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EL ESTADO SOCIAL

GASPAR ARIO

LECCIN TERCERA
EL ESTADO SOCIAL
SUMARIO: 1. EL ESTADO SOCIAL. GENESIS, EVOLUCION Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR. A. Estado
Social y Estado d Bi!sta": O"#$!s y si$!i%cado. B. E&ctos d la '(a!si)! dl stado dl Bi!sta". C.
C"isis dl Estado social D. T!d!cias d "&o"*a. II SOLIDARIDAD SOCIAL Y SUBSIDIARIEDAD ESTATAL. A.
S+,sidia"idad y solida"idad. B. La s+,sidia"idad co*o (a"-*t"o dl o"d! social. C. La solida"idad,
s$+!do (a"-*t"o dl o"d! social.

I. EL ESTADO SOCIAL - GNESIS, EVOLUCION Y CRISIS DEL ESTADO DEL
BIENESTAR
A. Estado Social y Estado dl Bi!sta"# o"$%!s y si%!i&icado
El Estado Social, es la denominacin que los juristas damos al llamado Estado del
Bienestar (welfare State), que es como le llaman los economistas, y constituye un tipo de
modelo de Estado prestador de bienes y servicios, garante de la denominada procura
existencial, que se desarrolla en Europa entre 19! "19#!$
% su ve&, la expresin Estado Social de 'erec(o, arranca del constitucionalismo alem)n
posterior a la Segunda *uerra +undial, y en 19,#, en plena crisis del modelo de Estado Social
imperante en toda Europa, es recogido en el art$ 1- de nuestra .onstitucin, incorporando a la
expresin la palabra democr)tico, tal como ser) el texto de dic(o art/culo cuando dice0 1Espa2a se
constituye en un Estado social y democr)tico de 'erec(o3$
4ara entender el alcance que (oy puede tener la cl)usula del Estado Social (ay que tener en cuenta
la idea pol/tica que se encuentra detr)s de la expresin y que (a dado lugar en toda Europa a un
modelo de gestin p5blica de servicios sociales, (oy en pro6undo proceso de revisin$ %simismo,
conviene comprender el signi6icado del Estado Social, desde sus or/genes, identi6icando la extensin
de sus e6ectos y las causas de su actual crisis7 6inalmente, se2alando las tendencias de re6orma,
implantadas o propuestas en di6erentes pa/ses$ Es 8ste un tema estrec(amente relacionado con los
principios de subsidiariedad estatal y solidaridad social, que como tales ser)n abordados en la
segunda parte de esta leccin$
1$" O"$%!s
9os or/genes del Estado Social se remontan al cambio pro6und/simo que se produjo en la
sociedad y el Estado a partir, aproximadamente, de la 4rimera *uerra +undial$ 4erm/tasenos traer
aqu/ el testimonio de tres 6iguras de primera magnitud cuya coincidencia en el diagnstico es
realmente digna de re6lexin
1
$
:n gran jurista alem)n$ E;<S= >?;S=@?>> que (a venido observando durante muc(os a2os las
trans6ormaciones del Estado de la sociedad industrial, constataba en 19A! la que puede considerarse
1
'ic(os testimonios ya 6ueron destacados por uno de nosotros en *$ %ri2o 1titularidad y responsabilidad social
de la Empresa3 +adrid 19#1$
1
como de mayor alcance0 1El moderno Estado de derec(o B escribe B se (a trans6ormado en un
Estado redistribuidor de gran estilo y con ello en un Estado Social de gran e6icacia3$
Esto (a sido consecuencia ineludible del desarrollo industrial que (a modi6icado de manera
6undamental la con6iguracin demogr)6ica y territorial de Europa$ 9a acumulacin de grandes masas
(umanas en los centros urbanos y de produccin industrial (i&o necesarias complicadas
instalaciones y organi&aciones para (acer posible las condiciones de vida de las gentes en un
espacio limitado$ Civienda, transporte, abastecimiento de agua, gas, energ/a el8ctrica, medios de
comunicacin de todo tipo, mercados, servicios de basuras y limpie&as, y tantas otras necesidades
(an tenido que ser organi&adas colectivamente$ 9as repercusiones de esta trans6ormacin sobre el
estilo de la existencia del individuo y sobre el Estado, dice >?;S=@?>>, (an sido de primera
magnitud$ 'istingue as/ entre lo que llama el 1)mbito vital dominado3 y el 1)mbito vital e6ectivo3 del
individuo0
14or '()ito *ital do(i!ado entiendo aqu8l dentro del cual y sobre el cual dispone el
individuo, sin que tal derec(o de disposicin tenga que ser proporcionado por la
propiedad$ En este sentido, la 6inca r5stica, la (eredad campesina, constituye el caso
t/pico del )mbito dominado$ El '()ito *ital &cti*o es aqu8l dentro del cual se
desarrolla de (ec(o la vida del individuo$ El 6enmeno descrito (a conducido a que el
)mbito vital dominado (aya ido disminuyendo cada ve& m)s, y (aya quedado reducido
para millones de personas a unidades m/nimas, como la (abitacin amueblada o el
apartamento, un proceso por otra parte, que a causa de las consignaciones
reestructuraciones ps/quicas de los ()bitos de vida, no es sentido en modo alguno, en
general, como una p8rdida, ya que viene compensado por las comodidades de la vida de
la gran ciudad$ 4or otra parte, el 6enmeno descrito (a ampliado extremadamente el
)mbito vital por cuanto que 8ste abarca, por e6ectos de las posibilidades de la t8cnica, la
totalidad del globo terr)queo3
9a consecuencia de este (ec(o B concluye es la extraordinaria interioridad social del (ombre
moderno$ En algunos casos sus necesidades son satis6ec(as a trav8s del mercado, pero en otros
muc(os esto no es as/ y (a sido por ello absolutamente necesario la asuncin por el Estado de una
serie de actividades que el autor llama de 1previsin existencial3 D'aseinscorsorgeE
En tanto en cuanto las empresas de la previsin existencial se (allan a cargo del sector privado
deben (allarse igualmente sujetas a una vigilancia amplia y di6erenciada por parte del Estado$
9a repercusin que sobre el modo de ser del Estado (a tenido esta pro6unda trans6ormacin
de la sociedad urbana e industrial se sinteti&a en estas palabras0
1$ 1Este 6enmeno (a modi6icado la relacin entre el individuo y el Estado de tal manera que (a
llegado a estar en 6ranca oposicin con respecto a la relacin entre el ciudadano y el Estado
de 'erec(o$ El Estado de 'erec(o estaba y est) ordenado a la libertad individual$ F libertad
signi6ica a este respecto tanto como separacin y liberacin del individuo de la soberan/a
estatal$ En el )mbito de la previsin existencial rige exactamente lo contrario7 no la
separacin, sino la vinculacin con el Estado en la 6orma de participacin en las prestaciones
de la previsin existencial7 esto es (oy lo importante para el individuo3
Las !o"*s (osi,ilidads d (ot!ciaci)! dl (od" dl Estado co*o &"+to d sa
d(!d!cia, y l !o"* "is$o .+ (a"a la li,"tad i!di/id+al s+(o! l
!sa!c0a*i!to d a.+l (od" !o (+d d1a" d s" co!statado
2
.
El testimonio de otro gran jurista anglosajn, ;osco6 4ound es igualmente signi6icativo$ En
un art/culo publicado en 19G9 D=(e ;isH o6 t(e Service State and its .onsequencesE el autor examina
el cambio de sentido de la accin del Estado experimentado en los 5ltimos a2os, los peligros de su
extensin, la di6/cil 6rontera que ya entonces se apuntaba entre lo p5blico y lo privado, la inexorable
sociali&acin de nuestras necesidades y de nuestros remedios Dpor ejemplo, las sociali&aciones de
2
=odo ello, seg5n >?;S=@?>>, E$ 1El estado de la Sociedad Industrial3 I$E$4$ 19,J, 4assim
2
las pro6esiones liberales que van progresivamente 6uncionari&)ndoseE, el creciente y desbordador
mito de la igualdad en el acceso a los bienes y servicios7 y a5n cuando el autor se revela 6rente a
toda esta, al parecer, 6atal evolucin, no puede dejar de reconocer lo siguiente0
19as Sociedades de (oy, demandan servicios que van muc(o m)s all) de aquellos que el
Estado liberal, encargado de mantener el orden y, reparar las injusticias, pod/a o6recer$ En una
sociedad industrial compleja resulta cada ve& m)s di6/cil conseguir por propia iniciativa personal
muc(as cosas que el p5blico desea ver reali&adas y r)pidamente$ %gencias y, Entidades
administrativas encargadas de promover el bienestar general (an llegado as/ a ser una
necesidad y, est)n aqu/ para muc(os a2os$ ;esultar/a 65til luc(ar contra la idea de un 1service
state3 que guarde el debido equilibrio con la idea de espont)nea iniciativa individual
caracter/stica de %m8rica$ 9o que uno debe resistir y combatir, no es la prestacin por el Estado
de muc(os servicios p5blicos que aqu8l puede llevar a cabo sin atentar a nuestro sistema legal y
pol/tico, sino la idea de que todos los servicios deben y pueden solamente ser reali&ados por el
*obierno$
>inalmente, traigamos aqu/ 8l certero diagnstico de DANIEL BELL cuando cali6ica a nuestra
sociedad como 1=(e .ommunal Society caracteri&ada por estas tres notas0 1E el aumento en el
n5mero y alcance de los llamados bienes p5blicos, bienes y servicios que son producidos o
comprados por el *obierno con car)cter general para todo el pueblo7 KE la extensin de las llamadas
externalidades palabra "dice" casi desconocida para el p5blico (ace slo unos pocos a2os37 la
necesidad de controlar, internali&ando en lo posible, dic(os costes (an dado lugar a una considerable
extensin de los poderes del *obierno7 E el reconocimiento m)s o menos solemnemente
proclamado de una igualdad radical de las personas y el derecho de cada una de ellas a un m/nimo
vital que (oy alcan&a 6)cilmente a trabajo, proteccin en caso de desempleo, salud, educacin
elemental, vivienda digna, retiro y, pensiones, etc$7 estos derec(os econmico"sociales se reconocen
m)s o menos 6ormalmente en algunas .onstituciones modernas Dentre ellas la espa2olaE y de ellos
se (ace primariamente responsable el Estado$
El re6lejo de esta .ommunal Society sobre el Estado es, seg5n BE99, claro0
mayor control p5blico, mayor regulacin y un Estado de prestaciones a trav8s del cu)l se desea
obtener una redistribucin de los resultados del proceso econmico$ Se produce, en de6initiva, en
una amplia media, 1=he shift from market to political decisions
3
2. Significado
:na ve& que se constata el origen y justi6icacin de la idea pol/tica del Estado Social,
conviene destacar el n5cleo de las 6unciones de este Estado Social, que es precisamente la
prestacin de bienes y servicios para lograr el bienestar de las sociedades urbanas$ F as/, entre los
contenidos 6undamentales del Estado del Bienestar podemos destacar los siguientes0 1E o6erta de
bienes tutelares, como educacin, sanidad y vivienda7 KE garant/a de rentas, como ocurre en lo
relativo a las pensiones de jubilacin, en6ermedad, desempleo o 6amilia7 E garant/a de relaciones
laborales, a trav8s de regulaciones legislativas, actuaciones reglamentarias, e intermediaciones del
m)s variado signo7 y GE garant/a de medio ambiente$
En pocas palabras, como (an se2alado .;IS=LB%9 F ;I.%;'? +?<=?;? 1(ay en el Estado
del Bienestar una intensa b5squeda del bienestar colectivo que pretende complementar Do (abr/a
que decir mejor suplirE al mercado a trav8s de mecanismos diversos de redistribucin de la renta,
arrog)ndose el papel de jue& justo y desinteresado$ Este intento de suplir la capacidad
3
=odo seg5n Bell, en 1=(e Business *overment ;elations3, edited by <eil @$ Macobby, Santa +nica .ali6ornia,
19,G$
3
redistributiva del mercado se 6undamenta en el principio de igualdad para todos que implique un
bienestar para todos$ 4ero esa igualdad para todos ser) una extra2a me&cla de igualdad de
resultados y de oportunidades Dm)s de la segunda que de la primera, sobre todo despu8s de la
quiebra de los reg/menes socialistas y comunistas, despu8s de 19#9E, siempre sobre el sustrato
de un sistema democr)tico representativos
G
$
El auge de este Estado del Bienestar se centra en el per/odo 19GJ", y as/ +IS@;% D19#9E
entiende la 1era del Estado del Bienestar3 como el sistema social desarrollado en las democracias
capitalistas industriali&adas despu8s de la segunda *uerra +undial$ Se caracteri&ar/a por los
siguientes rasgos0
K$ Intervencin estatal en la econom/a para mantener el pleno empleo o al menos garanti&ar
un alto nivel de ocupacin$
$ 4rovisin p5blica de una serie de servicios sociales, incluyendo trans6erencias para cubrir
las necesidades (umanas b)sicas de los ciudadanos en una sociedad compleja y
cambiante Dpor ejemplo, educacin, asistencia sanitaria, pensiones, ayuda 6amiliares y
viviendasE$ 9% :<ICE;S%9I'%' signi6ica que los servicios sociales est)n dirigidos a
todos los grupos de renta, y para acceder a ellos no es necesario pasar ning5n tipo de
control de ingreso$ Estos servicios tienen como objetivo la provisin de seguridad social
en un sentido mas amplio$
G$ ;esponsabilidad Estatal en el mantenimiento de un nivel m/nimo de vida, entendido como
un derec(o social, es decir, no como caridad p5blica para una minor/a, sino como un
problema de responsabilidad colectiva (acia todos los ciudadanos de una comunidad
nacional moderna y democr)tica
En e6ecto, (ay que recordar aqu/, que en 19GA, .@%;9ES 'E *%:99E, en una alocucin a la
<acin 6rancesa 6ormulaba el siguiente programa de actuacin0 1+a2ana ser) misin del estado
asegurar por si mismo el desarrollo de las grandes 6uentes de energ/a, carbn, electricidad, petrleo7
tambi8n de los principales medios de transportes, por 6errocarril, mar o aire, y de los instrumentos
6inancieros sobre los cuales todo lo anterior descansa$ Es misin del Estado elevar la produccin
metal5rgica a nivel necesario$ Es misin del Estado disponer del cr8dito de la <acin para dirigir el
