaganda electoral la que realicen
los partidos, los movimientos polticos y los candidatos a cargos de eleccin popular y las
personas que los apoyen, con fin de obtener apoyo electoral.

Esta clase de propaganda electoral nicamente podr realizarse durante los tres (3) meses
anteriores a la fecha de las elecciones.

ARTCULO 25. ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN SOCIAL DEL ESTADO. Los partidos
y movimientos polticos con personera jurdica tendrn derecho a acceder gratuitamente a los
medios de comunicacin social del Estado de la siguiente manera:

1. En forma permanente, para programas institucionales de divulgacin poltica;

2. Dentro de los treinta (30) das anteriores a la eleccin presidencial para que sus candidatos
expongan sus tesis y programas.

Si resultare necesaria la segunda vuelta, de acuerdo con el artculo 190 C.P., se les otorgar
espacios a los candidatos con la misma finalidad. Por peticin conjunta de los candidatos
tendrn derecho a realizar dos debates de 60 minutos cada uno con las reglas y sobre los
temas que ellos sealen en la peticin; y

3. Dentro de los treinta (30) das anteriores a la eleccin de Congreso de la Repblica, para
realizar propaganda electoral en favor de sus candidatos.

El Consejo Nacional Electoral, previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o el
organismo que haga sus veces, establecer el nmero y duracin de los espacios indicados
atrs y reglamentar la utilizacin de los mismos, en forma que se garantice el respeto a las
instituciones y a la honra de las personas.

Para la distribucin del 60% de los espacios a que se refiere el numeral 1o. de este artculo se
tendr en cuenta la representacin que tengan los partidos o movimientos en la Cmara de
Representantes.

195
El pago por la utilizacin de los espacios se har con cargo al Presupuesto General de la Nacin,
para lo cual se apropiarn anualmente las partidas necesarias, las cuales formarn parte del
Fondo de que trata el artculo 12 de esta ley.

PARGRAFO. Los candidatos debidamente inscritos por partidos o movimientos sin personera
jurdica, por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos tendrn derecho a
los espacios de que trata el numeral 2o de este artculo.

ARTCULO 26. PROPAGANDA ELECTORAL CONTRATADA. Los concesionarios de los espacios de
televisin podrn contratar propaganda electoral dentro de los treinta (30) das anteriores a la
eleccin presidencial, con los partidos, movimientos o candidatos independientes.

El Consejo Nacional de Televisin o el organismo que haga sus veces determinar el tiempo y
los espacios en los cuales los concesionarios pueden emitir dicha propaganda, para la campaa
presidencial exclusivamente.

ARTCULO 27. GARANTIAS EN LA INFORMACIN. Los concesionarios de los noticieros y los
espacios de opinin en televisin, durante la campaa electoral, debern garantizar el
pluralismo, el equilibrio informativo y la imparcialidad.

Los concesionarios de espacios distintos a los mencionados no podrn, en ningn caso,
presentar a candidatos a cargos de eleccin popular durante la poca de la campaa.

ARTCULO 28. USO DE SERVICIO DE LA RADIO PRIVADA Y LOS PERODICOS. Los
concesionarios para la prestacin de servicio de radiodifusin sonora y los peridicos que
acepten publicidad poltica pagada, la harn en condiciones de igualdad a todos los partidos,
movimientos y candidatos que lo soliciten.

Los concesionarios de las frecuencias de radio durante los sesenta (60) das anteriores al
correspondiente debate electoral, estn en la obligacin de pasar propaganda poltica a una
tarifa inferior a la mitad de la comercial que rija en los seis (6) meses anteriores a la fecha del
mismo debate.

De la publicidad gratuita, total o parcialmente, debe quedar constancia escrita y se tendr como
donacin al respectivo partido, movimiento o candidato, para lo cual se estimar su valor con
base en las tarifas cobradas a otros partidos o personas.

Estas disposiciones regirn igualmente para los concesionarios privados de espacios de
televisin y, en general, para todas las modalidades de televisin legalmente autorizadas en el
pas.

PARGRAFO. El Consejo Nacional Electoral sealar el nmero de cuas radiales, de avisos en
publicaciones escritas y de vallas publicitarias que pueda tener en cada eleccin el respectivo
partido o individualmente cada candidato a las corporaciones pblicas.

ARTCULO 29. PROPAGANDA EN ESPACIOS PBLICOS. Corresponde a los Alcaldes y los
Registradores Municipales regular la forma, caracterstica, lugares y condiciones para la fijacin
de carteles, pasacalles, afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral, a fin de
garantizar el acceso equitativo de los partidos y movimientos, agrupaciones y candidatos a la
utilizacin de estos medios, en armona con el derecho de la comunidad a disfrutar del uso del
espacio pblico y a la preservacin de la esttica. Tambin podrn, con los mismos fines, limitar
el nmero de vallas, afiches y elementos publicitarios destinados a difundir propaganda
electoral.

Los Alcaldes sealarn los sitios pblicos autorizados para fijar esta clase de propaganda, previa
consulta con un comit integrado por representantes de los diferentes partidos, movimientos o
grupos polticos que participen en la eleccin a fin de asegurar una equitativa distribucin.

196
Los partidos, movimientos o grupos polticos, no podrn utilizar bienes privados para desplegar
este tipo de propaganda sin autorizacin del dueo.

El Alcalde como primera autoridad de polica podr exigir a los representantes de los partidos,
movimientos y candidatos que hubieren realizado propaganda en espacios pblicos no
autorizados, que los restablezcan al estado en que se encontraban antes del uso indebido.
Igualmente, podr exigir que se garantice plenamente el cumplimiento de esta obligacin antes
de conceder las respectivas autorizaciones.

ARTCULO 30. DE LA PROPAGANDA Y DE LAS ENCUESTAS. Toda encuesta de opinin de
carcter electoral al ser publicada o difundida, tendr que serlo en su totalidad y deber indicar
expresamente la persona natural o jurdica que la realiz y la encomend, la fuente de su
financiacin, el tipo y tamao de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las
preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indag, el rea y la fecha
o perodo de tiempo en que se realiz y el margen de error calculado.

El da de las elecciones, los medios de comunicacin no podrn divulgar proyecciones con
fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las
personas decidieron su voto o con base en las declaraciones tomadas a los electores sobre la
forma como piensan votar o han votado el da de las elecciones.

El Consejo Nacional Electoral ejercer especial vigilancia sobre las entidades o personas que
realicen profesionalmente esta actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre
partidos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que las preguntas al
pblico no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta determinada.

PARGRAFO. La infraccin a las disposiciones de este artculo, ser sancionada por el Consejo
Nacional Electoral, con multa de 25 a 40 salarios mnimos mensuales o con la suspensin o
prohibicin del ejercicio de estas actividades.

ARTCULO 31. FRANQUICIA POSTAL. Los partidos o movimientos polticos con personera
jurdica gozarn de franquicia postal durante los seis meses que precedan a cualquier eleccin
popular, para enviar por los correos nacionales impresos hasta de cincuenta (50) gramos cada
uno, en nmero igual al que para cada debate seale el Gobierno Nacional. La Nacin a travs
del Ministerio de Hacienda reconocer a la Administracin Postal Nacional el costo en que sta
incurra por razn de la franquicia as dispuesta, por lo tanto deber efectuar las apropiaciones
presupuestales correspondientes para atender debida y oportunamente el pago.

TTULO VII.
DISPOSICIONES GENERALES
ARTCULO 32. DEFINICIN. La oposicin es un derecho de los partidos y movimientos polticos
que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente la funcin crtica frente a ste y
plantear y desarrollar alternativas polticas. El derecho de oposicin reglamentado en esta ley
tiene vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a las administraciones
departamentales, distritales y municipales.

ARTCULO 33. ACCESO DE LA OPOSICIN A LA INFORMACIN Y DOCUMENTACIN
OFICIALES. Salvo asuntos sometidos a reserva legal o constitucional, los partidos y
movimientos polticos que no participen en el Gobierno tendrn derecho a que se les facilite, en
forma preferencial y con celeridad, la informacin y documentacin oficiales, dentro de los
quince (15) das siguientes a la presentacin de la solicitud.

El funcionario oficial que omita el cumplimiento de lo dispuesto en este artculo incurrir en
causal de mala conducta.

ARTCULO 34. ACCESO DE LA OPOSICIN A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN DEL ESTADO.
Los partidos y movimientos polticos que no participen en el Gobierno, tendrn derecho al uso
de los medios de comunicacin social del Estado de acuerdo con la proporcin de curules
197
obtenidas en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores y de conformidad con lo
establecido en la presente ley.

ARTCULO 35. RPLICA. Los partidos y movimientos polticos que no participen en el Gobierno
tendrn derecho de rplica en los medios de comunicacin del Estado frente a tergiversaciones
graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por el Presidente de la Repblica, los Ministros
o los Jefes de los Departamentos Administrativos cuando haya sido con utilizacin de los
mismos medios. En tales casos, el partido o movimiento interesado en ejercer este derecho,
podr responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que
suscit su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia difusin.

En el caso de las administraciones territoriales, proceder el derecho de rplica frente a
similares tergiversaciones o ataques proferidos por el Jefe de la respectiva administracin, los
Secretarios de Despacho y los Directores o Gerentes de las respectivas entidades
descentralizadas.

ARTCULO 36. PARTICIPACIN DE LA OPOSICIN EN LOS ORGANISMOS ELECTORALES. Dos
puestos en el Consejo Nacional Electoral sern reservados para los partidos y movimientos
polticos que no participen en el Gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero que no
alcancen para obtener posicin por derecho propio en este organismo. Los partidos y
movimientos que as obtuvieren puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendrn en
tanto no tengan representacin en el Gobierno. De lo contrario, el puesto ser ocupado por el
partido o movimiento que le siga en votos y que carezca de participacin en el Gobierno.

TTULO VIII.
DE LA VIGILANCIA, CONTROL Y ADMINISTRACIN
ARTCULO 37. INFORME DE LABORES. El Consejo Nacional Electoral presentar anualmente al
Congreso de la Repblica un informe de labores.

ARTCULO 38. FONDO NACIONAL DE FINANCIACIN DE PARTIDOS Y CAMPAAS
ELECTORALES. Crase el Fondo Nacional de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales,
sin personera jurdica, como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional Electoral.

El patrimonio del fondo estar integrado con los recursos que asigne el Estado para la
financiacin de los partidos, de los movimientos o de las campaas electorales, y por las dems
sumas previstas en la presente ley.

La administracin del fondo ser competencia del Consejo Nacional Electoral y la ordenacin del
gasto corresponder al Registrador Nacional del Estado Civil.

