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Teora del Estado

TEMA 5
EL ESTADO DE BIENESTAR
CONCEPTO
El Estado de Bienestar no supone la ruptura del Estado liberal, sino un intento
de dar respuesta a las tensiones sociales y a los problemas econmicos
generados por ese orden poltico. Lo que hace es revisar los objetivos liberales.
Su finalidad no se limita a la seguridad jurdica, sino que se etiende a las de
naturale!a econmica. En parte se apoya en una concepcin distinta del
Estado.
El Estado de Bienestar es un modelo que se responsabili!a de la seguridad
material de los ciudadanos ante los riesgos del mercado. Ello implica"
#roporcionar servicios b$sicos, sobre todo, en materia de educacin,
sanidad y vivienda, que el mercado no suministra
#roteger la renta, a trav%s de prestaciones sociales en efectivo, en
situaciones de enfermedad, jubilacin, desempleo, viudedad u
orfandad.
&aranti!ar un mnimo de subsistencia mediante las prestaciones
asistenciales.
La 'ciudadana social( es una idea central de este modelo. Seg)n este
concepto, la ciudadana ya no slo se entiende desde los presupuestos de los
derechos civiles y de los derechos polticos sino que, adem$s, incluye la
categora de los 'derechos sociales y econmicos( para todos los ciudadanos.
Sus herramientas caractersticas son la intervencin en la economa con el
objetivo de lograr el pleno empleo y el desarrollo de las polticas sociales. *
este objetivo se a+ade la reduccin de la desigualdad econmica o la
redistribucin de la renta, instrumentali!ada por medio del sistema impositivo y
de los gastos sociales. Sin embargo, son amplios los desacuerdos respecto al
logro de esta segunda finalidad.
,ay que tener en cuenta que la modificacin dr$stica de la redistribucin de la
renta no figura en los fundamentos del Estado de Bienestar. En todo caso, su
aspiracin se dirige a contrarrestar las consecuencias de la pobre!a.
Sin duda, su articulacin descansa en los valores del Estado liberal. #ero a su
ve!, sus objetivos introducen modificaciones. La legitimidad del Estado de
Bienestar, a diferencia de los fundamentos en los que descansa el Estado de
-erecho, no se basa ya en los lmites impuestos a la actividad estatal, sino en
sus funciones de bienestar.
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La armoni!acin del Estado de -erecho con el Estado social ha dado lugar a
una pol%mica jurdica. Se ha planteado que los conceptos de Estado de
-erecho y Estado social entran en antinomia por su diferente fundamento y
objetivo. #or lo que hace a la primera categora, en sus orgenes era un modelo
estatal basado en la autonoma de la sociedad, garanti!ada a trav%s de los
derechos fundamentales que se conciben como limitaciones del poder estatal.
Su objetivo es proteger la libertad individual. En cambio, el Estado social se
dirige a garanti!ar la subsistencia de los ciudadanos. Se trata de un Estado que
ayuda, reparte y distribuye, no se limita a s mismo dejando al individuo en la
situacin social que tiene.
La contradiccin deriva tambi%n de la distinta forma en que se instrumentali!a
uno y otro. .ientras que los derechos liberales se hace efectivos directamente
a partir de lo establecido en la constitucin, de las normas que regulan los
derechos econmicos y sociales no se desprende un contenido de inmediata
aplicacin. En conclusin, la frmula 'Estado social de derecho( no es un
principio estructural del que puedan deducirse pretensiones jurdicas
individuales. Las funciones sociales son tareas que corresponden b$sicamente
a la *dministracin y se convierten en meros objetivos program$ticos.
El Estado de Bienestar se plasma en la realidad poltica de forma paulatina, su
configuracin es fruto de un proceso poltico que se inicia a finales del siglo
/0/. -e todas formas, es en la %poca de entreguerras cuando se establecieron
de forma clara los cimientos del Estado de Bienestar, que terminar$
consolid$ndose tras la 00 &..
ANTECEDENTES
* mediados del siglo /0/ comen! a abrirse paso una reflein crtica debido a
las desigualdades emanadas del orden liberal. La idea de que la libertad no es
m$s que una ficcin cuando se carece de los medios materiales adecuados,
provoc la movili!acin de diferentes grupos sociales.
Los efectos sociales originados por la industriali!acin sirvieron de fermento
para la revisin de los principios liberales. La crtica m$s contundente al
liberalismo econmico en el siglo /0/ fue la reali!ada por las corrientes
socialistas. La fractura que el socialismo supone para el liberalismo posee
diferentes grados, ya que mientras en unas posiciones tericas la ruptura es
radical 1caso de Blanqui o de .ar2, en otras posee un car$cter parcial 1Louis
Blanc2
#ara los m$s radicales, la igualdad no depende de la forma cmo se organi!a
la distribucin de la rique!a, sino que se hace imprescindible modificar el
sistema productivo. *lgunos tericos, incluso, defienden que los cambios slo
se podan propiciar a trav%s de la toma del poder por la va revolucionaria. #or
el contrario, otros sostienen que el modo de produccin capitalista era
susceptible de transformaciones desde el respeto de sus principios b$sicos.
Seg)n estas premisas, se considera que es factible la correccin de las
desigualdades mediante la intervencin del Estado en la economa, la cual
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puede coordinarse con la iniciativa privada. *simismo, se defiende que la
reforma social debe implantarse de forma pacfica. Este marco terico
fundamenta que la transformacin del orden liberal tiene que orientarse a la
b)squeda del compromiso entre la igualdad y la libertad.