a(orro nacional (acia las grandes inversiones y evitar que los grandes grupos de inter8s actu8 en
contra del inter8s nacional3
.uarenta a2os despu8s, una gran observador de la vida social, el 4residente del %dam Smit(
Institute de 9ondres, +%'SE< 4I;IE, que tanta importancia (a tenido en la pol/tica de
privati&aciones inglesa, daba 6e del resultado que (ab/a conducido dic(a pol/tica y escrib/a lo
siguiente0
1 En el a2o 19,9 en *ran Breta2a, uno pod/a pasar todo el d/a sin trope&arse con la
econom/a privada$ +e despertaba por la ma2ana y abr/a mi (uevo pasado por agua
producido por el Estado, con un cuc(illo de acero de 6abricacin estatal, recog/a el
correo estatal que llegaba con una semana de retra&o y le daba los buenos d/as al
basurero, que en ese preciso instante desparramaba la basura sobre la acera7 9uego
4
.ristobal y ;icardo +ontoro ;omero, 1del Estado del Bienestar a la Sociedad del Bienestar3, en 4ros y contras
del Estado del Bienestar, ;$ .asilda y M$+$ =ortosa, ed$ =ecnos, +adrid, 199A$ Estos autores contin5an
constatando dos cuestiones importantes que aparecen 6recuentemente olvidadas por los de6ensores del Estado
del Bienestar0 1E <o se dibujan correctamente los intereses de los partidos pol/ticos que articulan el modelo
democr)tico, sino que queda oculta esa dimensin de mercado de votos que tiene todo sistema democr)tico7 y
KE en el 6ondo late una con6usin porque reduce el Bienestar 5nicamente a las acciones del *obierno$ Se trata
de dos cuestiones 6undamentales sobre las que volveremos mas adelante$
4
subia en mi coc(e 6abricado por el estado llevaba a los ni2os al colegio estatal dejaba a
mi mujer en el (ospital estatal y me (iba a trabajar para el Estado naturalmente$ .on el
tel86ono estatal llegaba a una agencia de viajes estatal, para reservar un viaje en un
avin 6abricado por el estado$ F de esta 6orma pod/a pasar toda mi vida sin que
trope&ase jam)s con ese tipo de econom/a que realmente general el bienestar
J
3
'e esta 6orma, entre los a2os G! y ,!, el Estado B que se supone benevolente y
omnipotente N" se constituye como el m)ximo garante y prestador del bienestar colectivo$
4rogresivamente, este modelo de Estado (a asumido la responsabilidad de nuestras vidas y
nos provee de casi todo$ 4or ello, es llamativa la menesterosidad social del (ombre
moderno que ya anunciaba >?;S=@?>> en 19#
A
$
+.- S, co!sa%"aci-! ! la Co!stit,ci-! d ./01
Este modelo de Estado Social y del Bienestar, que entra en crisis a 6inales de los a2o ,!
Dpor las ra&ones que expondremos m)s adelanteE, es asumido en la .onstitucin de 19,#$ 'esde el
punto de vista de la idea del Estado Social y del Bienestar basta destacar la declaracin del art$ 1
1Estado Social y 'emocr)tico de 'erec(o, entre cuyos valores 6undamentales se propugna la
igualdad7 y el .ap/tulo III del =/tulo I- 34rincipios rectores de la pol/tica social y econmica3, que
contiene una descripcin 6ormidable del Estado del Bienestar, enumerando en los arts$ 9"JK los
derec(os del ciudadano y las obligaciones econmicas y sociales del Estado Dproteccin social,
econmica y jur/dica de la 6amilia, proteccin del desempleo, proteccin de la salud, del deporte y
del ocio, de la cultura, del medio ambiente, derec(o a una vivienda digna, pensiones y servicios
sociales para la tercera edad, etc$E$ $%simismo, el art$ 9$K establece que 1corresponde a los poderes
p5blicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en
que se integra sean reales y efectivas; remover los obst)culos que impidan o di6iculten su plenitud y
6acilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida pol/tica, econmica, cultura y social3$
Se (a planteado una cierta controversia sobre los e6ectos jur/dicos de la consagracin del
modelo de Estado Social en nuestra .onstitucin$ >rente a la posicin de *%;.O% 'E E<=E;;I%,
que considera que los principios rectores del orden econmico y social del .ap$ III son normas
exigibles en el sentido estricto de la palabra, nosotros entendemos que son gu/as, principios
con6ormadores del orden econmico, que slo al ser concretados por el legislador ordinario
atribuir)n derec(os subjetivos a los particulares$ %lgunos entienden que la .onstitucin es
socialmente progresiva y se pronuncia sobre la irreversibilidad de las medidas de progreso social
,
,
mientras que la mayor/a niega que exista un orden econmico y social irreversible$ En la cl)usula
del Estado Social se contiene un proyecto de trans6ormacin de la sociedad, pero la reali&acin
concreta de dic(o Estado Social es relativa e (istrica, por depender de quienes ostenten la
titularidad del poder pol/tico en cada momento, as/ como de la situacin de los mercados y de las
circunstancias sociales y econmicas en las que se mani6iestan las situaciones de desigualdad m)s
notorias
#
$
En todo caso, puede indicarse en este momento, que la cl)usula de Estado social in6luye o
repercute tanto en el plano de la creacin normativa como en el de la interpretacin y aplicacin del
'erec(o$ 'esde el plano de la creacin normativa, el art$ J$ prescribe que el reconocimiento, el
5
+IS@;% D19#9E, citado por .arlos BerPosa 1 .risis econmica y retroceso del Estado del Bienestar3, en pros y
.ontras, ?p$ .it$ 4ag$ KJA$
6
E$ >orst(o66, 19a administracin como portadora de prestaciones3 19#, publicado asimismo, en Sociedad
Industrial y %dministracin p5blica, E<%4, +adrid, 19A,$
7
Morge Esteban 9ope& *uerra, 1El ;8gimen constitucional espa2ol3, +adrid, 19#! pag$ G$
8
%ngel ;ojo, 1actividad econmica publica y privada en la constitucin espa2ola3, cit$ 4ag$ 1$
5
respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el .ap/tulo III in6ormar) la legislacin
positiva$$$37 por lo que el ejercicio de la potestad normativa (a de quedar dirigido a la consecucin de
aquel objetivo, plasmado en el art$ 9$K .E, de libertad e igualdad reales y e6ectivas$ 'e este modo, la
cl)usula de Estado social proyecta una in6luencia 6undamentalmente negativa, en el sentido de
excluir las normas que de 6orma mani6iesta contradigan los principios de los arts$ 9 a JK, o bien
impidan notoria e injusti6icadamente el logro de los objetivos de libertad e igualdad del art$ 9$K$
% su ve&, desde el plano de la interpretacin y aplicacin del 'erec(o, la cl)usula de Estado
Social implica el deber de interpretacin del ?rdenamiento jur/dico de acuerdo con ella, de manera
que se busque siempre la interpretacin m)s 6avorable para la consecucin e6ectiva de aquellos
principios$
Tales son los orgenes y el significado del Estado Social y que qued consagrado en la Constitucin de 178!
"ea#os a$ora los efectos que la e%&ansin del Estado $a tenido &or todo el #undo!
B. E&ctos d la 23a!si-! dl Estado dl Bi!sta"
1. El caso s,co (,y "3"s!tati*o
'urante d8cadas, Suecia 6ue un pa/s admirado por los niveles de bienestar que el Estado (ab/a
conseguido o6recer a sus ciudadanos$ 9os sucesivos *obiernos socialistas que (ab/an asumido la
direccin del pa/s durante m)s de G! a2os, con un ligero intervalo a mediados de los ,!, eran un
ejemplo para todas las 6uer&as de i&quierda con convicciones democr)ticas$ >rente al terror/6ico
socialismo real, el modelo sueco aparec/a como un socialismo de rostro (umano3, como esa
1tercera v/a3 entre capitalismo y comunismo, que es una aspiracin recurrente, jam)s reali&ada$
El modelo econmico sueco se caracteri& por el mantenimiento 6ormal de una econom/a de
mercado basada en la iniciativa privada empresarial$ <o se llevaron a cabo nacionali&aciones de
empresa Dal menos (asta 19,A en que curiosamente, un *obierno de derec(as se vio obligado a
nacionali&ar algunas empresasE, pero el Estado asumi una redistribucin masiva de rentas y la
prestacin p5blica de toda clase de actividades y servicios que cuidaban del ciudadano desde la
cuna (asta la sepultura$ Ello obligaba a la exaccin de inmensas cantidades de dinero con los m)s
altos impuestos jam)s conocidos en sociedad alguna$ El tipo marginal del impuesto sobre la renta
lleg a alcan&ar el ,JQ y el impuesto de sociedades cerca del J!Q$
4ero a partir de los a2os #!, el modelo sueco entr en una etapa de deterioro creciente0
p8rdida de competitividad de su industria, baja productividad, 6uerte devaluacin de la corona,
in6lacin y desequilibrio externo$ .omo causas 5ltimas de este deterioro se (an se2alado un
sistema 6iscal penali&ador del a(orro, desincentivador del trabajo y de la productividad, un inmenso
gasto p5blico que exig/a el sistema de prestaciones sociales, altos crecimientos salariales exigidos
por unos sindicatos poderosos que se 6inanciaban mediante contribuciones 6or&osas y una
relajacin general de las pol/ticas de rentas, que mediante continuos aumentos de costes y p8rdida
de competitividad en los mercados mundiales$
4or otro lado, tampoco el sistema de prestaciones sociales, progresivamente burocrati&ado,
resultaba satis6actorio0 la p8rdida de calidad de la ense2an&a era notoria, las listas de espera para
obtener una atencin sanitaria especiali&ada crec/an continuamente$ 9os an)lisis de costes y
e6iciencia que bajo el impulso de la >ederacin de Industrias Suecas, se llevaron a cabo en los
sectores de sanidad, educacin, transportes, 6ueron desoladores0 el gasto crec/a inusitadamente
DSuecia gastaba aproximadamente ,$!!! dlares anuales por alumnoE y obten/a unos mediocres
resultados$ En sanidad, los an)lisis e6ectuados demostraron que el continuo aumento de coste de
los servicios no se destinaba a la atencin del en6ermo sino, en una grand/sima proporcin, a
6
gastos burocr)ticos y de gestin de la inmensa maquinaria que la sanidad p5blica (ab/a
engendra$
4or estas y otras ra&ones, tras la muerte de ?lo6 4alme, el *obierno de Ingvar .arlsson inici
ya algunas re6ormas destinadas a trans6ormar el viejo socialismo sueco, estatali&ador y
monopoli&ador de los servicios, en una nueva social"democracia que introdujese mecanismos de
mercado en su prestacin, respetando la libertad de eleccin de los ciudadanos$ Ello permitir/a
reducir considerablemente los impuestos y privati&ar algunos de los servicios p5blicos en cuanto a la
modalidad de su gestin$ 'e (ec(o, a comien&os de 1991, los propios socialistas aprobaron una
dr)stica re6orma 6iscal, que (i&o bajar sensiblemente los tipos sobre la renta Ddel ,J al J!Q para las
m)s altas, del A! al !Q para las bajasE$ =ambi8n los impuestos sobre el capital 6ueron reducidos a
un tipo de gravamen uni6orme del !Q$ Se aumentaron en cambio los impuestos sobre el consumo$
.on ello se pretend/a estimular el trabajo y el a(orro$ Sin embargo, estas re6ormas del socialismo
sueco llegaron tarde y el electorado le retir su con6ian&a en 1991, dando paso a un *obierno de
coalicin encabe&ado por .%;9 BI9'=$
9a cuestin que se (a suscitado en estos momentos "en Suecia y en otros pa/ses europeos B
es m)s o menos la siguiente0 Rresulta compatible el Estado de bienestar social, en los niveles
alcan&ados, con una econom/a de mercado en libertad, competitiva y abierta a los mercados
mundialesS 4robablemente, no$ 9os economistas, desde (ace a2os vienen insistiendo en que no se
puede mantener semejantes niveles de gasto p5blico, que generan d86icit imposibles de 6inanciar$ Si
se moneti&an, generan in6lacin, si se cubren con impuestos, da2an la inversin7 si se 6inancian con
deuda, elevan los tipos de inter8s en perjuicio de la inversin privada$ F en todos los casos se
produce el e6ecto expulsin DcroTding outE de la iniciativa privada$ 4or lo dem)s, la excesiva e
indiscriminada proteccin mata los incentivos para el a(orro y el es6uer&o$
El Estado del Bienestar sueco (a sido un ejemplo de esta incompatibilidad$ Se (ab/a construido en
una 8poca de extraordinaria prosperidad, entre 19A! y 19,J en que el sector p5blico creci en Suecia
casi G! puntos Dpas el !Q del 4IB a m)s del AJQE$ 9a publicacin de actividades y servicios, la
presin 6iscal y la estructura de un mercado de trabajo superprotegido por unas poderosas
organi&aciones sindicales, ayudadas suavemente por el *obierno, dieron lugar a tales rigideces en la
econom/a Dregulacin, in6lacin, costes laborales altos, impuestos, absentismo, 6alta de productividad,
perdida de a(orro, ausencia de incentivos, etcE que al llegar momentos de crisis D19,A a 19,9E y al
abrirse a la competencia de los mercados mundiales D19#K"199KE, (an resultado muy di6/ciles de
corregir$ 9a consecuencia (a sido la (uida de capitales y personas en busca de mejores entornos
para invertir y trabajar$ F eso que Suecia es un pa/s con t8cnicos de primera clase y trabajadores
especiali&ados excelentes$
El mayor empresario de Suecia, 4E=E; U%99E<BE;*, cuyo grupo empresarial tiene medio
milln de empleados, denunciaba a comien&os de 199K que impuestos altos, p8rdida de
productividad motivada por el Estado burocr)tico Den Suecia (ab/a m)s 6uncionarios que empleados
en la industriaE y una perdida del sentido de responsabilidad en la gente Del Estado se (ace cargo de
todoE eran problemas a los que (ab/a que poner remedio cuanto antes$ El Estado del Bienestar
amena&aba, seg5n 8l, la din)mica econmica, porque el sistema necesitaba mas ingresos de los que
la econom/a pod/a proporcionar
9