ARTCULO 39. FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. El Consejo Nacional Electoral
tendr las siguientes funciones, adems de las que le confiere la Constitucin, el Cdigo
Electoral y la legislacin vigente.

a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento
de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos,
movimientos y candidatos con multas cuyo valor no ser inferior a dos millones
de pesos ($2.000.000), ni superior a veinte millones de pesos ($20.000.000),
segn la gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras
personas sern sancionadas con multas aplicables dentro de los lmites aqu
establecidos. Para la imposicin de estas sanciones, el Consejo formular
cargos y el inculpado dispondr de un plazo de quince (15) das para
responderlos.





198



Modificado por la RESOLUCIN No. 0001 DE 2005

ARTICULO PRIMERO.- Los valores referidos en el literal a) del artculo 39 de la Ley 130 de 1994, se
reajustarn as: Para el ao de 2005, el valor de las multas a ser impuestas no ser inferior a SIETE
MILLONES QUINIENTOS DIECINUEVE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS MONEDA LEGAL Y
CORRIENTE ($7.519.890), ni superior a SETENTA Y CINCO MILLONES CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL
OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL Y CORRIENTE ($75.198.898), segn la
gravedad de la falta.

En ejercicio de la funcin de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral
podr constituir tribunales o comisiones de garantas o vigilancia, ordenar y practicar pruebas,
revisar libros y documentos pblicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las entidades
financieras;

b) Citar personas para que rindan testimonio y presenten informes relacionados con el
cumplimiento o ejecucin de las leyes mencionadas;

c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas; y

d) Fijar las cuantas a que se refiere esta ley.

ARTCULO 40. REAJUSTES. Los valores sealados en pesos en la presente ley se reajustarn
anualmente de acuerdo con el aumento del ndice de precios al consumidor certificado por el
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).

TTULO IX.
DEL CONTROL TICO
ARTCULO 41. CONSEJOS DE CONTROL TICO. Con el propsito de colaborar
permanentemente en la consolidacin de la moral pblica, los partidos y movimientos polticos,
con o sin personera jurdica, crearn Consejos de Control Etico.

Dichos Consejos tendrn como atribucin esencial examinar al interior del respectivo partido o
movimiento poltico la conducta y la actividad que cumplan aquellos servidores pblicos que
desempeen funciones en la administracin pblica, en las corporaciones de eleccin o dentro
de la organizacin poltica respectiva.

ARTCULO 42. DECLARADO INEXEQUIBLE.

ARTCULO 43. OTRAS RECOMENDACIONES. El Consejo de Control Etico, as mismo, podr
recomendar que se inicien las acciones previstas en la Constitucin y en la ley sobre prdida de
la investidura en el servicio pblico.

ARTCULO 44. TICA POLTICO-PARTIDISTA. Corresponde a los Consejos de Control Etico de
los partidos y movimientos, pronunciarse sobre la actividad de los miembros o afiliados en
relacin con el partido o movimiento poltico al que pertenezcan adems de lo contemplado en
el cdigo de tica, en los siguientes casos:

1) Cuando el miembro afiliado infrinja las normas ticas establecidas por el partido o
movimiento poltico.

2) Declarado inexequible.

3) Cuando el miembro o afiliado incurra en hechos que atenten contra la buena fe o los
intereses generales de la comunidad o la sociedad.

199
Igual situacin se predicar respecto de quien atente contra el patrimonio o los intereses del
partido o movimiento o los intereses del Estado y especialmente por irregularidades contra el
tesoro pblico.

4) Cuando la conducta del miembro o afiliado no corresponda a las reglas de la moral, la
honestidad y el decoro pblico segn las definiciones que para el efecto realice el cdigo de
tica del partido o movimiento poltico.

5) Declarado inexequible.

PARGRAFO TRANSITORIO. Dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta ley, los
partidos o movimientos polticos expedirn sus respectivos cdigos de tica poltica, en caso de
no expedirlos perdern su personera jurdica.

ARTCULO 45. SANCIONES. De acuerdo con la gravedad de la falta y de los perjuicios que se
deriven para el partido o movimiento poltico, el Consejo de Control Etico, en los casos
sealados en el artculo anterior, podr amonestar pblicamente al transgresor cancelar su
credencial de miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de eleccin
popular y en los de la administracin pblica, cuando la provisin del cargo se haga teniendo en
cuenta la filiacin poltica.

ARTCULO 46. DECLARADO INEXEQUIBLE.

ARTCULO 47. RESPONSABILIDAD DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLTICOS. Los
partidos y movimientos polticos, los movimientos y organizaciones sociales, son garantes de las
calidades morales de sus candidatos elegidos a cargos de eleccin popular desde la inscripcin
hasta que termine su perodo.

ARTCULO 48. VEEDOR. Los partidos y movimientos polticos designarn un veedor que tendr
como funcin primordial, propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones del elegido.

Sus informes al partido o movimiento sern elemento de evaluacin obligatoria para la
expedicin de los avales que la organizacin poltica otorgue.

ARTCULO 49. AUDITORA INTERNA Y EXTERNA. Los partidos, movimientos o candidatos, que
reciban aportes del Estado para financiar su sostenimiento o sus campaas electorales, debern
crear y acreditar la existencia de un sistema de auditora interna, a su cargo. Sin perjuicio de las
sanciones establecidas en otras disposiciones legales, el auditor interno ser solidariamente
responsable del manejo ilegal o fraudulento que se haga de dichos recursos, cuando no informe
al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades cometidas.

La Registradura Nacional del Estado Civil contratar, de acuerdo con las normas vigentes, un
sistema de auditora externa que vigile el uso dado por los partidos, movimientos o candidatos
a los recursos aportados por el Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus
campaas electorales. El costo de tal auditora ser sufragado por los beneficiarios de los
aportes estatales en proporcin al monto de lo recibido.

ARTCULO 50. DERECHOS DE LA OPOSICIN A NIVEL TERRITORIAL.Las fuerzas polticas que
ejerzan la oposicin en orden territorial tendrn los mismos derechos y deberes de quienes la
ejercen a nivel nacional.

ARTCULO 51. AUDIENCIAS PBLICAS. En el trmite de todo proyecto de ley cuyo tema sea el
de la participacin poltica en todas sus formas o el de la organizacin electoral, ser escuchado
el concepto de las fuerzas de oposicin, para lo cual se realizarn audiencias pblicas hasta por
ocho das.

ARTCULO 52. DECLARADO INEXEQUIBLE.

200
ARTCULO 53. AFILIACIN INTERNACIONAL. Los partidos polticos pueden afiliarse o
integrarse con otros de carcter internacional.

ARTCULO 54. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicacin y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias.

El Presidente del H. Senado de la Repblica,
JORGE RAMN ELAS NADER

El Secretario General del H. Senado de la Repblica,
PEDRO PUMAREJO VEGA

El Presidente de la H. Cmara de Representantes,
FRANCISCO JOS JATTIN SAFAR

El Secretario General de la H. Cmara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR

REPBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publquese y ejectese.

Dada en Santaf de Bogot, D.C., a 23 de marzo de 1994.
CSAR GAVIRIA TRUJILLO

El Ministro de Gobierno,
FABIO VILLEGAS RAMREZ




























201
3. Ley 131 de Mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto
programtico y se dictan otras disposiciones.

LEY 131 DE 1994
(Mayo 9)
Diario Oficial No. 41.351, de 9 de mayo de 1994

Por la cual se reglamenta el voto programtico y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTCULO 1o.En desarrollo del artculo 259 de la Constitucin Poltica, se entiende por Voto
Programtico el mecanismo de participacin mediante el cual los ciudadanos que votan para
elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del
programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripcin de su
candidatura.

ARTCULO 2o.En desarrollo de los artculos 40 y 103 de la Constitucin Poltica, la revocatoria
del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de
participacin popular, en los trminos de esta Ley.

ARTCULO 3o.Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes
debern someter a consideracin ciudadana un programa de gobierno, que har parte integral
de la inscripcin ante las autoridades electorales respectivas, debindose surtir posteriormente
su publicacin en el rgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las
administraciones departamentales o municipales ordenarn editar una publicacin donde se den
a conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgacin pblica de
acuerdo con la reglamentacin en materia de uso de medios de comunicacin.

ARTCULO 4o.Declarado INEXEQUIBLE.

ARTCULO 5o.Los alcaldes elegidos popularmente propondrn ante sus respectivos concejos
municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesin, las modificaciones,
adiciones o supresiones al plan econmico y social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin
de actualizarlo e incorporarle los lineamentos generales del programa poltico de gobierno
inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procedern a su presentacin
dentro del mismo trmino, de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo
consagrado en el inciso 3o del artculo 1o. de la Ley 02 de 1991.

Podr el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio, ante sus
respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su
posesin.

Una vez aprobadas las modificaciones por el concejo municipal, se notificar de las mismas para
su respectivo control al organismo departamental de planeacin correspondiente, en un plazo
no mayor a los diez (10) das siguientes a la respectiva aprobacin.

ARTCULO 6o.Los gobernadores elegidos popularmente convocarn a las asambleas, si se
encuentran en receso, y presentarn dentro de los dos (2) meses siguientes a su posesin, las
modificaciones, supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo, a fin de
actualizarlos e incorporarles los lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de
candidatos.

De no existir plan de desarrollo alguno, procedern a su presentacin ante la asamblea
departamental, dentro de los mismos trminos y condiciones, de conformidad con el programa
inscrito.

202
ARTCULO 7o.La revocatoria del mandato proceder, siempre y cuando se surtan los siguientes
requisitos:

1o. Haber transcurrido no menos de un ao, contado a partir del momento de la posesin del
respectivo mandatario.

2o. Mediar por escrito, ante la Registradura Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos
que hayan sufragado en la jornada electoral que escogi al respectivo mandatario, en un
nmero no inferior al 40% del total de votos vlidos emitidos.

PARAGRAFO. La Registradura de la respectiva entidad territorial certificar, en un lapso no
mayor de 30 das, que las cdulas de quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos
que votaron en las respectivas elecciones.

ARTCULO 8o.El memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la
revocatoria deber sustentar las razones que la animan.

ARTCULO 9o.Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial sern convocados a
pronunciamiento popular sobre la revocatoria por la Registradura Nacional dentro de un
trmino no superior a dos meses, contados a partir de la fecha de radicacin del memorial de
solicitud.

ARTCULO 10. Corresponde al Registrador Nacional, una vez reunidos los requisitos
establecidos en el artculo 7o. de la presente Ley, coordinar con las autoridades electorales del
respectivo departamento o municipio la divulgacin, promocin y realizacin de la convocatoria
a pronunciamiento popular.

ARTCULO 11.Slo para efectos del voto programtico, proceder la revocatoria del mandato
para gobernadores y alcaldes al ser sta aprobada en el pronunciamiento popular por un
nmero de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva
convocatoria, siempre que el nmero de sufragios no sea inferior al 60% de la votacin
registrada el da en que se eligi el mandatario, y nicamente podrn sufragar quienes lo hayan
hecho en la jornada electoral en la cual se eligi el respectivo gobernador o alcalde.