La obra de .ar representa la principal fuente de referencia para la corriente
socialista. 3rente a los que promulgan la igualdad de los salarios como objetivo
de la revolucin social, .ar mantiene que la subida de los salarios no sera
m$s que una mejor remuneracin de los esclavos. La solucin no consiste en
modificar la relacin entre trabajadores y patronos, sino en la transformacin
del sistema econmico. .ar sostiene que el modo de produccin capitalista no
posibilita una forma de reparto equitativo de la rique!a. Eiste, por tanto, un
recha!o de la poltica reformista en el primer marismo. La superacin del
orden liberal, en coherencia con el 'principio materialista(, debe reali!arse a
trav%s de una revolucin social y poltica dirigida contra la clase dominante que
afecte al modo de produccin capitalista.
3rente a estas propuestas radicales, las propuestas reformistas consideran que
el capitalismo puede transformarse y lograr mayores cuotas de equidad. #ara
ello se entenda que la intervencin estatal era imprescindible. Este fue el
sentido de las propuestas de Sismondi o de Louis Blanc. Las aportaciones de
este )ltimo se orientan hacia una ruptura parcial del orden liberal. En su
opinin, la reforma social deba emprenderse no slo por ra!ones de justicia,
sino porque adem$s beneficiaban a la burguesa, ya que la concurrencia
ilimitada conduca al monopolio en perjuicio de la peque+a y mediana industria
y comercio. Seg)n Blanc, el mercado no puede corregir los desequilibrios
sociales y econmicos, y por lo tanto es necesario recurrir a la regulacin del
Estado. 4o obstante, la intervencin estatal debe ser compatible con la
iniciativa privada. -e hecho, no es partidario, salvo ecepciones, de los
monopolios estatales. #or )ltimo, el car$cter reformista de sus propuestas se
manifiesta en la defensa que reali!a de la democracia como va de
transformacin social.
El programa de reforma que se vena forjando en el plano ideolgico prendi en
algunas eperiencias histricas de la segunda mitad de siglo /0/, como la
5evolucin 3rancesa de 6787.
9n antecedente ntido del Estado de Bienestar se locali!a en las leyes sociales
que se promulgan en *lemania entre 67:: y 677;. * pesar de que la poltica
del canciller Bismarc< tena un car$cter liberal=autoritario, se desarroll una
incipiente legislacin social alemana. Las causas de su desarrollo son
heterog%neas, aunque debe destacarse que, en gran parte, surgieron por la
presin de la clase obrera" la legislacin social fue impulsada por Bismarc<
como un medio de eliminar la influencia de la socialdemocracia.
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Estas leyes, que configuran un sistema de seguros sin precedentes, son las
siguientes"
Seguro obligatorio de enfermedad para los obreros de la industria cuya
renta no sobrepasase una determinada cuanta. El seguro era
financiado por los obreros y los empresarios.
Seguro de accidentes de trabajo, que cubra la invalide! permanente
provocada por esta causa e impona a empresarios la obligacin de
coti!ar a las >ajas para satisfacer el coste total de este seguro.
#rimer sistema obligatorio de jubilacin, cuyos fondos provenan de las
coti!aciones pagadas a partes iguales por empresarios y obreros,
adem$s de las subvenciones estatales. La pensin se conceda a los
setenta a+os.
>on estas tres leyes se impuso, por primera ve! en *lemania, un sistema de
proteccin obligatoria, complementada adem$s con otras normas que
establecan" la jornada laboral m$ima de 66 y 6? horas para las mujeres y los
ni+os respectivamente, as como la prohibicin del trabajo nocturno para
ambos grupos y el descanso dominical obligatorio. En resumen, la legislacin
elaborada en la %poca bismarc<iana supuso la regulacin de los principales
seguros sociales, a ecepcin del desempleo, que no se implantara hasta
varias d%cadas despu%s.
Si se tiene en cuenta la legislacin social que se aprueba en diferentes pases
europeos, el despegue del @elfare State se sit)a en el periodo comprendido
entre 67A?, aproimadamente, y 6;6B. En efecto, durante estos a+os se
institucionali!an los seguros de accidente de trabajo, enfermedad y veje!, bien
de car$cter obligatorio o voluntario. Estos seguros suponen un cambio
importante. -esde la perspectiva liberal, la previsin contra los riesgos de la
p%rdida de renta corresponda al individuo y si %ste caa en la situacin de
indigencia, era culpa suya y se deba a su falta de precaucin. Es cierto que el
Estado y las comunidades religiosas proporcionaban asistencia social, aunque
%sta tena un car$cter punitivo y caritativo, ya que trataba de socorrer a quienes
haban cado en la miseria. #or el contrario, desde finales del siglo /0/, se
tendi a considerar que de la indigencia tambi%n era responsable la sociedad y
que frente a ella la defensa individual era insuficiente. *s las cosas, se empe!
a entender que la seguridad contra los riesgos es una obligacin colectiva, por
lo tanto no debe fluir de lo privado sino que es una responsabilidad del Estado.
>on todo, los seguros sociales hasta la 0 &. se encontraban escasamente
desarrollados porque" posean un car$cter voluntario, en pocos pases eran
obligatoriosC slo se beneficiaban de ellos los trabajadores de las empresas
que no superasen un cierto nivel de renta. #or ello, la poblacin activa con
derecho a prestaciones era muy reducida. En definitiva, los seguros eistentes
hasta 6;6B tenan un car$cter eperimental, es decir, se vean como
ecepciones.
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EL ESTADO DE BIENESTAR EN EL PERIODO DE ENTRE!"ERRAS
Las circunstancias sociales, polticas y econmicas del periodo de entreguerras
contribuyeron a que los programas de reforma social alcan!asen una
concrecin mayor. >iertas eperiencias histricas como la 5ep)blica de
@eimar, la poltica sueca de los a+os :?, el New Deal norteamericano y la
poltica de los 3rentes #opulares suelen citarse entre los ejemplos m$s
conocidos del comien!o del Estado de Bienestar.
El teto constitucional de la 5ep)blica de @eimar marca un giro en la historia
del constitucionalismo liberal debido a sus contenidos econmicos y sociales.