$ 'e (ec(o, Suecia (ab/a ca/do, desde 19,! (asta 199!, al m)s
bajo crecimiento econmico de la ?.'E$
% medida que 6ue pasando el tiempo, la gente empe& a su6rir las consecuencias de todo ello$ 9a
libertad individual de eleccin y satis6accin de sus necesidades, (ab/a quedado radicalmente
limitada por el sistema p5blico y uni6orme de servicios sociales, educativos y sanitarios en los que el
sector p5blico (ab/a establecido un monopolio de (ec(o, lo que (ab/a dado lugar a una p8rdida
progresiva de calidad en su prestacin$ 9os ciudadanos se encontraron atrapados y sin alternativa$

Cid$ 'eclaraciones al diario El 4a/s de 1 de +ar&o de 199K$


7
9as clases medias, sobre todo, se ve/an sin 6uturo alguno y terminaron por evadir el capital que
pudieron reunir$ 9a 1tercera v/a3 resultaba para ellos una trampa, un callejn sin salida, lo cual, muy
probablemente determin la p8rdida de con6ian&a por parte del electorado$
4ues bien, los e6ectos nocivos de la expansin del Estado del Bienestar en Suecia se (an
mani6estado de 6orma generali&ada en otros pa/ses desarrollados, si bien (ay que se2alar que junto a
los e6ectos econmicos de la expansin del Estado del Bienestar, se (an producido consecuencias
jur/dicas muy graves que tambi8n exigen pro6undas re6ormas en el modelo de Estado, Ceamos
brevemente ambos aspectos, econmicos y jur/dicos de la expansin del Estado del Bienestar0
2. Perspectiva econmica
9as 6unciones del Estado Social como prestador de servicios econmicos y sociales, distribuidor
de rentas y primer empresario del pa/s (a dado lugar en todo el mundo a varios e6ectos0
aE un gran crecimiento del sector p5blico unido a una presin 6iscal as6ixiante y un gasto p5blico
creciente e imparable$ En Espa2a el gasto p5blico aument del KJ al G# Q del 4IB en dos d8cadas,
mientras que Suecia lleg al ,!Q Dcon un tipo marginal impositivo del ,JQE$
bE ine6iciencias en la prestacin de los servicios, lo que es el resultado inevitable de los
siguientes 6actores que a6ectan al modelo pol/tico"burocr)tico de prestacin de servicios0
" en la o6erta, los agentes Dpro6esores, m8dicos, gestores de servicios$$$E se (an convertido en
6uncionarios p5blicos, burcratas sin incentivos a la e6iciencia$ .obra igual un buen m8dico o un
buen catedr)tico que uno que no se es6uerce$
" en el mando, el Estado ni es benevolente Dsirve a intereses personales, sectoriales, de partidos
pol/ticos, con los problemas de la agenciaE, ni es omnipotente0 no es capa& de gestionar
e6icientemente un numero creciente de servicios sociales$
" en la demanda, se extiende la mentalidad de recibir cosas gratis por lo que la demanda se
dispara Dse acaban las camas, las medicinas $$$ E, se despil6arra y se genera 6rustracin social$ .omo
la universidad 1es gratis3 se exige una por provincia Dpor lo menosE, todos pueden ir a la :niversidad
y se extiende la mediocridad$
" en la proteccin del trabajador0 el seguro de desempleo desincentiva el trabajo y 6omenta el
6raude y la econom/a sumergida$
.omo (an destacado .;IS=?B%9 F ;I.%;'? +?<=?;? en el caso espa2ol los e6ectos
econmicos perniciosos del Estado del Bienestar se agravan por diversas circunstancias$
" El Estado del Bienestar comien&a a implantarse en Espa2a en la transicin democr)tica, cuando
dic(o modelo europeo ya estaba en crisis ideolgica y econmica, en una 8poca caracteri&ada por la
crisis econmica y la ralenti&acin del crecimiento econmico$
" En Espa2a no exist/a un modelo econmico de6inido que apoyara la competencia$ %s/ el Estado del
Bienestar espa2ol se desarrollo restando iniciativa a los agentes econmicos capaces de generar
rique&a$
8
" Se utili&a pol/ticamente a las clases pasivas0 se (a producido un incremento continuo del gasto
p5blico en su vertiente social como medio de atraer los votos de pensionistas, parados y otros
1!
$
En de6initiva, la experiencia de este medio siglo (a sido bastante general, por encima de un
cierto nivel de actividad gubernamental total se as6ixia la iniciativa privada, se generan ine6iciencias
continuas, se acaba con la productividad y resulta imposible competir en el mercado internacional$
9os e6ectos se (an comprobado en distintos pa/ses0 el sector drena una parte cada ve& mayor del
a(orro nacional Dpor la v/a 6iscal v crediticiaE, las perspectivas de bene6icio de las empresas "que es
la 6uer&a motri& de la econom/a capitalista" se reducen, se debilita el esp/ritu empresarial, aumenta
el gasto social7 6inalmente, se produce un drenaje de los (ombres capaces que ven mejores y m)s
cmodas oportunidades en el sector p5blico
11
$ %l 6inal, las necesidades de 6inanciacin de 8ste, la
amplitud de sus tareas y servicios, desbordan cualquier c)lculo, se pierde la calidad y, el est/mulo,
y, el conjunto de la econom/a retrocede
3. Perspectiva jurdica
'esde la perspectiva jur/dico"pol/tica, la principal consecuencia del Estado Social es que 8ste se
convierte en un Estado dominador.. .omo (a explicado l5cidamente E$ >?;S=@?>>, Estado de
'erec(o y Estado Social son (asta cierto punto incompatibles como sistemas conceptuales$ Existe
una mani6iesta incapacidad conceptual del Estado de 'erec(o para encau&ar o con6ormar
jur/dicamente al Estado Social$ Ceamos de explicar esto$
El 1Estado de 'erec(o3 garanti&aba las libertades, los derec(os 6undamentales, la pa& y el orden
p5blico7 constitu/a un excelente sistema de de6ensa 6rente a las intervenciones del Estado en el
)mbito de los bienes o derec(os de los ciudadanos$ 4ero no *aranti&aba en absoluto la sanidad, la
educacin, la proteccin 6rente al desempleo, la proteccin del suelo, de los ancianos, la cultura,
etc$ El Estado de 'erec(o miraba al individuo y trataba de protegerle 6rente a las intervenciones
limitadoras del Estado$ 4or el contrario, en el Estado Social, el ciudadano vive del Estado$ El
Estado no es su agresor, sino su bene6actor$
%(ora bien, por esta v/a 6)cilmente se llega a un resultado0 el individuo queda en manos del
Estado, que le o6rece seguridad a cambio de su libertad$ El ciudadano queda cada ve& m)s
dependiente de sus due2os, de los que le proveen de servicios gratis$ El resultado es una situacin
triste de aletargamiento del individuo y de la sociedad que S=I*9E; denunci en este 6amoso texto0
Incluso si el Estado 6uese siempre sabio y benevolente con nosotros ser/a triste orientar
maestras vidas (acia 8l$ :na sociedad sana no debe asemejarse a un gran reba2o de gente
bien alimentada$ %ntes bien, debe orientarse (acia el principio de que (ay que dar a cada
individuo el m)ximo posible de responsabilidad sobre su vida y el m)ximo posible de libertad
para (acer 6rente a dic(a responsabilidad
1K
$
Ese Estado Social bene6actor 6)cilmente se convierte en un Estado dominador porque tiene el
gran poder de gastar y de satis6acer las necesidades de sus s5bditos, que resulta di6/cilmente
controlable por el 'erec(o$ <adie como >?;S=@>>, (a expuesto el peligro de este Estado Social
como instrumento de dominacin, en un texto que bien merece su trascripcin /ntegra0
1'
?p$ .it$ 4ag$ ##$
11
% este respecto, (ay que se2alar que los (ombres mas capaces aunque tengan vocacin de Servicio p5blico
" suelen terminar en el sector privado, debido al tec(o salarial no competitivo y a las escasas posibilidades de
promocin pro6esional que caracteri&an al sector publico$
12
*eorge M$ Stigler, 1private Cice and 4ublic Cirtue3, Mournal o6 9aT and Economics, ?ctubre, 19A1, pag$ 9$

1Ser/a un error creer que por eso mismo, en el Estado de 'erec(o, con su divisin de poderes, se
(a conseguido y est) en 8l garanti&ada la completa separacin entre dominio y 6unciones sociales$
La tentacin de dominar all donde se ayda, fomenta o s!venciona, es demasiado "rande para
poderla resistir siempre, en el supuesto de que se deseara$ El individuo, que conoce su
dependencia del Estado no est) en situacin de oponerle resistencia7 y no lo est), en primer lugar,
porque la constitcin del #stado de $erecho tal y como es la 9ey >undamental, no tiene normas
protectoras frente a n tal comportamiento. En segundo t8rmino, porque tampoco el particular
est) animado de un voluntad de resistencia 6rente al Estado, a pesar de que en casos concretos
tenga a su disposicin instrumentos jur/dicos idneos$ .on muc(a 6recuencia el jurista, cuyo
consejo se recaba en estos casos o en otros semejantes, experimenta que los a6ectados
renuncian a recurrir bajo la idea de que una tal victoria jur/dica ser/a una victoria pVrrica, ya que
(oy es mas sensato estar en buenas relaciones con el estado, de quien se depende
constantemente, que obtener justicia en un caso concreto$ Se teme que el Estado tome
represalias, y con 6recuencia encontrar) ocasin para (acerlo, dada la complejidad de las leyes$
Est) situacin se agudi&a por el (ec(o de que las tareas sociales del estado en sentido amplio
son llevadas a cabo por los 6uncionarios que en tanto que empleados del 4oder 45blico, carecen
del et(os del 6uncionariado pro6esional$ .on ello ro&o un problema sobre el que (e de volver mas
tarde$
Imposible detectar el componente de dominio que entra en juego en la reali&acin por el Estado
moderno de las 6unciones sociales7 ciertamente, no de un modo expreso y abierto, pero si de ipso e
ineludiblemente$ Wuien recibe ayuda del Estado se siente dependiendo de el y esta inclinado a
pleg)rsele$ En consecuencia, la intensidad del dominio del Estado es incomparablemente mayor de
lo que parece seg5n la literalidad de los derec(os 6undamentales garanti&ados en las
constituciones$
.on la aparicin del Estado social, la relacin del Estado con sus s5bditos se (a modi6icado en
otro aspecto$ El ciudadano posee intereses en el Estado, de intensidad y modo variable$ El
individuo tiene intereses en relacin con las prestaciones de la seguridad social, o en la continuidad,
supresin o modi6icacin de los precios establecidos o en la adjudicacin de contingentes o en la
concesin de divisas a 6ines de importacin o en la 6lexibili&acin del mercado de viviendas$ En sus
relaciones con el Estado, el individuo se orienta relativamente poco por principios o ideolog/as7 no
es 8l primordialmente conservador o liberal o socialista, sino agricultor, importador, pensionistas,
almacenista, propietario de vivienda, re6ugiado del Este, etc$ .ada una de estas condiciones
determina un concreto centro de inter8s, de modo que se pueden 6ijar las leyes y re6ormas
legislativas en las que est)n interesados los distintos grupos de a6ectados cuando dan su voto a un
partida pol/tico$ .ierto es, que esto no tiene un valor absoluto, pero si lo tiene en gran numero de
casos y en los mas relevantes$
El Estado social moderno no posee ya aquel elector que decide por principios7 aquel que, como
lo (icieran nuestros antepasados, este dispuesto a las barricadas por de6ender al jurado o a la
libertad de prensa$ El moderno elector no se entiende a si mismo como miembro de la comunidad
pol/tica estatal$ Es una de las caracter/stica del Estado social que el elector, cuando %cude a las
elecciones se oriente primariamente en 6uncin de su existencia individual concreta y vote en
consecuencia
1
3$
En este contexto sociopol/tico, el principio de legalidad y el Estado de 'erec(o 6)cilmente se
resquebrajan y, resulta di6/cil mantenerlos en su integridad$ F es que ambos 6ueron pensados para
un Estado que pro(/be, interviene, invade y manda, pero no para un Estado que o6rece, 6inancia,
gestiona, presta servicios$ Sus 6unciones de 1servicio p5blico3 6)cilmente se pueden
13
E$ >orst(o66, 1problemas constitucionales del Estado Social3, en el Estado Social %bendrot(, U$ >orst(o6, E$ y
'oerring X$ .entro de Estudios .onstitucionales, +adrid, 19#A, 4ags$ JG y JJ$
1'
instrumentali&ar al servicio de los gobernantes, como instrumento de dominacin del Estado$ 9a
6inanciacin p5blica, el 6omento$$$ incluyen la tentacin de mandar sobre dic(as actividades$
9a aspiracin del Estado de 'erec(o era la predeterminacin de las conductas por la 9ey Des el
%"overnment !y law, not !y men, que se concreta en la tipicidad del acto administrativoE, y ello es
6)cil de conseguir en los actos de intervencin limitadora o ablatoria de derec(os, pero con el
Estado Social, que o6rece 6avores, ayudas, es imposible predeterminar en la 9ey, los
comportamientos del Ejecutivo$ .uando el Estado selecciona a sus suministradores, compensa los
desempleados, otorga becas o concede exenciones 6iscales, resulta muy di6/cil predeterminar
conductas, pues existe una discrecionalidad t8cnica, una apreciacin de circunstancias y una
valoracin del inter8s publico en cada momento, muy di6/cil de limitar legalmente$
'e esta 6orma los conceptos cl)sicos del Estado de 'erec(o son de di6/cil aplicacin0 no slo los
conceptos de legalidad y capacidad, sino otros como 1legitimacin3 Den el Estado Social rige el
principio de igualdad, pero es de di6/cil controlE o 1derec(o subjetivo3 Den el Estado social nadie tiene
derec(o a los 6avoresE$ %unque se (an e6ectuado es6uer&os de integracin
1G
, el resultado 6inal es la
di6/cil jurisdiccin de las actuaciones del Estado Social
1J
$
3o" ot"a (a"t a+!.+ 'ista co!t"ol, 4.+i! s at"/ co!t"a l Estado5 A+!.+ lo$"!
