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Actas del
Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires,
Argentina / 10, 11 y 12 de julio de 2013
Comunicación, políticas e industria: Actas del VIII Congreso Internacional de la Unión
Latina de Economía Política de la Información, la Comunicación y la Cultura / Luis A.
Albornoz... [et.al.]. - 1a ed. - Bernal: Universidad Nacional de Quilmes, 2013.
E-Book.
ISBN: 978-987-558-266-8
1. Comunicación. 2. Actas de Congresos. I. Albornoz , Luis A.
CDD 302.2
Fecha de catalogación: 10/07/2013
Comunicación, políticas e industria: Actas del VIII Congreso Internacional de la Unión
Latina de Economía Política de la Información, la Comunicación y la Cultura. Luis A.
Albornoz (et.al), 1ª ed. - Bernal: Universidad Nacional de Quilmes, 2013.
Se distribuye bajo una Licencia Creative Commons Atribución - No Comercial - Sin Derivar
4.0 Internacional.
Universidad Nacional de Quilmes
Roque Sáenz Peña 352
(B1876BXD) Bernal
Buenos Aires
http://www.unq.edu.ar
ISBN: 978-987-558-266-8
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723
cc
ÍNDICE GENERAL
CONFERENCIAS MAGISTRALES
Continuidades y rupturas entre comunicación
analógica y digital: pensar las políticas públicas
Dr. Ramón Zallo 14
Comunicación y medios a 30 años de 1983. Balance y perspectivas
de la metamorfosis
Dr. Martín Becerra 41
Coronelismo eletrônico versus convergência das comunicações:
poder e negociação na relação entre comunicação e democracia no Brasil
Suzy dos Santos 55
EJE TEMÁTICO 1: Políticas de comunicación y cultura
Mal olhado ou encantamento? O lugar social da televisão e as políticas públicas
Janaine S. Freires Aires 85
Modelo de políticas públicas de comunicação para promoção da saúde
Tatiana Aoki 92
Liberal, interventora e mista: os perfis das políticas públicas de fomento
ao cinema brasileiro no século XX
Roger Bundt 106
Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades:
primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
Sandra Elena Buso / María Cecilia Vila 119
Políticas de comunicación y estructura del sistema de medios
en la Argentina de principios de los años 90
Bernadette Califano 131
Índice general
Cinema na contemporaneidade e estratégias para o cenário pós-industrial
Mannuela Ramos da Costa 141
El rol del Estado en la inclusión digital:
análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
Agostina Dolcemáscolo / Victoria Rusconi 153
ANCINAV: proposta de integração do setor audiovisual brasileiro
Marina Rossato Fernandes 165
O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção
legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
Pedro Rafael Vilela Ferreira 174
Futuro do pretérito: a TV digital e as expectativas que ficaram no passado
Daniel Fonsêca 189
Los medios audiovisuales en Argentina: ¿Qué cambió con la nueva ley?
Fernando Krakowiak 203
Cambios, transformaciones y continuidades
de la estructura de medios: radio y televisión en Chile
Claudia Lagos Lira / Raúl Rodríguez Ortiz 217
Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
Rodrigo Murtinho de Martinez Torres 232
Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001:
un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
Cecilia Paez 247
Estrategias de comunicación organizacional y cultura en Brasil y España
Ana Regina Rêgo 260
Coprodução cinematográfica internacional e a política
audiovisual brasileira. O caso “Federal”
Flávia Pereira da Rocha 272
Comunicación y género en el debate por la definición
de políticas nacionales de comunicación:
el caso de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
Ma. Belén Rosales / Ma. Belén Del Manzo / Ma. Florencia Actis / Rocío Gariglio 285
Diversidad y sustentabilidad: avances sobre la generación de indicadores
para la democratización de las comunicaciones
Diego Rossi / Rodolfo Morone 297
Índice general
Diversidad cultural y televisión en Argentina
Carolina Inés Rubini 313
A agenda do direito à comunicação
no debate brasileiro das políticas de comunicação
Luiz Felipe Ferreira Stevanim 325
EJE TEMÁTICO 2: Comunicación pública, popular o alternativa
Políticas de comunicação comunitárias diante de processos
de legitimação social por parte de grupos de mídia tradicionais no Brasil
Adilson Vaz Cabral Filho / Eula Dantas Taveira Cabral 339
Rádio comunitária e eleição: a contribuição da rádio
para o processo eleitoral da associação de moradores da Quadra
Ana Karolina Cavalcante Assunção / Milena de Castro Ribeiro 350
A Comunicação, Saúde e Educação:
um diálogo necessário por meio do ambiente radiofônico
Leda Cristina Borges / Paulo Rogério Gallo 361
Uma trajetória do movimento das mídias livres no Brasil e suas questões
Ramon Bezerra Costa 371
Atrasos na legislação de radiodifusão comunitária no Brasil:
o caso comparativo com a Argentina
Dérika Correia Virgulino de Medeiros 383
A construção da acessibilidade nos meios de comunicação
Gildete Ferreira 395
La radio comunitaria frente a los procesos
de integración social, participación, inclusión
y construcción de identidad en sectores desfavorecidos
Andrea Soledad Ginestar 406
Debates en torno al concepto de lo público:
las apropiaciones de John Dewey en la perspectiva del “public journalism”
Libera Guzzi 416
En el aire: tensiones en los modelos de gestión
de las emisoras comunitarias argentinas
en la encrucijada del mercado y la regulación estatal de medios
Martín Iglesias / Carlos Leavi 427
Descrição preliminar do projeto brasileiro de implantação dos Serviços
de Televisão e de Retransmissão de Televisão Pública Digital (STPD)
Antonio Francisco Magnoni 442

La agenda que construyen los medios comunitarios.
Aportes en la búsqueda de un cambio social
Néstor David Manchini 457
Televisión comunitaria y reglamentación: los casos de Brasil y Argentina
Ana Lúcia Nunes de Sousa 470
Comunicação e cultura: o diálogo entre o local
e o global nas produções audiovisuais da TV Casa Grande
Catarina Tereza Farias de Oliveira / Marcia Maria Ximenes 485
Redes digitales y movimiento estudiantil de 2011 en Chile: estrategias de una
generación que trasladó el espacio público virtual a la calle y al mundo
Ximena Andrea Póo Figueroa 499
“O silêncio que fala”: a promoção da cidadania na TV aberta,
através de uma série de reportagens sobre surdos
Raul Augusto Ramalho / Luciellen Souza Lima / Luiz Custódio da Silva 512
Televisoras y productoras audiovisuales del sector social.
Dos estrategias para la implementación de la Ley 26.522
María Soledad Segura 524
Assessoria de comunicação no projeto “Em busca de uma tutela eficiente das
vítimas da criminalidade” da Promotoria de Justiça de Alto Araguaia-MT
Marli Barboza da Silva / Antonio Carlos Sardinha / Toni de Amorim Oliveira 538
Do popular em Alto Araguaia ao alternativo de Cuiabá:
um estudo do sincretismo entre as práticas comunicacionais
do feirante e do cenário da música pesada Art Underground
Lawrenberg Advíncula da Silva / Luri Barbosa Gomes 549
FORJA y la comunicación alternativa:
la calle como escenario, la política como mensaje
Luis Sujatovich 559

EJE TEMÁTICO 3: Teoría y metodología de la Economía Política de Comunicación
Por que Economia Política da Comunicação?
Samária Araújo de Andrade / Jacqueline Lima Dourado 574
Índice general
Democratização da comunicação: desafios teórico-conceituais
para analisar políticas regulatórias no setor televisivo do Mercosul
Chalini Torquato Gonçalves de Barros 585
Contribuições dos estudos culturais para a economia política
da comunicação
Silva Noronha Mateus 596
Industrias culturales e industrias creativas ¿Complemento o divergencia?
Raúl Guillermo Perea 604
La televisión brasileña en la encrucijada
de la economía política de la comunicación
de los años ochenta. Una lectura de Armand Mattelart y César Bolaño
Mariano Zarowsky 617
EJE TEMÁTICO 4: Funcionamiento y gestión de las industrias culturales
Industria televisiva y hegemonía: el noticiero chileno tras bambalinas
Lorena Antezana Barrios / Claudia Lagos Lira 627
Los proceso de organización del trabajo
de las telenovelas en Argentina (1989-2001)
Ornela Carboni 639
Gestión de proyectos en televisión: el caso Utilísima
Ana Gambaccini 650

Criativo até que ponto? em busca
do perfil do profissional de criação publicitária
André Bomfim dos Santos 660
La experiencia de la producción de una telenovela
a través de asociación con organismos
en el contexto de la cooperación internacional en Timor Oriental
Fábio Luiz Silva da Fonseca 672
El impacto de un nuevo soporte
y su efecto en los consumidores de
bienes culturales: una mirada a la industria editorial
Matías Zitello / Marcela Zena 680

Índice general
EJE TEMÁTICO 5: Cultura digital, convergencia y crisis
Televisão social na perspectiva da experiéncia do usuário
Marcos Américo / Paulo Araújo dos Santos 697
Second Screen: novas possibilidades
de interactividade na práctica do jounalismo digital
Iuri Barbosa Gomes / Lawrenberg da Advincula Silva 707
As redes sociais digitais: comunicação,
capital social e capital econômico
Fátima Cristina Vollú da Silva Brito 715
Ciberleteia: a volatilidade da memória digital
Amaury Fernandes 728
Desafíos y estrategias del escenario mediático a través de las audiencias
Paola Fernández 740
Cultura hacker e jornalismo: práticas jornalísticas
do it yourself na comunidade brasileira Transparência Hacker
Leonardo Feltrin Foletto 752
O ‘Homo ecranis’ e a introdução de NOVAs linguagens:
um estudo sobre o iPad como múltiplas plataformas de leitura
Deborah Cattani Gerson 761
A ‘Outra’ face da cultura da convergência:
precarização no trabalho dos jornalistas
Rafael Grohmann 768
TV Digital Abierta: una revolución
tecnológica mirada desde la comunicación
Luciana Isa / Natalia Ferrante / Martín González Frígoli 781
A implantação da TV Digital e
as mudanças no processo de produção de notícias
Luciellen Souza Lima / Sandra Moura 787
Elipsis del cuadrante. Las grietas de la arquitectura digital radiofónica
Gladys Mendoza Paredes 799
La incidencia de las tecnologías digitales en las dinámicas
productivas de la industria del cine argentina y en la
organización interna de las empresas audiovisuales locales (1994-2011)
Pablo Mesutti 812
Índice general
Televisão, audiência e jornalismo participativo:
a capacitação do telespectador como produtor
de notícias e a (re)configuração do papel do jornalista
Samira Moratti Frazão 823
Crise no jornalismo e tensões das redes digitais: para onde convergir?
Felipe de Oliveira / Vanessa Hauser 837
A influência dos processos de midiatização no telejornalismo esportivo
Raul Augusto Ramalho / Luiz Custódio da Silva 848
Cultura digital: potencialidade e riscos
da conversação tecnologicamente intermediada
Cristina Rego Monteiro da Luz 857
Novos mediadores do consumo cultural na internet: o mercado
emergente o dos sistemas de recomendação de música online
R. Marie Santini 870
Ronda do Povão: as TICs e a inclusão do público
nas dinâmicas produtivas do jornalismo regional piauiense
Maria de Lourdes Pereira Sousa 884
Digitalização, apropriação e reorganização
da produção musical na indústria cultural
Bruna Távora 893
Convergência entre Facebook
e rádio: fanpage da Rádio Unesp FM
como plataforma de cultura e cidadania
Christiane Delmondes Versuti / Maximiliano Martin Vicente 905
EJE TEMÁTICO 6: Propiedad, grupos de comunicación y estructura de medios
Agências de notícias, Estado
e desenvolvimento: modelos adotados nos países BRICS
Pedro Aguiar 918
Disney na TV brasileira. Estudo conjuntural do conglomerado de mídia
Cynthia Maciel Duarte 933
Transformaciones y continuidades
en los diarios nacionales chilenos en la postdictadura (1990-2011)
Claudia Lagos / Dra. Claudia,Mellado 946
Índice general
Desconcentração na comunicação audiovisual argentina:
três anos de tensões pela implementação da Lei de Meios
Glauciene Lara 958
Reflexos da concentração das comunicações brasileira
na produção, distribuição e consumos midiáticos
Denise Maria Moura da Silva Lopes 973
Medios, poder y política: Los grandes grupos
de comunicación en el Interior de la Argentina.
Primeras conclusiones de la investigación (1990-2010)
Tamara Smerling 983
Concentración en el mercado argentino de telecomunicaciones:
prácticas anticompetitivas y consolidación de un oligopolio (1989-2007)
Delfina Tropeano 999
Transformación de las industrias culturales en Argentina:
un estudio de caso a partir del proceso de concentración del Grupo Clarín
Esteban Zuninno 1008
EJE TEMÁTICO 7: Medios, servicio público y agenda
Definiciones metodológicas en estudios
de culturas profesionales de la comunicación:
el desafío de investigar en entornos no revelados
Adriana Amado / Maximiliano Ortner / Maximiliano Bongiovanni 1023
Alimentação: como o tema aparece na mídia?
Tatiana Aoki 1033
A polêmica ambiental no discurso jornalístico:
o debate ideológico sobre o novo Código Florestal brasileiro
Luciana Miranda Costa 1046
Los científicos y el acceso a la información pública en Argentina
Wanda Fraiman 1057
Repensar los medios públicos en Argentina y Brasil
Cecilia Labate 1063
Las campañas de bien público: definiciones,
tendencias y su lugar en la futura ley de televisión digital en Chile
José Miguel Labrín Elgueta 1071
Índice general
Servicio público en medios estatales: principios y desafíos
Alejandro Linares 1080
El concepto de la TV Pública
y la ampliación de acceso. Canal 7 de Argentina
Adrian Sergio Manglieri 1088
La agenda que construyen los medios comunitarios.
Aportes en la búsqueda de un cambio social
Néstor David Manchini 1100
La violencia en las escuelas
como tema de agenda de los medios gráficos de La Plata
Virginia Saez 1113
Posibilidades de democratización
del espectro radioeléctrico fruto de la implementación
de la Televisión Digital Terrestre (TDT) en Ecuador
Abel Suing / Kruzkaya / Ordoñez 1127
EJE TEMÁTICO 8: Derechos de autor y copyright
Una de piratas: cibercrimen, normativa
y acciones antiterroristas en la era digital
Emilio Federico Corbiere / María Clara Gúida 1141
Rupturas y continuidades sobre la autoría en soportes digitales
Dafne García Lucero / Daniel Koci / Alejandro Roldán 1153
Tendencias y dinámica de la regulación
del copyright en el período post-ADPIC. El caso
de los TLC entre países de Latinoamérica y el Caribe y Estados Unidos
Karina Luchetti 1164
Copyleft y Creative Commons: experiencias artísticas
en pos de otros modos de circulación de los bienes comunes
Bianca Racioppe 1177
Índice general
CONFERENCIAS
MAGISTRALES
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CONFERENCIAS MAGISTRALES / ÍNDICE
Continuidades y rupturas entre comunicación
analógica y digital: pensar las políticas públicas
Dr. Ramón Zallo 14
Comunicación y medios a 30 años de 1983.
Balance y perspectivas de la metamorfosis
Dr. Martín Becerra 41
Coronelismo eletrônico versus convergência das comunicações:
poder e negociação na relação entre comunicação e democracia no Brasil
Suzy dos Santos 55
Conferencias magistrales / Índice
1. Introducción
En los análisis de la sociedad digital abundan las extrapolaciones así como las actitudes psicológicas
(optimistas y pesimistas, integrados y apocalípticos) que velan los enfoques que están detrás. Tam-
bién proliferan las descripciones superficiales, de cajón de sastre y sin método y son más escasos los
análisis fundamentados en las bases materiales, sociales y de poder en los que se asienta el espacio
simbólico, de valores, de contenidos y discursos.
Si detectamos los lazos entre cultura material, simbólica y organizacional con agentes en interac-
ción (Manuel Medina, 2011:10) conformaremos un cuadro que nos alejará tanto del determinismo
tecnológico como de su contrario, el nihilismo, que repite una y otra vez que el sistema es el sistema
y que nada cambia. Pero también hay que precaverse del adanismo basado en la “inteligencia colec-
tiva” (Levy), una metáfora útil para subrayar que somos una especie comunicada –y más ahora que
tenemos herramientas para ello–, pero una metáfora equivocada si se obvia el sistema clasista de de-
cisión y gestión en el que se inserta. Las tres versiones –determinismo, nihilismo y adanismo– tienen
en común que ignoran las determinaciones sociales, los conflictos, la acción de los agentes orgánicos
o el devenir de la historia.
Continuidades y rupturas entre comunicación
analógica y digital: pensar las políticas públicas
Dr. Ramón Zallo
Licenciaturas en Derecho (Deusto, 1971) y en Economía (Universidad Comercial de Deusto, 1970).
Profesor universitario desde 1978. Doctor en Ciencias de la Información.
Catedrático de Comunicación Audiovisual en la Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea
Resumen
La cultura y comunicación digitales presentan continuidades y rupturas con la analógica e his-
tórica por lo que es útil señalar los cambios socioculturales en curso. Partiendo del contexto
general en el que se encuadra la Sociedad Digital, se realiza la comparación entre ambas en
torno a varios parámetros: el modo de producción de cultura, información y comunicación; el
tipo de contenidos; los agentes en activo; las interacciones sociales, resistencias y usos; y los
poderes reales, su regulación y las políticas en presencia. Tras repasar las aportaciones y debili-
dades de los más recientes paradigmas de las políticas culturales y comunicativas se reivindica
el entronque del tema con las alternativas más generales y se apuntan líneas transversales en
torno a la expansión del objeto de estudio hasta las telecomunicaciones, las libertades, los
commons y la neutralidad de la red, para apuntar finalmente algunas líneas para una política
integral en el inicio de la era digital incluidas sus derivas industriales, territoriales, urbanas,
educativas, internacionales o de innovación.
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Desde los fundamentos de la EPICC cabe aportar en esa dirección, pero sin olvidar que también
nuestra escuela tiene riesgos sea por no calibrar la importancia de nuevos fenómenos en curso o por
no adaptar nuestras herramientas para analizarlos. Nos movemos como peces en el agua en análisis
estructural e institucional y en las propuestas políticas de cambio porque contextualizamos.
Entendemos que los poderes no son exógenos al propio sistema comunicativo que, además de
mecanismo de mediación social y del sistema en su conjunto, es también estructura de dominación.
Esa consideración de la dualidad del propio sistema comunicativo –como mecanismo de reproduc-
ción sistémico y como espacio donde contrastan las hegemonías y con efectos de agenda colectiva y
de socialización necesaria– nutre nuestro enfoque.
Pero si nuestras herramientas se han probado eficaces en una cultura y comunicación bajo domi-
nio capitalista creciente, ahora hay fenómenos nuevos y, por el momento, en expansión y en sentido
opuesto como son: el crecimiento de espacios de no mercado, la proliferación de intercambios no
lucrativos o el procomún como gobernanza de bienes comunes y, por otra parte, las actividades
creativas mercantiles.
La cultura digital abduce parte de las culturas analógica e histórica, por lo que es útil ver dónde están
las continuidades y rupturas. Pero además la cultura se sale de su especialización –el arte– y gana en
interacción relacional y expresiva que nos transporta desde un concepto sacral o elitista de la cultura
oficiada por el artista a un concepto antropológico vinculado a la vida y sus necesidades. Ese es un buen
enfoque para abordar esos nuevos campos, más allá de lo estructural o las Administraciones, para irrum-
pir en lo social como productor cultural directo. Asimismo será complejo proponer Políticas Culturales y
Comunicativas apropiadas pero hay que ponerse a la obra, no sin señalar de modo rotundo que buena
parte de las salidas a los retos actuales no podrán proceder de las Administraciones sino de la agencia y
de las resistencias sociales con base preferente en la sociedad civil y en algunas comunidades virtuales.
En esta intervención se comenzará por describir brevemente el contexto general en el que se
encuadra la sociedad digital, pero advirtiendo que ese contexto general no tiene una salida unívoca,
sino múltiples salidas, en función de la interacción de los agentes. La historia no está hecha, la escri-
bimos, aunque dentro de unos parámetros que si ignoramos nos limitaremos a bracear en el aire.
Después se constatarán las rupturas y continuidades entre la era analógica y el comienzo de la digital
en torno al modo de producción de Información, la Comunicación y la Cultura, a los contenidos, a los
agentes, a sus interacciones y a la regulación. Finalmente se apuntarán algunos aspectos cualitativos
y transversales sobre las políticas en la era digital.
2. Contexto general para la sociedad digital
En la Sociedad Digital hay más procesos que los de la digitalización.
a) El contexto general está marcado por el sistema económico capitalista, un sistema muy dominante
–por no decir exclusivo– a escala planetaria, que se encuentra en proceso de readaptación a los
cambios, en claves de capitalismo global y transnacional bajo dirección financiera y que está lejos
de haberse estabilizado.
Hoy carece de la coherencia necesaria para articular unas relaciones constructivas entre las inmen-
sas capacidades productivas sistémicas y las de la demanda social y pública, con una regulación e
institucionalización económica que le ofrezca estabilidad.
Sujeto a lo que Beck llama la “segunda modernidad” el sistema no termina de entrar en cauces
estables por el salto que se ha producido a la globalización desde unos estados nacionales sobre-
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pasados en su soberanía. En este plano no hay una gobernanza mundial, ni parece que sirva de
sucedáneo la receta de Beck de interiorización nacional de los valores globales, cuando asistimos
al desplazamiento de los poderes políticos por los financieros.
b) La crisis sistémica y financiera se está canalizando por la vía de la desposesión de grandes colectivos y
por las políticas inhóspitas cuando no hostiles de unos Estados que han renunciado a satisfacer a las
demandas ciudadanas.
1
Ello también se traduce en la elección de la Seguridad interior y la vigilancia,
a costa de la libertad y la privacidad. El modelo hobbesiano se impone sobre el democrático, y sobre
el liberal, encarnado por Locke con su idea de los derechos del hombre previos al contrato social.
c) Geopolíticamente, y en el marco multilateral emergente y posterior a la implosión del bloque so-
cialista, están pendientes nuevas reglas en las relaciones internacionales sin que las que se han
ensayado hayan culminado exitosamente. Los fiascos de Afganistán e Irak así lo confirman. Igual-
mente, la Organización Mundial de Comercio ha llegado a un punto muerto.
d) Muchas democracias viven una crisis de desafección ciudadana con una contestación social muy
amplia y en todas las facetas (bienestar, recursos, democracia…) por sus derivas indeseadas (mo-
vimientos de capitales especulativos, paraísos fiscales, dependencias alimentarias y de materias
primas, déficits energéticos,) que invitan a partes crecientes de la sociedad a revolverse, incluso
con ensayos de otras relaciones sociales emergentes como son la economía social, la economía del
bien común, la ampliación del procomún, la compartición o la soberanía alimentaria.
Las gentes, las multitudes, las comunidades diversas y complejas, de modo defensivo, ponen en
un primer plano reivindicaciones de derechos económicos, sociales y políticos y exigen codecisión
o gobernanza con nuevas reglas como la transparencia o la rendición de cuentas y que se acabe
la separación de la política respecto a la vida. Y no se contentan con reivindicar, sino que ejercen
por si mismas una experiencia social autónoma en curso, conscientes de su propio saber (el cono-
cimiento ya no es patrimonio de élites serviles), y responden, desde abajo, mediante reapropiacio-
nes parciales (innovación social, desobediencia civil).
Pero hay dos extremos contrapuestos para canalizar el cambio: las reivindicaciones de democracia
radical y participativa y los populismos xenófobos de ultraderecha.
e) A todo ello se le cruza el cambio de paradigma tecnológico, de la información especialmente,
que trae evoluciones inesperadas (tecnosociales, económicas, urbanas, culturales). En el caso del
ciberespacio como espacio relacional multiuso, su proyección se debate entre sus bases materiales
que gestionan los propietarios de redes, softwares, plataformas y patentes, y su reutilización social
para otras finalidades y hurgando en sus contradicciones.
La principal contradicción es que siendo posible la democratización, plena y a coste ridículo, del co-
nocimiento a escala planetaria, la regulación económica del sistema merma esas potencialidades y
frustra a millones de internautas, quienes tampoco se quedan pasivos porque disponen de herra-
mientas de información para interacciones y la generación de fondos amplísimos y abiertos, e incluso
capacidades de bloqueo sistémico temporal.
1 Emmanuel Rodríguez se pregunta en el caso europeo “¿A quién se quiere hacer pagar la crisis? (…) la respuesta se comprende
en tres líneas de transmisión de costes: 1) del sistema financiero (verdadero órgano vital de la crisis) a las poblaciones y los
estados; 2) de los países del centro (especialmente Alemania) a las periferias europeas; y 3) de las clases propietarias a los
segmentos sociales más depauperados y precarizados“ (2013:38).
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3. Rupturas y continuidades entre la era analógica y el comienzo de la digital
En el sistema económico y social hay muchas más continuidades que rupturas porque hay una crisis
en el sistema pero no del sistema.
En el sistema comunicativo, en cambio, hay más rupturas que continuidades por mor de que está
en el corazón de los cambios tecnosociales. Por un lado, rupturas en cantidades de información, mo-
dos de producción, costes, mix expresivos, formatos, accesos, usos, tiempos. Por otro lado, continui-
dades en formas expresivas ya consolidadas, relatos, géneros, fondos del procomún, miradas desde
las identidades. El mundo no se inventó ayer por la mañana.
En el anexo de la ponencia he incluido unos exhaustivos cuadros que me privaré de relatar
aquí y que espero que les sean útiles a posteriori, para la comparación entre la cultura analógica
y la digital. Aquí me limitaré a comentar de los nodos básicos en los procesos culturales y comu-
nicativos: la producción, lo producido, los agentes, sus interacciones y la gestión pública que creo
que permiten acercarse a una mirada holística del cambio cultural y comunicativo digital sobre el
analógico. Esos conceptos son los de modo de producción de la Comunicación, de la Información
y la Cultura (CIC), los contenidos, los agentes, las interacciones entre los agentes en los usos y el
poder y sus reglas.
3.1 El modo de producción de información, la comunicación y la cultura
En sentido amplio, como cadena de valor que va desde la creación al uso, pasando por la producción
y la distribución, la ruptura es evidente, y se traduce en una creación expandida, una producción
inmaterial abaratada y prolífica desde múltiples puntos –aunque sus calidades son extremadamente
variadas–, una distribución radicalmente modificada con desintermediaciones analógicas y reinter-
mediaciones digitales, unos accesos y usos interactivos, con una segmentación por subjetividades o
comunidades virtuales.
El usuario pasa de mero receptor a apropiarse de la tecnología y eventualmente a participar en
la producción. Se sitúa en el centro pero no dispone del control que queda en manos de los dueños
de la capa física (cables, satélite, redes), de la capa lógica (gestores de la red y de sus protocolos con
el poder inmenso de gestionar parámetros sustanciales de nuestras vidas: gustos, preferencias, bús-
quedas, contactos, archivos, privacidad; como indica Ippolita, 2012:15) o de la capa de contenidos
(los gestores de los derechos de autoría, empresas editoras y programadores siguen estando ahí). El
usuario gana en opciones, aunque más en los modelos públicos y comunales, pero también en vulne-
rabilidad y dependencia. O al revés esa dependencia light, difusa pero real es compatible con nuestro
crecimiento en competencias ciborg de alta eficacia social. Esa contradicción invita a movimientos
autónomos de software libre o de compartición. De hecho poder disputar la definición de la propia
tecnología es nuevo en la historia porque siempre fue a iniciativa de los poderosos. Un mecanismo
social de pugna por el control con los dueños de las redes.
Todo ello nos sitúa en una capacidad reactiva notable aunque insuficiente, vista la ya demos-
trada vigilancia preventiva a la que la Agencia de Seguridad Nacional de EEUU, con el programa
PRISM, somete a nuestros correos, archivos y conversaciones. Y ello con la colaboración oculta de
los amables servidores y plataformas como Facebook, Apple, Google, Twitter, Microsoft, Yahoo,
Skype y YouTube que venden información a empresas y espían de parte de los Gobiernos de EEUU
y de Gran Bretaña. Rinden así tributo a dos iconos de nuestra época: todo vale para el mercado y
la seguridad nacional.
·18· Rupturas y continuidades sobre la autoría en soportes digitales
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Esos gobiernos contradicen la iniciativa propagandística del “free flow of information” abande-
rada por EEUU y Gran Bretaña en los años 70 y 80 frente al “Nuevo Orden Mundial de la Informa-
ción y la Comunicación” (NOMIC) que propugnaba el informe McBride, y ahora se persigue a Edward
Snowden o Julian Assange por ejercerla en sus tres estrictos términos: libre, flujo regular transparente
e información buena.
Hay una vulnerabilidad invisible de las sociedades, transformadas poco a poco en sociedades vi-
giladas y de control desde los poderes políticos que pretenden con regulación o el espionaje, disci-
plinar los usos de Internet.
Nos encontramos con una sociedad de control en el que partiendo del Panóptico de Bentham y
Foucault (transparencia de los vigilados), se combinan el “1984” de Orwell (represión totalitaria del
Gran Hermano) y/o el sistema de control por diversión, estratificación y droga narcotizante de ”El
mundo feliz” de Aldous Huxley, metáfora que tanto vale para la TV como para una red absorben-
te. Para defenderse de todo ello no queda otra que la consciencia de los internautas; ocupando el
ciberespacio y desbaratando los dispositivos del miedo o la vacuidad.
2
Claro que también hay que
acordarse de “Fahrenheit 451” (Ray Bradbury) y su reivindicación de una cultura digna y con memoria.
Se hace evidente, una vez más, la naturaleza política y social de la tecnología, en su doble rol
de herramienta de gestión de la naturaleza y de construcción (o destrucción) social. La dominación
política moderna es impensable ya sin la mediación técnica, productiva o institucional, en un doble
proceso de politización tecnológica y de tecnificación de la política (Sádaba y Gordo, 2005:13).
En esta etapa de reapropiación del usuario hay, hasta el momento, al menos dos fases. Se ha evo-
lucionado desde el unidireccional internet 1.0, del webmaster, al horizontal internet 2.0, de aplicacio-
nes e información añadida por el Usuario (web 2.0, proveedor de contenidos, blogs, p2p, portales de
videos caseros, participación). El usuario gana así en centralidad por sus interacciones que condicio-
nan a oferentes de servicios y productos culturales. Estos, a su vez, para captar su atención se centran
en contenidos y contactos y en una innovación turboalimentada. Lo que será la web 3.0 aún es una
incógnita en su práctica social.
La inmaterialidad trae una reducción de costes de acceso por prestación y una flexibilidad y ubicuidad
de las ventanas o pantallas, pero también la dificultad de asentar modelos de negocio para la mayoría.
No parece que vaya a poder basarse en el pago por unidad, ni en un contador de consumos, sino
preferentemente en flujos o paquetes, o bien de uso gratuito o bien con dos remuneraciones com-
patibles: la publicidad y las tarifas planas y segmentadas en función del espesor de la oferta general,
y el uso opcional.
Este panorama es mucho mejor que el de la cultura analógica. En la fase actual de la digital ope-
ran como agentes: los fabricantes de hardware y software; los gestores de redes (operadores varios
incluidos los de cable, proveedores de acceso y plataformas); los gestores de servicios (buscadores,
empaquetadores); prestadores de servicios con responsabilidad editorial (sean lineales o no interac-
tivas, o no lineales e interactivas; los titulares de derechos de distinto tipo) y los internautas.
Pero hay una sombra amenazante en los tres puntos primeramente mencionados de la cadena de
valor y especialmente en dos de ellos puesto que en el hardware hay más competencia.
3
Hay unos pocos
nuevos agentes (gestores de redes y de servicios) que controlan los procesos, accesos y protocolos, y
que hemos venido en llamar los señores de las redes. Al tiempo que se reapropian de la distribución del
2 Eugeny Morozov (“Los mapas del futuro”, El País 9-6-2013) ya nos advertía que, incluso, los mapas personalizados de Google
pensados como target publicitario nos alejarán de la libertad de opción.
3 Por ejemplo Firefox hará un lanzamiento en el mercado de los sistemas operativos de telefonía móvil intentando romper el
duopolio de Apple y Google. Para un análisis de Facebook, Amazon, Google et Apple, ver Juan Carlos (de) Miguel, 2012.
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conocimiento, antes gestionado por el capital cognitivo de las industrias, de los medias y de la propiedad
intelectual. Hoy gestionan el flujo de intercambios entre millones de usuarios sin apenas límites regulato-
rios, no ya en los planos de pluralismo o transparencia sino ni siquiera desde el criterio de competencia.
Hay un efecto ambivalente. Reduce el lugar social de artistas, periodistas e industrias culturales, a
cuyo cargo estaba la creación –con sus distintas calidades– y la innovación. Los gestores de las redes
se convierten en gatekeepers no editoriales, mientras queda pendiente la redefinición del lugar social
de cada cual y la continuidad de calidades y excelencias.
4
Las propias redes tienen una doble naturaleza: comercial en sus condiciones de uso y en finalida-
des crecientes, y libertaria en lo comunicacional y en contenidos que engrosan el procomún. En el
momento actual esto se expresa en dos tendencias contrapuestas: a la mercantilización (de la mano
de la industrias creativas) y a la socialización, de la mano de procomún.
Por una parte, si ya había un dominio capitalista prácticamente exclusivo en las “industrias cultu-
rales” clásicas (edición, medias, música y audiovisual) y nuevas (multimedia, videojuegos, software
cultural) hay exclusividad capitalista en las hoy añadidas por la doctrina institucionalizada como “in-
dustrias creativas” (diseño, moda, creación publicitaria, arquitectura creativa, softwares en general)
y que se sustancian exclusivamente en el mercado. Siempre han sido “segmentos” o componentes
culturales de la producción general, y ya se incluían en las definiciones de la “industrias culturales”,
aunque su volumen de negocio ha crecido aún más que las industrias culturales por la culturización
de la economía como un todo.
La apuesta por ampliar el concepto de Industrias culturales a industrias culturales y creativas, es legí-
tima aunque no describe mejor la situación sino que la confunde con la innovación (Rausell, 2013: 21), al
igualar la creación simbólica con cualquier creatividad.
Siendo legítimo, aunque redundante, hablar hoy de “Industrias culturales y creativas”, no lo es
poner unas y otras al mismo nivel de lugar social (Bustamante, 2011). Menos aún englobarlas todas
en unas genéricas “industrias creativas” (Staines y Mercer, 2013) con plena rendición al mercado y que
harían sobrantes las políticas públicas. Además sus problemáticas son muy distintas.
De hecho el acento en la parte de las industrias creativas
5
de las industrias culturales y creativas
es un caballo de Troya de la lógica del mercado y del adelgazamiento de las políticas públicas, en un
momento en que éste está siendo sobrepasado por centenares de millones de experiencias informa-
tivas, culturales o comunicativas fuera de mercado. Y lo que es peor hace perder sentido al concepto
mismo de cultura y su naturaleza y función social, banalizada como una mercancía más o simplemen-
te como parte de la innovación general. La UE ya opera con el sumatorio de cultura y creación, al que
atribuye el 4,5% del PNB del conjunto de la UE y el 3,8% de la ocupación. El hecho de que dentro de
ellas el 62% se deriva de las industrias creativas, siendo solo un 38% procedente de las culturales ya
nos indica dos cosas: un desplazamiento y una invitación a minusvalorar estás últimas.
Por otra parte, la otra novedad es que hay una proliferación defensiva y paralela, pero no aislada,
de experiencias de procomún y de economía compartida, con sentido del valor de uso. En un marco
4 Seguramente la excelencia será el resultado de las oportunidades emergentes desde la educación de todo tipo, del apoyo
público y del intercambio.
5 Serían aquellas que “tienen su origen en la creatividad individual, la destreza y el talento y que tienen potencial de producir
riqueza y empleo a través de la generación y explotación de la propiedad intelectual”. Según la UNESCO, consta de siete
dominios culturales que incluyen el patrimonio cultural y natural, las presentaciones artísticas y celebraciones (artes escénicas,
música, festivales y festividades), las artes visuales y artesanías, libros y prensa, medios audiovisuales e interactivos, el diseño y los
servicios creativos. A ello se añaden dos dominios relacionados que incluyen el turismo, los deportes y la recreación.
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de dispersión de herramientas digitales, nos acercan a la noción antropológica de la cultura,
6
como
construcción colectiva, con especial atención a la parte no mediada por el mercado aunque sí por
herramientas de uso general.
¿Cabe seguir hablando así de centralidad de las industrias culturales en la cultura en general?.
Pierden en buena parte su silla ya que se basaban en los soportes de intermediación (así como en
el capital cognitivo que sí era una condición de partida) y en la decisión de edición o programación.
Esto ha cambiado.
Quizás, y lo digo de modo tentativo, esa centralidad se desplaza hoy a tres puntos: las redes, el capital
humano intelectual interconectado y los proyectos culturales. De ahí que haya que sustituir, quizás,
el paradigma de “Industrias culturales” volviendo al más amplio de “Cultura y comunicación” como
referente, en el que obviamente tiene un lugar central las industrias culturales en sentido muy amplio
(y con los media, videojuegos y segmentos culturales y creativos en la producción general) pero en el
que, asimismo, estarían los patrimonios con los servicios de equipamientos culturales, las artes, y las
comunicaciones de la cultura digital en todos sus polos y nodos.
¿Por qué nuestra timidez en abordar los temas de patrimonios, de artes, de equipamientos, incluso
de telecomunicaciones… en los programas docentes de nuestras facultades?
¿A qué invita este epígrafe desde el lado de las políticas culturales y comunicativas?
Frente a políticas preventivas de control, a exigir transparencia y libertad; a regular socialmente a
los señores de la red poniendo límites a las actividades intrusivas y de comercialización oculta de lis-
tas y personas y sus gustos mediante cookies ocultos;
7
a diferenciar cultura y creatividad sin perjuicio
de utilizar las políticas industriales bajo el mando de las políticas culturales y comunicativas.
3.2 Contenidos
La sobreabundancia en circulación y la hipertextualidad como formato tienen su pro y su contra.
Por el lado favorable, se agiganta el procomún colectivo disponible en consonancia con el ca-
rácter de bien público que de modo preferente tienen textos e imágenes. La minimización de sus
costes y la diversificación de los artefactos, permiten accesos y han multiplicado su generación
y difusión.
Se produce una diversificación y mezcla tanto de formas expresivas (multimedialidad, transmedia
y transformatos) como de pantallas de acceso. Internet se configura como red de todos los media y
sistema-red específico. Se extiende la imaginación, la innovación desde abajo y la transgresión como
fermentos de futuros esperanzadores. Se generan nuevos vínculos sociales antes imposibles y com-
partimentados. La realidad comunicativa sobrepasa expectativas y regulaciones.
Por su tendencia a coste cero por unidad distribuida y por su fondo común, hay una propensión
general a generar muchos más bienes públicos (no rivales, no excluyentes) que antaño; y contradicen
la voluntad de nicho de nuevas rentabilidades al que se suponía que la digitalización estaba abocada,
evidenciando una gran inadaptación sistémica para su reproducción.