ARTCULO 12.Habindose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de
escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el Registrador Nacional
trasladar a conocimiento del Presidente de la Repblica o del gobernador respectivo para que
procedan, segn el caso, a la remocin del cargo del respectivo gobernador o el alcalde
revocado.

ARTCULO 13.La revocatoria del mandato, surtido el trmite establecido en el artculo 12 de la
presente Ley, ser de ejecucin inmediata.

ARTCULO 14. Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocar a elecciones de
nuevo mandatario dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de revocatoria. Durante el
perodo que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesin del nuevo mandatario, ser
designado en calidad de encargado por el Presidente de la Repblica o el gobernador, segn
sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido poltico del
mandatario revocado.

ARTCULO 15. Declarado INEXEQUIBLE.

ARTCULO 16.La presente Ley rige a partir de su promulgacin.

El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
JORGE RAMN ELAS NADER.

203
El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
PEDRO PUMAREJO VEGA.

El Presidente de la honorable Cmara de Representantes,
FRANCISCO JOS JATTIN SAFAR.

El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR.

Repblica de Colombia - Gobierno Nacional.

Publquese y ejectese.
Santaf de Bogot, D.C., a los 9 das del mes de mayo de 1994.

CSAR GAVIRIA TRUJILLO.

El Ministro de Gobierno,
FABIO VILLEGAS RAMREZ



































204
4. Ley 134 de Mayo 31 de 1994, por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participacin ciudadana

LEY 134 DE 1994
(mayo 31)
Diario Oficial 41.373, del 31 de mayo de 1994.
Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin ciudadana.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:

TTULO I.
OBJETO Y DEFINICIONES.
ARTCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria de los mecanismos de
participacin del pueblo regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la
consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria
del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.

Establece las normas fundamentales por las que se regir la participacin democrtica de las
organizaciones civiles.

La regulacin de estos mecanismos no impedir el desarrollo de otras formas de participacin
ciudadana en la vida poltica, econmica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del
pas ni el ejercicio de otros derechos polticos no mencionados en esta Ley.

ARTCULO 2o. INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES
PBLICAS. La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones pblicas es el
derecho poltico de un grupo de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de ley
ante el Congreso de la Repblica, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de
Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolucin ante las Juntas
Administradoras Locales, y dems resoluciones de las corporaciones de las entidades
territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, segn el caso, para que sean
debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporacin pblica
correspondiente.

ARTCULO 3o. REFERENDO. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurdica o derogue o no una norma ya vigente.

PARGRAFO. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o
local.

ARTCULO 4o. REFERENDO DEROGATORIO. Un referendo derogatorio es el sometimiento de
un acto legislativo de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolucin local en
alguna de sus partes o en su integridad, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo
deroga o no.

ARTCULO 5o. REFERENDO APROBATORIO.Un referendo aprobatorio es el sometimiento de un
proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolucin
local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporacin pblica
correspondiente, a consideracin del pueblo para que ste decida si lo aprueba o lo rechaza,
total o parcialmente.

ARTCULO 6o. REVOCATORIA DEL MANDATO. La revocatoria del mandato es un derecho
poltico, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido
a un gobernador o a un alcalde.

205
ARTCULO 7o. EL PLEBISCITO. El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el
Presidente de la Repblica, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisin del
Ejecutivo.

ARTCULO 8o. CONSULTA POPULAR. La consulta popular es la institucin mediante la cual, una
pregunta de carcter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental,
municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la Repblica, el gobernador o el
alcalde, segn el caso, a consideracin del pueblo para que ste se pronuncie formalmente al
respecto.

En todos los casos, la decisin del pueblo es obligatoria.

Cuando la consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente las
preguntas sern sometidas a consideracin popular mediante ley aprobada por el Congreso de
la Repblica.

ARTCULO 9o. CABILDO ABIERTO. El cabildo abierto es la reunin pblica de los concejos
distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden
participar directamente con el fin de discutir asuntos de inters para la comunidad.

TTULO II.
INSCRIPCIN Y TRMITE DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS
Y NORMATIVAS Y DE LA SOLICITUD DE REFERENDOS.

CAPTULO I.
INSCRIPCIN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y
NORMATIVA Y DE LA SOLICITUD DE REFERENDO.
ARTCULO 10. LOS PROMOTORES Y VOCEROS. Para ser promotor de una iniciativa legislativa y
normativa o de una solicitud de referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con
el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral,
cumpliendo con este requisito, podrn tambin ser promotores, una organizacin cvica,
sindical, gremial; indgena o comunal del orden nacional, departamental, municipal o local,
segn el caso, o un partido o movimiento poltico, debiendo cumplir con el requisito de la
personera jurdica en todos los casos.

Adems del cumplimiento de los requisitos exigidos en el inciso 1o., en el caso de las
organizaciones, partidos o movimientos polticos, la iniciativa legislativa y normativa y la
solicitud de referendo deber ser aprobada en asamblea, congreso o convencin, por la
mayora de los asistentes con derecho a voto, y ser la misma asamblea la que los elija.

Debern constituirse en comit e inscribirse como tales ante la Registradura del Estado Civil de
la correspondiente circunscripcin electoral. Este comit estar integrado por nueve
ciudadanos, y elegir el vocero, quien lo presidir y representar. Si el promotor es la misma
organizacin, partido o movimiento, el comit podr estar integrado por sus directivas o por las
personas que stas designen para tal efecto.

En el caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales o de
diputados, el comit ser integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso, quienes elegirn a su
vocero. Por el solo hecho de ser concejal o diputado se podr ser promotor.

ARTCULO 11. EL FORMULARIO PARA LA INSCRIPCIN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y
NORMATIVAS O DE SOLICITUDES DE REFRENDO. El formulario para la inscripcin de una
iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud del referendo, ser elaborado por la
Registradura del Estado Civil correspondiente, de conformidad con las instrucciones que sobre
la materia imparta el Consejo Nacional Electoral, y deber ser entregado gratuitamente a quien
lo solicite.

206
En este formulario deber aparecer, en lugar visible, el nmero de firmas que debern ser
recogidas para que los promotores puedan presentar e inscribir la iniciativa legislativa y
normativa o la solicitud del referendo y la advertencia de que cualquier fraude en el proceso de
recoleccin de firmas ser castigado penalmente.

ARTCULO 12. REQUISITOS PARA LA INSCRIPCIN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y
NORMATIVAS O DE SOLICITUDES DE REFERENDO. Al momento de la inscripcin de una
iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de un referendo, el vocero del comit de
promotores deber presentar el formulario que le entreg la Registradura del Estado Civil
correspondiente, diligenciado con la siguiente informacin:

a. El nombre completo y el nmero del documento de identificacin de los miembros del comit
de promotores y de su vocero, previamente inscritos ante la registradura correspondiente;

b. La exposicin de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo
que promueven y el resumen del contenido de la misma;

c. En el caso de la iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporacin pblica, o de
la solicitud de un referendo aprobatorio, el ttulo que describa la esencia de su contenido, y el
proyecto de articulado;

d. En el caso de iniciativas legislativas y normativas o de las solicitudes de referendo
presentados en el marco de una entidad territorial, un espacio en el que se indique lugar y la
direccin de la residencia de quienes respaldan su inscripcin;

e. El nombre de las organizaciones que respaldan la iniciativa legislativa y normativa o la
solicitud de referendo con la prueba de su existencia y copia del acta de la asamblea, congreso
o convencin en que fue adoptada la decisin, o, en su defecto, la lista con el nombre, la firma
y el nmero del documento de identificacin de las personas que respaldan estos procesos;

f. En el caso de solicitud de referendo derogatorio, el texto de la norma que se pretende
derogar, el nmero que la identifica y la fecha de su expedicin;

g. Cuando la iniciativa legislativa sea promovida por concejales o diputados, el municipio o
departamento respectivo.

ARTCULO 13. RELACIN DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS. Toda
iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporacin pblica debe estar redactada en
forma de proyecto de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolucin local,
segn el caso, y referirse a una misma materia.

ARTCULO 14. REGISTRO DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS Y DE SOLICITUDES
DE REFERENDO. El registrador correspondiente asignar un nmero consecutivo de
identificacin a las iniciativas legislativas y normativas as como a las solicitudes de referendo,
con el cual indicar el orden en que stos han sido inscritos y la fecha de su inscripcin. As
mismo, llevar un registro de todas las iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes
de referendo inscritas, e informar inmediatamente del hecho a la corporacin correspondiente
o, en el caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informar
trimestralmente a la ciudadana, por un medio idneo de comunicacin escrito, sobre los
procesos de recoleccin de firmas en curso.

ARTCULO 15. EFECTOS DE LA INSCRIPCION. La inscripcin de iniciativas populares Iegislativas
y normativas ante la Registradura del Estado Civil correspondiente, no impide que la respectiva
corporacin pblica decida sobre tales materias en el mismo sentido o en sentido distinto al de
la iniciativa popular legislativa y normativa. Si as lo hiciere, deber indicar expresamente si su
decisin concuerda o contradice la iniciativa, as como los motivos que tuvo para ello.


207
CAPTULO II.
TRMITE DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO.
ARTCULO 16. EL FORMULARIO PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y
NORMATIVAS Y DE LAS SOLICITUDES DE REFERENDO. El documento sobre el cual firmarn los
ciudadanos que apoyan la iniciativa legislativa y normativa o la solicitud del referendo deber
ser un formulario diferente a aquel con el cual se efectu la inscripcin en la registradura
correspondiente y contendr cuando menos la siguiente informacin:

a. El nmero que la Registradura del Estado Civil le asign a la iniciativa legislativa y normativa
o a la solicitud de referendo;

b. La informacin requerida en el formulario presentado para la inscripcin de la iniciativa
legislativa y normativa o la solicitud de referendo, de conformidad con los artculos 11 y 12 de
la presente ley;

c. El resumen del contenido de la propuesta y la invitacin a los eventuales firmantes a leerlo
antes de apoyarlo.

El texto de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo y su resumen, no
podrn contener alusiones personales ni hacer publicidad personal o comercial.

En el caso de las firmas que se recolecten por correo, segn lo previsto en el artculo 19 de esta
Ley, el documento en que se firme deber contener la informacin exigida en el presente
artculo.

Los promotores debern anexar adems el texto completo del articulado correspondiente y las
razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano que desee conocer el proyecto
completo tenga la posibilidad de hacerlo. Si se trata de una solicitud de referendo derogatorio,
se anexar el texto de la norma en cuestin.

ARTCULO 17. PLAZO PARA LA RECOLECCIN DE APOYOS. Inscrita la iniciativa legislativa y
normativa o la solicitud de referendo ante la Registradura del Estado Civil correspondiente, el
Registrador del Estado Civil dispondr de quince quince das para la elaboracin y entrega de
los formularios a los promotores; stos contarn, desde ese momento, con seis meses para la
recoleccin de las firmas de quienes apoyan estos procesos de participacin.

