Consejo Sy Politica Sen Chile

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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
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Manuel Antonio Garretn, Mara Anglica Cruz, Flix Aguirre
La experiencia de los consejos asesores presidenciales en Chile y la construccin de los problemas pblicos
Revista Mexicana de Sociologa, vol. 74, nm. 2, abril-junio, 2012, pp. 303-340,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Mxico
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Revista Mexicana de Sociologa,
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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
D. R. 2012. Universidad Nacional Autnoma de Mxico-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociologa
74, nm. 2 (abril-junio, 2012): 303-340. Mxico, D.F. ISSN: 0188-2503/12/07402-05.
Resumen: En este texto se revisa la articulacin
entre el proceso de formulacin de las polticas p-
blicas y la participacin sociopoltica a partir de
una investigacin sobre tres consejos asesores presi-
denciales en Chile durante el gobierno de Michelle
Bachelet. En el marco del debate sobre las nuevas
formas de hacer poltica y la profundizacin demo-
crtica en su dimensin participativa, se trata de
indagar si, pese a que los consejos emergen como
una instancia de afinamiento del programa de go-
bierno y de mediacin poltica frente a las deman-
das sociales, pueden transformase en una alterna-
tiva para modificar las relaciones entre el Estado y
la sociedad a la hora de enfrentar una serie de
conflictos vinculados a la nueva cuestin social.
Abstract: This text examines the link between
the process of formulating public policies and so-
ciopolitical participation on the basis of a study of
three presidential advisory boards during the gov-
ernment of Michelle Bachelet. This analysis is set
within the framework of debates about the new
ways of conducting politics and deepening partici-
patory democracy. Although these boards emerge
as a means of refining the governments program
and politically mediating social demands, the au-
thors examine wether they can be transformed into
an alternative to modify relations between state
and society when a series of conflicts linked to the
new social issue have to be dealt with.
E
l debate sobre el futuro de la democracia involucra pensar y poner
en prctica una cultura de la participacin en la construccin de los
problemas pblicos que legitime la actual intervencin estatal en
toda una suerte de relaciones privadas, con el propsito de propender al
La experiencia de los consejos asesores
presidenciales en Chile y la construccin
de los problemas pblicos
1
MANUEL ANTONIO GARRETN,
*
MARA ANGLICA CRUZ
**

Y FLIX AGUIRRE
***
Palabras clave: polticas pblicas, representacin, participacin, conocimiento experto, movilizaciones.
Key words: public policies, representation, participation, expert knowledge, mobilizations.
1
Este artculo se enmarca en el proyecto Fondecyt 1090127 (2009-2010), Movilizacio-
nes sociales, Estado de bienestar y conocimiento experto. El significado de los consejos ase-
so res presidenciales, desarrollado con la participacin de Javiera Araya, Naim Bro, Fran cis co
Espinoza, Elas Faras, Pierina Ferreti, David Mally, Tamara Ramos.
* Doctor en sociologa por la cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, Pars.
Fa cul tad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile. Temas de especializacin: sociologa
po l ti ca, sociologa cultural, estado y sociedad, regmenes polticos, movimientos sociales,
de sa rro llo de las ciencias sociales, educacin y sociedad. Simn Bolvar 5870-K, La Reina,
Santiago de Chile. Tel.: (56-2) 226-6571. Correo electrnico: <magarret@uchile.cl>.
** Sociloga por la Universidad de Chile. Instituto de Sociologa de la Universidad de
Valparaso. Temas de especializacin: memoria social de la dictadura militar chilena, epis-
304 MANUEL ANTONIO GARRETN, MARA ANGLICA CRUZ Y FLIX AGUIRRE
Revista Mexicana de Sociologa 74, nm. 2 (abril-junio, 2012): 303-340.
bie nes tar social. La evolucin de este debate ofrece un singular panorama
de tra di cio nes que apelan a la participacin como el pilar sobre el que ha de
asentarse la democracia (Dagnino et al., 2006; Miz, 2006; Delli Carpini et al.,
2004). Singularmente, durante los ltimas dos dcadas el tema de la par-
ti ci pacin ciudadana ha adquirido una visibilidad creciente en el mbito
de la investigacin y en los debates tcnicos sobre la implementacin de
po l ticas pblicas, siempre desde la visin de que se trata de una prctica
lla mada a reafirmar la democracia (Cunill, 2001), producir consensos ms
all de la crisis de representatividad poltica (Ackerman, 2004) y recompo-
ner el lazo entre el Estado y la sociedad (Avritzer, 2003). Se trata, por tan to,
de una aspiracin llamada no solamente a poner en entredicho una versin
economicista de la democracia y dar respuesta a la creciente demanda so-
cial de participacin, sino a ensayar un conjunto de iniciativas orientadas
a promover una democratizacin que complemente la forma clsica de la
democracia representativa y exprese, en distinto grado, la potencialidad de
un Estado que se interesa por compartir el gobierno con la sociedad (Berg
y Janoski, 2005; Aguilera, 2007).
La cuestin planteada apunta a resolver si la democracia est a la al-
tura de las exigencias que las sociedades contemporneas demandan de
ella y, en particular, si las crticas y reformulaciones al problema de la re-
presentacin poltica pueden tener solucin en el debate sobre la impor-
tancia de la deliberacin en la extensin de los valores democrticos que
hace posible la constitucin de un demos capaz de autogobernarse (Welzel
e Inglehart, 2008; Przeworski, 2009). A juicio de diferentes autores, pode-
mos encontrar argumentos de peso para pensar en la representacin de
una manera ms amplia que incluya instancias no electorales. Sabemos
que los elementos deliberativos se han ido alejando paulatinamente de la
representacin electoral. A ello ha contribuido la dificultad creciente de
pre ci sar el concepto de bien comn, dada la extraordinaria heterogeneidad
del cuerpo de ciudadanos y tambin el hecho de que las instituciones le-
gislativas de la democracia han ido concentrando sus esfuerzos en la reso-
te mo lo ga feminista, conocimiento experto y polticas pblicas, metodologa de la investi-
ga cin social, pobreza. Espaa 77, departamento 114, Santiago Centro, Santiago de Chile.
Tel.: (56-9) 764-84161. Correo electrnico: <mariaangelica.cruz@uv.cl>.
*** Doctor en ciencias polticas y sociologa por la Universidad Complutense de Ma-
drid. Instituto de Sociologa de la Universidad de Valparaso, Chile. Temas de especializa-
cin: historia de la teora poltica, teora de la democracia, orgenes intelectuales y polticos
del socialismo britnico. Serrano 546, Valparaso, Chile. Tel.: (56-9) 892-96088. Correo elec-
tr ni co: <felix.aguirre@uv.cl>.
LA EXPERIENCIA DE LOS CONSEJOS ASESORES PRESIDENCIALES EN CHILE 305
lucin de los problemas derivados de una agenda de gobernabilidad en el
contexto de sucesivas crisis econmicas. Si a esta limitacin, de la que ado-
le cen los Parlamentos, sumamos la constatacin del comportamiento pol-
tico de una ciudadana que cada vez vota menos pero se asocia ms (Dalton,
2004), no es de extraar que las debilidades de la representacin poltica
lleven a que la representacin democrtica se exprese en instancias dife-
rentes a la confrontacin electoral.
Parece coherente, por tanto, que la inclusin de los actores sociales en
el ejercicio de la ciudadana no pueda despacharse simplemente anun cian-
do reformas destinadas a mejorar la mecnica y la organizacin de las de-
ci sio nes democrticas, sino que la participacin del pblico en los pro ce sos
de decisin apunte a una nueva racionalidad democrtica que po si bi li te la
inclusin permanente de toda una pluralidad de perspecti vas legtimas (Ha-
ber mas, 1998; Funtowicz y Ravetz, 2000; Font, 2001; Fung, 2006). Una ape-
la cin a la racionalidad que entiende la idea de representacin no solamente
como un soporte normativo y operativo de la me c ni ca democrtica, sino
tam bin como una arena de la que emergen experimentos e innovaciones
llamados a profundizar en ella (Urbinati y Warren, 2008). As, como seala
un trabajo reciente, durante los ltimos veinte aos hemos sido testigos de
la emergencia de una suerte de activismo institucional que pretende ensan char,
con mayor o menor fortuna, la prctica democrtica:
El repertorio de innovacin institucional es amplio y contempla, en con tex-
tos especficos, instancias colegiadas para la definicin y fiscalizacin de po-
l ti cas, para la elaboracin de prioridades en el terreno de la planeacin o de
la asignacin de gasto pblico, comits participativos en diferentes instancias
de la administracin pblica, ombudsman, instituciones electorales de carcter
ci vil, observatorios ciudadanos, comisiones de vigilancia, oidoras y vee du ras,
por mencionar algunos casos (Gurza Lavalle e Insunza Vera, 2010: 17).
El politlogo Archon Fung ha aportado un esquema conceptual que per mi-
te graficar, en el contexto de los desafos que supone la gobernanza con tem-
po r nea, una descripcin con respecto a cmo se ven afectados los su je tos,
las leyes y las polticas que participan en estos procesos, mediante una ma-
triz para observar las posibilidades institucionales de la participacin p-
bli ca. Para ello, el autor propone cruzar tres dimensiones que varan de
acuerdo con los distintos mecanismos de participacin que dan forma a
una matriz que l mismo denomina cubo democrtico, la que permite obser-
var: i) el alcance de la participacin, ii) el modo como se comunica y se de-
ci de un tema pblico, y iii) hasta dnde se extiende la autorizacin para que
el pblico decida sobre un asunto pblico. Una matriz, sobre la que volve-
re mos ms adelante, que permite el anlisis de la agenda sobre temas im-
por tan tes para la gobernanza democrtica, como la legitimacin, la justicia
y la administracin efectiva de los asuntos pblicos (Fung, 2006).
LA CRISIS DE UN MODELO DE GOBERNABILIDAD
Las sucesivas reformas de los Estados latinoamericanos durante la dcada
de los ochenta y buena parte de los noventa se inspiraron en la idea neo-
con ser va do ra de que los conflictos de los aos sesenta y setenta perjudica-
ban la estabilidad de un sistema productivo que era considerado el corazn
y motor de la democracia liberal (Huntington, 1975; Hayek, 1980). Por ello,
no fueron diseadas para favorecer las polticas de distribucin del poder
en la sociedad, sino para sustraer la poltica de los problemas sociales, dis-
mi nu yen do con ello los espacios para la participacin ciudadana y la re pre-
sen ta cin poltica (Garretn, 2000).