6 Conjunto de prácticas legitimadas y articuladas de respuesta a necesidades colectivas e individuales en la gestión del entorno
y de las relaciones sociales, en los ámbitos simbólico, comunicativo y de valores, y que permite la interacción y reconocimiento
(Zallo, 2011:24 )
7 Twitter, tras la estela de Facebook, Amazon o Google, va a iniciar una senda de publicidad para anunciantes mediante
personalización desde una tecnología de seguimiento on line.
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En el caso europeo se desmiente que la digitalización con gratuidad haya arruinado a las industrias
culturales, según el informe de Kunstner para Booz&company, realizado, eso sí, a demanda de Google.
La conclusión general es que la digitalización no ha supuesto un freno para el crecimiento de las
industrias culturales europeas, sino al contrario, puesto que en 2011 en comparación con el 2001 han
tenido ingresos adicionales por el digital por valor de 30.000 millones de euros; y en el sector se ha
mantenido constante el empleo de 1,2 millones de trabajadores. Entre 2001 y 2011, la tasa de creci-
miento anual de las industrias culturales en Europa fue del 2%. Solo presentan un crecimiento nega-
tivo anual la música (-2,9%) y la prensa (-1,1%), al contrario de los videojuegos o del audiovisual. Este
último supone ya el 50% de los ingresos totales de las industrias culturales europeas, muy empujadas
por el cable y los abonos en la TDT.
Más de un 70% de la población de la UE hacía uso de internet de manera habitual en 2011, cuando
en 2001 lo hacía un 32%. El 60% del tiempo de no trabajo y de no sueño se destinó al consumo de
productos y servicios proporcionados por las industrias culturales.
Por el lado negativo cabe anotar el desorden de flujos, criterios y valores dominantes que genera
una cultura abierta, sí, pero también, líquida, sin referentes, con pérdidas de sentido, speed, kleenex
y poco conflictiva que, sin embargo, por el training colectivo comunicativo, bien pudiera traer una
repolitización –en el sentido de revalorización de lo colectivo y lo público– y un rescate del concepto
de ciudadanía. Asimismo el desorden de los modelos de negocio en la parte más cualificada de la
cultura frena la calidad o la creatividad.
Es ambivalente, en cambio, la desvalorización económica de la mayoría de contenidos. Es positiva
desde el lado de la extensión social y, en cambio, negativa por la elitización de una parte de la oferta
más cualificada, como nicho, con riesgos de sobrevaloración y de fragmentación de capacidades de
acceso por disponibilidades económicas o culturales.
¿A qué invita este epígrafe desde el lado de las políticas culturales y comunicativas?
Invita a proteger y desarrollar la cultura y las culturas, a mimar el procomún, a salvaguardar los
accesos, a defender y desarrollar los servicios públicos, a atender la cuestión de la calidad y el sentido.
En suma, a rescatar la modernidad como neomodernidad tras el sarampión de la posmodernidad.
3.3 Agentes
El peso de los media decae ante la hegemonía de servidores, plataformas, operadores y construc-
tores de hardware y dispositivos y, en parte, ante las otras fuentes sociales. Les absorben espacio
las plataformas, las redes sociales y social media les compiten en el tiempo comunicativo social. Los
centros de gestión de redes, en alianza temporal con los internautas en aspectos regulatorios, son
marcos para todos los agentes. Ha descendido la potencia de los motores mediáticos al tiempo que
se diversifican (prensa on line).
Han emergido así en los últimos años dos centralidades nuevas:
Por una parte la centralidad de los “señores de las redes globales” que gestionan la parte del ca-
pital cognitivo (inmaterial) vinculada a cultura y comunicación: proveedores de servicios (Amazon,
Apple), plataformas (Facebook, YouTube), buscadores (Google), aparataje (Microsoft, Samsung).
Por el momento hay dominio de fabricantes, gestores de redes y gestores de servicios (busca-
dores y plataformas) por encima de titulares de derechos de Propiedad Intelectual, prestadores de
servicios y usuarios, aunque éstos han ganado en relevancia y capacidad de influencia.
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Por otra parte, la interacción entre los usuarios en el ciberespacio dialógico, especialmente a través
de los social media, se traduce en millones de conversaciones de quienes antes estaban condenados
a acceder a lo que hubiera. Ahora esos accesos se naturalizan como parte de la relación social.
Se produce una flexibilidad y abundancia de la producción amateur y de consumos productivos.
Son contenidos transformados o generados por usuarios que, por compartición, pinchan una hipoté-
tica burbuja de la cultura e información de pago, negándose a pagar por contenidos unitarios.
Por flujos, y a impulsos con movimientos similares a los de los bancos de peces (cardumen), sus
querencias son imprevisibles y los microliderazgos sociales apuntan en direcciones no convergentes.
Ello multiplica las agendas. La descentralización da margen a las minorías antes perdidas.
El ciberespacio dialógico, como nuevo espacio social y público insertado, añade agendas múlti-
ples a los medias. La interacción social reestructura el sistema de información y, en ocasión de con-
flictos, pueden imponer su agenda. Hay una omnipresencia de las redes sociales, con sus trend topics
efímeros y con empoderamientos desde algunos ámbitos.
Los internautas reclaman el reconocimiento de sus derechos: derechos a la conexión, a la privaci-
dad, a la obtención de una firma digital, a la seguridad de las transacciones o a la homogeneidad de
los protocolos o a la neutralidad de la red. Pero los gobiernos los tratan con dureza sea mayor (Ley
Hadopi que el infome Lescure propone derogar) o menor (caso español de la Ley Sinde-Wert).
Se multiplican los focos y centros de gestión de la Opinión Pública. Se produce su descentraliza-
ción con la consiguiente dificultad para articular los discursos dominantes.
Igualmente los colectivos y movimientos sociales son movimientos tecnológicamente activos.
Con ello tenemos, al menos, tres tipos de agentes en la base: el usuario convencional con sus
microlíderes; los usuarios expertos con tecnologías y servicios alternativos (open source, Wikipedia, li-
cencias libres…) y los que utilizan las herramientas on line para la intervención política o social virtual
y, sobre todo, off line.
¿A qué invita este epígrafe desde el lado de las políticas culturales y comunicativas?
A defender a los usuarios y su configuración como ciudadanos activos, potenciar los social media,
a seguir animando los servicios tecnosocialmente alternativos, a ayudar al sistema nacional de infor-
mación, a rescatar el lugar social de creadores, artistas y periodistas, a cruzar agendas, a funciones de
gobernanza mundial sobre internet.
3.4 Interacciones sociales y usos
La virtualidad como nueva destreza humana es inherente al homo conectatus, que deja atrás, aunque
parta de su herencia, al homo mediaticus y al homo historicus.
La instantaneidad del acceso y la deslocalización de usos y del usuario, introduce la asincronía y la
ubicuidad y la subjetivización de las coordenadas de espacio (físico) y de tiempo (cronos).
La base logística del homo conectatus es el ciberhogar interconectado, emisor, interferido (con
límites a la “privacidad”) y vigilado. Hay así un mestizaje de espacios que alteran las coordenadas
tradicionales que estaban basadas en un espacio público versus el espacio privado, y en un espacio
social versus el espacio individual.
El ciberhogar deja de ser solo un espacio doméstico y pasa a formar parte del espacio público no
político y un espacio de control social.
La horizontalidad (incluida la e-administración, las smarts cities, la e-escuela…) no significa la de-
saparición de las jerarquías sociales y políticas sino su redefinición desde claves de hegemonías sis-
témicas apenas alteradas.
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Ciertamente se reduce por oportunidad de accesos la brecha cultural y se solapa una nueva brecha,
la digital entre interconectadores, interconectados, enganchados y desconectados que es un anun-
cio de una nueva estratificación social más a escala internacional que en el interior de los estados, en
los que su extensión social ha sido bastante exitosa.
Pero en la base social hay un cambio significativo. La vieja contradicción entre los individuos y
los sujetos colectivos (clases, géneros, comunidades…) gana en complejidad porque la experiencia
masiva actual se orienta hacia las individualidades colaborativas (individualismo con compartición) y
hacia la interacción colectiva por afinidades.
Se construyen así comunidades débiles, superficiales o compulsivas, pero reales, y que tienen la
virtud de animar a la libertad aunque también un doble riesgo: la delegación tecnocrática y el cierre
en precario de unas sociedades desiguales que son inherentemente de conflicto.
Las identidades virtuales y múltiples se añaden a las identidades culturales, sociales y nacionales a
costa de la relación presencial y geográfica, aunque solapada con ella. Y no hay que olvidar que esas
identidades digitales gestionadas por empresas tecnológicas se traducen en transparencias sociales
ante unas pocas empresas globales que las utilizan de forma opaca.
Las geografías humanas asentadas y organizadas siguen siendo el centro de la vida pero son más
fluidas e influidas, pero también influyen más que antaño en el espacio global a través del ciberespacio.
Términos discutibles como “Sociedad del conocimiento” se entienden mejor si le adjetivamos con
un “desigual” y vemos detrás de la permeabilidad y la horizontalidad una estratificación que perma-
nece porque se basa en nuestras sociedades organizadas.
¿A qué invita este apartado desde el lado de las políticas culturales y comunicativas?
A potenciar las comunicaciones y opciones en claves de libre disposición, a la neutralidad de la
red –luego vuelvo sobre ello–, a cruzar sujetos sociales sin perder de vista la realidad territorial, a
sostener la diversidad.
3.5 Poderes, regulación y políticas en comunicación, infomación y cultura
La democracia representativa se ha generalizado en el planeta como sistema de organización po-
lítica pero su calidad es de una extrema diversidad. Sus derivas plutocráticas en buena parte del
planeta y su dependencia de los lobbies financiero y tecnológico, trae un alejamiento del sistema
de poder respecto a la ciudadanía, con el consiguiente vaciamiento representativo. Emergen con-
trapoderes sociales en la calle y en la red y, especialmente, frente a la desactivación del “estado del
bienestar”, reclamándose democracias participativas en medio de un interés creciente ciudadano
en la res publica.
Por la parte ciudadana se advierte la compatibilidad entre globalidad, cercanía y vínculo, ya ade-
lantada por el movimiento alterglobalista de la década pasada. Comienza a casar la diversidad con los
valores compartidos cosmopolitas.
Paralelamente a las políticas públicas emerge un paradigma desinstitucionalizado de democratiza-
ción de accesos y de florecimiento de la creación y la producción por abajo.
Recientemente los propios poderes políticos pretenden empezar a embridar parcialmente a los
grandes agentes. Tal es el caso del acuerdo del gobierno de Francia con Google para que este revierta
socialmente una pequeña parte de sus ingresos. El Informe Lescure no es partidario de esa idea y solo
propone cargar con una tasa del 1% los teléfonos móviles y tabletas. En cambio, por el momento en
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Alemania ante la negativa de Google a pagar por mostrar noticias en réplica esta empresa no indexa-
rá las noticias de medios alemanes.
Pierre Levy (1997) dice que las redes nos traen una universalidad no totalizante ni prescriptiva,
pero hay que recordar que las lógicas dominantes en el sistema –como el liberalismo o el miedo al
futuro– se construyen desde unos poderes reales que se invisibilizan.
Hay nuevas áreas de conflicto en temas como la privacidad, la Propiedad Intelectual, los bienes
comunes, la libertad de expresión, la pugna de usos abiertos con los agentes económicos con proble-
mas para el mercado de contenidos.
La pugna entre espacios públicos y mercados en un contexto de erosión de los servicios públicos
trae choques especialmente con los neoliberales, aunque también con algún sector contestatario
adanista que los creen solo de interés del Estado y los contraponen al procomún.
Hay un factor añadido a considerar desde la doble naturaleza de los Estados: poder sobre la ciu-
dadanía y servicios públicos para legitimarse en sociedades democráticas (las políticas de apoyo a la
creación, la producción industrial cultural y la difusión).
La cultura y la comunicación deben ser consideradas un ámbito específico estratégico en cual-
quier sociedad, y más en la era de la globalidad. Pero, siendo además transversal a todas las acti-
vidades, requieren ser acompañadas desde todas las instancias: educación, industria, ordenación
del territorio, innovación… y, por lo tanto, objeto de atención desde todas las políticas públicas:
educativas, industriales, financieras, fiscales, de innovación, locales, de gestión de los territorios…
con todas las herramientas de apoyo y promoción que se hayan ensayado en esos ámbitos y hayan
resultado exitosos.
Lo frecuente es lo contrario. El menosprecio de lo cultural como un ámbito menor a cargo de
un Departamento ministerial mal dotado, que luce mucho y pinta poco y que, a la menor rece-
sión, es sacrificado sin contemplaciones. En los países más sensibles, se alega la “excepción cul-
tural” como escudo y medida proteccionista respecto a la invasión cultural norteamericana, pero
no se ponen a aplicarla internamente mediante una política interna ofensiva de oferta para la
reducción de importaciones y la irrupción en el mercado internacional buscando un intercambio
menos desigual.
En el caso de que en algún país afortunado se inaugurara una nueva era de apoyo a lo cultural y
comunicativo, incluido todo lo digital, con herramientas procedentes también de fuera de los presu-
puestos propios de Cultura, es importante que el pilotaje de su coordinación y su liderazgo, recayera
en el Departamento de cultura para evitar desinterés o instrumentalización.
En política cultural: promoción de creadores y de sus condiciones de vida, atención a la produc-
ción y distribución, generación de públicos para la cultura. En política educativa: la educación ge-
neral, revisión de los curricula. En política industrial: los clusters, los viveros de empresas, el apoyo a
star-ups… En política financiera: las sociedades de capital riesgo y de garantías recíprocas, de finan-
ciación a tipos cercanos al cero con seguimientos… En fiscalidad, apoyo a actividades consideradas
institucionalmente prioritarias, mecenazgos razonables, fiscalidades adaptadas…
Como ven hay una amplia panoplia de herramientas. Lo importante es la consciencia y la
voluntad política.
¿A qué invita este apartado desde el lado de las políticas culturales y comunicativas?
A situar en la centralidad las políticas culturales y comunicativas, a aplicar políticas ya proba-
das en otros ámbitos, a volver a discutir sobre el lugar del servicio público, a rescatar regulacio-
nes con sentido social, a desmitificar las redes, a poner en debate social las distintas remunera-
ciones con readaptación de la legislación de Propiedad intelectual al desarrollo del procomún y
de la creación…
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4. Políticas al inicio de la era digital
4.1 Un poco de historia de los paradigmas de las políticas
Históricamente, las políticas públicas de comunicación y cultura son herederas fundamentalmente
de los paradigmas del “mecenazgo” y de la “democratización cultural”.
Con este segundo paradigma se buscaba introducir valores de igualdad en el acceso de la ciuda-
danía a un paquete estándar de contenidos culturales y comunicativos. Su extensión social se garan-
tizaba, de manera más o menos intensa según áreas, a través de la promoción y difusión, o a través
de servicios públicos, incluida una RTV pública que en el caso de América Latina ha tenido desarrollos
muy distintos (Arroyo, Becerra y otros, 2012). Es históricamente una política gemela a la de igualdad
de oportunidades en educación.
Paralelamente esa política tenía otras finalidades: asentar el sujeto nacional y los vínculos de la
identidad nacional; generar una opinión pública para la estabilidad política e institucional; animar y
articular los perfiles de la cultura nacional, así como su puesta al día mediante el apoyo al patrimonio
y a la oferta cultural propia (Autissier, 2012; Clares, 2013).
Por ese acento político se advierte que el paradigma ha estado muy vinculado a la construcción
política del Estado y al vínculo ciudadano, como componentes de un Estado de Derecho.
Su debilidad histórica fue que no logró esa igualdad. El paternalismo de Estado y su intervención
sobre la cultura y la comunicación, la deslegitimación por gubernamentalización de la información,
el concepto uniformador de ciudadanía soslayando la diversidad social, la promoción de una cultura
de uso pasivo… han sido sus fallas. Y la más evidente es que sigue habiendo una cultura de elite que
acentuó su peso porque captaban apoyos públicos, subvenciones y rentas, tanto los grupos sociales
más culto. Como los artistas más afamados, mientras los públicos potenciales se volcaban en la pro-
ducción cultural de masas.
Daba así la espalda a la diversidad y a la horizontalidad.
De ahí que el paradigma de “democracia cultural” fue un intento de corrección de las limitaciones del
modelo anterior apuntando en distintas direcciones: la cultura activa por la base y practicada; el recono-
cimiento de la diversidad y la interculturalidad; los mestizajes de ida y vuelta entre cultura culta y popular;
la descentralización en la gestión; la proclamación de los derechos culturales como de tercera generación;
el derecho de acceso en la doble vía de uso voluntario y de conocimiento para los intercambios culturales.
Claro que este paradigma no se consumó más que en destellos, aunque en la actualidad vive la
oportunidad de su resurrección en la sociedad-red.
Esos dos paradigmas –democratización y democracia cultural– siguen vigentes pero viven un
desajuste por el cambio que se ha producido tanto en el sujeto que debía implementarlo (el Estado)
como en la realidad social sobre la que se aplicaba.
Hubo así un giro institucional y un cambio social en los años 90.
El giro institucional tiene que ver con varios vectores que afectaron al conjunto de las políticas
económicas y sociales: la crisis fiscal de los estados; los vaciamientos democráticos; el giro ideológico
neoliberal como reflejo de un cambio de la relación de fuerzas entre clases y grupos sociales. Todo ello
invitó a que el Estado pasara de interventor a regulador, en unos temas, y a desregulador en otros.
El giro paralelo en la realidad social se expresó en la segmentación y la individualización social, el
debilitamiento de los movimientos tradicionales.
La introducción de parámetros económicos, funcionales a los grupos dominantes, se produjo en esos
años 90 con la pérdida de centralidad de las políticas cultural y comunicativa (antes tenían una función
de mediación en el conflicto social) y el endoso de la cultura y la comunicación al mercado. Se exigía ren-
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tabilidad económica también para las políticas públicas bajo la excusa de la racionalización y la gestión,
con la consiguiente subordinación de la política cultural a otras políticas (urbanística, desarrollo regional).
Se fueron sustituyendo las políticas de igualación social y de promoción de la diversidad por otras, como
la de prestigio a través de continentes, de equipamientos urbanos culturales con vocación emblemática
o de eventos atractivos; o como la de sustitución de las políticas culturales y de comunicación por las
políticas de TICs. Como en la UE y su agenda Digital, o en América Latina. Así la CEPAL “considera a la
economía digital como parte de una nueva visión del desarrollo que puede actuar como catalizador del
cambio estructural” (2013:190). Los media e industrias culturales estarían embebidos en los servicios TICs.
Cabe decir así que la “economización de la cultura”, como cuarto paradigma moderno, ha traído
un deterioro del sector público. La cultura, por sus sinergias, pasa de tener una función lubricante
de todo el sistema, a complementaria y de relleno de huecos. En su descargo hay que decir que
esa política también trajo un acento en la racionalización y justificación de las decisiones públicas
y, sobre todo, en la necesidad de ampliar los públicos. En efecto hay que interesarse en que el ciclo
reproductivo sea útil y llegue de verdad a los públicos, aunque su cruz fuera ahí la preeminencia de
lo cuantitativo sobre lo cualitativo, y de lo masivo sobre lo adaptado.
En algunos países también significó la apuesta por la política de oferta, de producción cultural na-
cional en audiovisual o de los medias. Pero otros países se desentendieron de la producción cultural
nacional y la abandonaron a los designios del mercado (ha de existir casi solo lo que pueda defender-
se en el mercado) lo que se tradujo en acaparamiento de los consumos culturales por la producción
foránea y en aculturación. Mientras tanto la Administración, y en mucha menor medida el mecenaz-
go, se ocuparían de las artes minoritarias y del patrimonio. La política cultural y comunicativa pasaba
a subordinarse a otras políticas (urbanística, de desarrollo regional).
Los resultados de este paradigma no han sido magníficos: las desigualdades de acceso se han
ampliado; ha habido menos variedad de oferta, y esta ha sido gestionada crecientemente por trans-
nacionales salvo algunos nichos; se han extendido los desequilibrios internacionales; se han deslegi-
timado los SP; y el desigual consumo doméstico ha desplazado por mucho al gasto público.
No hay trazas de que se vaya a rectificar esta orientación. Más bien lo contrario. Hay más vuelta de
tuerca en esta época de crisis.
Hay así dos tendencias que se acompañan mutuamente:
• la crisis acentúa la reducción de la Inversión y el Gasto Público, con lo que los mercados –o sea los
que los controlan– deciden cada vez más; y
• las instituciones apuestan en discurso y orientación por una estrategia de TICs y de digitalización
que se proyecta preferentemente hacia la Innovación y la creatividad (En el caso de la Unión Euro-
pea “Creative Europe 2014-2020” está dentro de la Estrategia Europea 2020) con tendencia a susti-
tuir las políticas culturales y comunicativa.
8
Parece posible pensar que estamos asistiendo a la emergencia de un quinto paradigma, que se ela-
bora más desde la sociedad y las resistencias que desde las instituciones que solo van a remolque y
presionadas. Yo lo llamaría de “cultura compartida” que casa gobernanza y participación; ecosistema
cultural y recurso inmaterial; y diversidad, comunidades e identidad. Un paradigma en el que tendría
8 El presupuesto previsto por la UE para el periodo 2014-2020 para Europe Creative es de 1800 millone/€. No es una gran
aportación en tanto que el programa Media en el período 2007-13 ya fue de 755 millones y el de Cultura 400 millones, lo que
hacen 1155 (Rodríguez, 2013). Es de temer que la parte relativa a industrias creativas poco a poco absorba parte de las ayudas
que antes se dedicaban a la cultura y el audiovisual.
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un considerable peso la cultura digital y sus rasgos duales antes definidos. La Administración es des-
plazada como sujeto de la política. Pero este paradigma choca con el hoy dominante de “economiza-
ción de la cultura” en el que las administraciones siguen empeñadas.
4.2 Un paradigma global alternativo emergente
Se puede formular como hipótesis que ese quinto paradigma naciente de cultura compartida
está conectado a otros desarrollos del contra-discurso social general pero choca con las resis-
tencias institucionales.
Hay avances en principios que conectan muy bien con la economía de lo inmaterial y el creci-
miento exponencial de los bienes comunes en la era digital, y que operan como faros, tales como: la
Gobernanza participativa; el Estado de servicios; el Desarrollo sostenible que evite la depredación y
el Maldesarrollo; el Conocimiento colectivo; el impulso de la Creatividad y la innovación; el Derecho
a la cultura; la defensa de la Diversidad
9
y el Desarrollo cultural e identitario; el Desarrollo humano
desde el enfoque de capacidades (Martha Nussbaum, 1999) y la Autonomía personal.
En mayor o menor medida, todos esos temas, han sido asimilados institucionalmente como “polí-
ticamente correctos”, muchas veces para vaciarlos de sentido, pero ya es un triunfo social que tengan
que ser coordenadas de referencia general.
Cabe hablar incluso de un paraguas de raíz latinoamericana como es el Buen Vivir que, con ese nom-
bre o cualquier otro, cobijaría todos estos enfoques y prácticas alternativas al capitalismo financiero.
Es sabido que el concepto occidental de “desarrollo”, ha traído un “mal desarrollo” (Tortosa,
2008) e impactos ambientales. La propuesta del Buen Vivir intenta compaginar propuestas dife-
rentes, tanto las contenidas en las recientes Constituciones de Ecuador y Bolivia que incorporan el
Buen Vivir como objetivo, principio organizacional o derecho social, como las teorías de las capaci-
dades de Amartya Sen y Nussbaum, el ecosocialismo, el “bioigualitarismo republicano” (Ramírez) o
el post-desarrollismo (Hidalgo).
Todas ellas tienen en común: una visión no lineal de la historia (no hay por qué repetir la de occi-
dente), la consideración de la Naturaleza como un sujeto de derechos, la desmercantilización de las
relaciones sociales y la reivindicación de los aspectos afectivos humanos, el rescate de valores de la
vida social (en algunos países aprovechando la “cosmovisión” indígena o rural) y la separación entre
calidad de vida y bienestar material. Más que un desarrollo alternativo, el Buen Vivir buscaría cons-
truir “alternativas al desarrollo”, dice Gudynas.
Es en esta perspectiva que habría que pensar también las políticas y las resistencias en cultura y
comunicación en la era digital, como una parte de ese movimiento general reactivo.
4.3 Temáticas transversales en la era digital
Al fondo, la cuestión no es sobre la Sociedad Digital sino sobre sociedad, democracia, derechos so-
ciales, naturaleza, ciudadanía; o mejor, la Sociedad Digital no es un compartimento separable sin esas
9 La Diversidad es un concepto más amplio que el de “excepción cultural” aunque no contradictorio con el mismo. La “excepción
cultural” es útil y alegable en el terreno económico (por ejemplo, como línea roja en el tratado de libre comercio propuesto por
Obama a la UE) pero es defensivo, a corto plazo, como recorrido acotado y excepcional a una norma que se acepta y es inocuo
en el plano interior. En cambio, la Diversidad, es un concepto superior; un principio y un derecho alegable universalmente y en
el interior de cada país (por ejemplo, por las minorías indígenas o nacionales ), estratégico y ofensivo.
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referencias. Y la red y la digitalización son dispositivos tecnosociales con una gran importancia por
sus efectos en la construcción social, en el modelo de gobierno y en los media.
Por muchos motivos –y la red como tal no es el más importante– en nuestra época los principios
o divisas de la Ilustración –Libertad, Igualdad y Fraternidad– se han redefinido y ampliado con cate-
gorías como Diversidad, Sostenibilidad, Desarrollo humano, Género.
Su conexión con los dilemas que plantea la red están en la base de los derechos de cuarta gene-
ración que se alimentan de principios como la neutralidad y no discriminación en la red o el acceso a
ellas y al procomún.
Tal y como comentaba Janet Wasko ha habido en la EPICC temas preferentes: los media y el poder,
las empresas transnacionales, la división internacional del trabajo en cultura, el lugar de los servicios
públicos, los derechos de los periodistas y los creadores… Todos ellos temas vigentes pero que ga-
nan en complejidad en las sociedades digitales con los derechos de información, de acceso, transpa-
rencia, gobernanza o codecisión.
Vamos a mencionar cuatro aspectos a replantear:
a) La expansión del objeto de las políticas de comunicación y sus amenazas
Desde la EPICC ayudamos a definir en los años 70 las políticas de comunicación, unas políticas con un
doble pie. Por una parte, construir estados democráticos conscientes de que el espectro radioeléc-
trico es un bien público y respetuosos con el Servicio Universal –entendido como la atención inex-
cusable a necesidades colectivas, medie o no pago y que comprendía accesos gratuitos a algunos
servicios, precios políticos en otros y con calidad en todos ellos– y con el servicio público y con la
información. Por otra parte construir un nuevo orden comunicativo internacional mediante el inter-
cambio igual. Al tener que sostenerlo desde el apoyo a la producción nacional de información o del
audiovisual, hubo que ampliar la temática para abordar el apoyo crítico a las industrias culturales y de
ahí a la defensa de la cultura desde una política cultural y comunicativa omnicomprensiva.
El concepto de cultura manejado en esos años, distinto al de civilización,
10
nos derivó a un con-
cepto antropológico de cultura (material, simbólico y de estructuras con agentes en interacción) que
incluía los espacios de no mercado. En los últimos años, el peso que han alcanzado las telecomuni-
caciones (TLC) y las redes que tejían, ha exigido ampliar el foco para establecer algunas reglas que
limitaran las tendencias de los mercados con operadores oligopólicos, muchas veces producto de la
privatización de los servicios públicos de TLC.
Hay en este campo, y con el paradigma de la economización de la cultura, algunas amenazas
a conjurar y que afectarían al rol de la cultura en la Sociedad Digital puesto que se pretende que
sea el mercado quien la gestione y haciendo de paso que sea un instrumento para la economía y
no al revés.
Una primera amenaza es que en las regulaciones vayan juntas infraestructuras y conteni-
dos, a pesar de que responden a principios distintos. Competitividad, suficiencia y servicio son
propios de las infraestructuras; en cambio, pluralismo, creación y acceso son específicos de la
cultura y la comunicación.
Por ejemplo, en la UE se suelen separar la normativa del audiovisual (TV sin fronteras, programa
Media) de la de TLCs. La política de TLC en alianza con el AV se basó en tres pilares en la UE: la libre
circulación de los productos audiovisuales, una estrategia común en tecnologías en claves de conver-
gencia y el impulso de la industria de programas. Pues bien esta última se va minimizando. Al albur
10 Blanca Muñoz (2005:307), en cambio, reivindica la cultura como civilización frente a la cultura como costumbre, identidad o
consumo.
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de la Europa digital y la consideración de los operadores como prestadores de servicios, se difumina
cada vez más la protección de contenidos y usuarios mediante políticas públicas.
Una segunda amenaza es la identificación de cultura y creatividad y de esta con la innovación,
haciéndolas depender todas de los mercados. Con ello se diluye la cultura y el rastro de capacidad
transgresora que aún le queda para asignar su relación al mercado, dejando, eso sí, una política cul-
tural “marginal” para las artes, patrimonio y equipamientos. El hecho de que en el maridaje de las
Industrias culturales y creativas, el 62% de la facturación fue del lado creativo (publicidad, moda)
empuja aún más en esa dirección.
Tercera amenaza. ¿Es legítimo que estando protegidos los SP de RTV también lo estén las plata-
formas que estos crean desde la red con nuevos servicios digitales? Ya hay países como Holanda que
operan con el no; como si los SP solo tuvieran sentido con las tecnologías analógicas, a pesar de ser
más que razonable que los contenidos de RTV e información que ya se hacen se cuelguen en la red
(un aprovechamiento de recursos y de escala) y que se tengan nuevas obligaciones de servicio con
los usos a tres pantallas.
11
La cuarta amenaza está en los objetivos. En el lenguaje institucional estándar se utilizan con pro-
fusión términos como excelencia, innovación, creatividad y acceso pero según el acento pueden ser
contradictorios. El acento en la excelencia nos coloca en la meritocracia del mercado; el acento en la
innovación y la creatividad diluye la cultura y, en cambio, el acento en los usuarios está en la tradición
progresista de la igualación.
Por ejemplo, en España en las enmiendas propuestas por la Asociación de Usuarios de la Comu-
nicación (2013) al anteproyecto en discusión de Ley General de TLC se reclaman que sean parte del
Servicio Universal, el acceso a la telefonía móvil y a Internet y con velocidades suficientes; o las opcio-
nes a desconectarse de algunos servicios o la petición expresa para la conexión a otros; el consenti-
miento expreso para el uso de datos para fines comerciales; la eliminación de las restricciones a que
las administraciones públicas, especialmente locales, puedan intervenir como operadores en el mer-
cado, el automatismo en la conservación de un número telefónico salvo que el usuario no lo quiera.
Hay una quinta amenaza. El neoliberalismo cuestiona la necesidad de políticas culturales y ya em-
pieza a ser moneda corriente que los propios ministerios de cultura sean absorbidos por los de edu-
cación. Si en su momento la declaración de la cultura o del audiovisual como ámbitos estratégicos
nos retrotraía a la idea de las políticas nacionales de comunicación de la época del NOMIC, la nueva
tendencia institucional ya teoriza con eliminar subvenciones y limitarse a la financiación en los casos
de proyectos viables con sostén empresarial
Como responder a esas amenazas?
Por un lado es en las resistencias sociales en la parte que hay que confiar más porque las energías
ciudadanas y de las nuevas generaciones apuntan inequívocamente en dirección contraria. O dicho
de otro modo, las interacciones vigentes en la red favorecen que la realidad vaya en sentido contrario
a las tendencias institucionales: el auge en términos reales y de imaginario colectivo del procomún,
los amplios espacios de no mercado, los intercambios no monetizados, el rescate del mecenazgo
micro (crowdfunding) advierten de un choque sociopolítico significativo.
Por otro lado sigue siendo necesario considerar a la cultura y la comunicación como un sector
estratégico en la doble vertiente de ayudas a la creación y a la difusión y de sostenimiento por po-
líticas industriales al servicio de la cultura y la comunicación y no al revés. Ello permite plantearse la
necesidad de políticas nacionales de comunicación y cultura con un foco mucho más amplio que en
11 En el SP cabe la doble perspectiva: cultural (financiación pública) y la parte comercial (mercado). La UE exige evaluación
previa al lanzamiento y ver qué impacto en el mercado (public value test o test de interés público).
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el pasado y quizás con más oportunidad porque la condición para ello son los gobiernos progresis-
tas con sensación prestado en el poder y que de hecho ejercen de contrapoder frente a los poderes
fácticos económicos, financieros y mediáticos tradicionales que cuentan con importantes recursos
incluso cuando pierden las elecciones.
Paralelamente, como los marcos estatales y la gestión territorial en claves de servicios se han
quedado cortos se trata también de pugnar en dirección de una Gobernanza mundial por encima de
ICANN, el Grupo de Trabajo para la Gobernanza de Internet (GTGI/WGIG) y sus Foros para la Gober-
nanza (IGF) la Internet Society (ISOC) (y paralelamente a la UIT-ITU que hoy armoniza estándares y
asignación bandas de frecuencias por espacios territoriales).
Casando en ambas direcciones se trata por lo tanto de retomar el concepto de democracia cultu-
ral con las herramientas ciudadanas que ofrece la Sociedad Digital.
b) Libertad, servicio público y mínimos éticos
Hoy hay una condición para la comunicación libre y plena: el rescate de lo político como condición
para afrontar las amenazas haciendo necesarios los cortafuegos legales. Los fracasos de PIPA en EEUU
o de ACTA en el Parlamento Europeo, que iban en dirección contraria a la comunicación compartida
indican que hay una capacidad de presión de los internautas, pero los poderosos lobbies de todo tipo
–operadores, hardware, servidores, media– no descansan y pergeñan futuros.
En si mismas lo micro, las conversaciones, no son una fuerza de cambio. Son como teselas disper-
sas de un mosaico a recomponer y que expresan fragmentación ofreciendo una visión caleidoscó-
pica. Pero las comunidades virtuales sí son focos de sentido y opinión que pueden conectar con el
concepto de ciudadanía y, en ese caso, pueden ser una fuerza formidable.
A ese ejercicio de horizontalidad le acompaña el bajo coste de acceso o del nacimiento de
medias on line.
En cualquier caso el concepto de Libertad de expresión debe primar en las sociedades demo-
cráticas y como hay riesgo de su secuestro por los intereses particulares de operadores y medias y
servicios públicos gubernamentalizados, se hace imprescindible un doble debate en cualquier país:
sobre la libertad de expresión como tal bajando a su concreción en la era digital con una institucio-
nalización garantista y sobre la construcción de servicios públicos que realmente lo sean.
Es sabido que en América Latina el servicio público ha emprendido un viaje de ida positivo mien-
tras que en la UE está de vuelta (Arroyo, Becerra y otros, 2012) y que, en algunos países, se ha empe-
zado a proteger a la RTV comunitaria y a regular la comunicación o sus abusos.
12
Otra institución imprescindible son los Consejos del Audiovisual o de la comunicación –como es el
caso de la no gubernamental Superintendencia de la Información y Comunicación en Ecuador.
c) Bienes comunes y “commons”
La mentalidad progresista ha defendido tradicionalmente tanto el SP (ejercido directamente o indirecta-
mente por las administraciones) como el dominio público sobre bienes públicos (espacio aéreo, subsuelos,
agua…), así como sobre bienes culturales elaborados desde mimbres de conocimiento colectivo, al que
regresan pasados unos años de rendimientos económicos en exclusividad, tal y como los definen las leyes
de la propiedad intelectual. Asimismo está en la tradición colectiva el cooperativismo y la autogestión.
La nueva actualidad de los commons o el procomún conecta con esa tradición pero la revitaliza
al plantearla como una forma colectiva, comunitaria, de gestión que responde a la proliferación de
bienes públicos, no rivales ni excluyentes a los que se acomodan perfectamente los entornos de red.
12 El último ha sido Ecuador con la Ley Nacional de Comunicación, tras los pasos de Argentina y Uruguay.
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Cabe concebirlo no solo como una forma de gestión sino también como un derecho civil (Bollier)
que fomenta la creatividad, la riqueza y la comunidad. Es por ello que se establece un derecho de uso
universal, pero desde reglas socialmente definidas y aceptadas y reglas autodotadas que pueden ser
muy diferentes en unos lugares u otros para que el usufructo colectivo sea viable y ordenado (Hein-
drich, 2012).
13
La autogestión define los modos, como ya ocurriera históricamente con los montes y
bienes comunales.
Es un modelo para gestionar recursos basados en la comunidad y su circulación en una “eco-
nomía del don” siendo también una “estrategia exitosa de construcción de capacidades para un
colectivo humano” (Lafuente). Todos pueden acceder al procomún. “El procomún son espacios
institucionales en los que los agentes pueden actuar libres de las restricciones específicas requeri-
das por los mercados” (Benkler, 2003) aunque también estén sujetos a algunas restricciones, eso sí,
diferentes a los de la propiedad.
Se ha demostrado hoy que invita a la innovación permanente. Y Benkler plantea que lo comunal
hay que llevarlo incluso a una infraestructura básica común junto a la infraestructura propietaria. “ Tal
infraestructura común se extenderá de la misma capa física del entorno de la información a sus capas
lógica y de contenido (…). Debe haber alguna porción de cada capa que cada uno pueda usar sin pe-
dir permiso a nadie más. Esto es necesario para que haya siempre abierta una vía para que cualquier
persona o grupo articule, codifique o transmita lo que él, ella, o ellos quieran comunicar, no importa
lo marginal o invendible que pueda ser”.
En mi opinión es dudoso que esa infraestructura comunal puede realizarse sin apoyos públicos o
inversiones privadas en todos los puntos de la red, aun más dudoso que pueda renovarse tecnológi-
camente al ritmo de las infraestructuras propietarias con el riesgo de quedarse como una infraestruc-
tura para pobres. En cambio si es más que posible en los extremos y nodos de la red.
Ante el abuso que muchos gobiernos han realizado sobre los SP hay posiciones en las redes so-
ciales que los denuestan y los contraponen a los bienes comunes entendiéndolos de naturaleza su-
perior. No es muy coherente. Se olvidan que los SP responden políticamente ante la ciudadanía, sus
finalidades son proactivas y son una conquista de las sociedades democráticas, mientras se van afi-
nando reglas de vigilancia en claves de trasparencia, misiones y rendición de cuentas. No hay que
contraponerlos al procomún que es una gobernanza sobre bienes públicos de otra naturaleza.
Los commons son un depósito colectivo que nadie puede apropiarse en exclusividad salvo que una
elite tuviera la fuerza para hacerlo. Históricamente la industria cultural se apropiaba de la asequibilidad
del conocimiento en forma de libros o discos para el mercado y el Estado debía invertir en servicios
bibliotecarios o de RTV para socializar un conocimiento colectivo apropiado. Requiere así una vigilancia
intensa, un esfuerzo aunque, históricamente y pedazo a pedazo, ha ido reduciéndose hasta hoy.
Hoy el capital humano cognitivo ha crecido de manera exponencial y comparte diariamente
saberes ampliándose cualitativamente los espacios de no mercado a escala local y global, hasta el
punto de generar líneas tecnológicas específicas como es el caso del sistema operativo GNU/Linux y
del software de fuente abierta (open source) o de los softwares libres o compartir espacios de conoci-
miento (Wikipedia), con instrumentos de búsqueda como el Open Directory Project o la producción y
archivos compartidos entre iguales (peer-to-peer) o información sensible en claves de transparencia
(Wikileaks), los foros abiertos (slashdot) y las listas, redes inalámbricas o la Licencia Pública General
(General Public License, GPL) para software libre, las web colaborativas.