Este plazo podr ser prorrogado, en caso de fuerza mayor, en la forma y por el tiempo que
seale el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 18. SUSCRIPCIN DE APOYOS. Para consignar su apoyo en una iniciativa legislativa
y normativa o en una solicitud de referendo, el ciudadano deber escribir en el formulario, de
su puo y letra, la fecha en que firma, su nombre, el nmero de su documento de
identificacin, el lugar y la direccin de su residencia, todo esto en forma completa y legible, y
su firma. Si la persona no supiere escribir imprimir su huella dactilar a continuacin del que
firme a su ruego. Si hubiere firmas repetidas, se tendr por vlida la que tenga la fecha ms
reciente.

En el caso de iniciativas promovidas por concejales o diputados, se escribir el nombre del
municipio o departamento en el que ejercen dicha representacin.

Sern anulados por la Registradura de la Circunscripcin Electoral correspondiente los
respaldos suscritos en documentos que no cumplan los requisitos sealados en el artculo 16, al
igual que aquellos que incurran en alguna de las siguientes razones, las cuales debern ser
certificadas por escrito:

1. Fecha, nombre o nmero de la cdula de ciudadana ilegibles o no identificables.

2. Firma con datos incompletos, falsos o errneos.
208

3. Firmas de la misma mano.

4. Firma no manuscrita.

5. No inscrito en el censo electoral correspondiente.

PARGRAFO. Tratndose de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de
referendo en el mbito de las entidades territoriales, ser causal de nulidad del respaldo no ser
residente en la respectiva entidad territorial.

ARTCULO 19. RECOLECCIN DE APOYOS POR CORREO. Los respaldos tambin podrn ser
remitidos por correo que deber ser certificado, debiendo la persona que desee apoyar la
iniciativa legislativa o la solicitud de referendo consignar la informacin requerida y firmar en la
forma prevista en el artculo anterior. El documento donde firme podr ser un formulario, una
copia del mismo o un formato donde aparezca la informacin exigida en el artculo 16. El
Estado asumir los costos del envo de los formularios firmados.

ARTCULO 20. DESISTIMIENTO. Por decisin de la mitad ms uno de los miembros del comit
de promotores, stos podrn desistir de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo antes del vencimiento del plazo para la recoleccin de los apoyos. Decisin que debe
ser presentada por escrito, motivada y personalmente al registrador correspondiente, junto con
todas las firmas recogidas hasta el momento.

Dentro del mes siguiente a la presentacin del desistimiento, la Registradura efectuar el
conteo, har pblico el nmero de firmas recogidas y sealar el plazo para que cualquier
ciudadano, concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comit de promotores. Este
dispondr, para completar el nmero de apoyos requerido, de lo que restaba del plazo, contado
a partir del momento en que el nuevo comit se haya inscrito ante el Registrador del Estado
Civil correspondiente y reciba los formularios respectivos.

Los documentos entregados por los que desistieron reposarn en la Registradura. Para la
continuacin del proceso de recoleccin de apoyos los nuevos promotores recibirn otros
formularios en los que, adems de la informacin contenida en los anteriores, se indique, el
nombre de los integrantes del nuevo comit de promotores, y el nmero total de apoyos
recogidos hasta el momento.

ARTCULO 21. ENTREGA DE LOS FORMULARIOS A LA REGISTRADURA. Antes de vencerse el
plazo de seis meses, los promotores presentarn los formularios debidamente diligenciados, al
Registrador del Estado Civil correspondiente.

Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el nmero de apoyos requeridos, la
iniciativa legislativa y normativa o la solicitud de referendo ser archivada.

Si el nmero mnimo de firmas requerido no se ha cumplido y an no ha vencido el plazo para
la recoleccin de firmas podr continuarse con el proceso por el perodo que falte y un mes
ms. Vencido este plazo, las firmas adicionales sern entregadas para que la Registradura
expida un nuevo certificado.

ARTCULO 22. VERIFICACIN DE LA REGISTRADURIA. El Registrador Nacional del Estado Civil
sealar el procedimiento que deba seguirse para la verificacin de la autenticidad de los
respaldos y podr adoptar tcnicas de muestreo cientficamente sustentadas, previa aprobacin
de las mismas por el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 23. CERTIFICACIN DE LA REGISTRADURA. En el trmino de un mes, contado a
partir de la fecha de la entrega de los formularios por los promotores y hechas las verificaciones
de ley, el respectivo Registrador del Estado Civil certificar el nmero total de respaldos
consignados, el nmero de respaldos vlidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con
209
los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la iniciativa legislativa y
normativa o de la solicitud de referendo.

ARTCULO 24. DESTRUCCIN DE LOS FORMULARIOS. Una vez que la Registradura
correspondiente haya expedido el certificado a que se refiere el artculo anterior, conservar los
formularios por veinte (20) das. Durante ese trmino, los promotores podrn interponer ante la
jurisdiccin contencioso administrativa las acciones a que haya lugar cuando, por la anulacin
de firmas, no se hubiere obtenido el apoyo requerido.

Cuando se haya interpuesto alguna accin contra la decisin de la Registradura, los formularios
debern conservarse mientras sta se resuelve.

PARGRAFO. Vencido el trmino o resueltas las acciones, los materiales quedarn a disposicin
del Fondo Rotatorio de la Registradura.

ARTCULO 25. RECOLECCIN DE FIRMAS EN ENTIDADES TERRITORIALES. Cuando se realicen
procesos de participacin ciudadana en el mbito de las entidades territoriales o de las
comunas, corregimientos o localidades, slo podrn consignar su apoyo quienes residan en la
respectiva entidad territorial, comuna, corregimiento o localidad adems de estar inscritos en el
correspondiente censo electoral.

ARTCULO 26. CERTIFICACIN. La organizacin electoral certificar, para todos los efectos
legales, el cumplimiento de los requisitos exigidos para la realizacin de los mecanismos de
participacin ciudadana.

TTULO III.
DE LA INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y
NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS.
ARTCULO 27. RESPALDO DE LAS INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVASY NORMATIVAS.
Para que una iniciativa popular de acto legislativo, de ley, de ordenanza, de acuerdo o de
resolucin local sea presentada ante la respectiva corporacin pblica, deber contar con el
respaldo de por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo
electoral correspondiente.

Cuando las iniciativas populares legislativas y normativas promovidas por concejales o
diputados sean de ley, requerirn un respaldo del treinta por ciento (30%) de los concejales o
diputados del pas.

ARTCULO 28. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y
NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Slo pueden ser materia de iniciativa
popular legislativa y normativa ante las corporaciones pblicas, aquellas que sean de la
competencia de la respectiva corporacin.

No se podrn presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las
asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:

1. Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes,
segn lo establecido en los artculos 154, 300, 313, 315, 322, 336 de la Constitucin Poltica.

2. Presupuestales, fiscales o tributarias.

3. Relaciones internacionales.

4. Concesin de amnistas o indultos.

5. Preservacin y restablecimiento del orden pblico.

210
ARTCULO 29. PRESENTACIN Y PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS POPULARES
LEGISLATIVAS Y NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Una vez certificado por
la Registradura del Estado Civil correspondiente, el cumplimiento de los requisitos de una
iniciativa legislativa y normativa, exigidos por esta Ley, su vocero, presentar dicho certificado
con el proyecto de articulado y la exposicin de motivos, as como la direccin de su domicilio y
la de los promotores, ante la Secretara de una de las Cmaras del Congreso de la Repblica o
de la Corporacin Pblica respectiva, segn el caso.

El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, as como el texto del proyecto de
articulado y su exposicin de motivos, debern ser divulgados en la publicacin oficial de la
correspondiente corporacin.

ARTCULO 30. REGLAS PARA EL TRMITE DE INICIATIVAS POPULARES LEGISLATIVAS Y
NORMATIVAS ANTE LAS CORPORACIONES PBLICAS. Para garantizar la eficacia de la
participacin ciudadana durante el trmite de la iniciativa popular legislativa y normativa en la
corporacin respectiva, se respetarn las siguientes reglas:

1. La iniciativa popular ser estudiada de conformidad con lo establecido en el reglamento de la
corporacin respectiva y se aplicarn las disposiciones establecidas en el artculo 163 de la
Constitucin Poltica para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia.

En el caso de la iniciativa popular de acto legislativo presentada por el 20% de los concejales o
diputados del pas se aplicar el trmite previsto en el artculo 375 de la Constitucin.

2. El vocero deber ser convocado a todas las sesiones en que se tramite el proyecto y ser odo
en todas las etapas del trmite.

3. El vocero podr apelar ante la plenaria cuando la comisin respectiva se haya pronunciado
en contra de la iniciativa popular.

4. Cuando la respectiva corporacin no d primer debate a una iniciativa popular legislativa o
normativa durante una legislatura y sta deba ser retirada, se podr volver a presentar en la
siguiente legislatura. En este caso, seguirn siendo vlidas las firmas que apoyan la iniciativa
popular, y no ser necesario volver a recolectarlas.

Las firmas ciudadanas que apoyen iniciativas que al momento de entrar en vigencia la presente
Ley, se encuentren en trnsito en cualquier Corporacin seguirn siendo vlidas por un ao
ms.

TTULO IV.
DE LOS REFERENDOS.

CAPTULO I.
RESPALDO PARA LA CONVOCATORIA DE UN REFERENDO.
ARTCULO 31. RESPALDO PARA LA CONVOCATORIA. Un nmero de ciudadanos no menor al
diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, segn el
caso, podr solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un
referendo para la aprobacin de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolucin
local de iniciativa popular que sea negado por la corporacin respectiva o vencido el plazo de
que trata el artculo 163 de la Constitucin Poltica, o solicitar la derogatoria total o parcial de
leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales.

PARGRAFO. En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondrn de otros seis
meses para completar un nmero de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la
circunscripcin respectiva.

Si dicho respaldo ya hubiere sido alcanzado para la presentacin de la iniciativa legislativa y
normativa, a la corporacin pblica, los promotores podrn solicitar la convocatoria de
211
referendo sin ms requisitos pero, de presentarse otras iniciativas complementarias o
contradictorias sobre la misma materia, segn lo dispuesto en el artculo 38 de esta Ley, podrn
continuar el proceso de recoleccin de apoyos por el tiempo sealado.

En tal caso, podrn emplear el mismo formulario, surtir el mismo procedimiento y cumplir con
las condiciones exigidas para la recoleccin de las firmas en apoyo a la iniciativa original, que
no hubiere sido aprobado por la corporacin correspondiente, o derogatoria total o parcial de
leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales (sic).

ARTCULO 32. REFERENDO CONSTITUCIONAL. A iniciativa del Gobierno o de un grupo de
ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobacin de la mayora de los miembros de ambas Cmaras podr someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo ser
presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado
que votan positivamente y que votan negativamente.

