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ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acto de

adjudicacin del contrato !rocedencia " ACTO DE AD#UDICACION DEL


CONTRATO - Accin de nulidad $ re%ta&leci'iento del derec(o
!rocedencia " #URISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATI)A -
Co'*etencia Se+unda in%tancia
La Sala destaca que es competente para conocer de la apelacin dentro de este
proceso suscitado mediante la interposicin de la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, idnea de acuerdo con la legislacin (art. 85 del
C.C.A. en concordancia con el pargrao primero del art. !! de la Ley 8" de #$$%&.
y e'ercida en t(rmino legal (cuatro meses contados a partir de la comunicacin del
acto&, competencia que tiene su uente en lo dispuesto por el art)culo #*$ del
Cdigo Contencioso Administrati+o y en el art)culo #% del ,eglamento del Conse'o
de -stado, contenido en el Acuerdo 58 de #$$$ (modiicado por el art)culo #. del
Acuerdo 55 de *""%&, en el que se distribuyen los negocios por Secciones. (& -s
de anotar que la accin e'ercida es la idnea por cuanto as) lo consagra el
pargrao #. del art)culo !! de la Ley 8" de #$$% /+igente desde el #. de enero de
#$$0/, tal y como al respecto se ha pronunciado la 1urisprudencia de la
Corporacin, (& precepto (ste que adems dispone en su pargrao segundo
que no es necesario demandar el contrato que origina los actos administrati+os de
la acti+idad contractual. La deinicin de la accin idnea, como lo ha se2alado la
'urisprudencia, es +ital para el anlisis del t(rmino para intentar la accin de
nulidad y reestablecimiento (sic& del derecho contra el acto de ad'udicacin,
establecido en el art)culo !! de la Ley 8" de #$$%, en cuyo pargrao, y en
desarrollo de la teor)a de los actos separables del contrato, habilita este tipo de
accin contra dicho acto conorme a la reglas del cdigo contencioso
administrati+o. 3, resulta medular el tema porque para la (poca de presentacin
de la demanda, era el art)culo #%4 del 5ecreto "# de #$80 /subrogado por el
art)culo *% del 5ecreto *%"0 de #$8$/ el que se2alaba en cuatro (0& meses
contados a partir de la publicacin, notiicacin o e'ecucin del acto, seg6n el
caso, el pla7o para intentar la accin de nulidad y restablecimiento del derecho
consagrada en el art)culo 85 e'usdem, ba'o cuya (gida se demandaban tambi(n
los actos precontractuales, como lo ten)a precisado la 'urisprudencia, tema que se
cambi drsticamente por cuenta de la modiicacin que al art)culo 8! del C.C.A.,
introdu'o la Ley 004 de #$$8 para reducir a treinta (%"& d)as el t(rmino para
intentar la accin (& As) las cosas, en este e+ento la ,esolucin #%*#.$! de
ad'udicacin de la Licitacin 86blica n.9 "8 :L5/;C/$! que se cuestiona, le ue
comunicada al Consorcio el 5 de septiembre de #$$!, seg6n reconoce la parte
actora en la demanda, mediante ;icio <8/#$4/$! (original +isible a l. % cd. ppal.&,
de manera que el pla7o legal mencionado para instaurar la accin comen7 a
correr al d)a siguiente, esto es, el 4 de septiembre de #$$!, lo que signiica que a
la presentacin de la demanda el #8 de diciembre de #$$! no hab)a enecido el
t(rmino de los cuatro (0& meses pre+istos en el art)culo 8! del C.C.A. (& 5e
acuerdo con el 5ecreto 5$! de #$88, la cuant)a para que un proceso iniciado en
e'ercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho tu+iera +ocacin
de segunda instancia ante esta Corporacin era de =%."8".""",oo y la mayor de
las pretensiones de la demanda con la cual se inici este proceso ascend)a a la
suma de =80.4%4.!$5,#0.
,UENTE ,ORMAL- 5-C,->; 5$! 5- #$88 ? L-3 8" 5- #$$% / A,>@CAL; !! ?
L-3 004 5-0 #$$8 ? C;5@<; C;B>-BC@;S; A5:@B@S>,A>@C; / A,>@CAL;
8!
NOTA DE RELATORIA- >(rmino para intentar la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho del acto de ad'udicacin de un contrato +er

sentencias del *4 de abril de *""4, -Dpediente #4"0# y del #% de 'unio de *"##,
-Dpediente #$$%4.
CONTRATOS ESTATALES - Re.ui%ito% *ara la e/icacia del contrato e%tatal
-s menester recordar que como todo contrato para la plena produccin de sus
eectos, el estatal, adems de que debe reunir los requisitos para su eDistencia,
requiere tambi(n que cumpla una serie de atributos necesarios para su +alide7. La
+alide7 indica la regularidad del contrato, esto es, que eDistiendo responde a las
prescripciones legales, siendo uno de sus presupuestos precisamente la
capacidad de los su'etos para contratar, de conormidad con el art)culo #5"* del
Cdigo Ci+il, cuya inobser+ancia conduce a la nulidad del contrato.
,UENTE ,ORMAL- C;5@<; C@C@L C;L;:E@AB; / A,>@CAL; #5"*
CA!ACIDAD - ,or'a% " CA!ACIDAD #URIDICA O DE 0OCE - Nocin "
CA!ACIDAD LE0AL O DE E#ERCICIO - Nocin " CA!ACIDAD !ARA
CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES - E1i+encia " CA!ACIDAD !ARA
CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES - !er%ona% naturale% $ *er%ona%
jur2dica%
La capacidad puede re+estir dos ormasF i& capacidad 'ur)dica o de goceF que hace
reerencia a la idoneidad que tienen todas las personas para ser titulares de
derechos. -s un atributo propio de las personas (art. #0 de la C.8.&, pues todas la
tienen por el slo hecho de serloG y ii& capacidad de e'ercicio o de obrar o legal
(inciso inal art. #5"* C.C.&, que se reiere a la aptitud de e'ercer por s) mismo sus
derechos sin requerir de la autori7acin de otra persona, y no es atributo propio de
la persona, porque hay personas que son incapaces, es decir, su'etos que no
pueden e'ercer sus derechos por s) mismos. La capacidad legal o de e'ercicio es
la que interesa para el estudio del cargo, esto es, aquella que consiste en la
aptitud 'ur)dica para poderse obligar +lidamente una persona por s) misma, sin el
ministerio o la autori7acin de otra, de conormidad con el ordenamiento 'ur)dico.
La ley presume la capacidad de las personas naturales, sal+o cuando ella misma
las tenga como incapacesG de todos modos es claro que para que las personas
naturales puedan suscribir contratos estatales se requiere su mayor)a de edad
(Ley *! de #$!!&, pues de lo contrario tendr)an que actuar a tra+(s de otroG la
capacidad de las personas 'ur)dicas (art. 4%% C.C.& est relacionada con su ob'eto
social, y tratndose de sociedades comerciales su capacidad est circunscrita al
desarrollo de la empresa o acti+idad pre+ista en su ob'eto, en +irtud del principio
de especialidad consagrado en la legislacin mercantil (art. $$ C.Co.& -n materia
de contratacin estatal, el art)culo 4 de la Ley 8" de #$$%, a propsito de la
capacidad prescribe queF (i& HpIueden celebrar contratos con las entidades
estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones
+igentesG (ii& HtIambi(n podrn celebrar contratos con las entidades estatales, los
consorcios y uniones temporalesG y (iii& HlIas personas 'ur)dicas nacionales y
eDtran'eras debern acreditar que su duracin no ser inerior a la del pla7o del
contrato y un a2o ms. -sta norma se aplica en consonancia con el art)culo 8
ib)dem y dems normas concordantes que establecen restricciones en la
contratacin estatal para la celebracin de los contratos como son las
inhabilidades e incompatibilidades, (& As) mismo, la Ley 8" de #$$% (art. !&
consagr las iguras de los consorcios y las uniones temporales a las que se les
permite proponer, celebrar y e'ecutar contratos, tal y como se menciona en el
art)culo 4 ib)dem. 5e otra parte, la capacidad legal o de e'ercicio, como elemento
esencial para la +alide7 del contrato, +ale decir, la posibilidad de adquirir derechos
y contraer obligaciones, en las relaciones negociales del -stado, por lo que

respecta a la entidad estatal contratante, suele mane'arse ba'o la nocin de
competencia, eDpresin n)tida del principio de legalidad (arts. 4, #*#, #** y #*%
C.8.&. (& -n suma, para la celebracin de los contratos estatales es necesaria no
solo la eDistencia de los su'etos o partes, particular y entidad p6blica, sino que
(stas tengan capacidad de e'ercicio, lo que equi+ale a decir que sean aptas para
e'ercer por s) mismas sus derechos y contraer obligaciones, sin autori7acin de
otras.
,UENTE ,ORMAL- C;BS>@>AC@;B 8;L@>@CA C;L;:E@ABA / A,>@CAL; #0 ?
C;5@<; C@C@L C;L;:E@AB; / A,>@CAL; #5"* / @BC@S; J@BAL ? C;5@<;
C@C@L C;L;:E@AB; / A,>@CAL; #5"% ? L-3 *! 5- #$!! ? C;5@<; 5-
C;:-,C@; C;L;:E@AB; / A,>@CAL; $$ ? L-3 8" 5- #$$% / A,>@CAL; 4 ?
L-3 8" 5- #$$% / A,>@CAL; ! ?
NOTA DE RELATORIA- Con relacin a la capacidad legal o de e'ercicio para
contratar, entendida en su concepcin de competencia, +er Conse'o de -stado,
Sala de Consulta y Ser+icio Ci+il, concepto del *# de septiembre de *""",
-Dpediente #*84 y concepto del #8 de septiembre de #$8!, -Dpediente #0%.
CA!ACIDAD !ARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES - Di%tincin entre
lo% e/ecto% de la /alta de ca*acidad al *re%entar *ro*ue%ta% $ lo% e/ecto% de
li'itacin o re%triccin en la re*re%entacin le+al
La capacidad legal o de e'ercicio, como lo ha sostenido esta Seccin, debe
ostentarse al momento de presentar la correspondiente oerta, pues si quien
carece de capacidad 'ur)dica no est habilitado para inter+enir en ese derrotero
negocial, es e+idente que ella debe tenerse al momento de reali7ar la propuesta
para poder ser tenido en cuenta, condicin que, adems debe probarseG es decir,
la capacidad 'ur)dica es un requisito habilitante para participar en el proceso de
seleccin y consecuencia obligada que no solo debe tenerse sino tambi(n
demostrarse al momento de presentar la oerta. Ahora bien, distinto de no ostentar
capacidad 'ur)dica y de e'ercicio es que el representante legal, por e'emplo, en el
caso de sociedades, tenga restricciones o limitaciones para comprometerla, caso
en cual no es +lido se2alar, a priori, que la persona 'ur)dica care7ca de capacidad
para concurrir al negocio 'ur)dico, teniendo en cuenta que la representacin es una
igura que permite que ciertas personas puedan e'ercer su capacidad legal. (&
son distintos los eectos que se deri+an del hecho de que una persona no tenga
capacidad al momento de presentar la propuesta dentro determinado proceso de
seleccin en el mbito de la contratacin estatal, a los que se generan del hecho
de que su representante legal se encuentre limitado en sus acultades para
comprometerla.
,UENTE ,ORMAL- L-3 ##5" 5- *""! / A,>@CAL; 5 / BA:-,AL #
NOTA DE RELATORIA- ,especto de la capacidad 'ur)dica como requisito
habilitante para participar en el proceso de seleccin consultarF Conse'o de
-stado, Sala de lo Contencioso Administrati+o, Seccin >ercera, sentencia del *4
de enero de *"##, -Dpediente %40"8.
RE!RESENTACION - Nocin " RE!RESENTACION - Cla%e% "
RE!RESENTACI3N LE0AL - Nocin " RE!RESENTACION )OLUNTARIA O
CON)ENCIONAL - Nocin " RE!RESENTACION #UDICIAL - Nocin "
RE!RESENTACION DE LAS !ERSONAS #UR4DICAS - E1i+encia le+al *ara
contratar " RE!RESENTACION DE LAS SOCIEDADES - Nocin

La representacin (del lat)n representatKo& se puede deinir como la acultad que
tiene una persona (natural o 'ur)dica& de actuar, obligar y obrar en nombre o por
cuenta de otra. 5e esta sencilla nocin se colige que la naturale7a de la
representacin estriba en el e'ercicio por el representante de los derechos del
representado, declarando su +oluntad y radicando los eectos 'ur)dicos de los
actos que celebre con terceros en (ste, dentro del l)mite de sus poderes. La
representacin puede ser legal, +oluntaria o 'udicialF (i& La representacin legal es
aquella que emana directamente de ley, cuando por mandato de esta se le con)a
a otra persona la gestin de los intereses de una persona incapa7 o que no puede
o no debe +incularse por s) misma, por e'emplo, el caso de los padres, tutores o
curadores respecto de los menores de edad, las personas con medida de
interdiccin, los ausentes, respecti+amente. (ii& La representacin +oluntaria o
con+encional es aquella que surge de la autonom)a pri+ada de las partes, esto es,
de un negocio 'ur)dico celebrado entre el representado y el representante, en el
que el primero autori7a al segundo para actuar en su nombre y representacin,
acultndolo para el e'ercicio de los derechos de uso, goce o disposicin en su
caso, sobre los bienes (corporales o incorporales&, o derechos cuyo e'ercicio +ersa
el acto de la representacin (como en la modalidad de mandato con
representacin, pre+ista en los art. #*4* C.Co.&. (& (iii& La representacin 'udicial
es aquella que coniere el 'ue7 al designar, en ciertos casos pre+istos en la ley, un
representante denominado curador, con el in de que deienda los intereses de
quien no compare7ca en 'uicio o est( ausente. -ntendidas estas modalidades, es
+lido airmar que dentro de la representacin de origen legal se encuadra aquella
que se e'erce respecto de las personas 'ur)dicas, de acuerdo con lo establecido en
la Constitucin 8ol)tica, la ley y los respecti+os estatutos internos y dependiendo si
se trata de personas 'ur)dicas de derecho p6blico (Bacin, departamento o
municipios, etc.& o de derecho pri+ado (sociedades, asociaciones, undaciones,
corporaciones e instituciones de utilidad com6n, etc.&, as) como de su naturale7a
(en el caso de las segundas ci+il o mercantil&. -stas personas 'ur)dicas tienen
capacidad para actuar, pero como son entes icticios, lo deben hacer por medio de
sus representantes legales, se2alados por la Constitucin 8ol)tica, la ley, el acto
de creacin, los estatutos, seg6n el caso. -n eecto, tratndose de la
representacin de las sociedades mercantiles de conormidad con el tipo de
sociedad, se atribuye a los administradores la acultad para celebrar o e'ecutar
todos los actos y contratos comprendidos dentro del ob'eto social o que se
relacionen directamente con la eDistencia y el uncionamiento de la sociedadG en
este sentido, el art)culo #$4 del Cdigo de Comercio. (& -n deiniti+a, la
representacin es el otorgamiento (por ley o con+enio& de acultades a una
persona para obrar en nombre de otro, permitiendo que en el mundo del derecho
puedan actuar ciertos su'etos que en principio no podr)an hacerlo, como los
incapaces (menor de edad, interdictos etc.& y las personas 'ur)dicas, en este 6ltimo
caso ba'o la denominacin de representacin legalG es decir, esta igura hace
posible la capacidad de e'ercicio de tales personas, pero, como qued +isto, no
puede conundirse con ella.
,UENTE ,ORMAL- C;5@<; 5- C;:-,C@; C;L;:E@AB; / A,>@CAL; #*4* ?
C;5@<; 5- C;:-,C@; C;L;:E@AB; / A,>@CAL; #$4
!RO!UESTAS - Re.ui%ito% %u&%ana&le% e in%u&%ana&le% Ori+inal del inci%o
5 del nu'eral 67 del art2culo 57 de la Le$ 89 de 6::; " !RO!UESTA - Rec(a<o
de la *ro*ue%ta " ,ALTA DE CA!ACIDAD #URIDICA DE !RO!ONENTE -
In%u&%ana&ilidad " LIMITACION EN LA RE!RESENTACI3N LE0AL DE UNA
SOCIEDAD - Su&%ana&ilidad In%u/iciencia en la autori<acin de
re*re%entacin le+al de una %ociedad e'itida *or el r+ano co'*etente e%