13 El procomún es una ordenación institucional o una gobernanza para gestionar el acceso a la disposición de unos recursos,
ajena al control exclusivo o a la propiedad de una persona o entidad jurídica estando a disposición general o de un grupo, a
través de unas reglas.
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Claro que eso no resuelve el problema de los espacios de mercado que pugnan por imponerse
sobre títulos y autorías con el aura de la calidad o al menos de la exclusividad y que también de-
ben ser objeto de regulación. Lo lógico al respecto sería facilitar mecanismos de rentabilidad que
sigan animando a la creatividad pero lejos del modelo especulativo que han impuesto las leyes
tradicionales de Propiedad Intelectual
14
y que ahora se pretenden reforzar, llevándola incluso al
ámbito penal.
Pero además del SP y del procomún hay que reivindicar los espacios mixtos, ya sean de colabora-
ción público-privada, como de propiedad o economía social o comunitaria como las cooperativas, o
los espacios privados y sociales de cercanía como las RTVs de proximidad o ya no digamos de inicia-
tiva social como las RTVs comunitarias o de producciones sindicadas y pluri-utilizadas entre distintos.
Son espacios de articulación de lo social que van más allá de los accesos o de los usos para ser gene-
radores de información u opinión cualitativa y cercana, generadores de comunidad.
d) Neutralidad en la red y otros principios
Las filosofías más polarizadas en el campo telecomunicativo son la liberal (no regulación, el mercado
decide y es eficiente, no extender el servicio universal) y la democrática y progresista (corregir des-
igualdades, servicios universal y público extensos, autonomía y libertad de las personas, educación
para la red ya desde el sistema escolar, el ciberespacio como espacio no propietario, estímulos a la
cibercolaboración, la información compartida como un bien no rival –clon múltiple– y no excluyente,
interés por promover bienes comunes o el procomún en usufructo colectivo).
Hay varios elementos en las redes directamente derivados de las tradiciones de la comunicación
analógica y que han de tener su espacio en las comunicaciones electrónicas.
Así la permanencia de servicios públicos en todas las escalas de las administraciones y en forma sea
de portales de amplio espectro, sea de iniciativas municipales –de gestión directa, privada o mixta– a
costes asequibles en banda ancha mediante cable (en el caso español de cable coaxial HFC mejorada
con electrónica DOCSIS o de fibra óptica FTTH con electrónica GPON) ofreciendo multiservicios de
telefonía, comunicación, red y TV.
Igualmente la promoción de operadores comunitarios no ya analógicos sino en la red en general
y en las redes locales en particular.
Las necesidades de información veraz y plural también tiene su asiento en el ámbito digital lo
que solo puede lograrse con tres focos: su amplia generación desde múltiples medios on line; la
obligatoria autorregulación y corregulación de los agentes incluyendo el compromiso de atender
algunas obligaciones de interés general; y la supervisión de la diversidad y el pluralismo interno
y externo con el respeto a la veracidad desde un consejo independiente regulador y sancionador
que si en algunos países ha estado centrado en el Audiovisual se trataría de ampliar sus opera-
ciones de chequeo a ciertas funciones de la red (formas publicitarias, menores, informaciones
directamente falsas…) y a la separación de propiedad y gestión de contenidos y gestión de redes
para evitar que haya operadores que controlen la parte principal de la cadena de valor. Otra po-
sibilidad podría ser un consejo específico independiente en cada país que garantice un internet
libre, abierto y plural.
Se trata de lograr mediante normativa que no haya posiciones dominantes en ningún punto de
la cadena y que cuando haya pocos agentes lo hagan en competencia animando en el ínterin a que
aparezcan nuevos agentes en claves de diversidad.
14 Ver una crítica en Zallo (2011: 279-300).
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Junto a la expansión del concepto de Servicio Universal a las comunicaciones electrónicas y a la
telefonía móvil y el mantenimiento del espectro radioeléctrico como bien público también se trata
de mantener unas redes abiertas, libres, accesibles (Carbonell, 2012:23) y asequibles.
Pero quizás sea el concepto de neutralidad de la red el que esté siendo más conflictivo, menos con
el criterio como en el grado de protección y excepciones que se plantean respecto al mismo. Enten-
derlo como derecho de cuarta generación lo convertiría en principio de políticas públicas tanto na-
cionales como globales. El principio se deriva de la separación de infraestructuras y accesos respecto
a los contenidos, lo que conllevaría un trato igual y no discriminatorio en la circulación de contenidos,
o en el acceso a los sitios y plataformas elegidas por el usuario.
Se trataría de interpretarlo en distintos sentidos: accesos adecuados incluidas toda clase de apli-
caciones y dispositivos; privacidad; no discriminación de contenidos o de usuarios o de sitios; no
bloqueo de servicios legítimos; no arbitrariedad en las velocidades; y obligaciones tasadas de todos
los intermediarios (proveedores de acceso y servicios, servidores y plataformas).
Claro que todo ello implica varios principios: la libertad de comunicación, el pluralismo de oferen-
tes y la competencia en el mercado, evitando exclusiones o resultados de monopolio u oligopolio.
Habría que evitar que se configuren dos autopistas distintas con reglas distintas o se restrinjan
tiempos de uso aunque, en cambio, entra dentro de lo razonable que las velocidades tengan relación
con las tarifas o que no se demoren ciertos paquetes por razones técnicas (videos, juegos). La clave
está en las inversiones que permitan unas comunicaciones fluidas incluyendo unos mercados regio-
nales de TLC que acaben con los problemas del roaming o iterancia).
La Doctrina institucional está en evolución. Así la FCC de EEUU en 2010 establece los criterios de
transparencia, no bloqueo y no discriminación injustificada de los proveedores de banda ancha,
término éste el de “injustificada” muy impreciso. En Europa, sede antaño del concepto de SP, es aún
más ambiguo. Aunque el Comité de Ministros del Consejo de Europa en septiembre de 2010 insis-
tió en el “valor de servicio público”, la Agenda Digital para el 2020 ha influido en que el principio de
neutralidad de la red se cuelgue de la competencia y la libertad de elección del usuario sin que se
garantice un acceso abierto a un precio razonable y venga a admitir medidas de gestión de tráfico
que quedan al arbitrio de las autoridades nacionales. Chile antes y Argentina después han asumido
un criterio más preciso.
5. Conclusión: algunos ejes para una política integral en el inicio de la era digital
De todo lo dicho cabe sintetizar algunas prioridades en política cultural y comunicativa:
• La reclamación de centralidad para la política cultural y comunicativa; las apuestas nacionales y loca-
les estratégicas en cultura y comunicación por razones culturales, económicas y políticas, con apoyo
económico a la producción propia, especialmente digital y al empleo; el acento en la educación, la
distribución y el intercambio; los apoyos industriales; y la financiación fácil y adecuada.
• La democratización de las comunicaciones, lo que incluye a los derechos sociales a la información
y la comunicación (educación, acceso, transparencia y neutralidad de la red) y, paralelamente, a los
derechos de los creadores y de los profesionales de la información de poder vivir de su trabajo de
tal modo que sea posible su alianza con los internautas.
• El impulso de la comunicación comunitaria y no lucrativa y de proximidad.
• Impulso del procomún con apoyo en las infraestructuras abiertas así como en la capa lógica y en la
de contenidos.
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• Extensión de los conceptos de Servicio Universal y de los Servicios Públicos en la era digital.
• Los frenos a la concentración (Mastrini y Becerra, 2009) a escalas locales, nacionales y globales me-
diante regulaciones.
• Gobernanzas múltiples, incluidos Consejos Independientes del AV y de la red, a escalas territoriales,
y una gobernanza global mediante una autoridad mundial
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·35· Rupturas y continuidades sobre la autoría en soportes digitales
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·36· Rupturas y continuidades sobre la autoría en soportes digitales
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ANEXO
Cuadro 1. Cuadro comparativo de cultura analógica y digital
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Morosidad en la circulación
de la información (industrial).
Alta velocidad (postindustrial).
Mejoras y saltos tecnológicos.
Innovación como input.
Innovación acelerada, permanente, turboalimentada en
el núcleo (Sociedad del conocimiento) y externalizada
(outsourcing). Innovación como output.
Materialidad, fijación en forma
de mercancía física o servicio.
Inmaterialidad, generalización de la forma servicio
(privado, colectivo o público) y virtualidad.
Acceso acotado a unidad o flujo.
Media el soporte o el aparataje
de acceso; uso individual.
Acceso flexible. Conectividad, interactividad, usos grupales
Producción masiva y gamas
segmentadas en dos tipos
de ofertas: cultura de masas
y cultura culta.
Gigantesco almacén y extensión generalizada
combinada con espacios exclusivos, privativos
(se mantiene la segmentación).
Oferta en busca de clientes
(potencial consumidor).
Clientes viajan por los almacenes (paseante, viajero)
y los almacenes en busca de perfiles.
Usuario receptor y despegado
de la tecnología y la producción.
Usuario con apropiación tecnológica y eventualmente
productiva. Se sitúa en el centro pero no dispone del
control. Evolución desde el internet del webmaster al
internet de aplicaciones e información añadida por el
Usuario (web 2.0, proveedor de contenidos, blogs, p2p,
portales de videos caseros, participación).
Cadena de valor desde
creación y producción a acceso.
Estanqueidad.
Se acortan y solapan fases y se implantan algunas formas
generativas colectivas mediante redes.
Separación y prestigio
del trabajo creativo.
Quedan pendientes el valor y reconocimiento
de las profesiones en medio de una gran desvalorización
del capital cognitivo humano.
Intermediaciones caras. Desintermediaciones físicas y reintermediaciones digitales.
Amplios costes materiales
y economías de escala.
Caída de costes y precios de conexión.
Producción taylorista. Producción flexible e inmaterial.
Costes acumulativos. Abaratamiento.
Barreras de entrada a la inversión. Barreras de marca.
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Previsibilidad y planificación. Incertidumbres en todos los planos.
Economías de escala con
modelos de negocio estables.
Crisis de los modelos. Economías de red, club,
atención y experiencia.
Distribución especializada. Plataformas y multiplataformas.
Predominio de industria
de contenidos.
Desplazamiento por los “señores de las redes” y doble
naturaleza de la propia red: comercial y libertaria.
Modelos de negocio estables.
Crisis de los modelos y dudas sobre viabilidad del sistema
(Eli Noam). Si es alto el coste marginal no hay estímulo,
y si es bajo y no monetiza.
Industrias culturales articulan el
conjunto de la cultura.
Se pretende dar ese rol a las “Industrias culturales y
creativas” o a las industrias creativas entendidas
como un todo y de plena rendición al mercado.
Exclusividad de la economía
capitalista también en las
Industrias culturales.
Igualmente dominio capitalista en “industrias culturales” y
exclusividad en las añadidas “industrias creativas” (diseño,
creación publicitaria, software cultural…) pero proliferación
defensiva de experiencias de procomún y economía
compartida con sentido del valor de uso en un marco
de dispersión de herramientas digitales.
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Importancia de los contenidos.
Sobreabundancia, diversificación formal (multimedialidad),
internet como red de todos los media y sistema-red
específico. Desvalorización de la mayoría,
con sobrevaloración de algunos contenidos.
Información amplia. Multiplicación exponencial de la información .
Procomún histórico
y apropiación.
Inmenso procomún pero amenazado, al igual que las
rentabilidades. Mentalidades analógicas restringiendo
oportunidades digitales. Se impone revisar el lugar de la
Propiedad Intelectual.
Bienes privados y
públicos según su rivalidad
y exclusividad (rival/no rival/,
excluyente/no excluyente).
Propensión general a bien público (no rival, no excluyente)
por tendencia a coste cero por unidad distribuida y
fondo común. Inadaptación sistémica.
Texto lineal y
lógica expositiva secuencial.
Hipertexto mediante navegación y
lógica expositiva combinatoria e hipertextual.
Soportes y ventanas distintas
o preferentes.
Multisoporte y multiventana.
Cultura (ilustrada y racional).
La Ilustración y la modernidad redefinidas.
Contenidos mix en forma de transmedia y transformatos.
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Cultura pasada por la crítica.
Cultura líquida, asociativa, de entrada y salida,
importancia de destrezas .
Expresividades formales
acotadas y formatos específicos.
Mix expresiva y transformatos.
Cultura-poder e integración. Cultura speed y kleenex y no conflictiva.
Universalidad totalizante
y prescriptiva.
Universalidad no totalizante ni prescriptiva (Pierre Levy)
pero hay lógicas dominantes (liberalismo y miedo)
construidas desde unos poderes que se invisibilizan.
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Modelo de capitalismo
multinacional fordista y post
fordista: empresa transnacional
como base.
Modelo de capitalismo financiero, global y cognitivo
(inmaterial) con importante peso de los “señores de las
redes” globales: proveedores de servicios (Amazon, Apple),
plataformas (Facebook, Youtube), buscadores (Google),
aparataje (Microsoft, Samsung).
Dominio en contenidos
culturales de los agentes que
ostentan la Propiedad Intelectual.
El usuario por compartición pincha la burbuja
negándose a pagar por contenidos unitarios.
Centralidad de editores,
prestadores de servicios
(los media son editores y
programadores como gatekeepers
internacionales y nacionales)
y titulares de derechos.
Por el momento dominio de fabricantes, gestores de redes
y gestores de servicios (buscadores y plataformas)
por encima de titulares de derechos de PI, prestadores
de servicios y usuarios (ganan relevancia).
Hay vulnerabilidad como sociedades vigiladas.
Sistema mediado por las industrias
culturales y media (gatekeepers y
separación de negocios aunque
algunas empresas son plurimedia).
Son motores los editores /
programadores / y Propiedad
Intelectual.
Se multiplican los focos y centros de gestión de la Opinión
Pública: descentralización y dificultad para articular los
discursos dominantes. Son marcos los centros de gestión de
redes en alianza temporal con los internautas.
Ha descendido la potencia de los motores mediáticos y se
diversifican (prensa on line).
Gestión central del
espacio comunicativo
por los media convencionales.
El peso de los media decae ante los señores de las redes
globales y , en parte, las otras fuentes sociales.
Competencia de plataformas, redes sociales, social media.
Los media: crean espacio
de opinión pública y son
prescriptivos para las agendas.
El ciberespacio dialógico, como nuevo espacio social y
público insertado, añade agendas múltiples a los medias.
La interacción social reestructura el sistema de información
y, en ocasión de conflictos, pueden imponer su agenda.
Omnipresencia de las redes, trend topics efímeros con
empoderamientos desde algunos ámbitos.
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Jerarquía entre el creador y el
usuario. El nexo: las reglas del gusto.
Flexibilidad y abundancia de la producción amateur y
consumos productivos: contenidos generados por usuarios.
Minorías excluidas.
Minorías comunicadas. Surgimiento y oportunidad de los
movimientos sociales tecnológicamente competentes para
difundir mensajes y articular respuestas.
Jerarquía entre el creador y el
usuario. El nexo: las reglas del gusto.
Flexibilidad y abundancia de la producción amateur y
consumos productivos: contenidos generados por usuarios.
Minorías excluidas.
Minorías comunicadas. Surgimiento y oportunidad de los
movimientos sociales tecnológicamente competentes para
difundir mensajes y articular respuestas.
Concentración transnacional
y nacional.
Concentración global de pocos en uno (Amazone, Facebook)
o varios ámbitos (Google, Apple).
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Homo analogicus
Sociedad del Conocimiento desigual y Homo conectatus: la
virtualidad como nueva destreza humana
Hogar - castillo - espacio
domestico privado (privacidad).
Ciber hogar interconectado, interferido (con privacidad
limitada), vigilado y emisor: como parte del espacio público
no político pero también de control.
Compartimentación de espacio
doméstico y espacio público
Mestizaje de espacios.
Verticalidad… también en
administración, ciudad, escuela.
Horizontalidad… también en e-administración,
smarts cities, e-escuela.
Espacio y tiempo: localización
y cronos.
Deslocalización de uso y usuario, asincronía y ubicuidad.
Instantaneidad de acceso.
Identidades geográficas,
generacionales.
Identidades virtuales y múltiples añadidas a costa
de la relación presencial aunque solapada con ella.
Identidad personal y
anonimato mediático.
Identidad digital gestionada por empresas tecnológicas (y
avatares): transparencias peligrosas.
Estratificación con correcciones. Estratificación con permeabilidad.
Individualidad/masa:
Individualismo.
Individualidad colaborativa (individualismo con compartición)
e interacción colectiva por afinidades (comunidades débiles
como cierre en falso a sociedad de conflictos) y delegación
tecnocrática (¿sociedad cerrada o abierta o ambas?).
Sociedad como un todo
(nacional) y jerarquía.
Y sociedad en red pero default power (poder por defecto)
de pocas empresas hegemónicas (un cambio de parámetros
o protocolos de las redes afectarían a todos): vulnerabilidad.
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Brecha cultural y comunicativa.
Se reduce por oportunidad de accesos pero brecha digital
añadida: interconectadores, interconectados, enganchados
y desconectados. ¿nueva estratificación social?
Es más intensa a escala internacional.
Especialización/ formación
segmentada.
Generalización educativa y destrezas transversales
(bastante) generalizadas.
Comunidades convivenciales.
Se cruzan con comunidades virtuales más superficiales
y compulsivas.
Geografía. Globalidad del ciberespacio con geografía.
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Democracia representativa y
sociedad del “bienestar” o del
“medioestar”.
Democracia representativa se generaliza pero
incertidumbres: alejamiento del sistema de poder,
vaciamiento representativo y desactivación del “estado del
bienestar”. Contestaciones por una democracia participativa
e interés creciente en la res pública.
Poder político decisorio
(interventor o regulador).
Poder político dependiente de los lobbies financiero y
tecnológico… aunque sujetos a conflicto de autoridades
(acuerdo Francia - Google) y a contrapoderes sociales
en la calle y en la red .
Compartimentación entre local,
nacional e internacional.
Compatibilidad entre globalidad, cercanía y vínculo.
Comienza a casar la diversidad con los valores compartidos
cosmopolitas.
Paradigma de democratización y
economicismo.
Paradigma desinstitucionalizado de democratización
de accesos y de la creación y la producción.
Regulaciones amplias.
Desregulaciones y conflicto en: privacidad, Propiedad
Intelectual - Bienes comunes, libertad de expresión.
Servicio público, prácticas
socioculturales y mercado.
Pugna entre espacios públicos y mercados (servicio público
en descenso; extensión de prácticas socioculturales; pugnas
de usos abiertos con agentes económicos y problemas para
el mercado de contenidos).
Rol de servicios públicos.
Incertidumbres sobre el SP tanto desde el lado neoliberal
como de algún sector contestatario adanista que lo cree
solo de interés del Estado y le contrapone el procomún.

Fuente: Elaboración propia R. Zallo
1. Introducción
A pesar de la prudente advertencia de Zweig con la que se abre este escrito, los 30 años que separan
al presente de la restauración del orden constitucional contienen una notable sucesión de hechos
relevantes para la estructuración del espacio público en la Argentina.
Si bien los medios de comunicación conforman un sector específico de las industrias culturales
y estas, a su vez, no incluyen muchas de las prácticas de cultura y comunicación que se realizan en
sociedad, este artículo focalizará el examen del sector de los medios por tratarse de dispositivos
privilegiados de socialización que troquelan el ambiente en que se producen, editan, distribuyen y
utilizan masivamente las informaciones y los entretenimientos.
Desde 1983 el sistema de medios experimentó transformaciones significativas que acompañan
la mutación del espacio público. Las diferentes variables en las que puede ordenarse el análisis de
los medios confirman la trascendencia de esos cambios: sus contenidos, su regulación normativa, su
estructura de propiedad, su propia definición como conjunto coherente que ahora es desafiada en
sus contornos por tecnologías digitales, así como su apropiación y discusión por parte de la sociedad,
presentan modificaciones notables.
El presente texto aludirá a esas variables, propias del campo de estudios de políticas de comuni-
cación, y enfatizará el análisis de las formas regulatorias del sector, toda vez que el modo en que se
regulan los medios es un indicador de peso para comprender la configuración del espacio público
que se proyecta desde el Estado en articulación con los grupos económicos y actores políticos y so-
ciales que protagonizan la actividad.
Este documento presentará un diagnóstico de las tres décadas de políticas de comunicación a
partir de 1983, las tensiones y los desafíos del momento actual y presenta, a partir de ese diagnóstico,
una contribución para la elaboración de propuestas de intervención en pos de una agenda inclusiva
sobre libertad de expresión y derecho a la comunicación.
2. Dos décadas: erradicación de la censura, incremento de la concentración
Si bien la Argentina tuvo desde fines del siglo XIX, en relación con el resto de América Latina, un
desarrollo vigoroso de medios de comunicación articulado con una extensa cobertura del sistema
Comunicación y medios a 30 años de 1983.
Balance y perspectivas de la metamorfosis
Dr. Martín Becerra
Universidad Nacional de Quilmes -UNQ / CONICET
También en ese “misterioso taller de Dios”,
como respetuosamente llamara Goethe a la Historia,
gran parte de lo que ocurre es indiferente y trivial.
STEFAN ZWEIG
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educativo, la censura explícita a partir de 1974 (profundizada a partir del 24/3/76) y la retracción del
consumo cultural desde mediados de la década de 1970 incidieron en una metamorfosis a la que tri-
butó el sistema de medios a partir de la restauración del orden constitucional en diciembre de 1983.
La dinámica industria editorial (libros, diarios y revistas periódicas) fue paulatinamente desplazada
por el aumento del consumo de radio y televisión, dos medios que se presumen de acceso gratuito
pero cuya mercantilización e industrialización es mayor que en el sector editorial gráfico. Entre 1970
y 1980, dejaron de editarse más de 250 diarios, con el consecuente horadamiento de la diversidad
de versiones sobre la realidad que ello representa. El desplazamiento del consumo de información y
entretenimientos masivos de la gráfica al audiovisual facilita su control por la reducción de produc-
tores de contenidos por un lado y, por otro lado, condiciona la profundidad y los ritmos con que la
sociedad se vincula con las noticias y las representaciones culturales.
Desde el colapso de la Dictadura y hasta 2008, cuatro procesos caracterizan al sistema de medios
de comunicación: primero, el erradicación de la censura directa; segundo, la concentración de la pro-
piedad de las empresas en pocos pero grandes grupos; tercero, la convergencia tecnológica (audio-
visual, informática y telecomunicaciones); y por último, la centralización geográfica de la producción
de contenidos.
Estos procesos se conjugaron para transformar el sistema de medios y para imprimirle monotonía
en su adscripción al lucro como lógica de producción. Esa transformación fue moldeada por reglas
de juego originalmente definidas por el Decreto Ley Nº 22.285/80 y empeoradas por casi todos go-
biernos constitucionales posteriores hasta 2009.
En materia de contenidos el cambio más sobresaliente fue el destierro de la censura directa ejerci-
da hasta los años 80 no sólo por gobiernos militares, sino también por muchos civiles en el siglo pa-
sado. Es decir, la censura no era un fenómeno efímero o reducido a dictaduras sino que formó parte
de la normalidad de la actividad política en el país antes de 1983. Y si bien hubo episodios aislados de
censura en los medios durante el gobierno de Raúl Alfonsín y casos esporádicos en las presidencias
de Carlos Menem, la progresiva conquista de la libertad de opinión en los medios fue una constante
en los últimos 30 años.
Se alude a “censura directa” pues existen formas indirectas de censura, entre las que pueden ci-
tarse la concentración de la propiedad, la proscripción de individuos o sectores sociales (como los
sin fines de lucro) a las licencias audiovisuales, el ejercicio arbitrario de la regulación y de políticas
impositivas, las figuras penales que criminalizan la opinión, el abuso de recursos públicos para pre-
miar la subordinación o castigar la crítica como la publicidad oficial, la obstrucción del acceso de la
ciudadanía a la información pública (al respecto, ver los informes anuales de las Relatorías de Libertad
de Expresión de la ONU y de la OEA).
Otro proceso central se desencadenó a partir de la convergencia tecnológica en curso que une
soportes de producción, edición, distribución y consumo de medios audiovisuales, gráficos, teleco-
municaciones y redes digitales (Internet). La convergencia representa una fuerza transformadora del
sector, pues la referencia a los medios de comunicación en sentido estricto debe mutar para com-
prender parte de su actual desempeño en sociedad. Es preferible aludir al sector infocomunicacional
1

para dar cuenta así de un sistema que incluye actividades colindantes con los medios pero que, lejos
de ser periféricas, se ubican en el centro mismo de su circuito de producción y circulación social.
Un factor decisivo en la metamorfosis del sistema de medios desde la recuperación del régimen
constitucional fue el surgimiento incesante de nuevas plataformas de emisión. Primero fueron las
1 La noción de infocomunicación es útil analíticamente para aludir, en un mismo concepto a todas las industrias y actividades
de información y comunicación (por ejemplo, industria gráfica –libros, revistas, diarios–; industria audiovisual –televisión; cine;
radio; fonográfica–, industria de telecomunicaciones; industria de informática y microinformática).
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radios FM que desde 1980 modificaron el lenguaje radiofónico y segmentaron públicos y géneros.
Además, en la salida de la Dictadura el dial se nutrió con la movilización social a través de experien-
cias comunitarias y barriales que, si bien se hallaban proscriptas, lograron en 2009 su reconocimiento
legal (excepción hecha de la Ley Nº 26.053/05 que tuvo escasa materialización). La combinación de
un proceso social de expansión de las libertades individuales y colectivas con la disponibilidad de
tecnologías de la comunicación (FM´s) y un Estado que desde 1981 carece de un plan técnico que
ofrezca información pública sobre la cantidad de frecuencias radiales y televisivas en cada localidad
del país, arrojó un resultado que modificó el panorama de las radios comunitarias, alternativas y loca-
les desde comienzos de los ochentas y hasta el presente (ver al respecto Vinelli, 2013).
3. Convergencia tecnológico-social
La convergencia entre tecnología y sociedad es un eje medular para comprender cambios del pasado
reciente y del presente y enmarca el desempeño de los medios en una sociedad con necesidades y
expectativas cambiantes. El control remoto y la migración de los receptores al color tonificaron las
formas de ver televisión, pero a partir de 1990 la paulatina masificación de la televisión por cable y
su menú multicanal introdujo una oferta de decenas de canales, muchos de ellos temáticos, en una
pantalla que sólo en las grandes ciudades contaba con más de un canal de aire hasta entonces. La
concentración de la propiedad comenzaba una etapa expansiva.
Fue con el cambio de siglo cuando el acceso a Internet y la telefonía móvil, primero como tec-
nologías separadas y luego reunidas en los mismos dispositivos multiplataforma (los llamados “te-
léfonos móviles”) le imprimirían un ritmo vertiginoso y ubicuo a la temprana segmentación de
gustos iniciada por la televisión de pago. Estas tecnologías impactarían decisivamente sobre el
paisaje mediático, ya que en muchos casos se trata de espacios que alternativizan el flujo unidirec-
cional con soportes analógicos propios de los medios tradicionales. El peso de los nuevos medios
se siente en los balances de las empresas que acusan una merma de ingresos publicitarios, ya que
las campañas se canalizan también a través de los medios digitales, y una disminución de sus au-
diencias seducidas por la multiplicación de la oferta. Genéricamente, estos procesos son aludidos
con el término “desintermediación”.
El alcance cada vez mayor del acceso a las redes convergentes encuentra serios condicionantes
en las fracturas socioeconómicas y geográficas de la Argentina, pero contribuyen al proceso de “des-
intermediación” de los medios tradicionales que consiste en la progresiva desprogramación de los
usos sociales de los medios y en una simbiosis entre el tiempo de vida y el tiempo de conexión y
exposición a redes en las que conviven, conflictivamente, los medios tradicionales con servicios pro-
vistos por actores corporativos de nuevo cuño y, en muchos casos, escala global (Google, Facebook,
Youtube, Twitter).
La digitalización de las tecnologías de producción y la competencia de nuevas pantallas afectó
los lenguajes tanto audiovisuales como escritos (ver Becerra, Marino y Mastrini, 2012; y Vommaro,
2008). Los diarios y revistas agilizaron sus ediciones con diseños que jerarquizaron el valor de las
imágenes y redujeron la extensión de los artículos. La fundación de Página/12 en 1987 oxigenó al
sector gráfico al introducir una edición desacartonada, sin los prejuicios políticos y culturales de los
diarios más consolidados del sector (que en ventas encabezaba Clarín, seguido por Crónica en sus
distintas ediciones y luego por La Nación). Página/12 nunca logró una posición importante en el
mercado, pero su presencia operó como un revulsivo para la competencia. Además, desde inicios
de la primera presidencia de Menem, Página/12 pulió un estilo narrativo, propio del non-fiction,
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potenció artículos de periodismo de investigación y editó denuncias de corrupción del gobierno.
Estos rasgos se generalizarían desde entonces.
Los medios audiovisuales se remozaron tecnológicamente y reorganizaron sus procesos produc-
tivos a través de la tercerización de su programación, lo que habilitó el surgimiento de una gran can-
tidad de productoras independientes que por un lado revitalizaron estéticamente a la televisión y
la radio, y por el otro significaron un ahorro de costos fijos en las emisoras, que delegaron el riesgo
en nuevas productoras. Varias de éstas fueron más tarde absorbidas por los grandes grupos. La de-
legación del riesgo tiene dos dimensiones: por un lado, la posibilidad de los canales y las radios de
nutrirse con nuevas ideas que contraen riesgos en términos de programación, tanto en la ficción (ver
Carboni, 2012) como en los contenidos periodísticos; por otro lado, la derivación a terceros de costos
fijos en propuestas cuya realización mercantil es, en su fase de concepción, incierta.
La organización del trabajo en los medios fue atravesada por los procesos mencionados, en un
contexto de precarización creciente desde fines de la década de 1980 en adelante, lo cual fue acom-
pañado por la explosión de carreras de comunicación social y tecnicaturas de periodismo que institu-
cionalizaron la formación profesional y proveyeron de ex alumnos no sólo a los medios sino también
a oficinas de relaciones públicas y comunicación institucional del Estado, las empresas y las organiza-
ciones de la sociedad civil.
A diferencia de la convergencia, hay un eje de análisis que dista de ser novedoso y es la inaltera-
ble centralización geográfica de la producción de contenidos en los medios: la zona metropolitana
de Buenos Aires sigue proveyendo más del 80% de la programación televisiva originada en el país y
en los medios gráficos el cierre o la absorción de diarios locales por conglomerados mediáticos con
sede en Buenos Aires restringió la producción local. Además, sigue siendo extendida la práctica de
alquiler y subalquiler de espacios, añadiendo complejidad al peso del licenciatario en el control de los
contenidos que emite. Esta práctica, compartida por emisoras del interior del país y del Área Metro-
politana de Buenos Aires, conduce a reformular los esquemas rígidos de vinculación entre propiedad
del medio e ideología, toda vez que la inserción de intermediarios (productoras que comercializan
espacios, que en algunos casos son productoras directamente vinculadas con conductores radiales y
televisivos) añade complejidad acerca del control final de cada producto emitido y conflictúa la idea
misma de “propuesta de programación”.
4. Concentración del sistema de medios: estructura de propiedad,
financierización y extranjerización
Otro proceso distintivo del período es la concentración de la propiedad de los medios, de caracterís-
ticas conglomerales. Esta concentración, alentada por cambios normativos y por decisiones adopta-
das entre 1989 y 2008, se desplegó en dos fases: la primera expansiva, la segunda defensiva.
Los gobiernos de Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999) estimularon la fase expansiva de la con-
centración del sistema de medios, primero con privatizaciones que beneficiaron a grupos nacionales
(Clarín, Editorial Atlántida) y luego permitiendo el ingreso de capitales extranjeros, en algunos casos
ajenos a la economía de los medios, y la progresiva inserción de capitales financieros.
A partir del segundo gobierno de Menem se produjo el ingreso de conglomerados como Telefó-
nica, Prime o, más tarde, Prisa, y se financierizó el sistema, con la llegada del Citibank asociado al ban-
quero Raúl Moneta, del fondo de inversión HTF&M, o de la sociedad entre Clarín y Goldman Sachs.
La cualidad extranjerizada y financierizada de la concentración fueron indicadores de que los medios
cotizaban tanto por su influencia político-cultural, como por su función económica. Esta doble cuali-
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dad de la comunicación (simbólica y económica) fue analizada por la Escuela de Frankfurt a parir de
la década de 1940 (Adorno, 1967), pero la centralidad de las industrias de la cultura y en particular de
los medios de comunicación como vehículos de valorización de otros capitales además de ser en sí
mismos un sector dinámico y económicamente creciente se corresponde con la globalización de las
últimas décadas del siglo XX (ver McChesney, 2002; Arsenault y Castells, 2008). En la Argentina la con-
centración del sector, su movilidad, extranjerización, anonimización (vía participación de sociedades
anónimas) y financierización están contenidas en tendencias globales que, sin embargo, no alcanzan
para explicar las peculiaridades locales.
En esta fase expansiva de la concentración el Estado autorizó la constitución de multimedios (vía
Reforma del Estado de 1989), otorgó privilegios impositivos, amplió el límite de licencias acumulables
por parte de un mismo operador y legalizó las redes (esto último a través Decreto PEN 1.005/99). Con
la asunción de Fernando de la Rúa (Alianza UCR-Frepaso) en 1999, el sistema de medios estaba pro-
tagonizado por los grupos Clarín y Telefónica. Clarín basó su estrategia en la expansión conglomeral
a distintos medios de comunicación (tiene posesiones en casi todas las actividades de las industrias
mediáticas) y en particular en su dominio del apetecible mercado de televisión por cable, que al fina-
lizar la década de 1990 le aportaba ya más de la mitad de sus ingresos totales. Telefónica, en cambio,
domina el mercado de telefonía básica y móvil y gestiona nueve canales de televisión abierta (Telefé
en la Ciudad de Buenos Aires y ocho en el interior del país).
De la Rúa, al igual que sus antecesores Raúl Alfonsín y Carlos Menem, promovió en el interior de
su gobierno la redacción de un proyecto de ley sobre radiodifusión que reemplazara el Decreto Ley
dictatorial, pero este intento fue abortado a raíz de la resistencia de los principales grupos de medios
(ver Mastrini et al., 2005). A su vez, el presidente de la Alianza vetó una ley que había sancionado el
Congreso en los últimos días de mandato de Menem para crear un multimedios público-estatal con
mandato de no gubernamentalización, creando, en cambio, el “Sistema Nacional de Medios Públi-
cos” dependiente del PEN.
La salida de la crisis de 2001 encontró un Estado dispuesto a ayudar a las empresas periodísticas
salvaguardando las condiciones patrimoniales, concentradas y centralizadas en pocos grupos, que
caracterizaba al sistema de medios. Así se inició la segunda fase del proceso de concentración, en el
que los gobiernos de Eduardo Duhalde (2002-2003) y Néstor Kirchner (2003-2007) respaldaron una
estrategia defensiva con políticas de medios diseñadas a la medida de los grupos más importantes
del mercado local. Si la década de 1990 fue expansiva y la concentración avanzó en una dimensión
que Miguel de Bustos (2003) denomina conglomeral, el lustro tras la crisis de principios siglo atesti-
gua el despliegue de una defensa de los grupos concentrados para evitar la pérdida del control de
los sectores que dominan.
La definición de la etapa 2002-2008 como de “concentración defensiva” explica, por ejemplo, que
ni el gobierno nacional ni los provinciales o municipales –huelga señalar que de distintos colores po-
líticos– auspiciaran la apertura a la competencia del lucrativo mercado de televisión por cable, que en
la regulación heredada de la Dictadura era considerado “servicio complementario” y hubiera estimu-
lado una dinámica distinta de haberse promovido la concurrencia de otros actores en ese segmento
que es el más importante económicamente en el sistema de medios. Esta etapa, de “concentración
defensiva”, finalizó con la presidencia de Néstor Kirchner. En las presidencias de Duhalde y Kirchner la
administración de la autoridad de aplicación audiovisual (el COMFER) fue funcional a los intereses de
los grupos comerciales que operaban en el sector.
La crisis de inicios de siglo operó como pretexto para esta segunda fase, que fue defensiva justa-
mente porque el argumento de empresarios y gobiernos fue que sólo un blindaje al ingreso de otros
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operadores podría permitir la recuperación de sus niveles de actividad. La protección ante la com-
petencia ha sido una estrategia utilizada en otras fases de concentración en la historia de los medios
en la Argentina y habilitaría una reflexión fundamental acerca del vínculo necesario con la regulación
estatal que precisan los actores concentrados del sector para poder funcionar. Esta vinculación, en la
que el Estado constituye un dinamizador económico insoslayable del mercado infocomunicacional,
excede la actual coyuntura en la que la disputa entre el gobierno de Cristina Fernández y Clarín ayuda
a entender algunos procesos centrales pero obtura la comprensión de continuidades históricas. Se
retomará este eje en la contribución final del presente documento.
En esta revisión de las políticas aplicadas en el sector de medios se constata que las últimas déca-
das se concentró fuertemente la propiedad, el capital y la producción. Ello produjo la desaparición de
empresas de comunicación medianas y pequeñas y deterioró la diversidad de perspectivas.
5. Política de medios del kirchnerismo (2003-2013)
Como se infiere de los párrafos precedentes, el examen detallado de las políticas de medios del kirch-
nerismo arroja un panorama que dista de ser homogéneo. El análisis no preinscripto en la condena o
la celebración advierte que en la política de medios desplegada por el kirchnerismo entre 2003 y 2013
se distinguen dos etapas. Aunque hay ejes de continuidad en todo el ciclo, hay también diferencias
sobresalientes entre ambas etapas. El punto de ruptura se ubica tras la asunción de Cristina Fernán-
dez de Kirchner como presidenta, quien disolvió los buenos vínculos que su antecesor, Néstor Kirch-
ner, cultivó con los grupos de medios, y en particular con el Grupo Clarín, durante el lapso 2003-2007.
Cuando Kirchner llegó a la presidencia en 2003, el sistema de medios había sufrido una importan-
te transformación y modernización, pero estaba en quiebra. El sector se había concentrado en pocos
grupos, nacionales y extranjeros, algunos de ellos asociados a capitales financieros; la concentración
era de carácter conglomeral, es decir que los grupos desbordaban en muchos casos su actividad
inicial y se habían expandido a otros medios (multimedios) y también a otras áreas de la economía,
lo que en varios mercados se traducía en actores dominantes; se había remozado tecnológicamente
el parque productivo; la organización de los procesos de creación y edición había mutado por la ter-
cerización de la producción de contenidos lo que, a su vez, había estimulado una dinámica base de
productoras de diferente tamaño; se forjaron nuevos patrones estéticos tanto en la ficción televisiva
como en los géneros periodísticos; había resucitado la industria cinematográfica por la Ley del Cine
de 1994 (ver Marino, 2013); y se había incrementado la centralización de la producción en Buenos
Aires, algo que en su último gobierno Menem legalizó a través de la autorización para el funciona-
miento de redes de radio y televisión.