Esta progresiva despolitizacin, propia del modelo de gobernabilidad
que se impuls en Amrica Latina mediante la transferencia de la sa tis fac-
cin de las necesidades sociales del Estado al mercado, promovi la sepa-
racin de la poltica y la economa. Se transform, as, profundamente la
na tu raleza de un conjunto de servicios pblicos, concibindolos slo como
mecanismos de canalizacin de las demandas y necesidades de los consu-
mi do res. Dicho modelo entr en crisis en la mayora de los pases latinoa me-
ri ca nos a finales de la dcada de los noventa, coincidiendo con la aparicin
de nuevas formas de participacin popular y movilizacin social que pro-
du je ron significativos cambios en la institucionalidad estatal, particular men-
te en Colombia, Mxico, Ecuador, Venezuela, Brasil y Bolivia (Sousa Santos,
2004; Dagnino, 2006). En estos casos, la emergencia de diferentes formas
de accin colectiva y las movilizaciones sociales pusieron en cuestin el con-
cep to mismo de gobernabilidad. A partir de ese momento, los gobiernos
latinoamericanos se vieron obligados a adaptarse a un contexto interna cio-
nal cada vez ms dominado por actores privados, particularmente por ac-
to res econmicos transnacionales. Asimismo, se tuvo que reconocer que en
el proceso de gobernar interviene un enjambre de organizaciones inter-
na cio nales, supraestatales, y actores pblicos y privados que obligan a los
Estados a posicionarse e interactuar y a los gobiernos a gobernar de un modo
que se ha convenido en llamar gobernanza. As, mientras la gobernabilidad
se pregunta cmo se gobierna evitando conflictos e inestabilidades y contro-
lando demandas y presiones, la gobernanza debera entenderse como la
accin y el efecto de gobernar y gobernarse, es decir, por la interaccin entre
gobierno, poltica y sociedad.
2
Como sucede en el resto de los pases vecinos, los problemas de que
ado le ce el modelo de desarrollo consolidado en Chile durante casi tres d-
ca das no son slo econmicos, sino, ante todo, polticos, y las deudas pen-
dien tes de la democracia con la sociedad deben ser tambin abordadas des de
esta dimensin. Las transformaciones institucionales acaecidas durante los
primeros veinte aos desde el retorno a la democracia no fueron acompa-
adas de innovaciones polticas, aunque s de una reactivacin de las po l-
ticas pblicas, especialmente las sociales. En lo relativo al estilo prevaleciente
de las polticas pblicas, lo que se llam equivocadamente democracia de
los acuerdos negociaciones a comienzos de los noventa entre gobierno y
oposicin ratificadas por el Parlamento con el trasfondo del poder de veto
militar
3
en nada contribuy al desarrollo poltico de la sociedad.
HACIA UN NUEVO ENFOQUE DE LA POLTICA PBLICA?
Hubo que esperar al tercer gobierno de la Concertacin,
4
encabezado por
Ricardo Lagos (2000-2006), para que la aprobacin de un sistema de ga ran-
tas explcitas en salud (conocido como Plan AUGE) y los primeros pa sos del
2
A nuestro juicio, el concepto gobernabilidad aparece cargado de una connotacin ideo-
l gi ca conservadora desde sus orgenes a mediados de los setenta hasta ahora, sin po-
der desprenderse de esta dimensin original. El de gobernanza intenta superar esta carga y
alude a formas de gobierno que consideran a la vez gobierno, poltica y sociedad. El hori-
zon te normativo del concepto dejara de ser la estabilidad y la eficiencia de los gobiernos,
como en el caso de la gobernabilidad, y pasara a ser la eficacia de la poltica y la expansin
de la ciudadana y la representacin, por lo que permite que el acceso a la deliberacin de
las mayoras signifique no un desorden sino la emergencia de una ciudadana ms integral
que haga compatible la democratizacin desde el Estado con la eficacia que deben mostrar las
ins ti tu ciones polticas (Holmberg et al., 2009). Vase, sobre una crtica al concepto de go ber-
na bi lidad, Garretn, 1994.
3
Se ha criticado reiteradamente la idea de democracia de los acuerdos en la transi cin
chilena precisamente porque no hubo ningn consenso fundamental, sino simples im po si-
cio nes y adaptaciones a dichas imposiciones. Vase una versin reciente de esto en Ga rre-
tn, 2010.
4
La Concertacin de Partidos por la Democracia, conocida como la Concertacin,
coalicin de centro izquierda, gobern sucesivamente durante cuatro periodos desde el
momento de la inauguracin democrtica.
programa Chile Solidario (de asistencia y promocin directa del sec tor de
extrema pobreza) anunciaran, tmidamente, un nuevo enfoque de poltica
p bli ca que sin reparar el dficit de participacin acumulado en los no ven-
ta pusiera el nfasis, por primera vez, en un modelo de garantas sociales
universales. El nuevo enfoque pretenda encontrar un balance adecuado
entre la creciente necesidad de hacer converger una heterognea muestra de
nuevos intereses y la prestacin de un conjunto de servicios sociales. Se daba,
as, sentido y contenido a un concepto de ciudadana que apela a la posesin
de una serie de derechos cuyo ejercicio significa que cada ciudadano pueda
tener pleno control sobre su vida sin depender para ello del mercado.
En el mismo contexto del modelo de garantas universales promovido
por su antecesor, y amparado esta vez en uno de los ejes programticos de
la nueva agenda del Poder Ejecutivo o en las respuestas a movilizaciones
sociales dadas a partir de 2006, la entonces presidenta, Michelle Bachelet,
convoc de manera sucesiva a integrar tres consejos asesores el Consejo
Asesor Presidencial para la Reforma Previsional (17 de marzo de 2006), el
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (7 de junio
de 2006) y el Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad (23 de agos-
to de 2007)
5
con el propsito de discutir, analizar y valorar las propuestas
sobre polticas pblicas en los mbitos de previsin social, educacin y tra-
ba jo. Para la reforma de previsin, el Consejo fue concebido con la finali dad
de ajustar la propuesta del programa de gobierno, mientras que para edu-
ca cin y trabajo los consejos se transformaron en un instrumento para en-
fren tar movilizaciones sociales de diferente ndole.
Si aceptamos que los problemas pblicos se caracterizan por su inter de-
pen den cia, por su coincidencia con las visiones e intereses de los actores de
poder relevantes, que los incorporan a la agenda pblica, y por su di na mis-
mo (Dunn, 2004), los consejos asesores presidenciales (en adelante CAP) son
un medio idneo para indagar sobre las nuevas formas de interde pen dencia
de los problemas pblicos. Son, al mismo tiempo, una oportunidad para ana-
li zar cmo se congregan diversos actores relevantes con la finali dad de iden-
ti fi car tales problemas, considerando particularmente el rol que se re ser va al
conocimiento tecno-cientfico. Adems, tienen una serie de par ti cu lari da-
des que pueden contribuir al acervo de estudios comparativos de di cados a
revisar la evolucin de la matriz sociopoltica, es decir, la con fi gu racin de
las relaciones entre el Estado, los sistemas de representa cin y los actores so-
cia les mediadas por el rgimen poltico (Garretn et al., 2004) en las socie-
5
Vase un primer estudio sobre estos consejos en Aguilera, 2009.
da des postransicin. Dado que en Chile estos consejos se concibieron para
resolver los problemas emanados de la coyuntura po l tica vinculada a cues-
tio nes relativas a la desigualdad social, cabra preguntarse si apuntan a al-
gu na modificacin del rol asistencialista y subsidiario del Estado al enfrentar
los conflictos vinculados a la nueva cuestin social (Ro san vallon, 1995). Un de-
ba te que en Latinoamrica se conecta con el estudio de la cohesin, la go-
ber nanza y el nuevo pacto social, preocupaciones que han hecho pblicas
diferentes organismos latinoamericanos, como la Cepal (Cepal, 2006, 2007
y 2010), y remiten a los conceptos de solidaridad social y nuevo Estado de bie-
nes tar, que permean las cuestiones tratadas por los CAP.
En el marco de la discusin esbozada, el presente artculo indaga sobre
el significado sociopoltico de estos consejos utilizando parte del material
de una investigacin realizada por los autores. Esto se desarrolla desde la
perspectiva particular de la evaluacin que hacen diversos actores tanto
los consejeros que participaron en los CAP como los representantes de
sectores externos afectados
6
por sus decisiones respecto al significado
poltico de los consejos, su composicin y representatividad, los actores
ms influyentes y los niveles de participacin.
7
DESIGNACIN Y COMPOSICIN DE LOS CONSEJOS ASESORES
PRESIDENCIALES
La presentacin en sociedad de los tres consejos que nos ocupan gener di-
ver sas reacciones, en consonancia con los diferentes contextos en que emer-
gie ron. En el caso del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional
(CAPRP), el hecho de que se incluyera en el programa de gobierno de la fu-
tu ra presidenta Bachelet no estuvo exento de crticas desde el mundo po-
6
Usamos este trmino a falta de otro mejor para referirnos a sectores que sin haber
es ta do presentes en los consejos son alcanzados, involucrados o impactados de una u otra
manera por sus trabajos y decisiones, sin ninguna connotacin a priori sobre el carcter po-
si ti vo o negativo, activo o pasivo, de tal impacto.
7
La investigacin corresponde al proyecto Fondecyt citado al comienzo del artculo.
En ella, junto al anlisis de los informes de estos consejos, se realizaron 72 entrevistas in di-
vi dua les semiestructuradas y tres entrevistas grupales tanto a miembros de los consejos como
a diversos sectores involucrados en sus temticas. En este trabajo presentamos slo datos re-
fe ri dos a las dimensiones indicadas. Luego de citar a un entrevistado o entrevistada se in-
di ca entre parntesis el consejo a que se refieren y la categora a la que pertenecen (experto,
poltico, sociedad civil, Iglesia, etc.), y cuando hay ms de un representante por sector, se
agre ga un nmero que individualiza al entrevistado manteniendo el anonimato.
l ti co, como la discusin que se dio en torno a la indefinicin versus el sello
participativo y de dilogo ciudadano que tendra su gobierno, el cual de-
ba combinar la bsqueda de acuerdos polticos con el respaldo legislativo
y tcnico necesario para elaborar la propuesta de reforma pre vi sio nal, que
encabezaba la agenda de promesas electorales por cumplir. Por su parte,
el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (CAPCE) y el
Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad (CAPTE) fueron precedidos
por movilizaciones de estudiantes y trabajadores, respectivamente, lo que pro-
pi ci que fueran percibidos como una estratagema del Poder Ejecutivo para
frenar y canalizar las demandas de tales actores sociales.
En relacin a cmo fue realizada la seleccin de los actores convoca-
dos para la conformacin de cada CAP, la prensa escrita coincide en la gran
calidad profesional y la experticia de los consejeros, refirindolos como fi-
gu ras pblicas del ms alto nivel o destacados especialistas del rea (El
Mercurio, 7 de junio de 2006). Asimismo, rescata su vocacin de servicio p-
bli co y su buena disposicin para participar ad honorem (La Nacin, 23 de
agosto de 2007). Por su parte, los consejeros entrevistados coincidieron al
sealar, una vez que fueron invitados, que sentan que era un deber, espe cial-
men te los consejeros representantes de organizaciones de la sociedad ci vil.