%u&%ana&le $ no i'*lica el rec(a<o de la *ro*ue%ta " !RINCI!IO DE
SU!REMACIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO !ROCESAL - A*licacin
La alta de capacidad del proponente es un deecto de carcter insubsanable, en
tanto se trata de un requisito habilitante para participar en el proceso de seleccin,
que debe demostrarse al momento de presentar la propuesta, so pena de recha7o
de la mismaG mientras que (& en el e+ento en que el representante legal tenga
alguna limitacin para contratar, la autori7acin del rgano competente ('unta de
socios, 'unta directi+a, asamblea general& para comprometer a la sociedad en la
presentacin de propuestas y en la irma del contrato posible que se deri+e de la
correspondiente con+ocatoria p6blica, es subsanable y no implica el recha7o de la
propuesta. -n otros t(rminos, la no acreditacin al comien7o del proceso de las
autori7aciones que de conormidad con los estatutos sociales se requieran para
representar y comprometer +lidamente a la persona 'ur)dica, seg6n consta en el
certiicado de eDistencia y representacin, ser subsanable, siempre que el
proponente hubiere contado con las mismas antes de la presentacin de la oerta
o le hubiese sido ratiicado el respecti+o acto (art. 880 C. Co.&, para lo cual la
entidad bien puede eDigir su acreditacin a la suscripcin del contrato (posibilidad
legal anterior&, dado que se trata de un supuesto que se enmarca dentro lo
prescrito por el inciso segundo del numeral #5 del art)culo *5 /original/ de la Ley
8" de #$$%, seg6n el cual HlIa ausencia de requisitos o la alta de documentos
reerentes a la utura contratacin o al proponente, no necesarios para la
comparacin de propuestas, no ser+ir de t)tulo suiciente para el recha7o de los
orecimientos hechosG o bien puede requerirlo con el in de que lo aporte
(posibilidad legal actual&, sin que ello comporte una me'ora, modiicacin o adicin
de la propuesta. -sta regla que desarrolla el principio de econom)a y es
maniestacin de que lo sustancial debe primar sobre lo ormal en el proceso de
ormacin del contrato, signiica que ante la omisin o deecto de aquellos
documentos relacionados con la utura contratacin o con el proponente no
necesarios para la comparacin de las propuestas, no es +iable recha7ar un
orecimiento, el cual 6nicamente procede en tratndose de requisitos o
documentos que impidan la e+aluacin o comparacin de las oertas.
,UENTE ,ORMAL- C;5@<; 5- C;:-,C@; C;L;:E@AB; / A,>@CAL; 880 ?
L-3 8" 5- #$$% / A,>LCAL; *5 / BA:-,AL #5 / @BC@S; S-<AB5;
;,@<@BAL ? L-3 ##5" 5- *""! / A,>@CAL; 5 / 8A,A<,AJ; # ? L-3 ##5" 5-
*""! / A,>@CAL; %*
NOTA DE RELATORIA- -n lo reerente a la distincin entre los requisitos y los
actores de e+aluacin (posibilidad legal anterior& +er tambi(n sentencia del % de
diciembre de *""!, -Dpediente *0!#5. Se resalta que, el inciso * del numeral #5
del art)culo *5 de la Ley 8" de #$$% ue derogado por el art)culo %* de la Ley ##5"
de *""!, adicionalmente, el pargrao #9 del art)culo 5 de la Ley ##5" de *""!
regula aspecto similar (posibilidad legal actual&.
ACTI)IDAD CONTRACTUAL DE ENTIDAD ESTATAL - !rinci*io% De&er de
a*licacin del *rinci*io de %eleccin o&jeti=a " CONTRATACION ESTATAL "
!rinci*io% " !RINCI!IO DE SELECCION OB#ETI)A - Reiteracin
juri%*rudencial Art2culo 5: ori+inal de la Le$ 89 de 6::; " !LIE0O DE
CONDICIONES - Condicione% >tile%? indi%*en%a&le% $ deter'inante% *ara
contratar " !LIE0O DE CONDICIONES - E%ti*ulacin ine/ica< *or 'ini%terio
de la Le$ O*e le+e " !LIE0O DE CONDICIONES - E%ti*ulacin ine/ica<
A*licacin de la %ancin contenida en el nu'eral 7@ del art2culo 5A de la Le$
89 de 6::;" !LABO - El *la<o co'o /actor o criterio de e=aluacin "
CRITERIOS DE E)ALUACION - Criterio de Anti+Cedad $ E1*eriencia "

ED!ERIENCIA Criterio de e=aluacin " ANTI0UEDAD - Ine/icacia de *leno
derec(o
La Sala que el art)culo *$ /original/ de la Ley 8" de #$$%, consagr que es ob'eti+a
la seleccin en la cual la escogencia se hace al orecimiento ms a+orable a la
entidad y a los ines que ella busca, sin tener en consideracin actores de aecto
o de inter(s y, en general, cualquier clase de moti+acin sub'eti+a. (& HelI
orecimiento ms a+orable es aquel que, teniendo en cuenta los actores de
escogencia, tales como cumplimiento, eDperiencia, organi7acin, equipos, pla7o,
precio y la ponderacin precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en
los pliegos de condiciones o en el anlisis pre+io a la suscripcin del contrato, si
se trata de contratacin directa, resulta ser ms +enta'oso para la entidad. 5icho
de otro modo, orecimiento ms a+orable es el que resulte con el ms alto punta'e
o caliicacin, de acuerdo con la e+aluacin o ponderacin que realice la entidad
de los actores establecidos en el pliego de condiciones, pre+io estudio de los
requisitos 'ur)dicos, inancieros y t(cnicos que habilitan una propuesta. (& la
a+orabilidad de la oerta no pod)a constituirse por actores dierentes a los
contenidos en los pliegos de condiciones o solo en alguno de ellos, y que el ms
ba'o precio o el pla7o orecido no pod)a ser el 6nico actor de seleccinG y por otro
lado, que si el pla7o orecido era menor al pre+isto en los pliegos de condiciones
no ser)a ob'eto de e+aluacin. Como puede apreciarse, en cuanto al criterio cuyo
estudio se reali7a, es decir, el pla7o, entendido como el tiempo estimado para el
cumplimiento del contrato, la ley incurri en una aparente contradiccin, pues, de
una parte, lo incluy como actor de escogencia, con la ad+ertencia de que no
pod)a ser el 6nico, pero, de otra parte, prohibi e+aluar un pla7o propuesto inerior
al solicitado en los pliegos, con lo cual reduce el mbito de ponderacin de dicho
criterio. (& 8ara la Sala resulta cuestionable que en la elaboracin de los pliegos
de condiciones por parte de la administracin municipal demandada, se hayan
adoptado dos criterios que como los denominados antigMedad y eDperiencia
apuntan a establecer el conocimiento, habilidad o destre7a deri+ada o adquirida
por el transcurso del tiempo en que ha podido el proponente e'ercer la acti+idad
que es materia u ob'eto de determinado proceso de seleccin, separando lo que
no era ni t(cnica ni 'ur)dicamente separable y generando de esta orma una regla
que no cumple los atributos de ob'eti+idad, 'usticia y claridad que demanda la
coneccin de los mismos en +irtud del numeral 5 del art)culo *0 de la Ley 8" de
#$$%. 8ero, ms reprochable a6n, es la orma como se caliic ese criterio de
antigMedad, en el sentido de que se otorgar)an los puntos tomando 6nicamente
el tiempo de constitucin de la persona 'ur)dica, o el tiempo contado a partir de la
echa en que obtu+o el t)tulo o el grado o se eDpidi la matr)cula proesional de la
persona natural, esto es, una caliicacin ligada simplemente a un elemento
temporal, sin eDigir la demostracin de los hechos que acreditaran la eDperiencia
eecti+a de los proponentes, mediante la prueba de las acti+idades, labores y
traba'os generales o espec)icos reali7ados (certiicaciones de contratos
celebrados y e'ecutados, de traba'os, etc.&. Adicionalmente, resulta censurable que
no se hubiese se2alado con claridad en el pliego de condiciones, los documentos
con base en los cuales se iba a caliicar el criterio en cuestin. (& en los pliegos
de condiciones nada se di'o sobre los documentos que deb)an aneDar los
proponentes para acreditar la antigMedad, sino que los mismos ueron indicados
posteriormente por la entidad p6blica al momento de la e+aluacin, con lo cual se
colige que lo consagrado a este respecto en la ley del proceso de seleccin
constituye una clusula incompleta, ambigua y conusa, que condu'o a una
interpretacin o decisin de carcter sub'eti+o por la Administracin, haci(ndole
soportar indebidamente todas las consecuencias 'ur)dicas de su error al consorcio
oerente, en contradiccin a la carga de claridad y precisin que le correspond)a
cumplir. (& tampoco encuentra la Sala que el criterio de antigMedad en la

nocin equ)+oca establecida en el pliego de condiciones, tu+iese coneDidad
sustancial con el ob'eto materia de la licitacin p6blica, es decir, que constituyera
un criterio proporcional, necesario o ra7onable. -n eectoF Nen qu( podr)a incidir o
qu( +alor tiene el tiempo de creacin de la sociedad proponente o el per)odo en
que se gradu la persona licitante para eectos de tener la propuesta ms
a+orable para la entidad, y as) desarrollar adecuadamente la obra p6blica
perseguida en la licitacin p6blicaO Binguno, este criterio de caliicacin nada
agrega a la comparacin ob'eti+a de los orecimientos para la escogencia de la
me'or oerta de la obra p6blica ob'eto de esa licitacin p6blica, ni menos a6n
guarda una relacin con los ines de la contratacin de que se ocupa la demanda
en este caso. (& Los criterios establecidos en los pliegos de condiciones deben
ser 6tiles, indispensables y determinantes para el propsito de comparar los
aspectos sustanciales de los orecimientos, ra7n por la cual prescripciones de la
)ndole indicada no pueden incluirse en los pliegos de condiciones en tanto ning6n
+alor le agregan a la contratacin y, por el contrario, ponen en riesgo la
escogencia de la oerta a+orable al inter(s p6blico perseguido con ella y en tela
de 'uicio principios de la Ley 8" de #$$% y sus normas (art)culos %.G *0 numeral 5,
apartes a& y b&G *5 numeral #., *. y %.G *$ y %" numeral * de la Ley 8" de #$$%&.
Como quiera que la pre+isin del pliego en comento no constituye un requisito
ob'eti+o, la Sala encuentra que se trata de una estipulacin ineica7 de pleno
derecho con arreglo a lo prescrito por el numeral 5. apartado & de la Ley 8" de
#$$% y, como tal, esta (sic& opera por ministerio de la ley (ope lege&. Pay que
se2alar que esta sancin ue pre+ista para aquella elaboracin indebida de alguna
condicin o regla que +ulnere las pautas establecidas por el legislador en el
numeral 5. del citado art)culo *0 de la Ley 8" y que no requiere de declaracin
'udicial.
,UENTE ,ORMAL- L-3 8" 5- #$$% / A,>@CAL; *0 / BA:-,AL 5
!RINCI!IO DE LA CAR0A DE LA !RUEBA - Do&le car+a *ro&atoria
E1i+encia a la *arte actora " OMISION !ROBATORIA - O'i%in de adjuntar
la% *ro*ue%ta% ,allo ad=er%o a la% *reten%ione% " !RO!UESTA -
O/reci'iento 'E% /a=ora&le De&er del actor de acreditar o/erta 'E%
/a=ora&le " !RINCI!IO DE AUTORRES!ONSABILIDAD DE LAS !ARTES -
Rector del *roce%o
La Sala ha maniestado reiteradamente que cuando se demanda la nulidad del
acto de ad'udicacin y el actor pretende ser indemni7ado por haber presentado la
me'or propuesta, deber cumplir una doble carga probatoria, de una parte,
demostrar que el acto eecti+amente lesion normas superiores del ordenamiento
'ur)dico y de otra, probar que su propuesta era la me'or y ms con+eniente para la
Administracin. (& Sea lo que uere, obser+a la Sala que el recurso de apelacin
interpuesto por la parte actora no tiene +ocacin de prosperidad, toda +e7 que los
hechos en los que und sus pretensiones, no ueron debidamente acreditados en
el plenario, en tanto omiti aportar al eDpediente copia de todas las oertas que
ueron presentadas para la mencionada licitacin p6blica, de orma que se pudiera
proceder a adelantar los anlisis y cote'os pertinentes entre las mismas, con el in
de determinar que el consorcio Penao/ ,odr)gue7 hab)a presentado la me'or
propuesta. (& Las consecuencias de la omisin probatoria ad+ertida en el
plenario obedecen, como lo ha se2alado esta Seccin, a lo dispuesto por el
art)culo #!! del C. de 8. Ci+il, de conormidad con el cual HiIncumbe a las partes
probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el eecto 'ur)dico que
ellas persiguen, norma que consagra, en estos t(rminos, el principio de la carga
de la prueba que le indica al 'ue7 cul debe ser su decisin cuando en el proceso
no se acreditan los hechos que constituyen la causa petendi de la demanda o de

la deensa, seg6n el caso. Carga de la prueba sustentada, como ha precisado la
Seccin, en el principio de autoresponsabilidad de las partes, que se constituye en
requerimiento de conducta procesal acultati+a predicable a quien le interesa sacar
a+ante sus pretensiones y e+itar una decisin desa+orable. -n eecto, a 'uicio de
esta SeccinF (& -s as) como una de las reglas t(cnicas del derecho probatorio
es la de la carga de la prueba, la cual parte del supuesto de que son los su'etos
de derecho que inter+ienen en el proceso sobre los que gra+ita undamentalmente
el deber de procurar que las pruebas se practiquen o aporten y por eso que a su
iniciati+a para solicitarlas e inter(s para lle+arlas a eecto se atiende de manera
primordial. (...& -l concepto de carga de la prueba es central para entender el
porqu( de ciertas decisiones 'udiciales, pues en aquellos e+entos donde la
ausencia de pruebas se presenta, no puede el 'ue7 abstenerse de decidir y es as)
como se impone un allo en contra de quien ten)a radicada la carga de la prueba.
-s e+idente que nadie me'or que el interesado para conocer los medios de prueba
que deben emplear, con el in de demostrar los hechos en que estn
undamentando sus pretensiones. 3 en casos como el que se anali7a, tal y como
lo ha indicado esta Seccin en casos similares, resulta e+idente que la carga de la
prueba recae en quien pretende des+irtuar la presuncin de legalidad del acto
administrati+o que demanda y por consiguiente, es la parte actora la que debe
soportar las consecuencias de su inobser+ancia, esto es, un allo ad+erso a sus
pretensiones, (& por contera, no es posible determinar si la propuesta
presentada por el actor cumpli con cada uno de los requerimientos eDigidos por
la entidad y si era la ms con+eniente para el inter(s p6blico, de tal manera que
debiere seleccionarse, o no. 5e esta orma, resulta imposible abordar un estudio
sobre las pretensiones de restablecimiento ormuladas en la demanda, por cuanto
ello eDige la demostracin de que la oerta presentada por la sociedad
demandante se encontraba en primer lugar y deb)a ser seleccionada, (& Se
reitera la 'urisprudencia seg6n la cual cuando se demanda la nulidad de la
decisin de ad'udicacin de la administracin y el pago de per'uicios, el oerente
demandante que se considere con derecho a resultar ad'udicatario, deber
demostrarF i& el +icio de ilegalidad de la decisin y ii& que su propuesta es la me'or,
lo que hace indispensable que el proponente desa+orecido, que se siente
lesionado en su inter(s 'ur)dico y demanda, sea celoso de la obser+ancia de la
carga procesal y probatoria que implica acreditar estos aspectos.
NOTA DE RELATORIA- Con relacin a la aplicabilidad de la sancin contenida en
el art)culo *0 numeral 5 de la Ley 8" de #$$% +er sentencia del *4 de abril de
*""4, -Dpediente #4"0#. -n lo reerente al principio de la carga de la prueba y el
deber del actor de probar +er tambi(n sentenciasF #! de mar7o de #$$5,
-Dpediente 8858, %" de enero de #$$5, -Dpediente $!*0, #% de mayo de #$$4,
-Dpediente $0!0, *4 de septiembre de #$$4, -Dpediente $$4%, #4 de abril de
*""!, -Dpediente *""5/""08%/"# (A8&, *0 de mar7o de *""0, eDpediente *""%/
""#44/"# (A8&, #! de mar7o de *"#", -Dpediente #548*, ## de agosto de *"#",
-Dpediente #$"54.
CONSE#O DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATI)O
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Con%ejera *onente- RUTH STELLA CORREA !ALACIO

Eogot 5.C., ocho (8& de ebrero de dos mil doce (*"#*&
Radicacin n>'ero- 6F996-5;-;6-999-6::F-989;A-96G59H88I
Actor- CONSORCIO HENAO-RODR40UEB
De'andado- MUNICI!IO DE LA DORADA
Re/erencia- Accin de nulidad $ re%ta&leci'iento del derec(o Ga%unto%
contractuale%I
5ecide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia de %" de enero de *""#, proerida por la Sala de 5escongestin de
los >ribunales Administrati+os de Antioquia, Caldas y Choc, en la que se negaron
las s6plicas de la demanda. La sentencia apelada, pre+io el estudio
correspondiente, ser conirmada, por los moti+os que se eDpondrn en la parte
considerati+a.
I ANTECEDENTES
6 La% *reten%ione%
-l #8 de diciembre de #$$!, por intermedio de apoderado 'udicial, en e'ercicio de
la accin de nulidad y restablecimiento del derecho (art. !! de la Ley 8" de #$$%,
en concordancia con el art)culo 85 del C.C.A.& los se2ores Perman Alberto Penao
<arc)a y 1os( 5ionisio ,odr)gue7 Castellanos, actuando en sus propios nombres y
del Consorcio Penao/,odr)gue7 (en adelante tambi(n el Consorcio&, ormularon
demanda contra el municipio de La 5orada (Caldas&, con el in de que se hicieran
las siguientes declaraciones y condenasF
#& Que se declare la nulidad de la ,esolucin Bro. #%*#$! del # de
septiembre de #$$!, eDpedida por la Alcald)a de La 5orada/Caldas.
*& Que en +irtud de esa declaracin, solicito se hagan las siguientes
condenas en contra de el (sic& :unicipio de La 5orada/ CaldasF
A./ Se ordene pagar a t)tulo de indemni7acin y como restablecimiento del
derecho a a+or del C;BS;,C@; P-BA; ,;5,L<A-R, una suma superior
a ;CP-B>A 3 CAA>,; :@LL;B-S S-@SC@-B>;S >,-@B>A 3 S-@S :@L
S->-C@-B>;S B;C-B>A 3 C@BC; 8-S;S C;B #0?#"" C-B>AC;S.
(=80.4%4.!$5,#0& :;B-5A C;,,@-B>-, +alor que esperaba recibir por
utilidad el demandante.
E./ Subsidiariamente y en caso de no lograrse condena en los t(rminos
eDpresados en el acpite anterior, solicito se condene al pago de la suma
superior a ;CP-B>A 3 CAA>,; :@LL;B-S S-@SC@-B>;S >,-@B>A 3
S-@S :@L S->-C@-B>;S B;C-B>A 3 C@BC; 8-S;S C;B #0?#""
C-B>AC;S. (=80.4%4.!$5,#0& :;B-5A C;,,@-B>-, tra)dos a +alor
presente, a a+or de cada uno de los miembros del C;BS;,C@; P-BA;
,;5,L<A-R en proporcin a su participacin, as)F
HERMAN ALBERTO HENAO 0ARC4A 79J