la "a6)! ! l caso co!c"to, la "acci)! dl Estado (+d s" *-s d+"a.
7"c+!t*!t, co*o 0a dstacado 7ORST8O77 ! l t'to citado los a&ctados
"!+!cia! al "c+"so 1+dicial (o".+ a+!.+ $a!!, !o .+i"! !&"!ta"s co! l Estado
9(!s*os ! l caso d co!t"atistas, ("o*oto"s i!*o,ilia"ios, ,a!.+"os, *("sa"ios
l:ct"icos y, ! $!"al, scto"s "$+lados, c+yo !$ocio d(!d ! $"a! (a"t d los
(od"s (;,licos<. Todos llos ("%"! "!+!cia" a o,t!" 1+sticia.
>?;S=@?>> resume su pensamiento de una 6orma pl)stica cuando a6irma0 1la constitucin
del Estado de 'erec(o se comporta con respecto a las ideas sociales como el aceite respecto al
agua$ <o es posible me&clarlos$ <o se (a querido comprender, o no se (a querido apreciar tal
(ec(o
1A
3$ F es que, e6ectivamente, el agua y el aceite no se me&clan7 si se agita parece que se
compenetra, pero con el tiempo se separan$ %n)logamente, es imposible detectar el componente de
dominio que entra en juego en la reali&acin de las 6unciones sociales, ya que, quien recibe ayuda
del Estado est) inclinado a plegarse$ 4or ello, la intensidad de dominio del Estado es mayor que lo
garanti&ado por las .onstituciones$
C. C"isis dl Estado Social
%(ora bien, todo esto est) (oy en crisis, no porque el 'erec(o se (aya impuesto al Estado
Social, sino porque el Estado Social est) en quiebra0 no puede pagar sus compromisos$ =ambi8n en
quiebra conceptual, de sus pensadores y tericos$
14
Cid$ 4or ejemplo, los es6uer&os de juridi6icacin del Estado Social e6ectuados por Mavier 4ere& ;ojo, 19a
doctrina del =ribunal .onstitucional sobre el Estado Social3;evista espa2ola de 'erec(o .onstitucional,
.entrop de Estudios .onstitucionales, n- 1!, enero abril, 19#G, y asimismo, %ngel *arrorena +orales, 1el
estado Espa2ol como Estado Social y 'emocr)tico de 'erec(o3, :niversidad de +urcia, 4ags$ A# y sig$
15
Este problema se plasma en multiples cuestiones que se abordar)n a lo largo de estas lecciones desde las
1(uida del 'erec(o %dministrativo3 (asta la necesaria y pendiente re6orma de una %dmimnistracin que sea
pro6esional y neutral, lo que en temas de regulacin econmica recomienda la creacin de .omisiones
;eguladoras independientes$
16
>?;S=@?>>, 19a previsin ExistencialY, cit$ 4ag$ 1#
11
>rente a los resultados emp/ricos del Estado Social, se inicio a mediados de los a2os setenta
una pro6unda cr/tica que cristali& pol/ticamente en los Estados :nidos con el 4residente ;eaganl en
Inglaterra con +argaret =(atc(er y llego a Suecia con .arl Bildt$ 'espu8s, Italia, >rancia, Espa2a y
muc(os otros pa/ses (an iniciado amplios procesos de revisin$
4osiblemente, estamos a las puertas de un nuevo tiempo (istrico, en el que termina el
proceso iniciado a comien&os de siglo, y que se mani6iesta en el mundo entero, sin depender de
voluntarismo pol/tico alguno$ <o es 6ruto de un determinado gobierno, partido o ideolog/a, sino algo
m)s pro6undo, que pertenece al orden de la biolog/a (istrica0 cambios incontenibles, que
transcienden las 6ronteras territoriales e ideolgicas$ 4uede a6irmarse que en alg5n sentido (oy Blair
es la continuacin de +$ =(atc(er, bajo un nuevo nombre0 1neT labour3 $ .linton, (a reali&ado el
recorte del Estado del Bienestar que quer/a ;onald ;eagan$ +enem, lleg como peronista y (a
desarrollado una 6ant)stica pol/tica de privati&aciones las inici >$ *on&)le&, no %&nar, F es que la
privati&acin y el replanteamiento del Estado Social no es producto de un *obierno, sino el resultado
de un proceso de biolog/a (istrica$
%(ora bien, 6rente a la crisis del Estado del Bienestar, no basta decir0 1volvamos al Estado
liberal, al Estado m/nimo,Z$ Ser/a un simplismo$ %nte la Sociedad urbana y compleja en la que lo
colectivo (a sustituido a lo individual, el proceso no tiene vuelta atr)s$ 4or ello, 6rente a la utop/a
socialista, tambi8n (ay que (uir de la 1locura liberal3, que cree que el Estado puede ser suprimido y
que todo puede ser privati&ado, incluso el dinero$ El Estado est) para durar$ Seguir) siendo grande$
=ras las masivas privati&aciones del *obierno =(atc(er, el sector p5blico slo se redujo en G puntos
porcentuales, del GJQ al G1Q$ <adie pone en cuestin los 6ines esenciales del Estado7 y tampoco
los no esenciales, pero que (an sido incorporados a la responsabilidad de 8ste$ 9o que est) en
cuestin son los medios y el nuevo sistema de gestin$
a cuestin 6undamental es la siguiente0 R.mo re6ormar el Estado para que cumpla sus 6unciones
de Estado Social sin convertirse en un aparato de dominacin de la sociedadS Rcmo re6ormar el
Estado para evitar la invasin y manipulacin de lo colectivo por los partidos pol/ticosS7 Rcmo
re6ormar el Estado para que pueda cumplir sus 6unciones con e6iciencia, respetando al mismo tiempo
la legalidad y la libertad de los ciudadanosS
9a revisin se plantea en varios 6rentes, pero 6undamentalmente en estos tres0
aE &iveles de !ienestar.' <adie pone en cuestin algunos de los est)ndares del bienestar
conseguidos (asta el momento$ En concreto, nadie pretende suprimir el r8gimen de Seguridad
Social en materia de pensiones y ayudas a los necesitados, como tampoco las prestaciones o las
atenciones en materia de sanidad, educacin, vivienda y servicios p5blicos esenciales a la
comunidad, a los que antes nos re6er/amos$ :nicamente se pide, en estos campos, que se precisen
m)s los objetivos, que no se generalicen indiscriminada e ilimitadamente las ayudas y que se 6ijen los
niveles de asistencia o ayuda en cada campo concreto$
!) Sector empresarial p(!lico) Se replantea en toda su extensin la gestin econmica del Estado en
los sectores productivos de la m)s diversa naturale&a a la que se (ab/a llegado a 6inales de los
setenta$ El aluvin de empresas que (ab/an venido a parar directa o indirectamente a la propiedad
p5blica desde el acero o los automviles (asta la moda o los cosm8ticos de se2ora B no ten/a ning5n
sentido$ Esto es algo en revisin en todos los pa/ses y, desde luego en Espa2a$
c) *odelo de "estin de servicios) 4ero 6undamentalmente, y es 8ste qui&) el cambio m)s
importante, se replantea el modelo de gestin v prestacin de las actividades y servicios, incluidos
aquellos que integran b)sicamente el Estado del Bienestar$ >rente al modelo de gestin monoplica
12
y p5blica de los servicios, se propugna su modelo de gestin plural y privada que devuelva al
ciudadano la libertad de elegir$ >rente a la gestin administrativa B burocr)tica, (oy se postula la
actuacin a trav8s de empresas privadas v organi&aciones no *ubernamentales, capaces de asumir
con mayor 6lexibilidad, con mayor e6icacia y con mayor calidad, la satis6accin de las necesidades
sociales Daunque sea, naturalmente, con 6inanciacin estatal, o mixta0 p5blico B privadaE$ Se
cuestiona si es bueno que por las manos del Estado pase necesariamente dic(a prestacin o si por
el contrario, no ser/a mejor que el ciudadano se organi&ase asimismo, agrup)ndose en colectivos
capaces de proveer a sus necesidades conjuntamente pero sin la dependencia del Estado$ Es tanta
rebelin contra lo que +argaret =(atc(er llama 1la cultura de la dependencia 1$ [sta consiste en
(acer pasar por el Estado la organi&acin, prestacin y pago de todos los servicios Dde la educacin,
de la sanidad, de la vivienda, de la cultura, de los seguros, de las pensiones, del deporte, del ocio, de
la provisin del agua, gas y electricidad, de todos los servicios de transporte, etc$E =odo lo cual
supone, como (emos se2alado anteriormente, unos impuestos alt/simos con los que 6inanciar el
inmenso aparato burocr)tico que tales prestaciones requieren, un gasto p5blico incontenible, y una
absoluta in6erioridad social del ciudadano 6rente al Estado$
'$ +endencias de reforma
1 .Market esting! o li"ertad de elegir
9a alternativa que los nuevos *obiernos, de signo liberal conservador, (an venido a o6recer en
di6erentes pa/ses est) basada en el mantenimiento, en lo posible, de un nivel de prestaciones y
servicios a los ciudadanos pero devolviendo a 8stos las posibilidades de elegir, reconstruyendo el
mercado y la competencia entre los distintos operadores posibles Descuelas, (ospitales, centros
asistenciales, para los ancianos, universidades, sociedades deportivasE$ Se (a denominado a
veces, este sistema como de 1mercados plani6icados3 o de 1mercados mixtos3, regulados y
convocados desde el Estado y, en los que la %dministracin asigna 6ondos p5blicos en 6uncin de
las o6ertas que recibe o de las pre6erencias del consumidor, que es el usuario de los servicios$ <o
se trata, en lo posible, de reducir las prestaciones sociales ni el bienestar de la poblacin, sino de
reducir el gasto, suprimir burocracia, aumentar la e6iciencia$ En una palabra 1conseguir que cada
unidad de dinero p5blico que se gaste produ&ca m)s servicios sociales3
1,
$
Esa 6ue, a mediados de los #!, la l/nea de6endida en Italia por el llamado 14royecto *oria3, en el
que se propon/a la desintermediacin administrativa en todos aquellos servicios que pudieran
satis6acerse por la v/a del mercado$ En tales casos, la %dministracin, si quer/a, deb/a competir con
otras organi&aciones no gubernamentales, para prestar dic(os servicios Dm8dicos, educativos,
postales, o de seguros de veje&E$ 9os 6ondos se distribuir/an, con unos l/mites m)ximos, en 6uncin
de ello$
El *obierno ingl8s actual tiene como uno de los objetivos principales de la re6orma de la
%dministracin " m)s en concreto, del modo de gerenciar los asuntos p5blicos " el llamado 1+arHet
=esting3$ .onsiste 8ste en abrir las actividades del sector p5blico " todas aqu8llas que no a6ecten
al n5cleo del *obierno, al ejercicio de la autoridad p5blica " a la competencia entre distintos
operadores$ Se parte del principio de que no todas las actividades necesarias para la gestin de los
asuntos p5blicos tienen que ser llevadas a cabo en 6orma centrali&ada directa7 muc(as de ellas "
desde los comedores a la seguridad, pasando por las auditor/as externas, los servicios in6orm)ticos,
el transporte y tantas otras " pueden ser contratadas en el mercado mediante un sistema de
licitacin competitiva en la que participe la propia unidad administrativa que viene reali&)ndola (asta
a(ora, y eligiendo la o6erta que o6rece mas valor por el mismo dinero (vale for money). Ello
permitir) B dicen B en uso m)s e6iciente del gasto p5blico$
17
B? 9:<'*;E<, +inistro de @acienda de Suecia, en declaraciones al 'iario El 4a/s de K de %gosto de 199K$
13
[ste es un m8todo de gerenciar que se (a impulsado muc(o en los 5ltimos a2os en el ;eino
:nido$ '?<%9' B;E;E<=?< lo recordaba as/
1#
0
Bo 9undgren, +inistro de @acienda de Suecia, en declaraciones al 'iario #l ,as de K de agosto de
199K$
1%dministracin por contrato. La e-periencia en el .eino /nido. 4onencia presentada en el
Seminario Internacional celebrado en Buenos %ires, 1"J de noviembre de 199$ Edic$