Adems, valoraron estas instancias como una posibilidad para dar a cono-
cer sus posicionamientos e incidir, en alguna medida, en los temas que se
dis cu tan. Lo cierto es que se trata de valoraciones mediatizadas por el he-
cho de que en diferentes apariciones pblicas la presidenta Bachelet y los
personeros de larga trayectoria en la vida poltica de estos ltimos veinte
aos sostenan que nadie puede restarse (La Nacin, 24 de agosto de 2007).
Por lo dems, los discursos presidenciales que precedieron a la convocato-
ria de cada consejo rescataban el componente de dilogo y participacin
que los deba caracterizar, apelando a la calidad humana de los convocados
y haciendo hincapi en la necesidad de que fueran capaces de llegar a acuer-
dos en temticas de alta complejidad que importaban a todos los chilenos.
8

El testimonio de los consejeros es casi unnime al valorar positivamente la
pluralidad que caracteriz la composicin de estos organismos. Una di ver-
si dad que les permiti, entre otras cosas, conocer a otras personas con las
cuales jams pensaron que llegaran a debatir.
El tema de la representatividad fue especialmente trascendente en el
CAPCE. Al respecto, cabe recordar las palabras de algunos dirigentes estu dian-
8
Vase, por ejemplo, La Nacin: Los objetivos de la reforma previsional (16 de ene-
ro de 2006).
tiles, que al calor de las primeras reuniones de este Consejo sostenan que la
condicin para deponer las movilizaciones era que se les otorgara el 50%
ms uno de los lugares del Consejo.
9
Para el resto de los participan tes, par ticu-
lar mente en el caso de los expertos, la representatividad se ex pre s en la
in clu sin de posiciones diversas, hasta el punto de que varios de ellos no se
atribuyeron la representacin de algn sector o grupo, sino que reivindica-
ron su participacin en el CAP en tanto ciudadanos que podan aportar:
Ninguna de las personas que estaban all eran representantes de nada; esta ban
all en cuanto a ciudadano que s poda aportar, pero no, no haba tanta re pre-
sentatividad () se trataba de un informe cuyos contenidos eran idealmente
orientadores para la presidenta de la Repblica (CAPCE, experto 1).
A pesar de que eran muchas las expectativas depositadas por algunos par-
ticipantes en la incidencia que las propuestas finales de los consejos pu-
dieran tener en el modelo socioeconmico, estas ltimas se enfrentaban a
la urgencia que tenan otros actores por lograr acuerdos y negociar intere-
ses en torno a los grandes temas que deban debatirse. Por el lado del CAPRP,
los sectores representados por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y
la izquierda extraparlamentaria criticaban la composicin del Consejo por
tener integrantes expertos y tcnicos que no se haban caracterizado por ser
crticos del sistema de pensiones.
10
Otros sectores, como las agrupaciones de
usuarios de las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP), afirmaban que
con slo saber quines seran los consejeros se poda apreciar la falta de
plu ra li dad con que se abordara el problema de la reforma previsional y el
9
Los lugares exigidos seran destinados a profesores, auxiliares, estudiantes secunda-
rios y universitarios, lo que posteriormente se conoci como el Bloque Social de la Educa-
cin: Despus de la reunin que tuvimos con los dems sectores sociales que estn invitados
a conformar esta comisin asesora, hemos decidido unificar criterios y sumarnos como blo-
que a la convocatoria del martes a la mesa. Planteando de antemano que descartamos que
en esta mesa haya verdadera representatividad [en lnea], disponible en: <http://www.emol.
com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp?idnoticia=221592>. Vanse tambin las
afirmaciones de Maximiliano Mellado, vocero de la Asamblea Coordinadora de Estudiantes
Secundarios (ACES), en El Mercurio, 5 de junio de 2006, disponibles en: <http://www.emol.
com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp?idnoticia=221338>. Tambin, vanse las
afirmaciones de Karina Delfino, vocera del movimiento estudiantil, en El Mercurio, dispo nibles
en: <http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp?idnoticia=221288>.
10
Vase El Mostrador: Opiniones divididas luego de conformacin del Comit de Re-
for ma Previsional (18 de marzo de 2006); La Nacin: PC expresa queja por marginacin
en Consejo para la Reforma Previsional (18 de marzo de 2006); El Mostrador: PC molesto
por que Bachelet lo excluy de comisin de Reforma Previsional (18 de marzo de 2006).
ca rc ter puramente tcnico que adquirira su discusin.
11
A pesar de estos
jui cios, el economista Mario Marcel, a la sazn presidente del Consejo de
Previsin, sealaba que la conformacin y mecnica de trabajo de este Con-
se jo aseguraban la incorporacin de todos los sectores que requeran ser
es cu cha dos, ya que por mandato presidencial existira un amplio proceso
de consulta poltica y ciudadana, que se va a traducir en una serie de au dien-
cias con los partidos polticos, parlamentarios, expertos nacionales e inter-
nacionales en la materia, organizaciones sociales y de ciudadanos.
12
En su momento, las crticas a los integrantes de los CAP tambin se ex-
tendieron a los presidentes y coordinadores de cada consejo, cuestionan-
do o elogiando su idoneidad; externando, incluso, la sospecha de que sus
nombramientos fuesen el fruto de favores polticos o el otorgamiento de
posiciones polticas, que no garantizaban la imparcialidad.
13
En cuanto a la seleccin, designacin y convocatoria para cada consejo,
se trat de una decisin reservada a la presidenta de la Repblica, pero no hay
mayor claridad en relacin a los criterios que guiaron su seleccin. Ahora
bien, al indagar en nuestras entrevistas acerca de cmo se hizo la invitacin
a cada uno de los consejeros, aparecen diversas modalidades, pero en todas
ellas es el Poder Ejecutivo el que tiene la atribucin. As, en al gu nos casos
fue la presidenta de la Repblica quien llam directamente a los conseje-
ros, particularmente a los presidentes de cada CAP; en otros fue ron sus mi-
nis tros o asesores, y slo para el caso de algunas organizaciones de la sociedad
civil, que eran parte del conflicto social que motiv la creacin del consejo
como el movimiento estudiantil y el CAP para la calidad de la educacin,
se deleg la seleccin del consejero en las organizaciones respectivas.
Mira, a algunas personas las llamaba la presidenta de la Repblica (); por
ejemplo a una amiga ma la llam la propia presidenta para decirle quiero
que ests en el Consejo; a m me llam creo que el jefe de gabinete, el ministro
11
Vase La Nacin: Critican falta de pluralidad en integracin del Consejo de Re for-
ma Previsional (23 de marzo de 2006); El Clarn de Chile: Sociedad civil rechaza falta de
plu ra li dad en conformacin del Consejo Previsional (24 de marzo de 2006).
12
La Nacin: Reforma Previsional: Tres meses para primer informe de Consejo Ase-
sor (18 de marzo de 2006).
13
Por ejemplo, respecto del CAPRP, vanse El Mostrador: Bachelet nombra a Mario Mar cel
como cabeza de Consejo de la Reforma Previsional (13 de marzo de 2006); La Na cin: Mar-
cel se convierte en el zar de la previsin (14 de marzo de 2006). Para el CAPCE, va se El Mer-
curio: UDI pide renuncia de Garca Huidobro (13 de junio de 2006), dispo ni ble en: <http://
diario.elmercurio.cl/detalle/index.asp?id={9f380862-a2ca-4b5c-91d3-706be86ce24f}>.
de Trabajo, para decirme si yo estara interesado en hacer esto, y luego supe que
el propio ministro de Trabajo, Andrade, me haba propuesto como un nom-
bre posible en una conversacin que haba tenido con el ministro Viera-Gallo,
de la Secretara General de la Presidencia (); as que mi designacin vino del
ministro Andrade, que en lo personal nosotros tenamos una muy buena re-
la cin, pero concepciones sumamente divergentes en torno a muchos temas
(CAPTE, representante empresarial).
S, a m me comunic ms bien una persona muy cercana a m me llam y
me dijo te estn esperando en La Moneda [casa de gobierno]; te haban in-
ten tado llamar; lo que pasa es que me llamaron y yo no s, tena el telfo-
no celular apagado, no estaba en la oficina; en ese momento de hecho que
es ta ba en mi casa con mi hijo, as que no me poda ubicar la secretaria de la
pre sidenta (CAPTE, experta).
S, me llam personalmente; en el caso del de Reforma Previsional es Mario
Mar cel [presidente del Consejo]; en el caso de Educacin es Juan Eduardo
Garca-Huidobro [presidente del Consejo] personalmente, y en el caso de Tra-
bajo y Equidad es Patricio Meller [presidente del Consejo], aunque hay un lla-
ma do previo, en este caso de un asesor de Hacienda, sondendome respec to
a mi inters de participar y respecto de quin sera la persona apropiada para
conducir este grupo (CAPTE, CAPCE, CAPRP, experto).
A m me llamaron del Ministerio del Trabajo (); posteriormente me llama-
ron de La Moneda, o sea, el Ministerio del Trabajo me propuso a La Moneda
[casa de gobierno] (CAPTE, organizacin de la sociedad civil).
A m me invita directamente la presidenta; s, incluso ella me invit a tres con-
se jos; ella me invit tambin al de proteccin social y yo le suger otro nom bre
porque me pareci te va a dar risa me pareci que no era bueno ni para
ella ni para m, porque sera entrar en muchas profundidades, pero te lo digo
as muy livianamente porque en el campo de las mujeres hay mucha compe-
ten cia, hay muchos celos (); en dos comisiones era demasiado para el res to
de las organizaciones de mujeres, sobre todo que no haba otras organi za cio-
nes de mujeres (CAPRP, CAPTE, experta).
En el caso de la invitacin a formar parte del Consejo de reforma o mejora
en el sistema escolar, la invitacin me llega a nombre de la presidenta (CAPCE,
experto).
En su caso, cmo recibi la invitacin a participar en el Consejo?
De parte del no s si Me parece que fue del Ministerio de Educa-
cin, ya no me acuerdo; fue del propio Ministerio de Educacin; lleg de la
Presidencia, me parece, directamente; ahora, no tengo antecedentes de cmo
fueron propuestas las personas. No, no, nunca pregunt ni tampoco se infor-
m; fueron seleccionadas por, segn lo nico que supimos de referencia de ter-
mi na das actuaciones, currculum en experiencia, aos (CAPCE, sociedad civil,
representante de empresarios).
En mi caso, la invitacin no fue personal; fue para la organizacin. Al nico
estudiante que se invit personalmente fue a Nicols Grau, de la Universidad
de Chile [presidente de la Federacin de Estudiantes de la Universidad de
Chi le]; a l lo llamaron por telfono, no s si un asesor muy cercano a Bache-
let, o Bachelet, y lo llam por telfono y lo invit a l a la comisin, pero de
to das formas la invitacin fue votada en la Confech [Confederacin de Estu-
diantes Universitarios]; l no fue al Consejo porque lo hayan invitado sino por-
que la Confech lo eligi y dentro de la Confech elegimos cuatro representantes
(CAPCE, representante de la sociedad civil, estudiantes universitarios).