#OSK DIONISIO RODR40UEB CASTELLANOS 79J
C./ -n el e+ento de no prosperar ninguna de las dos pretensiones citadas en
los literales A y E, solicito se ordene pagar a a+or del CONSORCIO HENAO
RODR40UEB? una suma superior )EINTINUE)E MILLONES DE !ESOS
GL5:999999?ooI !ESOS MONEDA CORRIENTE? lle+ados a +alor presente,
como indemni7acin y a t)tulo de restablecimiento del derecho, suma
equi+alente al +alor de los per'uicios suridos por el CONSORCIO HENAO
RODR40UEB? en ra7n de la ad'udicacin irregular de la Licitacin 86blica a
que se reieren los hechos de la demanda y siguiendo pautas
'urisprudenciales del Ponorable Conse'o de -stado en materia de tasacin
de per'uicios para casos como (ste.
5./ 5e no tener asidero lo pretensin antedicha, por no ser posible demandar
al Consorcio (sic&, ruego al Ponorable >ribunal, condenar al pago de la suma
superior )EINTINUE)E MILLONES DE !ESOS GL5:999999?ooI !ESOS
MONEDA CORRIENTE? a a+or del CONSORCIO HENAO RODR40UEB en
proporcin a su participacin, as)F
HERMAN ALBERTO HENAO 0ARC4A 79J
#OSK DIONISIO RODR40UEB CASTELLANOS 79J
;I A- Que se condene al pago de la suma de CUATRO MILLONES DE
!ESOS GLA999999?ooI MONEDA CORRIENTE? en a+or del CONSORCIO
HENAO RODR40UEB? por concepto de gastos ocasionados con moti+o de la
preparacin de la propuesta.
B- Subsidiariamente en caso de no ordenarse el pago en a+or del
CONSORCIO? le ruego hacerlo a a+or de los Consorciados en proporcin a
su participacin, de la suma de CAA>,; :@LL;B-S 5- 8-S;S
(=0.""".""",oo& :;B-5A C;,,@-B>-, por concepto de gastos
ocasionados con moti+os de la preparacin de la propuesta as)F
HERMAN ALBERTO HENAO 0ARC4A 79J
#OSK DIONISIO RODR40UEB CASTELLANOS 79J
0& Que se d( cumplimiento a la sentencia, en el t(rmino establecido en el Art.
#!4 del Cdigo de 8rocedimiento Administrati+o y se recono7can los
intereses consagrados en el inciso inal del art)culo #!! ib)dem.
5& Que las sumas que se recono7can, sean debidamente indeDadas al
momento de proerirse la sentencia respecti+a.
5 Lo% /unda'ento% de (ec(o
Los hechos narrados en la demanda, en resumen, son los siguientesF
*.#. Que mediante ,esolucin n6mero $#" de 8 de 'ulio de #$$!, eDpedida por el
:unicipio de la 5orada Caldas, se orden la apertura de la Licitacin 86blica n.9
"8 :L5/;C/$!, cuyo ob'eto era la e'ecucin de obras ci+iles de la tercera etapa
del proyecto centro comercial de abastos, la cual se di+idi en dos gruposF Grupo
1: Comprende la construccin de instalaciones hidrulicas y sanitarias, placa de

contrapiso y acabados en general del interior de la edificacin./Grupo 2:
Comprende la construccin de obras exteriores tales como: paimentos,
sardineles, andenes exteriores, !as de acceso y obras menores exteriores de la
edificacin.
*.*. Que la echa de cierre de la licitacin se i' para el d)a 0 de agosto a las 0
p.m., pero tambi(n dentro de los pliegos de condiciones se se2al esa misma
echa y hora para reali7ar una +isita obligatoria, a la cual acudi el demandante
'unto con otros potenciales proponentes.
*.%. Que el d)a de la +isita al sitio de obra, con undamento en lo consagrado en el
numeral 8 del pliego de condiciones /aclaracin de los documentos de la
licitacin/, los proponentes, eDcepto el que result ad'udicatario, dirigieron dos
oicios a la Alcald)a del municipio de La 5orada, mediante los cuales solicitaronF (i&
que la programacin de obra no uera ponderada en la orma establecida en el
pliego de condiciones por ser un procedimiento sub'eti+o, y que, en su lugar, se
eDigiera la presentacin de un diagrama de <annt simpliicado respetando el pla7o
de e'ecucin y, a la irma del contrato, se pidiera al proponente a+orecido el
programa detalladoG y (ii& que se prorrogara la echa de entrega de las propuestas
hasta el d)a #0 de agosto de #$$!, a las 0F"" p.m.
*.0. Que la administracin guard sospechoso silencio respecto de la primera
solicitud, lo que constituye un indicio gra+e de que la ad'udicacin ya estaba hecha
antes de presentarse las propuestas, aunado a esos pla"os perentorios, la no
firma de las comunicaciones por parte de #bras y $ise%os, entre otrosG agreg
que, la administracin solo eDpidi la adenda n.9 * en la que se estableci que
para el anlisis de la ruta cr)tica se deb)a considerar una a una las acti+idades de
tuber)as, accesorios, +l+ulas, etc.
*.5. Que la licitacin p6blica se cerr el ## de agosto de #$$! y dentro de la
e+aluacin el municipio se equi+oc, pues desconoci la normati+idad eDistente en
cuanto a la capacidad de las personas y la de los representantes en el caso de
personas 'ur)dicas, dado que e+alu la propuesta de la sociedad ;bras y 5ise2os,
a pesar de que el representante no ten)a acultad de obligarla y deb)a estar
autori7ado por su 'unta, en tanto el +alor de aqu(lla para los dos grupos ue de
=8"".""".""" y slo pod)a obligarla hasta por el monto de =%"".""".""".
Sostu+o que, aun cuando el municipio sustent en comunicacin de *$ de agosto
de #$$!, que la propuesta estaba acorde con el reglamento de la sociedad
ad'udicataria, la respuesta a esa inquietud no se a'ust a lo dispuesto en los
art)culos #% de la Ley 8" de #$$% y 804 del Cdigo de Comercio, dado que la
limitacin para +incularse no es slo para suscribir y e'ecutar un contrato sino
tambi(n para ormular propuesta, en tanto la oerta obliga a la sociedad.
A2adi que este aspecto resultaba eDtra2o, puesto que para a+orecer a la
Sociedad ;bras y 5ise2os la demandada no pidi documento alguno y se esor7
por interpretar los estatutos, mientras que para el caso del criterio de antigMedad
eDigi algo que no estaba en el pliego, como lo era un acta de grado.
*.4. Que no obstante lo pre+isto en el numeral #4 del pliego de condiciones y en el
art)culo *$ de la Ley 8" de #$$%, en el sentido de que el menor pla7o orecido no
ser)a ob'eto de e+aluacin, se caliic la propuesta de la sociedad ad'udicataria
;bras y 5ise2os con #" puntos, pese a que present un pla7o de 8# d)as, inerior
a los $" d)as solicitados.

*.!. Que incluso contra la misma ley, la entidad le comunic la ad'udicacin
mediante oicio <8/#$4/$! de 5 de septiembre de #$$!, haciendo de+olucin de la
garant)a sin que se hubiese legali7ado el contrato y a pesar de que solo se hab)a
notiicado esa decisin a la sociedad ad'udicataria el d)a anterior /0 de septiembre
de #$$!/, lo que tambi(n es eDtra2o porque era el segundo en el orden de
elegibilidad.
*.8. Que re+isados los actores de antigMedad (#" puntos& y eDperiencia (*"
puntos& en el Acta de -+aluacin n.9 "# /numeral 0/ y en el pliego de condiciones,
comparndolos con el 5ecreto #580 de #$$0 /arts. $, #" y ##/, era posible con los
certiicados de Cmara de Comercio establecer la antigMedad y el S (capacidad&
de contratacin y, por tanto, no era necesario eDigir un documento adicional para
acreditar el primer criterio, como lo hi7o el comit( e+aluador, de manera que al
re+isar los certiicados aportados por cada uno de los miembros del consorcio, el
punta'e en este aspecto corresponde a ms de #" a2os en cada caso, ra7n por la
cual el Consorcio ten)a derecho a #" puntos en el actor de antigMedad.
; Nor'a% in/rin+ida% $ conce*to de la =iolacin
La parte actora consider que, como debi haber sido la ad'udicataria y no la
sociedad ;bras y 5ise2o Ltda., con la eDpedicin del acto demandado se +iolaron
las siguientes normas sustanti+asF
-l art)culo 4 de la Constitucin 8ol)tica, relati+o a la responsabilidad de las
autoridades, al inobser+arse la Ley 8" de #$$% cuando se e+alu una propuesta
que debi ser recha7ada y por lo tanto se omiti el e'ercicio de una uncin legal.
-l art)culo #% de la C.8., reerido al derecho a la igualdad, pues mientras a ;bras y
5ise2o Ltda. solo le bast el certiicado de la Cmara de Comercio, al actor se le
hicieron eDigencias distintas de las contenidas en los pliegos y no se le re+is la
inormacin.
-l art)culo 4 de la Ley 8" de #$$%, concerniente a la capacidad para contratar,
porque se e+alu y se ad'udic a una entidad cuyo representante legal no estaba
acultado para obligar a la sociedad con la presentacin de la propuesta.
-l art)culo #% ib!dem, r(gimen aplicable a los contratos, pues no se dio aplicacin
a las normas del Cdigo de Comercio, relacionadas con la irre+ocabilidad de la
propuesta.
Los art)culos ** e&usdem, concerniente al registro de proponentesG *% que
establece el principio de las actuaciones administrati+asG *0 numerales 5 y 8,
relacionado con el principio de transparenciaG *5 en cuanto al principio de
econom)aG y *8 atinente a la interpretacin de las reglas contractuales, toda +e7
que se omiti la re+isin oiciosa del Certiicado de Cmara de Comercio, por
cuanto este documento ser+)a para +eriicar la antigMedad del proponente,
presentndose un trato desigual y descaliicndolo mediante interpretaciones
ama2adas.
-l art)culo *$ ib!dem, pues al ser considerado para eectos de la e+aluacin el
menor pla7o propuesto por la irma de ;bras y 5ise2os Ltda., se +iol el principio
de transparencia.
Los art)culos ##!, #$4 y 805 y 804 del Cdigo de Comercio que se2alan la orma
de probar la representacin de las sociedades y consagran la obligatoriedad e

irre+ocabilidad de las propuestas, respecti+amente, dado que a pesar de las
restricciones del representante legal y el eecto +inculante de esas disposiciones
se ad'udic el contrato a la sociedad ;bras y 5ise2os Ltda., interpretando
errneamente, de una parte, que aquel no requer)a autori7acin de la 'unta para
presentar la propuesta y, de otra parte, que una oerta no obliga.
Los art)culos $, #", y ## del 5ecreto #580 de #$$0, relacionados con el
procedimiento de caliicacin de constructores en el ,egistro de 8roponentes, al
desconocer que el certiicado de proponentes da la pauta precisa para la
antigMedadG que dentro de la rmula de capacidad de contratacin (llamada
eDperiencia en el pliego&, aparece el criterio de eDperiencia como parte integrante
y multiplicador y que en los certiicados se contemplaba el punta'e de antigMedad,
de donde se pod)a deducir el n6mero de a2os del accionante.
Los literales A& /aclaracin de documentos/ y E& /documentos de la licitacin/, as)
como los art)culos *8 y %" de los pliegos de condiciones, dado que no se
respondi la aclaracin solicitada en relacin con el programa y el pla7oG se otorg
al ad'udicatario punta'e en el criterio del pla7o no obstante haber presentado uno
menor al eDigidoG y se e+alu una propuesta mediante una re+isin sub'eti+a y
ama2ada del certiicado de proponentes.
-l art)culo #4 del 5ecreto *#5" de #$$5, toda +e7 que el municipio no solicit a la
Cmara de Comercio la inormacin sobre la antigMedad, si consideraba que la
requer)a.
A Ad'i%in $ noti/icacin de la de'anda
0.#. :ediante auto de $ de ebrero de #$$8, el tribunal a 'uo admiti la demanda y
orden su notiicacin personal al :inisterio 86blico, al :unicipio de La 5orada y a
la sociedad ;bras y 5ise2os Ltda. ad'udicataria de la licitacin p6blica
demandada.
0.*. -n diligencia del ! de mayo de #$$8, se le notiic la demanda al :unicipio de
La 5orada.
0.%. -n diligencia del *" de agosto de #$$8, se le notiic la demanda a la
sociedad ;bras y 5ise2os Ltda.
7 La o*o%icin de la de'andada
5entro del t(rmino de i'acin en lista ocurri lo siguienteF

5.#. -l municipio de La 5orada present escrito en el que se opuso a las
pretensiones. :aniest que sobre los hechos de la apertura de licitacin, la +isita
obligatoria y dems aspectos contenidos en el pliego de condiciones no ten)a nada
que alegar.
Sostu+o que, en relacin con las acultades del representante legal de la sociedad
ad'udicataria era claro el contenido del numeral #5 del art)culo *5 de la Ley 8" de
#$$%, cuando se2ala que la ausencia de requisitos o la alta de documentos
reerentes a la utura contratacin, no ser+ir de t)tulo suiciente para el recha7o de
los orecimientos hechos.
Airm que los comentarios del actor en torno del numeral #4 del pliego de
condiciones /programa y pla7o/, son unas simples apreciaciones sub'eti+as del

actor, porque la escogencia del contratista si ue ob'eti+aG y subray que, el actor
antigMedad ue una regla establecida en el pliego en condiciones de igualdad para
todos los oerentes.
5.*. La sociedad sociedad ;bras y 5ise2os Ltda. guard silencio.
H Actuacin *roce%al en *ri'era in%tancia
4.#. 8or auto de $ de ebrero de #$$$ se abri el proceso a pruebas y se
decretaron las pedidas por las partes en la demanda y su contestacin, as) como
las de oicio que consider necesarias.

4.*. :ediante pro+idencia de #$ de enero de *""", se corri traslado a las partes
para alegar de conclusin, etapa durante la cualF
4.*.#. La parte actora no inter+ino.
4.*.*. La demandada se pronunci en los siguientes t(rminosF (i& en cuanto a la
alta de capacidad de este oerente est claro dentro de la actuacin 'ue el
gerente de la firma al momento realmente de contraer la obligacin ten!a
autori"acin de la &unta directia de la sociedad y 'ue seg(n el reglamento interno
de la sociedad pod!a ofertar en las condiciones 'ue lo hi"oG (ii& en relacin con el
pla7o el pliego de condiciones de la licitacin cuestionada estableci en el literal
2 del numeral )* de la seccin ++ de los t,rminos de referencia, 'ue el pla"o para
el grupo ++ era de -* d!as y se le restaban un 1*., con lo 'ue 'uedaba como
pla"o m!nimo para ese grupo /1 d!as, t,rmino 'ue fue respetado por la propuesta
ganadora y en el 'ue obtuo punta&e menor 'ue el de la firma consorcio 0enao1
2odr!gue"3 (iii& respecto de la caliicacin de la antigMedad anot que el
documento 'ue allegaron fue el registro (nico de proponentes en el cual no se
encuentra la fecha de graduacin de los consorciados por lo 'ue la administracin
tuo 'ue echar mano de la informacin 'ue acreditaba su inscripcin, con
consecuencias negatias3 (i+& inalmente, agreg que el actor no prob los
per'uicios, pues desisti del dictamen pericial. Concluy que, como el demandante
no prob los per'uicios ni ue la suya la me'or propuesta, las s6plicas de la
demanda deb)an ser negadas.
4.*.%. -l 8rocurador 1udicial *8 rindi concepto en el que indic que es undado el
pedimento de la parte accionante para que el acto atacado sea declarado nulo,
con el restablecimiento del derecho correspondiente, dado que encuentra que el
representante legal de la sociedad ad'udicataria, seg6n certiicado de eDistencia y
representacin legal, solo ten)a acultad para +incularla hasta por un monto de
=%"".""".""" y present propuesta para los dos grupos por =8"".""".""".
F La %entencia i'*u+nada
-l >ribunal a 'uo en la sentencia impugnada, luego de eDaminar el pliego de
condiciones y dems pruebas, neg la totalidad de las pretensiones con
undamento en las siguientes ra7onesF
Que el consorcio Penao ,odr)gue7 alleg como documento el ,egistro Tnico de
8roponentes, de donde no ue posible deducir la echa de inicio de e'ercicio
proesional de los consorciados, no porque la Administracin o el Comit( hubiese
eDigido documento adicional alguno, sino porque tal comprobacin era necesaria
para determinar el tiempo del e'ercicio de la proesin.