La aprobacin de reformas a la Constitucin por va de referendo requiere el voto afirmativo de
ms de la mitad de los sufragantes y que el nmero de stos exceda de la cuarta parte del total
de ciudadanos que integran el censo electoral.

ARTCULO 33. CONVOCATORIA DEL REFERENDO. Expedidas las certificaciones por la
Registradura del Estado Civil correspondiente, sobre el nmero de apoyos requerido, as como
el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o
local correspondiente, convocar el referendo mediante decreto, en el trmino de ocho das, y
adoptar las dems disposiciones necesarias para su ejecucin.

CAPTULO II.
MATERIA DE LOS REFERENDOS.
ARTCULO 34. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE REFERENDOS. Pueden ser objeto de
referendos los proyectos de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolucin local que sean de la
competencia de la corporacin pblica de la respectiva circunscripcin electoral de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 29 de esta Ley.

Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos
que dicte el Presidente de la Repblica en ejercicio de facultades extraordinarias que ste le
haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los
decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los
concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son
resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las resoluciones que dicte
el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgada para tal
evento.

ARTCULO 35. REFERENDOS DEROGATORIOS DE CIERTOS ACTOS LEGISLATIVOS. Debern
someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se
refieran a los derechos reconocidos en el Captulo I del Ttulo II y a sus garantas a los
procedimientos de participacin popular, o al Congreso, si as lo solicita, dentro de los seis
meses siguientes a la promulgacin del acto legislativo, un 5% de los ciudadanos que integren
el censo electoral.

ARTCULO 36. DE CUANDO NO HAY LUGAR A REFERENDOS DEROGATORIOS. Si antes de la
fecha sealada para la votacin de un referendo para derogar un acto legislativo, una ley, una
ordenanza, un acuerdo local o una resolucin local, la corporacin respectiva lo deroga, no
habr lugar a la celebracin del referendo.

CAPTULO III.
LA CAMPAA DEL REFERENDO.
ARTCULO 37. PERODO PARA LA RECOLECCIN DE APOYOS. Inscrita una solicitud de
referendo, la organizacin electoral fijar un plazo de un mes para la inscripcin de otras
212
iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sean stas complementarias o
contradictorias de la primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el
Congreso o por la Corporacin Administrativa correspondiente. Transcurrido dicho plazo, se
inicia el de seis meses para la recoleccin de las firmas adicionales de los ciudadanos. Ningn
ciudadano podr suscribir su apoyo a ms de una iniciativa.

Ser sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil
correspondiente, dentro del trmino antes sealado, que, segn certificacin del mismo
Registrador, haya recogido el mayor nmero de apoyos vlidos, siempre y cuando este nmero
sea al menos igual al exigido en la presente Ley, y sus promotores harn campaa por el s.

Los promotores de las otras iniciativas podrn hacer campaa por el s o por el no, y gozarn
de los beneficios especiales de que tratan los artculos siguientes, si la iniciativa que promueven
lograse, cuando menos, el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el
respectivo censo electoral, segn certificacin del respectivo Registrador.

PARGRAFO. No sern admitidas nuevas iniciativas sobre la misma materia antes de que el
proceso del referendo haya culminado en todas su partes.

ARTCULO 38. FECHA PARA LA REALIZACIN DEL REFERENDO. El referendo deber realizarse
dentro de los seis meses siguientes a la presentacin de la solicitud.

Cuando se trate de un referendo de carcter nacional, departamental, municipal o local, la
votacin no podr coincidir con ningn otro acto electoral. No podr acumularse la votacin de
ms de tres referendos para la misma fecha.

ARTCULO 39. FINALIZACIN DE LAS CAMPAAS. Las campaas de todos los procesos de
participacin ciudadana reglamentados en la presente ley, y que culminen con una votacin,
finalizarn a las 12 de la noche del da anterior al sealado por la misma.

CAPTULO IV.
VOTACIN DEL REFERENDO Y ADOPCIN DE LA DECISIN
ARTCULO 40. CONTENIDO DE LA TARJETA ELECTORAL. El Registrador del Estado Civil
correspondiente, disear la tarjeta electoral que ser usada en la votacin de referendos, la
cual deber, por lo menos, contener:

1. La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga ntegramente la norma que se somete a
referendo.

2. Casillas para el s, para el no y para el voto en blanco.

3. El articulado sometido a referendo.

ARTCULO 41. LA TARJETA ELECTORAL PARA EL REFERENDO CONSTITUCIONAL. La tarjeta
para la votacin del referendo constitucional deber ser elaborada de tal forma que, adems del
contenido indicado en el artculo anterior, presente a los ciudadanos la posibilidad de escoger
libremente el articulado que aprueban y el articulado que rechazan, mediante casillas para
emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los artculos cuando el elector no vote el
proyecto en bloque. En todo caso, habr una casilla para que vote el proyecto en bloque si as
lo desea.

ARTCULO 42. SUSPENSIN DE LA VOTACIN DE LOS REFERENDOS DURANTE LOS ESTADOS
DE EXCEPCIN. El Presidente de la Repblica, con la firma de todos sus ministros, mediante
decreto legislativo y por motivos de orden pblico podr suspender la realizacin de la votacin
de un referendo durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepcin, siempre que su
celebracin pudiere afectar el orden pblico o se observare un ambiente de intimidacin para
los votantes. Dentro de los tres das siguientes a la expedicin del decreto el Presidente de la
Repblica presentar un informe motivado al Congreso de la Repblica sobre las razones que
213
determinaron la suspensin. Si ste no estuviere sesionando podr hacerlo dentro del mismo
trmino.

El Gobierno enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin el decreto
legislativo de suspensin para que sta se decida definitivamente sobre su constitucionalidad; si
el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehender de oficio
y en forma inmediata su conocimiento.

ARTCULO 43. CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL TEXTO QUE SE SOMETE A
REFERENDO. Para evitar un pronunciamiento popular sobre iniciativas inconstitucionales, el
tribunal de la jurisdiccin contencioso-administrativa competente, en el caso de referendos
normativos departamentales, distritales, municipales o locales, previamente revisarn la
constitucionalidad del texto sometido a referendo. El Tribunal Contencioso-Administrativo
competente, segn el caso, se pronunciar despus de un perodo de fijacin en lista de diez
das, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y
el Ministerio Pblico rinda su concepto.

ARTCULO 44. MAYORAS. En todo referendo, el pueblo tomar decisiones obligatorias por
medio de la mitad ms uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta
parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripcin
electoral.

ARTCULO 45. DECISIN POSTERIOR SOBRE NORMAS SOMETIDAS AL REFERENDO. Las
normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrn ser objeto de
decisin dentro de los dos aos siguientes, salvo por decisin de la mayora absoluta de los
miembros de la respectiva corporacin. Pasado ese trmino se aplicarn las mayoras
ordinarias.

Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carcter nacional no podr
solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos aos.

ARTCULO 46. NOMBRE Y ENCABEZAMIENTO DE LA DECISIN. La decisin adoptada en
referendo se denominar acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolucin local, segn
corresponda a materias de competencia del Congreso de la Repblica, de las asambleas
departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas administradoras
locales, y as se encabezar el texto aprobado.

Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo el encabezamiento
deber ser el siguiente segn el caso:

"El pueblo de Colombia decreta".

ARTCULO 47. PROMULGACIN DE ACTOS LEGISLATIVOS, LEYES, ORDENANZAS, ACUERDOS
O RESOLUCIONES LOCALES APROBADOS EN REFERENDO. Aprobado un referendo, el
Presidente de la Repblica, el gobernador o el alcalde, segn el caso, sancionar la norma y
dispondr su promulgacin en el trmino de ocho das contados a partir de la declaracin de los
resultados por parte de la Registradura del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en
causal de mala conducta.

ARTCULO 48. VIGENCIA DE LA DECISIN. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas los
acuerdos y las resoluciones locales, entrarn en vigencia a partir del momento de la publicacin
a menos que en la misma se establezca otra fecha.

La publicacin deber hacerse a los ocho das siguientes a la aprobacin de los resultados por
la organizacin electoral en el Diario Oficial o en la publicacin oficial de la respectiva
corporacin y, de no realizarse, se entender surtida una vez vencido dicho trmino,
configurndose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.

214
TTULO V.
LA CONSULTA POPULAR.
ARTCULO 49. CONSULTA POPULAR NACIONAL. El Presidente de la Repblica, con la firma de
todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la Repblica, podr consultar al
pueblo una decisin de trascendencia nacional.

No se podrn realizar consultas sobre temas que impliquen modificacin a la Constitucin
Poltica.

ARTCULO 50. CONSULTA POPULAR A NIVEL DEPARTAMENTAL, DISTRITAL, MUNICIPAL Y
LOCAL. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que seale el Estatuto General
de la Organizacin Territorial y de los casos que ste determine, los gobernadores y alcaldes
podrn convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales,
municipales, distritales o locales.

ARTCULO 51. FORMA DEL TEXTO QUE SE SOMETER A VOTACION. Las preguntas que se
formulen al pueblo estarn redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse
con un s o un no.

No podrn ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a
una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitucin segn el
procedimiento establecido en el artculo 376 de la Constitucin Poltica y en esta Ley.

ARTCULO 52. CONCEPTO PREVIO PARA LA REALIZACIN DE UNA COSULTA POPULAR. En la
consulta popular de carcter nacional, el texto que se someter a la decisin del pueblo,
acompaado de una justificacin de la consulta y de un informe sobre la fecha de su
realizacin, ser enviado por el Presidente de la Repblica al Senado para que, dentro de los
veinte das siguientes, emita concepto favorable. Por decisin de mayora de sus miembros, el
Senado podr prorrogar este plazo en diez das ms.

El gobernador o el alcalde solicitar a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local,
un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carcter departamental, municipal o local
en los mismos trminos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si ste fuere
desfavorable el gobernador o el alcalde no podr convocar la consulta. El texto de la consulta
se remitir al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de
los 15 das siguientes sobre su constitucionalidad.

ARTCULO 53. FECHA PARA LA REALIZACIN DE LA CONSULTA POPULAR. La votacin de la
consulta popular nacional se realizar dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del
pronunciamiento del Senado de la Repblica, o del vencimiento del plazo indicado para ello. En
el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las
comunas, corregimientos y localidades, el trmino ser de dos meses.

ARTCULO 54. DECISIN DEL PUEBLO. La decisin tomada por el pueblo en la consulta, ser
obligatoria. Se entender que ha habido una decisin obligatoria del pueblo, cuando la pregunta
que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad ms uno de los sufragios
vlidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que
componen el respectivo censo electoral.