La crisis de 2001 había causado una importante retracción de los mercados pagos de industrias
culturales (cayeron los abonos a la televisión por cable, la compra de diarios, revistas, libros y discos y
las entradas de cine), redujo dramáticamente la inversión publicitaria y, en consecuencia, alteró todo
el sistema. La televisión exhibió en sus pantallas envíos de bajo costo, talk-shows y programación de
formato periodístico que a su vez comulgaba con la necesidad social de reflexionar acerca de las cau-
sas y las consecuencias del colapso socioeconómico. La institución mediática se interrogaba acerca
de la crisis de legitimidad de las formas de institucionalidad política (partidos, Estado) y económicas
(bancos), sin comprender todavía que la extensión de esa crisis alcanzaba, también, a los propios
medios de comunicación.
Las empresas de medios, que en muchos casos habían contraído deudas en dólares en la década
anterior, registraban ingresos menguantes y en pesos. Ello motivó al gobierno de Eduardo Duhalde a
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impulsar una ley aprobada ya en la gestión de Kirchner: la de Preservación de Bienes Culturales que,
al establecer un tope del 30% de capital extranjero en las industrias culturales argentinas, impedía
que acreedores externos reclamaran los activos de las empresas locales endeudadas como parte de
pago y tuvieran que negociar quitas y planes de financiación del pasivo. La Ley de Bienes Culturales
fue un salvataje estatal a las empresas de medios que impregnó, como lógica de intervención, la
primera etapa del ciclo kirchnerista. La renovación automática de las licencias televisivas más impor-
tantes de los dos principales grupos de medios, Clarín y Telefónica, en diciembre de 2004, y, sobre
todo, la firma del Decreto Nº 527 en 2005 mediante el cual Kirchner suspendió el cómputo de diez
años para las licencias audiovisuales, constituyen indicadores explícitos (hay otros) de un Estado que
socorrió a los magullados capitales de la comunicación. Mientras tanto, las organizaciones sin fines
de lucro continuaban proscriptas del acceso a licencias audiovisuales, lo que contravenía el derecho
a la comunicación y la tradición que vincula la libertad de expresión con los derechos humanos con-
tenida en la Declaración Universal de DDHH, en la Convención Americana de DDHH y en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Ese mismo año 2005, a instancias de la Corte Suprema
de Justicia, el Congreso sancionó la Ley Nº 26.053 por el que modificó el artículo 45 de la entonces
vigente Ley de Radiodifusión Nº 22.285 de 1980 y se habilitó el acceso a licencias de radio y televi-
sión para personas y entidades sin fines de lucro. No obstante, este avance legal no se tradujo en la
apertura de concursos para materializarlo y por lo tanto, no afectó la lógica concentrada del sector.
El oficialismo justifica su intervención a favor de los grandes grupos mediáticos en la débil legi-
timidad de origen del gobierno de Kirchner, que accedió a la presidencia con el 22% de los votos,
habiendo sido superado en la contienda de marzo de 2003 por Carlos Menem (24,3%), quien desistió
de presentarse al balotaje. Esa débil legitimidad fue conjurada por un programa de acción transgre-
sor en varios aspectos. Así, la recomposición de la autoridad estatal a través de la designación de una
Corte Suprema de Justicia independiente del gobierno, el impulso a los juicios por violaciones a los
derechos humanos, la reapertura de las negociaciones paritarias (fundamental pero no únicamente
salariales) y la recuperación macroeconómica ampliaron el apoyo social y político al presidente. Pero
esa justificación sobre las medidas trascendentes que adoptó Kirchner potenciando la concentración
del sistema de medios y su alianza con el Grupo Clarín y otros conglomerados mediáticos no basta,
sin embargo, para explicar cómo fue que, tras las elecciones presidenciales de 2007, cuando Cristina
Fernández fue electa con una diferencia de más de 20 puntos sobre sus adversarios, es decir, con
enorme legitimidad electoral y capital político, Néstor Kirchner autorizó en su último día de mandato
la fusión entre Cablevisión y Multicanal (Grupo Clarín). El cable representa más del 80% de los ingre-
sos del conglomerado conducido por Héctor Magnetto.
2
La presidencia de Kirchner respaldó la estructura de medios heredada, estimulando su estruc-
tura, en especial la concentración. Evitó en los hechos habilitar el acceso a los medios por parte de
sectores sociales no lucrativos, concibió un esquema de ayuda estatal a cambio de apoyo editorial,
incentivó la mejora en la programación de Canal 7, creó la señal Encuentro. El sector se recompuso
económicamente y experimentó una primavera exportadora de contenidos y formatos facilitada por
la competitividad del tipo de cambio. A muchos periodistas les fastidiaba la desintermediación que
Kirchner ejercitaba prescindiendo de conferencias de prensa y entrevistas, pero al no promover gran-
des cambios en el sector, convivió amablemente con los accionistas de los grandes grupos.
El clásico descuido de las emisoras de gestión estatal comenzó a revertirse a partir del gobierno de
Fernando de la Rúa, pero con las presidencias de Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner se crearon
2 Según los balances informados por el Grupo Clarín a la Bolsa de Comercio, el 89% de sus ganancias proviene de las actividades
“televisión por cable e Internet” (Cablevisión y Fibertel).
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nuevas señales (Encuentro, Paka-Paka, IncaaTV) y se potenció la función del Estado como emisor. La
creación del Programa Fútbol para Todos, desde 2009 (meses antes de la sanción de la Ley de Servi-
cios de Comunicación Audiovisual), reforzó la evolución de una pantalla que hasta entonces no dis-
putaba el interés de las audiencias. El Estado incide en el rating produciendo contenidos de calidad,
si bien en el segmento de la información política acentuó su sesgo gubernamental e intemperante
con las opiniones que no reproducen la posición del Poder Ejecutivo Nacional. Es importante recor-
dar que en la historia argentina los medios estatales siempre fueron oficialistas, tradición con la que
colaboraron gestiones (nacionales y provinciales) de distinto signo político, no obstante el nivel de
confrontación promovido por las emisoras estatales en el último lustro tiene pocos antecedentes en
los gobiernos civiles del siglo pasado (uno de esos antecedentes es el de los dos primeros gobiernos
de Juan Perón (ver Varela, 2005; Sivak, 2013).
La idea de que es preciso enfrentar a ciertos multimedios comerciales con medios estatales exal-
tados descansa en la noción de “pluralidad de sistema” que consistiría en valorar el pluralismo a
partir de la detección de emisoras que presenten perspectivas políticas opuestas en un mismo
sistema de medios. Esta “pluralidad de sistema” no equivale a pluralismo interno y alude a los me-
dios estatal-gubernamentales como factores de contestación. Se coincida o no con la justificación
de la partidización del contenido informativo de los medios estatales, su resultado se expresa en
la vacancia de medios públicos. Esta carencia exacerba el uso gubernamental de las emisoras con
dos consecuencias:
1) la subestimación de la capacidad intelectual de las audiencias, que si contaran en los medios pú-
blicos con voces que difieran del relato oficial podrían elaborar con mayor fundamento sus propias
perspectivas, en lugar de recibirla digerida por la edición sesgada del medio a cargo del Estado. En
el temor a incluir voces diferentes al mensaje oficial subyace la inseguridad para sostener el propio
mensaje si éste tuviera contrastes. La clásica paradoja de la intolerancia respecto de la otredad (si
escucho al otro puede que se cuestione mi inestable certeza) reclama sus fueros en este caso;
2) el menoscabo de la labor de alfabetización ciudadana que ejercen los medios en general y los me-
dios gestionados por el Estado en particular. Esta subestimación remite a una concepción instru-
mental-propagandística de los medios que erosiona su credibilidad y la legitimidad de su mensaje.
Esta exaltación de los medios estatales se produjo a partir de la llamada “crisis del campo” de marzo
de 2008, cuando la entonces flamante presidenta Cristina Fernández de Kirchner se enfrentó con el
grupo Clarín que sigue siendo, junto a Telefónica, el más poderoso conglomerado comunicacional
en el país. El caso Papel Prensa, el cuestionamiento a la firma Fibertel, la gestación del Programa
Fútbol Para Todos, la adopción de la norma japonesa-brasileña de televisión digital terrestre en un
plan que aspiraba inicialmente a restar abonados a la televisión por cable y luego la sanción de la
Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual Nº 26.522, son manifestaciones de la nueva política
de medios ejecutada desde entonces. Este listado sería incompleto si no mencionara el incremento
de la financiación de medios afines al gobierno con recursos públicos a través de la publicidad oficial
cuyo manejo discrecional fue condenado por la Corte Suprema de Justicia, o si omitiera medidas que
protegen el derecho a la libertad de expresión, como la despenalización de las figuras de calumnias e
injurias en casos de interés público o la abolición del desacato (ver Bertoni y del Campo, 2012).
La contienda entre la gestión de Cristina Fernández y el grupo Clarín cuenta con antecedentes
en relaciones tormentosas entre gobiernos y medios a lo largo del siglo XX, pero a la vez presenta
rasgos novedosos. Varios presidentes podrían suscribir las filípicas de la presidenta contra “la corpo”.
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Yrigoyen, sobre todo en su segundo mandato, o Juan Perón desde las vísperas de su asunción como
presidente como durante sus primeros años de gobierno, es decir, antes de cooptar radios y diarios
y convertirlos al oficialismo, lidiaron con la cerril oposición de grandes medios. También fueron vícti-
mas del acoso mediático Arturo Illia, quien era ridiculizado desde publicaciones en las que emergía
como astuto editor Jacobo Timerman, y María Estela Martínez de Perón en los meses previos al Golpe
de Estado de Videla, Massera y Agosti. Tras la dictadura, Raúl Alfonsín sufrió el embate de los medios
privados en el tramo final de su presidencia y Carlos Menem en su segundo gobierno se arrepentía de
haber propiciado la conformación de multimedios. A diferencia de la fábula de la rana y el escorpión,
los multimedios sobrevivieron a Menem sin advertir que el desprestigio de la política que estalló jun-
to a la crisis socioeconómica a fines de 2001 también los alcanzaría porque, en la percepción social,
los medios forman parte de una institucionalidad que colapsó a principios de este siglo.
El historial de disputas entre gobiernos y medios no expresa, necesariamente, ausencia de vínculos
estrechos entre ambos. En todos los casos mencionados hubo sectores del partido de gobierno que
sostuvieron ayudas y permisos generosos hacia los principales empresarios de la comunicación, lo
cual redundó en su mayor poderío. ¿Cómo entender, si no, las frecuentes citas entre el ex presidente
Néstor Kirchner y Héctor Magnetto, CEO de Clarín, entre 2003 y 2008?
El cambio de política de medios a partir de 2008 encuentra semejanzas con los procesos desarro-
llados en otros países de la región, donde grupos activos en la producción de debates sobre el rol de
los medios teje propuestas de reformas que son luego aprovechadas por el poder político cuando
éste evalúa que esas propuestas resultan funcionales ante una coyuntura conflictiva con ciertos acto-
res concentrados del sistema de medios.
En el caso argentino, desde fines de la Dictadura fue gestándose en ámbitos socialmente acotados
un debate sobre la regulación mediática que halló mejores condiciones de expresión a partir de la
crisis de 2001 cuando la discusión sobre la función que desempeñan los medios y el cuestionamiento
a su inmaculada concepción fue ampliándose. En este marco, algunos actores de la sociedad civil
promovieron una discusión sobre la regulación mediática que logró articular demandas ciudadanas
y de grupos organizados (sindicatos de trabajadores de medios, el movimiento de radios comunita-
rias, organizaciones de derechos humanos y ONG´s, investigadores universitarios) con las de mayor
inclusión para actores sociales postergados en los medios (ver Segura, 2011). En 2004 muchos de esos
actores se dieron forma organizativa a través de la “Coalición por una Radiodifusión Democrática”
que acordó una plataforma de 21 puntos con los que postulaban un cambio de paradigma regulato-
rio en el sector. Entre otros puntos, se destacaba el derecho al acceso a licencias de radio y televisión
por parte de actores no lucrativos en el marco de una concepción de la comunicación como derecho
social, la promoción de la diversidad, la no gubernamentalización de los contenidos ni de la gestión
de los medios del Estado, la necesidad de restringir los niveles de concentración de la propiedad y la
no discriminación de la asignación de la publicidad oficial.
La “Coalición por una Radiodifusión Democrática” representó en el período previo a 2008 una fuer-
za de perspectivas múltiples, plurales y abiertas a la discusión. Su plataforma tuvo eco en varios parti-
dos políticos y en otras organizaciones no ligadas al campo de la infocomunicación. Pero la discusión,
inédita, se incorporó a la agenda política recién a partir de 2008 cuando el gobierno de Cristina Fer-
nández colocó la cuestión de los medios al centro de su discurso.
La intensidad de la discusión polarizó posiciones y fue irreverente con la ideología de la objetivi-
dad que cultivaron durante un siglo las empresas periodísticas. Desde 2008 muchos de los credos
funcionales al interés de estas empresas fueron profanados, lo cual habilita a refutar nociones al uso
como la de “medios hegemónicos”. Ni el contexto político, ni la correlación de fuerzas empresariales
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en el sistema de medios, ni el asedio de plataformas convergentes soportan para los medios tradicio-
nales una concepción como la de hegemonía.
En el segundo año del primer mandato de Cristina Fernández el Congreso aprobó, por segunda
vez en la historia argentina, una ley sobre radio y televisión (la primera había sido en 1953; el resto de
leyes y decretos integrales sobre el sector fueron dispuestas por gobiernos militares). La ley audio-
visual argentina se distingue de las adoptadas por Venezuela en 2004 y por Ecuador en 2013 ya que
es respetuosa, en su letra, de los contenidos y de la libertad de expresión. No obstante, el cambio
en las políticas de comunicación es contemporáneo con la discusión instalada en varios países lati-
noamericanos sobre la regulación de los medios y, en menor medida, sobre industrias convergentes
(telecomunicaciones, Internet). Las nuevas regulaciones en América Latina (en países con gobiernos
tan diferentes como el venezolano, uruguayo, argentino, boliviano, ecuatoriano o mexicano) refieren,
fundamentalmente a cambios en la estructura de propiedad y en la producción de contenidos (ver
Waisbord, 2013; Kitzberger, 2008; Rincón, 2010).
En el plano local, la derrota en las elecciones de medio término de 2009 precipitó, en éste y en otros
ámbitos, nuevos modos de intervención estatal. Desde entonces se incrementó la publicidad oficial
con la que se premia a empresarios de medios afines y castiga a díscolos. Es una lógica inherente a
casi todo el arco político: gestiones disímiles como las de Mauricio Macri, José Manuel de la Sota o
Daniel Scioli replican el uso discrecional de recursos públicos con fines propagandísticos y se resisten
a regularlo.
3
Más recientemente, el gobierno fue denunciado por presionar a anunciantes privados
(supermercados y telefónicas –ambos actores concentrados con la venia gubernamental) para que
retiren sus anuncios de los diarios críticos al oficialismo.
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual Nº 26.522/09 tiene carácter inclusivo al com-
prender a sectores no lucrativos (cooperativas, medios comunitarios) en la gestión de licencias, es-
tablecer límites a la concentración de la propiedad, exigir a las emisoras estatales pluralismo y di-
versidad, habilitar la participación de minorías políticas y sociales en los organismos de aplicación y
control y disponer cuotas de contenidos locales e independientes.
Sin embargo, la norma (por las condiciones en las que fue tramitada) excluyó la posibilidad de
contener el proceso de convergencia al impedir que servicios como el triple play puedan ser reconoci-
dos legalmente y, además, es rígida en sus disposiciones sobre concentración de la propiedad, en su
comprensión del mercado audiovisual (en particular lo referido a cruces entre licencias y contenidos)
y en sus exigencias de producción propia.
A estos problemas se suma que, como señaló la Corte Suprema de Justicia en octubre de 2013
cuando validó la plena constitucionalidad de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual,
4
ni el
gobierno ni los principales grupos fueron respetuosos de la misma a cuatro años de su sanción. Es
más, la ausencia de concursos, la falta de información fiable sobre quiénes son los licenciatarios, el
sobreactuado oficialismo de los medios estatales, la inyección de recursos para promover políticas
carentes de controles sociales y políticos, se combinan para desatender la democratización prometi-
da en la discusión de los años 2008 y 2009.
Lejos de concretar la paulatina entrega del 33% de frecuencias del espectro radioeléctrico para su
gestión por parte de actores sociales sin fines de lucro (una de las mayores innovaciones de la ley),
3 Sobre publicidad oficial ver Becerra, Martín, “Quid pro quo: la publicidad oficial en la Argentina y sus múltiples facetas”, Poder Ciudadano,
Buenos Aires, disponible en http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gVG8c7kZdzoJ:poderciudadano.org/
wp/wp-content/uploads/2011/12/InformeFinalPublicidadOficiaArgentina20111.pdf+&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=ar
4 La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual fue cuestionada en sede judicial por el grupo Clarín desde 2009 y la causa
tuvo sentencia final en octubre de 2013, cuando la Corte Suprema de Justicia se pronunció por la constitucionalidad de la norma.
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la mayoría de los medios autorizados a funcionar tras la sanción de la ley son emisoras estatales (ver
Chequeado, 2013). La ley exige que la política audiovisual se organice tomando como referencia la
elaboración de un plan técnico de frecuencias. Esta información, esencial para conocer cuántas fre-
cuencias hay en cada localidad y cuántas están ocupadas y disponibles, no ha sido construida aún
por el Poder Ejecutivo. La ausencia de este indicador elemental entorpece toda posibilidad de avance
en la concreción del 33% para actores no lucrativos.
Desde la aprobación de la ley audiovisual hay movimientos en el mapa de medios, por lo que es
inexacto afirmar que, ante la implosión de la expectativa democratizadora, entonces “nada cam-
bia”. Los movimientos que se registran en el sistema de medios responden a una política que no
tiene, necesariamente, a la norma audiovisual como referencia aunque la invoca con insistencia. El
Programa Fútbol para Todos, la iniciativa gubernamental sobre la televisión digital terrestre (TDA)
y la inyección de recursos estatales para estimular el crecimiento de grupos empresariales como
Vila-Manzano o Indalo (Cristóbal López) merecen consignarse como políticas activas que en algu-
nos casos contravienen y en otros corren en paralelo a lo dispuesto por el texto legal vigente. Así,
hay grupos en ascenso (Vila-Manzano, Cristóbal López, Szpolski) y un Estado que emerge como
emisor con potencia y una dinámica presencia como operador audiovisual, movimientos que re-
presentan novedades en el mapa de medios argentino. En contrapartida, Clarín ve acechado el
dominio que ejerció durante décadas. El gobierno y los grupos empresariales más importantes
del sector pugnan por relaciones de fuerza distintas a las que expresó el campo mediático desde
fines de la década de 1980. Vender licencias que expiran dentro de tres o cuatro años en un marco
político de sucesión presidencial y de fuerte controversia judicial puede orientar las transferencias
hacia un escenario de testaferros y de absorciones formales que tengan escaso impacto en la lógi-
ca mercantil que prima en el sistema de medios.
La convergencia opera como un escenario en el que los distintos grupos pugnan por posicionarse
y la regulación como un contorno sometido a negociaciones para que ese posicionamiento, aún en
contextos de desinversión, no impida participar de un mercado en constante evolución. Por ejemplo,
el plan de adecuación presentado por el grupo Clarín tras la sentencia de la Corte Suprema a favor
de la constitucionalidad de la ley le hará perder rentabilidad pero podría beneficiarlo con mayor
flexibilidad y adaptación a la convergencia y digitalización del ecosistema de medios, dotando de
mayor autonomía –y alivio– a su producción periodística. Sería la antítesis de lo que sostuvo el gru-
po en la audiencia realizada por la Corte en agosto de 2013, que asociaba rentabilidad con vitalidad
informativa. La desagregación de las licencias actuales del grupo en unidades que no podrán tener
vínculos societarios entre sí tiende a la especialización de actividades por parte de un multimedios
cuya esencia expansiva fue, hasta el momento, conglomeral, es decir, opuesta a la especialización.
La extensión del debate sobre la función y la regulación de los medios y otras actividades infoco-
municacionales invita a evaluar lo realizado y a proponer críticas imprescindibles para la progresión
de mejoras en la producción y circulación social de ideas diversas pero, paradójicamente, el forma-
to binario del debate obstruye la introducción de matices porque este ejercicio es tipificado como
funcional a la capitalización que realizan el gobierno o la oposición. Esta obstrucción se advierte
nítidamente en los medios (tanto en los que responden al oficialismo como a los opositores) pero
también en el campo académico e intelectual. Este contexto causa un perjuicio a la formulación de
diagnósticos sobre la historia reciente de los medios y a la identificación de procesos que requieren
ser atendidos desde una perspectiva de inclusión social, política y cultural.
No obstante, un sucinto balance sobre las tres décadas desde la restauración del orden constitu-
cional en materia de medios de comunicación arroja una serie de transformaciones estructurales
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en las modalidades de producción y circulación social de informaciones y entretenimientos. Los
actores, sus prácticas y regulaciones han cambiado y se hallan desafiados por cambios radicales
de los que participan pero que no logran gobernar y sobre los que, en la mayoría de los casos, no
pueden proyectarse efectos.
6. Contribuciones para una agenda pendiente
En octubre de 2013 la Corte Suprema de Justicia respaldó la constitucionalidad de la ley audiovi-
sual. En su sentencia, la Corte citó a Owen Fiss, para quien la libertad de expresión depende de los
recursos de los que se disponen y si éstos están concentrados la libertad de expresión del resto, es
decir el interés público, se resiente. Es toda una innovación que el máximo tribunal sentencie que
el objetivo de la regulación de medios es el robustecimiento del debate público y que ello deman-
da regulación, equilibrio y razonabilidad por parte del Estado. Esta innovación coloca el interés
público en un lugar de privilegio. Mala noticia para los grupos concentrados, pero también para
los gobiernos con políticas discrecionales.
En este marco, hay síntomas nuevos de problemas viejos, como es el caso del uso de recursos
públicos en provecho del sector que gobierna y su consecuente tendencia al patrimonialismo. Hoy
el pluralismo es un emblema disputado a partir de la descalificación de la disidencia. La aparente
incompatibilidad entre quienes piden regular la publicidad oficial (acusados de oficiar de voceros de
los grandes grupos) y quienes cuestionan la concentración mediática (sindicados como inescrupu-
losos defensores del atropello gubernamental), sustrae del debate el hecho de que en ambos casos
aluden a recursos, como las licencias audiovisuales o el presupuesto, que son públicos pero se ges-
tionan como si no lo fueran. En definitiva, la política de medios tiene como referencia la regulación
del espacio público.
La orientación de la nueva regulación es controvertida pero su objeto de referencia (los medios tra-
dicionales de radiodifusión) es homogéneo. En cambio, en el país (y en el resto de América Latina)
no ha madurado una perspectiva regulatoria sobre la convergencia tecnológica. Contra lo que suele
decirse sobre la oportunidad que representaría la convergencia para actores no dominantes de las
industrias culturales, lo cierto es que para numerosos emprendimientos pequeños y medianos, la
convergencia y su secuela de desintermediación del sistema analógico y masivo de producción y dis-
tribución de contenidos, ocurrida después de la primavera democrática de los ochenta, junto con el
proceso de concentración del sistema de medios, fueron malas noticias. Amenazados por la pérdida
de influencia del modelo broadcasting (punto-masa) en un contexto político de apertura a nuevas
voces y de emergencia de nuevos liderazgos, muchos pequeños y medianos operadores de medios
vendieron sus activos a los grupos de referencia en su país, los que a su vez desarrollaron agresivas
campañas para transformarse en “campeones nacionales” ante la acechanza de los grandes actores
globales del sector.
La política de medios, que se ocupó de la regulación de un sector cardinal en la configuración de
las sociedades en el siglo XX, y en particular de la industrialización, masificación y mercantilización
de los medios de comunicación y de las industrias culturales, está siendo desafiada por la crisis del
objeto mismo al que está consagrada. Hoy el sector de los medios protagoniza un proceso inédito
de convergencia y ello marca algunos de los principales desafíos en la progresión de una agenda de
libertad de expresión y derecho a la comunicación y la cultura.
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1. Introdução
Na abertura da I Conferência Nacional de Comunicação–Confecom, ocorrida em dezembro de 2009,
o presidente Luiz Inácio Lula da Silva chamava atenção para a necessidade de se coibir o avanço
de emissoras de rádios outorgadas a instituições sociais que servem de fachada para o controle de
políticos tradicionais de várias regiões do país. O Presidente defendeu a necessidade de “agir corre-
tamente para que as rádios comunitárias possam atender verdadeiramente os interesses comunitá-
rios”. Se, num primeiro instante, esta fala poderia sinalizar para uma ruptura na lógica das políticas de
comunicação nacionais, a continuidade do discurso tratou de arrefecer a esperança: “e nós sabemos
que todas essas coisas têm que passar pelo Congresso Nacional” (Silva, 2009).
Coronelismo eletrônico versus
convergência das comunicações:
poder e negociação na relação entre
comunicação e democracia no Brasil
Suzy dos Santos
Professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
coordenadora do Grupo PEIC/UFRJ (Políticas e Economia da Informação e da Comunicação).
suzy.santos@eco.ufrj.br
Resumo
Pretendemos analisar as dinâmicas assimétricas de poder e negociação nas políticas de co-
municação brasileiras nas três últimas décadas. Á luz da literatura historiográfica e sociológi-
ca relativa ao fenômeno conhecido como coronelismo, tentaremos resgatar um conjunto de
enunciados deste sistema, defender sua pertinência enquanto herança conceitual conveniente
e propor uma categoria analítica para o modelo brasileiro de comunicações. Para isso, será
necessário concatenar: a) o papel dos meios de comunicação como elemento de ruptura ou
continuidade no sistema político nacional; b) as especificidades geopolíticas do mercado bra-
sileiro; c) as potencialidades do uso das novas tecnologias de comunicação e informação para
o avanço da democracia e da inclusão social; e, por fim, d) as lógicas predominantes na formu-
lação de políticas públicas para o setor.
Palavra-chave
Mezzo liberal, mezzo progressita: a convergência divergente brasileira.
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Com uma expressiva quantidade de radiodifusores entre os seus membros, o Congresso Nacional,
é locus fecundo da rede de relações entre os poderes locais, regionais e nacionais que fundamen-
ta o sistema que temos chamado de coronelismo eletrônico. Esta categoria resgata o conjunto de
enunciados do sistema denominado de coronelismo, na tradição analítica nascida em Victor Nunes
Leal (1997), como herança conceitual conveniente para o estudo das políticas de comunicação no
Brasil. No intuito de desenvolver um aparato teórico-metodológico para compreender as dinâmicas
assimétricas de poder e negociação neste cenário, busca-se concatenar o papel dos meios de comu-
nicação como elemento de ruptura ou continuidade no sistema político nacional e as especificidades
geopolíticas do mercado brasileiro de comunicações.
Desde a denúncia no Jornal do Brasil, em 1980, de que quase um terço das estações de rádio
e televisão nacionais eram propriedade de deputados, governadores, senadores e ministros, a ex-
pressão “coronelismo eletrônico” tem sido usada com relativa frequência na mídia para referir-se
ao singular cenário recente brasileiro no qual membros do Executivo e do Legislativo se tornaram
proprietários de empresas concessionárias de rádio e televisão e, simultaneamente, são gestores
de processos decisórios e participam das comissões legislativas que outorgam os serviços e regu-
lam os meios de comunicação no país. Passados quase 30 anos da democratização esta situação
se tornou muito mais complexa. As políticas de comunicação brasileiras nos governos democrá-
ticos subsequentes ao período militar foram pontuadas por elementos que as diferenciaram das
tendências globais de liberalização e convergência econômica entre meios de comunicação de
massa, telecomunicações e informática. Na verdade, o período compreendido nas últimas décadas
operou um grande distanciamento entre o modelo brasileiro de comunicação e os modelos inter-
nacionais mais conhecidos. Inclui-se:
a) detalhamento das lógicas clientelistas que transformou as outorgas municipais de rádio e televisão
em moeda política no jogo federal;
b) a esdrúxula separação das “velhas” e “novas” tecnologias de comunicação em marcos regulatórios
distintos (radiodifusão no âmbito do Ministério das Comunicações, e telecomunicações
1
no âmbi-
to da Agência Nacional de Telecomunicações);
c) ausência de transparência sobre a estrutura de propriedade e de afiliação da radiodifusão nacional;
e, por fim,
d) substituição das barreiras à entrada nacionalistas por barreiras à entrada segmentadas por servi-
ço (os serviços gratuitos nacionalistas e os serviços pagos internacionalizados) e por região (em
grandes centros urbanos a oferta de serviços tornou-se diversificada e competitiva, enquanto os
pequenos municípios ficam isolados com o acesso à informação e à cultura fundamentalmente
condicionado pela televisão aberta e pelo rádio).
Este momento político específico do sistema de comunicação levou alguns analistas a buscar no ‘“Co-
ronelismo” de Victor Nunes Leal a matriz analítica para o fenômeno comunicacional. Desse modo,
chamamos de coronelismo eletrônico o sistema organizacional da recente estrutura brasileira de co-
municações, baseado no compromisso recíproco entre poder nacional e poder local, configurando
uma complexa rede de influências entre o poder público e o poder privado dos chefes locais, proprie-
tários de meios de comunicação. Da mesma forma que no coronelismo, o coronelismo eletrônico, é o
1 A divisão opera uma separação conceitual entre televisão aberta, compreendida pela radiodifusão, e televisão por assinatura,
compreendida junto com os demais serviços como Internet e telefonia. Há ainda outra separação que é a retirada do cinema
do escopo dos meios de comunicação e a sua estratégica colocação no âmbito do Ministério da Cultura/Agência Nacional do
Cinema.
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Resultado da superposição de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura
econômica e social inadequada. Não é, pois, mera sobrevivência do poder privado (…). É antes uma
forma peculiar de manifestação do poder privado, ou seja, uma adaptação em virtude da qual os resí-
duos do nosso antigo e exorbitante poder privado têm conseguido coexistir com um regime político
de extensa base representativa (Leal, 1997:40).
Mais recentemente, expusemos no sa proposta de tentar resgatar um conjunto de enun-
ciados do sistema coronelista, conforme proposto por Vitor Nunes Leal (1997) e defender sua
pertinência enquanto herança conceitual conveniente à proposição de uma categoria analítica
para o modelo brasileiro de comunicações: o coronelismo eletrônico. Para isso, num primeiro
momento, tentamos contextualizar o coronelismo e sua adoção nas análises comunicacionais,
delimitar algumas fronteiras, apontar algumas imprecisões e inconsistências corriqueiras, e, por
fim, sugerir a adoção de cinco enunciados herdados do coronelismo para constituir o coronelis-
mo eletrônico (Santos, 2006).
Definimos como enunciados hereditários do coronelismo:
1) a circunscrição a um momento de transição do sistema político nacional;
2) as relações clientelistas com alto grau de reciprocidade;
3) a debilidade da distinção entre interesses público e privado;
4) o controle dos meios de produção baseado no poder político em detrimento do poder econômico, e;
5) o isolamento da municipalidade.
O primeiro trabalho, de natureza acadêmica, a adotar o termo coronelismo eletrônico foi a mono-
grafia de Célia Stadnik, intitulada A hipótese do fenômeno do “Coronelismo eletrônico” e as ligações
dos parlamentares federais e governadores com os meios de comunicação no Brasil (1991). Nas duas
últimas décadas, os trabalhos adotando esta ideia se tornaram mais frequentes
2
. A associação entre
coronelismo e meios de comunicação vai além dos limites dos estudos de comunicação. Apesar de
raramente receber a nomenclatura de coronelismo eletrônico –já que o objeto não é o modelo de
comunicações mas o modelo de poder– o tema tem sido objeto de diversos estudos nas ciências so-
ciais
3
. Esta frequência, no entanto, não reflete um avanço conceitual. A maior parte destes trabalhos
consiste de árduo trabalho empírico.
Quem se interessa em ter uma ideia, mesmo que vaga, da estrutura de distribuição das comuni-
cações no país tem de lidar com um enigma similar aos enfrentados pelas personagens de literatura
policial. As informações públicas são pulverizadas entre diversos arquivos
4
, sistemas e portais
5
; arqui-
2 Por exemplo Bayma (2001, 2006); Capparelli e Lima (2004); Kaseker (2004); Lima, M. (2001); Lima, V. (2004, 2005, 2006); Lopes
e Lima (2007), Luz (1997); Motter (1994); Moura (2005); Pacheco (2001); Rebouças e Fadul (2005); Santos e Capparelli (2001,
2002, 2005).
3 O mais recente e interessante exemplo encontra-se no estudo Família e Coronelismo no Brasil: uma história de poder , que
dedica quatro capítulos à análise da apropriação dos meios de comunicação (fotografia, imprensa e propaganda) pelo coronel
Chico Heráclio (Rego, 2008).
4 Especialmente no que tange a documentos mais específicos, como contratos e propostas de outorgas, e anteriores à
implantação da Anatel.
5 Parte das informações consta do portal do Ministério das Comunicações, outra parte nos 34 sistemas interativos no
portal da Anatel.
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vos em formatos de difícil manipulação,
6
com informações imprecisas,
7
dados desatualizados
8
e erros
de registro.
9
Os esforços de investigação empírica ainda demandam buscas de registros em juntas
comerciais, em ferramentas online e nos jornais locais, entre outros, na tentativa de estabelecer as
conexões internas da extensa rede informal de compadrio que dá sustentação ao sistema de radio-
difusão brasileiro.
Assim, a urgente necessidade de denúncia de práticas condenáveis na sociedade hodierna trou-
xe embutida a ausência de reflexão acerca da natureza e da constituição desta conceituação. Não
se pretende, aqui, diminuir o valor das análises empíricas sobre a estrutura econômico-política das
comunicações no Brasil. Pelo contrário, acreditamos que o manejo de dados quantitativos e de do-
cumentos primários é fundamental para evitar o desvio da realidade material perceptível em muitas
análises baseadas unicamente em abstrações ou em modelos forâneos. O coronelismo eletrônico
constitui, ao nosso ver, elemento cardinal para a compreensão da especificidade do sistema de co-
municações brasileiro.
Falta, todavia, uma trilha. Primeiramente porque, apesar do esforço necessário para o levantamen-
to, a preparação e a apresentação de dados quali-quantitativos, é nítida a ausência da articulação do
trabalho empírico a um escopo teórico na produção em comunicação que dê conta do fenômeno.
Também porque adaptações apressadas dos conceitos originais correm o risco de resultar em noções
tão enviesadas quanto aquelas nas quais frequentemente acusamos a fuga da realidade.
2. Do coronelismo ao coronelismo eletrônico: os fenômenos e seus problemas
A origem da expressão coronelismo por Victor Nunes Leal, no livro Coronelismo: enxada e voto, em
1949 (1997), remonta ao poder dos coronéis que teve início no período colonial quando fazendeiros
recebiam a patente militar para cumprir o papel de autoridade estatal nas regiões de difícil acesso,
compondo a Guarda Nacional. A partir da instalação da chamada Primeira República (1889-1930), es-
tes coronéis incrementaram sua estrutura de poder baseados num sistema eleitoral que não previa a
votação secreta. A dependência dos trabalhadores rurais em relação aos coronéis e a possibilidade de
conferência dos votos criaram uma situação na qual o “voto de cabresto” era praticamente obrigatório.
Desta forma, os coronéis municipais se aliavam às oligarquias estaduais, representadas principalmente
pelos governadores, e estas ao Governo Federal, numa intensa rede de favores. Segundo Leal:
o “coronelismo” é sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, progres-
sivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais, notadamente os senhores de
terra (…). Desse compromisso fundamental resulta as características secundárias do sistema “corone-
lista”, como sejam, entre outras, o mandonismo, o filhotismo, o falseamento do voto, a desorganização
dos serviços públicos locais. (1997:40)
6 Como é o caso das listas de acionistas, tornadas públicas pela primeira vez na história da radiodifusão brasileira em
2003, disponíveis em documentos de centenas de páginas no formato .pdf, relativo ao software Adobe Acrobat Reader, e
posteriormente retiradas da rede e até hoje não atualizadas.
7 Na lista das outorgas aparecem apenas as razões sociais das empresas e os nomes dos sócios, sem a distribuição percentual
das cotas para cada empresa, sem o nome fantasia, sem a afiliação.
8 Por exemplo, Pedro Affonso Collor de Mello, falecido em 1994, ainda figura nos quadros de sócios da Rádio Clube de Alagoas
LTDA, detentora de duas outorgas de FM; da Rádio Gazeta de Alagoas LTDA, detentora de uma outorga de OM; e da TV Gazeta
de Alagoas LTDA, segundo lista oficial do Ministério das Comunicações.
9 É comum a presença de nomes com grafia errada.
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Ao caracterizar o coronelismo como um momento de conexão entre poder público e poder pri-
vado, o autor enfatiza a fragilidade da municipalidade frente a um federalismo marcado por uma
tendência altamente centralizadora do poder político. A especificidade deste momento, na obra
de Leal, está caracterizada pela junção do advento da república à decadência econômica do
setor agrícola.
Ao longo do século XIX, o poder rural foi abalado pela queda dos preços do açúcar e do algo-
dão, na primeira metade do século; pelo desgaste econômico-político das convulsões internas nas
diversas regiões; pelo fim da economia escravocrata (Furtado, 2005: 95-147); e, principalmente, pela
modernização do país com o crescimento do comércio e da indústria sob influência do estreitamento
das relações com a Inglaterra. O fortalecimento de uma nova elite industrial era visto pelo Segundo
Reinado como a melhor alternativa para economia nacional. Neste contexto,
a chamada elite agrária, forte e altiva nos seus latifúndios, some diante do ardente círculo dos negócios:
ela está subordinada, pelos interesses da escravidão, ao “monopólio de outros monopólios comerciais”
10

(…) o Segundo Reinado será o paraíso dos comerciantes, entre os quais se incluem os intermediários
honrados e os especuladores prontos para o bote à presa, em aliança com o Tesouro. (Faoro, 2001:500)
O conflito entre a modernização e o conservadorismo econômico fomentou uma importante crise
comercial que levou à bancarrota importantes casas bancárias entre 1864 e 1875. Conforme Sérgio
Buarque de Holanda,
Esta crise foi o desfecho normal de uma situação rigorosamente insustentável nascida da ambição
de vestir um país ainda preso à economia escravocrata com os trajes modernos de uma grande
democracia burguesa. De certo modo, o malogro comercial de um Mauá
11
também é indício elo-
qüente da radical incompatibilidade entre as formas de vida copiadas de nações socialmente mais
avançadas, de um lado, e o patriarcalismo e personalismo fixados entre nós por uma tradição de
origens seculare (1995:79)
Desta forma, o coronelismo se refere a um momento da história brasileira no qual os fazendeiros uti-
lizaram poderes alternativos à concentração econômica –o mandonismo, o filhotismo, o falseamento
do voto– como uma moeda para negociar sua sobrevivência no comando do poder municipal e o
Governo Federal, por sua vez, utilizava seus poderes patronais para negociar a coesão da recém-cria-
da República Federativa Brasileira. Na criação dos governadores como elo entre a esfera federal e o
município é que está datado o sistema coronelista.