Que en relacin con la eDperiencia/antigMedad, el pliego de condiciones ue claro
en el sentido de eDigir un documento adicional, aspecto que no se ob'et y
tampoco se present por los interesados solicitud de aclaracin sobre el mismo,
proponiendo la aplicacin de la rmula establecida en el 5ecreto #580 de #$$0 o
los actores all) determinados.
Que, adems, es el art)culo ** de la Ley 8" de #$$% el que otorga a las Cmaras
de Comercio la competencia para certiicar cuando as) se le solicite, entre otros
aspectos, los datos e inormaciones sobre el cumplimiento de contratos anteriores,
eDperiencia, capacidad t(cnica y administrati+a, y ba'o tal parmetro ueron
caliicadas todas las oertas, manteniendo los principios de igualdad y seleccin
ob'eti+a, consagrados en el art)culo *" de la Ley 8" de #$$%, as) como el respeto
por las reglas y procedimiento de seleccin, teniendo en cuenta la naturale7a, el
ob'eto y la cuant)a del contrato.
Que el procedimiento utili7ado con el in de resol+er el tema de las acultades
requeridas por el representante legal de la irma ;bras y 5ise2os para contraer
obligaciones y e'ecutar toda clase de contratos, enca'aba dentro de las pre+isiones
del numeral #5 del art)culo *5 de la Ley 8" de #$$% y no in+alidaba su oerta pues
en todo caso estaba debidamente garanti7ada con la pli7a de seriedad que
apunta a mantenerla +igente mientras se celebra el contrato.
Que la +alide7 de la garant)a de seriedad de la propuesta y su +igencia est
determinada en el tiempo y su e'ecucin no puede truncarse por alta del
documento original, ra7n por la cual la de+olucin de dicho documento a la parte
actora no conlle+a mala e en la actuacin administrati+a ni signiica que la
ad'udicacin estu+iese preconcebida antes de presentarse la propuesta, sino que
es resultado del con+encimiento de la irma del contrato ad'udicado.
Que en cuanto al actor antigMedad, +isto el pliego de condiciones, deb)a
comprobarse el e'ercicio de la proesin por un medio idneo, como la matr)cula
proesional (Ley !0 de #$88&, o el certiicado eDpedido por la Cmara de Comercio
del registro de proponentes (art)culo ** de la Ley 8" de #$$%&, no siendo posible
deducir por el comit( tal inormacin puesto que dicho certiicado no la conten)a,
sin que se tu+iera el deber de solicitarla, dado que era al consorcio a quien le
correspond)a aportarla.
Que, as) mismo, la parte actora desisti de la prueba pericial solicitada, con lo cual
no qued plenamente demostrado que su propuesta haya sido la me'or, pues se
descuid en la parte probatoria a tra+(s de la cual se pudo +eriicar la puntuacin,
que en t(rminos precisos hubiese correspondido a los demandantes.
Que, en consecuencia, la administracin a tra+(s del comit( e+aluador recomend
el orden de elegibilidad teniendo en cuenta las disposiciones legales y lo prescrito
en el pliego de condiciones, de manera que la caliicacin que se le otorg al
consorcio ue 'usta, sin que, por lo dems, se conigure una p(rdida de
oportunidad por la no ad'udicacin.
Que, en conclusin, el consorcio no logr comprobar los +icios que le atribuye al
proceso licitatorio y al acto de ad'udicacin, ni demostr que era la me'or
propuesta para celebrar el contrato ob'eto de la licitacin.
8 El recur%o de a*elacin

Los demandantes presentaron el #% de mar7o de *""# recurso de apelacin
contra la sentencia del a 'uo, con el in de que uera re+ocada y en su lugar
acogidas las s6plicas de la demanda.
Sostu+o la parte actora que hab)a quedado demostrado que la sociedad ;bras y
5ise2os Ltda. present propuesta sin capacidad suiciente para hacer dicha oerta,
dado que no se acredit la autori7acin de la respecti+a 'unta, requisito pre+io y de
obligatorio cumplimiento, moti+o por el cual debi haber sido recha7ada.
Ad+irti que la sentencia recurrida da un trato desigual a los proponentes, al
aceptar que el municipio de La 5orada, hiciera eDigencias al momento de e+aluar
que no estaban contempladas en los pliegos, como es el caso de la tar'eta
proesional, cuando bastaba el registro de proponentes para obtener la
inormacin relati+a al e'ercicio proesional, es decir, la antigMedad, de manera que
se equi+oc el a 'uo al desconocer el certiicado de Cmara de Comercio
aportado.
8untuali7 que la propuesta ganadora estu+o por deba'o del pla7o se2alado en los
pliegos de condiciones y sin embargo se le otorg la mDima caliicacin.
Censur la actitud pasi+a asumida por el a 'uo rente a la alta de en+)o por la
demandada de documentos solicitados como prueba.
Concluy que los per'uicios se pod)an cuantiicar a partir de la utilidad esperada o,
subsidiariamente, con lo pre+isto en la pli7a de seriedad de la propuesta.
: Actuacin en %e+unda in%tancia
$.#. -l recurso ue admitido por esta Corporacin en auto de #* de 'ulio de *""#.
$.*. :ediante auto de #! de agosto de *""# se dio traslado a las partes para
alegar y al :inisterio 86blico para que rindiera concepto, etapa durante la cual
guardaron silencio.
II CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala conirmar la sentencia del a 'uo, que desestim las pretensiones del
actor pero por moti+os dierentes.
8ara tal eecto, abordar el estudio de los siguientes aspectosF #& competencia, *&
el ob'eti+o de la accin y el moti+o de la apelacinG %& los elementos cticos
rele+antes probados de la Licitacin 86blica n.9 "8 :L5/;C/$!G y 0& anlisis de la
nulidad por ilegalidad de la ,esolucin n.9 #%*#.$! de # de septiembre de #$$! y
el restablecimiento del derecho solicitados.
6 Co'*etencia
La Sala destaca que es competente para conocer de la apelacin dentro de este
proceso suscitado mediante la interposicin de la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, idnea de acuerdo con la legislacin (art. 85 del
C.C.A. en concordancia con el pargrao primero del art. !! de la Ley 8" de #$$%
1
&
#
Es de anotar que la accin ejercida es la idnea por cuanto as lo consagra el pargrafo 1 del artculo 77 de
la Le !" de 1##$ %&igente desde el 1 de enero de 1##'%( tal co)o al respecto se *a pronunciado la
+urisprudencia de la ,orporacin -.id/ ,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin

y e'ercida en t(rmino legal (cuatro meses contados a partir de la comunicacin del
acto&
2
, competencia que tiene su uente en lo dispuesto por el art)culo #*$ del
Cdigo Contencioso Administrati+o y en el art)culo #% del ,eglamento del Conse'o
de -stado, contenido en el Acuerdo 58 de #$$$ (modiicado por el art)culo #. del
Acuerdo 55 de *""%&, en el que se distribuyen los negocios por Secciones.
Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resol+er el asunto, en ra7n
del recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante, en proceso con
+ocacin de segunda instancia ante esta Corporacin, dado que la cuant)a de la
demanda supera aquella eDigida para el eecto en +igencia del 5ecreto 5$! de
#$88, esto es, antes de la +igencia de las cuant)as establecidas en la Ley 004 de
#$$8
$
.
5 El o&jeti=o de la accin $ el 'oti=o de la a*elacin
La sociedad actora persigue la nulidad de la ,esolucin n.9 #%*#.$! de # de
septiembre de #$$!, eDpedida por la Alcald)a de La 5orada/Caldas, mediante la
cual se ad'udic la Licitacin 86blica n.9 "8 :L5/;C/$! a la sociedad ;bras y
5ise2o Ltda., para la e'ecucin de obras ci+iles de la tercera etapa del proyecto
centro comercial de abastos, alegando en su demanda actuaciones irregulares,
sub'eti+as y parciali7adas en desconocimiento de los principios de legalidad,
igualdad, transparencia, econom)a y deber de seleccin ob'eti+aG y que, como
consecuencia, se le restable7ca el derecho a tra+(s de la respecti+a
indemni7acin de los per'uicios que se le causaron, por ra7n de tener la calidad
de me'or proponente.
-l municipio de La 5orada se opuso a las s6plicas de la actora, aduciendo que sus
acusaciones son unas simples apreciaciones sub'eti+as, porque la escogencia del
contratista si ue ob'eti+a.
3ercera( sentencia de 1$ de junio de 2"11( e4pediente 1##$5( ,6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio89 precepto :ste
que ade)s dispone en su pargrafo segundo que no es necesario de)andar el contrato que origina los actos
ad)inistrati&os de la acti&idad contractual/
*
La definicin de la accin idnea( co)o lo *a se;alado la jurisprudencia( es vital para el anlisis del
trmino para intentar la accin de nulidad y reestablecimiento del derecho contra el acto de adjudicacin,
establecido en el artculo 77 de la Ley 8 de !""#, en cuyo par$ra%o, y en desarrollo de la teora de los
actos separables del contrato, habilita este tipo de accin contra dicho acto &con%orme a la re$las del cdi$o
contencioso administrativo' (, resulta medular el tema por)ue para la poca de presentacin de la
demanda, era el artculo !#* del +ecreto ! de !"8, -subro$ado por el artculo .# del +ecreto .#, de
!"8"- el )ue se/alaba en cuatro 0,1 meses contados a partir de la publicacin, noti%icacin o ejecucin del
acto, se$2n el caso, el pla3o para intentar la accin de nulidad y restablecimiento del derecho consa$rada en
el artculo 84 ejusdem, bajo cuya $ida se demandaban tambin los actos precontractuales, como lo tena
precisado la jurisprudencia, tema )ue se cambi drsticamente por cuenta de la modi%icacin )ue al artculo
87 del 5'5'6', introdujo la Ley ,,* de !""8 para reducir a treinta 0#1 das el trmino para intentar la
accin -,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 25 de a<ril
2""5( e4pediente 15"'1( ,6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio8/ 1s las cosas( en este e&ento la 7esolucin 1$21/#7
de adjudicacin de la Licitacin 6=<lica n/> "! ?L@%A,%#7 que se cuestiona( le fue co)unicada al ,onsorcio
el B de septie)<re de 1##7( seg=n reconoce la parte actora en la de)anda( )ediante Aficio C6%1#5%#7
-original &isi<le a fl/ $ cd/ ppal/8( de )anera que el plaDo legal )encionado para instaurar la accin co)enD a
correr al da siguiente( esto es( el 5 de septie)<re de 1##7( lo que significa que a la presentacin de la
de)anda el 1! de dicie)<re de 1##7 no *a<a fenecido el t:r)ino de los cuatro -'8 )eses pre&istos en el
artculo !7 del ,/,/1/
$
@e acuerdo con el @ecreto B#7 de 1#!!( la cuanta para que un proceso iniciado en ejercicio de la accin de
nulidad resta<leci)iento del derec*o tu&iera &ocacin de segunda instancia ante esta ,orporacin era de
E$/"!"/"""(oo la )aor de las pretensiones de la de)anda con la cual se inici este proceso ascenda a la
su)a de E!'/5$5/7#B(1'/

-l >ribunal a 'uo, en s)ntesis, neg las pretensiones de la demanda al considerar
que el consorcio no logr comprobar los +icios que le atribuye al proceso licitatorio
y al acto de ad'udicacin, ni demostr que la suya era la me'or propuesta.
-l actor maniest que la sentencia debe ser re+ocada, insistiendo en que se
acept que la sociedad ;bras y 5ise2os Ltda. present propuesta sin capacidad
suiciente para hacer dicha oertaG que se hicieron eDigencias al momento de
e+aluar el actor antigMedad, que no estaban contempladas en los pliegos, y que la
ad'udicataria propuso un pla7o inerior al se2alado en los pliegos de condiciones y
sin embargo se le otorg la mDima caliicacinG adems, censur la actitud pasi+a
del a 'uo ante la alta de colaboracin de la administracin municipal demandada
cuando contest que no contaba con cierta documentacin solicitada del proceso,
ra7ones todas estas por las que solicita sean acogidas las s6plicas de la
demanda.
8or consiguiente, el problema 'ur)dico que ocupa la atencin de la Sala, se
concreta en resol+er, de acuerdo con el acer+o probatorio, si eDistieron las
irregularidades endilgadas al proceso y si la oerta del Consorcio Penao/
,odr)gue7 estaba llamada a ser la ad'udicataria del contrato ob'eto de la Licitacin
86blica n.9 "8 :L5/;C/$!, adelantada por el municipio de La 5orada, por ser la
oerta ms a+orable.
-n este conteDto, procede la Sala a resol+er el recurso de apelacin, seg6n los
aspectos enunciados que sern materia de anlisis y los hechos probados en el
proceso.
; Lo% ele'ento% /Ectico% rele=ante% *ro&ado% de la Licitacin !>&lica nM 98
MLD-OC-:F
5e acuerdo con la prueba documental que obra en el proceso, se demostraron las
siguientes circunstancias particulares y rele+antes del caso sub iudiceF
;6 La a*ertura de la licitacin *>&lica
Qued acreditado que el :unicipio de La 5orada Caldas, mediante ,esolucin
n6mero $#" de #8 de 'ulio de #$$!, orden la apertura de la Licitacin 86blica n.9
"8 :L5/;C/$! (copia autenticada a l. #4 cd. %&, cuyo ob'eto era la e'ecucin de
obras ci+iles de la tercera etapa del proyecto centro comercial de abastos,
di+idida en dos grupos, as)F Grupo 1: Comprende la construccin de
instalaciones hidrulicas y sanitarias, placa de contrapiso y acabados en general
del interior de la edificacin./Grupo 2: Comprende la construccin de obras
exteriores tales como: paimentos, sardineles, andenes exteriores, !as de acceso
y obras menores exteriores de la edificacin.
Se se2al como echa de apertura del proceso el d)a *$ de 'ulio de #$$!, a las
%F"" p.m. y como echa de cierre el d)a 8 de agosto a las %F"" p.m.
Lo anterior permite inerir que este proceso se encontraba sometido a la Ley 8" de
#$$% /original/ y a sus decretos reglamentarios, +igentes para la (poca en que ue
adelantado.
;5 Lo% criterio% de %eleccin contenido% en el *lie+o de condicione% de la
licitacin *>&lica

Se encuentra demostrado que el municipio de La 5orada elabor el respecti+o
pliego de condiciones a regir en el proceso de seleccin de la Licitacin 86blica n.9
"8 :L5/;C/$!.
-n eecto, en el plenario obran los pliegos de condiciones (copias aut(nticas a ls.
# a #5" cd. 4
'
& en los que se establecenF las instrucciones a los licitantesG los
documentos de la licitacin, la preparacin y presentacin de propuestasG la
apertura y e+aluacin de las propuestasG aclaracin de propuestasG eDamen de
propuestasG e+aluacin y comparacin de las propuestasG correccin de errores
aritm(ticos y e+aluacin de la propuestaG ad'udicacin del contratoG criterios para
la ad'udicacinG notiicacin de la ad'udicacin, suscripcin del contrato y
condiciones generales y especiales del contrato, as) como las especiicaciones
t(cnicas y planos de la licitacin, entre otros aspectos.
5e estos pliegos de condiciones, se destacan las siguientes disposiciones que
interesan al procesoF
./ -n el numeral *, el municipio de La 5orada in+it a los contratistas inscritos y
clasiicados en la acti+idad de constructores de la Cmara de Comercio a
presentar propuesta para el mencionado ob'eto de la licitacin, eDigiendo una
capacidad para el primer grupo de 0.""" salarios m)nimos mensuales legales
+igentesG para el segundo grupo de *.""" salarios m)nimos mensuales legales
+igentes, y para ambos grupos de 4.""" salarios m)nimos mensuales legales
+igentes.
./ -n el numeral 4 se i' una +isita obligatoria al sitio de obras a reali7arse el d)a 0
de agosto de #$$!, a las 0F"" p.m.
./ -n el numeral 8, se consagr el e+ento de la aclaracin de los documentos de la
licitacin, mediante la celebracin de una audiencia, con el ob'eto de precisar su
contenido y o)r a los interesados, dentro de los % d)as hbiles siguientes al inicio
del pla7o para la presentacin de propuestas y a solicitud de cualquiera de las
personas que retiraron los pliegos, diligencia de la cual se le+antar)a un acta que
deb)an suscribir los inter+inientes. Sin per'uicio de lo anterior, cualquier proponente
que hubiese retirado los pliegos de condiciones pod)a solicitar aclaracin mediante
escrito y el municipio deb)a dar respuesta tambi(n escrita a todos los posibles
proponentes que hubiesen adquirido el pliego de condiciones.
./ -n el numeral $ se estableci la posibilidad de que el municipio modiicara los
documentos de la licitacin, con antelacin al +encimiento del pla7o para la
presentacin de propuestas, con la consiguiente obligacin de notiicar a los
proponentes que hubiesen comprado el respecti+o pliego de condiciones.
./ -n el numeral #", se pre+i que el municipio pod)a prorrogar el pla7o de
presentacin de oertas.
./ -n el numeral #4 se i' lo relati+o al programa y pla7o de e'ecucin, en el
siguiente sentidoF
4os proponentes debern presentar sus ofertas teniendo en cuenta el pla"o
mximo fi&ado por 5l 6unicipio para la e&ecucin de obras ob&eto del contrato al
cual deber ce%irse estrictamente el proponente. 5l pla"o mximo ser de la
siguiente forma:
0
0eg=n re)isin de las )is)as por la de)andada )ediante oficio 1L,%'2'%## de 2' de )arDo de 1### Ffls/
B1 a B$ cd/ $%/

7ara el Grupo +: cuatro meses calendario contados a partir de la firma del acta de
iniciacin.
7ara el Grupo ++: tres meses calendario contados a partir de la firma del acta de
iniciacin.
5l menor pla"o 'ue se ofre"ca al solicitado en los pliegos de condiciones no ser
ealuado y por tanto no ser factor determinante en la seleccin.
5l proponente respaldar su propuesta en t,rminos de pla"o solicitado con un
programa general de traba&os 'ue tiene 'ue reali"ar un anlisis de ruta cr!tica del
proyecto mediante los m,todos generalmente establecidos y aceptados.
5l proponente se obliga a presentar su propuesta teniendo en cuenta 'ue 5l
6unicipio exige traba&ar doble turno, es decir 'ue el proponente desarrollar su
programa de traba&o teniendo en cuenta este aspecto, toda e" 'ue el tiempo
establecido para la e&ecucin se ha estimado sobre la condicin de die" y seis
horas 819: m!nimo de traba&o diario y/o noenta y seis horas semanales.
5ste programa deber elaborarse para la obra ob&eto de la presente licitacin y
ser presentado en forma de grfico de barras, indicando los tiempos e
inersiones para la e&ecucin de obras, as! como el pla"o total de d!as calendario
necesario para su terminacin definitia.
;i la propuesta no se a&ustare al pla"o mximo indicado por el 6unicipio su
propuesta ser recha"ada.
./ -n el numeral *" se se2al la obligacin de los proponentes de ad'untar a su
propuesta la garant)a de seriedad de sus orecimientos por un +alor del #"U del
+alor de la oerta, la que deb)a de+ol+er el municipio a los oerentes no a+orecidos
con la ad'udicacin tan pronto uera posible, eDcepto los clasiicados en el primero
y segundo lugar, a los cuales se les regresar)a una +e7 cumplidos los requisitos de
pereccionamiento y e'ecucin del contrato.
./ -n el numeral *% se se2al como echa para presentacin de las propuestas el
d)a 8 de agosto a las %F"" p.m., sin per'uicio de que se pudiera ampliar mediante
adenda, de conormidad con la Ley 8" de #$$%.
./ -n el numeral *!, se regul lo relati+o a la aclaracin de las oertas, en el
sentido de que a in de acilitar el eDamen, e+aluacin y comparacin de las
oertas, el municipio, a discrecin, podr pedir a un proponente que aclare su
oerta, sin que se pueda pedir, orecer o permitir cambios en el +alor o en los
aspectos sustanciales de la misma.
./ -n el numeral %", respecto de los criterios de seleccin y la e+aluacin de las
propuestas, se estableci lo siguienteF
+. <;75C=# 5C#>?6+C# 8@* puntos mximo:
7ara la ealuacin del aspecto econmico, se tomaran los alores
mensuales resultantes en el flu&o de fondos, una e" efectuadas las
correcciones aritm,ticas y a&ustado 8sic: al programa de obra.