Yo recib el llamado de Mario Marcel [presidente del Consejo]. Yo a Mario lo
co noca, haba estado vinculado a Valores, a Hacienda indirectamente, y ade-
ms todos se conocan a esta altura y recib este llamado; yo saba que haba
una comisin () honestamente me senta como un candidato ms o menos
ob vio, pero dentro de los posibles, porque haba tenido experiencias como
superintendente de Isapres [empresas aseguradoras de salud] que no es una
di mensin previsional, aunque es un mbito de la salud, de AFP [empresas de
capitalizacin de fondos de pensiones para la jubilacin]. Me toc la reforma
de multifondos, de afiliacin provisional voluntaria y otras, y de valores y se gu-
ros; y de seguros estn las compaas de seguros que ofrecen rentas vitalicias.
Entonces senta que haba pasado por la regulacin de todo lo concerniente
a los detalles previsionales y yo estaba en cargos pblicos, algunos del gobier-
no de la presidenta Bachelet (CAPRP, representante poltico).
QUINES Y CMO PARTICIPAN EN LA CONSTRUCCIN DE LOS
PROBLEMAS PBLICOS? EXPERTOS, POLTICOS Y SOCIEDAD CIVIL
En cada consejo se pueden reconocer tres grandes grupos de actores. El de
expertos, casi todos investigadores de centros de estudios, o think tanks, especia-
listas en alguna rea temtica, y algunos rectores de universidades esta ta les
y privadas; el de representantes de partidos y ex funcionarios de la bu ro-
cra cia, y el de una eclctica muestra de organizaciones de la sociedad civil,
desde las no gubernamentales a las fundaciones, adems de corpora ciones
y representantes de movimientos gremiales, so cia les y religiosos.
Para poder dibujar un perfil de los consejeros result especialmente til
la caracterizacin que se provee de cada uno de ellos, as como su for ma-
cin y trayectoria poltica y profesional. Por ejemplo, en el CAPRP la mi ra-
da social estuvo representada solamente por tres cientficos sociales (dos
socilogos y un abogado), mientras que con el resto de los integrantes (diez
ingenieros comerciales y un ingeniero civil industrial, una ingeniera co-
mer cial en pregrado y economistas en pregrado) se privilegiaba una mira da
eco n mi ca, lo que guarda estrecha relacin tanto con el modo de ope rar
como con el tipo de anlisis realizado y las propuestas emanadas en el in-
for me final de este Consejo.
En el caso del CAPTE, 96% de quienes lo integraron tena estudios de
pre gra do con un claro predominio de las ingenieras, mientras 40% de los
consejeros (26) se conformaba mayoritariamente por ingenieros comer cia-
les. El resto se reparte en dos consejeros sin profesin y siete de diferentes
disciplinas. Por lo tanto, se repite la tendencia del Consejo anterior en cuan-
to a la importancia de la ingeniera, pero aumenta comparativamente la
pre sen cia de las ciencias sociales, particularmente de los abogados.
En contraste, el CAPCE, el ms numeroso y heterogneo de todos, se
com po ne por 32.1% de expertos, 4.9% de personas con experiencia rele-
vante en el Estado y una expresiva mayora de 64.2% de representantes de
grupos de inters y organizaciones sociales. De los 82 consejeros, las pro fe-
sio nes que ms destacan corresponden al rea educativa (22 personas, cin-
co de ellas con licenciatura y el resto con diferentes posgrados), y le si guen
nueve consejeros que provienen de ingenieras, nueve de economa, ocho de
sociologa y cinco de derecho. El resto eran estudiantes secundarios (ocho
consejeros), adems de otros profesionales y personas con estudios tcnicos.
Por lo que se refiere a la trayectoria poltica, slo fue posible establecer
la filiacin o simpata poltica de los consejeros del CAPRP y del CAPTE. As,
en el primero se sentaron dos representantes de centros de estudio cono-
cidos por la opinin pblica por su cercana ideolgica con la entonces
oposicin de derecha (el Centro de Estudios Pblicos y el Instituto Libertad
y Desarrollo), a los que se sum un ex ministro del rgimen militar. Una
amplia mayora de los consejeros era prxima al conglomerado de go bier-
no de centro izquierda: cuatro militantes del Partido Socialista y de la De-
mo cracia Cristiana, ms cuatro consejeros que tenan o haban tenido cargos
pblicos en los gobiernos de la Concertacin. Por lo tanto, la tendencia ms
representada fue la del gobierno, pero con una significativa presencia de
sim pa ti zan tes de los dos grandes partidos de la entonces oposicin de de re-
cha o cercanos a ellos, mientras que la oposicin vinculada a la izquierda
ex tra par lamentaria no estuvo presente.
En el Consejo de Trabajo y Equidad, la representacin poltica tam bin
se inclin hacia la Concertacin. Veintiocho de los consejeros un poco ms
de la mitad eran cercanos o militantes de algn partido del con glo me rado
oficialista. Todos los consejeros que ocuparon algn cargo de mayor res-
pon sa bilidad al interior del Consejo pertenecan tambin a este grupo. En
contraste, diez de los consejeros eran ms cercanos a la oposicin de de re-
cha, lo que equivale a ms de un quinto del total de un consejo en el que tam-
po co hubo representantes de la izquierda extraparlamentaria.
En comparacin con los dos anteriores, el Consejo para la Calidad de la
Educacin dio muestras de un mayor eclecticismo ideolgico. Se invit a par-
la men tarios de la Alianza y de la Concertacin y a un alcalde de la Asociacin
de Municipalidades. Asimismo, hubo una alta par ti ci pa cin de ex fun cio-
na rios del Ministerio de Educacin que ejercieron durante los gobiernos de
la Concertacin. Los investigadores convo ca dos eran, en su ma yora, ms
cer canos a la tendencia concertacionista, pero hubo dos impor tan tes in ves-
tigadores vinculados a los centros de estudio ms cercanos a la oposicin de
derecha. En este Consejo s se incluy a re pre sentantes de la iz quierda ex-
tra parlamentaria, que fueron convocados no a travs de los par tidos pol-
ticos, sino de algunos dirigentes estudian ti les y gremiales.
En los tres consejos estudiados, la inclusin de actores representativos
de la sociedad civil se realiza en distintas modalidades, especialmente a tra-
vs de la presentacin de sus posiciones en las diferentes audiencias reali-
za das durante los meses de trabajo. Concretamente, el Consejo de Previsin
fue prolijo en la convocatoria a una serie de audiencias con una alta pre sen-
cia de agrupaciones gremiales. En trminos ms especficos, se incluy a
re pre sen tan tes de la industria, de empresas y de instituciones financieras;
agrupaciones de jubilados; agrupaciones de mujeres; organismos interna-
cio na les; organizaciones y centrales sindicales de trabajadores dependien-
tes y organizaciones de trabajadores y profesionales independientes.
Por su parte, en el Consejo de Trabajo y Equidad la representacin del
mun do social se dividi en cuatro grupos. El primero corresponda a los con-
vo ca dos por su calidad de directivos de organizaciones de la sociedad ci vil
(por ejemplo, la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y el Ho gar de
Cris to); el segundo grupo estaba conformado por representantes del m bito
sin di cal; el tercero estaba integrado por representantes del mun do em presa-
rial, y el cuarto aglutinaba a los representantes de las Iglesias, tan to con seje-
ros religiosos (sacerdotes y pastores) como miembros de orga nis mos vinculados
a actividades dependientes de las Iglesias o coordinadas por ellas.
En el Consejo de Educacin, el movimiento estudiantil logr asegurar
12 lugares, que equivalan a 17% de los consejeros. La Asamblea Coordi-
na do ra de Estudiantes Secundarios eligi a tres de ellos en representacin
de Santiago y a otros tres para el resto de las regiones. Los restantes seis
lu ga res fueron ocupados por voceros de las federaciones y/o confederacio-
nes de estudiantes universitarios, de instituciones estatales y privadas. Ade-
ms de los consejeros, se incluy a la sociedad civil mediante la participacin
de grupos organizados que dieron su opinin al Consejo en diversas ins-
tan cias. De esta manera, se recogi la opinin de grupos sociales, repre-
sen tan tes de discapacitados, minoras sexuales, agrupaciones religiosas y
tnicas, entre otras; asimismo, de otros actores de la administracin central
especializados en el diseo y la programacin de polticas pblicas en el
m bi to educativo; de representantes de la comunidad educativa (padres,
apo de ra dos, gremios educativos y docentes); de miembros de centros de
in ves tigacin y de representantes de instituciones educacionales.
EVALUANDO LA REPRESENTATIVIDAD
En el contexto del desarrollo de las experiencias sobre innovacin de mo-
cr ti ca, el enfoque sobre el fortalecimiento de la capacidad de accin y par-
ti cipacin de la sociedad en la gestin pblica (Cunill, 1991; Fung y Wright,
2003) ha sido enftico para mostrar hasta qu punto la subrepresentacin o
la sobrerrepresentacin de la poblacin en las instancias tradicionales re sul-
ta clave para entender la emergencia de experiencias de innovacin lla ma-
das a abrir los espacios para la accin colectiva de los propios beneficiados.
En el caso que nos ocupa, la valoracin de la representatividad que lo-
gra ron los consejos difiere, segn se trate de la perspectiva de los conse je-
ros que participaron en los CAP o de los representantes de los actores que
fue ron afectados de uno u otro modo por los resultados de estas instancias.
Desde la perspectiva de los consejeros que actuaron en calidad de exper-
tos, en los CAP se cumpli con el objetivo de dar representacin a la mayor
cantidad de actores relevantes, y si bien se considera que no era posible con-
vo car a todos los actores posibles, se piensa que quienes fueron invitados
eran los ms adecuados. En consecuencia, se destaca no solamente la gran
heterogeneidad que habra caracterizado la composicin de los tres con-
se jos, sino tambin la idoneidad de los participantes:
Mira, el Consejo de Trabajo y Equidad era tan amplio que era difcil decir que
faltara alguno; estaban las Iglesias, estaban los sindicalistas, expertos laborales,
haba gente de la OIT, etctera; entonces, tenas para darte gusto con tanta y
gente de universidades, expertos que estaban en instancias de gobierno (CAPTE,
experto 2).
Mire, yo creo que estuvieron prcticamente todos; fjese que estuvieron los
di ri gen tes, los dirigentes estudiantiles, los representantes de padres y apode-
rados, los sostenedores [dueos de colegios privados subvencionados por el
Es ta do], los profesores. Los expertos, digmoslo as, que se ocupan del campo
educativo; las Iglesias que tienen intereses, de los llamados valricos en este
tema, todas las confesiones religiosas; los expertos de los partidos, o sea, prc-
ti camente todos (CAPCE, experto 3).