-esde el punto de vista econmico contiene lo que con posterioridad se
concreta en el reconocimiento de los llamadas derechos econmicos y
sociales, algunos de los cuales plantean lmites a la libertad de empresa y de
contratacin.
En Suecia, en las elecciones de 6;:D obtuvo el triunfo el partido
socialdemcrata. La poltica que desarroll en estos a+os de crisis econmica
se orient a estimular la economa mediante el crecimiento como medio de
combatir el paro, el sostenimiento de la agricultura y la epansin financiera.
9na particularidad que ofrece el caso sueco es la forma en que se encau!aron
los conflictos laborales" las divergencias entre patronos y obreros se diriman
por la va de la negociacin. *dem$s, antes de la 00 &. se establecieron los
pilares de un Sistema de Seguridad Social que en a+os posteriores se
consagr como uno de los m$s completos de Eccidente.
El programa aplicado por el presidente norteamericano 5oosevelt constituye
una eperiencia m$s de la intervencin iniciada por el Estado en la economa.
Entre las causas que motivaron la puesta en marcha del New Deal ocupan un
lugar destacado las circunstancias econmicas que originaron la crisis de 6;D;.
La intervencin estatal se fundament, sobre todo, en varias leyes"
La Tennessee Valley Authority, que trat de establecer una
planificacin regional
La Agricultural Adjustement Act, tena por objetivo controlar la
produccin agrcola a fin de influir en la subida de los precios de este
sector.
La National Industrial Recovery, cuyo objetivo fue combatir ciertas
pr$cticas de competencia desleal.
La National Labor Relation Act, que regulaba ciertos aspectos de las
relaciones laborales
La Social Security Act, que reconoci las pensiones de veje! y
desempleo.
#or )ltimo, el compromiso social tambi%n encuentra una indudable epresin
en los 3rentes #opulares. Sus programas se orientaron a la implantacin de
polticas reformistas sin quebrar las libertades democr$ticas y la economa de
mercado. Estas y otras eperiencias an$logas revelaron que la estabilidad
poltica dependi del compromiso entre los intereses del capital y del trabajo.
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>ompromiso que implic la aceptacin por parte de las organi!aciones de los
trabajadores de los principios de la economa de mercado a cambio de mejoras
sociales. En el periodo de entreguerras se institucionali!an diferentes cauces
para resolver los conflictos laborales. En casi todos los pases europeos se
aprobaron leyes reguladoras de los convenios colectivos con el objetivo de
garanti!ar la economa de mercado y el estatus mnimo del trabajador. >on
estos instrumentos se aspiraba a tornar en colaboracin la lucha de clases.
En la fase de entreguerras, las normas relativas a los cuatro seguros b$sicos
1accidentes laborales, enfermedad, veje! y desempleo2 eperimentaron un
nuevo desarrollo. Se ampli la cobertura de los seguros, tanto porque se
etendieron a otros sectores, como porque se suprimieron los lmites de renta
establecidos para tener acceso a sus beneficios. *dem$s, en esos a+os
predominaron los seguros obligatorios. La poltica social en esa %poca se
convirti en un punto central de las polticas estatales.
LA CONSOLIDACI#N $ E%PANSI#N DEL ESTADO DE BIENESTAR
Cre&imieto e&o'mi&o ( )ieestar* La teora +e(esiaa
* partir de la segunda posguerra, la poltica social se vincula a objetivos
econmicos. Las polticas de posguerra se inspiraron en la necesidad de que el
Estado favoreciese el crecimiento econmico y, adem$s, en que %ste se
orientase hacia la consecucin del bienestar. En estos a+os se generali!a la
idea de que la pobre!a, adem$s de ser un problema econmico, tambi%n lo es
poltico, porque la pa! tiene que basarse en la justicia social.
9n aspecto a tener en cuenta es la repercusin pr$ctica de las teoras que
justificaron el intervencionismo estatal en la economa. La teora <eynesiana
proporcion el fundamento econmico para que las propuestas de reforma
penetrasen en la realidad. Las circunstancias en las que Feynes elabor su
teora estuvieron, en parte, determinadas por la crisis econmica de los a+os
:?, sobrevenidas por la insuficiencia de la demanda para observar la oferta
global y sus consecuencias de bajos niveles de consumo y produccin, as
como elevados ndices de paro. Godo ello puso a prueba los postulados de la
economa neocl$sica.
* diferencia de los economistas neocl$sicos, Feynes negaba que el sistema
econmico se autorregulase. Los neocl$sicos haban sostenido que el paro era
consecuencia de los desequilibrios del mercado de trabajo y que el eceso en
la oferta de este factor se correga con la disminucin de los salarios. #or el
contrario, para Feynes el desempleo es consustancial al mercado y su causa
es la insuficiencia de la demanda colectiva. -esde Feynes es una idea
aceptada por la poltica econmica que el aumento de la produccin y de la
productividad solo tienen sentido si aumenta al mismo tiempo la demanda
efectiva. El mecanismo del mercado no iguala autom$ticamente la oferta y la
demanda, de ah la importancia que da Feynes al estmulo estatal.
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En opinin de Feynes, el ahorro, en lugar de facilitar, en ocasiones, el
crecimiento de la rique!a puede constituir un obst$culo. #or ello defendi que
las medidas orientadas a la redistribucin de los ingresos, de forma que
aumentase la propensin a consumir, favorecan el crecimiento. En apariencia,
las propuestas <eynesianas parecan lograr lo imposible, es decir, compaginar
la justicia social con el crecimiento del capital. Su objetivo )ltimo era defender
los principios del capitalismo, corrigiendo las disfunciones que lo ponen en
peligro.