5stos alores mensuales del flu&o de fondos se llearn a Aalor 7resente
>eto, tomando como per!odo cero 8*: el d!a de entrega del anticipo,
mediante la frmula: 8:
< las propuestas cuyo alor presente neto 8A7>: se encuentre por deba&o del
l!mite inferior se les asignar $+5B 81*: 7C>=#;.
< las propuestas cuyo alor presente neto 8A7>: se encuentre por encima
del l!mite inferior no se les asignar punta&e por este concepto.
< la propuesta 'ue presente el menor alor presente neto dentro del rango
establecido, se le asignar CC<25>=< 8@*: 7C>=#;.
< las dems propuestas cuyo alor presente neto se encuentre dentro del
rango establecido, se les asignar punta&e de acuerdo a la siguiente frmula:
8:
< las propuestas 'ue no se les pueda erificar el diagrama o ruta cr!tica y/o
diagrama de Gantt y en consecuencia no se pueda erificar el flu&o de
fondos, no se le asignar punta&e por este concepto.
2. 74<B# 81* puntos mximo:
7ara la ealuacin del pla"o se tomar como pla"o de la propuesta el
corregido resultado del $iagrama de 2uta Cr!tica y se tendrn en cuenta los
siguientes aspectos:
<l pla"o normal de e&ecucin de las obras se le restar un $+5B 81*.: 7#2
C+5>=# y se obtiene un l!mite inferior.
< las propuestas 'ue presenten un pla"o inferior al l!mite inferior, no se les
asignar punta&e.
< la propuesta 'ue ofre"ca el menor pla"o dentro del rango definido entre
l!mite inferior y el pla"o mximo para la e&ecucin de obras se le asignar
die" 81*: puntos.
< las dems propuestas se les asignarn punta&es de acuerdo a la siguiente
frmula 8:.
< las propuestas 'ue no se les pueda erificar el diagrama de 2uta Cr!tica
y/o el diagrama de Gantt y en consecuencia no se pueda determinar el pla"o,
no se les asignar punta&e por este concepto.
). 72#G2<6< $5 #D2< E F4CG# $5 F#>$#; 82* puntos mximo:
8: 5l proponente elaborar un programa en el cual presente un aance
lgico de las actiidades en el tiempo y 'ue sea concordante y compatible
con la organi"acin y el personal propuesto. 5l pla"o estipulado en este
programa debe coincidir con el presentado en el formulario de la propuesta.
7ara su presentacin el n(mero m!nimo de actiidades o tareas ser mayor
o igual a las actiidades indicadas en el formulario cantidades. 5l no
cumplimiento de esta condicin dar lugar a no ser considerada la
propuesta.

4os aspectos a ealuar son: 8:
).1. Clculo de duracin de cada una de las actiidades o tareas: teniendo
en cuenta los rendimientos utili"ados en cada una de las tareas o
actiidades, seg(n el anexo n.H 2 Cuadro de rendimiento y duracin de
actiidades o tareas, a igual 'ue el tipo de cuadrilla utili"ada y el n(mero de
cuadrillas para reali"ar cada actiidad o tarea 8:.
).2. Clculo de iniciacin primera, iniciacin (ltima, terminacin primera y
terminacin (ltima de cada una de las actiidades o tareas, teniendo en
cuenta la duracin de las mismas 8:.
).). $efinicin de la trayectoria cr!tica 8definicin de todos los caminos
posibles, presentacin de malla, conexiones y cruce de actiidades:. 8:
).@. Correspondencia del diagrama de Gantt con el diagrama de ruta cr!tica.
8:
).I. Consistencia del flu&o mensual de fondos con las actiidades o tareas
reali"adas y los porcenta&es de incidencia o alor en el mes correspondiente,
teniendo en cuenta la programacin de obra 8:.
7ara los numerales ).1., ).2, ).)., ).@. y ).I., se determinar al porcenta&e de
inconsistencias de acuerdo al n(mero total de actiidades y se clasificarn,
de la siguiente manera:
C4<;+F+C<C+?> 7#2C5>=<G5 $5 +>C#>;+;=5>C+<;
5JC545>=5 85: 6enores o iguales al cinco por ciento 8I.:
DC5># 8D: 6ayores al cinco por ciento 8I.: y menores
al einte 82*.:.
25GC4<2 82: 6ayores o iguales al einte por ciento 82*.:
$e acuerdo a esta clasificacin se asignarn los siguientes punta&es:
$uracin de cada una de las actiidades o tareas cuatro 8@: puntos
Clculo de iniciacin primera, iniciacin (ltima
terminacin primera y terminacin (ltima 8@: puntos
$efinicin de la trayectoria cr!tica 8@: puntos
Correspondencia entre el diagrama de Gantt y el
diagrama de la ruta cr!tica 8@: puntos
Consideracin del flu&o mensual de fondos 8@: puntos
4as calificaciones sern de la siguiente manera:
5JC545>=5 85: C<4+F+C<C+?>:
cuatro 8@: puntos

DC5># 8D: tres 8): puntos
25GC4<2 82: dos 82: puntos
8:
@. <>=+GK5$<$ 81* 7C>=#; mximo:
;e tendr en cuenta el tiempo de constitucin de la firma o del e&ercicio
profesional del proponente como contratista, asignando los siguientes
punta&es:
5ntre * y ) a%os: ) puntos.
5ntre @ y I a%os: 9 puntos.
5ntre 9 y 1* a%os: - puntos.
6s de 1* a%os: 1* puntos.
7ara el caso de consorcios y uniones temporales, se promediar el n(mero
de a%os comprobados en el e&ercicio de la profesin o como contratista, para
cada uno de los integrantes del mismo.
I. 5J752+5>C+< 82* puntos mximo:
4os oferentes 'ue presenten una capacidad de contratacin certificada por la
Cmara de Comercio e'uialente al doble o ms del L re'uerido para cada
grupo, obtendrn un mximo de einte 82*: puntos. 7ara los dems alores
se tomar proporcional.
5'uipo
4os oferentes presentaran la disponibilidad de e'uipo re'uerido, mediante
certificacin escrita 8:. 5l 6unicipio podr exigir los comprobantes de
propiedad de los e'uipos. 4a disponibilidad de e'uipo es un re'uisito y no
tendr punta&e.
#rgani"acin administratia para la e&ecucin de la obra:
5l proponente deber presentar una organi"acin administratia 'ue sea
racional y proporcional a la magnitud de la obra a reali"ar. 8: es un re'uisito
y no tendr punta&e.
$espu,s del anlisis, se determinar el orden de elegibilidad,
correspondiendo el primer lugar a la propuesta de mayor punta&e3 el segundo
lugar para la del siguiente alor en forma descendente, y as! sucesiamente.
5l orden de elegibilidad se establecer para las tres 8): primeras propuestas,
definidas de acuerdo con el anlisis descrito anteriormente.
./ -n el numeral %# se se2al que el municipio ad'udicar)a el contrato o los
contratos que resultaran de la licitacin, dentro de los +einte (*"& d)as siguientes al
cierre de la licitacin, al proponente cuya oerta se a'ustarA a los documentos de la
licitacin y hubiera sido e+aluada como la ms a+orable, reser+ndose la acultad
de ad'udicar los dos grupos a un solo proponente o a dos proponentes dierentes.

@gualmente, consta que se eDpidieron dos adendas a los pliegos de condiciones, la
adenda n6mero # de %" de 'ulio de #$$!, con el in de aclarar la +enta de los
pliegos, la calidad de los participantes y el pago del contratoG as) como la adenda
n6mero * de 5 de agosto de #$$!, mediante la cual se aclar, entre otr;s
aspectos, que las inhabilidades e incompatibilidades para contratar eran aquellas
pre+istas en el art)culo 8 de la Ley 8" de #$$%, que la ruta cr)tica deb)a considerar
una a una las acti+idades de plomer)a, como de tuber)as, accesorios y +l+ulas,
etc. y se prorrog el cierre de la licitacin para el ## de agosto de #$$!, a las %F""
p.m. (ls. 8 a ## cd. %&.
;; La% *ro*ue%ta% *re%entada% $ %u e=aluacin
5

Consta en el eDpediente que en el proceso de seleccin se presentaron nue+e ($&
propuestas, correspondientes a las siguientes irmasF Consorcio <me7/>orresG
@ngesandia Ltda.G ;bras y 5ise2os Ltda.G Consorcio PentellG 1aime Lo7ano
-spinosaG Anin >emporal Constructora Argo Ltda./ Constructora La Calle'aG Anin
>emporal Constructora Signum/1ulio A. EarreroG Consorcio 8in7n/1im(ne7G
Consorcio Penao ,odr)gue7 (cr. acta de apertura y cierre a ls. 0*#/0** cd. ppal.&.
Ahora bien, la administracin municipal de La 5orada reali7 la respecti+a
e+aluacin y caliicacin t(cnica de las propuestas (ls. %8% a 0#5 ss. cd. ppal.&,
cuyos resultados se resumen as)F
<,A8; @.
8roponente Aspecto
econmico
8la7o 8rograma de
obra y lu'o de
ondos
AntigMedad -Dperienci
a
>otal
Consorcio
<ome7
>orres
Calor de la
propuestaF
=5#%.84%.00*
.""
#" puntos
" puntos " puntos 4 puntos *" puntos %4
puntos
@ngesandia
Ltda.
,echa7ada ,echa7a
da
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7a
da
;bras y
5ise2os
Calor de la
propuestaF
#"
puntos
*" puntos $ puntos *" puntos $$
puntos
B
0i <ien la docu)entacin relacionada con este aspecto no fue re)itida por la entidad de)andada( dado que
seg=n el oficio 1L,%'2'%## de 2' de )arDo de 1###( suscrito por el 1lcalde del )unicipio de La @orada( el
acta de cierre de la licitacin apertura de las propuestas( el infor)e del co)it: e&aluador la
correspondencia cruDada no se *allaron en los arc*i&os de la entidad fueron solicitados a la Giduciaria la
6re&isora 0/1( quien en &irtud de contrato de fiducia coordin el proecto de la plaDa de )ercado a construir(
en aplicacin directa de los principios constitucionales( el respeto al de<ido proceso( las garantas procesales(
el equili<rio de las partes( el de<er de cola<oracin con la ad)inistracin de justicia( el principio de la <uena
fe en especial dado que no fueron tac*adas de falsas ni desconocidas por la de)andada( es &ia<le aceptar
co)o prue<a las copias que so<re docu)entos adjunt a la de)anda la sociedad actora -fls/ $!7 ss/ cd/
ppal/8 cuo original de<a reposar en los arc*i&os de la entidad accionada( sin que :sta( a pesar de los
requeri)ientos que se le *icieron en el curso del proceso( *u<iera procedido a re)itirlos/ Esta orientacin
tiene funda)ento en la sentencia de 15 de a<ril de 2""7 de esta 0eccin en la que se conclu que cuando
una de las partes no cumple con el deber de aportar la copia autntica de un documento cuyo ori$inal se
encuentra en su poder o le$almente bajo su $uarda y archivo, corre con el ries$o y los e%ectos )ue con su
conducta omisiva pretendi evitar, )ue, en el presente caso, se concreta en tener como susceptible de
valoracin la copia remitida por la parte )ue desple$ todas las $estiones )ue estuvieron dentro de su es%era
material y jurdica para )ue la misma %uera remitida al proceso en las condiciones %ormales re)ueridas, y
dado )ue el estudio de la misma interesa al proceso en su conjunto' ,onsejo de Estado( 0eccin 3ercera(
sentencia de 15 de a<ril de 2""7( e4p/ n>/ 1C%2B"""%2$%2B%"""%2""2%"""2B%"2( ,/6/ 7ut* 0tella ,orrea
6alacio/ En sentido si)ilarH sentencia de 27 de octu<re de 2"11( e4p/ n/> "B""12$2B"""1##B"1B'%"1
-2"/'B"8( ,/6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio/

Ltda. =5**.**$.%0*
.""
0" puntos
Consorcio
Pentell
+alor de la
propuestaF
=5%%.*00.545
.""
Bo se e+alu.
" puntos
Bo se
e+alu.
" puntos
Bo se e+alu.
% puntos *" puntos *%
puntos
1aime
Lo7ano
-spinosa
/ / / / /
Bo
present
propuest
a para
este
grupo.
Constructor
a Argo
Ltda./
Constructor
a la Calle'a
Ltda.
Calor de la
propuestaF
=505.4!*.#*4
.""
,echa7ada
,echa7a
da
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7a
da
Anin
>emporal
Constructor
a Signum
Calor de la
propuestaF
=545.5!8.#4"
,echa7ada
,echa7a
da
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7a
da
Consorcio
8in7n/
1im(ne7
,echa7ada ,echa7a
da
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7a
da
Consorcio
Penao/
,odr)gue7
/ / / / /
Bo
present
propuest
a para
este
grupo.
<,A8; @@.
8roponente Aspecto
econmico
8la7o 8rograma
de obra y
lu'o de
ondos
Antigueda
d
-Dperiencia >otal
Consorcio
<ome7 >orres
Calor de la
propuestaF
=*50.0"".!"4."
"
#" puntos
$ puntos #0 puntos 4 puntos *" puntos 5$ puntos
@ngesandia
Ltda.
Calor de la
propuestaF
=*!#.**5.$%%."
"
" puntos
" puntos 0 puntos $ puntos #* puntos *5 puntos
;bras y
5ise2os Ltda.
Calor de la
propuestaF
=*!".!#!.#58."
"
0" puntos
#" puntos *" puntos $ puntos *" puntos $$ puntos
Consorcio
Pentell
+alor de la
propuestaF
=*4*.*%!.*#5."
"
" puntos.
" puntos
Bo se
e+alu.
" puntos
Bo se
e+alu.
% puntos *" puntos *% puntos
1aime Lo7ano
-spinosa
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7ada ,echa7ad
a
Constructora
Argo Ltda./
Calor de la
propuestaF
Bo
considerad
Bo
considerad
$ puntos *" puntos *$ puntos

Constructora la
Calle'a Ltda.
=*44.%$!.5!%
Bo considerado
o o
Anin >emporal
Constructora
Signum
Calor de la
propuestaF
=*!*.044.#$!
,echa7ada
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7ada ,echa7ad
a
Consorcio
8in7n/
1im(ne7
,echa7ada ,echa7ada ,echa7ada ,echa7ad
a
,echa7ada ,echa7ad
a
Consorcio
Penao/
,odr)gue7
Calor de la
propuestaF
=*4$.$!#.*##
0" puntos
$ puntos #5 puntos % puntos *" puntos 8! puntos
5e acuerdo con lo anterior, y seg6n el acta de e+aluacin n.9 # de ** de agosto de
#$$! (original a ls. 0#! a 0#8 cd. ppal.&, el comit( e+aluador, conormado por el
Secretario de 8laneacin y ;bras 86blicas, el 5irector de la ;icina 1ur)dica y el
5irector del 8royecto del municipio de La 5orada, recomend contratar seg6n el
siguiente orden de elegibilidadF
<rupo @.
#./ ;bras y dise2os Ltda.
*./ Consorcio <me7/>orres.
<rupo @@.
#./ ;bras y dise2os Ltda.
*./ Consorcio Penao/,odr)gue7.
%./ Consorcio <me7/>orres.
Bo obstante, se obser+a que en el eDpediente no obra la totalidad de las
propuestas presentadas en la licitacin p6blica cuestionada, por cuanto la parte
actora no aport con la demanda copias de las mismas (ls. 05$ cd. ppal& y tan
solo solicit que se allegara por el municipio de La 5orada las de la sociedad
ad'udicataria ;bras y dise2os Ltda. y la del Consorcio Penao/,odr)gue7 (l. 04"/
04# !dem&, prueba que ue decretada por el tribunal a 'uo y remitida por la entidad
demandada con oicio ALC/0*0/$$ de *0 de mar7o de #$$$ (cr. cd. 5 y cd. !
copias de las propuestas de la primera para los grupos @ y @@.G cd. 0 copias de la
propuesta de la segunda para el grupo @@. y ls. 5% a #08 cd. ppal.&. 8or
consiguiente, no ueron pedidas por los demandantes las propuestas del
Consorcio <me7/>orresG de @ngesandia Ltda.G del Consorcio PentellG de 1aime
Lo7ano -spinosaG de la Anin >emporal Constructora Argo Ltda./ Constructora La
Calle'aG de la Anin >emporal Constructora Signum/1ulio A. Earrero y del
Consorcio 8in7n/1im(ne7, omisin cuya consecuencia ser mas adelante
+alorada.
;A La adjudicacin de la licitacin *>&lica
-l Alcalde del municipio de La 5orada, ad'udic el contrato materia de la Licitacin
86blica n.9 "8 :L5/;C/$!, mediante la ,esolucin n6mero #%*#.$! de # de
septiembre de #$$!, al proponente ;bras y 5ise2os Ltda. (ls. #0 y #5 cd. %&.
A AnEli%i% de la nulidad *or ile+alidad de la Re%olucin nM 6;56:F de 6 de
%e*tie'&re de 6::F $ el re%ta&leci'iento del derec(o %olicitado%
La Sala ha maniestado reiteradamente que cuando se demanda la nulidad del
acto de ad'udicacin y el actor pretende ser indemni7ado por haber presentado la
me'or propuesta, deber cumplir una doble carga probatoria, de una parte,

demostrar que el acto eecti+amente lesion normas superiores del ordenamiento
'ur)dico y de otra, probar que su propuesta era la me'or y ms con+eniente para la
Administracin.
8ara tal propsito se debe indagar si el estudio del proceso de seleccin y la
e+aluacin y caliicacin de los criterios que rigieron la licitacin p6blica sobre la
que +ersa el debate procesal sometido a consideracin, determinan las anteriores
circunstancias, de conormidad con los hechos aducidos en la demanda y las
pruebas que sobre los mismos obran en el proceso.
Ea'o esta ptica, la parte actora arguy que la propuesta que ormul dentro del
proceso de la Licitacin 86blica n.9 "8 :L5/;C/$!, con el ob'eto de contratar las
obras ci+iles de la tercera etapa del proyecto centro comercial de abastos, para el
grupo *, esto es, la construccin de obras eDteriores tales como pa+imentos,
sardineles, andenes eDteriores, +)as de acceso y obras menores eDteriores de la
ediicacin, se a'ust plenamente a los requisitos del pliego de condiciones, pero,
que ue pri+ada por el municipio de La 5orada del derecho a ser ad'udicataria del
correspondiente contrato, mediante conductas +iolatorias de los principios de
legalidad, igualdad, transparencia, econom)a y el deber de seleccin ob'eti+a, por
cuanto seg6n concreta en el recurso de apelacinF
(i& -l representante legal de la sociedad ad'udicataria ;bras y 5ise2os Ltda. se
encontraba limitado en sus acultades para comprometerla, dado que solo pod)a
contraer obligaciones y e'ecutar toda clase de contratos hasta por un monto de
=%"".""".""" y no por el +alor de la oerta para los dos grupos por =8"".""".""",
o sin l)mite de cuant)a pero pre+ia autori7acin de la 'unta de socios, la cual no se
acredit, de manera que present propuesta sin capacidad para hacerlo,
contra+iniendo las normas de la Constitucin 8ol)tica, el Cdigo de Comercio, la
Ley 8" de #$$% y los numerales del pliego de condiciones citados en el acpite del
concepto de +iolacin (n.9 %&.
(ii& Se caliic la propuesta de la sociedad ad'udicataria ;bras y 5ise2os Ltda. con
#" puntos en el criterio del pla7o, pese a que present uno de 8# d)as, inerior a
los $" d)as solicitados, en desconocimiento de lo pre+isto en el numeral #4 del
pliego de condiciones y en el art)culo *$ de la Ley 8" de #$$%, seg6n los cuales el
menor pla7o orecido no ser ob'eto de e+aluacin.
(iii& Se hicieron eDigencias al momento de e+aluar el actor antigMedad que no
estaban contempladas en los pliegos de condiciones, siendo posible con los
certiicados de Cmara de Comercio aportados establecer este criterio con el in
de otorgar un punta'e en este aspecto de #" puntos, dado que los miembros del
Consorcio contaban cada uno con ms de #" a2os, omisin que +ulnera las
normas de la Constitucin 8ol)tica, la Ley 8" de #$$% y los numerales del pliego
de condiciones citados en el acpite del concepto de +iolacin (n.9%&.
0.#. -n cuanto al primer aspecto, es menester recordar que como todo contrato
para la plena produccin de sus eectos, el estatal, adems de que debe reunir los
requisitos para su eDistencia, requiere tambi(n que cumpla una serie de atributos
necesarios para su +alide7. La +alide7 indica la regularidad del contrato, esto es,
que eDistiendo responde a las prescripciones legales, siendo uno de sus
presupuestos precisamente la capacidad de los su'etos para contratar, de
conormidad con el art)culo #5"* del Cdigo Ci+il, cuya inobser+ancia conduce a la
nulidad del contrato
5
.
5
1rtculo 1B"2/ 6ara que una persona se o<ligue a otra por un acto o declaracin de &oluntad( es necesarioH
1/ que sea legal)ente capaD9 2/ que consienta en dic*o acto o declaracin su consenti)iento no adoleDca de

