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A administrao pblica
gerencial: estratgia e estrutura
para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
09
ENAP
A administrao pblica
gerencial: estratgia e estrutura
para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
09
Braslia, DF
Outubro/2001
ENAP, 2001
Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
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A administrao pblica
gerencial: estratgia e estrutura
para um novo Estado*
Luiz Carlos Bresser Pereira**
Texto apresentado Assemblia Geral Resumida das Naes Unidas, Nova York, abril de 1996, e ao
Seminrio sobre a Reforma do Estado na Amrica Latina e Caribe, patrocinado pelo Banco lnteramericano
de Desenvolvimento e organizado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Braslia, 16 e
17 de maio de 1996.
desenvolvido ou em desenvolvimento este Estado mnimo demonstrou ter legitimidade poltica. No h sequer apoio poltico para um Estado que apenas acrescente s suas funes clssicas de garantir a ordem interna, as de prover a educao, dar ateno sade e realizar polticas sociais compensatrias. Os cidados
continuam a exigir mais do Estado.
Em segundo lugar porque rapidamente se percebeu que a idia de que as
falhas do Estado eram necessariamente piores que as falhas do mercado no
passava de dogmatismo. As limitaes da interveno estatal so evidentes, mas o
papel estratgico que as polticas pblicas desempenham no capitalismo contemporneo to grande que irrealista propor que sejam substitudas pela coordenao do mercado, nos termos sugeridos pelo pensamento neoliberal. Como
Przeworski (1996: 119) observa, a viso (neoliberal) de que na ausncia de suas
tradicionais falhas, os mercados seriam eficientes parece que atualmente est
morta, ou pelo menos moribunda.
Por outro lado, tornou-se cada vez mais claro que a causa bsica da grande
crise dos anos 80 uma crise que s os pases do Leste e do Sudeste asitico
conseguiram evitar uma crise do Estado, que se d de trs formas: uma crise
fiscal do Estado, uma crise do modo ou das estratgias de interveno estatal, e
uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado.l Ora, se a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico subjacente crise
ou desacelerao econmica e ao aumento dos nveis de desemprego a crise do
Estado, a concluso s pode ser uma: o caminho para resolver a crise no provocar o definhamento do Estado, enfraquec-lo ainda mais do que j est enfraquecido, mas reconstru-lo, reform-lo.
A reforma provavelmente significar reduzir o Estado, limitar suas funes
como produtor de bens e servios e, em menor extenso, como regulador, mas
implicar provavelmente em ampliar suas funes no financiamento de organizaes pblicas no-estatais para a realizao de atividades nas quais externalidades
ou direitos humanos bsicos estejam envolvidos necessitando serem subsidiados, e
em dotar o Estado de meios para que possa apoiar a competitividade internacional
das indstrias locais.
A reforma do Estado um tema amplo. Envolve aspectos polticos os
que se relacionam promoo da governabilidade , econmicos e administrativos aqueles que visam a aumentar a governana. Dentre as reformas cujo
objetivo aumentar governana ou capacidade de governar a capacidade efetiva
de que o Governo dispe para transformar suas polticas em realidade , as que
primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que devolvem sade e
autonomia financeira para o Estado: particularmente o ajuste fiscal e a privatizao.
Mas igualmente importante a reforma administrativa que torne o servio pblico
coerente com o capitalismo contemporneo, que permita aos governos corrigir as
falhas do mercado sem incorrer em falhas maiores. Este tipo de reforma vem
recebendo crescente ateno nos anos 90.