Corte Constitucional:

- Este artculo del Proyecto de Ley No. 92 de 1992 SENADO y 282 de 1993 CMARA fue
declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-180-94 del 14 de abril
de 1994, Magistrado Ponente.
ARTCULO 55. EFECTOS DE LA CONSULTA. Cuando el pueblo haya adoptado una decisin
obligatoria, el rgano correspondiente deber adoptar las medidas para hacerla efectiva.
Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolucin local, la
corporacin respectiva deber expedirla dentro del mismo perodo de sesiones y a ms tardar
215
en el perodo siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta
administradora local, no la expidieren, el Presidente de la Repblica, el gobernador, el alcalde, o
el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptar mediante decreto con
fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolucin local, segn el caso. En este caso el plazo para
hacer efectiva la decisin popular ser de tres meses.

ARTCULO 56. SUSPENSIN DE LA VOTACIN PARA LA CONSULTA POPULAR. El Presidente de
la Repblica con la firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, podr suspender
la realizacin de la votacin durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepcin si su
celebracin pudiere afectar el orden pblico o se observare un ambiente de intimidacin para
los votantes. Dentro de los tres das siguientes a la expedicin del decreto, el Presidente de la
Repblica, presentar un informe motivado al Congreso, sobre las razones que determinaron la
suspensin.

El Gobierno enviar a la Corte Constitucional, al da siguiente de su expedicin, el decreto
legislativo de suspensin para que sta decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no
cumpliere con el deber de enviarlo, la Corte Constitucional aprehender de oficio y en forma
inmediata su conocimiento.

TTULO VI.
CONSULTA PARA CONVOCAR UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE.
ARTCULO 57. INICIATIVA Y CONVOCATORIA DE LA CONSULTA. El Congreso de la Repblica,
mediante una ley aprobada por la mayora de los miembros de una y otra Cmara, podr
disponer que el pueblo en votacin popular decida si convoca a una Asamblea Constituyente
para reformar parcial o totalmente la Constitucin.

ARTCULO 58. CONTENIDO DE LA LEY DE CONVOCATORIA. Adems de la convocatoria de la
Asamblea Constituyente, la ley deber definir el nmero de delegatarios, el sistema para
elegirlos, la competencia de la Asamblea, la fecha de su iniciacin y su perodo.

ARTCULO 59. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. Sancionada la ley que convoca la
consulta, el Presidente de la Repblica la remitir a la Corte Constitucional para que sta decida
previamente sobre su constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los
artculos 241, inciso 2o., y 379 de la Constitucin Poltica.

ARTCULO 60. LA TARJETA ELECTORAL. La tarjeta electoral para la consulta deber ser
diseada de tal forma que los electores puedan votar con un s o un no la convocatoria y los
temas que sern competencia de la Asamblea.

ARTCULO 61. CONVOCATORIA DE LA ASAMBLEA. Se entiende que el pueblo convoca la
Asamblea, si as lo aprueba, cuando menos, la tercera parte de los integrantes del censo
electoral. Las reglas definidas por el pueblo en la consulta no podrn ser variadas
posteriormente.

ARTCULO 62. FECHA PARA LA REALIZACIN DE LA CONSULTA. La consulta para convocar una
Asamblea Constituyente y la eleccin de sus delegatarios sern dos actos separados.

Esta deber realizarse entre los dos y los seis meses a partir de la fecha de la expedicin de la
ley. Estos mismos trminos rigen para la eleccin de los delegatarios a la Asamblea, contados
desde la fecha de promulgacin de los resultados por el Consejo Nacional Electoral. Las dos
votaciones no podrn coincidir con otro acto electoral.

TTULO VII.
DE LA REVOCATORIA DEL MANDATO.
ARTCULO 63. REVOCATORIA DEL MANDATO. Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos
por esta Ley para la presentacin e inscripcin de iniciativas legislativas y normativas, un
nmero de ciudadanos no inferior el 40% del total de votos vlidos emitidos en la eleccin del
respectivo mandatario, podr solicitar ante la Registradura del Estado Civil correspondiente, la
216
convocatoria a la votacin para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde. Slo
podrn solicitar la revocatoria quienes participaron en la votacin en la cual se eligi al
funcionario correspondiente.

La revocatoria del mandato proceder siempre y cuando haya transcurrido no menos de un
ao, contado a partir del momento de la posesin del respectivo mandatario.

PARGRAFO. La Registradura del Estado Civil correspondiente certificar que las cdulas de
quienes firman el formulario, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas
elecciones.

ARTCULO 64. MOTIVACIN DE LA REVOCATORIA. El formulario de solicitud de convocatoria a
la votacin para la revocatoria, deber contener las razones que la fundamentan, por la
insatisfaccin general de la ciudadana o por el incumplimiento del programa de gobierno.

ARTCULO 65. INFORME DE LA SOLICITUD DE REVOCATORIA. Aprobada la solicitud y expedida
la respectiva certificacin, el Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro de los 5 das
siguientes, informar del hecho al respectivo funcionario.

ARTCULO 66. CONVOCATORIA A LA VOTACIN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Los
ciudadanos de la respectiva entidad territorial sern convocados a la votacin para la
revocatoria, por la Registradura del Estado Civil correspondiente dentro de un trmino no
superior a 2 meses, contados a partir de la certificacin expedida por la misma entidad.

ARTCULO 67. DIVULGACION, PROMOCIN Y REALIZACIN DE LA CONVOCATORIA.
Corresponder al Registrador del Estado Civil respectivo, un vez cumplidos los requisitos
establecidos para la solicitud de revocatoria, coordinar con las autoridades electorales del
respectivo departamento o municipio, la divulgacin, promocin y realizacin de la convocatoria
para la votacin de acuerdo con las normas establecidas en el Ttulo X de la presente ley.

ARTCULO 68. APROBACIN DE LA REVOCATORIA.Se considerar revocado el mandato para
gobernadores y alcaldes, al ser sta aprobada en la votacin respectiva por un nmero de votos
no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votacin, siempre que el
nmero de sufragios no sea inferior al 60% de la votacin registrada el da en que se eligi al
mandatario, y nicamente podrn sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la
cual se eligi al respectivo gobernador o alcalde.

ARTCULO 69. RESULTADO DE LA VOTACIN. <NOTA DE VIGENCIA: Este artculo del Proyecto
de Ley No. 92 de 1992 SENADO y 282 de 1993 CMARA fue declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-180-94 del 14 de abril de 1994.>

Si como resultado de la votacin no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no
podr volver a intentarse en lo que resta de su perodo.

ARTCULO 70. INSCRIPCIN DE CANDIDATOS. Podr inscribirse como candidato cualquier
ciudadano que cumpla los requisitos constitucionales y legales para ello, de conformidad con lo
establecido en las normas electorales generales, a excepcin del mandatario que ha renunciado
o al que le ha sido revocado el mandato.

La inscripcin del candidato deber hacerse ante el correspondiente Registrador del Estado
Civil, por lo menos 20 das antes de la fecha de la votacin.

ARTCULO 71. REMOCIN DEL CARGO. Habindose realizado la votacin y previo informe del
resultado de los escrutinios por la registradura correspondiente, el Registrador Nacional del
Estado Civil la comunicar al Presidente de la Repblica o al gobernador respectivo para que
procedan, segn el caso, a la remocin del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado.

217
ARTCULO 72. EJECUCIN INMEDIATA DE LA REVOCATORIA. Surtido el trmite establecido en
el artculo anterior, la revocatoria del mandato ser de ejecucin inmediata.

ARTCULO 73. ELECCIN DEL SUCESOR. Revocado el mandato a un gobernador o a un Alcalde
se convocar a elecciones para escoger al sucesor, dentro de los 30 das siguientes a la fecha
en que el registrador correspondiente certificara los resultados de la votacin.

Durante el perodo que transcurra entre la fecha de la revocatoria y la posesin del nuevo
mandatario, ser designado en calidad de encargado por el Presidente de la Repblica o el
Gobernador, segn el caso, un ciudadano del mismo grupo, partido o movimiento poltico del
mandatario revocado.
ARTCULO 74. DESIGNACIN DEL SUCESOR. El funcionario reemplazante dar cumplimiento,
en lo que fuere pertinente, al programa inscrito para la gestin gubernamental en el respectivo
perodo.

ARTCULO 75. SUSPENSIN DE ELECCIONES. El Presidente de la Repblica decidir, en caso
de grave perturbacin del orden pblico, sobre el aplazamiento de la celebracin de las
elecciones segn lo establecido en las normas electorales vigentes.

TTULO VIII.
DEL PLEBISCITO.
ARTCULO 76. PLEBISCITO. El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros,
podr convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las polticas del Ejecutivo que no
requieran aprobacin del Congreso; excepto las relacionadas con los estados de excepcin y el
ejercicio de los poderes correspondientes.

El Presidente deber informar inmediatamente al Congreso su intencin de convocar un
plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevar a cabo la votacin, la cual no
podr ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que
el Congreso reciba el informe del Presidente. El plebiscito no podr coincidir con otra eleccin.

ARTCULO 77. CONCEPTO OBLIGATORIO DE LAS CAMARAS Y PREVIO DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya
informado sobre su intencin de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cmaras, por la
mayora de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podr convocarlo.

En ningn caso el plebiscito podr versar sobre la duracin del perodo constitucional del
mandato presidencial, ni podr modificar la Constitucin Poltica.

ARTCULO 78. CAMPAA A FAVOR O EN CONTRA DEL PLEBISCITO. El acceso de los partidos y
movimientos polticos a los espacios de televisin financiados por el Estado se har de
conformidad con lo establecido para el referendo constitucional.

El Gobierno dispondr del mismo tiempo en televisin para expresar su opinin sobre el
plebiscito. El uso de estos espacios se har dentro de los veinte das anteriores a la fecha
sealada para la votacin.

ARTCULO 79. EFECTO DE LA VOTACIN. El pueblo decidir, en plebiscito, por la mayora del
censo electoral.

TTULO IX.
DEL CABILDO ABIERTO.
ARTCULO 80. OPORTUNIDAD. En cada perodo de sesiones ordinarias de los concejos
municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos
dos sesiones en las que se considerarn los asuntos que los residentes en el municipio, distrito,
localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la
corporacin respectiva.

218
ARTCULO 81. PETICIN DE CABILDO ABIERTO. Un nmero no inferior al cinco por mil del
censo electoral del municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, segn el caso, podrn
presentar ante la secretara de la respectiva corporacin la solicitud razonada para que sea
discutido un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince das de anticipacin a la fecha
de iniciacin del perodo de sesiones.

Las organizaciones civiles podrn participar en todo el proceso de convocatoria y celebracin de
los cabildos abiertos.

ARTCULO 82. MATERIAS OBJETO DE CABILDO ABIERTO. Podr ser materia del cabildo abierto
cualquier asunto de inters para la comunidad. Sin embargo, no se podrn presentar proyectos
de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.

ARTCULO 83. PRELACIN. En los cabildos abiertos se tratarn los temas en el orden en que
fueron presentados ante la respectiva secretara.