La capacidad puede re+estir dos ormasF i& capacidad 'ur)dica o de goceF que hace
reerencia a la idoneidad que tienen todas las personas para ser titulares de
derechos. -s un atributo propio de las personas (art. #0 de la C.8.&, pues todas la
tienen por el slo hecho de serloG y ii& capacidad de e'ercicio o de obrar o legal
(inciso inal art. #5"* C.C.&, que se reiere a la aptitud de e'ercer por s) mismo sus
derechos sin requerir de la autori7acin de otra persona, y no es atributo propio de
la persona, porque hay personas que son incapaces, es decir, su'etos que no
pueden e'ercer sus derechos por s) mismos.
La capacidad legal o de e'ercicio es la que interesa para el estudio del cargo, esto
es, aquella que consiste en la aptitud 'ur)dica para poderse obligar +lidamente
una persona por s) misma, sin el ministerio o la autori7acin de otra, de
conormidad con el ordenamiento 'ur)dico.
La ley presume la capacidad de las personas naturales, sal+o cuando ella misma
las tenga como incapaces
7
G de todos modos es claro que para que las personas
naturales puedan suscribir contratos estatales se requiere su mayor)a de edad
(Ley *! de #$!!&, pues de lo contrario tendr)an que actuar a tra+(s de otroG la
capacidad de las personas 'ur)dicas (art. 4%% C.C.& est relacionada con su ob'eto
social, y tratndose de sociedades comerciales su capacidad est circunscrita al
desarrollo de la empresa o acti+idad pre+ista en su ob'eto, en +irtud del principio
de especialidad consagrado en la legislacin mercantil (art. $$ C.Co.&
!
.
-n materia de contratacin estatal, el art)culo 4 de la Ley 8" de #$$%, a propsito
de la capacidad prescribe queF (i& MpNueden celebrar contratos con las entidades
estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones
igentesG (ii& MtNambi,n podrn celebrar contratos con las entidades estatales,
los consorcios y uniones temporales3 y (iii& MlNas personas &ur!dicas nacionales y
extran&eras debern acreditar 'ue su duracin no ser inferior a la del pla"o del
contrato y un a%o ms.
-sta norma se aplica en consonancia con el art)culo 8 ib!dem y dems normas
concordantes que establecen restricciones en la contratacin estatal para la
&icio9 $/ que recaiga so<re un o<jeto lcito9 '/ que tenga una causa lcita/ La capacidad legal de una persona
consiste en poderse o<ligar por s )is)a( sin el )inisterio o la autoriDacin de otra/ La ilicitud del o<jeto
de la causa( la &iolacin de una nor)a i)perati&a la o)isin de una for)alidad i)puesta por la naturaleDa
)is)a del contrato( constituen nulidad a<soluta( los de)s &icios nulidad relati&a( tales co)o la
incapacidad relati&a de alguna de las partes los &icios del consenti)iento( error( fuerDa dolo -arts/ 5( 1B"2(
1B1#( 17'1( 17'2 ,/,/( art/ !## ,/ ,o/8 En los artculos '' a '5 de la Le !" de 1##$ se acogieron las
causales de nulidad a<soluta relati&a del contrato pre&istas en derec*o pri&ado/ 7especto de las nulidades
a<solutas adicion el pri)er artculo )encionado las siguientesH 6rtculo ,,' +e las causales de nulidad
absoluta' Los contratos del 7stado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho com2n y
adems cuando8 !o' 9e celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad
previstas en la 5onstitucin y la ley: .o' 9e celebren contra e;presa prohibicin constitucional o le$al: #o' 9e
celebren con abuso o desviacin de poder: ,o' 9e declaren nulos los actos administrativos en )ue se
%undamenten: y 4o' 9e hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artculo .!
sobre tratamiento de o%ertas nacionales y e;tranjeras o con violacin de la reciprocidad de )ue trata esta
ley'
!
La le se;ala co)o incapaces a los de)entes( los i)p=<eres( los sordo)udos( los disipadores en interdiccin
judicial -art/ 1B"$ ,/,/8/
!
1rtculo ##/ Icapacidad de la sociedadJ/ La capacidad de la sociedad se circunscri<ir al desarrollo de la
e)presa o acti&idad pre&ista en su o<jeto/ 0e entendern incluidos en el o<jeto social los actos directa)ente
relacionados con el )is)o los que tengan co)o finalidad ejercer los derec*os o cu)plir las o<ligaciones(
legal o con&encional)ente deri&ados de la e4istencia acti&idad de la sociedad/

celebracin de los contratos como son las inhabilidades e incompatibilidades, que
se reieren a situaciones ob'eti+as y sub'eti+as que implican una incapacidad
especial, en tanto comportan una prohibicin legal a determinadas personas para
contratar con el -stado, con undamento en el inter(s general. As) mismo, la Ley
8" de #$$% (art. !& consagr las iguras de los consorcios y las uniones temporales
a las que se les permite proponer, celebrar y e'ecutar contratos, tal y como se
menciona en el art)culo 4 ib!dem.
5e otra parte, la capacidad legal o de e'ercicio, como elemento esencial para la
+alide7 del contrato, +ale decir, la posibilidad de adquirir derechos y contraer
obligaciones, en las relaciones negociales del -stado, por lo que respecta a la
entidad estatal contratante, suele mane'arse ba'o la nocin de competencia
"
,
eDpresin n)tida del principio de legalidad (arts. 4, #*#, #** y #*% C.8.&. Como
ad+ierte la doctrina, mientras en el campo del derecho pri+ado la capacidad es la
regla y la incapacidad es la eDcepcin, en el mbito del derecho p6blico la
competencia supone un teDto, de modo que si el rgano act6a uera de
competencia, el acto administrati+o dictado es ileg)timo, tiene +icio de
incompetencia y corresponde su nulidad
1"
.
-n suma, para la celebracin de los contratos estatales es necesaria no solo la
eDistencia de los su'etos o partes, particular y entidad p6blica, sino que (stas
tengan capacidad de e'ercicio, lo que equi+ale a decir que sean aptas para e'ercer
por s) mismas sus derechos y contraer obligaciones, sin autori7acin de otras.
La capacidad legal o de e'ercicio, como lo ha sostenido esta Seccin, debe
ostentarse al momento de presentar la correspondiente oerta, pues si 'uien
carece de capacidad &ur!dica no est habilitado para interenir en ese derrotero
negocial, es eidente 'ue ella debe tenerse al momento de reali"ar la propuesta
para poder ser tenido en cuenta
11
, condicin que, adems debe probarseG es
decir, la capacidad 'ur)dica es un requisito habilitante para participar en el proceso
de seleccin y consecuencia obligada que no solo debe tenerse sino tambi(n
demostrarse al momento de presentar la oerta
12
.
Ahora bien, distinto de no ostentar capacidad 'ur)dica y de e'ercicio es que el
representante legal, por e'emplo, en el caso de sociedades, tenga restricciones o
#
,fr/ ,onsejo de Estado( 0ala de ,onsulta 0er&icio ,i&il( concepto de 21 de septie)<re de 2"""( rad/
1/2!5( ,/ 6/ 1ugusto 3rejos +ara)illo concepto de septie)<re 1! de 1#!7( rad/ Ko/ 1'$( ,/ 6/ +ai)e
Letancur ,uartas/
1"
@eD( ?anuel ?ara( <anual de +erecho 6dministrativo, 3o)o 1( Ed/ 6lus Mltra/ pp/ 1$2 ss/
11
1s lo *a se;alado al estudiar lo preceptuado por el nu)eral 1 del artculo B de la Le 11B" de 2""7( que
se;ala que la capacidad jurdica es un requisito *a<ilitante para participar en el proceso de seleccin( en la
que agregH co)o quiera que las circunstancias in*erentes a la capacidad jurdica del proponente son )ateria
del 7egistro Nnico de 6roponentes de &erificacin docu)ental por parte de la correspondiente ,)ara de
,o)ercio( resulta que se prue<a plena e4clusi&a)ente con el correspondiente certificado del 7M6 que las
entidades estatales no podrn e4igir( ni los proponentes aportar( ninguna otra docu)entacin relacionada con
ella( tal co)o se desprende de lo pre&isto por el inciso segundo del nu)eral 5/1 del artculo 5 de la Le 11B"
de 2""7/ O a;adi que( a=n en estos casos e4cepcionales en que las entidades estatales son las lla)adas a
&erificar docu)ental)ente las condiciones de los proponentes( la capacidad jurdica del proponente de<e
e4istir se de<e de)ostrar al )o)ento de presentar la oferta porque es un requisito *a<ilitante para poder
participar en el proceso de seleccin por ende ta)poco puede postergarse en este caso( *asta el )o)ento de
la adjudicacin( la e4istencia la prue<a de esa calidad/ ,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso
1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 25 de enero de 2"11( e4p/ $5/'"!( ,/6/ +ai)e Arlando
0antofi)io Ca)<oa/
12
Pde)/

limitaciones para comprometerla, caso en cual no es +lido se2alar, a priori, que la
persona 'ur)dica care7ca de capacidad para concurrir al negocio 'ur)dico, teniendo
en cuenta que la representacin es una igura que permite que ciertas personas
puedan e'ercer su capacidad legal.
La representacin (del lat)n representatOo
1$
& se puede deinir como la acultad que
tiene una persona (natural o 'ur)dica& de actuar, obligar y obrar en nombre o por
cuenta de otra. 5e esta sencilla nocin se colige que la naturale7a de la
representacin estriba en el e'ercicio por el representante de los derechos del
representado, declarando su +oluntad y radicando los eectos 'ur)dicos de los
actos que celebre con terceros en (ste, dentro del l)mite de sus poderes. La
representacin puede ser legal, +oluntaria o 'udicialF
(i& La representacin legal es aquella que emana directamente de ley, cuando por
mandato de esta se le con)a a otra persona la gestin de los intereses de una
persona incapa7 o que no puede o no debe +incularse por s) misma, por e'emplo,
el caso de los padres, tutores o curadores respecto de los menores de edad, las
personas con medida de interdiccin, los ausentes, respecti+amente.
(ii& La representacin +oluntaria o con+encional es aquella que surge de la
autonom)a pri+ada de las partes, esto es, de un negocio 'ur)dico celebrado entre el
representado y el representante, en el que el primero autori7a al segundo para
actuar en su nombre y representacin, acultndolo para el e'ercicio de los
derechos de uso, goce o disposicin en su caso, sobre los bienes (corporales o
incorporales&, o derechos cuyo e'ercicio +ersa el acto de la representacin (como
en la modalidad de mandato con representacin, pre+ista en los art. #*4* C.Co.&.
-n este caso, los actos 'ur)dicos pueden ser reali7ados por medio de
representante, sal+o que la ley disponga lo contrario, como ocurre para las
personas naturales en materia testamentaria o en el e'ercicio de derechos
pol)ticos. Los art)culos 8%* y ss. del Cdigo de Comercio, deinen este tipo de
representacin como la que se coniere por una persona mediante acto de
apoderamiento en el que aculta a otra para celebrar en su nombre uno o +arios
negocios 'ur)dicos, que propuestos o concluidos por el representante en nombre
del representado, dentro del l)mite de sus poderes, producirn directamente
eectos en relacin con (ste.
(iii& La representacin 'udicial es aquella que coniere el 'ue7 al designar, en ciertos
casos pre+istos en la ley, un representante denominado curador, con el in de que
deienda los intereses de quien no compare7ca en 'uicio o est( ausente.
-ntendidas estas modalidades, es +lido airmar que dentro de la representacin
de origen legal se encuadra aquella que se e'erce respecto de las personas
'ur)dicas
1'
, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin 8ol)tica, la ley y los
respecti+os estatutos internos y dependiendo si se trata de personas 'ur)dicas de
derecho p6blico (Bacin, departamento o municipios, etc.& o de derecho pri+ado
(sociedades, asociaciones, undaciones, corporaciones e instituciones de utilidad
com6n, etc.&, as) como de su naturale7a (en el caso de las segundas ci+il o
1$
0eg=n las definiciones que de la pala<ra trae el @iccionario de la Lengua Espa;ola representacin es la
accin efecto de representar( *acer presente algo con figuras o pala<ras( referir( sustituir a alguien( ejecutar
una o<ra en p=<lico/
1'
@e todos )odos( e4iste una corriente que *a deno)inado esta representacin co)o orgnica o necesaria
so<re la <ase de que las personas jurdicas cuentan con rganos de decisin ejecucin( siendo estos =lti)os
los ad)inistradores( por conducto de los cuales o<ran se o<ligan( seg=n lo esta<lecido en los docu)entos de
creacin o constitucin de sus estatutos( pues co)o entes ficticios que act=an en el trfico jurdico no le es
posi<le presentarse o )anifestarse de otro )odo que no sea por )edio de esas personas naturales que
confor)an dic*os rganos e in&estidas de esa funcin/

mercantil&. -stas personas 'ur)dicas tienen capacidad para actuar, pero como son
entes icticios, lo deben hacer por medio de sus representantes legales, se2alados
por la Constitucin 8ol)tica, la ley, el acto de creacin, los estatutos, seg6n el caso.
-n eecto, tratndose de la representacin de las sociedades mercantiles de
conormidad con el tipo de sociedad, se atribuye a los administradores la acultad
para celebrar o e'ecutar todos los actos y contratos comprendidos dentro del
ob'eto social o que se relacionen directamente con la eDistencia y el
uncionamiento de la sociedadG en este sentido, el art)culo #$4 del Cdigo de
Comercio, estableci queF
<rt!culo 1-9. 4a representacin de la sociedad y la administracin de sus bienes
y negocios se a&ustarn a las estipulaciones del contrato social, conforme al
r,gimen de cada tipo de sociedad.
< falta de estipulaciones, se entender 'ue las personas 'ue representan a la
sociedad podrn celebrar o e&ecutar todos los actos y contratos comprendidos
dentro del ob&eto social o 'ue se relacionen directamente con la existencia y el
funcionamiento de la sociedad.
4as limitaciones o restricciones de las facultades anteriores 'ue no consten
expresamente en el contrato social inscrito en el registro mercantil no sern
oponibles a terceros.
5e manera que los administradores de las sociedades se su'etarn en su gestin
de representacin a lo que les otorgue el contrato social y lo que resuel+an sus
rganos sociales y, a alta de estipulaciones se entender que se hallan acultados
para representar a la sociedad 'udicial y eDtra'udicialmente y para reali7ar toda
clase de gestiones, actos y contratos comprendidos dentro del ob'eto social o que
se relacionen directamente con su eDistencia y uncionamiento.
As) pues, la representacin de las sociedades que e'ercen los administradores,
est limitada a reali7ar los actos indispensables, necesarios y conducentes a la
reali7acin de la inalidad u ob'eto de la sociedad, en el marco de lo establecido en
los respecti+os estatutos.
-n deiniti+a, la representacin es el otorgamiento (por ley o con+enio& de
acultades a una persona para obrar en nombre de otro, permitiendo que en el
mundo del derecho puedan actuar ciertos su'etos que en principio no podr)an
hacerlo, como los incapaces (menor de edad, interdictos etc.& y las personas
'ur)dicas, en este 6ltimo caso ba'o la denominacin de representacin legalG es
decir, esta igura hace posible la capacidad de e'ercicio de tales personas, pero,
como qued +isto, no puede conundirse con ella.
La anterior precisin permite airmar que son distintos los eectos que se deri+an
del hecho de que una persona no tenga capacidad al momento de presentar la
propuesta dentro determinado proceso de seleccin en el mbito de la
contratacin estatal, a los que se generan del hecho de que su representante legal
se encuentre limitado en sus acultades para comprometerla.
-n el primer caso, ya se anot, la alta de capacidad del proponente es un deecto
de carcter insubsanable, en tanto se trata de un requisito habilitante para
participar en el proceso de seleccin, que debe demostrarse al momento de
presentar la propuesta, so pena de recha7o de la mismaG mientras que en el
segundo, esto es, en el e+ento en que el representante legal tenga alguna