En contraste, si revisamos la percepcin de algunos consejeros que po dra-
mos catalogar como los polticos, especialmente los que participaron en el
CAPRP y en el CAPCE, podemos observar que su visin sobre la represen ta-
ti vi dad es ms crtica, a veces incluso negativa. As, por ejemplo, en el caso
del CAPRP se critica el excesivo peso que tuvieron los tcnicos y expertos, aun
cuando tambin hay quienes reconocen un cierto pluralismo poltico-par ti-
da rio entre ellos. En el caso del CAPTE, la crtica a la representatividad apun-
ta a la baja presencia y escasa diversidad de posiciones del mundo sindical:
El Consejo ms bien tena una digamos, la composicin que prim fue una,
una composicin conceptual profesional. O sea, si uno pone a, digamos, a un
con se jo, comillas, representativo, yo creo que no sera; hubiera sido muy dis-
tin to el resultado (CAPRP, poltico 1).
Bueno, yo creo que, en general, la presencia sindical fue menor; adems, creo
que la presencia laboral pudiera haber sido un poco ms amplia (), yo creo que
hubiera sido ms enriquecedor tener experiencias ms diversas del punto de
vista laboral (CAPTE, poltico 3).
Desde la perspectiva de los consejeros representantes de la sociedad civil
en el CAPTE y en el CAPRP, hay quienes valoran positivamente la represen-
tatividad, pero tambin existe una fuerte crtica, particularmente porque
la homogeneizacin del mundo del trabajo y del sindical provoc el des-
medro de ciertos actores, como la mujer trabajadora, el asalariado rural y
la pequea empresa. Para el caso del CAPCE, aunque se valora la participa-
cin de diferentes actores, se pone en entredicho el excesivo nmero de
consejeros:
Yo creo que en ese momento el mundo del trabajo estaba bastante menos re-
pre sentado; por ejemplo, creo que falt mucho la representacin de la mujer
trabajadora, del trabajador campesino, porque las dos personas que estbamos
de dirigentes all uno era del sector industrial, como en el caso mo, y el otro
com pa ero era del sector servicios, supermercados (CAPTE, sociedad civil 1).
Yo creo que fue una composicin bastante amplia, a mi juicio demasiado am-
plia, que uni tcnicos que tenan una mirada ms bien tecnocrtica; gente que
vena del mundo social, del mundo de la academia, rectores de universida des,
y cada uno entregando un tiempo valiossimo, porque nosotros estbamos toda
una maana y despus seguamos trabajando, y eran personas que entrega ban
mucho de su tiempo, que se entregaban a la idea de que lo que queramos era
pro vo car un cambio en la educacin chilena. Yo encuentro que debi haber sido
a lo mejor con menos integrantes (CAPCE, sociedad civil 4).
Por otra parte, algunos consejeros denuncian abiertamente la exclusin del
Partido Comunista en la convocatoria para integrar el CAPRP, ya que su pre-
sen cia era necesaria segn esos mismos testimonios no slo por cues tio-
nes de pluralismo poltico, sino por su rol en la historia del pas. En el caso del
CAPTE, se reclama que no hubiera representacin de las empresas inde pen-
dientes, los sectores vinculados a la mujer trabajadora y los actores del m-
bi to agrcola, especialmente los campesinos y los trabajadores tem po re ros.
En el caso del CAPCE, los sectores subrepresentados corresponden a los esta-
blecimientos educacionales tcnico-profesionales y los colegios pri va dos, y
estuvieron ausentes los ganadores de los premios nacionales de edu cacin.
Las crticas a la representatividad de estos consejos se agravan cuando
analizamos las percepciones de los representantes de un conjunto de ac-
tores sociales que no fueron protagonistas directos en ellos, pero que de
una u otra forma fueron afectados por sus recomendaciones. Nos referi-
mos, entre otros, al Colegio de Profesores, a los dirigentes estudiantiles que
abortaron su presencia en el Consejo de Educacin antes de que concluye ran
sus trabajos, a las organizaciones gremiales y sindicales y a acadmicos ex per-
tos en el tema que no fueron convocados. Al tiempo que unos y otros va lo-
ran positivamente casi de forma unnime la composicin de los consejos en
trminos de su heterogeneidad, reconocen que su principal objecin des-
can sa en la subrepresentacin de algunos sectores sociales:
Haba una representacin buena, equilibrada entre lo que era terreno y aca-
de mia, pero que era de derecha e izquierda, por decirlo de alguna manera,
que era empresario y sindical o trabajador; yo creo que fue solamente un buen
esfuerzo (CAPTE, Iglesia).
La postura ms crtica parece concentrase en los representantes de las or ga-
ni za ciones de la sociedad civil y de los trabajadores, y en algunos expertos,
quienes reprueban tanto el hecho de que algunos sectores sociales fueran
ex clui dos de los CAP, especialmente los trabajadores, y que los contenidos
de la discusin fueran muy limitados:
Cuando nosotros vimos la nmina de integrantes de la comisin nos senti mos
muy defraudados, y hablamos con algunos dirigentes de la CUT [Central Uni-
ta ria de Trabajadores]; que hubiera un contrapeso ms hacia un sector ms
no quiero poner un nombre poltico, pero ms social, ms humanista, con un
ca rc ter ms humanista, para dar un poco ms de equilibrio a esta co mi sin
(CAPRP, trabajadores).
Ahora, esto se tradujo tambin en que instituciones como la nuestra, que pro-
po nen una reforma ms profunda del sistema, no fueron invitadas a formar
parte del Consejo, porque de antemano se saban cules seran los lmites de
sus resultados. Por lo tanto, obviamente, se invit a aquellas personas que es-
ta ban de acuerdo en constreirlo en esos lmites. Se dej fuera a aquellos que
queran buscar un paso ms all (CAPRP, experto).
En trminos comparativos, el Consejo de Educacin es el que presenta la
mejor evaluacin en cuanto a la representacin. Por el contrario, los ma yo-
res problemas de representatividad se asocian al Consejo de Previsin, cono-
cido por su marcado sello experto y por las limitaciones que impuso a la
participacin social. A su vez, los actores ms crticos son los trabaja dores
y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil, quienes apa-
recen como los principales afectados por estas limitaciones, mientras que
al Consejo de Trabajo y Equidad se le critica que no incluyera a represen tan-
tes de los trabajadores:
Tericamente, estos consejos de dilogo social, que es lo que son en el fondo,
deberan contener la idea de dilogo social que plantea la OIT, que lo plantea
todo el mundo; entonces, eso no estaba planteado all porque no estaban re-
pre sen ta dos los trabajadores; la CUT dijo que no y al final no estuvo nadie;
en ton ces claro es un consejo absolutamente desequilibrado (CAPTE, experto).
En relacin con los sectores no representados, las entrevistas indican que
ms all de la inexistencia de ciertos grupos o actores no convocados, en las
discusiones desarrolladas en los CAP siempre hubo contenidos que no se tra-
ta ron. De manera transversal, se trata de los entrevistados que represen ta-
ban posiciones ms crticas, que cuestionaban en sus respectivos mbitos de
competencia el sistema previsional, el educativo y las condiciones labora les
de los trabajadores:
Lo que se dej un poco fuera del Consejo fueron, en lo tcnico, las miradas de
grupos ms extremas que haba del sistema. Haba dos especialistas que me
pa rece que no estuvieron incluidos en la conformacin de la comisin; por el
lado, podemos decir, ms a favor del modelo, pero tambin con visiones bas tan-
te ms crticas de cmo funcionaba, que era Salvador Valds, de la Univer si dad
Catlica. Y, por el lado ms de los crticos del sistema, Manuel Riesco [econo-
mis ta asociado a la izquierda extraparlamentaria] (CAPRP, experto).
Hubo un fuerte nfasis academicista; yo dira que las visiones ms reivindica-
ti vas tenan un discurso, sin descalificar, contestatario y con poca argumenta-
cin, y con poco, poca sustentabilidad; entonces, la sustentabilidad ms bien
vena por la parte acadmica, por la parte tcnica, y muy fuerte el rea privada
(CAPCE, poltico).
LOS MS INFLUYENTES
Retomando el anlisis sobre la valoracin general que merece a cada con se-
je ro el funcionamiento de los tres consejos, es posible reconocer una se rie
de percepciones sobre la relevancia que alcanzaron algunos actores iden ti-
fi ca dos como sectores con un mayor peso relativo en las decisiones; capaces,
por tanto, de hacer valer sus posturas frente a los dems consejeros.
Por lo que se refiere al CAPRP, uno de estos actores identificados apun ta
a los think tanks vinculados a los partidos polticos. Hay que recordar que
casi la mitad de los miembros del Consejo presentaba algn tipo de vincu la-
cin, presente o pasada, con alguna de estas organizaciones, especialmen-
te los centros vinculados a los partidos de la coalicin de gobierno. A estos
centros se les identifica como los sectores ms influyentes en el desarrollo
del Consejo, aunque sin hacer alusiones especficas sobre los temas en los
que se expres tal influencia.
En el CAPTE, los entrevistados identificaron como actores con mayor
peso, especialmente en la redaccin del informe final, a los consejeros ms
cer canos a la coalicin de derecha, as como a los representantes del cono-
ci mien to experto y la academia:
En la final, final, final, final, as despus de cuando uno mira el informe s,
yo creo que claramente haba qued quizs sobrerrepresentada en el in for-
me la derecha, s Entonces ah o sea obviamente que hubo ah algo algo
final que al final, final, final, claramente haban otras otras in fluencias (CAPTE,
experto 6).
Tambin en el Consejo de Educacin es posible identificar a los sectores con
mayor poder de intervencin en la redaccin de los acuerdos. Entre ellos
des ta ca a la Iglesia catlica y, siempre sin olvidar la relevancia que adquiri
la contingencia que provoc la convocatoria a este Consejo, la representa-
cin estudiantil secundaria y su aliado, el Colegio de Profesores. En tercer
tr mi no aparecen nuevamente los think tank:
Bueno, est la Iglesia, que estaba representada all, que tena sus intereses cla-
r si mos, y que iba a defender la libertad de enseanza, y al mismo tiempo pro-
cu rar una educacin de calidad dentro de ese marco, digamos. se era uno de
los actores relevantes (CAPCE, experto 7).
Haba bloques; cada uno manipulaba las situaciones hacia su favor. Se reuna
con algunos, haca lobby; lograba apoyo a travs de reuniones; nosotros mis mos
las hacamos, viste; o sea, me acuerdo en un momento con Hugo Montes, que
es premio nacional de educacin, y me saca a un balcn y me dice yo nunca
pen s que t me ibas a llegar a convencer, pero me convenciste, y voy a de fen-
der la idea que estn planteando ante la asamblea (CAPCE, sociedad).
Del lado de los actores sociales impactados por los consejos, el consenso
b si co es que el sector ms influyente en los CAP corresponde, en palabras
de un entrevistado, a una suerte de tecno-burocracia, asociada, por una
par te, al sector privado y a los grandes poderes econmicos, y, por la otra,
a la burocracia gubernamental. Se trata de un actor que es percibido mo no-
po li zan do el debate y la propuesta de ideas, lo que es un indicio claro que
refuerza la idea de la preponderancia que tiene el conocimiento experto en
estos consejos, algo que, por lo dems, es criticado por entrevistados que son
tambin expertos en el rea temtica de cada CAP:
Vamos a ponerlo caricaturescamente: haba una cpula, una tecno-burocracia
democrtica, que tiende a ver que todo es economa de mercado y con eso
que tiene mucho mayor poder; que adems hay otras instituciones; en edu-
cacin es claro el poder de la Iglesia catlica, para efectos de mantener un
tipo de educacin y de otros personeros, no slo de la Iglesia catlica. Enton-
ces, hay una confluencia de intereses fcticos que termina dando con los que
tenemos (CAPCE, experto).