ARTCULO 84. DIFUSIN DEL CABILDO. Los concejos municipales o distritales, o las juntas
administradoras locales, dispondrn la amplia difusin de la fecha, el lugar y de los temas que
sern objeto del cabildo abierto. Para ello, ordenarn la publicacin de dos convocatorias en un
medio de comunicacin idneo.

ARTCULO 85. ASISTENCIA Y VOCERA. A los cabildos abiertos podrn asistir todas las
personas que tengan inters en el asunto.

Adems del vocero de quienes solicitaron el cabildo abierto, tendrn voz quienes se inscriban a
ms tardar 3 das antes de la realizacin del cabildo en la secretara respectiva, presentando
para ello un resumen escrito de su futura intervencin.

ARTCULO 86. OBLIGATORIEDAD DE LA RESPUESTA. Terminado el cabildo, dentro de la
semana siguiente, en audiencia pblica a la cual sern invitados los voceros, el presidente de la
respectiva corporacin dar respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes
ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones pblicas municipales,
distritales o locales, la respuesta deber sealar el orden de prioridad de las mismas dentro del
presupuesto y los planes correspondientes.

ARTCULO 87. CITACIN A PERSONAS. Por solicitud de los promotores del cabildo o por
iniciativa de los voceros, previa proposicin aprobada por la corporacin, podr citarse a
funcionarios municipales o distritales, con cinco das de anticipacin, para que concurran al
cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el tema
del cabildo. La desatencin a la citacin sin justa causa, ser causal de mala conducta.

ARTCULO 88. SESIONES FUERA DE LA SEDE. Cuando se trate de asuntos que afecten
especficamente a una localidad, corregimiento o comuna, el cabildo abierto podr sesionar en
cualquier sitio de ste, con la presencia del respectivo concejo municipal o distrital, o la junta
administradora local, segn el caso.

TTULO X.
NORMAS SOBRE DIVULGACIN INSTITUCIONAL
PUBLICIDAD Y CONTRIBUCIONES.
ARTCULO 89. ESPACIOS INSTITUCIONALES EN TELEVISIN. En el referendo de carcter
institucional o legal, los promotores a favor o en contra de la iniciativa, as como los partidos y
movimientos con personera jurdica, tendrn derecho dentro de los treinta das anteriores a la
fecha de la votacin, a por lo menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de
televisin. El Gobierno Nacional, si lo desea, dispondr de tres espacios en cada canal para que
presente su posicin sobre la materia.

En las campaas de referendo de ordenanzas, de acuerdo o de resoluciones locales. en las
capitales de los departamentos, los promotores de la iniciativa y los que promuevan el voto por
219
el no, as como los partidos y movimientos con personera jurdica que participen en el debate,
tendrn derecho a por lo menos tres espacios institucionales en el canal de televisin de la
respectiva regin, dentro de los treinta das anteriores a la fecha de la votacin. En el caso del
Distrito Capital, y mientras no disponga de canal regional, se considerar para tales efectos
como canal regional la cadena tres de televisin.

El Consejo Nacional Electoral previo concepto del Consejo Nacional de Televisin o el rgano
que haga sus veces, distribuir los espacios, sealar la duracin de cada presentacin y
establecer las regias que deban observarse en los mismos.

El tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no podr ser inferior al promedio del
asignado a los partidos y movimientos polticos con personera jurdica.

ARTCULO 90. PUBLICACIONES INSTITUCIONALES. El Registrador del Estado Civil
correspondiente, ordenar tres publicaciones del texto del proyecto sometido a referendo, al
comienzo, en el intermedio y al final de la campaa, en dos diarios de circulacin nacional si se
trata de un referendo de carcter constitucional o legal, o dos publicaciones en un diario de
amplia circulacin en el respectivo territorio, en el caso de un referendo de carcter
departamental o municipal.

ARTCULO 91. CAMPAA INSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIN ELECTORAL. Sin perjuicio de
la campaa que adelanten los distintos grupos, la organizacin electoral ser responsable de la
campaa por el s y por el no, y para dar una orientacin objetiva al debate, escuchar en
audiencia los argumentos de los promotores y opositores segn lo establecido por el Consejo
Nacional Electoral.

Durante el tiempo de la campaa, la organizacin electoral publicar anuncios en los medios de
comunicacin ms adecuados para la suficiente divulgacin del contenido de la propuesta que
ser sometida a referendo, para invitar a los ciudadanos a participar en la votacin, y para
ilustrar a los ciudadanos sobre la organizacin del mismo, pero no podr expresar juicio alguno
sobre el texto que ser votado, ni sealar sus ventajas, implicaciones o desventajas, si las
hubiere.

ARTCULO 92. REGLAS PARA CAMPAAS PUBLICITARIAS. En las campaas de los procesos de
participacin ciudadana de iniciativa popular, toda persona natural o jurdica de derecho privado
podr contratar publicidad para promover la recoleccin de firmas, la participacin ciudadana y
una determinada posicin frente al tema de la iniciativa. En todo caso, deber indicarse el
nombre de quien financie los anuncios.

Las afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa o de un referendo sern
sancionadas, en el caso de personas de derecho privado, por el Consejo Nacional Electoral, con
multas entre 10 y 50 salarios mnimos. En el caso de funcionarios o de entidades pblicas, stas
podrn ser denunciadas ante el Ministerio Pblico por cualquier ciudadano.

ARTCULO 93 PUBLICIDAD EN LAS CAMPAAS DE REFERENDO. Los promotores de una
iniciativa de referendo, los que promuevan el voto por el no, as como los partidos y
movimientos polticos que intervengan en el debate, podrn hacer propaganda por todos los
medios de comunicacin, de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el
Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 94 PUBLICIDAD PAGADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIN SOCIAL. Cuando un
perodo, una emisora, una programadora de televisin u otro medio de comunicacin social
acepte difundir publicidad pagada sobre un referendo, deber prestar sus servicios a todos los
promotores, partidos o grupos polticos que intervengan en el debate y que los soliciten en
igualdad de condiciones.

220
ARTCULO 95. CONTROL DE CONTRIBUCIONES. Los promotores podrn recibir contribuciones
de los particulares para sufragar los gastos del proceso de recoleccin de firmas y debern
llevar una cuenta detallada de las mismas y de los fines a que hayan sido destinadas.

Quince das despus de terminado el proceso de recoleccin de firmas, deber presentarse a la
Registradura el balance correspondiente, suscrito por un contador pblico juramentado.

Desde el inicio del proceso de recoleccin de firmas, cualquier persona podr solicitar que se
haga pblico el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa, en dinero o en especie, por
un valor superior a un salario mnimo mensual.

Ninguna contribucin podr superar el monto que cada ao fije el Consejo Nacional Electoral.

ARTCULO 96. FIJACIN DEL MONTO MXIMO DE DINERO PRIVADO PARA LAS CAMPAAS DE
LOS DISTINTOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN. El monto mximo de dinero privado que
podr ser gastado en cada una de las campaas relacionadas con los derechos e instituciones
reguladas en la presente ley, ser fijado por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero
de cada ao. El incumplimiento de esta disposicin ser causal de mala conducta.

TTULO XI.
DE LA PARTICIPACIN DEMOCRTICA DE LAS ORGANIZACIONES CIVILES.

CAPTULO I.
DE LA DEMOCRATIZACIN DEL CONTROL Y DE LA
FISCALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
ARTCULO 97. DE LA PARTICIPACIN ADMINISTRATIVA COMO DERECHO DE LAS PERSONAS.
La participacin en la gestin administrativa se ejercer por los particulares y por las
organizaciones civiles en los trminos de la Constitucin, y de aquellos que se sealen mediante
ley que desarrolle el inciso final del artculo 103 de la Constitucin Poltica y establezcan los
procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la
definicin de las decisiones y materias objeto de la participacin, as como de sus excepciones y
las entidades en las cuales operarn estos procedimientos.
ARTCULO 98. DE LAS VEEDURAS CIUDADANAS. Las organizaciones civiles podrs constituir
veeduras ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales,
con el fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios
pblicos.

La vigilancia podr ejercerse en aquellos mbitos, aspectos y niveles en los que en forma total
o mayoritaria se empleen los recursos pblicos, de acuerdo con la Constitucin y la ley que
reglamente el artculo 270 de la Constitucin Poltica.

TTULO XII.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTCULO 99. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revstese de facultades extraordinarias al
Presidente de la Repblica por el trmino de seis meses, de acuerdo con lo establecido en el
numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica, para crear el "Fondo para la
Participacin Ciudadana", con personera jurdica, patrimonio independiente, adscrito al
Ministerio de Gobierno; el cual tendr por objeto financiar programas que hagan Efectiva la
participacin ciudadana, mediante la difusin de sus procedimientos, la capacitacin de la
comunidad para el ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, as como
el anlisis y evaluacin del comportamiento participativo y comunitario.

PARGRAFO. El Gobierno realizar las operaciones presupuestales para este efecto.

ARTCULO 100. APROPIACIONES PRESUPUESTALES. Con el propsito de garantizar los recursos
necesarios para la realizacin de los procesos de participacin ciudadana en la iniciativa
popular, los referendos, las consultas populares, los plebiscitos y los cabildos abiertos, se
221
incluirn las apropiaciones presupuestales correspondientes en la ley anual de presupuesto, de
acuerdo con las disponibilidades fiscales existentes.

ARTCULO 101. REMISIN A NORMAS ELECTORALES. A las elecciones previstas en esta ley se
aplicarn las disposiciones electorales que no sean incompatibles con ella.

Las normas sobre contribucin y publicidad de balance del Estatuto Bsico de los Partidos y
Movimientos Polticos y de la Oposicin se aplicarn en lo que fueren pertinentes.

ARTCULO 102. DECLARACIN DE RESULTADOS. El Consejo Nacional Electoral o el Registrador
del Estado Civil correspondiente, segn el caso, declarar, oficialmente el resultado de la
votacin y lo comunicar a todas las autoridades que tengan competencia para tomar
decisiones o adoptar medidas relacionadas con lo decidido.

ARTCULO 103. INFORMES DE LA REGISTRADURA. La Registradura Nacional del Estado Civil
llevar un archivo de la utilizacin de las instituciones y mecanismos de participacin ciudadana
regulados en la presente ley.

ARTCULO 104. VIGENCIA DE LA LEY. Esta ley rige a partir de su publicacin.

El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
JORGE RAMN ELAS NDER.

El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
PEDRO PUMAREJO VEGA.

El Presidente de la honorable Cmara de Representantes,
FRANCISCO JOS JATTN SAFAR.

El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR.

REPBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL.
Publquese y ejectese.
Dada en Santaf de Bogot, D.C., a 31 de mayo de 1994.

CSAR GAVIRIA TRUJILLO

El Ministro de Gobierno,
FABIO VILLEGAS RAMREZ.