El objetivo de crecimiento econmico se alcan! ampliamente. Los pases
industriali!ados de Europa Eccidental disfrutaron, a partir del decenio 6;B?=H?,
de una etapa de prosperidad sin precedentes. Lo que no ecluye que tambi%n
se produjesen fluctuaciones, aunque sus dimensiones fueron d%biles.
,-sti.i&a&i' so&ial* El i.orme Be/eridge
Se ha sostenido que si Feynes proporcion la justificacin econmica del
Estado de Bienestar, Beveridge lo hi!o desde la perspectiva social. 3ue a partir
de su informe, elaborado en 6;8D, cuando el concepto de seguridad social
adquiere repercusiones tericas y pr$cticas.
9na de las principales aportaciones del 0nforma Beveridge consisti en la
elaboracin de un proyecto completo de seguros 1enfermedad, desempleo,
incapacidad por accidentes y enfermedades laborales, viudedad, veje!, gastos
de entierro, subvenciones a los ni+os y aprendi!aje de nuevas ocupaciones2
que abarcaba a todos los ciudadanos. El Seguro 4acional se entendi como el
mnimo de ingresos que deba garanti!arse a todas las personas. *dem$s, ese
ingreso mnimo se entendi como un derecho que, por otra parte, sera
compatible con el seguro privado, es decir, se trataba de garanti!ar una renta
mnima de subsistencia. Gambi%n se prevea la asistencia nacional
proporcionada directamente por el Estado, previa comprobacin de rentas de
aquellos individuos necesitados que no pudiesen contribuir al sistema de la
seguridad social.
9n aspecto innovador era la previsin de contribuciones uniforme. Beveridge
llega a la conclusin de que, en la pr$ctica, la asistencia nacional no conduca
a la supresin de la indigencia porque en un gran n)mero de casos los
ciudadanos se aguantaran con ella antes que someterse a una investigacin
de sus necesidades y recursos. En definitiva, el informe deja claro que la
generali!acin de los seguros no slo se guiaba por el objetivo de ampliar el
n)mero de sus beneficiarios, sino tambi%n por la necesidad, desde el punto de
vista financiero, de etender el n)mero de coti!antes. #or otra parte, de
acuerdo con este principio, no se pretenda establecer, al menos directamente,
una redistribucin de la rique!a, que s se hubiese obtenido a trav%s de la
combinacin de prestaciones uniformes con coti!aciones proporcionales al
salario.
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El informe incorporaba seis principios fundamentales"
#restaciones uniformes, con independencia del nivel de renta del
asegurado
>ontribuciones )nicas y uniformes, siendo irrelevante la cuanta de los
recursos del asegurado
&estin administrativa unificada, que implicaba que los asegurados
deban pagar una contribucin )nica semanalmente, coti!ando con ella
todas las prestaciones
Suficiencia de las prestaciones, tanto en relacin a la cuanta como a la
duracin, sin necesidad de otros recursos
*mplitud del $mbito de aplicacin, tanto con respecto a las personas
beneficiarias como a los riesgos que tenan que protegerse
-iferenciacin. Este )ltimo principio supone que la seguridad social se
aplicara teniendo en cuenta los diferentes modos de vida de los
asegurados.
La repercusin del 0nforme Beveridge se eplica, en parte, porque la seguridad
econmica era un valor dominante en la opinin p)blica de la posguerra.
*dem$s, probablemente la misma guerra desencadena en 6;:; fue un factor
decisivo en este sentido. El acontecimiento b%lico demostr que la inseguridad
era un riesgo colectivo. #or otra parte, con anterioridad, la crisis econmica de
los a+os :? haba mermado la eficacia de los mecanismos de capitali!acin del
sector privado y limit la confian!a depositada en %l. Se crea que las polticas
sociales eran necesarias para todos y no slo para los m$s menesterosos.
Los sistemas de 0rote&&i' so&ial* Los modelos de Estado de Bieestar
El sistema dise+ado por Beveridge tuvo una proyeccin parcial en la pr$ctica,
mientras que su influencia fue superior en la teora. En el 5eino 9nido, el
parlamento, siguiendo las recomendaciones de Beveridge, aprob un conjunto
de leyes desde 6;8B.
Los sistemas de seguridad social en otros Estados evolucionaron de acuerdo
con los fundamentos imperantes en la %poca de Bismarc<, o con el llamado
modelo continental. Las diferencias entre %ste y el brit$nico son las siguientes"
.ientras que el r%gimen de seguridad continental se orientaba
preferentemente a la proteccin laboral, el de Beveridge, ya sea
implcita o eplcitamente, posee una tendencia hacia la
universali!acin
Las contingencias tpicas del sistema continental se consideraban
aisladamente, de donde resulta un r%gimen de seguros m)ltiple. -e
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Teora del Estado
forma inversa, el sistema anglosajn se basaba en la unificacin de los
riesgos, es decir, que la proteccin no deriva de los riesgos
diferenciados sino de la situacin gen%rica de necesidad, sin discernir
la causa que lo provocaba
Seg)n el modelo continental, la financiacin dependa de las
contribuciones del asegurado, cuya cuanta estaba en funcin del nivel
de la renta de %ste 1adem$s de las contribuciones de los empresarios y
las eventuales subvenciones estatales2. #or el contrario, la financiacin
del sistema anglosajn provena, en buena parte, de los presupuestos
generales del Estado.
El modelo continental tenda a la administracin diferenciada de cada
riesgo, e incluso de los colectivos asegurados. El brit$nico, en cambio,
se decant por una gestin administrativa unificada y p)blica
En general se puede decir que los sistemas de seguridad social han
evolucionado hacia la convergencia, con independencia del modelo adoptado
inicialmente. En casi todos los Estados de Bienestar eiste un sistema mito,
en el que se combina el sistema universal con el basado en los rendimientos
del trabajo. En lneas generales, el modelo basado en los principios del modelo
continental se caracteri!a porque las prestaciones, a ecepcin de la sanidad,
guardan una relacin m$s estrecha con las coti!aciones, son proporcionales a
las contribuciones reali!adas durante la vida laboral. Su finalidad esencial es
mantener el nivel de renta cuando dejan de trabajar o en la veje!. Sin embargo,
este modelo se complementa con la asistencia social destinada a personas
necesitadas que no tienen derecho a prestaciones, bien porque no hayan
coti!ado o porque sus contribuciones no han alcan!ado la cuanta suficiente.