limitacin para contratar, la autori7acin del rgano competente ('unta de socios,
'unta directi+a, asamblea general& para comprometer a la sociedad en la
presentacin de propuestas y en la irma del contrato posible que se deri+e de la
correspondiente con+ocatoria p6blica, es subsanable y no implica el recha7o de la
propuesta.
-n otros t(rminos, la no acreditacin al comien7o del proceso de las
autori7aciones que de conormidad con los estatutos sociales se requieran para
representar y comprometer +lidamente a la persona 'ur)dica, seg6n consta en el
certiicado de eDistencia y representacin, ser subsanable, siempre que el
proponente hubiere contado con las mismas antes de la presentacin de la oerta
o le hubiese sido ratiicado el respecti+o acto (art. 880 C. Co.&
1B
, para lo cual la
entidad bien puede eDigir su acreditacin a la suscripcin del contrato (posibilidad
legal anterior&
15
, dado que se trata de un supuesto que se enmarca dentro lo
prescrito por el inciso segundo del numeral #5 del art)culo *5 /original/ de la Ley
8" de #$$%, seg6n el cual MlNa ausencia de re'uisitos o la falta de documentos
referentes a la futura contratacin o al proponente, no necesarios para la
comparacin de propuestas, no serir de t!tulo suficiente para el recha"o de los
ofrecimientos hechosG o bien puede requerirlo con el in de que lo aporte
(posibilidad legal actual&, sin que ello comporte una me'ora, modiicacin o adicin
de la propuesta
17
.
1B
,/ ,o/ 1rtculo !''/ La ratificacin del interesado( si se *ace con las )is)as for)alidades que la le
e4ige para el negocio jurdico ratificado( tendr efecto retroacti&o( sal&o en cuanto lesione derec*os de
terceros/
#4
Esta tesis fue acogida por la 0eccin 3ercera( la cual consider que la nor)a citada de la Le !"( seg=n la
e4posicin de )oti&os del proecto de le que dio lugar a su creacin se refera a docu)entos o requisitos
superfluos que no per)itan a la ad)inistracin desesti)ar la oferta( pero no la faculta<a para solicitarlos
su<sanar o)isiones/ 6or eso( consider que si el Estatuto Ceneral no esta<leca esta facultad para la
ad)inistracin( la o)isin de estos requisitos no necesarios para la co)paracin( es decir( requisitos que no
i)piden la e&aluacin de las ofertas por &ersar so<re aspectos esenciales( no requerira de su<sanacin dentro
del proceso( sino si)ple)ente dara lugar a no desesti)ar la propuesta( pues no todos los

preceptos del pliego
ostentan la )is)a categora/ ,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera(
sentencia de $ de dicie)<re de 2""7( e4p/ 2'/71B otros( ,/6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio/ O so<re la
distincin de los requisitos los factores de e&aluacin en otra oportunidad esta 0eccin se;alH QLRos
pliegos de condiciones estn lla)ados a esta<lecer los requisitos de participacin de los oferentes los
criterios o factores de e&aluacin o calificacin de sus ofertas9 unos otros( de<en lle&ar co)o =nica i)pronta
el fin general perseguido con la contratacin propuesta/ SLos pri)eros( per)iten la participacin de los
sujetos( esto es( *a<ilitan jurdica( financiera o t:cnica)ente la concurrencia de los interesados al proceso (
por ende( conciernen a la idoneidad de los oferentes9 los segundos( posi<ilitan la seleccin de la propuesta(
esto es( estn referidos a calificar la oferta( a darle un puntaje( para esta<lecer el ):rito de la )is)a frente al
o<jeto a contratar ( por ende( tienen una cone4in directa con la particular necesidad( esto es( una
connotacin sustancial para la escogencia de la oferta )s fa&ora<le a los intereses de la entidad/ .id/
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 25 de a<ril de 2""5(
e4p/ 15/"'1( ,/6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio/
17
1d&ertencia que se *ace toda &eD que actual)ente el pargrafo 1> del artculo B de la Le 11B" de 2""7
que derog el inciso 2> del nu)eral 1B del artculo 2B de la Le !" de 1##$ en el artculo $2 i<de)% regul
este aspecto con un sentido si)ilar( )s no igual( asH La ausencia de requisitos o la falta de docu)entos
referentes a la futura contratacin o al proponente( no necesarios para la co)paracin de las propuestas no
ser&irn de ttulo suficiente para el rec*aDo de los ofreci)ientos *ec*os/ En consecuencia( todos aque llos
requisitos de la propuesta que no afecten la asignacin de puntaje( podrn ser solicitados por las entidades en
cualquier )o)ento( *asta la adjudicacin/ Ko o<stante lo anterior( en aquellos procesos de seleccin en los
que se utilice el )ecanis)o de su<asta( de<ern ser solicitados *asta el )o)ento pre&io a su realiDacin
-se su<raa8/ ,o)o se puede apreciar( el pri)er seg)ento del artculo recoge lo e4presado en la nor)a
anterior de la Le !" de 1##$( pero a diferencia de esta puntualiDa su consecuencia en el sentido de que los
requisitos que no afecten la asignacin de puntaje( o sea aquellos no pondera<les o esenciales o *a<ilitantes(
puedan ser solicitados por la entidad *asta la adjudicacin( sal&o para cuando se *aga a tra&:s del )ecanis)o
de su<asta( caso en el cual se de<er *acer con antelacin al co)ienDo de la )is)a/

-sta regla que desarrolla el principio de econom)a y es maniestacin de que lo
sustancial debe primar sobre lo ormal en el proceso de ormacin del contrato,
signiica que ante la omisin o deecto de aquellos documentos relacionados con
la utura contratacin o con el proponente no necesarios para la comparacin de
las propuestas, no es +iable recha7ar un orecimiento, el cual 6nicamente procede
en tratndose de requisitos o documentos que impidan la e+aluacin o
comparacin de las oertas, directri7 normati+a que aplic la administracin del
municipio de La 5orada en el sub lite.
-n eecto, en el caso concreto si bien se obser+a que el representante legal de la
Sociedad ;bras y 5ise2os Ltda., seg6n el certiicado de eDistencia y
representacin de la Cmara de Comercio aneDo a su oerta (l. !* cd. 5 copia
propuesta para el <rupo @@ y cd. ! copia propuesta para el <rupo @&, se encontraba
limitado en sus acultades para comprometerla, dado que pod)a contraer
obligaciones y e'ecutar toda clase de contratos hasta por un monto de
=%"".""".""" y no por el +alor de la oerta para los dos grupos por = !$*.$04.5"",
para cuando se suscribi el contrato estatal de obra n9. #%8#/"0/$!, resultado de
la Licitacin 86blica n.9 "8/:L5/;C/$! cuestionada, ya contaba aquel con todas
las autori"aciones estatutarias para celebrar este contrato, seg6n se hace
constar en el numeral ! de los considerandos del mismo (documento p6blico en
copia aut(ntica a ls. # a ! cd. %&, hecho no des+irtuado en este proceso y que
permite inerir que se satisi7o el requisito de la adecuada y suiciente
representacin legal que tanto se echa de menos por la parte actora.
5e otra parte, en gracia de discusin, anota la Sala que la parte actora solo licit
para el segundo grupo del ob'eto del proceso de seleccin, en el cual la Sociedad
;bras y 5ise2os Ltda. present propuesta por +alor de =*!".!#!.#58,oo, lo que
quiere decir que desde un comien7o se encontraba a'ustada la propuesta para ese
grupo a las acultades del representante legal de dicha sociedad, sin que los
integrantes del consorcio Penao/ ,odr)gue7 puedan o tengan legitimidad en sede
de nulidad y restablecimiento del derecho para contro+ertir lo que corresponde al
otro grupo materia de la licitacin al no haber participado en el mismo.
8or todo lo eDpuesto, el aspecto estudiado no constituye una irregularidad que
comporte una ilegalidad del acto de ad'udicacin que se demanda.
0.*. -n cuanto al segundo aspecto, ad+ierte la Sala que el art)culo *$ /original/ de
la Ley 8" de #$$%
1!
, consagr que es ob'eti+a la seleccin en la cual la escogencia
1!
El artculo B de la Le 11B" de 2""7( redefini la seleccin o<jeti&a en los siguientes t:r)inosH 6rtculo 4'
+e la seleccin objetiva' Es o<jeti&a la seleccin en la cual la escogencia se *aga al ofreci)iento )s
fa&ora<le a la entidad a los fines que ella <usca( sin tener en consideracin factores de afecto o de inter:s (
en general( cualquier clase de )oti&acin su<jeti&a/ En consecuencia( los factores de escogencia calificacin
que esta<leDcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equi&alentes( tendrn en cuenta los
siguientes criteriosH S1/ La capacidad jurdica las condiciones de e4periencia( capacidad financiera de
organiDacin de los proponentes sern o<jeto de &erificacin de cu)pli)iento co)o requisitos *a<ilitantes
para la participacin en el proceso de seleccin no otorgarn puntaje( con e4cepcin de lo pre&isto en el
nu)eral ' del presente artculo/ La e4igencia de tales condiciones de<e ser adecuada proporcional a la
naturaleDa del contrato a suscri<ir a su &alor/ La &erificacin docu)ental de las condiciones antes se;aladas
ser efectuada por las ,)aras de ,o)ercio de confor)idad con lo esta<lecido en el artculo 5o de la
presente le( de acuerdo con lo cual se e4pedir la respecti&a certificacin/S 2/ IKu)eral )odificado por el
artculo !! de la Le 1'7' de 2"11J 2/ La oferta )s fa&ora<le ser aquella que( teniendo en cuenta los
factores t:cnicos econ)icos de escogencia la ponderacin precisa detallada de los )is)os contenida
en los pliegos de condiciones o sus equi&alentes( resulte ser la )s &entajosa para la entidad( sin que la
fa&ora<ilidad la constituan factores diferentes a los contenidos en dic*os docu)entos/ En los contratos de
o<ra p=<lica( el )enor plaDo ofrecido no ser o<jeto de e&aluacin/ La entidad efectuar las co)paraciones
del caso )ediante el cotejo de los ofreci)ientos reci<idos la consulta de precios o condiciones del )ercado
los estudios deducciones de la entidad o de los organis)os consultores o asesores designados para ello/S
En los procesos de seleccin en los que se tenga en cuenta los factores t:cnicos econ)icos( la oferta )s

se hace al orecimiento ms a+orable a la entidad y a los ines que ella busca, sin
tener en consideracin actores de aecto o de inter(s y, en general, cualquier
clase de moti+acin sub'eti+a.
5eini la norma legal, que orecimiento ms a+orable es aquel que, teniendo en
cuenta los actores de escogencia, tales como cumplimiento, eDperiencia,
organi7acin, equipos, pla7o, precio y la ponderacin precisa, detallada y concreta
de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o en el anlisis pre+io a la
suscripcin del contrato, si se trata de contratacin directa, resulta ser ms
+enta'oso para la entidad. 5icho de otro modo, orecimiento ms a+orable es el
que resulte con el ms alto punta'e o caliicacin, de acuerdo con la e+aluacin o
ponderacin que realice la entidad de los actores establecidos en el pliego de
condiciones, pre+io estudio de los requisitos 'ur)dicos, inancieros y t(cnicos que
habilitan una propuesta.
>ambi(n estableci el precepto en mencin, por un lado, que la a+orabilidad de la
oerta no pod)a constituirse por actores dierentes a los contenidos en los pliegos
de condiciones o solo en alguno de ellos, y que el ms ba'o precio o el pla7o
orecido no pod)a ser el 6nico actor de seleccinG y por otro lado, que si el pla7o
orecido era menor al pre+isto en los pliegos de condiciones no ser)a ob'eto de
e+aluacin.
Como puede apreciarse, en cuanto al criterio cuyo estudio se reali7a, es decir, el
pla7o
1#
, entendido como el tiempo estimado para el cumplimiento del contrato, la
ley incurri en una aparente contradiccin, pues, de una parte, lo incluy como
actor de escogencia, con la ad+ertencia de que no pod)a ser el 6nico, pero, de
otra parte, prohibi e+aluar un pla7o propuesto inerior al solicitado en los pliegos,
con lo cual reduce el mbito de ponderacin de dicho criterio.
Sin embargo, una lectura armnica de los segmentos de la disposicin en
comento, permite inerir que es posible establecer como actor de e+aluacin, 'unto
con otros, el pla7o, dado que las entidades p6blicas al reali7ar los estudios pre+ios
bien pueden determinar la +iabilidad de un pla7o m)nimo y un pla7o mDimo
eDigibles para la e'ecucin del contrato y por ende i'ar este criterio con carcter
ponderable en los pliegos de condiciones, con la precisin de que el menor pla7o
que se ore7ca al m)nimo solicitado en los pliegos no ser e+aluado y en
consecuencia, no ser actor determinante en la seleccin.
&entajosa ser la que resulte de aplicar alguna de las siguientes alternati&asH Sa8 La ponderacin de los
ele)entos de calidad precio soportados en puntajes o fr)ulas se;aladas en el pliego de condiciones9 o S <8
La ponderacin de los ele)entos de calidad precio que representen la )ejor relacin de costo%<eneficio para
la entidad/S $/ 0in perjuicio de lo pre&isto en el nu)eral 1 del presente artculo( en los pliegos de condiciones
para las contrataciones cuo o<jeto sea la adquisicin o su)inistro de <ienes ser&icios de caractersticas
t:cnicas unifor)es co)=n utiliDacin( las entidades estatales incluirn co)o =nico factor de e&aluacin el
)enor precio ofrecido/S '/ En los procesos para la seleccin de consultores se *ar uso de factores de
calificacin destinados a &alorar los aspectos t:cnicos de la oferta o proecto/ @e confor)idad con las
condiciones que se;ale el regla)ento( se podrn utiliDar criterios de e4periencia especfica del oferente del
equipo de tra<ajo( en el ca)po de que se trate/S En ning=n caso se podr incluir el precio( co)o factor de
escogencia para la seleccin de consultores
1#
,a<e anotar que cualquiera sea el tipo de contrato que cele<re( la ad)inistracin dispone de un plaDo fijo de
acuerdo a su o<jeto( dentro del cual el contratista de<e cu)plir con su o<ligacin principal -realiDar la
consultora( prestar el ser&icio( construir la o<ra( entregar los su)inistros de <ienes( etc/8( raDn por la cual(
por regla general( se define un plaDo fijo o deter)inado en los pliegos de condiciones o en los docu)entos de
la contratacin( que luego asu)e con&encional)ente el contratista para ejecutar cu)plir sus prestaciones en
tie)po oportuno/ El plaDo *a sido un factor regulado dentro de las nor)as que tratan de los criterios de
seleccin para la adjudicacin en los procesos de contratacin p=<lica9 as( por eje)plo( el inciso segundo del
artculo $$ del @ecreto le 222 de 1#!$( lo esta<leca co)o uno de los factores a tener en cuenta en la
e&aluacin de las propuestas/

>rasladando las releDiones precedentes al sub lite, considera la Sala que la
administracin del municipio de La 5orada respet la mencionada disposicin y lo
establecido a este respecto en los pliegos de condiciones.
-n lo que se reiere al pla7o de e'ecucin de obras ob'eto del contrato materia de
la licitacin p6blica cuestionada, se obser+a que deb)a ser oertado y e+aluado de
conormidad con los numerales #4 y %" de los pliegos de condiciones, as)F
(i& -l numeral #4, regul claramente el programa y pla7o mDimo de e'ecucin de
obras ob'eto del contrato, y en lo que corresponde al <rupo @@, indic que ser)a de
tres meses calendario ($" d)as& contados a partir de la irma del acta de iniciacinG
y
(ii& -l numeral %", dispuso que en la e+aluacin se tomar)a el pla7o de la
propuesta, para lo cual se tendr)a en cuenta que MaNl pla"o normal de e&ecucin
de las obras se le restar un $+5B 81*.: 7#2 C+5>=# y se obtiene un l!mite
inferior, y a partir de ah), a las propuestas que presentaran un pla7o inerior al
l)mite inerior, no se les asignar)a punta'eG a las que orecieran el menor pla7o
dentro del rango deinido entre el l)mite inerior y el pla7o mDimo para la e'ecucin
de obras se les asignar)a die7 (#"& puntos y a las dems propuestas se les
asignar)an punta'es de acuerdo con la rmula preestablecida.
As) las cosas, teniendo en cuenta que para el <rupo @@ el pla7o mDimo a oertar
era de $" d)as y al restrsele un #"U en la ase de e+aluacin, la operacin
arro'aba 8# d)as como pla7o m)nimo a oertar para ese grupo, t(rmino que ue el
propuesto por la sociedad ;bras y 5ise2o Ltda. (l. 5 cd. 5&, de donde se concluye
que no asiste ra7n a la parte actora cuando acusa de irregularidad el proceso por
la orma en que se e+alu este criterio en relacin con la ad'udicataria.
0.%. -n relacin con el tercer aspecto, se obser+a que en el numeral %"/0 del
pliego de condiciones de la licitacin p6blica, se i' como criterio la antigMedad
con un mDimo de die7 (#"& puntos, para cuya caliicacin se tendr)a en cuenta el
tiempo de constitucin de la irma o del e'ercicio proesional del proponente como
contratista, o el promedio del n6mero de a2os comprobados en el e'ercicio de la
proesin o como contratista de cada uno de los integrantes del mismo, en el caso
de consorcios y uniones temporales. @gualmente, en el numeral %"/5 se estableci
como actor independiente del anterior el de eDperiencia con un mDimo de
+einte (*"& puntos.
8ara la Sala resulta cuestionable que en la elaboracin de los pliegos de
condiciones por parte de la administracin municipal demandada, se hayan
adoptado dos criterios que como los denominados antigMedad y eDperiencia
apuntan a establecer el conocimiento, habilidad o destre7a deri+ada o adquirida
por el transcurso del tiempo en que ha podido el proponente e'ercer la acti+idad
que es materia u ob'eto de determinado proceso de seleccin, separando lo que
no era ni t(cnica ni 'ur)dicamente separable y generando de esta orma una regla
que no cumple los atributos de ob'eti+idad, 'usticia y claridad que demanda la
coneccin de los mismos en +irtud del numeral 5 del art)culo *0 de la Ley 8" de
#$$%.
8ero, ms reprochable a6n, es la orma como se caliic ese criterio de
antigMedad, en el sentido de que se otorgar)an los puntos tomando 6nicamente
el tiempo de constitucin de la persona 'ur)dica, o el tiempo contado a partir de la
echa en que obtu+o el t)tulo o el grado o se eDpidi la matr)cula proesional de la