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H uma explicao para isto: os cidados esto se tornando cada vez mais
conscientes de que a administrao pblica burocrtica no corresponde s demandas que a sociedade civil apresenta aos governos por ela eleita, no capitalismo
democrtico contemporneo. Sabemos que os cidados tendem a exigir do Estado
muito mais do que o Estado pode fornecer. Esta lacuna (gap) entre demandas e
possibilidade de oferta por parte do Estado est na origem no apenas da crise
fiscal, como observou OConnor (1973), e da crise de governabilidade, como
destacou Huntington (1968), mas tambm da crise da administrao pblica burocrtica.2 Os recursos econmicos e polticos so, por definio, escassos em
relao demanda, e se tornam ainda mais escassos quando a administrao pblica
ineficiente. Entretanto, quando no se pode contar com o mercado, i.e., quando a
alocao de recursos pelo mercado no soluo factvel, dado seu carter
distorcido ou dada sua incompletude, a existncia de uma administrao pblica
eficiente passa a ter valor estratgico, ao reduzir a lacuna que separa a demanda
social e a satisfao desta demanda.3
H, porm, uma razo mais ampla para o interesse que a reforma do
Estado, e particularmente da administrao pblica, tem despertado: a importncia
sempre crescente que se tem dado proteo do patrimnio pblico ou da coisa
pblica (res publica) contra as ameaas de sua privatizao ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking.4 A proteo do Estado, na medida que este
corresponde res publica, um direito bsico de cada cidado que, finalmente,
no ltimo quartel deste sculo, comeou a ser definido um direito que poderamos chamar de direitos pblicos (no plural). No sculo XVIII, os filsofos
iluministas e as Cortes Britnicas definiram os direitos civis que, no sculo
seguinte, foram introduzidos pelos polticos liberais (na acepo europia), nas
Constituies de todos os pases civilizados. No sculo XIX, foram definidos os
direitos polticos, o direito ao sufrgio universal principalmente, que no seu final
foram generalizados devido ao esforo dos democratas. Nesse mesmo sculo XIX,
os socialistas definiram os direitos sociais que, na primeira metade do sculo XX,
foram introduzidos nas Constituies de todos os pases pelos partidos socialdemocratas.5
O surgimento do Estado do Bem-Estar para garantir os direitos sociais, e
o papel cada vez maior que o Estado assumiu ao promover o crescimento econmico
e a competitividade internacional, tornaram evidente o carter do Estado como
res publica. E implicaram em um aumento considervel da cobia de indivduos e
de grupos desejosos de submeter o Estado a seus interesses especiais. A privatizao da carga fiscal (forma principal da res publica) passava a ser o principal
objetivo dos rent-seekers.
Se no sculo XVIII, historicamente, compreendeu-se a importncia de
proteger o indivduo contra um Estado oligrquico, e se no sculo XIX compreendeu-se a importncia de garantir-se aos cidados a participao no processo
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poltico e de proteger os pobres e os fracos contra os ricos e poderosos, a importncia de proteger o patrimnio pblico s passou a ser dominante na segunda
metade do sculo XX. No por acaso, quase simultaneamente, um cientista poltico
social-democrata brasileiro (Martins, 1978), pela primeira vez escreveu sobre a
privatizao do Estado, e uma economista norte-americana conservadora
(Krueger, 1974) definiu rent-seeking. Ambos se referiam ao mesmo problema:
percebiam que era necessrio proteger a res publica contra a ganncia de indivduos e grupos poderosos. Se no sculo XVIII, foram definidos os direitos civis, e
no sculo XIX os direitos polticos e sociais, agora passava a ser necessrio
definir um quarto tipo de direito, tambm bsico os direitos pblicos: o direito
de que gozam todos os cidados, de que o que deve ser pblico seja, na verdade,
pblico. Ou, em outras palavras, o direito de que a propriedade do Estado seja
pblica, i.e., de e para todos, no-apropriada por uns poucos.
O Estado deve ser pblico, as organizaes pblicas no-estatais, sem fins
lucrativos devem ser pblicas. Bens estritamente pblicos, como o meio ambiente,
devem ser pblicos e como tal protegidos. Direitos pblicos so os direitos que
nos asseguram que a coisa pblica, a res publica, entendida em sentido amplo para
incluir a carga tributria, seja pblica que seja de, e para todos, em vez de ser
objeto de rent-seeking, de ser privatizada por grupos de interesse.6
medida em que a proteo aos direitos pblicos passava a ser dominante
em todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a
repblica; que a reforma do Estado ganhava uma nova prioridade; que a democracia
e a administrao pblica burocrtica as duas instituies criadas para proteger
o patrimnio pblico tinham de mudar: a democracia devia ser aprimorada para
se tornar mais participativa ou mais direta; e a administrao pblica burocrtica
devia ser substituda por uma administrao pblica gerencial.