La tecnocratizacin del Consejo y la fuerte presencia de sectores de la derecha,
encabezados por Lavn [ex candidato presidencial de derecha], a mi juicio ter-
mi n transformando esto en una discusin sobre el tema de la productividad
del pas, del crecimiento econmico, y claro, en los sectores tecncratas sin duda
esto, la existencia del movimiento sindical, es un problema; entonces, la m-
xi ma aspiracin es la flexibilidad absoluta: flexibilidad laboral, flexibilidad de
honorarios, flexibilidad de contratos, flexibilidad con la previsin social, fle-
xi bi lidad en los salarios (CAPTE, experto).
La toma de decisiones finales fue donde el gobierno influy, pero enorme men-
te; all es donde cuando se cortaron las cosas el gobierno estuvo all, no fue
un asunto que haya sido neutral, digamos (CAPCE, sociedad civil).
PARTICIPACIN Y EXCLUSIN EN LOS CONSEJOS
Al pedir la opinin de los consejeros sobre la participacin en los di fe ren-
tes CAP, las respuestas son mayoritariamente satisfactorias y/o positivas, sin
discriminar, por expertos, polticos o miembros de la sociedad civil:
Yo creo que de todos los que apostaban tcnicamente, a los que habra que in-
vi tar simplemente para cerrar el crculo de la recepcin de opiniones so cial-
men te relevantes, haba gente que no deca nada muy no haba estudiado
mu cho la materia, pero bueno, su sola presencia all era material de validacin
del ejercicio y eso tambin tena valor (CAPRP, poltico 4).
Lo que yo sent es que hubo una voluntad de todos los que estaban en el Con-
se jo de hacer un buen trabajo (CAPTE, sociedad civil 5).
Si volvemos la mirada hacia los representantes de la sociedad civil afecta-
dos por las propuestas de los consejos, las evaluaciones respecto al tema de
la participacin apuntan, ms que a la valoracin del Consejo, a las au dien-
cias pblicas que se implementaron, a travs de las cuales la mayor parte
intervino, expresando las posiciones de sus colectivos y organizaciones. En
trminos generales, se observa una opinin positiva en relacin a los con-
se jos en tanto instancias de dilogo y participacin social. Para los tres conse-
jos, independientemente del tipo de actor de que se trate, se reconoce que
fo men taron la participacin de los sectores sociales involucrados en los te-
mas que trataron, calificndolos, en algunos casos, como instancias donde
se pro du jo un verdadero dilogo deliberativo en torno a un tema de preo-
cupacin pblica:
[Pregunta: En general, los consejos pueden ser entendidos como mecanismos
para aumentar la participacin social y el dilogo social?] Sin duda alguna, por-
que de qu otra manera se logra un dilogo social; dilogo, y no solamente que
hablen algunos (CAPCE, sector privado).
Yo hasta el da de hoy me siento orgulloso de haber sido convocado, llamado a
par ti ci par; tengo amistad o vnculo con muchos de ellos, y con varios de ellos se-
gui mos trabajando en los temas, y mucha de esa amistad y de esas inquie tu des
y esas posibilidades nace de ese grupo, y eso hasta el da de hoy (CAPTE, Iglesia).
No obstante lo anterior, y debido a que el debate generado en estas ins-
tan cias se caracteriz por un exigente componente tcnico, la partici pa-
cin requera un alto nivel de preparacin, lo que implic muchas horas
de trabajo y estudio para todos los que intervinieron en la discusin:
Como agrupacin de empleados pblicos, como reparacin al dao previsio-
nal, ella nos escuch; bamos muy bien preparados. Iba un contador auditor,
experto en previsin de la Universidad de Valparaso; iba un asistente social
del sector de la Fenprus, tambin muy bien preparado en el tema; iba yo. Nos
escucharon y todo (CAPRP, trabajadores).
La gente, cuando vio la naturaleza de la comisin, se dio cuenta que no era
para ir a no era una comisin para ir a expresar eslogans o slo titulares.
Ha ba que llevar una cosa un poquito ms aquellos que llegaron slo a im-
provisar claramente se los escuch igual, pero claramente no tuvieron nin-
gu na resonancia (CAPRP, poltico).
Sin embargo, este alto nivel de preparacin tuvo como consecuencia ne-
ga ti va la reproduccin de las estructuras de desigualdad entre las organi-
za ciones que tenan ms recursos para prepararse adecuadamente y las que
carecan de ellos:
Hay actores a los que les fue ms difcil que a otros; claramente para los estu-
dian tes secundarios les era sper difcil. Porque cuando t entrabas en una dis-
cu sin muy tcnica, la verdad es que ellos no entendan nada, se perdan en el
camino (CAPCE, sector privado).
Puede haber una organizacin que necesite que sean tres representantes, por-
que su dinmica de representacin hace presentes los que hablen, porque ellos
se manifiestan y puede ser que ellos no sepan usar el Power Point, y puede ser
que no puedan hablar en 15 minutos y que tengan que hablar en 20 minutos,
pero resulta que la comisin tiene unas reglas que son categricas [de tiempo
de exposicin, acordadas por la misma comisin], y que entonces van a dejar
en desventaja a este grupo, y puede que sean valiossimas; escuchar a este grupo.
Y para contraponerlo la empresa no va a tener ni un problema en adap tar se
a esas reglas; en ese sentido se vuelve a repetir la inequidad, se vuelve a repetir
la exclusin (CAPRP, experta).
En trminos comparativos, hay diferencias importantes entre cada Conse-
jo, lo que permite establecer una suerte de continuum que va de una mejor
a una peor evaluacin. De esta forma, para el caso del CAPCE, las organi-
zaciones que participaron en las audiencias muestran su satisfaccin por
haber sido tomadas en cuenta:
Me pareci a m excelente la idea de ser inclusivo, o sea, por ejemplo, noso-
tros los evanglicos por primera vez estbamos siendo incluidos en temas tan
importantes como el tema de la educacin y otros grupos creo que tambin
se sintieron integrados (CAPCE, Iglesia).
En un nivel intermedio se ubica el CAPTE, en tanto que se reconoce y se
va lora positivamente su apertura a la participacin de diversos actores me-
diante las audiencias, pero igualmente surgen crticas, sobre todo del sec-
tor de los trabajadores:
En el mes de septiembre se abre la convocatoria y a nosotros se nos invita no
a ser parte de esto, porque finalmente nosotros no fuimos parte, sino a en tre gar
nuestro testimonio (), y yo para hacer testimonio ya he testimoniado tan to en
dictadura y despus de democracia, y ya no queremos testimonios, queremos
re sul tados (CAPTE, trabajadores).
En el nivel ms crtico aparece el CAPRP, considerando que el discurso de
los entrevistados cuestion fuertemente las instancias de participacin que
se ofrecieron a las organizaciones durante las audiencias:
[Pregunta: Cmo eran las audiencias?] Bastante, a ver, por decir lo menos, bas-
tan te irrespetuosas. Y yo siempre lo dije, se lo he dicho a los parlamenta rios,
a quienes corresponde, porque una cosa es ser invitado para que por lo me-
nos le escuchen sus planteamientos y otra cosa es decirle ah, bueno, poco
me nos que darle con la puerta en las narices, algo as (entrevista grupal, CAPRP,
sociedad civil).
LOS CONSEJOS Y LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA
En tanto expresin participativa, la deliberacin democrtica, en su acep-
cin ms normativa, involucra una discusin sobre los problemas pblicos
que implica la defensa de argumentos razonables, la capacidad de escuchar
crticas y la toma de decisiones de manera responsable, lo que significa el
cui dadoso anlisis del problema, la identificacin de posibles soluciones y
el establecimiento de algn criterio evaluativo para encontrar la solucin
p ti ma (Thompson, 2008). As, la teora democrtica centrada en la deli be-
ra cin complementa a la centrada en el voto, enfocndose en los procesos
comunicativos de opinin y formacin que lo preceden. De esta forma, la
responsabilidad reemplaza al consentimiento como ncleo conceptual de
la legitimidad, entendida como la obligacin de dar cuenta de algo. Se tra ta
de que, en la justificacin de una poltica, la deliberacin pueda aspirar a
cam biar los puntos de vista y transformar las opiniones de los actores que
participan, promoviendo la tolerancia y el entendimiento entre grupos, al
tiempo que estimulando la amistad cvica (Delli Carpini et al., 2004; Levine
et al., 2005).
Con este criterio, podemos entender los consejos como un primer in-
ten to de acercamiento a la lgica que supone la deliberacin pblica. Si nos
basamos en los discursos presidenciales que precedieron a su conforma-
cin, estos consejos aparecen como instancias convocadas para consensuar
acuerdos en temticas altamente complejas y de inters nacional. Como mos-
tra mos, al menos desde la perspectiva de los consejeros esta apelacin al
dilogo y la diversidad habra justificado la amplia convocatoria a los dos
consejos vinculados en su origen a las movilizaciones sociales, lo que ha bra
facilitado un mayor pluralismo en su composicin y, por ende, en las di-
fe ren tes posiciones sobre los temas a discutir. Precisamente, esto es lo ms
valorado por los consejeros: poder sentarse a conversar con quienes nunca
pen saron que llegaran a compartir, aunque reconozcan que la comunicacin
tuvo limitaciones tanto por el nmero de consejeros especialmente en el
CAPCE como por la diversidad de orgenes sociales y polticos que los ca-
racterizaban.
Sin embargo, despus de este primer anlisis podemos concluir que lo
que ms acerca la experiencia de los CAP al debate sobre la democracia de-
li be ra ti va tiene relacin con la manera en que se interpreta el componente
de representatividad de los consejos. As, la representatividad es significada
en dos sentidos. En primer lugar, asociada a la inclusin de diversas posi-
cio nes, donde cada una de ellas aparece encarnada en consejeros par ticu-
lar mente los expertos que no se sienten representantes de determinados
actores; se trata, ms bien, de una representatividad como sinnimo de plu-
ra lis mo. En segundo lugar, en su sentido ms clsico, entendida como re-
presentacin propiamente de los actores que se veran ms directamente
afectados por los temas que convocaron a cada CAP, especialmente para el
caso de los consejos vinculados a las movilizaciones sociales de estudiantes
y trabajadores.
Con esta distincin en mente, la conformacin de los consejos en tr-
minos de su representatividad gener desde un principio desconfianza en
los actores que esperaban cambios ms estructurales en los temas que cada
consejo abord. Lo que viene a dar cuenta de los problemas de la calidad de
la democracia
14
chilena que an impiden abrir y canalizar un debate sobre el
tipo de sociedad deseada.