O governo estadual garante, para baixo, o poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais,
sobretudo cedendo-lhe o controle dos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a professora
primária. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos. Para cima, os gover-
nadores dão seu apoio ao presidente da República em troca de reconhecimento por parte deste de seu
domínio no Estado. (Carvalho, 2005a:132)
10 Barbosa, Rui., Relatório do Ministro da Fazenda. In Obras Completas., tomo II, vol. 18, 1891:141, apud FAORO, 2001:500.
11 O autor refere-se a Irineu Evangelista de Sousa, Barão e Visconde de Mauá, importante empresário e um dos principais
defensores do liberalismo no Brasil. Os negócios de Mauá iam desde concessões para a construção de estradas de ferro até o
setor bancário. A decadência do empresário tem seu auge no período entre 1865, quando o banco Mauá se associa ao capital
inglês para sair da crise, e 1871, quando ocorre o fechamento do banco Mauá, McGregor & Co e sua posterior transformação em
New London and Brazilian Bank. Em 1875 deu-se a falência do empresário.
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Coronelismo, Enxada e Voto pode ser considerado parte da bibliografia básica para os estudos histó-
ricos brasileiros. A adoção da obra, contudo, não foi instantânea. Segundo José Murilo de Carvalho,
levou até o final da década de 1960 para o texto começar a circular em disciplinas universitárias e,
após a segunda edição em 1975, é que aumenta a frequência de trabalhos acadêmicos que inscrevem
“Coronelismo…” como referência (2005b).
Muitos dos conceitos embutidos no Coronelismo, Enxada e Voto foram adaptados de forma irre-
gular levando o próprio autor a esclarecer algumas assimetrias analíticas no sucinto artigo O coro-
nelismo e o coronelismo de cada um (1980). Assim como ocorreu com as noções de mandonismo e
clientelismo, que, para Leal, criaram acepções e enfoques distintos do seu coronelismo, não há con-
senso a respeito da continuidade do coronelismo nos estudos da história social brasileira.
A disparidade entre as distintas concepções do sistema coronelista tem sido fartamente apon-
tada nos estudos referentes à história social brasileira. Em busca do amadurecimento da discussão
temos a oferta da consistente revisão bibliográfica encontrada nos trabalhos de Maria de Lourdes M.
Janotti (1987), Ângela de Castro Gomes e Marieta de Moraes Ferreira (1989), João Morais Sousa (1995)
e Surama Conde de Sá Pinto (1998), entre outros. No entanto, a retomada mais completa e rigorosa
das variações semânticas em torno do coronelismo é aquela elaborada, em 1997, por José Murilo de
Carvalho em Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: uma discussão conceitual.
Para o autor, os conceitos relativos à temática vêm sendo adotados de maneira pouco consistente
de forma que “o acúmulo de pesquisas passa a ter rendimento decrescente porque as idéias come-
çam a girar em roda, sem conseguir avançar devido às confusões ou imprecisões conceituais” (2005a,
130). Basta um rápido levantamento das pesquisas para constatar, de fato, muita inconsistência e
imprecisão ao tratar o inter-relacionamento entre conceitos como clientelismo, patrimonialismo e
mandonismo e a sua relação com o coronelismo. O fenômeno, na concepção do autor, referia-se à
inter-relação dos elementos componentes das relações de poder num momento específico de tran-
sição entre duas estruturas políticas diferenciadas.
No ordenamento das relações pertinentes ao coronelismo o papel central é o da articulação entre o
município e a federação. Esse sistema nacional de poder específico representava a recomposição do
jogo de forças na passagem brasileira da monarquia para a república. “O coronel entrou na análise por
ser parte do sistema, mas o que mais me preocupava era o sistema, a estrutura e a maneira pelas quais
as relações de poder se desenvolviam na Primeira República, a partir do município”. (Leal, 1980 :13)
3. Imprecisões comunicacionais: o coronel é eletrônico?
Quando da morte de Victor Nunes Leal, em 1985, José Murilo de Carvalho já apontava “o perigo de
[o ‘Coronelismo…] se tornar o clássico muito citado e mal lido” (2005b:382).
12
Na adaptação do coro-
nelismo para o coronelismo eletrônico os temores do autor chegam perto de ser confirmados. Por se
tratar de assunto pouco discutido dentro dos cursos de graduação e pós-graduação em comunica-
ção, há uma série de equívocos a descaracterizar a riqueza da análise original de Leal.
Parte da descaracterização do coronelismo deve-se à apropriação errônea da expressão pelo senso co-
mum. Percebe-se, na gramática do tema, um entendimento de que o sufixo ”ismo” forma a ação originada
no nome próprio, logo, coronelismo seria o sistema que designa as ações dos coronéis. Derivado desse, o
coronelismo eletrônico comportaria as ações dos coronéis nos meios eletrônicos de comunicação.
12 Originalmente publicado em Dados: Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro: vol 28, Nº 2, 1985. pp. 141-142.
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Essa concepção retira do coronelismo a natureza de sistema, atribuída por Leal, além de fundir,
sem qualquer distinção, coronel e coronelismo. Há quem estenda a conceituação mais ainda, trans-
formando o exercício do poder em coronelismo. (…) “deter uma concessão de televisão significa es-
tar mais próximo do exercício do poder. A expressão ‘coronelismo eletrônico’ já pode ser usada sem
as aspas. É fato corriqueiro, basta olhar em torno” (Cunha, 2002:217). Em muitos trabalhos, nota-se,
também, dificuldade para entender quem é o coronel de quem fala Leal em “Coronelismo…” e o que
definiria este ator no cenário comunicacional brasileiro.
A adaptação apressada primordial é a que se reporta ao coronel eletrônico como toda persona-
gem que simultaneamente exerce mandato eletivo e é proprietária de meios de comunicação. Por
derivação, seria como reportar ao coronel como qualquer proprietário rural exercendo mandato ele-
tivo. O ser disforme e descomunal oriundo de tal ilação não encontra alicerce na obra de Leal, nem
em qualquer bibliografia de referência sobre o coronelismo.
Para observar a fidelidade autoral, a ruptura com essa habitual noção generalista deve estar na
raiz da análise que pretenda a adoção do coronelismo eletrônico na gramática comunicacional. Já
no capítulo primeiro de “Coronelismo…” se encontra a negação do caráter absoluto ao coronel: “O
aspecto que salta aos olhos é o da liderança, com a figura do ‘coronel’ ocupando o lugar de maior
destaque. Os chefes políticos municipais nem sempre são autênticos ‘coronéis’” (1997:41). Embora a
expressividade da atividade rural no Brasil da Primeira República fosse incontestável, o coronel po-
deria ser um burocrata, comerciante, profissional liberal ou até um padre. Nem precisa deter cargo
eletivo. O que caracteriza o coronel é, em resumo, o status de comando numa determinada região.
Qualquer que seja, entretanto, o chefe municipal, o elemento primário desse tipo de liderança é o “coro-
nel”, que comanda discricionariamente um lote considerável de votos de cabresto. A força eleitoral em-
presta-lhe prestígio político, natural coroamento de sua privilegiada situação econômica e social de dono
de terras. Dentro da esfera própria da influência, o “coronel” como que resume em sua pessoa, sem substi-
tuí-las, importantes instituições sociais. Exerce, por exemplo, uma ampla jurisdição sobre seus dependen-
tes, compondo rixas e desavenças e proferindo, às vezes, verdadeiros arbitramentos, que os interessados
respeitam. Também enfeixam em suas mãos, com ou sem caráter oficial, extensas funções policiais, de
que freqüentemente se desincumbe com a sua pura ascendência social, mas que eventualmente pode
tornar efetivas com o auxílio de empregados, agregados ou capangas. (Leal, 1997: 42)
A propriedade de meios de comunicação pode ser considerada potente instrumento de força eleito-
ral, contudo, o raio de ação do coronel é diferenciado do de um radiodifusor que conquista votações
expressivas. Não se pode incluir na mesma categoria figuras como Antonio Carlos Magalhães e Hélio
Costa apenas porque ambos são radiodifusores que exercem mandatos eletivos e ocuparam o cargo
de Ministro das Comunicações, além de pertencerem ao mesmo partido. Eles desempenharam papéis
diferentes no sistema de coronelismo eletrônico. Ainda que se perceba traços clientelistas em ambas
atuações públicas, embora tenham participado da mesma rede de compadrio que tem dado forma ao
que chamamos de coronelismo eletrônico, não houve um “Helismo” ou um “Costismo” atuando como
chefia política, arbitragem social e fonte de coerção em Minas Gerais. Se os candidatos apoiados por
Hélio Costa perdessem as eleições para governador e senador em sua região, a manchete do dia seguin-
te no jornal de Barbacena dificilmente teria sido “Clima de decepção predomina entre os eleitores”.
13

O mandonismo é marca essencial na definição dos coronéis mas o coronelismo é sistema mais amplo.
13 Correio da Bahia, online, 02 out. 2006. Disponível em: <http://www.correiodabahia.com.br/aquisalvador/noticia.
asp?codigo-113559>
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É também usual a confusão entre mandonismo e coronelismo, como se fossem dois nomes para
o mesmo fenômeno (Carone, 1973; Pang, 1979). Essa pode ser a degeneração mais nociva à análise já
que induz à figura do coronel como um senhor absoluto, quase mitológico, que inverte a ordem con-
ceitual. O coronelismo se inscreve como um momento particular do mandonismo “exatamente aque-
le em que os mandões começam a perder força e têm de recorrer ao governo” (Carvalho, 2005a:133).
Mandonismo, para Victor Nunes Leal e para José Murilo de Carvalho, é mais abrangente, ocorre em
diversos momentos e diversos lugares, se aproxima mais da idéia de caciquismo, por exemplo. Leal
contradiz com veemência esta sinonímia:
Não há uma palavra sequer no meu livro pela qual se pudesse atribuir o status de senhor absoluto ao
coronel (…) Em nenhum momento –repito– chamei o coronel de senhor absoluto. Nem jamais me pas-
sou isso pela cabeça. Ao contrário, divergindo da noção corrente, digamos, da noção vulgar de corone-
lismo –que punha ênfase no mandonismo, apresentando sempre o coronel como um homem valente,
destemido, desafiador da autoridade pública, um homem rico, poderoso, condutor de exércitos pri-
vados–, o que procurei acentuar, como característica dominante na Primeira República, foi, ao contrá-
rio, a decadência sócio-econômica dos senhores rurais –montados numa agricultura decadente, numa
agricultura depredadora–, incapazes, portanto, de solucionar os próprios problemas que a agricultura
colocava para eles. Esse personagem da vida local, o que me pareceu sobretudo foi um homem mais
fraco do que forte. (1980:13)
Outra descaracterização conceitual está na expressão ‘coronel eletrônico’. Não há razão evidente
para inserir os meios de comunicação, ou a propriedade deles, na figura do coronel. A proprieda-
de de veículos de comunicação é, isto sim, parte do controle dos meios de produção, característica
fundamental daquilo que queremos definir como um sistema de coronelismo eletrônico. Logo, não
é o coronel que é eletrônico, mas o coronelismo. A natureza mutante do coronel é largamente re-
conhecida (Carvalho, 2001, 2005a, 2005b; Carone, 1973, Faoro, 2001; Graham, 1990; Leal, 1997; Pang,
1979; Vilaça; Albuquerque, 2003). A morte de Francisco Heráclio do Rego, coronel Chico Heráclio, em
1974 não extinguiu a espécie. O coronel já existia antes do coronelismo e continuou a existir depois
dele. Ele certamente passou por metamorfoses modernizantes, mas “vive da sobrevivência de traços,
práticas e valores remanscentes dos velhos tempos” (Carvalho, 2001:3). E segue sendo simplesmente
coronel, não coronel eletrônico nem neocoronel nem cibercoronel.
4. O coronelismo é um fenômeno datado. O coronelismo eletrônico também?
A morte do coronelismo: circunscrição ao período anterior à 1930
O já mencionado mais consistente ensaio em busca da precisão conceitual sobre o sistema, de José
Murilo de Carvalho, é, também, o mais enfático defensor da circunscrição do fenômeno num período
específico. Para o autor (2005a), o coronelismo é restrito ao período da Primeira República. O fim do
coronelismo é datado por Carvalho em dois momentos: um simbólico, quando da prisão dos grandes
coronéis baianos pelo Governo Provisório, em 1930, e outro, de fato, no momento da implantação do
Estado Novo e da queda de Flores da Cunha, caudilho gaúcho, no Rio Grande do Sul, em 1937. Carva-
lho não absolve nem a retomada posterior do assunto por Leal:
O coronelismo é fase do processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O
coronelismo não existiu antes dessa fase e não existe depois dela (…) O próprio Leal é incoerente ao
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sugerir um renascimento do coronelismo embutido na tentativa dos presidentes militares de estabele-
cer contato direto entre o governo federal e os municípios, passando por cima dos governadores (Leal,
1980:14). A nova situação nada tinha a ver com a que descreveu em sua obra clássica. (2005a:132)
Nessa linha de raciocínio, Faoro (2001), Carone (1973) e Graham (1990) apontam o caráter centraliza-
dor dos governos de Getúlio Vargas como responsável pela decadência do sistema coronelista. Esta
decadência está condicionada por dois aspectos essenciais: a centralização da esfera decisória no go-
verno federal e a aposta no personalismo. Inicialmente, Vargas buscou esvaziar o poder dos coronéis
através do fortalecimento da União.
Os primeiros sinais de incômodo com o sistema coronelista podem ser observados nos movimen-
tos liberais de urbanização e industrialização nacionais ainda nos anos 20 (Faoro, 2001:729). Para a
burguesia liberal, fortemente inspirada nos modelos da Inglaterra e dos EUA, o voto secreto consti-
tuía importante elemento de inserção política na sociedade. A esperança liberal de que o voto se-
creto seria elemento de transformador do sistema político brasileiro é bem exemplificada na carta
aberta a Artur Bernardes assinada por Monteiro Lobato em 1924.
Há dois meios de se realizarem transformações políticas. Um doloridíssimo, pela revolução, como na
Rússia; outro, suave, pela evolução, como na Inglaterra. A revolução vem quando de cima erguem mu-
ralhas contra as aspirações populares; a evolução se dá quando em vez de muralhas os governos pre-
param rampas. (…) A meu ver, a rampa de que a nossa onda precisa é simplesmente o voto secreto,
honestamente instituído, como o instituiu Saens Pena, e honestamente praticado, como o praticou
Victorino La Plaza. Fora daí, só vejo remendos, contemporizações, e nenhuma solução prática. (apud
Carone, 197:133)
14
Após o Governo Provisório, a Constituição de 1934 operava a fragilização dos estados e municípios
frente ao poder central através das vestes liberais. O centralismo de Vargas permitiu o estabelecimen-
to de eleições formalmente livres. Entretanto, a liberdade do pleito estava condicionada às interven-
torias e à manipulação dos partidos pelo governo federal (Faoro, 2001:782). Assim, o dispositivo não
garantiu qualquer ascensão burguesa, pelo contrário, “depois de 1930, temos a existência de voto
secreto e ainda a marginalização política desta mesma burguesia” (Carone, 1973:128). O ideário das
garantias e direitos individuais se apresenta apenas no plano do discurso, contrariando a natureza
prática do processo eleitoral nacionalista. Como afirma Raymundo Faoro, “o liberalismo, já reduzido
a uma franja, ocupa o lugar da toalha sobre a mesa do banquete” (2001:782).
Há consenso, dentre os defensores da decadência do coronelismo a partir dos anos 1930, que
o voto que secreto foi medida de profundo impacto contra o poder local dos coronéis. Victor Nu-
nes Leal, no entanto, relativiza esta decadência. O autor aponta a relevância primordial do Decreto
Nº19.398, de 11 de novembro de 1930, que instituiu o Governo Provisório, dissolveu as assembléias
legislativas estaduais e câmaras municipais (Art. 2º), determinou a designação de um interventor para
cada estado da federação (Art. 11º) e, por fim, deu a estes interventores poder de nomear e exonerar
prefeitos para todos os municípios, segundo sua conveniência (Art. 11, §4º).
O verniz democrático da Constituição de 1934 e as Cartas Magnas subseqüentes, foram continui-
dade do processo iniciado ainda em 1930. Mas, para Leal, os esforços centralizadores a partir do voto
secreto, esbarravam na corrupção eleitoral, no isolamento dos municípios e, fundamentalmente, na
preservação da organização ruralista no país.
14 Edgar Carone refere em nota que esta carta foi transcrita em brochura intitulada Voto Secreto (1973:381).
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Esta estrutura continua em decadência pela ação corrosiva de fatores diversos, mas nenhuma provi-
dência política de maior envergadura procurou modificá-la profundamente, como se vê, de modo sin-
tomático, na legislação trabalhista, que se detém, com cautela, na porteira das fazendas. O resultado é
a subsistência do “coronelismo”, que se adapta, aqui e ali, para sobreviver, abandonando os anéis para
conservar os dedos. (1997:284)
O segundo aspecto apontado como essencial por defensores do fim do coronelismo a partir de Var-
gas é a eliminação da rede de favores políticos a partir da figura personalista do chefe de estado. Para
Richard Graham, com o fim do Segundo Reinado, faltava à ordem coronelista da Primeira República
a figura do árbitro dos conflitos locais.
Finally, in 1930, Getúlio Vargas, himself a product of the coronel network in Rio Grande do Sul, unhappy with
São Paulo’s insistence on extending its hold on the national presidency, and ably drawing on various sourc-
es of dissatisfaction within the First Republic, overthrew it. His papers are chock full of pedidos. (1990:269)
O personalismo é apontado como característica específica das colônias ibéricas, em oposição à
“despersonalização democrática” anglo-americana, a pautar o comportamento social ao longo da
história. Desde o clássico estudo de Sérgio Buarque de Holanda, persiste a idéia de privilégio da or-
dem emocional, em detrimento da racional, nas alterações fundamentais da vida política brasileira.
Ninguém ignora, porém, que o aparente triunfo de um princípio jamais significou no Brasil –como no
resto da América Latina– mais do que o triunfo de um personalismo sobre outro. (Holanda, 1995:183)
No caso de Vargas, as novas tecnologias de comunicação da época, especialmente o rádio e o cine-
ma, foram amplamente usadas na construção da imagem paternalista do Chefe de Governo. O estrei-
to controle sobre a propriedade e conteúdo das outorgas de rádio, ganhou o reforço de estribilhos
educativos como: “somente com a revolução. Graças ao rádio e ao parabelo/Nós vamos ter transfor-
mação/Nesse Brasil verde e amarelo/Gê-é-Gé/Tê-u-Tu/Ele-i-o/Getúlio”.
15
Assim,
Entre o povo e o ditador só a burocracia, sem coronelismo, sem oligarquias, mas num vínculo ardente
com as massas, gerando o populismo autocrático, esteio hábil para evitar o predomínio de outros gru-
pos. (…) O coronel cede o lugar aos agentes semi-oficiais, os pelegos, com o chefe do governo colocado
no papel de protetor e pai, sempre autoritariamente, pai que distribui favores simbólicos e castigos
reais. (Faoro, 2001:791-793)
5. As possibilidades de elasticidade do coronelismo
Não há, em Coronelismo, Enxada e Voto, referência ao personalismo como característica fundamental
na decadência do sistema coronelista. Leal foi menos enfático acerca da circunscrição ao período ante-
rior a 1930. No “Coronelismo…”, embora convencido de que o voto secreto e a vitalização dos municí-
pios pudesse enfraquecer o coronelismo, para ele, o fim do coronelismo estava condicionado à refor-
mulação da estrutura agrária (1997:285). Os parágrafos finais do livro demonstram o ceticismo do autor:
15 Nos referimos à marchinha Seu Getúlio (Gê-Gê), de Lamartine Babo, gravada em 1931 por Jaime Redondo. Em pesquisa
anterior, coordenada por Othon Jambeiro, trabalhamos o uso da mídia por Getúlio Vargas (Jambeiro et alli, 2004).
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Não podemos negar que o “coronelismo” corresponde a uma quadra da evolução política do nosso povo,
que deixa muito a desejar. Tivéssemos maior dose de espírito público e as coisas certamente se passariam
de outra forma. Por isso, todas as medidas de moralização da vida pública nacional são indiscutivelmente
úteis e merecem o aplauso de quantos anseiam pela elevação do nível político do Brasil. Mas não tenha-
mos demasiadas ilusões. A pobreza do povo, especialmente da população rural, e, em conseqüência, o
seu atraso cívico e intelectual constituirão sério obstáculo às intenções mais nobres. (1997:287).
Contraditoriamente, a segunda edição de ‘Coronelismo...’, autorizada pelo autor somente em 1975,
trazia um prefácio de Barbosa Lima Sobrinho tratando o coronelismo como um fenômeno contínuo:
A faixa do prestígio e da influência do “coronel” vai minguando, pela presença de outras forças, em
torno das quais se vão estruturando novas lideranças (…) O que não quer dizer que tenha acabado o
“coronelismo” (…) Que importa que o “coronel” tenha passado a doutor? Ou que a fazenda se tenha
transformado em fábrica? Ou que seus auxiliares tenham passado a assessores ou a técnicos? A reali-
dade subjacente não se altera, nas áreas a que ficou confinada. O fenômeno do “coronelismo” persiste,
até mesmo como reflexo de uma situação de distribuição de renda, em que a condição econômica dos
proletários mal chega a distinguir-se da miséria. (Leal, 1997:18)
O alargamento temporal produzido por Barbosa Lima Sobrinho se repete em outros autores, como
Vilaça e Albuquerque (2003), que datam a decadência do coronelismo nos anos 1960, ou Maria de
Lourdes M. Janotti, que estende aos dias de hoje a estrutura coronelista (1987, p. 80). Mais além,
João Morais de Sousa, vê na região nordestina uma continuidade perene. Para ele, o controle polí-
tico na maioria dos municípios interioranos do Nordeste brasileiro,
continuou sem mudanças significativas, mesmo com todas as transformações políticas e sócio-econô-
micas ocorridas no cenário brasileiro, da década de 30 para cá (…) o coronelismo continuou sem modi-
ficações em sua essência. (Sousa, 1995:13)
Na transposição do conceito para a atualidade, através do adendo ‘eletrônico’, ocorre alargamento
semelhante. Mesmo Victor Nunes Leal, posteriormente circunscreveu sua análise na Primeira Repú-
blica, mas resgatou a possibilidade de continuidade ao se referir ao processo de desagregação do
coronelismo como algo em andamento (1980:14). Também José Murilo de Carvalho, reconheceu no
artigo intitulado As metamorfoses do coronel, traços de continuidade do sistema coronelista ao lon-
go do tempo e dá lugar ao personalismo como elemento de mutação na natureza do coronel.
Por fim, quando se fala, melhor, quando eu falo de coronéis hoje, uso a parte pelo todo. O coronel de hoje não
vive num sistema coronelista que envolvia os três níveis de governo, não derruba governadores, não tem seu
poder baseado na posse da terra e no controle da população rural. Mas mantém do antigo coronel a arrogân-
cia e a prepotência no trato com os adversários, a inadaptação às regras da convivência democrática, a con-
vicção de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o público do privado, o uso do poder para conseguir
empregos, contratos, financiamentos, subsídios e outros favores para enriquecimento próprio e da parentela.
Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo distribuindo as sobras das benesses pú-
blicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar máscaras, como a do líder populista, ou do campeão
da moralidade. Para conseguir tudo isso, conta hoje, como contava ontem, com a conivência dos governos
estadual e federal, prontos a comprar seu apoio para manter a base de sustentação, fazer aprovar leis, evitar
investigações indesejáveis. Nesse sentido, o novo coronel é parte de um sistema clientelístico nacional (2001).
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Este “deslizamento semântico” não invalida a rigidez temporal que aparece em Mandonismo, coro-
nelismo, clientelismo: uma discussão conceitual. Ela deve ser entendida como reflexo da premência
da precisão conceitual. Retirar do coronelismo sua limitação temporal e dá-lo como fenômeno pere-
ne é descaracterizá-lo.
Ao longo do texto de Leal fica clara a inscrição temporal do coronelismo. Os coronéis existiam
antes da Primeira República e continuaram existindo depois dela. O fenômeno, na concepção do
autor, referia-se à inter-relação dos elementos componentes das relações de poder num momento
específico de transição entre duas estruturas políticas diferenciadas.

Seria, porém, errôneo identificar o patriarcalismo colonial com o “coronelismo” (…) também não teria
propósito dar este nome à poderosa influência que, modernamente, os grandes grupos econômicos
exercem sobre o Estado (…) não se pode, pois, reduzir o “coronelismo” a simples afirmação anormal do
poder privado. É também isso, mas não é somente isso. (Leal, 1997:276)
6. Coronelismo eletrônico: da Nova República aos dias de hoje
Na adoção de características do coronelismo como uma herança conceitual para atender às neces-
sidades da análise do fenômeno comunicacional brasileiro, é necessário corrigir a idéia de que o co-
ronelismo é prática contínua que apenas se atualiza a partir da inserção dos meios de comunicação.
Diferente do que dissemos com Capparelli, em 2002, e diferente do que disse Barbosa Lima Sobrinho,
no prefácio à segunda edição do “Coronelismo…” (Leal, 1997:19), o coronelismo não continuou sob
novas bases. Há um vácuo no sistema de permuta entre os poderes locais e federais no período com-
preendido entre o Estado Novo e a ditadura militar. A suspensão de eleições por Getúlio Vargas
16
e
pelos militares
17
eliminou o voto como moeda de troca. É inegável também que a urbanização ocorri-
da desde o fim da Primeira República operou um nível maior de democratização e cidadania no país.
Se os coronéis seguiram existindo (Carvalho, 2001; Vilaça, Albuquerque, 2003), estiveram em posição
diretamente subordinada em relação ao poder federal.
A retomada semântica que propomos aqui atém o coronelismo eletrônico a um período histórico
semelhante àquele estudado por Leal, um momento de transição entre dois modelos políticos: a
ditadura e a democracia. A semelhança entre os dois momentos históricos foi reconhecida por José
Murilo de Carvalho no necrológio de Leal:
Victor Nunes desapareceu num contexto político de democratização, semelhante àquele em que escre-
vera Coronelismo. Sua preocupação em 1948 é a mesma que domina grande parte do País nos dias de
hoje: como proceder à construção social da cidadania (…). As circunstâncias que presidem ao esforço
de construir a cidadania hoje estão modificadas, mas não deixa de ser um elogio a mais a Victor Nunes,
ao mesmo tempo que um comentário melancólico sobre o País, o fato de que o grande obstáculo que
via há 37 anos atrás –a estrutura agrária obsoleta e oligárquica– permaneça ainda hoje tema que des-
perta as mesmas histéricas reações. (2005b:382-383)
A centralização do controle dos meios de comunicação na esfera federal constitui a moeda do go-
verno na barganha pelos favores desejados. Proporcionalmente, o momento mais feliz para os che-
16 Entre 1937 e 1945 para todos os cargos.
17 Entre 1965 e 1988 para presidente, entre 1966 e 1982 para governador, e, entre 1966 e 1985 para prefeitos das capitais.
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fes locais proprietários de radiodifusão foi o período da ditadura militar. Não havia TV a cabo, por
microondas, por satélite nem Internet a servir de concorrente, nem as polpudas verbas das majors
internacionais a seduzir ministros e presidentes. No plano político, não havia liberdade partidária e
controle externo nem se cogitavam questões fortalecidas pela democracia como cidadania e direito
do consumidor.
Informalmente, em debates públicos e palestras, há quem afirme que o atual Presidente da Repú-
blica, Luis Ignácio Lula da Silva, resgata em certa medida o papel de Vargas no período final do coro-
nelismo. O argumento centra-se na imagem personalista do Presidente e em sua identificação direta
com a população rural como forma de eliminar a intermediação dos chefes locais e regionais. Secun-
dariamente, afirma-se que o aumento de medidas em busca de transparência nas ações estatais, o
sistema eleitoral informatizado e a pulverização dos serviços de acesso à informação serviram para
dizimar o sistema. A decadência eleitoral de duas personagens essenciais ao sistema resgatado no
período pós-ditatorial, Antônio Carlos Magalhães e José Sarney, seriam marcos simbólicos do fim do
coronelismo eletrônico. Esta aposta denota mais esperança militante que rigor analítico. Em primeiro
lugar, é necessária uma análise detalhada das concessões federais aos líderes políticos locais durante
as últimas décadas concatenada aos resultados eleitorais municipais, à distribuição dos serviços de
informação e comunicação para se poder afirmar em que medida altera-se a relação de negociação/
clientelismo/apadrinhamento entre município e federação. Além disso, a análise da composição de
forças políticas alinhadas aos dois mandatos do atual Presidente da República, em um primeiro mo-
mento, parece denotar mais continuidade do que ruptura na lógica destas relações. Por fim, é muito
difícil precisar o fim de um período político sem o devido distanciamento histórico.
7. Precariedades econômicas: as ligações perigosas
A democratização e a complexificação do mercado brasileiro de comunicações reflete com nítida
clareza a especificidade deste modelo. O coronelismo eletrônico é sistema resultante do enfraqueci-
mento das elites nacionais privilegiadas no regime militar. De forma similar ao ocorrido no coronelis-
mo, para delimitar o coronelismo eletrônico é fundamental diferenciar o poder privado do corone-
lismo das noções de poder privado pertinentes a outras conjunturas da história brasileira. Segundo
Leal, o coronelismo não corresponde:
à fase áurea do privatismo: o sistema peculiar a esse estádio, já superado no Brasil, é o patriarcalismo,
com a concentração do poder econômico, social e político no grupo parental. O “coronelismo” pres-
supõe, ao contrário, a decadência do poder privado e funciona como processo de conservação de seu
conteúdo residual. (Leal, 1997:276)
Ao destacar a fragilidade do poder privado no coronelismo, Leal oferece a ferramenta para a cons-
trução deste enunciado hereditário: a busca do controle dos meios de produção baseada no poder
político em detrimento do poder econômico. No coronelismo tradicional, a modernização imposta
pelas tendências liberais que atiçaram a proclamação da república foi fundamental para o declínio
do senhor rural.
A modernização imposta pelas tendências liberais que atiçaram a proclamação da república foi
fundamental para o declínio do senhor rural. O sistema produtivo açucareiro e algodoeiro, que com-
preendia grande parte dos coronéis, estava fundado em bases coloniais nas quais o fazendeiro tinha
pouca participação na estrutura de comércio dos produtos, executada em Portugal ou na Holanda.
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Assim isolados, os homens que dirigiam a produção não puderam desenvolver uma consciência clara
de seus próprios interesses. Com o tempo, foram perdendo sua verdadeira função econômica, e as
tarefas diretivas passaram a constituir simples rotina executada por feitores e outros empregados. Com-
preende-se, portanto, que os antigos empresários tenham involuído numa classe de rentistas ociosos,
fechados num pequeno ambiente rural, cuja expressão final será o patriarca bonachão que tanto es-
paço ocupa nos ensaios dos sociólogos nordestinos do século XX. A separação de Portugal não trouxe
modificações fundamentais, permanecendo a etapa produtiva isolada e dirigida por homens de espíri-
to puramente ruralista. (Furtado, 2005:121-122)
A ausência de expressividade econômica frente ao crescimento de elites comerciais e industriais impe-
liu o coronel à valorização de seu poder político. Semelhante situação ocorre no coronelismo eletrônico.
Evandro Guimarães, defendeu a reserva de mercado da comunicação social para brasileiros como
forma de garantir a manutenção de empregos, gerar conteúdo local e proteger a identidade nacio-
nal. De acordo com Guimarães, essa seria uma “reserva de mercado politicamente correta”.
Ao lembrar que nenhum país do mundo abriu mão da garantia de que a comunicação para os cidadãos
seja feita por pessoas nascidas no próprio país, Evandro Guimarães disse que essa reserva de mercado
é uma regra de defesa da identidade e da soberania nacionais. (Senado Federal, 2007)
A leitura sem malícia deste trecho da notícia poderia inferir uma natureza nacionalista na fala do con-
selheiro da ABERT –Associação Brasileira de Rádio e Televisão– e, concomitantemente na época, Vice
-Presidente de Relações Institucionais das Organizações Globo na audiência pública para debater o
conteúdo audiovisual frente à convergência das comunicações, organizada pela Comissão de Ciência
e Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática do Senado Federal. Com um pouco menos de
pressa, a análise leva a outras conjecturas.
Em primeiro lugar, a expressão “mercado da comunicação social” aqui usada se refere a um uni-
verso muito particular sinônimo de “mercado da radiodifusão”. As organizações representadas por
Evandro Guimarães estão fortemente atreladas ao mercado internacional. Desde o nascimento da
Rede Globo, com a parceria Time-Life, as relações societárias das organizações globo se diversifica-
ram profundamente. No ambiente cinematográfico, a Globo Filmes atua diretamente com as majors
hollywoodianas na distribuição dos filmes. A grade de programação do seu canal aberto é composta
por expressiva parcela de programas importados. Os pacotes de canais da Globosat são majorita-
riamente compostos por canais internacionais. No universo da televisão por assinatura por satélite
–DTH, a fusão nacional das empresas DirecTV e Sky gerou uma nova empresa detentora de 97% do
mercado brasileiro, com a propriedade dividida entre News Corp e Organizações Globo.
No setor de TV por assinatura a cabo, em 2005 as Organizações Globo driblaram a obrigatorie-
dade de 51% mínimos brasileiros na propriedade de TV a Cabo (Lei Nº 8.977, de 1995) para poder
vender parte da sua empresa atuante no setor, a Net, para a empresa de telefonia mexicana Telmex.
O recurso utilizado foi a criação de uma nova empresa, a GB Empreendimentos e Participações S/A,
cujas ações com direito a voto –ordinárias– ficaram 51% em nome da empresa Globo Comunicação
e Participações S/A e 49% da Telmex. A empresa GB Empreendimentos e Participações comprou 51%
das ações ordinárias da Net, a Telmex também adquiriu 37,3% das ações ordinárias e 49% das ações
preferenciais da Net, através de outra empresa de sua propriedade, a Embratel, totalizando assim
60% do capital total (Castro, 2005). A Telmex também é proprietária da empresa de telefonia celular
Claro. Assim, entende-se que “mercado de comunicação social” nacional se refere ao único setor de
amplo domínio das Organizações Globo, a televisão aberta.
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Com a posterior venda das empresas de TV por assinatura do grupo Abril para a Telefônica de
Espana, também proprietária da concessionária de telefonia fixa no estado de São Paulo e de 50% da
companhia de celular Vivo, a oferta de serviços convergentes de comunicação delineava a entrada
das operadoras internacionais de telefonia no setor de conteúdo audiovisual e no provimento de
acesso à Internet em banda larga.
A disparidade econômica entre estes setores, concomitantemente parceiros e concorrentes, re-
vela o grau de fragilidade do empresariado nacional de comunicações. Os dados de faturamento
explicitam esta fragilidade.
Gráfico 1. Faturamento do setor de comunicações em 2012 por setor (percentual)
No Brasil, televisão por assinatura está no escopo dos serviços de telecomunicações.
Gráfico de elaboração própria com base nos dados obtidos em documento da Associação Brasileira
de Emissoras de Rádio e Televisão, abril de 2013, p. 74. Valores em reais convertidos para dólares
através do sistema de conversão de moedas do Banco Central do Brasil, data de referência 31/12/2012.
A fragilidade econômica dos grupos nacionais de mídia é uma realidade relativamente homogênea
na América Latina (Mastrini; Becerra, 2006). O mercado global afetou duramente as realidades na-
cionais em boa parte dos países capitalistas ocidentais. A especificidade brasileira está na expressi-
vidade do coronelismo eletrônico nas últimas duas décadas da vida política nacional. As sucessivas
crises enfrentadas, a partir dos anos 1990s, fizeram com que o sistema coronelista tornasse a base da
sobrevivência do empresariado nacional.
A agressividade nas falas públicas do supracitado conselheiro da Abert deve ser também
contextualizada, pois revela outra fragilidade econômica do empresariado nacional. O modelo
brasileiro de distribuição da programação televisiva através de empresas afiliadas faz com que
as grandes redes não sejam grandes proprietárias de veículos de comunicação como mostra a
ilustração abaixo.
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Gráfico 2. Distribuição das outorgas de TV aberta por rede – 4 maiores
Este quadro das outorgas é relativamente distinto daquele apresentado oficialmente pelas redes de
TV. Isso porque a contagem das redes às vezes considera como geradoras algumas permissões de
retransmissão (RTV), como são os casos da Rede Globo, em 18 outorgas; da Bandeirantes e do SBT,
em 8 outorgas cada. Naturalmente, este quadro se desatualiza a cada dia, dadas as constantes trocas
de afiliação em emissoras de todo o país.
A distribuição das afiliadas das grandes redes encontra no cenário regional atores identificados
tanto com as lideranças políticas quanto com as igrejas neopentecostais que têm importante fortale-
cimento no cenário político recente. Em certos estados, alguns grupos familiares praticamente domi-
nam a oferta de televisão, aberta ou por assinatura, como, por exemplo: família Câmara, em Goiás; da
família Coutinho, em Minas Gerais e São Paulo; grupo Zahram, no Mato Grosso do Sul; Organizações
Rômulo Maiorana, no Pará; famílias Lemanski e Cunha, no Paraná; e, com maior destaque, famílias
Sirotsky, na região sul, e Daou, em toda a região norte do país.
Embora o empresariado de televisão aberta concentre grande parte dos investimentos em comu-
nicação no Brasil (Bolaño, 2000; Brittos, 2005), a expansão das elites políticas, dos grupos religiosos
e da própria estrutura estatal na propriedade dos veículos de distribuição do conteúdo televisivo, as
geradoras e retransmissoras de TV, torna ainda mais frágil a posição do empresariado nacional.
Fonte: Banco de dados da autora, com base no cruzamento de informações da Anatel,
do Ministério das Comunicações e das emissoras.
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Gráfico 3. Distribuição da propriedade da TV Aberta no Brasil - Geradoras

Gráfico 4. Distribuição da propriedade da TV Aberta no Brasil - Retransmissoras
As empresas de comunicação controladas por coronéis não atendem às lógicas usuais de merca-
do. Os veículos de comunicação sob sua influência são financiados por anúncios publicitários go-
vernamentais e os veículos de comunicação governamentais sob sua gestão pelas verbas públicas.
A direção das empresas no âmbito local e regional é, usualmente, cedida aos parentes ou afiliados,
prescindindo dos valores do capitalismo ocidental como, por exemplo, eficiência. Os serviços de co-
municação oferecidos pelas empresas dos coronéis são pobres, não têm condições de competitivida-
de em termos de qualidade de conteúdo ou de distribuição eficaz. Precariedade econômica herdada
do coronelismo de Leal.
Há, é certo, muitos fazendeiros abastados e prósperos, mas o comum, nos dias de hoje, é o fazendeiro
apenas “remediado”: gente que tem propriedades e negócios, mas não possui disponibilidades finan-
ceiras; que tem o gado sob penhor ou a terra hipotecada; que regateia taxas e impostos, pleiteando
condescendência fiscal; que corteja os bancos e demais credores, para poder prosseguir em suas ativi-
dades lucrativas. (Leal, 1997:43)
Fonte: Banco de dados da autora, com base no cruzamento de informações da Anatel,
do Ministério das Comunicações e das emissoras.