+imeogra6iada$
1En 1991 junto con el lan&amiento del programa de la .arta de .iudadano Ddise2ado para
mejorar los niveles de calidad en la provisin de servicios p5blicosE, el gobierno p5blico en 1991 un
9ibro llamado 1.ompitiendo por la .alidad3$ 4ropon/a que todos los departamentos deber/an
establecer objetivos para *arket +estin" y estos deber)n ser p5blicos$ =ambi8n propuso que la
variedad de servicios abiertos a la competencia Den el pasado estos sol/an estar dentro de las
actividades complementarias como servicios de restaurante y la limpie&aE deber/a ser m)s amplia y
deber/a incluir las actividades cercanas al n5cleo del gobierno$ 'espu8s de la eleccin general de
mayo de 199K y del retorno del gobierno conservador, el primer +inistro invit a su asesor personal
en e6iciencia, Sir 4eter 9evene, a encargarse de la implementacin del 9ibro Blanco3$
En Suecia, como en @olanda, se (a optado igualmente por privati&ar la prestacin de muc(os
servicios$ Se (a entendido que el dinero p5blico para la educacin o la atencin sanitaria, deb/a ir a
los alumnos individuales y a los en6ermos, no a los colegios ni a los (ospitales$ 'espu8s, tanto los
centros p5blicos como privados recibir)n, a trav8s de la demanda de servicios que obtengan, los
ingresos que cada uno mere&ca$ 9a 6alta de clientes Dalumnos, en6ermos o usuarios del servicio de
que se trateE supone una merma sustancia de 6ondos y, muy, probablemente, el cierre ineludible de
los peores$ 9a libre competencia, dijo BE%=;I.E %SX, entonces ministra de Educacin sueca,
proporcionar) m)s valor al dinero gastado, aumentar) el papel de los padres en la educacin y
llevar) a m)s innovaciones$
Seg5n ello, la libertad y el mercado permitir)n desburocrati&ar muc(as actividades, reducir el gasto
p5blico, bajar los impuestos sin atentar contra el nivel de servicios$ Seguramente crear) un cierto
1desempleo o6icial3, lo que constituir) un incentivo no peque2o para los a6ectados, pero en la misma
medida generar), a corto pla&o, numerosos empleos privados, especialmente si se promueve, desde
los poderes p5blicos, una buena 6ormacin pro6esional$
?bviamente, todo ello requiere numerosas re6ormas estructurales $ 9a conclusin B ya se2alada " a
la que parece conducir la experiencia sueca es que la igualdad como ideal, m)s all) de lo ra&onable,
es una amena&a a la excelencia y al progreso 4or el contrario, la libertad de eleccin, la
responsabilidad personal y la asuncin de riesgos son un estimulo y una 6uer&a creadora, capa& de
generar rique&a$ .iertamente, (ay que ayudar siempre al necesitado, pero antes que identi6icar
cuidadosamente a 8ste$ Fa (emos dic(o que la ayuda general e indiscriminada para todos es
innecesaria, m)s aun, es perjudicial$ %si pues, (ay que someter a una estricta criba, sector por
sector, caso por caso, las ayudas y gastos que el Estado proporciona0 a las empresas, a los
individuos, a las instituciones o a cualquier proyecto nacional o internacional$
9as re6ormas estructurales que ello exige son numerosas$ 9o 6undamental es empe&ar a
separar cuidadosamente 6inanciacin p5blica de gestin p5blica$ Es obvio que todas estas
18
1%dministracin por .ontrato7 9a experiencia en el ;eino :nido, 4onencia presentada en el seminario
Internacional celebrado en Buenos %ires, 1"J de noviembre de 199, Edic$ mimeogra6iada$
14
actividades y servicios Deducacin, sanidad, pensiones, asistencia social, deporte y ocio, etc$E
seguir)n b)sicamente apoyadas en 6ondos p5blicos, por los que deben competir en igualdad de
condiciones tanto entes p5blicos como privados, organi&aciones no gubernamentales y cooperativas
de servicios$ Si el gobierno aplica esta pol/tica se ver) libre de muc(as tareas de administracin y
gestin que (oy pesan sobre 8l y con las que obviamente no puede$ .on un sector p5blico mas
reducido, el *obierno ser/a m)s e6iciente, se concentrar/a en los temas claves " en aquellos que son
los problemas esenciales de una sociedad " tendr/a m)s capacidad de dirigir y controlar Den lugar de
gestionar, exigir y mandarE y en de6initiva (ar/a mejor lo que tiene que (acer$ Slo as/ podr/an bajar
los impuestos$
En algunos campos como la educacin, el deporte o la cultura, la re6orma es m)s sencilla7 en otros,
como la sanidad o la asistencia a los ancianos, el cambio estructural es m)s complicado$ En
concreto, en materia educativa el 6amoso 1SHolpeng3, o c(eque escolar, que se puso en
6uncionamiento en Suecia en 199K, tuvo como e6ecto inmediato la ampliacin de centros docentes de
car)cter privado, que (an aumentado y, sobre todo, diversi6icado la o6erta escolar$
0. 1l"nas conclsiones
%nte el desa6/o planteado para la necesaria re6orma del Estado Social se propugna una re6orma de
las tareas del Estado y, en concreto, una re6orma del modelo de gestin de los servicios sociales$
La necesaria transformacin de las tareas del #stado) de la "estin a la re"lacin.
En ve& de gestionar y asumir la ejecucin directa de las tareas empresariales, el Estado debe
convertirse en regulador, )rbitro, supervisor, 6omentador de la iniciativa privada y no sustituidor,
creador y de6ensor del mercado, tanto en la produccin de bienes y servicios economices, como
culturales, sanitarios, etc$ Estas tendencias de re6orma quedan re6lejadas en el In6orme del Banco
+undial de 199,0 1El Estado en un mundo en trans6ormacin3 y ser)n ampliadas en lecciones
posteriores$ % su ve&, estas tendencias exigen una re6orma en el aparato del Estado, sobre todo en
la denominada %dministracin institucional, que (emos comentado en la leccin anterior$
La necesaria reforma del modelo de prestacin de servicios.
>rente al modelo de gestin monoplico y p5blico de prestacin Dine6icienteE de servicios, el
neoliberalismo proclama que cada uno sabe " mejor que el Estado " como gastar su propio dinero y
que cuanto m)s dinero pueda guardar en su bolsillo tanto m)s libertad y mas dignidad conservar)7
que no es bueno uni6ormar a todos bajo un mismo patrn y que (ay, que respetar las pre6erencias y
los sacri6icios que cada uno est) dispuesto a (acer para obtener mejor calidad en las prestaciones
que recibe$ <aturalmente, el Estado deber) atender dignamente las necesidades de aquellos que no
quieran o no puedan " porque no tengan medios para ello" organi&arse sus propios servicios, pero en
ning5n caso debe ser imperativo y obligatorio el deber de coti&ar para 6inanciar los servicios
estatales, tanto si los recibe como si no$ %quellos que pre6ieran proveer privadamente sus
necesidades deben ver reducidos sus impuestos$ .on esto no se a6irma que todos los ciudadanos
no deban pagar en proporcin a sus rentas por la v/a de los impuestos, pero s/ que (ay que
permitirles gastar una parte de lo que les corresponde pagar, como ellos quieran$ Esto es lo que
=(atc(er llamaba una sociedad de propietarios, en la que 6rente al Estado del Bienestar se
obtenga la 1Sociedad del Bienestar3 Dampliaremos esta consideracin m)s adelante, en el an)lisis de
1la subsidiariedad como par)metro social3$E$
En de6initiva, el nuevo modelo de prestacin de servicios sociales muestra las siguientes
tendencias0
15
2.' 3dentificar al necesitado. <o todo el que (oy recibe dinero p5blico es necesitado$ F as/, ya en
199 a6irmaba .arlos Solc(aga0 1=enernos que reconsiderar en gran medida el Estado del Bienestar
en Espa2a$$$ <o se trata de recortar derec(os, sino de aplicarlos a quien verdaderamente los
necesita3
19
$
4.' 5ompetencia Dal menos en cierta medidaE entre los prestadores Dp5blicos o privadosE de servicios$
4ara ello es esencial la libertad de elegir el prestador0 de elegir m8dico Dp5blico o privadoE o de elegir
:niversidad Dp5blica o privadaE$ F, obviamente, dic(a libertad no existe si se obliga a un pago doble
Dimpuestos para 6inanciar la prestacin p5blica y precio del sistema privadoE para acceder a la
prestacin privada en ve& de la prestacin p5blica$
4or lo tanto, est) en juego la coactividad de la prestacin p5blica$ :n ejemplo cercano ser/a el de
la obligatoria coti&acin a +:>%.E a la que se coti&an unas K,!$!!! ptas$ por tener salud gratis$
R4or qu8 no permitir la renuncia al sistema p5blico de salud, aportando una contribucin social " unas
A!$!! ptas$" para los menos 6avorecidosS Siempre (abr) di6erencias entre la sanidad que logre un
rico o un pobre, pero se trata de reducir di6erencias y lograr un servicio m)s competitivo, que proteja
al en6ermo y no al (ospital, mediante el c(eque m8dico u otra 6orma de instrumentarse la libertad de
eleccin$
9a misma competencia con libertad y responsabilidad se podr/a 6omentar en el sistema de
ense2an&a, por ejemplo, entre :niversidad y pro6esores Dsin uni6ormidad de t/tulos, ni de sueldosE$
@oy todos los t/tulos universitarios valen igual, todos los catedr)ticos Dsalvo por 1trienios3E cobran
igual$ El servicio p5blico administrativo es burocr)tico$ Se supone que todos los catedr)ticos saben
igual, prestan igual servicio y existe de ellos igual demanda$ 4ero no es verdad0 quien sepa m)s y
dedique m)s (oras tiene que ganar m)s$ En de6initiva, donde no existe competencia, ni precio, ni
valoracin social, no puede (aber buen servicio$
=ales son las l/neas de re6orma del actual modelo de Estado del Bienestar$ Es conveniente a(ora
completar este an)lisis con la aproximacin que o6recen los principios 6undamentales en la
ordenacin econmico social0 la subsidiariedad estatal y la solidaridad social$
II. SOLIDARIDAD SOCIAL Y SUBSIDIARIEDAD ESTATAL
%$ Subsidiariedad y solidaridad
2. 5onceptos meta6rdicos y relativos
Subsidiaridad y, solidaridad son conceptos metajur/dicos, que re6lejan un conjunto de ideas y
valores sobre el (ombre en la sociedad$ En teor/a, existe cierto acuerdo sobre su sentido7 en la
pr)ctica se (an concretado en reg/menes de ordenacin econmica y social muy diversos$
.omo es bien sabido, (ay dos modelos o sistemas b)sicos de organi&acin econmica uno presidido
por la libre iniciativa econmica y la libre decisin empresarial y otro, llamado de direccin o
plani6icacin central, presidido por las decisiones de la autoridad estatal y por la propiedad
colectivi&ada de los medios de produccin$ Estos dos modelos tericos no se dan en estado puro en
la realidad, pero si existen un conjunto de tipos intermedios, a veces llamados de econom/a mixta, en
los que se combinan los dos sistemas de decisin y de propiedad$ 9a opcin por uno u otro sistema,
o por alguna de sus modalidades intermedias, no es slo una cuestin de e6iciencia econmica
aunque esta sea un 6actor muy importante$ 9o que determina la eleccin de las gentes en el sistema
1
Cid$ 'eclaraciones de .$ Solc(aga al 'iario el 4ais, 19 de Septiembre de 199
16
de valores en el que" cree0 ese conjunto de creencias, saberes, pre6erencias y convicciones sociales
que presiden en cada momento la vida social
K!