En estos casos, las prestaciones se someten a la comprobacin de recursos y
son financiadas por el Estado.
#or su parte, el modelo universal 1por ejemplo, el 5eino 9nido y -inamarca2 se
distingue porque sus prestaciones tienen una relacin con las necesidades y es
financiado, sobre todo, a trav%s de los impuestos generales.
*unque es usual utili!ar la categora gen%rica de Estado de Bienestar, pueden
distinguirse varios modelos. 9na de las clasificaciones con m$s vigor es la
reali!ada por Gitmuss. En sntesis, distingue tres modelos"
El institucional. Se caracteri!a porque el Estado go!a de un importante
cometido en la provisin del bienestar, los programas son universales,
es decir, se dirigen al conjunto de la poblacin y no se encuentran
sometidos a condiciones. *dem$s, las prestaciones son generosas,
tanto por los riesgos que cubren como por su calidad. 5epresentativos
de este modelo son, por ejemplo, 3inlandia, 4oruega o Suecia.
El residual. El Estado posee una funcin mnima como proveedor del
bienestar. El mercado y la familia ocupan un lugar predominante. El
Estado es subsidiario, slo interviene cuando falla la familia y el
mercado. Las prestaciones p)blicas caractersticas son las
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asistenciales, las transferencias son selectivas, est$n sometidas a la
comprobacin de recursos y son de baja calidad. Es el caso de EE99 y
>anad$.
El cororativista o de !logro ersonal"resultado ro#esional(. El derecho
a las prestaciones son consecuencia del contrato de trabajo y est$n
relacionadas con las aportaciones reali!adas. * este modelo se
adecuara, por ejemplo, *lemania.
1ACTORES DEL DESARROLLO DEL ESTADO DE BIENESTAR
4o es etra+o que la complejidad de los factores que impulsaron el desarrollo
del Estado del Bienestar haya motivado numerosas y mati!adas aportaciones
tericas. 9nas eplicaciones hacen mayor hincapi% en las causas econmicas.
#or ejemplo, @ilens<y, entre otros autores, ha sostenido que las polticas
sociales son una tendencia estructural de las sociedades industriali!adas.
Sugiere que los programas sociales deberan haberse introducido en los
diferentes pases con niveles an$logos de industriali!acin y urbani!acin,
aunque la realidad nos demuestra que esta condicin no se cumple siempre.
Etro grupo de teoras sostiene que el Estado de Bienestar es una respuesta al
conflicto social. #or consiguiente, las causas seran polticas. En concreto, se
considera que este modelo es consecuencia del proceso democrati!ador. Su
paralelismo con el establecimiento del sufragio universal es claro, aunque, por
ejemplo, en *lemania la pujante legislacin social se adopt en un r%gimen
autoritario. Entre las ra!ones polticas, la ideologa o la presin de las
organi!aciones sindicales de los trabajadores es otra de las variables que se
han utili!ado. Istos seran, seg)n esta postura, los responsables del aumento
de los gastos para maimi!ar su apoyo electoral.
-e todas formas, el impacto de la ideologa o de los partidos que forman los
gobiernos es pol%mico, al fin y al cabo el Estado de Bienestar go! del
consenso de los partidos con ideologas opuestas.
LAS RE2ISIONES DEL ESTADO DE BIENESTAR
Cam)ios e&o'mi&os3 so&iales e ideol'gi&os
El consenso sobre el que repos el Estado de Bienestar se rompi a mediados
de los a+os A? del siglo //. -esde entonces, se han producido cambios
econmicos, sociales e ideolgicos que han llevado a cuestionar su viabilidad.
0ncluso se ha llegado a mantener que se trata de un modelo insostenible. El
estancamiento de la economa en 6;A:, con sus consecuencias de paro e
inflacin, fue el detonante de su cuestionamiento. Es obvio que el desempleo
plantea un problema de financiacin al aumentar los gastos sociales y disminuir
los ingresos.
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Teora del Estado
La mundiali!acin de la economa es otro de los factores que impone lmites a
las polticas de bienestar. La apertura de las fronteras al comercio internacional
aumenta la competitividad. Los pases que asumen costes de proteccin social
m$s bajos poseen mayores ventajas para competir en los mercados mundiales,
lo que genera presiones tendentes a reducirlos. Las diferencias de los costes
laborales se han podido mantener debido, en parte, a la distinta cualificacin de
los trabajadores y a la calidad de los productos entre los pases. La eliminacin
de los controles sobre el capital permite la movilidad de %ste. La capacidad de
los gobiernos para gravarlo se reduce. La autonoma estatal para establecer
polticas de empleo tambi%n disminuye. Los Estados se ven obligados a
favorecer la entrada de capital a fin de satisfacer las demandas de trabajo, lo
que les impulsa a establecer condiciones ventajosas a la inversin, entre ellas
la reduccin de los impuestos sobre las sociedades y las rentas del capital.
9no de los cambios sociales a los que se enfrenta el Estado de Bienestar en
los )ltimos decenios deriva de la evolucin demogr$fica. Ista tiende al
envejecimiento de la poblacin ocasionada por el descenso de la natalidad y
por el aumento de la esperan!a de vida que, junto con la disminucin de la
duracin media de la vida laboral, conduce al deterioro de la relacin entre
activos y pensionistas.