Como ya observamos al sistematizar la integracin de cada consejo, a
pesar de su composicin heterognea presentan tendencias que dan cuen-
ta de un cierto perfil que atempera y equilibra las diversas posiciones ideo-
14
Sobre los temas de la calidad de la poltica en Chile, vase Garretn, 2007.
l gi cas. Abstrayndonos de las particularidades, podemos sintetizar el per fil
de los consejos de la siguiente manera: una marcada preponderancia de
in ge nie ros y economistas, que constituyen el saber experto dominante en el
contexto chileno postransicin, salvo para el CAPCE, que se caracteriza por
las profesiones especializadas en el campo de la educacin. Una represen-
ta cin poltica mayoritaria de la tendencia de centro-izquierda que en ese
momento era gobierno, acompaada tambin de consejeros de la opo si-
cin de derecha, que deja fuera a la oposicin de izquierda extraparla men-
ta ria. La inclusin de diversos representantes de la sociedad civil, mezcla de
actores sociales tradicionales que han tenido en Chile una marcada in fluen-
cia sociopoltica, como las organizaciones gremiales de la empresa pri va da
y la Iglesia catlica, junto a las clsicas organizaciones sindicales, sumando
a los nuevos actores sociales que se constituyen en torno a temas como la
po bre za, la equidad de gnero y la discriminacin tnica.
La diferencia est en que, en un extremo, el nico consejo previsto en
el programa de gobierno est mucho ms concentrado en el saber experto
de la economa (el CAPRP prcticamente no tiene entre sus consejeros a re-
pre sentantes de la sociedad civil, sino que los incluye mediante invitacio nes
a las audiencias), mientras que los otros dos, cuyo origen est relacionado
con las movilizaciones sociales, se abren ms a la participacin de la socie-
dad civil. Asimismo, el CAPCE, que es el que tuvo que enfrentar las moviliza-
cio nes ms organizadas y con mayor repercusin poltica, como las protestas
de los estudiantes secundarios, tiene que abrirse a una mayor di ver si dad po-
l ti ca, en tanto que es el nico que incluye a consejeros cuya ten den cia se aso-
cia a la oposicin de izquierda extraparlamentaria, aun cuando no lo hace
mediante representantes polticos sino de dirigentes sociales.
Si los CAP fueron creados para abrir la discusin y consensuar pro pues-
tas sobre ciertas reformas en materia de polticas pblicas, podemos inter-
pre tar los como un ensayo de deliberacin, entendiendo que tal componente
aspira a ser el principal pilar sobre el que debera asentarse una demo cra cia
participativa. No obstante, y como sealamos al presentar el debate te rico
que orient esta investigacin, la aspiracin de la deliberacin, ms all de
pretender ensayar un conjunto de iniciativas orientadas a promo ver una
democratizacin que complemente la forma clsica de la demo cra cia re-
pre sen tativa, est llamada tambin a cuestionar una versin economicista de
la democracia y responder a la creciente demanda social de participacin.
Al revisar la composicin de los CAP, la preponderancia de una tec no cra cia
integrada por ingenieros y economistas, que naturaliza una versin de la eco-
no ma como nica forma objetiva de ponderar las decisiones po l ti cas, di-
fi cul ta la posibilidad de cuestionar el economicismo como vector orien ta dor
de la democracia. Mientras que la ausencia de ciertas tendencias pol ti co-
partidarias, como la dbil inclusin de representantes de la sociedad civil en
calidad de consejeros que se sientan a la mesa del consejo de ma ne ra per-
ma nen te, y no slo como invitados a las audiencias, atenta con tra la po si bi-
lidad de dar respuesta a las nuevas demandas de participacin social.
Por otro lado, la evaluacin de los consejeros tras la disolucin de los
consejos difiere segn el tipo de actor. Para los expertos se cumpli con el
objetivo de representar a la mayor cantidad de actores relevantes porque
quienes fueron invitados eran los ms adecuados; en consecuencia, destacan
la gran heterogeneidad que caracteriz a los tres consejos. En cambio, para
los consejeros que hemos catalogado como los polticos, especialmente los
del CAPRP y los del CAPCE, la visin sobre la representatividad es ms crtica,
ya sea porque como en caso del CAPRP se menciona el excesivo peso que
tuvieron los tcnicos y expertos o por el bajo peso y la escasa diversidad de po-
siciones que habra tenido el mundo sindical como en el caso del CAPTE.
A su vez, entre los consejeros representantes de la sociedad civil (CAPTE y
CAPRP) se valora positivamente la representatividad, pero tambin surgen
fuertes crticas, en particular por la homogeneizacin que se hizo del mun-
do del trabajo y del sindicalismo, en desmedro de los nuevos actores del
sec tor social.
La evaluacin de la representatividad en la composicin de los conse-
jos puede complementarse con la percepcin de los entrevistados, tanto con
respecto a los actores ausentes como a los que podran ser calificados como
los ms influyentes. Entre los primeros se menciona a la oposicin de iz quier-
da extraparlamentaria, identificada en el Partido Comunista (CAPRP), as como
a algunos actores de la sociedad civil representativos de posiciones un tan to
ms subalternas (empresas independientes, la mujer trabajadora y cam pe-
si nos y trabajadores temporeros del agro, para el caso del CAPRP, o los co-
le gios tcnico-profesionales para el del CAPCE) y corporativas, entre otras.
Ahora bien, cuando entrevistamos a los representantes de los actores
sociales que pudieran haberse visto afectados por la creacin y los resulta-
dos de los diferentes CAP, especialmente los polticos, la burocracia pbli-
ca, el sector privado y los representantes de las Iglesias, tambin se valor
positivamente la composicin de los consejos en trminos de su heteroge-
neidad. Sin embargo, se critic que hubiera algunos sectores subrepresen-
tados (los trabajadores) o excluidos. Aun ms, se critic el hecho de que los
contenidos de la discusin fuesen muy limitados, sin que hubiera espacio
para las posiciones ms crticas que cuestionaran, en sus respectivos mbi-
tos de competencia, el sistema previsional, el sistema educativo y las con-
diciones laborales de los trabajadores. Esto ltimo fue algo que reclamaron
con mayor nfasis los representantes de las organizaciones de la sociedad
civil, los trabajadores y los expertos.
En general, los actores afectados por los CAP atribuyen la mayor capa-
ci dad de influencia a los think tanks, o centros de estudio vinculados a los
partidos polticos. En el caso del CAPCE, se destaca la influencia de la Igle-
sia catlica y la representacin estudiantil secundaria y su aliado, el Co le gio
de Profesores. Por lo tanto, el consenso bsico es que quien tuvo ms in fluen-
cia dentro de los CAP fue la tecno-burocracia asociada al sector privado, los
grandes poderes econmicos y las instituciones gubernamentales, que ha-
bran monopolizado el debate y la propuesta de ideas.
Excepto en el CAPRP, conformado slo por expertos, en tanto los en-
tre vis tados cuestionaron el tipo de participacin sustantiva que lograron
en las audiencias, en general los representantes de la sociedad que se vie-
ron afectados por las propuestas de los consejos tienen una opinin muy
positiva de los mismos, debido a que se perciben como instancias delibe ra-
ti vas en torno a temas de preocupacin pblica. No obstante esta apre cia cin
general positiva, se considera que dado el alto componente tcnico de las
discusiones, la participacin requera de un alto nivel de preparacin, lo que
en muchos casos redund en cierta reproduccin de la estructura de desi-
gual dad entre aquellas organizaciones que tenan ms recursos para po der
prepararse adecuadamente y aquellas que no los tenan. Esta valoracin po-
si ti va de la participacin, a pesar de los desafos que supone compensar las
desiguales competencias tcnicas, que tanta importancia han adquirido en
la discusin poltica, nos muestra que los CAP, ms all de sus resultados, fue-
ron un ejercicio de participacin significativa, especialmente para al gu nas de
las organizaciones de la sociedad civil que no haban sido protagonistas del
de ba te pblico durante la postransicin democrtica. Sin embargo, tam bin
fueron instancias donde las posiciones derrotadas por las moviliza cio nes so-
cia les pudieron legitimarse y reponer su poder e influencia.
LOS CAP COMO DISPOSITIVOS PARTICIPATIVOS
Considerando todo lo anterior, y para intentar una hiptesis ms analtica,
nos parece pertinente retomar la propuesta de Fung (2006) para analizar
los CAP en tanto dispositivos participativos. Como adelantamos en la dis cu-
sin terica inicial, dicho autor propone un cubo democrtico, que se cons-
truye en tres dimensiones, el que nos sirve para pensar los CAP en trminos
ms tericos.
De acuerdo con la manera de seleccionar a los participantes (primera
dimensin), el autor propone una secuencia de ocho modalidades: admi-
nistradores expertos, repre sentantes electos, grupos de inters profesiona-
les, grupos de inters extensos (interesados en un tema pblico aunque
no necesariamente vincu lados a l), los que se eligieron aleatoriamente,
la par ticipacin abierta so bre un asunto concreto, la participacin libre y la
es fe ra pblica difusa. Las dos primeras se producen en la esfera de accin
del Estado, las si guientes se mueven en la es fe ra de lo que el autor lla ma
minipublics, que de ben referirse a modalidades de participacin que se dan
en los gobiernos intermedios o en las admi nis tra cio nes perifricas (regio-
nes, municipios, es tados federados, etc.); mientras que la esfera pblica
difusa coincidira con lo que llamamos opinin pblica, que se manifies-
ta a travs del debate en los medios de comunicacin. La escala se mue-
ve, de derecha a iz quier da, de un modelo de reclutamiento ms exclusivo
a otro ms inclu si vo. En esta secuencia, podemos ubicar al CAPRP (centra-
do en la reforma del siste ma previsional) como el ms exclusivo, en tanto
se conform casi slo por expertos, mientras que el CAPTE (pensado para
abordar los pro ble mas del trabajo y la equidad asociados a las moviliza-
ciones de ciertos tra ba ja dores y la presin de la Iglesia catlica por un sa-
lario tico) se ubicara en un ni vel intermedio, donde adems de exper tos
y representantes pol ti cos haba integrantes de grupos de inters profe sio-
nales; sin embargo, aunque hubo exponentes de organizaciones gremiales
y sindicales, el prin ci pal e his trico organismo que aglutina al sindicalis-
mo en Chile, la Central Unitaria de Trabajadores, no particip. Un nivel
ms inclusivo es el que lo gra el CAPCE (originado en las movilizaciones
estudiantiles) en tanto al can za a lo que Fung denomina grupos de inte-
rs extenso, que asociamos a los diversos acto res que participaron en el
conflicto social, incluidos los diri gen tes del movimien to estudiantil que
actuaron como consejeros en el CAP con espacios negocia dos con el Eje-
cutivo.