$
4ues bien, en el orden de las ideas y valores, (ay, dos principios esenciales aparentemente
contradictorios, que (an jugado siempre como polos de tensin en la con6iguracin del orden social0
uno de ellos es el principio de li!ertad individal y s!sidiariedad estatal, otro el principio de i"aldad
de todos los hom!res y de solidaridad social. El primero encuentra soporte b)sico en el derec(o de
propiedad y en el sistema de mercado como instrumento de asignacin de recursos y satis6accin de
necesidades$ El segundo encuentra en el Estado social, como titular colectivo de bienes y
actividades econmicas y como portador de prestaciones para todos, su modelo operativo$ En la
adecuada articulacin de ambos principios, en cada momento y en cada lugar, radica una de las
claves del Estado moderno$
E! todo caso s d, (a"i" dl ca"-ct" "lati/o d la a(licaci)! d stos ("i!ci(ios:
i!d(!di!t*!t d la ("&"!cia ("so!al .+ s t!$a (o" +!o + ot"o d stos
(olos d t!si)!. La '("i!cia 0ist)"ica y *(#"ica *+st"a .+ !o s d, s"
do$*-tico, stos ("i!ci(ios !o ti!! i$+al /alo" y a(lica,ilidad ! todos los ti*(os y !
todos los (a#ss, si!o .+ ! s+ co!c"ci)! s d,"- a!ali6a" la "alidad 0ist)"ica social,
co!)*ica y c+lt+"al d cada (a#s. 3o" 1*(lo, la li,"ali6aci)! y ("i/ati6aci)! d
("staci)! d s"/icios (;,licos (+d s" adc+ada (a"a socidads o"$a!i6adas, .+
c+!ta! co! las i!&"ast"+ct+"as !csa"ias (a"a la ("o/isi)! dl s"/icios co!
+!i/"salidad y calidad= (o" l co!t"a"io, ! socidads *!os dsa""olladas (+d s"
!csa"io, al *!os i!icial*!t, l ("ota$o!is*o
Estatal en la provisin de dic(os servicios e in6raestructuras como 5nica 6orma viable de su e6ectiva
prestacin$ En tiempos de posguerra, en 8pocas de decadencia y en el comien&o del desarrollo,
pod/a ser necesario que el Estado asumiera un mayor protagonismo empresarial porque las
organi&aciones sociales no eran capaces$ Este 6ue el caso de muc(os pa/ses de Europa, tras la
Segunda *uerra +undial v tambi8n el caso de Espa2a en los a2os G!, tras una guerra civil
devastadora, aislada y sin divisas, necesitada de un lidera&go del Estado en la Econom/a$ @oy, en
cambio, no est) justi6icado el mantenimiento en los niveles actuales de la presencia estatal en la vida
econmica$
=ras esta consideracin sobre el car)cter relativo de los principios de subsidiaridad y solidaridad,
el objeto de este ep/gra6e es, justamente, intentar o6recer un desarrollo actual de ambos principios,
tratando de bajar 8stos del plano de las a6irmaciones tericas, al plano de las realidades concretas,
jur/dicas y econmicas, dentro del replanteamiento de los instrumentos del Estado Social$
4. #undamento antropolgico del orden econmico$social
9a comprensin de las normas e instrucciones econmico"sociales debe reali&arse en base a
una recta idea de la persona (umana$ 9a idea central es la dignidad del (ombre y el desarrollo
integral de su personalidad, la b5squeda de la 6elicidad$ 9a econom/a, el derec(o o la t8cnica deben
2'
%s/, escribe con acierto %;*%<'?\% son las ideas y valores los que dan ra&n el 6in del (ombre y de la
sociedad, e incluso los quedan sentido a la e6iciencia econmica$
Esas ideas y valores se plasmar)n, a su ve&, en las normas e instituciones, de modo que, por ejemplo, el
contenido concreto del derec(o de propiedad vendr) dado por la concepcin del (ombre y de la sociedad
re6lejada en ese entramado de ideas y valores$ 7id. %;*%<'?\%, %ntonio, el capitalismo y la 5entesims
1nns, 3#S#, +adrid, 199K$
17
servir para con6igurar una sociedad que permita la creacin, la libertad, el desarrollo personal en la
mayor medida posible$ 'estaquemos, pues, lo que creemos constituyen dos ideas b)sicas de la
naturale&a (umana0
1$1$ El (ombre es el centro de la creacin y las estructuras pol/ticas y econmicas est)n al servicio
del (ombre$ El (ombre es el titular de unos derec(os inalienables, anteriores al Estado y a la ley,
contra los que ninguna 1ra&n de Estado3 debe atentar$
K$ El (ombre es un ser social que necesita la relacin con los dem)s$ Si el (ombre est) llamado a
vivir en sociedad existir) necesariamente una solidaridad entre los miembros que componen cada
comunidad$ %(ora bien, debe quedar claro que la sociedad " o su personi6icacin jur/dica, el Estado
" no es un 6in en s/ mismo, sino que el 6in de toda la sociedad es el cumplimiento de los 6ines de sus
asociados$ 9o importante son las personas, no las organi&aciones$
'e esta concepcin del (ombre Dque es la greco"latina y judeo"cristianaE se deducen los dos
principios antes citados, que son mutuamente complementarios0 la subsidiariedad del Estado es
consecuencia ineludible de la libertad y dignidad del (ombre7 la solidaridad es exigencia, tambi8n
inesquivable, de la naturale&a social del (ombre$
3. %elimitacin del concepto de su"sidiariedad
Se re6iere a dos 6enmenos di6erentes0
2. S!sidiariedad institcional) signi6ica que no deben centrali&arse al m)s alto nivel aquellas
decisiones que puedan ser adoptadas con igual o mayor e6iciencia a un nivel pol/tico y administrativo
in6erior y, por consiguiente, m)s prximo a los ciudadanos$ Este principio se (a de6endido en las
relaciones intergubernamentales, tanto nacionales Des lo que se conoce con el nombre de
descentrali&acin pol/tico"administrativa0 reserva a los *obiernos regionales y locales de todas
aquellas cuestiones que a6ecten predominantemente a sus interesesE, como en el orden
internacional0 trans6erencia a los rganos de las organi&aciones supranacionales "es el caso de la
.omunidad Europea" slo de aquellas cuestiones en las que est8 comprometido el inter8s com5n,
manteni8ndose las competencias en todas las dem)s cuestiones reservadas a cada Estado$
4. S!sidiariedad estatal ' se re6iere a las relaciones entre el individuo y el Estado$ En este orden, el
principio contempla, no una cuestin organi&ativa sino sustancial0 cu)l (a de ser el grado de
intervencin y protagonismo del Estado en la vida econmica y social de un pa/s, y cu)l debe ser el
)mbito de libre actuacin de los ciudadanos y los grupos sociales intermedios$ Es este 5ltimo sentido
de la subsidiariedad Dy su complemento, la solidaridadE el objeto de nuestro an)lisis$
B. La s,)sidia"idad co(o 3a"'(t"o dl o"d! social
2. 8ormlacin
%corde con la idea del (ombre que se (a expuesto, y, dentro del sentido de la subsidiariedad como
relacin entre el individuo y el Estado, la subsidiariedad estatal o 6uncin subsidiaria del Estado
puede 6ormularse en los siguientes t8rminos0 no es l/cito quitar a los individuos y traspasar a la
comunidad lo que ellos pueden reali&ar con su propio es6uer&o e iniciativa, como tampoco lo es,
porque da2a y perturba el recto orden social, quitar a las comunidades menores lo que ellas puedan
reali&ar por s/ mismas, para atribuirlo a una comunidad mayor y m)s elevada
K1
.
21
En estos t8rminos se promunci la Enc/clica Wuadragesimo %nno, de 4io ]I$
18
Estas a6irmaciones, tienen un mismo 6undamento0 la organi&acin, cualquiera que sea, debe
servir e implementar el desarrollo de sus miembros, nunca destruirlos, ni absorberlos$ 9a libertad,
prerrogativa esencial de la persona (umana, slo quedar) garanti&ada si el Estado y, en general, las
autoridades p5blicas, permiten y 6acultan a cada ciudadano el ejercicio de su iniciativa y su
responsabilidad, tanto en las personas aisladas como en los grupos sociales en los que aquellas
pueden organi&arse$
Esta exigencia de libertad es condicin sine 9a non para el pleno desarrollo de la
personalidad y para el ejercicio de la creatividad (umana$ =al es el 6undamento 5ltimo del principio
de subsidiariedad, que no se re6iere slo al )mbito econmico sino sobre todo, muy esencialmente, a
los )mbitos educativo, cultural, art/stico e intelectual, porque 8stos son los grandes espacios de la
creatividad (umana$ %s/, en principio, no es papel del Estado (acer cultura ni ense2ar, ni predicar,
8stas son misiones del individuo y de la sociedad, que deben ejercer con libertad$ 4or el contrario, el
papel del Estado es crear las condiciones para que la libertad y la creatividad del (ombre puedan ser
ejercidas 6)cilmente$ 4ara ello tendr) que remover obst)culos y a veces 6omentar dic(as
actuaciones mediante la asignacin de 6ondos p5blicos, pero en todo caso debe abandonar la
mentalidad estatal de 1quien paga, manda3 9os individuos y la sociedad deben ejercer su libertad y
creatividad$
4. 5ondiciones previas
4ara que el principio de subsidiaridad pueda con6ormar la ordenacin social son necesarias unas
condiciones previas0 es necesario que (aya ciudadanos y agrupaciones dispuestos a actuar por s/,
asumiendo sus tareas y sus responsabilidades$ Es necesario que exista una 1sociedad vertebrada3
en agrupaciones y cuerpos intermedios iglesias, grupos patrimonios, corporaciones y 6undaciones$
@ay pa/ses que tienen una vida asociativa rica y variada como EE$::$ 4or el contrario, en Europa
Despecialmente la Europa del SurE, la 6alta de vida asociativa es 6ruto del liberalismo doctrinario de la
;evolucin >rancesa y de la decadencia de las organi&aciones sociales del %ntiguo ;8gimen que
lleva a la a la ;evolucin$ @oy nos encontramos en un camino inverso, de regreso a la
descentrali&acin y a las agrupaciones$ %(ora bien, para que (aya ciudadanos y agrupaciones con
iniciativa social y pueda (acerse realidad el principio de la subsidiariedad, son necesarias algunas
condiciones institucionales, b)sicamente estas tres0 1E reconocimiento amplio del derec(o de
propiedad privada7 KE el derec(o de 6undar y de (eredar Dcomo prolongacin del derec(o de
propiedadE7 y E la libertad de empresa Dincluyendo el libre mercadoE$
En lecciones prximas ser)n anali&adas estas instituciones b)sicas$ Slo a2adiremos a(ora que
para un desarrollo ra&onable de la subsidiariedad estatal es necesario una cuarta condicin, a saber0
un sistema 6iscal no as6ixiante, ya que en la medida que el Estado vac/e los bolsillos, reducir) el
margen de la iniciativa social$
3. +tlos le"timos de intervencin estatal
@emos dic(o que el papel del Estado, en este modelo de ordenacin econmico"social es el de
crear el marco constitucional y jur/dico que d8 seguridad y garant/a a los derec(os$ Ello implica
algunos t/tulos leg/timos de intervencin estatal que se centran en tres 6unciones esenciales a todo