El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico,
RUDOLF HOMMES RODRGUEZ













222
5. Ley 403 de Agosto 27 de 1997, por la cual se establecen estmulos
para los sufragantes


LEY 403 DE 1997
(agosto 27)
Diario Oficial No. 43.116, de 28 de agosto de 1997
Por la cual se establecen estmulos para los sufragantes.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:
ARTICULO 1o. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participacin mediante el voto
en la vida poltica, cvica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las
instituciones democrticas, y como tal ser reconocida, facilitada y estimulada por las
autoridades.
ARTICULO 2o. Quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legtima en las
elecciones y en los eventos relacionados con los dems mecanismos de participacin
constitucionalmente autorizados, gozar de los siguientes beneficios:
1. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores tendr derecho a ser
preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hayan hecho, en caso de igualdad de
puntaje en los exmenes de ingreso a las instituciones pblicas o privadas de educacin
superior.
2. Quien hubiere participado en las votaciones inmediatamente anteriores al reclutamiento en el
servicio militar tendr derecho a una rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestacin de este
servicio, cuando se trate de soldados bachilleres o auxiliares de polica bachiller, y de dos (2)
meses, cuando se trate de soldados campesinos o soldados regulares.
3. Quien hubiere participado en la votacin inmediatamente anterior tendr derecho a ser
preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hubieren hecho, en caso de igualdad de
puntaje en la lista de elegibles para un empleo de carrera del Estado.
4. Quien hubiere ejercido el derecho al voto en la votacin inmediatamente anterior tendr
derecho a ser preferido, frente a quienes injustificadamente no lo hicieron, en la adjudicacin
de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado, en
caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto.
5. El estudiante de institucin oficial de educacin superior tendr derecho a un descuento del
10% del costo de la matrcula, si acredita haber sufragado en la ltima votacin realizada con
anterioridad al inicio de los respectivos perodos acadmicos.
ARTICULO 3o. El ciudadano tendr derecho a media jornada de descanso compensatorio
remunerado por el tiempo que utilice para cumplir su funcin como elector. Tal descanso
compensatorio se disfrutar en el mes siguiente al da de la votacin, de comn acuerdo con el
empleador.
ARTICULO 4o. Se considera justificada la abstencin electoral en una determinada votacin
cuando dentro de los quince (15) das siguientes a los escrutinios municipales el interesado
demuestra, de manera fehaciente ante el Registrador Municipal o Distrital del Estado Civil o
Cnsul del lugar donde est inscrita su cdula, que no sufrag por fuerza mayor o caso fortuito.
Si el Registrador Municipal o Distrital del Estado Civil o el Cnsul aceptare la excusa, expedir el
certificado electoral de que trata el artculo siguiente.
Si la excusa no fuere aceptada, el interesado podr apelar la decisin ante el superior
inmediato.
ARTICULO 5o. Crase el Certificado Electoral como plena prueba del cumplimiento ciudadano
del deber votar, el cual ser expedido por los jurados de mesa de votacin, o el Registrador
Municipal o Distrital del Estado Civil o el Cnsul del lugar donde se encuentre inscrita la cdula.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar todo lo relacionado con el Certificado Electoral,
determinar el tiempo y la forma de su expedicin, lo mismo que sus refrendaciones sucesivas.
ARTICULO 6o. Durante los noventa (90) das anteriores a la fecha de cada eleccin, o del da
en que deba realizarse un evento de participacin ciudadana de carcter nacional o territorial,
la presente ley ser divulgada a travs de los medios de comunicacin del Estado, tanto por el
223
Gobierno Nacional como por las administraciones seccionales o locales respectivas. As mismo,
se dar a conocer en los establecimientos de educacin media y superior.
ARTICULO 7o. La presente ley rige a partir de la promulgacin.
El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
LUIS FERNANDO LONDOO CAPURRO.
El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
PEDRO PUMAREJO VEGA.
El Presidente de la honorable Cmara de Representantes,
GIOVANNI LAMBOGLIA MAZZILLI.
El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publquese y ejectese.
Dada en Santa Fe de Bogot, D. C., a 27 de agosto de 1997.
ERNESTO SAMPER PIZANO
El Ministro del Interior,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA.





































224
6. Lista de Partidos y Movimientos con Personera Jurdica en Colombia
actualizado con la Resolucin 1767 de 2004 por la cual se cancelan unas
personeras jurdicas.


Alianza Democrtica M-19
Alianza Nacional Popular
Movimiento Alianza Social Indgena
Movimiento Apertura Liberal
Movimiento Ciudadano
Movimiento Cvico Independiente
Movimiento Colombia Viva
Movimiento Compromiso Cvico Cristiano con la Comunidad
Movimiento Conservatismo Independiente
Movimiento Convergencia Ciudadana
Movimiento Convergencia Popular Cvica
Movimiento de Alternativa de Avanzada Social
Movimiento de Autoridades Indgenas de Colombia
Movimiento de Integracin Regional
Movimiento de Integracin Popular "Mipol"
Movimiento Dejen jugar al Moreno
Movimiento de Participacin Comunitaria
Movimiento de Participacin Popular
Movimiento de Salvacin Nacional
Movimiento Equipo Colombia
Movimiento Frente Social y Poltico
Movimiento Fuerza Progresista
Movimiento Huella Ciudadana
Movimiento Independiente Frente de Esperanza
Movimiento MIRA
Movimiento Nacional Conservador
Movimiento Nacional Progresista
Movimiento Nueva Fuerza Democrtica
Movimiento Nuevo Liberalismo
Movimiento Obrero Independiente y Revolucionario
Movimiento Poltico Ciudadanos por Boyac
Movimiento Poltico Comunal y Comunitario de Colombia
Movimiento Poltico Grupo Organizacin de liderazgo popular GOLPE
Movimiento Popular Unido "MPU"
Movimiento por la Seguridad Social
Movimiento Progresismo Democrtico
Movimiento Reconstruccin Democrtica Nacional
Movimiento Renovado de Accin Laboral- MORAL
Movimiento Republicano
Movimiento Seriedad por Colombia
Movimiento S Colombia
Movimiento Somos Colombia
Movimiento nete Colombia
Movimiento Unin Cristiana
Movimiento Unionista
Movimiento Va Alterna
Movimiento Voluntad Popular
Partido Cambio Radical Colombiano
Partido Colombia democrtica
Partido Colombia Siempre
Partido Conservador Colombiano
225
Partido del Socialismo Democrtico
Partido Liberal Colombiano
Partido Nacional Cristiano
Partido Nuevo Partido
Partido Polo Democrtico Independiente
Partido Popular Colombiano
Partido Social Demcrata Colombiano
Partido Unidad Democrtica
Vanguardia Moral y Social de Colombia
















































226
7. Ley 617 de 2000. Artculos referentes a las inhabilidades de alcaldes,
gobernadores, concejales y diputados.

ARTICULO 30. DE LAS INHABILIDADES DE LOS GOBERNADORES. No podr ser inscrito como
candidato, elegido o designado como Gobernador:
1. Quien haya sido condenado en cualquier poca por sentencia judicial, a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o,
a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de
una profesin; o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funciones pblicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la eleccin haya ejercido como
empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado pblico del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de recursos de inversin
o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la gestin de negocios ante
entidades pblicas del nivel departamental o en la celebracin de contratos con entidades
pblicas de cualquier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. As mismo, quien dentro del ao anterior
haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o
de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vnculo por matrimonio, o unin permanente, o de parentesco en segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico civil, confuncionarios que dentro de los
doce (12) meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o
militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo departamento.
6. Quien haya desempeado el cargo de contralor departamental o procurador delegado en el
respectivo departamento durante un perodo de doce (12) meses antes de la eleccin de
gobernador.
7. Quien haya desempeado los cargos a que se refiere el artculo 197 de la Constitucin
Nacional.

ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podr ser inscrito como
candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto
por delitos polticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesin;
o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funciones pblicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad, exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la eleccin haya ejercido como
empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado pblico del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de recursos de inversin
o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la gestin de negocios ante
entidades pblicas del nivel departamental o en la celebracin de contratos con entidades
pblicas de cualquier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. As mismo, quien dentro del ao anterior
haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o
de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo departamento.
5. Quien tenga vnculo por matrimonio, o unin permanente, o de parentesco en segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico civil, con funcionarios que dentro de los
doce (12) meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o
227
militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo departamento. As mismo, quien est vinculado entre s por
matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o nico civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento poltico para
eleccin de cargos o de corporaciones pblicas que deban realizarse en el mismo departamento
en la misma fecha.

ARTICULO 37. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. El artculo 95 de la Ley 136 de 1994,
quedar as:
"Artculo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podr ser inscrito como candidato, ni elegido, ni
designado alcalde municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier poca por sentencia judicial a pena privativa de la
libertad, excepto por delitos polticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o,
a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de
una profesin; o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funciones pblicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la eleccin haya ejercido como
empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, en el
respectivo municipio, o quien como empleado pblico del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecucin de recursos de inversin
o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la gestin de negocios ante
entidades pblicas del nivel municipal o en la celebracin de contratos con entidades pblicas
de cualquier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio. As mismo, quien dentro del ao anterior a la eleccin,
haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o
de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo municipio.
4. Quien tenga vnculos por matrimonio, o unin permanente, o de parentesco hasta el segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico civil, con funcionarios que dentro de los
doce (12) meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o
militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el
rgimen subsidiado en el respectivo municipio.
5. Haber desempeado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un
periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la eleccin."

ARTICULO 40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artculo 43 de la Ley 136 de
1994 quedar as:
"Artculo 43. Inhabilidades: No podr ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal
o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto
por delitos polticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesin;
o se encuentre en interdiccin para el ejercicio de funciones pblicas.

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la eleccin haya ejercido como
empleado pblico, jurisdiccin o autoridad poltica, civil, administrativa o militar, en el
respectivo municipio o distrito, o quien como empleado pblico del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecucin de
recursos de inversin o celebracin de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el
respectivo municipio o distrito.
3. Quien dentro del ao anterior a la eleccin haya intervenido en la gestin de negocios ante
entidades pblicas del nivel municipal o distrital o en la celebracin de contratos con entidades
pblicas de cualquier nivel en inters propio o de terceros, siempre que los contratos deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. As mismo, quien dentro del ao
228
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad
social en el rgimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
4. Quien tenga vnculo por matrimonio, o unin permanente, o de parentesco en segundo
grado de consanguinidad, primero de afinidad o nico civil, con funcionarios que dentro de los
doce (12) meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa o
militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios pblicos domiciliarios o de seguridad social en el rgimen
subsidiado en el respectivo municipio o distrito. As mismo, quien est vinculado entre s por
matrimonio o unin permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o nico civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento poltico para
eleccin de cargos o de corporaciones pblicas que deban realizarse en el mismo municipio o
distrito en la misma fecha."








































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6. Bibliografa























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