* todas estas dificultades, algunos autores a+aden la transformacin de la
economa. La economa postindustrial se caracteri!a porque la capacidad de
crear empleo depende de los servicios y porque la mano de obra necesita
fleibilidad para la insercin en el mercado de trabajo, lo que supone una
trayectoria laboral menos estable. *ntes, las prestaciones se concentraban,
sobre todo, en el periodo de la infancia y de la veje!. #or el contrario, en la
economa postindustrial, los riesgos surgen en la fase activa del ciclo vital. El
desarrollo del sector servicio, ya sea por la escase! de los espacios rentables
para el capital o bien por el aumento de su demanda, puede ser otra de las
ra!ones que presionen a favor de la privati!acin de los servicios p)blicos y, en
)ltimo caso, del debilitamiento del Estado del Bienestar.
La modificacin de la estructura laboral se aduce como otro cambio m$s.
.ientras que antes las condiciones de trabajo y el consumo eran m$s
homog%neos, en la actualidad las nuevas transformaciones tecnolgicas y la
movilidad en el trabajo originan una estructura laboral m$s fragmentada,
caracteri!ada por un amplio grupo de profesionales cualificados en los niveles
superiores. Esa diversidad profesional no se adec)a a la aplicacin de
prestaciones universales ni %stas satisfacen las necesidades de la clase media.
Se argumenta adem$s que una manifestacin de la presunta crisis del Estado
de Bienestar es fruto del declive del movimiento sindical y de los partidos
polticos defensores de la proteccin social.
#or )ltimo, es necesario considerar tambi%n los cambios ideolgicos. La
distribucin de la renta, la igualdad o la seguridad han cedido su lugar a otros
valores postmateriales, tales como la defensa de los derechos humanos, de la
pa!, del entorno o la igualdad de g%nero. Es indudable que el neoliberalismo
adquiri predominio a finales del siglo //, frente a otras corrientes liberales
partidarias de la responsabilidad estatal en la provisin de los bienes sociales.
Tema 5 El Estado de Bienestar Pgia 66
Teora del Estado
En definitiva, el Estado de Bienestar se encuentra sometido a una crisis
estructural cuya evolucin aboca a su desmantelamiento, seg)n las
interpretaciones vinculadas a la ortodoia liberal, o bien a un nuevo modelo
m$s acorde con las actuales condiciones econmicas y sociales, seg)n otras
interpretaciones.
Las 0ro0-estas de re.orma
El neoliberalismo ha dominado las discusiones sobre las propuestas de reforma
del Estado de Bienestar. -esde estas posturas se insiste en la idea de que el
mercado es el )nico m%todo de organi!acin econmica posible para generar
la rique!a, aunque en realidad este postulado nunca fue cuestionado por el
Estado de Bienestar. *dem$s, se a+ade que los agentes individuales, al tratar
de maimi!ar su rique!a, son m$s eficientes que los gobiernos porque %stos se
rigen por una racionalidad distinta. 4o tienen en cuenta la relacin entre costes
y beneficios, por lo tanto, genera despilfarros. -esde estos planteamientos se
sostiene que los fallos del Estado superan a los del mercado y que la ecesiva
intervencin crea problemas y es, en )ltimo coste, la responsable del declive de
la economa. La solucin slo puede encontrarse en el aumento de la libertad
del mercado. *l Estado no le incumbe ser el agente de crecimiento econmico
sino su impulsor, debe servir de complemento del mercado si llegar a
sustituirlo.
#ara las posturas neoliberales, las funciones tradicionales del Estado siguen
siendo irrenunciables" establecer la ley, mantener el orden p)blico, garanti!ar la
seguridad fsica y de la propiedad, invertir en infraestructuraJ Es decir, todas
aquellas competencias que crean incentivos para la actividad econmica. En
aras de la eficacia se defiende la revisin de la intervencin p)blica en el
$mbito de las prestaciones sociales y con este propsito se proponen distintas
medidas"
#rivati!ar los sistemas de previsin para la veje! y la sanidad, m$s en
concreto, sustituir los sistemas de reparto por los de capitali!acin.
,acer partcipe al sector privado en los servicios que el mercado no
pueda ofrecer por s mismo. #ara ello se distingue entre la financiacin
y el suministro, correspondiendo la primera a la *dministracin p)blica
y la segunda al sector privado. Esta va permite que el Estado contrate
los servicios en el mercado.
0mpulsar el sector voluntario con el objetivo de reducir las
responsabilidades estatales en la produccin de prestaciones sociales.
#otenciar, a fin de evitar la crisis fiscal, los sistemas de asistencia
social destinados a los grupos m$s desfavorecidos frente a los
sistemas de cobertura universal, los cuales son considerados
insostenibles.
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Teora del Estado
-esregular el mercado laboral para adecuar la oferta a la demanda
como medio de crear empleo.
Se argumenta que los sistemas de proteccin social poseen repercusiones
negativas. Se ha se+alado que la financiacin de los programas sociales
mediante impuestos o a trav%s de coti!aciones disminuye la competitividad de
las empresas, debido a que las coti!aciones patronales son uno de los
componentes del coste total del trabajo y repercuten en la creacin de empleo.
#or otra parte, se sostiene que el subsidio de desempleo obstaculi!a la
fleibilidad del mercado laboral. Gambi%n, que las pensiones de veje! y
desempleo desincentivan el trabajo y el ahorro. El aumento de la presin fiscal
es valorado como un elemento que favorece el fraude y la evasin fiscal. Las
propuestas tendentes a disminuir tanto la imposicin directa como las
coti!aciones y aumentar la imposicin indirecta ganan adeptos al considerarse
que poseen menos efectos negativos en la competitividad. El aligeramiento de
la carga fiscal tambi%n se pretende conseguir mediante el cobro directo de los
usuarios que reciben prestaciones. #or )ltimo, los gastos de proteccin social
repercuten en el d%ficit p)blico, lo que a su ve! incide en la inflacin y en los
tipos de inter%s.