Estado$ Son 8stas0
1$ *aranti&ar esa seguridad, de manera que quien trabaja y produce pueda go&ar de los 6rutos de
su trabajo y, por tanto, se sienta estimulado a reali&arlo e6iciente y, (onestamente$ 9a 6alta de
seguridad, junto con la corrupcin de los poderes p5blicos y la proli6eracin de 6uentes impropias de
enriquecimiento y bene6icios 6)ciles, basados en actividades ilegales o puramente especulativas, es
1
uno de los obst)culos principales para el desarrollo y para el orden econmico$ En un sistema
corrupto slo existe la libertad del navajero o del esta6ador$ ;ecordemos que ya Merem/as
BE<=@%+ basaba en la seguridad de los derec(os, la clave de toda prosperidad v de toda la
abundancia
KK
$ [sta (a sido siempre la 6uncin esencial del Estado, para la cual los (ombres se
asocian y, dan nacimiento a 8ste$ 9a mejor garant/a de ese orden jur/dico es la existencia de
tribunales independientes$
K$ 9a segunda 6uncin del Estado es ordenar y estimular el correcto ejercicio de los derec(os
individuales y, en particular, de los derec(os econmicos$ 9os derec(os no son ilimitados7 incluso los
derec(os 6undamentales tienen los l/mites y deben ser ejercidos sin atentar a los derec(os de los
dem)s, sin imposiciones, con igualdad de in6ormacin, con garant/a de veracidad Dpor ej$ <ormas
sobre contabilidad, sobre condiciones de contratacinE y as/ el Estado debe velar para que el
mercado sea leal y la competencia entre partes, en condiciones de igualdad$
$ 9a tercera 6uncin y t/tulo de intervencin es la correccin de desigualdades, la adopcin de
aquellas disposiciones y medidas que (agan posible una m)xima igualdad de oportunidades contra
toda discriminacin Dse trata de evitar que el nacimiento, o el sexo, o el lugar determinen la vidaE$ %l
mismo tiempo, el aseguramiento de un m/nimo vital Deducacin, salud, vivienda, rentasE a todos los
ciudadanos$
Esta es una 6uncin estatal caracter/stica en la 1econom/a social de mercado3, en la que se combina
los mecanismos de la econom/a de mercado con complementos que den seguridad a la sociedad$
'e esta 6orma el liberalismo tradicional tradicional recibe correcciones en dos supuestos0
1$ cuando el mercado contenga en s/ mismo 6uer&as desestabili&adoras que alteran y 6alsean sus
reglas7 y
K$ cuando nos encontremos ante necesidades que no son solventables v/a mercado,
bien porque estarnos ante otro tipo de exigencias, culturales y espirituales, que el mercado no puede
atender, bien porque se trata de (acer realidad unos ideales 8ticos y sociales Dcorreccin de
desigualdades, aseguramiento de un m/nimo vital acorde con la dignidad (umana, atencin a
situaciones de marginacin y miseria material y moral en que aun vive muc(a genteE que la sociedad
en su conjunto se (a propuesto
K
$ En tales casos se deben corregir y complementar los mecanismos
del mercado$ El problema radica en 1como3, se debe corregir el mercado0
En primer lugar, deben ser medidas que no desincentiven notoriamente el trabajo y el es6uer&o$ Se
tratar de igualar las oportunidades, no los resultados$
En segundo lugar, en la medida de lo posible, no debe suprimirse el mercado Dser/a una econom/a de
plani6icacin centralE, sino que (a de tratarse de intervenciones con6ormes al mercado, que no
contradigan su naturale&a$
En todo caso se debe se2alar que la pol8mica (oy se sit5a en los instrumentos para organi&ar los
complementos necesarios en los sectores extramercado, como educacin, sanidad, proteccin de
ancianos, arte y, cultura, emigracin, y servicios asistenciales para marginados$ Son sectores que no
22
:n excelente resumen de las tesis de BE<=@%+, en S.@U%;=P F .%;B%M?, %$ +eora #conmica de los
$erechos de 1propiacin, +adrid, 19#!, papel mimeogr)6ico
23
Cid$ 9a s/ntesis de los postulados b)sicos de los 6undadores de la econom/a social de mercado B
+%%;+%.X, 9$ E;@%;', U$ ;?4XE" Expuesta en 'e la >uente, Muan +arcos, 1la Econom/a Social de
+ercado3 %EE, 19,#, Intontun$
2'
o6recen negocios rentables, salvo en determinados segmentos Dcentros especiali&ados de alta
educacin o de medicina privada especiali&adaE$ En los dem)s y con car)cter general, estas
actividades, que son clave para el desarrollo de los pueblos, no son mercadeables, pues llegar/an
slo a muy pocos$ 4or ello, el Estado debe estar presente en estos sectores$ %(ora bien, existen
b)sicamente dos sistemas0
1$ un sistema monoplico de gestin p5blica, organi&ado por el Estado$
Es la denominada 1subsidiariedad invertida3, vigente en Europa y Espa2a, cuyo replanteamiento es
una exigencia de la comentada crisis del Estado del Bienestar$
K$ un sistema abierto, plural, competitivo, con6orme al mercado que permite la libertad de elegir y la
libertad de gastar de cada ciudadano seg5n sus prioridades y sus posibilidades$ Este sistema es
m)s acorde con el principio de subsidiariedad$
El primero de estos dos sistemas (a sido el (asta (oy imperante en Europa Den Estados :nidos (a
sido el segundoE pero se est) imponiendo la tendencia (acia el sistema abierto$ 9a experiencia
sueca es un ejemplo0 tras la expansin y crisis, del Estado Social, de subsidiariedad invertida, las
re6ormas introducidas por .arl BI9'= Drecorte del Estado del bienestar y de la presin 6iscal, c(eque
m8dico, bono escolar, etc$E devolvieron la libertad y responsabilidad a los individuos, y la e6iciencia y
calidad en la prestacin de algunos servicios sociales$ Se trata de una pol/tica que conlleva un alto
riesgo pol/tico " de (ec(o, BI9'= perdi las elecciones " pero se trata de una tendencia imparable " la
prestacin competitiva, p5blica y privada, de Servicios Sociales " que llegar) "antes o despu8s " a
toda Europa$ 'e esta 6orma se recuperar) el principio de subsidiariedad estatal e iniciativa social con
pluralidad de o6ertas para la prestacin de los servicios sociales$
4. I!st",(!taci-! l%al dl 3"i!ci3io d s,)sidia"idad
9o dic(o (asta aqu/ va teniendo un cierto grado de aceptacin social$
%(ora bien, Res posible la recepcin del principio de subsidiariedad por el
?rdenamiento jur/dico positivoS Ro m)s bien, aqu8l slo puede ser uno de esos 4rincipios
inspiradores de la pol/tica social y, econmica con di6/cil articulacin jur/dicaS
9a experiencia (istrica, m)s bien apunta a lo segundo$ En Espa2a, la legislacin anterior a la
.onstitucin de 19,#, trat de re6lejar dic(o principio en algunas de sus m)s importantes leyes,
especialmente, a partir de 19AK en que se tratar) de instrumentarlo a trav8s de un procedimiento, en
el cual se acredite la inexistencia o insu6iciencia de la iniciativa privada Desto, en el orden econmico,
porque en el orden social, esto es, educativo, sanitario, cultural o asistencias, el r8gimen del general
>ranco 6ue tan estatali&ador como cualquier de sus coet)neosE$
Esta imagen liberal y abstencionista Dpor lo que a la creacin de empresas se re6iereE que la
legislacin de los 4lanes de 'esarrollo quiso o6recer7 era sin embargo m)s aparente que real, pues
quedaba al arbitrio del *obierno apreciar conceptos como insu6iciencia de la iniciativa privada,
Dapreciable en 6uncin de los objetivos del 4lanE conveniencia de impedir o combatir pr)cticas
restrictivas, de6ensa o alto inter8s nacional3, y ra&ones t8cnicas o de urgencia apreciadas por el
*obierno$ 4or ello, los cr/ticos de esta 6ormulacin (an (ablado de que el nuevo sistema, m)s que
asentar el principio de subsidiariedad, consagraba el 1principio de discrecionalidad3
KG
$ =odo
depend/a de lo que el *obierno quisiera (acer$ 'e (ec(o, el *obierno actu con la misma libertad
de movimientos que antes, aunque en el caso del I<I con menos iniciativas empresariales de lo que
(ab/a (ec(o (asta entonces$
24
Cid$ 'e +iguel *arcia, 4edro, @acia un estatuto de la Empresa 45blica, +adrid 19,,, pag$ K!G, En el +ismo
sentido, +u2o& 9ope&, %lvaro, Empresas 45blicas y .osntitucin, Estudios .E., +adrid, 19,#, 4ags$ 1! y 11$
21
% partir de 19,, y, sobre todo en el per/odo constituyente, se produjo en Espa2a un cierto
movimiento de cr/tica a dic(o principio de subsidiariedad$ Se (abl primero de complementariedad
de la iniciativa p5blica F, m)s tarde, de coiniciativa econmica, seg5n la cual, tanto la iniciativa
privada como la iniciativa p5blica empresarial deb/an reconocerse en r8gimen de igualdad$
La Co!stit+ci)! s(a>ola d 1?@A /i!o a co!sa$"a", co*o 0*os /isto, l lla*ado Estado
Social d D"c0o, "co$i!do ! l ca(#t+lo III dl T#t+lo I toda +!a s"i d ("i!ci(ios
"cto"s d la (ol#tica social y co!)*ica ! los .+ /i! a c"istali6a" la *-s a*(lia
&o"*+laci)! .+ i*a$i!a"s (+da dl Estado dl Bi!sta" o Estado Social. Y co0"!t
co! st (la!ta*i!to, s 0a dsa""ollado +!a doct"i!a co!stit+cio!al s$;! la c+al
+!os y ot"os s+1tos (;,licos o ("i/ados, (+d! i!icia" toda clas d *("sas o
acti/idads co!)*icas, si*(" .+ todos "s(t! las "$las d la co*(t!cia y
act;! ! ":$i*! d i$+aldad. La i!iciati/a (;,lica B co!cl+y! *+c0os co*!tado"s B
!o ".+i" !i!$+!a l$iti*aci)! ca+sal ! l i!t":s $!"al y d*-s *oti/os
1+sti%cado"s d a!ta>o, (o".+, s$;! llos, s+ "co!oci*i!to co!stit+cio!al s a*(lio
i!co!dicio!ado
2C
.
%mpliaremos estas consideraciones en lecciones posteriores relativas a la empresa p5blica, pero
debemos adelantar que ju&gamos completamente errnea dic(a tesis 4or una parte, la empresa
p5blica, de (ec(o, siempre act5a en situacin de privilegio respecto a la privada Dprivilegios de
6inanciacin y asimismo privilegios jur/dicosE$ 4ero, sobre todo, aunque pueda ser
constitucionalmente posible la creacin de cualquier empresa p5blica, en cualquier sector y en
cualquier momento Dentre otras cosas, es imposible en este punto el control del =ribunal
.onstitucional7 lo que es muy discutible es que ello sea socialmente conveniente, a la vista de la ya
larga experiencia que tenemos del 6uncionamiento de las empresas p5blicas$ F de (ec(o el actual
proceso de privati&aciones as/ lo acredita$
4or lo dem)s, la experiencia de estos 5ltimos a2os en muc(os pa/ses " no slo de la Europa del
Este, sino tambi8n de pa/ses europeos americanos " (a demostrado que cuando no se respeta el
principio de subsidiariedad se 6omenta la pasividad y la desidia, se di6iculta el desarrollo (umano y se
empobrecen las sociedades$ En de6initiva, el principio de subsidiariedad, aunque de di6/cil articulacin