De acuerdo con la manera en que se comunican los participantes y se
toman las decisiones (segunda dimensin), Fung propone una secuen cia
en continuo que va de quien escucha como espectador a quien acta como
tc ni co-experto en una materia, pasando por quienes expresan pre fe-
ren cias, quienes las desarrollan (debaten hasta lograr desarrollar una),
quie nes compiten y transan para lograr alguna y quienes deliberan y ne go-
cian. La es ca la se mueve de un estilo de comunicacin y toma de deci siones
me nos intenso a uno ms intenso. Aunque en este artculo no de sa rro lla mos
la des crip cin especfica de las formas en que oper cada consejo en ma te-
ria de comunicacin, s expusimos detalladamente las diversas eva lua cio-
nes de los consejeros sobre el modo de operar de los consejos en cuan to a
formas de participacin se refiere. Con esto en mente, podemos sealar al
CAPRP como el ms intenso en sus formas de comunicacin y de cisin, si lo
analizamos desde las posibilidades que tuvieron los Consejeros para actuar
en tanto expertos, pero no hay que olvidar que este con sejo congreg casi
exclusivamente a este tipo de actores, mientras los re presentantes del mun-
do social slo participaron en las audiencias. Los otros dos consejos se
ubi can en un nivel intermedio, en tanto que pudieron expresar sus prefe-
rencias, desarrollarlas y llegar a competir y transar, para el caso del Con-
sejo sobre Trabajo y Equidad, mientras que el Consejo para la Calidad de
la Educacin estuvo en un nivel ms intenso, caracterizado por la delibera-
cin y la nego ciacin, dado el tipo participacin que supuso la presencia
de los dirigentes estudiantiles vinculados al conflicto social que origin
este CAP.
15
En cuanto a la capacidad real (poder) que tiene la participacin (auto-
ri dad) para ser efectiva, Fung propone una tercera secuencia, que va de
los procesos de participacin con menor autoridad, como cuando el resul-
tado de la participacin reporta beneficios personales, a los de mayor auto-
ri dad, cuando la facultad de decidir sobre un asunto pblico es directa (plena
autonoma en la decisin y en la libertad de comunicarse), pasando por ex-
pre sio nes de participacin pensadas para influir de manera comunicativa,
y por otros casos donde se busca el consejo y la consulta sobre un asunto
p bli co, o, en el tercer caso (siempre de derecha a izquierda), cuando el pro-
ceso puede ser calificado de cogobernanza, es decir, iguales posibilidades de
influir, con independencia de que quienes participen y decidan perte nez can
a agen cias del Estado o de la sociedad civil.
En esta ltima dimensin, todos los CAP tenan un carcter asesor, que
los aleja de la cogobernanza; pero si pensamos en trminos de lo que el au-
tor denomina menos o ms autoridad, habra que preguntarse por los re-
sul ta dos de los diversos consejos en materia de su mayor o menor influencia
en las polticas pblicas respectivas.
16
15
Para ms detalles sobre este Consejo en particular, vase Garretn, Cruz, Aguirre et
al., 2011.
16
En los prrafos que siguen resumimos los resultados de la investigacin mencionada,
debido a que su tratamiento a detalle excedera los lmites de este trabajo.
A modo de sntesis, podemos sealar que en trminos de la evaluacin de
los propios consejeros al ser consultados sobre la relacin entre la partici pa-
cin ciudadana y los resultados de los consejos en la formulacin de pol-
ticas pblicas, el discurso de los entrevistados indica que dicho vnculo es
inverso, puesto que el CAP que mejores resultados tuvo en este mbito es el
de Reforma Previsional, que al mismo tiempo fue el que menos participa-
cin ciudadana tuvo. En cambio, los que tuvieron un mayor grado de par-
ti ci pa cin ciudadana (CAPCE y CAPTE) no alcanzaron un impacto significativo
en las polticas pblicas. En este sentido, los entrevistados consideran que la
importancia que tuvieron los CAP est en la funcin performativa pol tica
de desactivar y dilatar las problemticas planteadas por las manifestaciones
sociales y en la funcin parlante que cumplieron al instalar problemticas so-
ciales de peso en la agenda pblica.
Por otra parte, cabe preguntarse cmo se transforman en polticas p-
bli cas las propuestas de los consejos asesores presidenciales. Al respecto,
los tres consejos tuvieron derivaciones distintas en la institucionalizacin de
polticas pblicas. En primer lugar, el Consejo de Previsin fue amplia mente
consensual y sus propuestas fueron traducidas directamente en un pro yec to
de ley que deriv despus en la ley 20.555 casi artculo por artculo. En
efecto, en esta medida, muchos reconocen que el CAPRP fue exitoso pese a
no contar con la participacin de la sociedad civil y no tener gran impacto
en el debate pblico, como los otros consejos. Cabe destacar que las pro-
pues tas del Consejo y la ley en que se tradujeron posteriormente tuvieron
su impacto material no tanto sobre los trabajadores asalariados, sino prin-
ci pal men te sobre los miembros de la sociedad que histricamente haban
sido excluidos de los beneficios previsionales, quienes por distintos motivos
no haban tenido posibilidades de cotizar.
En segundo lugar, el Consejo de Trabajo y Equidad es el nico que no lo-
gra una reforma legal nica, sino en distintas leyes y polticas pblicas no
necesariamente vinculadas unas a otras. La mayora de las recomendacio-
nes del CAPTE no llegaron a implementarse o estn pendientes en el Con-
gre so, pero es notable que de la gran diversidad de propuestas surgidas las
que tuvieron mayor xito en la implementacin fueron las que se referan
a polticas anticclicas, destinadas a contrarrestar la crisis econ mi ca que se
gestaba en 2007, mientras que las que tuvieron un impacto ms sus tan cial
en la discusin pblica, referidas a equidad y relaciones laborales, no co rrie-
ron la misma suerte.
Por ltimo, el Consejo para la Calidad de la Educacin fue un disposi-
ti vo de desarticulacin del movimiento estudiantil de 2006, pero no rehuy
los temas que ste haba puesto sobre la mesa. No se puede decir lo mismo
del Proyecto de la Ley General de Educacin, derivado de los acuerdos de
este Consejo ms las negociaciones parlamentarias, que dejaron fuera te mas
importantes que estudiantes y CAPCE haban tratado, como la dependen cia
de la educacin pblica y los mecanismos de financiamiento. Con todo, el
pro yec to de ley tuvo una orientacin progresista respecto al sistema de edu-
ca cin vigente hasta aquel ao. No as la ley final, que quit a la nor ma ti va
lo poco de reformista que le iba quedando hasta ese momento. De modo que
la se cuen cia de eventos, que va en la lnea de quitar profundidad en etapas
su ce si vas a la discusin sobre educacin, se asemeja a una secuencia de
c ma ras de fro, que de modo efectivo desactiva, primero, el movimiento
estudiantil y legitima, despus, perfeccionndolo, lo esencial del modelo
educativo vi gen te (Garretn, Cruz, Aguirre et al., 2011).
Considerando lo anterior, nos parece que el CAPRP es el que menos vincula
la participacin a la elaboracin de las polticas pblicas, por lo que lo ubi-
Cuadro 1
UBICACIN DE LOS TRES CONSEJOS ASESORES PRESIDENCIALES,
DE ACUERDO CON LAS VARIABLES DE FUNG
CAP
Educacin
Dimensin 3
Menos cogobernanza Ms cogobernanza
Dim. 1
Dim. 2
Adminis-
tradores
expertos
Repre-
sentantes
electos
Grupos
de inters
profesional
Grupos
de inters
extensos
Seleccin
aleatoria
Partici-
pacin
libre
Esfera
pblica
difusa
Escucha
expectador
Expresan
preferencias
Desarrollan
preferencias
Compiten
y transan
CAPTE .
Deliberan
y negocian
CAPCE
Actan como
expertos
CAPRP
Fuente: Elaboracin propia inspirado en Fung (2006).
ca mos en el nivel ms bajo de cogobernanza de la tercera di men sin de Fung,
mientras que los otros dos CAP pueden ubicarse en un nivel in ter medio.
Ms que reproducir el cruce de las tres dimensiones en el cubo que apor-
ta el citado autor, hemos intentado seguir la lgica en el cuadro 1, que per-
mite ubicar a los tres consejos analizados.
CONCLUSIN
Podemos concluir que los CAP surgieron como instancias para recomendar
los ajustes y las reformas necesarias en determinados campos de accin de las
polticas pblicas porque eran parte del programa de gobierno o porque la
contingencia poltica hizo estallar diversas movilizaciones sociales que exi-
gan un modo diferente de abordar los problemas pblicos al prevaleciente
desde la recuperacin democrtica. No obstante, como instancias para resol-
ver tales conflictos y operar los ajustes necesarios, contenan germinal mente
otras dimensiones potenciales. Entre ellas, ser un ejercicio de re pre sen ta-
cin de expertos en diferentes disciplinas, de posiciones polticas fundadas
tcnicamente, de posiciones poltico-partidarias, de intereses corporativos, de
actores sociales tradicionales y emergentes, por nombrar las ms vi si bles. De
modo que ms all de sus resultados por su sola creacin y funciona miento,
permitieron la confluencia parcial, a veces desequilibrada, de los tres com-
po nen tes bsicos de la matriz sociopoltica: el Estado (a travs de los re-
pre sen tan tes de la tecno-burocracia pblica), el sistema de partidos polticos
(di ri gentes y representantes polticos) y la sociedad civil (los diversos acto-
res que participaron como consejeros o invitados a las audiencias).
Pero los CAP no reemplazan a las instancias de representacin poltica
tradicionales ni resuelven sus problemas, aunque s amplan la posibilidad
de representar diversas posiciones a la hora de discutir y proponer cmo
ca na li zar los problemas pblicos. Porque, a pesar de todas las debilidades
de la representacin que justifican que sta se escenifique en expresiones e
instancias diferentes a la confrontacin electoral, estos nuevos espacios no
resuelven por s mismos los problemas de la representacin y la participa-
cin: quines quedan dentro y quines fuera, quines aparecen subre pre-
sen ta dos o sobrerrepresentados, o quines terminan logrando una ma yor
influencia basados en recursos que estn desigualmente distribuidos, como
el conocimiento tcnico que hace las veces de soporte para los argumentos.
Los consejos estuvieron expuestos a una serie de debilidades, proble-
mas y limitaciones que impiden reconocer en esta experiencia algn indi-
cio irre fu table que anuncie algn cambio integral en la manera de entender
la relacin entre el Estado y la sociedad. A esto se agrega que su vida fue
bre ve y coyuntural y estuvo ligada principalmente a solucionar conflictos
pun tua les o consensuar una determinada poltica, con la consiguiente falta
de institucionalizacin posterior y la vuelta a la forma clsica de abordar los
problemas pblicos.
De modo que si la cuestin es ver a los consejos como parte de una nue-
va relacin entre Estado y gobierno y sociedad, o como parte de un nuevo
es ti lo de gobierno destinado a resolver conflictos de manera parcial sin una
real transformacin de tales relaciones, el desarrollo poltico de los ltimos
aos pareciera validar esta ltima interpretacin.
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Recibido: 11 de julio de 2011.
Aceptado: 17 de febrero de 2012.

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