Fonte: Banco de dados da autora, com base no cruzamento de informações da Anatel,
do Ministério das Comunicações e das emissoras.
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A aliança entre afiliada e cabeça-de-rede tem dupla função: garante a oferta de programação
–conseqüentemente, garante a audiência– sem dispender muitos recursos e garante a máquina
pública atuando em prol dos radiodifusores. A afiliação das empresas dos coronéis é de extrema
valia para o decadente empresariado de comunicações brasileiro pois é no ambiente legislativo
que o setor encontra sua maior expressividade. Naturalmente, o Ministério das Comunicações é
importante ambiente interlocutor. Tão importante que demarcamos o início do fenômeno do
coronelismo eletrônico na nomeação de Antonio Magalhães para o cargo, em 1985 (Santos, 2007),
tão importante que o ministro escolhido para avançar a digitalização do setor foi o radiodifusor
Hélio Costa, ex-funcionário das Organizações Globo (Gindre, 2007). Mas é na Câmara dos Depu-
tados e no Senado Federal que se adensa a rede de clientelismo e apadrinhamento compositiva
do coronelismo eletrônico. Deputados e senadores proprietários ou sócios de proprietários de
rádio e televisão votam as próprias concessões e estabelecem uma intensa rede de favores (Lima,
2006; Lima; Lopes, 2007). Por outro lado, veículos de comunicação – próprios ou associados - são
financiadores das campanhas eleitorais destes mesmos deputados e senadores, retroalimentando
o sistema (Bayma, 2006).
Da desesperada tentativa de contornar a fragilidade econômica destes dois atores –os líderes po-
líticos locais e os empresários nacionais de comunicação– surgiu um discurso interessante: o lugar es-
tratégico da televisão aberta como construtor e propagador da identidade e da soberania nacionais.
Sob esse discurso busca-se consolidar barreira à entrada dos interesses convergentes das empresas
internacionais no cenário nacional. Este traço do coronelismo eletrônico, a aliança entre empresaria-
do nacional e coronéis locais, não é perceptível como relevante na bibliografia sobre coronelismo e
configura, ao nosso ver, importante característica surgida em decorrência da complexificação dos
espaços globais a partir do neoliberalismo.
A debilidade econômica dos coronéis não quer dizer que não concentrem renda. Regularmente,
os negócios –hoje mais diversificados que na Primeira República– incluem faculdades, construtoras,
fornecedoras de alimento, enfim, uma estrutura de serviços terceirizados prestados aos governos
municipais, estaduais ou federal. Mas os coronéis são economicamente inferiores aos capitalistas.
Boa parte dos negócios a eles relacionados não é lucrativa por si, mas pela pujança e pela intensa
rede clientelista de que se serve o coronelismo eletrônico.
Muitos chefes municipais, mesmo quando participam da representação política estadual ou federal,
costumam ser tributários de outros, que já galgaram, pelas relações de parentesco ou amizade, pelos
dotes pessoais, pelos conchavos ou pelo simples acaso das circunstâncias, a posição de chefes de gru-
pos ou correntes, no caminho da liderança estadual ou federal. Mas em todos esses graus da escala
política impera, como não podia deixar de ser, o sistema de reciprocidade, e todo o edifício vai assentar
na base, que o “coronel”, fortalecido pelo entendimento que existe entre ele e a situação política domi-
nante em seu Estado, através dos chefes intermediários. (Leal, 1997:64)
A transição para a democracia coincidiu com o período de inovação tecnológica nas comu-
nicações e com a expansão do mercado global. Os custos necessários para oferecer serviços
diferenciados como televisão por assinatura e provimento de Internet são proibitivos ao co-
ronel. Por outro lado, a fase da multiplicidade da oferta dos serviços comunicacionais (Brittos,
2001) constitui ameaça perene ao espectro de influência dos coronéis. A possibilidade de
diminuição de seu poder fez com que ele assumisse um papel diferencial como um interme-
diário entre o poder federal e o setor empresarial. Esta é sua condição de sobrevivência neste
momento histórico.
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8. Isolamento da municipalidade
Atribui-se ao domínio dos recursos de produção, mais usualmente à posse da terra, a ascendência do
coronel nos municípios. O valor alegórico da terra é formador desse pressuposto. A imagem que per-
dura do proprietário rural é a imagem da riqueza, mesmo no atual Brasil industrializado, mesmo que
essa propriedade esteja afundada em dívidas. “Ocorre que o coronel não manda porque tem riqueza,
mas manda porque se lhe reconhece esse poder, num pacto não escrito” (Faoro, 2001:700). Este valor
alegórico encontra farto berço de dominação na miserável população rural.
O roceiro vê sempre no “coronel” um homem rico, ainda que não o seja; rico, em comparação com sua
pobreza sem remédio. Além do mais, no meio rural, é o proprietário de terra ou de gado quem tem
meios de obter financiamentos. Para isso muito concorre seu prestígio político, pelas notórias ligações
dos nossos bancos. É, pois, para o próprio “coronel” que o roceiro apela nos momentos de apertura
(…) completamente analfabeto, ou quase, sem assistência médica, não lendo jornais, nem revistas, nas
quais se limita a ver as figuras, o trabalhador rural, a não ser em casos esporádicos, tem o patrão na con-
ta de benfeitor. E é dele, na verdade, que recebe os únicos favores que sua obscura existência conhece.
Em sua situação, seria ilusório pretender que esse novo pária tivesse consciência do seu direito à uma
vida melhor e lutasse por ele com independência cívica. (Leal, 1997:43-44)
A oferta de novas tecnologias de comunicação, a globalização e a democratização da sociedade po-
dem desarticular o coronelismo eletrônico, por isso, o coronel se aferra à posse da radiodifusão. Ao
mesmo tempo, busca alianças com os empresários nacionais para receber conteúdo de qualidade
oferecendo uma barreira aos grupos internacionais. O isolamento dos municípios em relação aos
grandes centros representa aqui uma última herança do coronelismo relevante para a compreensão
do coronelismo eletrônico.
Conquanto suas conseqüências se projetem sobre toda a vida política do país, o “coronelismo” atua
no reduzido cenário do governo local. Seu habitat são os municípios do interior, o que equivale a di-
zer os municípios rurais, ou predominantemente rurais; sua vitalidade é inversamente proporcional ao
desenvolvimento das atividades urbanas, como sejam o comércio e a indústria. Conseqüentemente, o
isolamento é fator importante na formação e manutenção do fenômeno. (Leal, 1997:275)
José Murilo de Carvalho relativiza a aposta de Leal na urbanização como elemento destruidor do
coronelismo. Embora o país tenha se urbanizado, “não mudaram a pobreza, a desigualdade e, até
recentemente, o nível educacional” (2001:4). Do nosso ponto de vista, as proporções continentais do
país, a concentração da capacidade de consumo nos poucos grandes centros urbanos e a excessiva
centralização do federalismo amparam o coronelismo eletrônico.
Primeiro, é muito difícil ao Estado fazer-se presente nas distintas regiões brasileiras. Segundo, num
sistema de comunicações que historicamente privilegia interesses comerciais, em prejuízo do inte-
resse público, pequenos municípios em regiões inóspitas têm pouco ou nenhum valor de interesse.
Terceiro, a necessidade de reportar-se ao governo federal para oferecer serviços de comunicações
facilita a troca de favores entre o governo federal e os coronéis. A representatividade do município
pode ser observada pela expressividade do serviço de radiodifusão sob controle das prefeituras. Em
2013, o Sistema de Informação dos Serviços de Comunicação de Massa da Anatel mostrava que um
terço das estações retransmissoras de televisão brasileiras eram operadas por 1.676 prefeituras. Como
a retransmissão de televisão depende apenas de permissão direta do Ministério das Comunicações,
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está garantida a via de circulação do coronelismo eletrônico. Não há fiscalização e ninguém sabe o
que veiculam as retransmissoras de TV das prefeituras.
Soma-se ao isolamento geográfico dos municípios o isolamento de poder. O modelo de criação
e organização dos 5.570 municípios do país está fortemente marcado pela estrutura de organização
das famílias políticas. As famílias que desfrutam de histórico político são uma característica relevante
da difícil distinção entre interesses público e privado. A tradição analítica de matriz weberiana tem
farta produção acerca da relevância da estrutura familiar nas lógicas constitutivas do patrimonialismo
e de suas formas derivadas, como o mandonismo.
18
O poder político patrimonialista se organiza e se
legitima caracterizado pelo poder arbitrário e se perpetua pela tradição. Neste contexto, as estrutu-
ras familiares – baseadas na parentela, no compadrio e no filhotismo – são a essência do modelo. No
Brasil, além das raízes patrimonialistas arraigadas, o personalismo e a estrutura familiar são elemen-
tos perenes da vida política nacional. Segundo Francisco Iglèsias,
O fato é explicável, pelas características de formação da sociedade brasileira. Teve-se no país mais
uma versão do mundo patriarcal, em que em torno de uma figura –o patriarca– se desenvolve um
universo: a esposa, os filhos, netos, irmãos, primos e sobrinhos, cunhados, genros e noras, sogros e
sogras, além dos dependentes, agregados e outros, que se acolhem à sombra do poder de quem é
não apenas chefe de c1ã natural, mas também político, dono da economia –fazendeiro ou empre-
sário–, subjugando direta ou indiretamente os chefes religiosos, que também se acolham sob o seu
manto (1986:111-112).
No caso das famílias do estado de Minas Gerais, por exemplo, o vínculo com o município mos-
tra-se ainda mais orgânico, sendo a história do lugar indissociável do sobrenome: os Andradas em
Barbacena, os Coelhos em Ubá, os Neves em São João Del Rey (dona de um conglomerado de mídia
na cidade, que reúne jornal, rádio e televisão educativa) essa família atualmente tem como principal
representante Aécio Neves, ex-deputado federal e ex-governador de Minas Gerais (PSDB), neto de
quem seria o primeiro presidente do período democrático, Tancredo Neves.
Entre as famílias radiodifusoras, como se trata de um poder simbólico historicamente entranhado
no imaginário da sociedade local, não se faz necessário que um membro ocupe sempre um cargo
eletivo –embora a permanência no poder garanta a perpetuação da rede de influências e da posição
social. É o caso da família Coelho, cuja ocupação mais recente de posto público se deu durante o go-
verno Fernando Henrique Cardoso, quando o então deputado Saulo Coelho foi nomeado primeiro
ouvidor da Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações). Com a missão de tornar mais transparen-
te a instituição encarregada de fiscalizar as comunicações no país, Coelho assumiu o cargo tendo em
sua cidade de origem uma rádio, uma TV educativa e um jornal.
Tradicional família da Zona da Mata mineira, os Coelhos atuam na política desde a República Ve-
lha, tendo Levindo Eduardo Coelho sido senador estadual entre os anos de 1915 e 1930. Seu filho,
Ozanam Coelho, depois de liderar o PSD no estado na década de 1950, chegaria mais longe, ao as-
sumir o governo de Minas Gerais de 1978 a 1979, no posto deixado por Aureliano Chaves. Em sua
terceira geração na política, a família alcançou a presidência da Telemig (Telecomunicações de Minas
Gerais S/A), com o deputado federal Saulo Coelho, depois nomeado ouvidor da Anatel pelo ministro
Pimenta da Veiga – não causalmente também mineiro e integrante do mesmo partido (PSDB).
Antigos proprietários de terras em Ubá, os Coelhos fundaram a Faculdade Ozanam Coelho (FA-
GOC), em homenagem ao patriarca do clã. A família também compõe o quadro societário da Fun-
dação Ubaense de Educação e Cultura, mantenedora de uma rádio FM, da TV Folha do Povo, afiliada
18 Além do clássico Os Donos do Poder, de Raymundo Faoro, destacam-se textos relativamente recentes dedicados ao tema, tais
como Bearfield, 2009; Marques, 2002; Carvalho, 1997, 2005; Campante, 2003; Jorge Cruz, 2004; Brinkerhoff & Goldsmith, 2002;
Satzewich, 1996.
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da Rede Minas, e de um jornal de mesmo nome. Embora ainda permaneçam como donos de terra
(Fazenda das Palmeiras), os Coelhos não são o único caso de líderes políticos que ampliaram sua rede
de negócios para faculdades privadas, ao lado de empresas de mídia, capitaneando verdadeiros con-
glomerados regionais de conhecimento e comunicação.
Outro grupo familiar presente desde os tempos do império, descendente direto de José Bonifácio
de Andrada e Silva, o “patriarca da Independência”, os Andradas fundaram a Universidade Presidente
Antonio Carlos (UNIPAC), espalhada por mais de 100 cidades de Minas Gerais com cerca de 200 cur-
sos de graduação.
19
Quem está à frente da família é Bonifácio José Tamm de Andrada, deputado por
sete legislaturas (1979-2010), reitor licenciado da universidade e pai do deputado estadual Lafayette
Andrada (2007-2010). Talvez se trate, dentre os políticos analisados, daquele cuja rede de influências
alcança o maior número e a maior diversidade de municípios. Ainda que possua ligação com terras,
Bonifácio Andrada sempre figurou como homem de letras, tendo sido inclusive professor de Direito
na Universidade de Brasília (UnB) entre 1981 e 2001.
No setor de rádio e televisão, Bonifácio Andrada possui em seu próprio nome somente a Rádio
Correio da Serra, com outorga de AM, em Barbacena, seu município de origem. Porém, um emara-
nhado de instituições revela que o deputado também é proprietário da TV educativa da cidade. Eis
a teia: por meio de consulta pública na Anatel, verifica-se que a Fundação José Bonifácio Lafayette
de Andrada (FUNJOB) mantém a TV Campos das Vertentes, afiliada da Rede Minas, e uma rádio FM.
Os diretores dessa organização, que também gerencia a Faculdade de Medicina de Barbacena-FAME,
são Antonio Benedito de Araújo e Evandro José Santos de Almeida. Até aí nenhuma relação com o
deputado, a não ser pela razão social da fundação, em homenagem a um de seus antepassados –fato
corriqueiro, mas não indiferente, na cidade dos Andradas. O vínculo está no fato de que a Faculdade
de Medicina da FUNJOB é subsidiária da FUPAC (Fundação Presidente Antônio Carlos), mantenedora
da Universidade Presidente Antônio Carlos (UNIPAC)– isto é, trata-se de duas fundações educativas,
uma diretamente ligada ao deputado, outra não, que se integram na prática.
A transição para a democracia coincidiu com o período de inovação tecnológica nas comunica-
ções e com a expansão do mercado global. Os custos necessários para oferecer serviços diferencia-
dos como televisão por assinatura e provimento de Internet são proibitivos ao coronel. Por outro
lado, a fase da multiplicidade da oferta dos serviços comunicacionais (Brittos, 2001) constitui ameaça
perene ao espectro de influência dos coronéis. A possibilidade de diminuição de seu poder fez com
que ele assumisse um papel diferencial como um intermediário entre o poder federal e o setor em-
presarial. Esta é sua condição de sobrevivência neste momento histórico.
Atribui-se ao domínio dos recursos de produção, mais usualmente à posse da terra, a ascendência
do coronel nos municípios. O valor alegórico da terra é formador desse pressuposto. A imagem que
perdura do proprietário rural é a imagem da riqueza, mesmo no atual Brasil industrializado, mesmo
que essa propriedade esteja afundada em dívidas. “Ocorre que o coronel não manda porque tem
riqueza, mas manda porque se lhe reconhece esse poder, num pacto não escrito” (Faoro, 2001:700).
Este valor alegórico encontra farto berço de dominação na miserável população rural.
O roceiro vê sempre no “coronel” um homem rico, ainda que não o seja; rico, em comparação com sua
pobreza sem remédio. Além do mais, no meio rural, é o proprietário de terra ou de gado quem tem
meios de obter financiamentos. Para isso muito concorre seu prestígio político, pelas notórias ligações
dos nossos bancos. É, pois, para o próprio “coronel” que o roceiro apela nos momentos de apertura
(…) completamente analfabeto, ou quase, sem assistência médica, não lendo jornais, nem revistas, nas
19 Dados da própria instituição. Fonte: http://www.unipac.br
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quais se limita a ver as figuras, o trabalhador rural, a não ser em casos esporádicos, tem o patrão na con-
ta de benfeitor. E é dele, na verdade, que recebe os únicos favores que sua obscura existência conhece.
Em sua situação, seria ilusório pretender que esse novo pária tivesse consciência do seu direito à uma
vida melhor e lutasse por ele com independência cívica (Leal, 1997:43-44)
No coronelismo eletrônico, a radiodifusão ocupa o lugar da terra de forma mais enfática por conta da
centralidade midiática nas sociedades modernas. A ampla mercantilização da cultura sem qualquer
questionamento justifica a assunção dos empresários brasileiros de que é no conteúdo audiovisual,
especialmente aquele televisivo, onde encontrarão berço protegido para crescimento. Naturalmente,
pode-se questionar os objetivos e as formas como a mídia comercial constitui, define ou se apropria
da cultura. No entanto, “no conception of culture in the modern world is complete if it fails to account
for the space occupied by ‘the media’ –the institutional and technological means of communication and
information” (Calabrese, 2003:4).
No caso brasileiro, a historicidade da televisão aberta, e, logicamente, sua inserção no sistema sócio
-político nacional, estatuiu sua centralidade na cultura nacional. Esta centralidade, consolidada ao longo
do tempo foi pautada por duas funções hegemônicas: uma, de integração social e outra, de manutenção
da esfera de poder político e econômico. Diferente de outros países, no Brasil não houve indústria cine-
matográfica ou indústria musical ou, ainda, indústria de eletro-eletrônicos nacional que embasasse o de-
senvolvimento do capitalismo fordista. Pelo contrário, até os anos 1970, o consumo cultural estava restrito
às poucas capitais. Foi a partir da urbanização brasileira e associação da Rede Globo com os governos
militares que se estabeleceu uma lógica de distribuição e consumo cultural efetivamente nacional.
É importante ressaltar entendimento de que os meios de comunicação e, conseqüentemente,
seus produtos não podem estar desvinculados das condições de acesso. Como diz Morley:
Si bien el consumo puede considerarse siempre un proceso activo, no podemos olvidar que también
es un proceso que siempre se desarrolla dentro de restricciones estructurales (o contra ellas). Esta es su
dialéctica. Es preciso indagar entonces la variedad de esos procesos fundamentales y el modo en que
los ‘elaboran’ las personas situadas en diferentes posiciones sociales y culturales. El aspecto que debe
importarnos es la distribución social y las formas materiales y simbólicas del ‘capital’ con el que el con-
sumo se logra (o “performa”). (Morley, 1996:317)
No Brasil nunca prosperou a percepção dos meios de comunicação como prestadores de serviço
fundamental à cidadania, tal qual nas noções de serviço público européias ou de interesse público
estadunidense. Assim, a oferta dos serviços, bem como seu conteúdo, não obedece qualquer regra
de controle público. E é no acesso à informação e à cultura que se comprova a centralidade da te-
levisão aberta no país. Do total de 5.564 municípios brasileiros, 91% não têm sala de cinema, 95,7%
não têm operadora de TV por assinatura, 78,2% não têm estações de rádio AM, 79,1% não têm salas
de espetáculos ou teatros, 69% não têm livrarias nem instituições de ensino superior, 48,7% não têm
estações de rádio FM. Na ponta contrária, a TV aberta não é retransmitida apenas para 1,3% dos mu-
nicípios brasileiros (IBGE, PNUD, 2011).
Se a terra no coronelismo servia ao coronel como instrumento de ampliação da sua influência, a
radiodifusão no coronelismo eletrônico é ainda mais eficiente: serve para difundir a imagem prote-
tora do coronel, serve para controlar as informações que chegam ao eleitorado e serve, por fim, para
atacar os inimigos. Estas funções da radiodifusão justificam, para o coronel, a busca do controle da
televisão aberta e o cuidado para deixar seus inimigos longe deles. Como diz Martin-Barbero, a de-
mocratização das sociedades:
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Do lugar estratégico que a televisão ocupa nas dinâmicas da cultura cotidiana das maiorias, na trans-
formação das sensibilidades, nos modos de construir imaginários e identidades. Pois, se gostamos ou
desgostamos da televisão, sabemos que é, hoje, ao mesmo tempo o mais sofisticado dispositivo de
moldagem e deformação da cotidianidade e dos gostos dos setores populares, e uma das mediações
históricas mais expressivas de matrizes narrativas, gestuais e cenográficas do mundo da cultura po-
pular, entendendo por isso não as tradições específicas de um povo, mas o caráter híbrido de certas
formas de enunciação, certos saberes narrativos, certos gêneros novelescos e dramáticos das culturas
do Ocidente e das mestiças culturas de nossos países. (Martin-Barbero, 2005:26)
9. Live and let die: perspectivas futuras próximas
A persistência do patrimonialismo não é, contudo, uma continuidade inabalável de um fenômeno
pré-capitalista. Esta antiga forma de organização social, que fragiliza o poder do Estado e hipertrofia
o poder privado, não deve ser tomada como um sinônimo de coronelismo.
20
Ela é uma forma mais
ampla, o coronelismo é sistema derivado, logo mais específico. O sistema coronelista, na concepção
do primeiro autor que se debruçou sobre ele, referia-se à inter-relação dos elementos componentes
do poder, em um momento específico de transição entre duas estruturas políticas diferenciadas.
Seria, porém, errôneo identificar o patriarcalismo colonial com o “coronelismo” (…) também não teria
propósito dar este nome à poderosa influência que, modernamente, os grandes grupos econômicos
exercem sobre o Estado (…) não se pode, pois, reduzir o “coronelismo” a simples afirmação anormal do
poder privado. É também isso, mas não é somente isso. (Leal, 1997:276)
Para compreender a lógica das políticas de comunicação no Brasil, é primordial diagnosticar as es-
truturas regionais e locais de poder detalhando suas funções e reciprocidades aparentes bem como
as funções latentes e as necessidades camufladas. Com base neste detalhamento é que será possível
a futura construção de uma metodologia de análise do sistema coronelismo eletrônico nas comuni-
cações brasileiras.
Dentre as mitologias conceituais que circundam o coronelismo, destaca-se a ideia de que o fe-
nômeno seria exclusivamente ligado às oligarquias rurais e que o manejo econômico do sistema
fosse baseado apenas na propriedade de terras. O próprio título da obra fundamental sobre o tema,
Coronelismo, enxada e voto, colabora para a disseminação desta noção equivocada. Naturalmente,
falamos de um sistema que se destaca pela pujança rural e que tem sua origem marcada pela posse
de terras e pelo controle da população rural. Todavia, os dois analistas centrais do fenômeno obser-
vam que a força motriz do coronelismo é a troca de favores e que os líderes locais não eram apenas
fazendeiros (Leal, 1997:42-44; Carvalho, 2001; 2005), há exemplos de coronéis comerciantes, padres,
burocratas e profissionais liberais.
Embora não aprofundem o viés econômico na análise do sistema, tanto Leal quanto Carvalho
destacam a fragilidade econômica dos líderes locais e sua relação parasitária com o Estado. Para
além do setor econômico de origem, o principal negócio do líder local é a alocação privada dos re-
cursos públicos, ou, “o uso do poder para conseguir empregos, contratos, financiamentos, subsídios
e outros favores para enriquecimento próprio e da parentela. Tempera tudo isso com o molho do
20 Trabalhamos anteriormente as especificidades conceituais que inter-relacionam mandonismo, clientelismo e patrimonialismo
ao coronelismo (Santos, 2006; 2007). Antes disso –e com maior densidade– temos o fundamental artigo de José Murilo de
Carvalho (2005).
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paternalismo e do clientelismo distribuindo as sobras das benesses públicas de que se apropria” (Car-
valho, 2001:3). A observação das declarações de renda disponíveis são um retrato claro desta lógica.
No caso das lideranças políticas proprietárias de veículos de comunicação, uma parcela expressiva
de políticos não possuem apenas negócios em comunicação mas também negócios rurais, serviços
de transporte coletivo, de alimentação, de comércio de produtos de saúde ou, o que parece ter se
tornado um grande filão a partir da década de 1990, educação universitária.
O sistema de ligação entre políticos e meios de comunicação, que chamamos de coronelismo
eletrônico, encontra-se sedimentado nas relações sociais estabelecidas no município e naturalizado
no imaginário da população local. Em seus territórios de influência, não causa estranhamento o fato
de um deputado possuir uma emissora de rádio ou de televisão –livres das investidas dos cidadãos
comuns e de aliados, críticas podem vir apenas de adversários, não raro também radiodifusores.
O passo inicial para se estabelecer um conjunto de lógicas e orientações, com vista a construir
uma metodologia de análise das políticas de comunicação no Brasil avança com a genealogia des-
tes atores sociais a partir de um estados que abriga características diversificadas. A terra ainda ocu-
pa um lugar fundamental nos “negócios” dos coronéis. Não há uma migração de um modelo rural
para um modelo urbano, pelo contrário, percebemos nos contextos municipais a continuidade
do modelo patrimonialista tradicional. O interesse dos políticos locais, em especial os de natureza
autoritária, por veículos de comunicação não é novidade dos tempos atuais. Grande parte da bi-
bliografia sobre coronelismo e mandonismo no país traz relatos de coronéis que mandavam impri-
mir cordéis e panfletos, que expulsavam jornalistas das cidades ou que manejavam habilmente as
relações com jornais e revistas das capitais como forma de pressão política aos governos federais
ou inimigos de ocasião.
21
E há razões claras para o interesse dos líderes políticos locais nos meios
de comunicação, em especial os eletrônicos:
• O papel similar ao que foi da terra na cooptação de votos;
• Garantia de renda, através de incentivos fiscais, financiamentos e publicidade oficial;
• Garantia de proteção nos mercados locais contra predadores concorrenciais;
• Ferramenta de divulgação dos outros ‘negócios’ sob influência dos líderes políticos;
• Importante ferramenta de construção de imagem mítica;
• Controle do fluxo de informação;
• Arma fundamental contra os inimigos políticos.
Há um vetor comum que aponta para a modernização do coronelismo, ao passo em que se mantêm
as mesmas estruturas de dominação social e patrimonialismo. Ainda ligados à terra, mas não mais de-
pendentes do setor rural, em cidades cada vez mais urbanizadas, os políticos radiodifusores tendem
a expandir seus negócios para a economia da cultura, do conhecimento e da comunicação, gerando
capital social em torno de seus próprios nomes. Por outro lado, com o aumento da concorrência a
partir da reorganização do mercado de comunicações, as empresas tradicionais de comunicação de
massa brasileiras aumentam o nível de dependência, econômica e política, dos setores urbanizados
para com o ambiente rural.
Houve quem acreditasse que a chegada do Partido dos Trabalhadores à Presidência da República
enterraria este sistema clientelista no modelo brasileiro, que denominamos coronelismo eletrônico,
de comunicações. Da mesma forma que, há pelo menos duas décadas, dizem que o capital interna-
21 Destaca-se o trabalho de André Heráclio do Rêgo (2008) que dedica três capítulos às relações midiáticas do coronel Chico
Heráclio na primeira metade do século XX.
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cional no setor teria este papel. O próprio ex-presidente Luis Inácio Lula da Silva, e as políticas sociais
a ele creditadas, foram apontados em diversas oportunidades como elementos de ruptura com a
rede de compadrio e troca de favores políticos e econômicos entre lideranças políticas e meios de
comunicação. Houve quem dissesse que projetos sociais como o Bolsa-Família e o fato do ex-presi-
dente Lula ser de origem subalterna e ter um estilo personalista, profundamente popular, falavam
diretamente aos pobres e miseráveis brasileiros, eliminando a necessidade das elites políticas locais
e regionais como intermediários entre pequenos municípios e o governo federal. Assim como a In-
ternet e as redes sociais eliminariam as grandes redes de televisão aberta como principais fontes de
entretenimento e informação no país.
Passada uma década de governo petista, pouca coisa aconteceu no ambiente midiático brasileiro.
Desde o primeiro ministro das comunicações nomeado por Lula, Hélio Costa, seguindo a tradição
de políticos radiodifusores no cenário e o fato de Hélio Costa ter sido repórter da Rede Globo por 2
décadas configurando também um sinal de continuidade, o ambiente de alianças políticas e institu-
cionais estabelecido pouco se alterou. Não fizemos uma lei convergente para tratar do cenário das
comunicações, mantendo sob marcos jurídicos distintos e a radiodifusão ainda regulamentada por
uma lei cinquentenária, não há regras de controle de conteúdo nem indicadores de qualidade, como
há para os serviços de telecomunicações, incluindo a televisão por assinatura, que chega a menos
de 30% da população brasileira e tem uma recente legislação própria. O Congresso Nacional é quem
tem o poder de outorga das concessões de rádio e televisão, estima-se que cerca de 1/3 dos congres-
sistas seja proprietário ou ligado a proprietários de outorgas de rádio e televisão. A base aliada da
Presidência da República inclui importantes famílias de políticos radiodifusores, como os Collor, os
Sarney, os Barbalho, todos afiliados da Rede Globo em seus estados de origem. A renovação política
no Congresso Nacional tem sido da ordem de 10% a cada legislatura. As perspectivas de mudança na
lógica das políticas de comunicação brasileiras dependem, quase exclusivamente, da conscientiza-
ção e mobilização popular. No cerne do Estado e das relações clintelares-patrimoniais estabelecidas
com a sociedade empresarial não há indícios de propostas ou de lógicas distintas em disputa para o
ambiente das comunicações. Ao fim e ao cabo, como disse Lula em citação que abriu este texto, “nós
sabemos que todas essas coisas têm que passar pelo Congresso Nacional…”.
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1
EJE
TEMÁTICO
Políticas de comunicación
y cultura
·83·
EJE TEMÁTICO 1 / ÍNDICE
Políticas de comunicación
y cultura
Mal olhado ou encantamento?
O lugar social da televisão e as políticas públicas
Janaine S. Freires Aires 85
Modelo de políticas públicas de comunicação para promoção da saúde
Tatiana Aoki 92
Liberal, interventora e mista: os perfis
das políticas públicas de fomento ao cinema brasileiro no século XX
Roger Bundt 106
Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades:
primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
Sandra Elena Buso / María Cecilia Vila 119
Políticas de comunicación y estructura
del sistema de medios en la Argentina de principios de los años 90
Bernadette Califano 131
Cinema na contemporaneidade e estratégias para o cenário pós-industrial
Mannuela Ramos da Costa 141
El rol del Estado en la inclusión digital:
análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
Agostina Dolcemáscolo / Victoria Rusconi 153
ANCINAV: proposta de integração do setor audiovisual brasileiro
Marina Rossato Fernandes 165
O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção
legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
Pedro Rafael Vilela Ferreira 174
Futuro do pretérito: a TV digital e as expectativas que ficaram no passado
Daniel Fonsêca 189
Eje temático 1 / Índice
·84·
Los medios audiovisuales en Argentina: ¿Qué cambió con la nueva ley?
Fernando Krakowiak 203
Cambios, transformaciones y continuidades
de la estructura de medios: radio y televisión en Chile
Claudia Lagos Lira / Raúl Rodríguez Ortiz 217
Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
Rodrigo Murtinho de Martinez Torres 232
Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001:
un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
Cecilia Paez 247
Estrategias de comunicación organizacional y cultura en Brasil y España
Ana Regina Rêgo 260
Coprodução cinematográfica internacional
e a política audiovisual brasileira. O caso “Federal”
Flávia Pereira da Rocha 272
Comunicación y género en el debate
por la definición de políticas nacionales de comunicación:
el caso de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
Ma. Belén Rosales / Ma. Belén Del Manzo / Ma. Florencia Actis / Rocío Gariglio 285
Diversidad y sustentabilidad: avances sobre la generación
de indicadores para la democratización de las comunicaciones
Diego Rossi / Rodolfo Morone 297
Diversidad cultural y televisión en Argentina
Carolina Inés Rubini 313
A agenda do direito à comunicação
no debate brasileiro das políticas de comunicação
Luiz Felipe Ferreira Stevanim 325
Eje temático 1 / Índice
Mal olhado ou encantamento?
O lugar social da televisão e as políticas públicas
Janaine S. Freires Aires
*
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Resumo
Neste artigo, pretendemos abordar a centralidade da televisão no contexto social latino-ame-
ricano e, em específico, no contexto brasileiro. Nosso objetivo é problematizar, baseado nos
estudos de Jesus Martin-Barbero e Germán Rey (2004), a mudança na significação social das
mídias e sua relação com as políticas públicas para a àrea. Nosso objetivo é refletir sobre as
questões ligadas à natureza da nossa cultura que explicam a resistência a qualquer reforma nas
políticas de comunicação.
Palavras-chave
Televisão, comunicação e cultura, politicas públicas.
EJE
TEMÁTICO
·85·
1
1. Introdução
A luta pela Democratização da Comunicação no Brasil esbarra em uma série de obstáculos. Talvez o
mais poderoso destes seja a dificuldade em introduzir a temática no cotidiano dos brasileiros a partir
da perspectiva de que se trata de um serviço público e, logo, da necessidade de estabelecer regras
para o setor. Diariamente, os meios de comunicação do Brasil reforçam essa concepção através de
suas campanhas, da defesa da liberdade de expressão, associando a regulamentação com o retorno
da censura do período de ditadura militar.
As estratégias da grande mídia são inúmeras. Para indicar algumas delas, podemos apontar a
promoção da confusão entre liberdade de imprensa e a liberdade de expressão; a criminalização de
mobilizações sociais que colidam com os interesses e com o ideário das empresas de comunicação e
movimentos sociais; a compreensão de que vincula audiência com competência política; e, principal-
mente, a difusão da concepção do “controle remoto” como o único mecanismo de controle possível.
Trata-se, sem dúvidas, de um exercício diário de militância da grande mídia.
Do outro lado, está o contraste entre a centralidade dos meios de comunicação, especialmen-
te, a televisão no dia-a-dia brasileiro e a dificuldade de introduzir a pauta da democratização
da comunicação como uma reivindicação popular. É bem verdade que o fato desta temática
raramente ser tratada nos meios de comunicação do país e está fora dos circuitos especializados
* Mestranda do Programa de Pós-graduação em Comunicação e Cultura da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Bolsista FAPERJ.
EJE
TEMÁTICO
·86·
1
Mal olhado ou encantamento? O lugar social da televisão e as políticas públicas
colabora para o apagamento da relevância da temática. Mas acreditamos que outros fatores
potencializam este afastamento.
Neste artigo, pretendemos refletir um pouco sobre esta contradição simbólica com o objetivo
de contribuir para que o debate em torno das Políticas Públicas de Comunicação seja capaz de ul-
trapassar os espaços dos coletivos, dos partidos políticos e dos grupos de estudos especializados.
Além de nos distanciarmos do jargão típico dos estudos das Políticas para o setor, compartilhamos da
perspectiva de que é preciso mais do que “apontar o combate à concentração, a defesa de televisão
pública, que saia das mãos do governo para às mãos da sociedade civil” (Barbero e Rey, 2004:27). Exis-
tem mais fatores a serem considerados no esforço teórico que envolve a complexa temática. Assim
como Barbero e Rey (2004), desejamos posicionar nossa colaboração entre a necessidade de uma
crítica capaz de distinguir:
a indispensável denúncia da cumplicidade da televisão com as manipulações do poder e dos mais
sórdidos interesses mercantis –que sequestram as possibilidades democratizadoras da informação
e as possibilidades de criatividade e de enriquecimento cultural, reforçando preconceitos racistas e
machistas e nos contagiando com a banalidade e a mediocridade apresentada pela imensa maioria
da programação– e o lugar estratégico que a televisão ocupa nas dinâmicas da cultura cotidiana
das maiorias, na transformação da sensibilidade, nos modos de construir imaginários e identidades.
(Barbero e Rey, 2004:26)
Partimos do pressuposto do lugar central que a televisão ocupa no contexto social brasileiro. A crí-
tica deposita à televisão um papel rígido e reduzido que a apresenta como o lugar da incultura, que
majoritariamente causa desgosto a uma parcela intelectual, que se opõem a uma outra que se vê se-
duzida. Caracterizando um embate entre “mal-olhado” sobre os meios e um “encantamento” diante
das possibilidades. Considera-se esta reflexão pertinente para lançar-se ao desafio de quais políticas
públicas para a comunicação cabem no contexto brasileiro, marcado pela “importação de lógicas
regulatórias importadas de outros modelos, configurada por uma relação ímpar de dependência”
(Santos, 2010). O que reflete o “velho hábito de transplante cultural por parte das elites intelectuais
nativas e à escassa tradição de reflexão sobre a nossa realidade” (Sodré, 1972:7).
2. A comunicação como um direito
Murilo César Ramos (2005) argumenta que a comunicação é portadora de um novo direito social, o
direito à comunicação, mas que está distante de ser reconhecido como tal. Como um direito humano,
a comunicação pode ser considerada um direito de “quarta geração”.
Os direitos de “primeira geração”, segundo Ramos, são aqueles que obrigaram, ainda no seu pro-
cesso de formação, o Estado a uma auto-renúncia em favor da personalidade do indivíduo (liberdade
pessoal, de pensamento, de religião, de reunião e de liberdade econômica); Já os direitos de “segunda
geração” são os direitos políticos (liberdade de associação partidária e direitos eleitorais), surgem com
a fase industrial do capitalismo; Com as exigências da sociedade industrial, são maturados os direitos
sociais (direito ao trabalho, à assistência, ao estudo, à saúde). Estes implicam um comportamento ativo
do Estado para a sua garantia, são os direitos de “terceira geração”; é nas décadas de 1960 e 1970 que
nasce a quarta geração de direitos, no qual figura entre eles o direito humano à comunicação.
Ramos propõe uma agenda básica para a formulação de um amplo programa de políticas demo-
cráticas de comunicação no Brasil, cuja constituição precisa identificar: a) O papel da comunicação
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nas sociedades contemporâneas –nas suas interfaces como conformador do espaço público, como
instrumento de educação; b) estratégias para consecução de políticas públicas que viabilizem as pre-
missas, papel e funções acima sugeridos, cuja principal estratégia é a ampliação do acesso democrá-
tico aos meios de comunicação, por conseguinte, ao espaço público, pelo conjunto cada vez mais
amplo de forças; c) uma agenda de mobilização para a formulação de um novo modelo institucional
para a comunicação brasileira (Ramos, 2005:251-253).
O reconhecimento da Comunicação como um direito é importante, pois indica a compreensão de
que a matéria precisa ser vista como política pública essencial. No entanto, com a não regulamenta-
ção deste direito, o mercado assume papel prepoderante e assim os direitos universais acabam com-
preendidos como mercadorias. Ramos (2005) destaca que o reconhecimento da comunicação como
política pública no capitalismo dificilmente ocorrerá, já que “na ideologia liberal das sociedades de
mercado, que coloca a comunicação como a principal garantidora e, mesmo, alavancadora da liber-
dade de mercado, por meio da teoria do livre fluxo da informação” (Ramos, 2005:250).
Na sociedade contemporânea, embora progressivamente invisível, “o poder se exerce através de
uma máquina de visibilidade, tanto no nível das ciências (casualidade e objetividade), como das es-
colas (aperfeiçoamento, reformas) e dos discursos sociais (normalização linguistica, simplificação da
expressão)” (Sodré, 1984:25). A força da ordem estabelecida pela televisão resulta do esgotamento
da força dos modelos clássicos de representação. Uma ordem, que para Sodré, começa muito antes
do surgimento da técnica eletrônica que viabiliza a televisão: “sua base psicossocial se estabelece
com o fortalecimento do domínio visual e dos processos mecânicos de reprodução, paralelo às novas
formas de urbanização” (Sodré, 1984:25).