jur/dica, es (oy un par)metro b)sico en la ordenacin econmica y social
KA
$
C. La solida"idad, s%,!do 3a"'(t"o dl o"d! social.
9a de6ensa de la libertad y la iniciativa individual tiene un env8s no menos importante0 la
solidaridad social$ .omo ya (emos dic(o, 8sta es la consecuencia de la naturale&a social del
hom!re, que debe llevar a 8ste a una 6irme y perseverante actitud de contribucin al logro del bien
com5n$ El bien com5n no es slo la suma del mayor n5mero de bienes individuales posibles " no slo
el ptimo paretiano " sino algo m)s$ Es, sobre todo, la creacin de aquellas condiciones Dalgunas
medibles en t8rminos econmicos y otras noE en las que cada uno de los miembros de una sociedad
pueda llevar una vida m)s (umana, desarrollar mejor su personalidad, lograr sus aspiraciones$ Ello
25
Cid$ Entre otros muc(os pronunciamientos, el de ;ojo %ngel, 1%ctividad econmica 45blica y actividad
econmica privada en la .onstitucin espa2ola3 en ;evista de 'erec(o +ercantil, <ums$ 1A!"1AK, 19#, p/gs$
!9 y sigs$
26
En este sentido, una de las mentes mas 95cidas de 9atinoam8rica (a escrito lo siguiente 1no se discute ya B
por su evidencia B que el principio rector que justi6ica la intromisin del Estado en el plano econmico y social
es el de subsidiariedad3$ .assagne, Muan .arlos, 9a Intervencin administrativa, %beledo 4errot, Buenos %ires,
199K, 4ag$ 1KA$
22
como escribe ARGANDO5A
60
, implica ante todo el reconocimiento de su dignidad y la de6ensa de
sus derec(os b)sicos, pero tambi8n, y sobre todo, la creacin de aquellas condiciones que permitan
a todos los (ombres el acceso a los bienes materiales, la reali&acin de un trabajo justamente
remunerado y el dis6rute de aqtiellos bienes comunes, tanto 6/sicos como culturales, a los que todos
deben tener derec(o$
?bviamente, esta solidaridad ser) siempre una meta, un objetivo nunca plenamente logrado,
pero tal principio debe inspirar algunas de las reglas b)sicas de la ordenacin econmico"social$
%(ora bien, conviene distinguir lo que deben ser mani6estaciones de una virtud moral personal, que
cada (ombre debe practicar Dla solidaridad en este orden no est) lejos de la caridadE de lo que 8sta
sea como principio pol/tico inspirador de un r8gimen jur/dico exigible a todos los ciudadanos$ En este
sentido, que es el que aqu/ se considera, la solidaridad tiene b)sicamente tres mani6estaciones0 el
r8gimen de la propiedad, el r8gimen jur/dico de la empresa y, sobre todo, el r8gimen 6iscal, que
anali&aremos brevemente$ Sobre la propiedad y la empresa nos extenderemos en lecciones
posteriores pero conviene exponer en este momento un par de consideraciones$
2. Solidaridad y propiedad
En la regulacin de los derec(os y libertades, el ejercicio de los derec(os se une a deberes$ %s/, el
derec(o de propiedad comporta tambi8n el deber de explotar, invertir y ejercer las 6acultades
dominicales de acuerdo con la 6uncin social de aquellos bienes$ 9a 6uncin social de la propiedad
debe ser delimitada por la 9ey, imponiendo el deber moral de utili&ar la propiedad de tal 6orma que se
deriven bene6icios para la colectividad$
Sin embargo, 8sta es una tarea di6/cil pues no existe un derec(o de propiedad de contenido uni6orme,
sino que, en 6uncin de su objeto, Ia propiedad tiene determinadas vinculaciones y cargas$ 4or
ejemplo, en el suelo urbano, las m5ltiples cargas se re6ieren a cesiones obligatorias, limitaciones de
edi6icacin, &oni6icacin, deberes de construir7 en el caso de in6raestructuras y redes sobre las que
descansan los servicios Dtelecomunicaciones, gas o electricidadE, los titulares de las mismas tienen la
carga de permitir acceso de terceros, es decir, el uso de la red por un tercero, previo pago de un
peaje$ F otro tanto podr/amos decir de la propiedad art/stica, 6orestal o minera$ =odas estas
propiedades,Z tienen l/mites y vinculaciones que deben cumplir$ .iertamente, cuando se produ&ca
una privacin singular, ser) necesaria su indemni&acin, lo que nos lleva a otra di6/cil cuestin0
Rdnde acaba el l/mite a la propiedad y dnde empie&a la privacin de propiedadS$
En todo caso, en el r8gimen jur/dico positivo sobre la 6uncin social de la propiedad, se aprecia que
8sta se (alla todav/a muy lejos de esa 6ormulacin moral que apela al uso de los bienes en bene6icio
de todos o de la idea de que, m)s que propietarios, sus titulares (an de ser "erentes o
administradores temporales de los mismos$ 9a 6amosa 1(ipoteca social3, de la que (abla la doctrina
social de la Iglesia, es m)s una cuestin de conciencia Dcomo la limosna o la ayuda al en6ermoE que
un criterio de ordenacin econmica o de exigencia jur/dica$
4. Solidaridad y empresa
9o mismo se puede argumentar respecto a la empresa0 8sta no est) slo al servicio de los
accionistas y directivos, sino tambi8n de los trabajadores, clientes suministradores y el entorno
medioambiental y social en que se mueva$ 4or ello junto al balance econmico de las empresas se
de6ine el balance social, entendido como aquel conjunto de actividades y mecena&gos cuyos
bene6icios no se integran en los bene6icios netos de la empresa, sino que trascienden directamente a
27
%;%*'?\%, %<=?<I?, 1;a&ones y 6ormas de la solidaridad3, en estudios sobre la Enc/clica Solicitudo ;ei
Socialis, +adrid 1991, 4ag$ , y sigs$
23
la sociedad$ Sin embargo, (ay que se2alar que el principio de solidaridad en la con6iguracin jur/dica
de la empresa (a tenido a(ora una muy modesta reali&acin$
En la con6iguracin cl)sica de la empresa, manda el capital o sus representantes7 los directores de la
misma se identi6ican con aquel7 y los trabajadores se limitan a obedecer, reuni8ndose en
agrupaciones o sindicatos para obtener sencillamente una parte B la mayor que puedan B de los
ingresos empresariales$ En ese contexto, la solidaridad es sencillamente un sistema de cooperacin
voluntaria basado en el do t des. %(ora bien, junto a la necesaria l/nea clara de mando y de
responsabilidad, cada d/a resulta m)s evidente que lo esencial en una empresa es la capacidad
creativa de sus (ombres, elemento m)s 6undamental que la propiedad del capital para el logro de los
6ines de la empresa y, con ello, de sus bene6icios$ 4or otro lado, es igualmente cierto que si los
propietarios arriesgan su patrimonio, los trabajadores arriesgan su puesto de trabajo, sus ingresos, y
su estabilidad$ 4or ello, se est) generando una nueva cultura empresarial, con un estilo de direccin
participativa y adopcin de decisiones por niveles$
Entre otras consecuencias que se deriven de ese nuevo modelo de empresa, sin duda 8ste acarrear)
una di6erente concepcin respecto de la distribucin de los excedentes empresariales entre0 1E
clientes, KE directivos y trabajadores, E reinversin y plusval/as de la empresa, y GE dividendos a los
accionistas$ =odo ello, contribuir) ciertamente a (acer de la empresa una comunidad de personase y
no slo de capitales, pero igual que ocurre con la 6uncin social de la propiedad, est) lejos todav/a de
(aber sido articulada de una 6orma completa y operativa$
3. Solidaridad & sistema fiscal' (solidaridad estatal o solidaridad social)
9a tercera v/a a trav8s de la cual puede lograrse la solidaridad, y con mayor e6ectividad, es la v/a
>iscal0 el impuesto sobre las rentas Dde las personas 6/sicas o las sociedadesE, sobre el patrimonio o
sobre las transmisiones Dintervivos o mortis causa), son el procedimiento (abitual de llevar a cabo
esa redistribucin de bienes en que la solidaridad consiste0 la cobertura de necesidades sociales que
tienen (oy asumida en gran medida los Estados modernos Dpensiones, desempleo, asistencia social
a los marginadosE, la provisin de bienes p5blicos servicios esenciales a la comunidad Dsanidad,
educacin, transporte, vivienda, in6raestructuras, grandes abastecimientos " agua, gas, electricidad "
servicios urbanosE en la medida en que no se cubre el coste real de tales bienes con los precios o
tari6as que se pagan por ello y, en general, la 6inanciacin con 6ondos p5blicos de actividades
p5blicas Do privadasE en bene6icio de todos, son el sistema (abitual de (acer realidad la solidaridad
entre los que tienen Do tienen m)sE y los que no tienen Do tienen menosE$
%(ora bien esta trans6erencia obligada de rentas pasa necesariamente por el Estado Den sus distintos
niveles de *obiernoE, pues este es el 5nico que pueda legitimarla a trav8s del debido procedimiento
legal$ En los 5ltimos tiempos (an crecido extraordinariamente las contribuciones para6iscales aunque
con la misma cobertura legal B como son las coti&aciones a la Seguridad Social, que alcan&an
niveles muy elevado$
%unque no es el 5nico criterio que debe inspirar un sistema 6iscal B 8ste debe ser tambi8n
econmicamente e6iciente, no distorsionador de la econom/a, 6lexible sencillo de aplicar y m)s cosas
B una cualidad esencial del mismo es la justicia distributiva que genere0 que pague m)s el que m)s
tiene, el que mayores bene6icios o rentas obtiene de la sociedad, el que m)s prestaciones recibe del
Estado, el que m)s consume, o cualquier otro /ndice de la capacidad econmica del sujeto$ %si se
consagra en el art/culo 1 de la .onstitucin espa2ola al a6irmar todos contribuir)n al sostenimiento
de los gastos p5blicos de acuerdo con su capacidad econmica mediante un sistema tributario justo
inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ning5n caso, tendr) alcance
con6iscatorio$ 9as concreciones de estas ideas son m5ltiples, de una gran complejidad y no vamos a
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entrar en ellas$ 9o que importa destacar es que la solidaridad por la v/a 6iscal, tal como (oy se
practica, es siempre una solidaridad estatal$ @oy se ve al Estado casi como la 5nica v/a para la
solidaridad$
9a solidaridad estatal se traduce, as/, en el monopolio de la gestin p5blica de la solidaridad lo cual
es algo, que como (emos visto anteriormente esta en pro6undo proceso de revisin0 el Estado debe
recaudar y gastar, pero no tienen que ser la 5nica v/a en la prestacin, sino que la justicia distributiva
debe lograrse a trav8s de medios que sean los m)s e6icientes posibles$ 9as ra&ones para ello son
tanto jur/dicas Del Estado no es garant/a de igualdadE como de e6iciencia$ >rente a la imagen de
Estado angelical justo y bueno, que da a cada uno de lo suyo, la evidencia muestra que no es as/0
6recuentemente el Estado es el bot/n de los partidos pol/ticos, que colocan all/ a sus parientes y
amigos y explotan al ciudadano$ 9a corrupcin, 6recuentemente denunciada en pa/ses como Italia,
Espa2a, >rancia, %rgentina o Brasil, (a restado credibilidad a las instituciones p5blicas y a sus
gestores$
En este sentido, en las 5ltimas d8cadas, se (a producido, especialmente en el mundo anglosajn,
una cr/tica pro6unda a la mentalidad sacrali&adora del Estado$ 9a encarnacin del inter8s p5blico en
pol/ticos, administrativos o burcratas es algo que (a ido degrad)ndose progresivamente en la
conciencia social, y no puede subsistir$ 9as sociedades ilustradas de nuestros d/as descon6/an de
sus gobernantes, ya que como (a demostrado %nt(ony '?U<S la democracia no encarna el inter8s
p5blico, sino ante todo, un sistema de intereses personales, en segundo lugar, un sistema de
intereses sectoriales del grupo u organi&acin a la que sirve, o de la clase a la que pertenece, y
6inalmente, en la medida en que ambos lo permiten, el aparato burocr)tico se mueve por una cierta
idea, casi siempre vaga e imprecisa de lo que puede ser el inter8s p5blico$ Se (ace tambi8n cada
ve& mas di6/cil llegar a identi6icar que es ese inalcan&able, inter8s p5blico por la sencilla ra&n que
no slo (ay un p5blico sino muc(os p5blicos$ 4or tanto, se (ace di6/cil aceptar como indiscutible esa
presuncin de titularidad en exclusiva del inter8s p5blico a 6avor de la %dministracin, que de una
manera arcana y como iluminacin divina nos puede decir a todos lo que mas nos conviene$
4or otro lado, la experiencia de la gestin p5blica en esa inmensa serie de prestaciones que los
Estados o6recen al ciudadano y a trav8s de las cuales se quiere (acer realidad la solidaridad
Dpol/ticas de empleo, subsidios al desempleo, proteccin del medio ambiente, conservacin del
patrimonio (istrico art/stico, desarrollo cultural y deportivo, proteccin a la tercera edad y sistema de
pensiones y residencia, etcE (a sido (asta el momento muy negativa$ 9a burocrati&acin del
altruismo (a dado lugar a altos costes y malos servicios$
%umenta el gasto p5blico en materia de personal para la gestin de prestaciones de los servicios
sociales D(ospitales, centros educativos, residencias de ancianos, servicios culturales, institutos y
centros de atencin del desempleo, etc$E
4ero la calidad de los servicios se (a degradado al mismo tiempo$ %l 6inal, la solidaridad estatal, la
atencin p5blica de las necesidades de desempleados, jubilados, en6ermos y marginados (a tenido
6rustrantes resultados$ @oy se trata de encontrar nuevos caminos, nuevos modos de solidaridad
social, no solo estatal, distinguiendo la 6inanciacin estatal Dsolidaridad 6iscalE y la gestin Dsolidaridad
socialE 6rente a una prestacin p5blica igualitaria de los servicios sociales$ Incluso la 6inanciacin
debe utili&ar nuevos instrumentos como la recaudacin para la universalidad del servicio a la
exencin$
4or 5ltimo, se debe recordar que una solidaridad indi6erenciada (ace a una sociedad civil alertagada$
4or ello, se deben elegir los instrumentos de solidaridad que eviten, en lo posible el absentismo y el
desincentivo al es6uer&o$ 4or ejemplo, para la proteccin del desempleo es mejor 6inanciar al que
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crea trabajo que 6inanciar, sin m)s, al que no tiene trabajo$ En de6initiva, el desa6/o actual consiste en
encontrar nuevos instrumentos y modelos de gestin plural, privada y e6iciente de la solidaridad
estatal$
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