Patrimonialismo e burocracia
A caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas e
pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a confuso dos patrimnios
pblico e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia de
o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. A administrao do Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista. Com o
surgimento do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer uma distino
clara entre res publica e bens privados. A democracia e a administrao pblica
burocrtica emergiram como as principais instituies que visavam a proteger o
patrimnio pblico contra a privatizao do Estado. Democracia o instrumento
poltico que protege os direitos civis contra a tirania, que afirma os direitos polticos de votar e ser votado, que assegura os direitos sociais contra a explorao, e
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Reforma neoliberal?
O enfoque gerencial sobre a administrao pblica emergiu com vigor na
Gr-Bretanha, depois de o governo conservador de Margareth Thatcher ter assumido o poder em 1979. Isto levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma viso
intrinsecamente conservadora. Na verdade, s na Gr-Bretanha o gerencialismo foi
aplicado ao servio pblico imediatamente aps a posse do novo governo, e levou a
uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida. Uma srie de programas
o programa das Unidades de Eficincia (Efficiency Units), que envolviam a avaliao dos custos de cada rgo do Estado; o programa Prximos Passos (Next
Steps), que introduziu as agncias executivas; e o programa Garantia do Cidado
(Citizens Chart) contriburam para tornar o servio pblico na Gr-Bretanha
mais flexvel, descentralizado, eficiente e orientado para o cidado. O servio
pblico britnico tradicional passou por uma transformao profunda, perdeu os
traos burocrticos e adquiriu caractersticas gerenciais.11
Reformas semelhantes, contudo, ocorreram na Nova Zelndia, na Austrlia
e na Sucia sob governos, durante a maior parte do tempo, social-democratas. Nos
EUA, Osborne e Gaebler (1992) que cunharam a expresso reinventar o governo
, em um livro que teve grande influncia nos estudos sobre o tema, descrevem as
reformas administrativas que aconteciam desde o incio da dcada dos 70 e que,
contudo, no se originaram no governo federal mas nas administraes municipais
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Concluso
Depois da grande crise dos anos 80, na dcada de 90 est sendo construdo
um novo Estado. Este novo Estado ser o resultado de profundas reformas. Estas
reformas habilitaro o Estado a desempenhar as funes que o mercado no capaz
de desempenhar. O objetivo construir um Estado que responda s necessidades de
seus cidados. Um Estado democrtico no qual os burocratas prestem contas aos
polticos e estes aos cidados de uma forma responsvel (accountable). Para isto,
so mudanas essenciais: a reforma poltica, que d maior legitimidade aos governos; o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao, que reduzam o tamanho
do Estado e recuperem sua sade financeira; e uma reforma administrativa que,
combinada com a financeira, dote o Estado de meios para alcanar uma boa
governana. Neste trabalho, descrevi as caractersticas desta ltima reforma a
reforma do aparelho do Estado uma reforma que permitir que se estabelea,
no setor pblico, uma administrao pblica gerencial.
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Notas
Desenvolvo a idia da emergncia de uma classe burocrtica, ou tecnoburocrtica, em dois livros publicados no Brasil, na dcada de 70. Em Bresser (1980)
foram publicados meus ensaios gerais, ou tericos, sobre este tema. Em Bresser
(1977), concentro-me no papel desta nova classe associada classe capitalista
no governo dos pases em desenvolvimento, nos quais emergiram regimes
burocrtico-capitalistas.
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Para uma avaliao deste programa, ver Kettl ( 1994 ), Kettl e Dilulio ( 1994 e
1995). No artigo de 1995, os autores comparam o programa de reinveno do
governo de Clinton e Gore com o Contrato com a Amrica republicano, que
chamam de programa de arrazamento do governo. Este sim um programa
neoconservador.
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A reforma foi lanada durante a administrao Castelo Branco, pelo decreto- lei
200, que promovia uma radical descentralizao da administrao pblica
brasileira, incluindo as empresas de propriedade do Estado. Sobre este assunto,
ver Beltro (1984) e Martins (1995). Hlio Beltro trabalhou pela reforma em
1967 e, mais tarde, em 1988, quando foi nomeado Ministro da Administrao
Federal, lanou um programa de desburocratizao. Depois da transio para a
democracia, porm, em 1985, a reforma foi abandonada. O novo governo
democrtico tentou, sem sucesso, restaurar o pleno sistema burocrtico.
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Referncias bibliogrficas
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