Neste contexto social, o que sensibiliza é o ato de violência e não qualquer situação institucional
que caracterize o estado de violência. Para o “cidadão comum”, “a televisão é o contrário da violência,
é um fascinante conforto: diverte, informa e instrui a preços e esforços mínimos” (Sodré, 1984:111). A
agenda social em torno da discussão sobre o papel social dos meios, portanto, precisa ser bastante
sensível a esta questão. Sooa intelectualizado e também elitizado o argumento que, de alguma for-
ma, interfira no consumo televisivo. Para Sódré, na disputa política com os meios, por mais espesura
teórica qualquer argumento “perde para a transparência dos discursos imediatamente claros e sim-
ples da cultura de massa” (Sodré, 1984:114).
3. A casa vazia no tabuleiro das ciências sociais
Segundo Barbero e Rey (2004), mesmo desempenhando papel significativo no processo representa-
ção social e de formação de culturas políticas, a mídia e, especialmente a televisão, sofre majoritaria-
mente com o “mal-olhado” de intelectuais que a apontam com o espaço da “incultura”. Tal conflito
tem implicações complexas no processo de constituição e reconhecimento do Campo Científico da
Comunicação no espaço das Ciências Sociais, o que pontecializa a pertinência do debate. No entanto,
também acreditamos que esta compreensão da mídia não só se interagem com as interpretações
acadêmicas sobre o objeto, mas tem implicações nas políticas públicas, que relacionam a mídia com
diversos setores da sociedade.
Desde a década de 1960, nenhuma palavra é mais utilizada para debater a democracia e a vincu-
lação do que a Comunicação. Mas o termo sempre teve uma conceituação ambígua. A Comunicação,
por exemplo, pode ser um meio de acesso físico, uma informação, quem sabe uma apresentação
em congressos, uma ligação, pode se referir a sinapses ou mesmo a todo o conjunto tecnológico
que acompanha a mídia. Por isso, assim como o substantivo feminino, o termo no papel de campo
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científico também parece superpoderoso. É capaz de a tudo se referir e tudo pesquisar, afinal se
inscreve “entre as redes físicas e imateriais, entre o biológico e o social, a natureza e a cultura, os dis-
positivos técnicos e a cultura, as perspectivas micro e macro, o local e o global, o ator e o sistema, o
individuo e a sociedade, o livre-arbítrio e os determinismos sociais” (Mattelart, 2006:10) mesmo que
não confortavelmente. Do ponto de vista da compreensão do meios de comunicação, esta visão de
“superpoder” também se reproduz.
Como um campo de estudo, nasce do namoro de várias disciplinas com os processos de comu-
nicação. E, por isso, tem a transdisciplinaridade como uma característica quase que genética. Traço
que é a força da sua criatividade, mas que não é pressuposto suficiente para a sua delimitação como
campo científico, sendo sempre apontado como o culpado pelas desordens no campo. A transdici-
plinariedade é reflexo da sua complexidade e da sua face plural e sem dúvidas é a sua fonte mais rica.
Faltam-lhe, é verdade, cânones e objetivos comuns, sem falar no fato de que a grande maioria dos
comunicólogos se ignora. Há ainda de se lidar com a confusão que iguala a Comunicação à mídia. São
diferentes. A mídia neutraliza as tensões do comum e sem o comum não há Comunicação, há conta-
to. Esse panorama acadêmico não resulta no reconhecimento da área como científica, nem mesmo
entre seus pares nas Ciências Sociais.
Assim, a Comunicação ainda não ocupa seu lugar no tabuleiro das Ciências Sociais e nem con-
quista permissão. Muito desse “acanhamento” pode ser explicado pelo fato de que o campo da Co-
municação acaba sendo gerido concomitantemente ao surgimento dos cursos de Comunicação e,
diante disso, ainda temos de acrescentar o intenso “estímulo” militar para a separação do curso de
Comunicação das Ciências Sociais. Como resultado, a Comunicação passa a ser percebida mais sob a
ótica da organização empresarial do que pela ótica da instituição. Podemos apontar este momento
como gênese da limitação do campo. Há uma dispersão cognitiva, diante do qual a universidade tem
papel fundamental: atuar como um centro de gravidade para não dispersar práticas.
A Comunicação é uma ideologia fundamental para a manutenção da ordem social vigente ba-
seada no império das finanças, é, portanto, a outra face da financeirização, como argumenta Muniz
Sodré (2008). As relações sociais são articuladas sob novas formas de saber e sentir. A mídia passa a
implicar em uma nova qualificação da vida, em um novo bios, o bios midiático, e em um novo ethos,
o ethos midiatizado. O ethos é uma consciência atuante e objetiva, na qual se manifesta a compre-
ensão, a intepretação simbólica e a regulação da existência humana, dinamizada em um ambiente
cognitivo. É um equivoco apontar, portanto, a “Sociedade da Comunicação” como algo diferente da
“Sociedade da Informação”, como se existisse um evolucionismo, em que antes nos comunicávamos
e agora nos informamos.
Deve-se pensar a Comunicação como um campo de problematização de um objeto espe-
cífico. A linguagem como um exercício de poder, mas como algo que não é exercício de poder
somente, é cimento, é afeto, é um movimento que coloca o pensamento humano na visibilidade.
Falamos de um processo de interação interpessoal, nunca é somente um estímulo e resposta, é
mais do que isso: é desejo, é atitude, estímulo, interpretação, contexto. É a ciência da conjunti-
vidade, isto é, daquilo que nos enche, sustenta e protege. Para José Luiz Braga, a Comunicação
é aquilo que transforma linguagens em sua estrutura, em sua lógica, regime e sistema, e que
diante dos seus efeitos,
a sociedade se organiza (rá) para tratar a própria mídia, desenvolvendo dispositivos sociais, com dife-
rentes graus de institucionalização, que dão consistência, perfil e continuidade a determinados modos
e tratamento, disponibilizando e fazendo circular estes modos no contexto social. A própria interação
com o produto circula, faz rever, gera processo interpretativos. (Braga, 2006)
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Esta perspectiva de alguma forma toca diretamente o debate que pretendemos suscitar: a nossa
estrutura de comunicação revela aspectos singulares da cultura política brasileira, que é complexa, o
que significa que o enfrentamento da questão precisa ser orquestrado de modo interdisciplinar. Uma
tarefa bastante complexa se considerarmos o contexto interno do campo como científico.
Encarando aspectos, inclusive do ponto de vista normativo, pertinentes à nossa conjuntura social.
Nosso argumento, é de que também é importante para pensar a estrutura de comunicação brasileira,
em especial a radiodifusão, acrescentar ao debate a fome, as relações face-a-face, o modo de organi-
zação espacial, o processo de formação de identidade que constituem a ambiência política brasileira,
mas que no debate regulatório, sob o nosso ponto de vista, adquirem pouca relevância.
No contexto das Ciências da Comunicação, este debate é importante posto que a área é domina-
da pelo paradigma funcionalista e positivista, praxiológico que compreende a Comunicação como
um instrumento.
O debate em torno da democratização da comunicação abrigado sobre este contexto se apre-
senta puramente técnico, o que de algum modo escanteia a questão política que está no fundo.
Compreende-se os interesses dos atores em disputa, sobremaneira as empresas de comunicação, a
necessidade de reorganização normativa para a construção de uma sociedade mais democrática, e
relega-se a segundo plano as demandas sociais que são atendidas pelo modo de organização atual.
A retórica da televisão (e podemos dizer dos meios de comunicação de massa) está diretamente
afinada como o discurso que legitima a modernização do país
sem uma reforma agrária e sem o resgate da população de extrema miséria em que vivem as massas ru-
rais e urbanas à margem do crescimento do PIB e dos benefícios eventualmente trazidos pelos projetos
econômicos que capitalizam as escassas poupanças nacionais. (Sodré, 1992:33)
Porém, para Sodré, o verdadeiro problema não está na retórica e a presunção de que esta influen-
cie ou aliene as massas. A questão está “na presença concreta de um sistema militar-industrial”,
cujos elementos mais salientes indicam “o impulso modernizador do modelo “telerreal”, mas de
modo desarmônico e excludente, estruturalmente violento –devido à sua distância econômica e
socia, a tele-relação– em face do modelo de encadeamento” (Sodré1992:33). Trata-se de uma mo-
dernização perversa.
Esta perspectiva é importante para pensarmos o papel político desempenhado pela televisão
e a instrumentalização política dos meios. O processo de midiatização da sociedade visualiza-se a
adequação do exercício da política a linguagem midiática. É constante a perspectiva de que na mídia
a “política se despolitiza”, visto que “passa a inevitavelmente a obedecer a padrões de produção da
mídia e do espetáculo” (Rubim, 2004:207). Acreditamos que:
A televisão se constitui em ator decisivo das mudanças políticas, em protagonista das novas maneiras
de fazer política, ao mesmo tempo que é nela que o permanente simulacro das sondagens suplantaa
participação cidadã e onde o espetáculo trapaceia até dissolver o debate político. Porém, espaço de po-
der estratégico, em todo caso: pela democraticação desta “esfera pública eletrônica”, que é a televisão,
passa em boa medida a democratização dos costumes e da cultura política. (Barbero e Rey, 2004: 41)
A potencialização das lógicas midiáticas no contexto político não nos sooa como “despolitização”.
Pelo contrário, o poder real sobre o aparelho de estado continua exercido por uma camada “princi-
pesca”, sustentada pela rede patriarcal. Em que o “setor cada vez mais responsável pelo controle des-
se imaginário é um dos mais centralizados e monopolistas do país. E também um dos mais familiais:
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em que nove famílias controlam mais de 90%” (Sodré, 1984:43). Concordando com Sodré, neste con-
texto, a informação não é transmissão de conteúdo, é, isto sim, “produção e gestão de uma sociabili-
dade artificiosa, encenada num novo tipo de espaço público, cuja forma principal é a do espetáculo”
(Sodré, 1984:45), em um cenário cuja a palavra despolitização se encontra deslocada.
4. Articulação acadêmica em torno da democratização da comunicação

O nível exigência de articulação acadêmica no campo das ciências da comunicação é baixo. Há
no seu lugar, infelizmente, uma imposição de teorias. Teorizar é, todavia, um movimento natural
do fazer científico, algo caro à questão política da ação. É parte de um ponto de vista, no qual as
questões sociais também influenciam. O fato é que olhamos a sociedade tentando encaixá-la em
nossos métodos de cientificidade. Quantas problemáticas são classificadas como “falsas questões”
diante de tais engrenagens?
Nossa perspectiva convida ao redesenho criativo do debate em torno estruturas midiáticas, rein-
terando a importância dos estudos propostos sobre os percursos político dos meios. Não há dúvidas
de que sem a solidificação de uma legislação coerente e capaz de acompanhar este processo será
impossível fortalecer o desenvolvimento de uma comunicação voltadas para o interesse público, na-
cional ou mesmo regional. Falamos, no entanto, da solidificação de uma nova frente de ação capaz
de atuar simbolicamente no processo de aceitação da maior parte da população que cirscunscreve
qualquer tentativa de defender uma política pública para o setor como um ataque a liberdade de
expressão e no retorno ao autoritarismo de décadas anteriores.
O que nos leva a defender que a democratização da comunicação e da cultura estão diretamente
conectadas com a perspectiva de desenvolvimento defendida por Celso Furtado (2012:31) para quem
a retomada do desenvolvimento “requer a criatividade no plano político, a qual somente se produz
se, à aguda percepção do momento histórico, adiciona-se um elevado grau de vontade coletiva”.
Para Furtado (2012), o desenvolvimento é um “reecontro com o gênio criativo de nossa cultura e
como realização das potencialidades humanas”. Há de se acrescentar à esta percepção a democra-
tização da comunicação e o acesso à produção e à cultura como dimensões fundamentais para a
“superação do impasse cultural que impede que o desenvolvimento se alimente da criatividade do
nosso povo e contribua para a satisfação dos anseios mais legitimos deste” (Furtado, 2012:33), nos
âmbitos domésticos e também nos espaços de cooperação internacional.
5. Apontamentos finais
O atual contexto latino-americano relatado demonstra a conscientização dos protagonistas da políti-
ca na América do Sul com relação ao caráter estratégico das comunicações no âmbito internacional.
No entanto, cabe destaque para o fato de que tais iniciativas ainda não romperam com a caracterís-
tica clientelista e patrimonialista cara às peculiaridades da política regional.
No Brasil, mesmo as poucas possibilidades democratizantes da Constituição de 1988 não são apli-
cadas pela ausência de regulamentação na àrea. Na Venezuela, o processo de outorga permanece
centralizado nas mãos do presidente. E na Argentina, muito embora a Ley de Medios traga mudanças
bastante significativas para o mapa midiático do país, mesmo que o processo de debate da lei atu-
alize uma longa tradição crítica com relação aos meios, a mesma ainda se alimentou dos conflitos
existentes entre a figura política que gere o país e o principal grupo midiático. É salutar destacar
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que por isso a lei “se ocupa essencialmente dos direitos de proprieade, que tem como pensamento
implícito que a reforma da estrutura da propriedade afetará notavelmente a estrutura de conteúdos
oferecidos” (Ruiz, 2010:121).
Isto não significa que compartilhamos do desejo de desqualificar as iniciativas empreendidas. E
muito menos o debate sobre a democratização da comunicação e das políticas de comunicação. Nos-
so intuito é somente tocar, para posteriormente quem sabe se introduz”ir na agenda de debate, nas
questões ligadas à natureza da nossa cultura que explicam a resistência a qualquer reforma no setor.
Referências bibliográficas
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Cohn, G. (1987), Comunicação e indústria cultural. São Paulo, T. A. Queiroz.
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Freire d’Aguiar Furtado, Rio de Janeiro, Contraponto.
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Mattelart, A. y Mattelar, M. (1999), História das Teorias da Comunicação, São Paulo, Loyola.
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Sodré, M. (2008), Antropológica do espelho: uma teoria da comunicação linear e em rede, 3ª ed., Petrópolis,
Rio de Janeiro, Vozes.
Ramos, M. C. (2005), Comunicação, direitos sociais e políticas públicas. In Marques de Melo, J.; Sathler, L.
, Direitos à Comunicação na Sociedade da Informação, São Bernardo do Campo, São Paulo, Umesp.
Modelo de políticas públicas
de comunicação para promoção da saúde
Tatiana Aoki
*
Universidade de São Paulo
Resumo
O trabalho apresenta uma discussão teórica sobre o papel da comunicação em saúde na exe-
cução de políticas públicas, com base em pesquisa documental. Assim, Bernardo Kucinski
(2000) reforça a importância de se vincular a comunicação em saúde como um instrumento na
promoção da cidadania. Um dos resultados apontados é a importância de se efetivar um novo
modelo de comunicação que vise a concretização de políticas públicas, conforme Araújo e
Cardoso (2007). Por fim, Wilson da Costa Bueno (1996) apresenta um panorama da abordagem
da comunicação em saúde, elencando dicas de como tratar do tema. Dentro da comunicação,
pressupõe-se que a cobertura em saúde seja considerada um serviço –o que viabiliza pensá-la
como um valor político na esfera da cidadania. Considera-se também que as políticas públicas
só existem quando saem do papel, circulam e são apropriadas pela população a que se des-
tinam –processo em que a comunicação é indispensável. Entretanto, sabe-se que as políticas
são decididas em um processo desigual de disputa de pontos de vista, impedindo a pluralida-
de de vozes. Já os motivos da ineficiência de determinada campanha comunicacional de saúde
se dão pela falta de conhecimento na relação entre emissor e receptor, bem como no desco-
nhecimento dos discursos plurais na sociedade. A ingenuidade dos comunicadores, somada à
ausência de ampliação da discussão, constituem-se em entraves na abordagem.
Para modificar o quadro, Araújo (2004:173) propõe a inclusão de um modelo comunicacio-
nal em rede. Esse modelo multidirecional proporcionaria uma democratização das vozes que
compõem o campo das políticas públicas.
Antes de iniciar a discussão, vale antecipar que, ainda que se proponha um modelo comunica-
tivo e se estabeleça novos parâmetros na abordagem da comunicação para saúde, tem-se ciên-
cia de que o campo comunicacional integra um contexto sociopolítico. E, no Brasil, pode-se citar
como características desse contexto a desigualdade e a ausência de pluralidade de discursos –ca-
racterísticas que acabam por impedir, ou ao menos limitar, a atuação do comunicador que aborda
saúde. Mesmo diante de tal cenário, este debate sobre mostra que se buscam novas discussões e
possibilidades na comunicação para a saúde. Soma-se a isso que os entraves anteriormente men-
cionados correspondem a um embate entre grupos com interesses antagônicos, mas que podem
interagir de maneira que se chegue a um consenso em prol do fortalecimento da democracia.
Palavras-chave
Comunicação para saúde, políticas públicas, promoção da saúde.
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* Mestranda do programa de pós-graduação em Ciências da Comunicação da Universidade de São Paulo (PPGCOM-USP).
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Modelo de políticas públicas de comunicação para Promoção da Saúde
1. Comunicação e saúde na promoção da cidadania
No artigo “Jornalismo, saúde e cidadania”, Bernardo Kucinski (2000) mostra que a relação da saúde
com a comunicação é importante instrumento na ampliação dos direitos de cidadania. Isso porque
tais relações representam matrizes para se estabelecer um novo padrão de conexões sociais entre
agentes de saúde e cidadãos, “baseada na interlocução, participação e co-responsabilidade nas de-
cisões de saúde” (ibidem:183). Partindo do pressuposto de que a saúde é um direito de todos e um
dever do Estado (ibidem), dentro do campo da comunicação, pressupõe-se que a cobertura de saúde
seja considerada um “jornalismo de serviço” (ibidem). O autor considera que a saúde, assim como as
políticas públicas e terapias de saúde, adquirem “um valor político na esfera da cidadania”.
Dois pontos devem ser considerados para o comunicador que trata do tema: a necessidade de
uma visão holística do processo saúde-doença; e a ciência de que existe um relativismo “na prática
médica dominante” (Kucinski, 2000:183). Contudo, o discurso que predomina na mídia é o de saúde
combativa, que combate os sintomas, mas não as causas. Nessa linha de raciocínio, não se investigam
as causas de um problema que, de acordo com o autor, “seriam a consequência da má qualidade
ambiental ou de vida” (ibidem:183).
Quanto à má qualidade de vida, uma das soluções colocadas por Kucinski (2000:183) é a inserção de
políticas públicas em saúde. Porém, o comunicador deve se manter crítico em relação a tais políticas, “e
perceber o caráter utópico, e, em alguns casos, o caráter de fuga das campanhas públicas, quando ten-
tam erradicar uma endemia sem alterar as condições sócio-econômicas que são a sua causa principal.”
O autor ainda ressalta que as campanhas comunicacionais em saúde são insatisfatórias por diver-
sos motivos, como “nossa falta de conhecimento ou nossos equívocos no entendimento da relação
entre mensagem e receptor, no papel da interatividade, na capacidade de a informação mudar hábi-
tos, ideias ou estilos de vida, no papel das linguagens na comunicação” (ibidem:185).
Além do desconhecimento do processo de transmissão e recepção da mensagem por parte de
quem produz a informação, outro aspecto que atrapalha na comunicação para a saúde é a demarca-
ção ética da qual trata o jornalismo. O comunicador deve ter senso crítico ao se envolver em campa-
nhas de políticas públicas em saúde, para não “trocar a lógica analítica e explicativa do bom jornalis-
mo pela lógica da persuasão” (ibidem:185).
Apresenta-se também como dilema ético a questão de que as ações apresentadas em campanhas
para a saúde são frequentemente apresentadas como as únicas possíveis. Contudo, todas as campa-
nhas não são neutras, envolvem opções (ibidem). Tais opções, seja do Estado ou do veículo midiático,
envolvem um contexto de opções políticas, determinações de classes ou estamentos, bem como os
interesses financeiros ou geo-políticos.
Em uma afirmação polêmica, Kucinski (2000:185) considera que campanhas massivas, como as de
vacinação, constituem-se em paliativos para não precisar “mexer na estrutura econômica e social”
de doenças que são decorrentes de “uma sociedade desigual e um habitat sujo.” A afirmação permi-
te a inferência de que as campanhas de saúde são, de forma geral, uma maneira de mascarar uma
questão mais abrangente, que envolve opções políticas de não se tratar o cerne do problema, que é
a desigualdade social.
2. Modelo de comunicação para políticas públicas
Concordando com Kucinski (2000) sobre a necessidade de inserção de políticas públicas de saúde
para a sociedade, Inesita Araújo (2004:167), no artigo “Mercado Simbólico: um modelo de comunica-
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Modelo de políticas públicas de comunicação para Promoção da Saúde
ção para políticas públicas”, propõe um modelo comunicacional que represente uma prática comu-
nicativa como um processo de intervenção social que concretize as políticas públicas. Para a autora,
na sociedade contemporânea, a comunicação opera como um mercado, “onde os sentidos sociais
–bens simbólicos– são produzidos, circulam e são consumidos” (ibidem). E os indivíduos que vivem
nesse mercado negociam sua participação, com o objetivo de ampliar sua influência. Contudo, em
uma sociedade desigual, tais interesses são motivos de conflitos, já que “os interesses não são harmô-
nicos”: em um mercado simbólico, a luta se dá por posições de poder discursivo.
A questão é complementada também por Araújo (2007) na obra “Comunicação e Saúde”, que
elaborou em conjunto com Cardoso (2007). As autoras intitulam o campo da Comunicação e Saúde
como C&S (ibidem:20-22) que “trata da comunicação nos processos de elaboração, implantação e
gestão e políticas públicas nos domínios onde se requer uma ação pública, incluindo aí o da saúde.”
Para elas, as políticas públicas só existem quando saem do papel, circulam e são apropriadas pela
população a que se destinam –processo em que a comunicação é indispensável. No entanto, sabe-
se que as políticas públicas são decididas em um processo de disputa de pontos de vista –e, em um
embate de ideias, quando um grupo ou alguém possui um ponto de vista mais aceito como verdade,
terá chances maiores de direcionar o investimento público no setor, isto é, “influenciar as políticas
públicas” (ibidem:23).
Atualmente, ainda que o Brasil reconheça a importância da comunicação para as políticas públi-
cas de saúde, essa relação é recente, e envolve determinados marcos históricos. Para contextualizar a
formalização do campo da C&S, vale elencar quais foram os processos históricos em âmbito nacional,
conforme será mostrado no próximo tópico.
2.1 Comunicação e políticas públicas para saúde: processos históricos
No Brasil, os processos históricos que culminaram no estabelecimento da relação entre comunica-
ção e saúde se deram a partir de 1920, quando o Departamento Nacional da Saúde Pública (DNPS)
“incluiu a propaganda e a educação sanitária como estratégia para fazer face às questões de saúde,
principalmente as epidemias e a adoção de medidas higiênicas” (Araujo e Cardoso, 2007:24). À época,
o componente educativo ganhou relevância porque se percebeu que os indivíduos “precisariam cor-
rigir seus hábitos tido como nefastos à saúde” (ibidem). Nesse contexto interpretativo, a educação e a
comunicação constituíam-se no binômio que possibilitaria o sucesso das políticas públicas em saúde,
que se estendeu pelo século XX até os dias atuais.
A articulação do papel da educação e da comunicação na saúde se consolidou nos anos 40, com
as políticas públicas criadas por Vargas, como o serviço Nacional de Educação Sanitária (SNES) e o
Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp): ambos produziam materiais educativos e informativos. Já a
formação em C&S –como um conjunto de elementos articulados e reconhecidos– é recente, e se dá
a partir da década de 1990 (ibidem:25).
O crescimento do campo da saúde, inserindo-se como espaço articulado aos movimentos sociais
ligados à área, pode ser considerado efetivo a partir da Conferência Nacional de Saúde (CNS). Esta
teve início durante o governo Vargas e, a partir da década de 1980, passou a integrar representações
de vários segmentos sociais. Tal qual conselhos de saúde, as conferências constituem-se nos princi-
pais espaços de participação e controle social no setor.
Foi em 1986, durante a VIII CNS, que foi colocado público a emergência da comunicação, informa-
ção e educação como elementos fundamentais ao direito à saúde (ibidem:26). Já a consolidação da
fórmula da Informação, Educação e Comunicação (IEC) se deu em 2000, na ocasião da XI CNS. E, em
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2003, na XII CNS, foi incluso a comunicação e a informação entre os seus dez eixos temáticos, bem
como se recomendou a realização da I Conferência Nacional de Informação, Comunicação e Educa-
ção Popular em Saúde (ibidem:28).
Araújo e Cardoso (2007:31) destacam que, embora a valorização da relação entre C&S seja positiva,
deve-se distinguir os termos informação e comunicação. A informação aprofunda “os fundamentos e
métodos da produção dos dados e sua conversão em informação” e a comunicação “deu mais aten-
ção aos procedimentos pelos quais a informação pode ser tratada, circular e ser transformada em
saberes pelas pessoas e instituições.” Ainda que se tenha essa distinção, o que se verifica –por razões
“de ordem teórica e política” (ibidem:31) é o uso do termo “informação” de forma substitutiva ao ter-
mo “comunicação.” Tal apropriação pode “prejudicar a compreensão dos processos sociais implícitos
e implicados no conceito de comunicação”, que envolvem ações históricas, políticas e econômicas
das relações sociais, bem como dificulta “a percepção dos interesses em luta” (Araújo e Cardoso,
2007:31). As autoras reforçam a importância de se compreender os campos da comunicação, saúde
e educação, de maneira que se incorpore as novas dimensões que se apresentam (tecnológicas, dis-
cursivas e políticas) e retomem as matrizes comuns entre os três campos.
2.2 C&S: relações de poder e SUS como princípio norteador
O panorama histórico da área permite inferir que, até os primeiros anos do século XX, o modelo mé-
dico-sanitário remanejava a área da saúde pública do meio ambiente para o indivíduo, isto é, possuía
uma visão individualizada dos determinantes de saúde. Nesta linha de raciocínio, é somente a partir
da mudança de comportamento e de hábitos que o indivíduo sai da condição de doença. No entan-
to, o modelo ignora os determinantes sociais das doenças, bem como confia à educação “a supera-
ção do atraso e a instalação de condições mais propícias ao progresso” (ibidem:41).
Tal visão sanitarista advém do pensamento norte-americano que trata do binômio ignorância/
maus hábitos como “vala comum à qual se destina qualquer resistência ao saber cientificamente
orientado.” A resistência do saber científico passou a receber o status de doença –a “doença da
ignorância”– e, mais recentemente, da desinformação (ibidem:42). E foi essa visão que passou a
associar a educação e a comunicação como elementos essenciais na implantação de políticas pú-
blicas de saúde.
Para as autoras, esse modo de pensar é “bastante problemático” porque produz uma prá-
tica comunicativa sem diálogo e sem escuta, “que atribui o direito de voz e expressão apenas
ao emissor (…), silenciando a maioria” (ibidem:47). Elas acreditam que “uma parte considerável”
dos materiais informativos/educativos tratam a população como carente ou ignorante e que,
ainda, desconsideram a diversidade, a diferença e as vozes sociais que estão presentes. Ressalta-
se também que essa linearidade de modelo “dificulta a compreensão da natureza em rede dos
processos comunicacionais” (ibidem).
Mesmo com tais problemas apresentados, para as práticas de saúde pública, predominava-se a vi-
são sanitarista higienista, que tenta ajustar o comportamento “desviante” ao desejado. Além de tratar
o conhecimento popular como superstição, usava a comunicação “como principal arma de combate”
(ibidem:55). Trazendo um contraponto a essa visão, de 1980 para os dias atuais, autores latino-ame-
ricanos levantaram novos paradigmas das teorias da comunicação, com as teorias das mediações,
“em que o centro da cena teórica está na cultura e no cotidiano” (ibidem:56). Outros estudos também
aprofundaram no entendimento dos grupos sociais e seus contextos, como os de recepção, mas o
fator determinante na mudança de paradigma para as teorias das comunicação foi o conceito de “po-
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lifonia”, desenvolvido por Bakhtin na década de 1920. Na polifonia, “em cada fala, enunciado ou texto,
exprime-se uma multiplicidade de vozes, a maioria delas sem que o locutor se aperceba” (ibidem).
Nessa linha de raciocínio, as vozes correspondem a interesses diversos dentro da ordem social, o
que faz com que a linguagem “seja uma arena de embates sociais, na qual são propostas, negociadas
e ratificadas ou recusadas as relações de poder” (ibidem). Bakhtin propõe que, para lidar com esses
embates, é necessária a aplicação do dialogismo, conceito que propõe a visão da linguagem como
um “espaço de lutas e negociações” (ibidem:57).
Para as autoras, vale a adoção do dialogismo como uma ferramenta de abordagem da comu-
nicação para a saúde, pois ambas partem do pressuposto de que “nunca começamos do zero”: “os
outros já têm um cabedal de informações e saberes que se articularão aos nossos” (Araújo e Cardo-
so, 2007:58). Assim, não se tem a pretensão de levantar modelos em que transfere-se mensagens a
receptores “desprovidos de referências” (ibidem): pelo contrário, o receptor é um interlocutor e um
“co-produtor de sentidos” (ibidem).
Outro pressuposto do campo da C&S delimitado é o de que o direito à comunicação é inseparável
do direito à saúde. Além disso, a comunicação só se dá plenamente se “concebida e aplicada como
redistribuição do poder de as pessoas se expressarem e serem levadas em consideração” (ibidem:60).
No campo da saúde, a comunicação é indissociável à noção de direito, dirigida a cidadãos, e objetiva
“o aperfeiçoamento de um sistema público de saúde em todas as suas dimensões e a participação
efetiva das pessoas na construção dessa possibilidade” (ibidem:61).
Araújo e Cardoso (2007) concluem que a comunicação para a saúde objetiva não só uma estraté-
gia e uma divulgação, mas, sim, o “estabelecimento de um debate público sobre temas de interesse e
garantir às pessoas informações suficientes para a ampliação de sua participação cidadã nas políticas
de saúde” (ibidem). Esse objetivo coincide com os princípios do SUS, que são: universalidade, equida-
de e integralidade –juntamente com seus princípios organizativos, caracterizados pela descentraliza-
ção, hierarquização e participação. Na prática, as autoras aplicam cada princípio dentro do contexto
da C&S, conforme será mostrado nos parágrafos seguintes.
O primeiro princípio do SUS, o da universalidade, dentro do contexto da C&S, se dá pelo discurso
da democratização da informação, que, na saúde, “se expressa na reivindicação pelo acesso amplia-
do e facilitado às informações necessárias para o exercício do controle social” (ibidem:62). Nesse senti-
do, é necessário avançar na compreensão teórica da comunicação, realizando um contraponto a uma
“comunicação linear, bipolar e unidirecional” para uma “comunicação em rede, um tecido formado
por muitos fios” (ibidem:63).
Já o princípio da equidade se dá com a comunicação respeitando as diferenças, isto é, partindo
da premissa de uma sociedade desigual, o que aponta para a adoção de estratégias redistributivas
(ibidem:64). Araújo e Cardoso (2007:65) reforçam que a capacidade de comunicar está diretamente
ligada à capacidade de contextualizar, visto que “se não nos apercebemos dos contextos em que a
comunicação se realiza, produziremos uma comunicação autista.” Um parâmetro para a diretriz da
equidade é a possibilidade de apropriação, pois a “circulação é o espaço mais definido do exercício
do poder simbólico, portanto também lugar da luta por hegemonia e da exclusão social” (Araújo e
Cardoso, 2007:66). É no âmbito da circulação que as vozes são “amplificadas ou silenciadas, que a
desigualdade se manifesta mais fortemente” (ibidem).
Uma das teorias centrais da C&S pontuadas pelas autoras é a de que, na comunicação, existem
posições mais centrais e outras mais periféricas, “que correspondem ao poder de produzir e fazer
circular sua percepção do mundo” (ibidem:67). Dentro dessas posições, existem os lugares de inter-
locução, ou seja, o lugar em que cada interlocutor ocupa no momento da comunicação, e que são
determinados pelos contextos –como o histórico, político, econômico, geográfico e institucional. Em
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uma sociedade com diferenças sociais, o desafio é favorecer uma maior mobilidade de centro e pe-
riferia (ibidem:68).
Por fim, o último atributo do SUS, o da integralidade, aplicado à comunicação, significa a prá-
tica de escuta e reconhecimento do outro, servindo-se de um “espaço de conversa e troca (…) e
recusa ao fechamento dos sentidos e ao privilegiamento das falas autorizadas” (ibidem:73). Uma
dimensão importante da integralidade é a oposição à “fragmentação e desarticulação entre os
níveis de atenção” (ibidem), bem como a oposição “à especialização, que começa no processo de
formação” (ibidem).
Embora as autoras compactuem com os princípios do SUS e acreditem que tais princípios devam
ser aplicados ao campo da C&S, elas igualmente reconhecem que, no contexto de uma sociedade de-
sigual, “nenhum mercado, inclusive o simbólico, pode ser visto como espaço de interação de iguais”
(ibidem:74). Partindo do pressuposto de desigualdade, “a negociação se reveste (…) do caráter de luta
por melhores posições” (ibidem:75). Isso porque, de um modo geral, quem está na posição mais cen-
tral quer manter-se ali, enquanto que os situados mais à periferia “desenvolvem seus próprios modos
de mudar o cenário” (ibidem).
Em um mercado simbólico, quem detêm da competência linguística exerce também uma distin-
ção social perante o outro. Contudo, essa competência é exercida desigualmente, “monopolizada
por alguns”, enquanto outros “são despossuídos em graus variados” (Araújo, 2004:169). Isso se dá
porque o espaço comunicativo é pré-construído, ou seja, “operado por um grupo social determina-
do, regido por regras determinadas, que estabelecem, entre outras coisas, quem pode falar e o que
se pode falar” (ibidem:169).
Araújo (2004:172) ressalta que a desigualdade dos discursos se reflete em duas instâncias: nas
condições de produção e de circulação. Nas condições de produção, a desigualdade aparece de
forma mais evidente, pois é determinada, por exemplo, por quem detém o controle dos canais
de comunicação. Mas, é na circulação de informação que as desigualdades sociais aparecem de
maneira mais evidente: em meio a tantos discursos, “quem consegue ser ouvido” (ibidem) é quem
detém o poder de comunicação. Isso porque a circulação é a instância que confere existência aos
produtos simbólicos, “que os tira do âmbito privado e os torna de fato públicos” (Araújo e Cardoso,
2007:75). Outro ponto que reflete a assimetria do poder discursivo são as condições de consumo e
apropriação da informação, posto que, para alguns setores específicos, como os da saúde coletiva
ou dos que lutam pela democratização da informação, as possibilidades de acesso a outras fontes
de informação são dificultosas.
Retomando os princípios organizativos do SUS, as autoras reforçam que a descentralização, no
contexto da comunicação para a saúde, representa a desconcentração do poder (ibidem:76). Con-
tudo, sabe-se que a comunicação segue na trajetória de concentrar o poder de fala nas instituições,
centralização que gera consequências, como voltar os recursos para o modelo “campanhista” de saú-
de e de comunicação, produzindo as informações à população de forma centralizada (ibidem:77)
Para mudar o quadro, Araújo (2004:173) propõe um modelo de comunicação “reticular, multipolar,
multidirecional, desenvolvido para compreensão da prática comunicativa no campo das políticas
públicas” (figura 1). O modelo em rede representa os espaços sociais que, como tal, “são arena dos
embates sociais e lutas políticas” e a articulação de seus campos permite “tanto a representação
quanto a transformação das relações de poder” (Araújo e Cardoso, 2007:80).
O modelo promove uma fluidez dos interlocutores, estejam no centro ou na periferia, para que
favoreçam o “equilíbrio de forças” (ibidem:174). Essa descentralização é relevante no contexto da co-
municação, que está no cerne das relações de poder e, portanto, concentrar comunicação significa
concentrar poder (Araújo e Cardoso, 2007:77).
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Figura 1: representação do modelo de comunicação completo,
proposto por Araújo (2004:173)
Dessa maneira, o modelo proposto por Araújo (2004) visa ampliar os discursos, baseando-se na pre-
missa que nossa sociedade é desigual, o que, consequentemente, demonstra que as oportunidades
de discurso no mercado simbólico também não são as mesmas. Nesse sentido, um modelo de comu-
nicação multidirecional proporcionaria uma democratização das vozes que compõem o campo das
políticas públicas. Assim, não só o saber técnico entraria nas pautas, mas possibilitaria uma ampliação
de vozes dos setores periféricos, os quais igualmente mostrariam seus sentidos e significados.
Com a descentralização, favorece-se o surgimento de canais locais de expressão e circulação de
mensagens, distribuem-se os recursos de maneira mais igual, bem como os contextos e os atores da so-
ciedade são contemplados de maneira mais efetiva (Araújo e Cardoso, 2007:78). Numa perspectiva que
contemple a descentralização, a equidade e a universalidade, a comunicação pede que sejam desenvol-
vidos mecanismos redistributivos (ibidem:81), o que não significa falar de igualdade de competências,
“mas de criar condições para que a polifonia social seja ouvida e de fato considerada” (ibidem:82).
Dentre os mecanismos redistributivos, pode-se citar a participação ativa da sociedade em vários
níveis, sobretudo nos conselhos gestores, que são organizados “no planejamento, na implantação
e na fiscalização de políticas públicas de saúde” (ibidem:82). Tais medidas encontram os principais
desafios e dificuldades no cotidiano, tendo a comunicação um importante papel de mediador, po-
dendo facilitar ou dificultar a participação (ibidem:84).
A comunicação se torna dificultosa à participação se a única prática for a de dar voz aos profis-
sionais da saúde, que passam à população seus conhecimentos e saberes, sem dar voz à sabedoria
popular ou oferecer interlocução. Ou, ainda, se apresentar os problemas de saúde como consequ-
ência de um comportamento individual, ocultando as causas sociais, econômicas e políticas. Tam-
bém dificultará se as questões de saúde forem tomadas como problemas pontuais, em que se fazem
campanhas comunicacionais em determinadas situações específicas, deslocando grande parte das
verbas públicas para estas e deixando de lado outras necessidades (ibidem:84).
Já a comunicação facilitará se a estratégia principal for a de promover espaços, processos e
práticas que disseminem as vozes periféricas, tanto das comunidades discursivas, como dos tra-
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balhadores da saúde ou da população, de forma que ampliem suas vozes, interesses e pontos
de vista. Em complemento, a interlocução se dará se fornecer, a essa população, conhecimentos
sobre seus direitos e outras informações que facilitem o acesso às instituições e serviços de saúde,
favorecendo a possibilidade de ela se apropriar e potencializar as iniciativas surgidas nas políticas
públicas (ibidem:85).
Para compreender os atuais desafios do campo da C&S, no próximo tópico são demonstrados
quais são as estratégias já adotadas na área e o que poderia ser feito para efetivar as políticas públicas
em saúde, visando os princípios do SUS.
2.3 Comunicação e saúde: emergência de novos sentidos e usos sociais
Para as autoras, as atuais práticas comunicativas têm as seguintes demandas:
1) Ampliação do acesso às informações governamentais: a demanda mais antiga do SUS, que se cons-
titui em estratégia de circulação e democratização do acesso à informação, visto que transforma
um bem privado em bem público (ibidem:88).