Los programas de los partidos socialistas han propuesto alternativas muy poco
diferenciadas de las posturas neoliberales. 9na de las m$s destacadas es la
llamada 'Gercera Ka( de *nthony &iddens, una va intermedia entre el
socialismo y el capitalismo, adoptada por la socialdemocracia. Seg)n &iddens,
el Estado de Bienestar es un modelo que no responde a las realidades
contempor$neas. *nte ello, defiende la necesidad de establecer un nuevo
equilibrio entre la seguridad y el riesgo. Los fundamentos de la Gercera Ka
inducen a hacer hincapi% en la responsabilidad personal y a sostener que las
respuestas pasivas ante el riesgo han de ser sustituidas por polticas activas a
fin de proporcionar a las personas instrumentos contra %l. -esde el punto de
vista pr$ctico se proponen 'programas de bienestar generadores de empleo( y
la inversin en educacin constituye una prioridad. La idea que gua la Gercera
Ka es la creacin de la llamada 'infraestructura de las oportunidades( m$s que
la redistribucin de la rique!a.
Esta propuesta sirvi para sustentar el manifiesto presentado por Blair y
SchrLder en 6;;;, defensores del 4uevo Laborismo y del 4uevo >entro,
respectivamente.
Especial controversia suscitan las propuestas privati!adoras de los seguros
m%dicos y de veje!. Las consecuencias beneficiosas son relativi!adas por la
propia historia. Los seguros privados del siglo /0/ plantearon importantes
limitaciones derivadas del escaso reparto de los riesgos, de sus elevados
costes, as como de los inconvenientes de su comerciali!acin. Los sistemas
de seguridad social pudieron superar algunas de estas deficiencias, en parte,
porque se basaron en el principio de la solidaridad colectiva.
La privati!acin de la proteccin social podra justificarse por el abaratamiento
que supondra respecto al sector p)blico, pero las pruebas en este sentido no
son claras. #or ejemplo, en Estados 9nidos, donde slo las personas jubiladas
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Teora del Estado
y los pobres disfrutan de seguros sanitarios p)blicos, es el pas con un mayor
gasto sanitario.
9na propuesta que ha originado intensos debates es la sustitucin de los
sistemas de pensiones basados en el reparte por el sistema de capitali!acin.
Este modelo supone que los trabajadores financien su propia jubilacin durante
su vida activa, de forma que coticen en una cuenta de ahorro y, una ve!
jubilados, se les devuelva el dinero acumulado m$s el tipo de inter%s generado.
Los defensores de la capitali!acin parten de la idea de que las pensiones
basadas en las coti!aciones desmotivan el ahorro, mientras que este sistema
posibilita la eistencia de un capital disponible para ser destinado a la inversin.
Gambi%n ha sido justificado por ser solucin a la supuesta quiebra de la
seguridad social que plantea el envejecimiento de la poblacin.
Sin embargo, las ventajas del sistema de capitali!acin no son ntidas. En
primer lugar, el modelo presupone que todos los individuos, y no slo los
grupos con mayor poder adquisitivo, tendr$n capacidad para financiar su
pensin. En segundo lugar, crea problemas de transicin" en una primera fase
los trabajadores tendran que financiar a los pensionistas dependientes del
sistema de reparto y, adem$s, ahorrar para su propia jubilacin. #or otro lado,
el envejecimiento de la poblacin afecta tanto al sistema de reparto como al de
capitali!acin. Gambi%n, en este caso seran m$s las personas que liquidan sus
ahorros que las que ahorran, es decir, no hay garantas del crecimiento del
ahorro a trav%s de las distintas generaciones.
La propuesta de sustituir las prestaciones universales por programas selectivos
podra justificarse, de ser cierto, porque las primeras benefician
preferentemente a las personas de renta alta y media. #ero, adem$s de
tratarse de una ra!n discutible, esta medida plantea un dilema de difcil
solucin porque la universalidad es una caracterstica intrnseca de los
derechos sociales. #or otra parte, la universalidad de las prestaciones permiti
evitar los estigmas que generaban las polticas selectivas entre sus miembros.
La participacin del voluntariado u organi!aciones no lucrativas en la prestacin
de servicios posee limitaciones. Se trata de un sector que proporciona una
cobertura desigual e incompleta. Su inter%s puede centrarse en ciertos grupos,
no en la sociedad en general y adem$s sus recursos son insuficientes. #or lo
tanto, su actividad es adecuada para complementar, no para sustituir a las
instituciones p)blicas.
En conclusin, los efectos de las soluciones proponen tal ve! dar respuesta a
algunos problemas, pero generan otros. 9na idea muy difundida ha sido la
privati!acin de servicios p)blicos sin cuestionar la financiacin p)blica. 4o
est$ claro porqu% esta medida conducira a la reduccin del gasto p)blico, ya
que podra suceder que la repercusin fuese escasa o nula. La eperiencia
demuestra que no hay ninguna combinacin de mercado y de Estado de
Bienestar que obstaculice el desarrollo de la economa. Los cambios
econmicos pueden desaconsejar algunas formas de intervencin. Sin
embargo, no eisten ra!ones t%cnicas o imperativos econmicos sobre los que
se puedan sostener que el Estado de Bienestar es inviable. Su pervivencia o
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Teora del Estado
desmantelamiento depender$ m$s de la opcin poltica que se tome y del
apoyo social que lo respalde.
Las tede&ias de las 0olti&as g-)erametales
Ganto la repercusin de los cambios econmicos, sociales e ideolgicos como
las respuestas a ellos, han variado de un Estado a otro, aunque, de forma
paralela, se aprecia cierta convergencia en las reformas acometidas.