persona natural, esto es, una caliicacin ligada simplemente a un elemento
temporal, sin eDigir la demostracin de los hechos que acreditaran la eDperiencia
eecti+a de los proponentes, mediante la prueba de las acti+idades, labores y
traba'os generales o espec)icos reali7ados (certiicaciones de contratos
celebrados y e'ecutados, de traba'os, etc.&. -n otras palabras, de acuerdo con el
pliego en este actor de e+aluacin se tendr)a en cuenta eDclusi+amente la
contabili7acin del tiempo, sin que resultase rele+ante si en el transcurso del
mismo realmente se hab)a adquirido eDperiencia por la persona proponente.
La echa de constitucin de la sociedad tomada del certiicado de eDistencia y
representacin legal o del certiicado del registro de proponentes, eDpedidos por la
Cmara de Comercio, en el caso de personas 'ur)dicas, o de la eDpedicin del
diploma o del acta de grado o de la tar'eta proesional para el caso de las
personas naturales, si bien marca la pauta legal para e'ercer la acti+idad social o
la respecti+a proesin, esta circunstancia en s) misma no acredita la eDperiencia
de las personas que aspiren a contratar con el -stado, es decir, el conocimiento
adquirido a tra+(s del tiempo por el e'ercicio del ob'eto de la sociedad o de una
proesin, seg6n se trate.
Adicionalmente, resulta censurable que no se hubiese se2alado con claridad en el
pliego de condiciones, los documentos con base en los cuales se iba a caliicar el
criterio en cuestin, tal y como se conirma en la siguiente maniestacin de la
entidad demandadaF
5n los t,rminos de referencia hab!an 8sic: tres alternatias, para identificar la
antigPedad de los proponentes, 'ue era a saber: el tiempo de constitucin de la
firma, seg(n certificado de constitucin3 el e&ercicio profesional 'ue lo acreditaba
con el diploma o el acta de grado y para el caso de los consorcios 05><#1
2#$2QGC5B el documento 'ue allegaron fue el 2egistro Rnico de 7roponentes,
en el cual no se encuentra la fecha de graduacin de los consorciados por lo 'ue
la administracin tuo 'ue echar mano de la informacin 'ue acreditaba su
inscripcin, con consecuencias negatias obiamente para estos participantes
8se subraya:.
Sin embargo, seg6n se ad+irti, en los pliegos de condiciones nada se di'o sobre
los documentos que deb)an aneDar los proponentes para acreditar la antigMedad,
sino que los mismos ueron indicados posteriormente por la entidad p6blica al
momento de la e+aluacin, con lo cual se colige que lo consagrado a este
respecto en la ley del proceso de seleccin constituye una clusula incompleta,
ambigua y conusa, que condu'o a una interpretacin o decisin de carcter
sub'eti+o por la Administracin, haci(ndole soportar indebidamente todas las
consecuencias 'ur)dicas de su error al consorcio oerente, en contradiccin a la
carga de claridad y precisin que le correspond)a cumplir.
8or otra parte, tampoco encuentra la Sala que el criterio de antigMedad en la
nocin equ)+oca establecida en el pliego de condiciones, tu+iese coneDidad
sustancial con el ob'eto materia de la licitacin p6blica, es decir, que constituyera
un criterio proporcional, necesario o ra7onable.
-n eectoF Nen qu( podr)a incidir o qu( +alor tiene el tiempo de creacin de la
sociedad proponente o el per)odo en que se gradu la persona licitante para
eectos de tener la propuesta ms a+orable para la entidad, y as) desarrollar
adecuadamente la obra p6blica perseguida en la licitacin p6blicaO Binguno, este
criterio de caliicacin nada agrega a la comparacin ob'eti+a de los orecimientos
para la escogencia de la me'or oerta de la obra p6blica ob'eto de esa licitacin

p6blica, ni menos a6n guarda una relacin con los ines de la contratacin de que
se ocupa la demanda en este caso.
Los criterios establecidos en los pliegos de condiciones deben ser 6tiles,
indispensables y determinantes para el propsito de comparar los aspectos
sustanciales de los orecimientos, ra7n por la cual prescripciones de la )ndole
indicada no pueden incluirse en los pliegos de condiciones en tanto ning6n +alor le
agregan a la contratacin y, por el contrario, ponen en riesgo la escogencia de la
oerta a+orable al inter(s p6blico perseguido con ella y en tela de 'uicio principios
de la Ley 8" de #$$% y sus normas (art)culos %.G *0 numeral 5, apartes a& y b&G *5
numeral #., *. y %.G *$ y %" numeral * de la Ley 8" de #$$%&.
Como quiera que la pre+isin del pliego en comento no constituye un requisito
ob'eti+o, la Sala encuentra que se trata de una estipulacin ineica7 de pleno
derecho con arreglo a lo prescrito por el numeral 5. apartado & de la Ley 8" de
#$$% y, como tal, esta opera por ministerio de la ley (ope lege&. Pay que se2alar
que esta sancin ue pre+ista para aquella elaboracin indebida de alguna
condicin o regla que +ulnere las pautas establecidas por el legislador en el
numeral 5. del citado art)culo *0 de la Ley 8" y que no requiere de declaracin
'udicial.
-n el sub lite, el numeral %"/0 del pliego de condiciones, antigMedad, se trata de
una pre+isin sin coneDin alguna con el ob'eto de la contratacin ni con los ines
de la contratacin estatal (art. %. de la Ley 8" de #$$%& y que e+identemente no
cumple con las caracter)sticas de ob'eti+idad y ra7onabilidad que han de distinguir
las estipulaciones de los pliegos de condiciones.
-n s)ntesis, la estipulacin reerida es una regla que no cumple las caracter)sticas
de ob'eti+idad y ra7onabilidad eDigidas, como se eDpuso, lo cual la torna ineica7
de pleno derecho, a la lu7 de lo pre+isto en el numeral 5 del art)culo *0 de la Ley
8" de #$$%
2"
.
Bo obstante la ineicacia que pesa sobre el criterio de antigMedad, no se modiica
o cambia el orden de elegibilidad en el <rupo @@ de la Licitacin 86blica n.9 "8
:L5/;C/$!, pues a6n si se descontasen los puntos obtenidos por los dierentes
proponentes en este concepto, la oerta del Consorcio Penao/,odr)gue7 no logra
ascender al primer escalan en el orden del m(rito, en tanto la Sociedad ;bras y
5ise2os Ltda. continuar)a en el primer lugar con 8$ puntos y dicho consorcio en el
segundo lugar con 80 puntos.
0.0. Sea lo que uere, obser+a la Sala que el recurso de apelacin interpuesto por
la parte actora no tiene +ocacin de prosperidad, toda +e7 que los hechos en los
que und sus pretensiones, no ueron debidamente acreditados en el plenario, en
tanto omiti aportar al eDpediente copia de todas las oertas que ueron
presentadas para la mencionada licitacin p6blica, de orma que se pudiera
proceder a adelantar los anlisis y cote'os pertinentes entre las mismas, con el in
de determinar que el consorcio Penao/ ,odr)gue7 hab)a presentado la me'or
propuesta.
Seg6n los argumentos esgrimidos por la parte impugnante, la ad'udicacin que se
eectu dentro del proceso de seleccin adelantado por el municipio de La 5orada
para las obras ci+iles de la tercera etapa del proyecto centro comercial de
*"
0o<re el alcance del nu)eral B del artculo 2' in %ine de la Le !" de 1##$ &id/ ,onsejo de Estado( 0ala de
lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 25 de a<ril de 2""5( e4p/ 15/"'1( ,/6/ 7ut*
0tella ,orrea 6alacio/

abastos, es ilegal, por cuanto a pesar de haber presentado la me'or oerta en el
grupo @@, de conormidad con los requisitos de los respecti+os pliego de
condiciones, no ue seleccionada ni a+orecida con la ad'udicacin del contrato.
Bo obstante, de acuerdo con lo establecido en el acpite de los hechos
demostrados (cr. n9. %&, dentro del proceso no obra la totalidad de las propuestas
presentadas en la licitacin p6blica, dado que no ueron ni pedidas ni aportadas
dichas pruebas documentales, pues, ya atrs se ad+irti, tan solo se allegaron las
copias de las oertas de dos de los participantesF la sociedad ;bras y 5ise2os
Ltda. /ad'udicataria/ y el Consorcio Penao/,odr)gue7.
-s necesario subrayar que sin copia de las mismas no se puede hacer un anlisis
y comparacin de las oertas presentadas en el proceso de licitacin p6blica, para
establecer si realmente la del Consorcio Penao/,odr)gue7 merec)a tener el mayor
punta'e, de manera tal que le hubiere correspondido el primer lugar en el orden de
elegibilidad y en consecuencia tu+iera el derecho a la ad'udicacin parcial, esto es,
del grupo @@ para el cual se present.
Las consecuencias de la omisin probatoria ad+ertida en el plenario obedecen,
como lo ha se2alado esta Seccin, a lo dispuesto por el art)culo #!! del C. de 8.
Ci+il, de conormidad con el cual MiNncumbe a las partes probar el supuesto de
hecho de las normas 'ue consagran el efecto &ur!dico 'ue ellas persiguen, norma
que consagra, en estos t(rminos, el principio de la carga de la prueba que le indica
al 'ue7 cul debe ser su decisin cuando en el proceso no se acreditan los hechos
que constituyen la causa petendi de la demanda o de la deensa, seg6n el caso
21
.
Carga de la prueba sustentada, como ha precisado la Seccin
22
, en el principio de
autoresponsabilidad
2$
de las partes, que se constituye en requerimiento de
conducta procesal acultati+a predicable a quien le interesa sacar a+ante sus
pretensiones y e+itar una decisin desa+orable
2'
. -n eecto, a 'uicio de esta
SeccinF
Si bien el derecho procesal tiene la inalidad de &serir de instrumento necesario
para la concrecin y efectiidad de las normas sustanciales=
2B
, la Constitucin de
#$$# lo ele a rango constitucional en su art!culo 22/, pues son las normas
procesales probatorias de una especial releancia ya 'ue tal como se repite desde
siempre y concreta el aforismo romano &+dem est non esse aut non probari=, igual
a no probar es carecer del derecho, pues de poco sire ser titular de una
determinada relacin &ur!dica u ostentar una precisa calidad de tal orden, si en
caso de 'ue se pretenda desconocer o discutir o sea necesario eidenciarla, no
estamos en capacidad de acreditar esa titularidad ante 'uien nos la re'uiere, en
cuestiones p(blicas o priadas=
25
.
21
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 17 de )arDo de
2"1"( e4p/ 1B/5!2( ,/6/ ?auricio Gajardo C)eD/
**
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de a<ril 15 de 2""7(
7ad/ 16%''""1%2$%$1%"""%2""B%""'!$%"1( ,/ 6/H 7ut* 0tella ,orrea 6alacio/
2$
6arra Tuijano( +airo( ?anual de @erec*o 6ro<atorio( Li<rera Ediciones del 6rofesional( 2""'( 6g/ 2'2/
2'
Letancur +ara)illo( ,arlos( @e la 6rue<a +udicial( Ed/ @iUe/1#!2( 6g 1'7/
*5
LpeD Llanco( Vernn Ga<io( >rocedimiento 5ivil >ruebas, 3o)o WWW( @upre Editores( Logot @/ ,/ 2""1(
6g/ 1B/
*4
W<de)/

-s as) como una de las reglas t(cnicas del derecho probatorio es la de la carga
de la prueba, la cual parte del supuesto de que &son los su&etos de derecho 'ue
interienen en el proceso sobre los 'ue graita fundamentalmente el deber de
procurar 'ue las pruebas se practi'uen o aporten y por eso 'ue a su iniciatia
para solicitarlas e inter,s para llearlas a efecto se atiende de manera primordial.
8...: 5l concepto de carga de la prueba es central para entender el por'u, de
ciertas decisiones &udiciales, pues en a'uellos eentos donde la ausencia de
pruebas se presenta, no puede el &ue" abstenerse de decidir y es as! como se
impone un fallo en contra de 'uien ten!a radicada la carga de la prueba=
27
. -s
e+idente que nadie me'or que el interesado para conocer los medios de prueba
que deben emplear, con el in de demostrar los hechos en que estn
undamentando sus pretensiones.
2!
3 en casos como el que se anali7a, tal y como lo ha indicado esta Seccin en
casos similares
2#
, resulta e+idente que la carga de la prueba recae en quien
pretende des+irtuar la presuncin de legalidad del acto administrati+o que
demanda y por consiguiente, es la parte actora la que debe soportar las
consecuencias de su inobser+ancia, esto es, un allo ad+erso a sus pretensiones,
pues ese es el eecto que se desprende del hecho de que no obre en el plenario la
totalidad de las oertas presentadas en el proceso de seleccin adelantado por el
:unicipio de La 5oradaF
4a ;ala adierte 'ue al presente proceso no se aport la documentacin
correspondiente a las ofertas presentadas para participar en la 4icitacin 7(blica
>o. **2 de 1--), adelantada por el municipio de Condoto, con el ob&eto de
celebrar el contrato para la rehabilitacin y optimi"acin del sistema de
alcantarillado de este municipio3 el pliego de condiciones se ad&unt en copia
simple, lo cual impide su ealuacin y, por contera, no es posible determinar si la
propuesta presentada por el actor cumpli con cada uno de los re'uerimientos
exigidos por la entidad y si era la ms coneniente para el inter,s p(blico, de tal
manera 'ue debiere seleccionarse, o no.

$e esta forma, resulta imposible abordar un estudio sobre las pretensiones de
restablecimiento formuladas en la demanda, por cuanto ello exige la demostracin
de 'ue la oferta presentada por la sociedad demandante se encontraba en primer
lugar y deb!a ser seleccionada, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, slo habr!a
sido posible si se hubiere acreditado 'ue la propuesta de la sociedad C0<6<=
+>G5>+52#; 4=$<., superaba a las dems al ser calificada de manera ob&etia
con su&ecin a los criterios de seleccin y su respectia ponderacin consignados
en el pliego de condiciones, aspecto 'ue no se demostr en el proceso, mxime si
se tiene en cuenta 'ue, de conformidad con la ealuacin efectuada por la entidad
p(blica demandada, la actora no habr!a cumplido con la totalidad de las
exigencias 'ue le habr!an sido formuladas en el pliego de condiciones.
8:
<s! pues, de conformidad con lo expresado, considera la ;ala 'ue dada la
ausencia de las aludidas pruebas en el proceso ?pliego de condiciones y
propuestas1, el actor no tendr!a derecho a recibir suma alguna de
*!
Ap/ ,it/ 6g/ 25/
2!
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 2' de )arDo de
2""'( 7adicacin n=)eroH ''""1%2$%$1%"""%2""$%"155%"1 -168( ,/6/ 7a)iro 0aa&edra Lecerra/
2#
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 17 de )arDo de
2"1"( e4p/ 1B/5!2( ,/6/ ?auricio Gajardo C)eD/

indemni"acin 8resaltado a&eno al texto original:
#
.
Se reitera la 'urisprudencia seg6n la cual cuando se demanda la nulidad de la
decisin de ad'udicacin de la administracin y el pago de per'uicios, el oerente
demandante que se considere con derecho a resultar ad'udicatario, deber
demostrarF i& el +icio de ilegalidad de la decisin y ii& que su propuesta es la me'or,
lo que hace indispensable que el proponente desa+orecido, que se siente
lesionado en su inter(s 'ur)dico y demanda, sea celoso de la obser+ancia de la
carga procesal y probatoria que implica acreditar estos aspectos
$1
.
-n conclusin, los demandantes no probaron las actuaciones ilegales en que pudo
incurrir la administracin, eDcepto en lo que tiene que +er con el criterio
antigMedad que result ineica7 pero sin incidencia en el caso concreto en el
orden de elegibilidad, y principalmente no demostraron el presupuesto eDigido de
que su oerta uese la ms a+orable, requisito esencial e imperati+o para reclamar
la titularidad del derecho como ad'udicatario en el proceso y la indemni7acin de
per'uicios por su desconocimiento o menoscabo por parte de la administracin del
municipio de La 5orada.
As) las cosas, la legalidad del acto rente a la actora no se debilit y por ello, la
Sala conirmar la sentencia del a 'uo, en cuanto deneg las pretensiones de la
demanda.
-n m(rito de lo eDpuesto, el Conse'o de -stado, Sala de lo Contencioso
Administrati+o, Seccin >ercera, Subseccin E, administrando 'usticia en nombre
de la ,ep6blica y por autoridad de la ley,
,ALLA-
!RIMERO- CON,4RMASE la sentencia apelada, esto es, la proerida el %" de
enero de *""#, por la Sala de 5escongestin de los >ribunales Administrati+os de
Antioquia, Caldas y Choc.
SE0UNDO- DE)UKL)ASE el eDpediente al tribunal de origen, una +e7
e'ecutoriada esta pro+idencia.
C3!IESE? NOTI,4NUESE $ COM!LASE
DANILO RO#AS BETANCOURTH
!re%idente de la Sala
STELLA CONTO DIAB DEL CASTILLO
$"
,onsejo de Estado( 0ala de lo ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencia de 11 de agosto de
2"1"( e4p/ 1#/"B5( ,/6/ ?auricio Gajardo C)eD/
%#
,onsejo de Estado( 0ala ,ontencioso 1d)inistrati&o( 0eccin 3ercera( sentencias de 25 de a<ril de 2""5(
e4p/ 15/"'1( ,/6/ 7ut* 0tella ,orrea 6alacio9 1$ de )ao de 1##5( e4p/ #'7'( ,/6/ +uan de @ios ?ontes
VernndeD9 septie)<re 25 de 1##5( e4p/ ##5$( ,/6/ +es=s ?ara ,arrillo Lallesteros9 17 de )arDo de 1##B(
e4p/ !!B!( ,/6/ ,arlos Letancur +ara)illo9 $" de enero $" de 1##B( e4p/ #72'( ,/6/ @aniel 0ureD VernndeD/

RUTH STELLA CORREA !ALACIO