El cambio fehaciente de las orientaciones macroeconmicas fue iniciado por
los gobiernos de 5eagan en Estados 9nidos y de Ghatcher en el 5eino 9nido a
principios de los a+os 7?. La poltica de 5eagan, apoy$ndose en la Geora de la
Eferta, propugn la limitacin de las funciones estatales a favor de las leyes de
mercado. El relan!amiento de la economa se impuls a trav%s de la reduccin
fiscal. >on ello se persegua que el contribuyente dispusiese de m$s dinero y,
en consecuencia, se posibilitase la epansin de la inversin. En materia de
poltica social disminuyeron los gastos de la asistencia social. >on
posterioridad, el programa del presidente >linton prevea el estmulo de la
economa a trav%s de los gastos sociales y propona la creacin de un seguro
de enfermedad para todos los ciudadanos. Estos objetivos no tuvieron
trascendencia en la pr$ctica. -e nuevo se recortaron las prestaciones de la
asistencia social, centr$ndose estos recortes en los programas selectivos
cuyos beneficiarios son las personas de menos recursos, mientras que los
programas universales 1es decir, la asistencia sanitaria dirigida a los
pensionistas y a los pobres2 no se ha alterado.
El gobierno de Ghatcher, de acuerdo con los postulados monetaristas, tuvo
como objetivos centrales de su poltica econmica, el control de la inflacin, la
liberali!acin del capital, las reducciones de la imposicin directa y la
fleibilidad laboral. Su populismo autoritario, basado en la idea de la ineficacia
del sector p)blico y en el aumento del poder y capacidad de eleccin de los
consumidores, motivaron las desnacionali!aciones y privati!aciones de
servicios. La provisin directa de servicios p)blicos se ha ido despla!ando al
sector privado y a agencias independientes, sobre todo, en el $mbito de la
asistencia social y sanitaria, pauta que se ha etendido a otros gobiernos.
En el resto de Europa se observa cierta convergencia entre las reformas
acometidas. 9n objetivo com)n fue contener el aumento de los gastos sociales.
>on este propsito se tomaron distintas medidas"
5educcin de las cuantas y del periodo de las prestaciones por
desempleo, as como la cuanta de los subsidios familiares.
Endurecimiento de los requisitos para tener derecho a las prestaciones,
por ejemplo, aumentando el periodo de coti!acin para acceder a las
pensiones de jubilacin
#articipacin de los usuarios en los costes farmac%uticos
Tema 5 El Estado de Bienestar Pgia 70
Teora del Estado
En los Estados comunitarios tambi%n se adoptaron medidas ya comentadas,
por ejemplo, la reforma de la gestin de los servicios, consistente en la
liberali!acin de los mismos. En ocasiones se han creado los llamados
'cuasimercados(, esto es, las entidades p)blicas contin)an produciendo los
servicios, pero en competencia con el sector privado. 9na propensin m$s ha
consistido en la introduccin de mayor fleibilidad laboral, esto es, mayor
libertad para despedir o contratar, o para aumentar y reducir salarios, tendencia
que afecta a uno de los objetivos del Estado de Bienestar como es la
seguridad. * ello hay que a+adir la reduccin de la tributacin de los
rendimientos de capital y los impuestos de sociedades, as como la reforma de
la estructura impositiva tendente al despla!amiento de la carga fiscal desde los
impuestos directos a los impuestos indirectos.
El 0nforme de la >omisin Europea sobre proteccin social se+alaba, en 6;;A,
las siguientes tendencias respecto a las reformas seguidas en los Estados
miembros"
La adopcin de las polticas encaminadas a reducir el n)mero de
personas pendientes de las transferencias sociales. Las prestaciones
sobre las que se han aplicado estas polticas son"
- El subsidio de desempleo. Se han establecido polticas activas
contra el paro y sistemas de formacin, adem$s de revisar los
regmenes de la prestacin
- Los subsidios de invalide!, que suponen una ayuda de larga
duracin. La insercin en el mercado laboral de las personas
con invalide!, pero potencialmente capacitadas para el trabajo,
se ha fomentado mediante normas que impiden la
discriminacin en el acceso al trabajo, as como medidas de
acondicionamiento del lugar de trabajo.
- Los subsidios de veje!. *dem$s de vincular de forma m$s
rgida la cuanta de las pensiones con las coti!aciones
reali!adas por el trabajador, se ha rectificado en sentido
inverso las jubilaciones anticipadas. *s, se ha restringido los
criterios de acceso a la prejubilacin.
Se ha fomentado y desarrollado los planes privados de pensiones. El
propsito es que sirvan de complemento a las pensiones p)blicas
b$sicas y puedan coadyuvar a reducir la carga financiera del Estado en
el futuro. >uando esos planes se acompa+an de desgravaciones
fiscales, %stas tienen un sentido regresivo porque son las rentas m$s
altas las que tienen mayor capacidad para contratar estos planes
9na preocupacin com)n es dirigir los sistemas de proteccin social
hacia las personas que tienen m$s necesidad. -e hecho, los gastos
sociales sometidos a la comprobacin de recursos ha aumentado en el
conjunto de la 9nin.
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Teora del Estado
* pesar de las modificaciones sufridas por los Estados del Bienestar, eiste un
acuerdo compartido respecto a que sus pilares, en lneas generales y salvo
ecepciones, no han sido objeto de una alteracin radical. La mayor apertura al
mercado no ha supuesto un desmantelamiento de los sistemas de bienestar, ya
que las revisiones han sido marginales. Los gobiernos han limitado la
epansin del gasto social, pero no se han producido recortes dr$sticos. El
consenso en que se bas el Estado de Bienestar se ha debilitado. Sin
embargo, sigue go!ando de apoyo social en los pases donde est$ m$s
institucionali!ado y la poblacin que de %l se beneficia es mayor. Si se toma
como referencia las reformas emprendidas, podra interpretarse que los
Estados del Bienestar evolucionar$n y converger$n hacia un modelo pluralista
o de economa mita.
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