2) Ampliação do direito de falar e ser ouvido: representa a emergência de novos temas, novos proje-
tos e necessidades. Essa demanda traz a ideia de que as políticas de comunicação, assim como as
demais políticas públicas, “são públicas não só pelos objetivos que perseguem, mas por considerar
e negociar com a pluralidade de interesses na sociedade” (ibidem:89).
3) Visibilidade pública para seus temas, interesses e proposições: tal proposição entra diretamente na
instância midiática, pois os meios de comunicação são a principal instância que propicia a existên-
cia pública dos temas e interesses sociais (ibidem:90). Nessa demanda, duas estratégias são coloca-
das: a- reivindicar espaços dentro da chamada grande mídia, apresentando sua maneira de ver os
acontecimentos da saúde; b- criar mídias próprias, com objetivo local e voltado para necessidades
mais restritas (ibidem:90). Segundo as autoras, é importante a criação de mídias próprias porque,
hoje, o que se observa nos sentidos dominantes da mídia em saúde é a associação da saúde ao
consumo de bens, serviços e tecnologias (ibidem:91).
Araújo e Cardoso (2007:92) acreditam que as duas estratégias não devem ser desprezadas, “seja pelo
que trazem de possibilidades de avanço ou de retrocesso ao direito a melhores condições de vida e
saúde.” Elas ainda reforçam que o acesso às tecnologias de comunicação interessa também à saúde,
sendo um exercício da intersetorialidade (ibidem:94). Tal necessidade constitui-se nas novas deman-
das que clamam por descentralização da comunicação, com maiores condições de equidade, integra-
lidade e participação. Em contrapartida, essas novas exigências convivem com interesses de grupos
hegemônicos “que apostam na concentração e no controle do direito de fala” (ibidem:95).
Há a necessidade de reforçar a existência do embate de interesses, porque, embora o campo da
saúde seja “um destes universos eivados de idealismos e boas intenções, não podemos operar com
uma visão ingênua da conduta desinteressada dos ‘jogadores’” (ibidem:96). E as regras do jogo, que
são dadas por quem está localizado nos núcleos centrais, são apresentadas como naturais e, se não
forem questionadas, “serão o principal esteio da manutenção da ordem dominante” (ibidem).
As autoras reiteram que os membros que estão na periferia do discurso, e que visam diminuir as
desigualdades de direitos e possibilidades, ainda assim estão em luta desigual com quem está no
núcleo, visto que “se apoia na posse desigual das várias espécies de capital, inclusive o simbólico”
(ibidem:97). Para completar, Araújo e Cardoso (2007:98) argumentam que o Estado “não tem clientes”:
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“sua relação é com cidadãos.” Esse posicionamento reforça a compreensão de que o cliente tem direi-
tos de consumidor, enquanto que o cidadão tem direitos de cidadania, tem direito à saúde.
Assim, a relação entre mídia e saúde pode ser avaliada como “intensa e multifacetada” (ibidem:99):
há um lado conflituoso dos discursos midiáticos que, “na opinião de muitos”, antagonizam com os
das instituições de saúde pública. Por outro lado, esses espaços midiáticos mostram-se como único
espaço de comunicação rápido e abrangente, que possibilitam a circulação das mensagens produzi-
das pela saúde. A grande mídia também se coloca como um espaço de “embates pelo poder simbó-
lico” e de estratégias que se originam e se desdobram em outros espaços.
As autoras também acreditam que o modelo dominante de C&S é uma natureza “transferencial e
centralizadora, que, sob uma roupagem moderna e tecnologizada, continua seu percurso hegemôni-
co” (ibidem:100). Soma-se ao fato de que a mídia “toma leituras da realidade”, bem como articula suas
lógicas e as naturaliza como verdades, mascarando a “polifonia e a heterogeneidade atrás de uma
aparência homogeneizada” (ibidem). Isso porque, de acordo com as afirmações das autoras ao longo
de toda a obra, a mídia é, por excelência, espaço de “embate das vozes sociais, que correspondem a
interesses distintos” (ibidem).
Outra conclusão é a de que a mídia integra um sistema sociopolítico, cuja característica é a desi-
gualdade, o que, por consequência, se geram os embates e desigualdade de vozes “para atender os
interesses em jogo” (ibidem:101). Nesse sentido, as vozes periféricas aparecem na mídia, porém, en-
quadrados em determinados critérios de produção de sentido, e “despidas da carga ideológica que
as anima e confere poder de mudança” (ibidem).
Todas essas questões recaem novamente sobre a concentração dos meios de comunicação, visto
que apenas alguns grupos econômicos possuem a voz central e, portanto, a constituição da realidade
da saúde sofre as intervenções dos interesses desses grupos. Também vale destacar que as autoras
pensam que, no Brasil, a bandeira do direito à comunicação e à pluralidade de ideias não se encontra
tão amadurecida e não é tão desejada (ibidem). Mesmo com tais desafios e desigualdade de discursos
nos meios de comunicação, elas acreditam na possibilidade de estratégias enunciativas que “tornem
possível construir lugares de interlocução mais autorizados, mais legitimados, alterando assim a com-
posição de forças no cenário midiático” (ibidem:103).
Outra diretriz dada é a do controle social, com a participação dos cidadãos nas definições e gestão
das políticas públicas de saúde, de maneira que garanta os interesses da sociedade. Nesse caso, “não
há separação entre Estado e sociedade, pelo contrário, leva-se às últimas consequências a percepção
de que o estado é parte da sociedade” (ibidem:104).
As autoras acreditam ser possível “abandonar velhas posturas” que se limitam a criticar a mídia
como reduto das ideologias dominantes, e pensar na nova realidade que existe e, portanto, “exige
novos olhares e a abertura de novas possibilidades” (ibidem:104). Dentre as novas modalidades de
comunicação adotadas, uma das principais é o uso do marketing social na saúde, que consiste na
aplicação de estratégias de marketing e temas de interesse social associados a “processos de per-
suasão quanto à adoção de determinados comportamentos e atitudes” (ibidem:109). A estratégia é
criticada por Araújo e Cardoso (2007:110), pois, embora tais estratégias falem da identificação dos
problemas sociais, partem do “mesmo pressuposto comportamental desenvolvimentista, que é a de
que os problemas são causados por atitudes e predisposições dos indivíduos.” E o que as autoras afir-
mam é exatamente o contrário: as determinações de saúde são muito mais amplas do que atitudes
individuais ou mesmo grupais.
Em contrapartida, a comunicação ideal é aquela que considera os contextos, pensa os processos
políticos envolvidos no estabelecimento de prioridades, bem como as condições sociais, materiais e
institucionais. Leva em conta as condições subjetivas de produção de sentidos, e tem a percepção
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das relações de poder que são determinadas pelos processos e práticas comunicativas. A comunica-
ção também precisa considerar os silêncios, as ausências, de forma a amplificar as vozes (ibidem:111).
Além disso, a comunicação de interesse público é “calcada no discurso de responsabilidade so-
cial”, proposta que viabiliza que as empresas, tanto públicas quanto privadas, “devem utilizar seu
potencial comunicativo para ir além da simples divulgação de produtos ou construção de imagem
institucional” (ibidem:112).
Outra proposta comunicativa reforçada é a rede como espaço de exercício de poder, pois possuem
virtudes democratizantes e propiciadoras da interdisciplinaridade, intersetorialidade, interlocução,
intercâmbio. A proposta da rede é um objetivo a ser perseguido, uma vez que possibilita a produção,
apropriação e circulação dos vários discursos sociais. Soma-se ao fato de que a rede é um modo de
produção dos sentidos “potencialmente mais democrático que outros dominantes na saúde, cuja
fala emana sempre dos núcleos centrais” (ibidem:114). Sua dinâmica “potencializa a negociação dos
sentidos” (ibidem) –ainda que, por ser uma discussão recente, os modelos de comunicação em rede
são, “como qualquer outro espaço, lugares de manutenção ou transformação das relações de poder”
(ibidem:116). Nesse sentido, não se deve superestimar as novas possibilidades de comunicação, visto
que tais tecnologias não dissolveram as desigualdades sociais ou as relações de poder.
Os questionamentos e estratégias colocados pelas autoras valem para uma reflexão teórica na
maneira como são estruturados os planejamentos e modelos comunicacionais para C&S. E, na prática
comunicativa, diretrizes também são dadas –dessa vez, por Bueno (1996), tratado no tópico seguinte.
3. Como os meios de comunicação retratam a saúde?
Em complemento à necessária modificação no modelo comunicacional de saúde, Bueno (1996), no
volume “Comunicação para a saúde: uma experiência brasileira”, coloca contribuições práticas para
que se aprimore a abordagem comunicacional do tema. Para ele, o perfil da comunicação para a
saúde no Brasil é, resumidamente, baseado nas seguintes características: fragmentação, preconceito,
reducionismo, mitificação e corporativismo. No que tange ao estilo, o Brasil possui duas maneiras
de se fazer comunicação para a saúde, que são: as campanhas de âmbito nacional; e a veiculação de
informações sobre Medicina/Saúde em reportagens, colunas ou artigos, em meios eletrônicos e/ou
massivos (Bueno, 1996:14).
Essas possibilidades “encerram gargalos e distorções”, porque estão vinculadas a fatores como a
“proposta editorial dos veículos, a atuação corporativa da chamada ordem médica, a ingenuidade
e o despreparo de jornalistas e comunicadores em geral, a omissão dos governantes e o lobby da
indústria da saúde” (ibidem).
Quanto às características anteriormente citadas da mídia para a saúde, Bueno (1996) dá o
seguinte parecer:
1) Fragmentação: “as notícias e reportagens fluem na mídia como peças de um quebra-cabeça que
nunca se completa” (ibidem:15), o que gera confusão, pois o cidadão “fica preso num conjunto
formidável de dilemas” (ibidem). Isso ocorre menos porque “a ciência ainda não deu resposta con-
fiável” às questões de saúde, e mais porque a mídia “oscila em função de espasmos de divulgação,
pouco preocupada em avaliar a qualidade das informações que chegam a ela ou de verificar o
interesse das fontes que as produzem” (ibidem). Por ser uma característica da mídia notadamente
mercadológica, a fragmentação viabiliza o maniqueísmo do bem contra o mal, como se cada
dilema fosse um grande espetáculo.
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2) Foco na doença: cria um caráter fatalista, desviando o olhar de que faltam políticas públicas sobre
saúde, e elegem os micro-organismos como vilões. Ao concentrar o foco na doença, as “matérias
não permitem a elaboração de uma proposta informativa que privilegie a prevenção, a educação
para a saúde e o debate sobre as condições econômicas e socioculturais que podem conduzir a
uma melhor qualidade de vida” (ibidem:16).
3) Visão preconceituosa das terapias alternativas: com raras exceções, a mídia ignora ou mantém sob
suspeita as medicinas alternativas –acupuntura, homeopatia, medicina oriental (ibidem:16); possui
uma visão cientificista, “que se apega a determinadas convicções ou paradigmas”; exclui soluções
“que não se enquadram nas concepções ocidentais de doença e cura e do homem como um so-
matório de órgãos (…) e aparelhos ou sistemas” (ibidem:17); não admite o ser humano como um ser
integral; não faz concessões a ações que se situam fora do campo da técnica e da ciência; por fim,
“ridiculariza as emoções como sintoma da fragilidade humana e encara a opção não materialista
como desvio da normalidade” (ibidem).
4) Notícia como espetáculo: a medicina e a saúde se prestam a soluções miraculosas, prometendo
curas, “desvendando os mistérios do corpo e da mente e propagando medicamentos e equipa-
mentos que integram o aparato tecnológico à disposição dos médicos” (ibidem:17). Essa “espe-
tacularização da notícia de saúde permite que se fantasie a realidade” e, “ao invés de promover
a confiança no talento humano, alimenta, a médio prazo, a desesperança, ao mesmo tempo que
desinforma, estimula o consumo inconsciente de medicamentos e desarma os espíritos para a im-
portância da prevenção” (ibidem).
5) Mito da técnica onipotente: vende-se a ideia de milagre, com a finalidade de viabilizar a inques-
tionável onipotência da técnica. Por outro lado, a divulgação espetaculosa de erros médicos
os levam à perda de credibilidade, bem como o surgimento dos “novos gurus (os curandeiros
modernos)” (ibidem: 18).
6) Legitimação do discurso da competência: essa característica coloca o profissional de saúde, o espe-
cialista, “como a única fonte capaz e com legitimidade para expressar conceitos relacionados com
esta área, descartando a conveniência de outras falas” (ibidem:18). Tal visão corporativista resume
que o saber técnico fica dividido nos que o dominam ou não, ou seja, quem tem o discurso da
competência “faz parte do clã; aqueles que não o manipulam não têm o aval da tribo” (ibidem:19).
Esse discurso cria um relacionamento verticalizado, não democrático, “exclui o saber popular e a
experiência transmitida pelas gerações ao longo do tempo, por não estarem revestidos da lógica
científica e não terem obtido a aprovação da Academia” (ibidem). O autor acredita que não se deve
subestimar os profissionais da medicina, mas que “a Medicina e a saúde não devem constituir-se
em preocupação e em espaço de reflexão apenas para os profissionais desta área” (ibidem).
Com o objetivo de avançar o quadro apontado, Bueno (1996) propõe algumas estratégias, como:
a) Tom coloquial: a adoção do coloquialismo “cria intimidade” com o leitor (ibidem:25) e promove a
remoção do “relacionamento verticalizado entre o especialista e o leigo.”
b) Uso do bom humor: é essencial para romper com a formalidade dos textos científicos. Com o re-
curso, pretende-se “mostrar ao leitor que os termos científicos não são estranhos apenas a ele e
que o autor do texto também se incomoda com algumas descrições e termos técnicos” (ibidem:26).
c) Didatismo: o compromisso com o didatismo mira esclarecer os jargões técnicos, e serve para remo-
ver o tom de “aula de ciências” que muito circunda o discurso científico (ibidem:27).
d) “Ganchos” com a atualidade: na divulgação científica, a cultura jornalística demonstrou que “a
‘colagem’ da informação científica a uma pauta de atualidade aumenta bastante o índice de leitu-
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ra” (ibidem:27). O próprio trabalho de contextualização “contribui para despertar o interesse, para
incentivar a leitura e para efetivar uma nova proposta de comunicação para a saúde” (ibidem:28).
e) Adequação ao formato: tentar diminuir o tamanho dos textos e inserir elementos gráficos, bem
como valer-se das possibilidades multimidiáticas, por meio da inserção de elementos como vídeos,
infográficos, imagens, etc. (ibidem:30).
O autor acredita que a informação em saúde se constitui em uma ação pedagógica, sendo necessário
buscar a informação correta, a partir de fontes gabaritadas. Além disso, a informação deve trazer à
tona questões como a importância de uma relação transparente no relacionamento entre médico
e paciente, com obediência a princípios éticos, e inclusive tratar de assuntos diversificados, como o
perigo da automedicação e as vantagens da prevenção.
4. Considerações finais
Partindo dos princípios da Promoção da Saúde e da Saúde Coletiva, reconhece-se que as condições
de saúde/doença não são somente atribuição individual ou causa do estilo de vida moderno, mas
igualmente relacionada ao contexto cultural e político específico da sociedade em que o indivíduo se
insere. Nesse sentido, saúde é algo que também se produz socialmente, e cada sociedade tem uma
concepção diferente de qualidade de vida, que perpassa por aspectos subjetivos e objetivos, ainda
que se adote, como parâmetros, as referências propostas pelo IDH.
Conforme afirmam Araújo (2007), Cardoso (2007) e Kucinski (2000), vale reforçar que a desigual-
dade social é o pano de fundo e raiz de grande parte dos problemas que envolvem a saúde do in-
divíduo. Araújo (2007) e Cardoso (2007) também ressaltam que, embora aparente haver um manto
de “bondade” no campo da saúde, a área é envolta por diversas disputas decorrentes dessa mesma
desigualdade. Essas considerações trazem à tona uma politização do campo, bem como amplia e
fomenta a discussão do assunto.
No que concerne às políticas públicas de saúde, Kucinski (2000), Araújo (2007) e Cardoso (2007),
salientam que há escolha de prioridades, baseadas em diversas forças, como política ou financeira.
Isso deixa o Estado –e, por consequência, a mídia– em posições frequentemente contraditórias: ora
favorecendo e fomentando a cidadania e os direitos sociais, ora beneficiando alguns grupos, com
interesses privados.
Araújo (2004) aponta a existência de vozes no centro do discurso, enquanto outros se encon-
tram na periferia, fator que também demonstra uma desigualdade. Soma-se ao fato de que, atu-
almente, os setores de saúde colocados no centro do lugar da interlocução são o saber médico,
técnico e científico, favorecimento que acarreta em determinados saberes aparecendo como as
fontes legitimadoras da verdade. Enquanto isso, os demais saberes, como os populares ou da Saú-
de Coletiva, são alijados do sistema comunicativo, isto é, colocado na periferia do discurso comu-
nicacional (Araújo, 2004).
Contudo, tal condição de discurso desiguais demonstra que, enquanto houver apenas um discurso
central, seja no âmbito dos formuladores de políticas públicas ou mesmo da mídia, haverá um leque de
prioridades –restrito a esse grupo– coexistindo com diversas vozes periféricas em silêncio, cujas neces-
sidades e práticas são perdidas. Em consequência, as políticas voltadas para esse grupo periférico são
dadas a partir da visão centralizadora de que há um público ignorante e que deve ser educado.
Em contrapartida, Kucinski (2000) defende uma posição mais radical, pois considera que as cam-
panhas comunicacionais do Estado –que envolvem opções ideológicas e, portanto, não são neutras–
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Modelo de políticas públicas de comunicação para Promoção da Saúde
objetivam, em última instância, a continuidade das desigualdades, neutralizando-as com campanhas
massivas em saúde, como a vacinação.
As questões acima mencionadas devem ser pressupostos para a formação do comunicador que
aborda a temática da saúde, a fim de que amplie seu arsenal analítico para investigar os fatores
que possibilitem a ocorrência de um quadro doente. Isso porque um comunicador crítico da área
pode fomentar discussões em torno de patologias sociais, decorrentes das condições ambientais
ou socioeconômicas.
Contudo, tanto Kucinski (2000) como Araújo (2004) destacam que os motivos da ineficiência
de determinada campanha comunicacional em políticas públicas de saúde se dão pela falta de
conhecimento na relação entre emissor e receptor, bem como no desconhecimento das pos-
sibilidades de discursos plurais que se encerram nos segmentos da sociedade. A ingenuidade
dos comunicadores (Bueno, 1996), somada à ausência de ampliação da discussão para os deter-
minantes sociais envolvidos, constituem-se em entraves na abordagem. Estas limitações levam
às características apontadas por Bueno (1996), como fragmentação, preconceito, reducionismo,
mitificação e corporativismo.
Araújo (2007) e Cardoso (2007) identificam que, modificar o quadro atual da C&S, são necessárias
ações tanto no âmbito individual como no coletivo: na instância individual, o comunicador deve ser
crítico, permitindo que outras vozes circulem, bem como deve também acionar seu perfil profissional
analítico quanto às campanhas que visem à saúde. Outro ponto é o comunicador não deve fazer uma
transferência de conhecimento de forma unidirecional, sem o dialogismo. Isso porque as pessoas já
possuem referências prévias do significado de saúde/doença. Portanto, ao tratar do tema, é impor-
tante voltar-se ao termo “diretrizes”, ou seja, princípios organizativos, não a regras prontas (Araújo e
Cardoso, 2007:35).
E, no âmbito coletivo, cabe uma descentralização de políticas públicas em comunicação, com o
objetivo de viabilizar a entrada de discursos que se situam na periferia, para que caminhem em dire-
ção ao centro, de maneira multipolar e multirecional (Araújo, 2004). Essa pluralização permite que os
cidadãos tenham ciência de que existem outras possibilidades de se compreender a saúde, saindo
do campo estritamente individual, e entrando nas questões sociais e passíveis de serem modificadas,
com base em políticas que envolvem não somente o saber médico, mas uma intersetorialidade de
profissionais (Minayo, 1992).
Somado ao modelo comunicacional proposto por Araújo (2004;2007) e Cardoso (2007), Bueno
(1996) elenca dicas para se tratar da temática da saúde. Embora o livro tenha sido publicado em 1996,
nota-se uma permanência das problemáticas colocadas pelo autor –e não somente no jornalismo de
saúde, mas também nas demais editorias.
As propostas de melhorar o discurso na área, como coloquialismo, bom humor, didatismo, ade-
quação ao formato e ganchos com a realidade, são elementos que podem fomentar o interesse do
cidadão. Contudo, as dicas de nada adiantam se as demais características permanecerem, isto é, a
fragmentação, preconceito, reducionismo, mitificação e corporativismo. Nessa medida, por mais que
se tenha um texto comunicativo baseado no coloquialismo, gancho com a atualidade, didatismo,
bom humor e adequação ao formato, tais diretrizes não favorecem o cerne da questão, se o discurso
de saúde continua fragmentado e preconceituoso.
Ainda assim, o modelo proposto por Araújo (2004) e as dicas fornecidas por Bueno (1996) visam
minar esse tipo de cobertura. Entretanto, vale destacar que a cobertura midiática é um reflexo do
sistema político social vivenciado na contemporaneidade, isto é, baseado na fragmentação, desigual-
dade de sujeitos no espaço público, culpabilização dos indivíduos e ausência de questionamentos da
prática médico/científica. Cabe ao comunicador adotar uma postura ética e crítica, que viabilize uma
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estratégia em comunicação que objetive a ampliar os discursos, evitando a mera consulta ao aval
científico e médico, pois este não são os únicos solucionadores dos processos que envolvem a saúde
e a doença (Minayo, 1992).
Referências bibliográficas
Araújo, I. e Cardoso, J. (2007), Comunicação e saúde, Rio de Janeiro, Editora Fiocruz.
Araújo, I. (2004), Mercado Simbólico: um modelo de comunicação para políticas públicas. Interface
(Botucatu). Em Botucatu, vol. 8, N° 14, feb. 2004. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/S1414-
32832004000100010. Acesso em 01 jun. 2012.
Bueno W. (1996), Comunicação para a saúde: uma experiência brasileira, São Paulo, Plêiade; Amparo,
Unimed/Amparo.
Kucinski, B. (2000), Jornalismo, saúde e cidadania. Em Interface: comunicação, saúde, educação, Nº 6, 2000,
pp. 181–186.
Minayo M. (1992), O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde, São Paulo, Hucitec.
Liberal, interventora e mista:
os perfis das políticas públicas
de fomento ao cinema brasileiro no século XX

Roger Bundt
*
Centro Universitário Ritter dos Reis, Porto Alegre, Brasil
Resumo
O artigo observa como evoluíram a estrutura do mercado e as políticas culturais desenvolvidas para
fomentar e proteger o mercado cinematográfico brasileiro no século XX e as influências desses movi-
mentos no mercado contemporâneo. Durante este período inicial, os interesses políticos e econômicos
dos governos foram mais fortes do que as relações entre produtores, distribuidores e exibidores nacio-
nais, com influências observáveis na natureza dessas relações. A política cultural refletiu os projetos mais
abrangentes do Estado e seus eventuais alinhamentos com os interesses do capital internacional, mol-
dando o mercado de acordo com seus objetivos conjuntos. As intervenções dos governos ao longo dos
tempos determinaram a estrutura do mercado interno e o deixaram dependente desse comportamento
promotor, tendo poucos hiatos de puro liberalismo, até o retorno dos governos democráticos, onde há o
predomínio de poucos atores e a dependência da interação com o capital transnacional.
Palavras-chave
Mercado cinematográfico, política cultural, cinema brasileiro.
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1. Introdução
No setor do cinema, a política cultural tem duas variações possíveis: ou o Estado promove seus obje-
tivos culturais direta e ativamente ou toma um rumo indireto, no qual delega autoridade e influência
a grupos da sociedade. Uma política promocional implanta uma variedade de instrumentos para
definir e realizar objetivos culturais nacionais, como o uso de cotas de tela, e implica no patrocínio do
Estado a concursos, instalações técnicas, centros de treinamento, regimes de censura e, obviamente,
ao processo de produção de filmes em si, promovendo temas e imagens nacionais na produção cul-
tural. O liberalismo não significa necessariamente ausência de política cultural, o Estado não deixa de
intervir na cultura, mas permite que outros a trabalhem em seu nome. Ele está mais preocupado com
ideias e imagens específicas do que em promover uma concepção particular de identidade, o que re-
flete a satisfação com os resultados gerados pelas forças sociais e econômicas dominantes, sejam no
* Doutor em Comunicação Social. Docente no Centro Universitário Ritter dos Reis, Porto Alegre, Brasil.
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campo comercial de produção, distribuição e exibição de filmes, ou em domínios mais abertamente
políticos de censura e de sistemas de concursos estaduais e prêmios.
Por considerar que a comunicação e a cultura são partes da base produtiva que sustenta o capita-
lismo avançado, ou seja, campos de acumulação, este artigo observa esses fenômenos sob o prisma
da Economia Política da Comunicação. Ela é uma das possibilidades de lidar com a complexa relação
entre os poderes político e econômico na intervenção social e cultural e na contribuição de um pensa-
mento propositivo. As indústrias culturais constituem um setor industrial específico, que se relaciona
com vários outros, incidindo no mercado produtor, distribuidor e consumidor. Assim, situar as políticas
públicas para a cultura em um recorte histórico estrutural significa atribuir-lhes um caráter específico,
sem separar as dimensões da história, economia, política e cultura; ao contrário, é necessário entendê
-las como complementares, articuladas em uma totalidade maior, que considera a produção o núcleo
central da vida social, dentro da qual se inserem os processos de reprodução. Politicamente, isso passa
pela avaliação da ação estatal: compreender o papel do Estado e a relação com os interesses de classes,
verificar a ênfase ou ao menos paridade nos investimentos, o nível de formulação e regulação, a auto-
nomia, modalidades e abrangência das políticas culturais, os investimentos no setor para geração de
emprego e renda. Neste mesmo nível, faz-se necessário identificar como se organiza a sociedade civil,
de modo a encontrar grupos de apoio e/ou resistência, e sua vinculação a interesses de classe.
2. Evolução das políticas de fomento ao cinema no Brasil
As políticas para cinema no Brasil variaram, após um início liberal, a um grau relativo de protecionis-
mo durante as décadas de 1930 e 1940. Seguiu-se um período de políticas mistas, que refletem um
projeto nacional dependente, para então, com a entrada do Regime Militar, alternar ao mais puro
protecionismo e promoção. Em 1992, depois da extinção dos órgãos reguladores e promotores, re-
presentando o puro laissez faire, a política para cinema do Brasil começou a ser trabalhada com um
misto liberalismo e protecionismo. Essas mudanças podem ser explicadas em três frentes: a ação de
grupos de interesse dentro da indústria cinematográfica nacional, os projetos políticos dos governos,
e as pressões das empresas globalizadas no mercado interno.
A alvorada do século XX no Brasil foi caracterizada por uma política econômica liberal para o
cinema e a cultura em geral. O Estado republicano não assumiu nenhum tipo de compromisso,
fosse por iniciativa própria ou por pressões da sociedade civil. O interesse manifesto do poder
público era a modernização da sociedade brasileira, com as atenções voltadas para a civilização
europeia, buscando uma imagem condizente com aquele lado do mundo. Isso é visível no traçado
do plano urbano da capital do país à época. O filme estadunidense entrava com poucas restrições,
constituindo a maioria das programações. Essa situação permaneceu durante as administrações
seguintes, até chegar à era Vargas, quando ocorrem mudanças significativas, levando o mercado a
ser regulado em todos os subsetores.
Em 1932, acontecem as primeiras legislações sobre o cinema nacional, federalizando a censura e
colocando-a sob o Ministério da Educação, através do Decreto 21.240/32. Essa atitude facilitou aos
distribuidores estrangeiros a obtenção do certificado de exibição e também diminuiu as taxas alfan-
degárias, ao passo que obrigava a exibição de um filme educativo em todas as sessões de longas de
ficção nas salas comerciais.
1

1 Uma constatação pertinente: a cultura começa a obter atenção nos textos constitucionais brasileiros a partir de 1934, aliada à
educação, numa disposição simples de proteção genérica, e somente em 1988 a constituição refere pela primeira vez os direitos
culturais como direitos humanos fundamentais.
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Todo o primeiro período de Vargas no poder foi de intenso intervencionismo. O governo tinha
como certo que o cinema devia ser incentivado, utilizando-o para disseminar uma consciência nacio-
nal, uma noção de brasilidade, em oposição à regionalidade ou adoção de estrangeirismos na cons-
trução de uma identidade legitimamente brasileira. Em função dos altos índices de analfabetismo, o
rádio e o cinema eram, nesta ordem, os meios prioritários de comunicação e educação para divulgar
a cultura nacional. Entretanto, boa parte das medidas adotadas dizia respeito a essas características
de formação cultural, com poucas inflexões diretas ao cinema comercial, embora este fosse sempre
referido ou atingido pelas regulamentações.
A participação de mercado do cinema nacional tem relação direta com as políticas e legisla-
ções governamentais para a atividade cinematográfica: em 1934, o Departamento de Propaganda
e Difusão Cultural (DPDC) surgiu para organizar a produção de filmes educativos; em 1937, foi
criado o Instituto Nacional do Cinema Educativo (INCE), o primeiro órgão específico de cinema,
cuja denominação é explícita em sua finalidade para o meio. Em 1939, foram impetradas cotas
mínimas de exibição: na falta de medidas mais agressivas, estas ainda deixavam um vasto campo
para as majors competirem na distribuição, trabalhando inclusive com o filme nacional que tivesse
potencial de mercado.
As políticas se mantiveram protecionistas no período seguinte, em que governou Eurico Dutra,
com propostas não realizadas de nacionalização e ampliação do parque exibidor, criação de uma es-
cola de formação técnica, tudo através do Conselho Nacional de Cinema (CNC). A intervenção do go-
verno se limitou ao aumento da obrigatoriedade de exibição, em 1949, criando os critérios de salas de
primeira, segunda e terceira linhas: um, dois e quatro filmes por bimestre, respectivamente, pesando
na disseminação do filme nacional junto às camadas populares.
2
Neste mesmo ano, atendeu-se a
uma das mais antigas reivindicações da classe, com a isenção de taxas para a entrada de material de
consumo, como câmeras, projetores, copiadores, lentes, máquinas e filme virgem. As medidas nesta
fase não tinham intenções de apenas atender aos pedidos e interesses: por trás, havia o sentido de
disciplinar e centralizar os conflitos.
O segundo governo de Vargas foi marcado pelo modelo econômico de substituição das importa-
ções. A tônica desses anos foi a sensibilidade do presidente para com os problemas do cinema nacio-
nal, com a mesma intenção de desenvolver todas as indústrias nacionais. Conforme já se explicou, o
interesse desse governo no cinema tinha objetivos ulteriores. Em 1951, a proposta do CNC foi deixada
de lado, quando o presidente solicitou um estudo a respeito da situação do cinema brasileiro, olvi-
dando os demais projetos alinhavados.
Criou-se o projeto do Instituto Nacional de Cinema (INC), no governo de Kubitschek (1956-1961),
enquanto se manteve uma política promotora para o cinema nacional, sem no entanto protegê-lo,
uma vez que a abertura ao capital forâneo e a dependência eram visíveis em todas as áreas da eco-
nomia
3
. Na esteira do projeto de fundação do INC, em 1958 foi criado o Grupo de Estudos da Indústria
Cinematográfica (GEIC), subordinado ao Ministério da Educação, um entre os tantos órgãos consul-
tivos agregados ao Plano de Metas de JK, encarregado de analisar e criar propostas de incentivo ao
cinema brasileiro. Uma de suas primeiras sugestões atendidas foi o aumento do tempo mínimo de
exibição de filmes nacionais para quarenta e dois dias, condicionando a definição dessa cota ao de-
senvolvimento da produção interna. É importante salientar que o GEIC não tinha o mesmo status dos
2 As salas de primeira linha eram as que possuíam poltronas estofadas e condicionadores de ar, as de segunda linha não
ofereciam esses confortos, mas exibiam um filme por semana (Simis, 2008, p.151).
3 Para um detalhamento de todo o processo que ocorreu entre o envio do projeto de criação do INC ao Congresso e sua
aprovação, recomendo a leitura do capítulo VII de Simis (2008).
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demais grupos de estudos formados neste governo, ou seja, a formulação de políticas e planos de
desenvolvimento para o cinema nacional não eram prioridades para esta administração, principal-
mente para não criar embates com os interesses estrangeiros.
Os anos 1960 foram marcados pela grande instabilidade política. Começam com a fugaz passa-
gem do governo de Jânio Quadros e terminam com o Regime Militar, culminando em profundas
transformações na sociedade brasileira, pairando no ar uma luta pela hegemonia cultural ao longo
desta década, adquirindo caráter emblemático entre 1964 e 1968. Com o Golpe Militar, as esperanças
dos esquerdistas caem por terra, mas sobrevivem como ideologia, apesar, por causa e além dele.
4

Percebe-se essa dicotomia no intenso debate acerca dos destinos do cinema nacional, tanto em ter-
mos estéticos quanto mercadológicos, criando-se correntes de pensamento que tiveram suas devi-
das influências consideradas na formulação de leis e decretos.
5
A chegada de Jânio à presidência possibilitou o acesso de um grupo de profissionais e intelectuais
que compactuavam por um cinema brasileiro desenvolvido em consonância com o cinema estran-
geiro, entendendo que a atividade tem um caráter econômico e multinacional, e que o público devia
ter acesso a todos os tipos de produtos, cabendo ao Estado as garantias mínimas de uma estrutura
para a produção nacional. No começo de 1961, como fruto dessa relação com o Estado, foi criado o
Grupo Executivo da Indústria Cinematográfica (GEICINE), representante dessa corrente liberal, que
pretendia extrapolar a ação consultiva do GEIC e criar articulações com os órgãos do governo, cujas
atribuições eram econômicas e financeiras, num claro objetivo de dar ao cinema esse tom de merca-
do. O GEICINE trabalhou uma legislação protecionista básica, aumentando a obrigação de exibição
anual de filmes brasileiro para cinquenta e seis dias e determinando também uma definição formal
do que é o filme brasileiro.
6
As atribuições do GEICINE se mostravam mais práticas e relacionadas aos temas debatidos no pe-
ríodo, como sugerir normas relativas à importação, definir uma política nacional de preços de ingres-
sos e apresentar normas para a censura. É a semente de uma política promotora e do arrefecimento
do protecionismo. Entre suas ações mais importantes, encontra-se a chamada Lei de Remessa de
Lucros (Lei Nº 4.131, de 03/09/1962), a qual estabeleceu que as distribuidoras internacionais podiam
aplicar quarenta por cento dos impostos sobre o envio de seus lucros para a produção de filmes
nacionais (Simis, 2008). Outra ação de relativo impacto, executada por causa das pressões da classe,
após verificar-se a proporção de filmes estrangeiros exibidos nas redes de televisão, foi o Decreto 544
de 1962, que previa uma cota diária de vinte e cinco minutos de exibição de filmes nacionais em cada
um dos canais existentes.
Na contramão do GEICINE, outro grupo de cineastas trabalhava com a percepção de que o Estado
devia proteger o cinema nacional, restringir a entrada do filme estrangeiro e criar melhores condi-
ções para que os filmes produzidos traduzissem o espírito independente, sem controles narrativos
ditados por uma cinematografia alienígena. Essas concepções dialogavam com toda uma construção
4 Schwarz defende que a aliança entre os setores modernos (burguesia industrial nacionalista, classe média, operariado)
acreditava que o país alcançaria as transformações sociais em reformas protagonizadas pelo Estado, desbancando o setor
conservador (burguesia agrária e pré-imperialista).
5 Em Ramos (1983), se amplia essa discussão em torno das diferentes vertentes, as quais o autor nomeia universalista e
nacionalista.
6 De acordo com o Decreto-Lei número 51.106, de 01/08/1961, para um filme ser considerado brasileiro, ele deve: ser produzido
por firma brasileira, ser falado em Português, apresentar em sua ficha técnica e em seu elenco dois terços de brasileiros ou
estrangeiros residentes no país há mais de dois anos, realizar todas as cenas interiores e exteriores no Brasil (admitindo-se
algumas cenas fora do Brasil), apresentar trilhas sonoras e mixagens gravadas no Brasil, apresentar todos os negativos e cópias
para exibição revelados e copiados em laboratórios brasileiros. Essas exigências sofreram pequenas alterações em outro decreto,
mas permaneceram fundamentalmente as mesmas.
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intelectual que teve bastante importância na compreensão cultural do país, representados no setor
pelo Cinema Novo e na área acadêmica pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), tendo
Alex Viany e Glauber Rocha como seus mais conhecidos defensores. Apesar do seu inegável valor
para a cinematografia brasileira e da pertinência de várias ideias futuramente reavaliadas, tanto a for-
ça dessas propostas quanto suas bem engendradas articulações políticas colidiram com a ascensão
dos militares ao poder em 1964, obrigando-os a revisar suas agendas.
7
Enquanto os militares detiveram o poder, sobretudo até 1979, houve uma complexa estratégia
de ação, que alternou entre repressão dos conteúdos, promoção da indústria cultural e afirmação da
identidade e cultura nacionais. Essa estratégia se desdobrou de três maneiras, todas afinadas com o
projeto de modernização desenvolvido para o Brasil: 1) pela criação de órgãos destinados a regula-
mentar a produção e a distribuição cultural no país; 2) pela censura à produção cultural considerada
subversiva e pelo incentivo àquela considerada pertinente aos valores e tradições brasileiros; e 3)
pelos investimentos na infraestrutura, com foco nas telecomunicações, favorecendo a consolidação
da indústria cultural no país.
Na virada dos anos 1970, ao mesmo tempo em que se acirra o Regime Militar, aprofunda-se pelo
governo o envolvimento na área cultural, numa busca pela codificação do processo e pela hegemo-
nia no campo. Prova desse compromisso é a criação do INC em 1966, após anos de tramitação do seu
projeto, primeiro de três passos das ações das políticas culturais para cinema do Governo Militar –os
passos seguintes seriam a EMBRAFILME e o CONCINE, como se vê adiante.
As atribuições do INC eram bastante amplas. Além de planejar e executar a política do governo
para desenvolver a indústria cinematográfica nacional, promovendo-a no exterior, o Instituto devia
regular a produção, distribuição e exibição dos filmes nacionais e também a importação de filmes
estrangeiros e sua locação aos exibidores nacionais, coordenar os financiamentos e premiações ao
cinema nacional, organizar o cadastro de profissionais e empresas do mercado, regulamentar a rea-
lização de produções estrangeiras no país, entre outras responsabilidades (Ramos, 1983). A partir do
INC, a Lei da Remessa tornou-se compulsória. Com este órgão, o governo brasileiro passa efetivamente a
financiar a produção nacional de cinema e a trabalhar o setor sob uma perspectiva desenvolvimentista. O
INC administrava três pontos principais de apoio: um prêmio adicional de renda para filmes exibidos,
de acordo com seu desempenho em bilheteria, subsídios para filmes “de qualidade”, selecionados
por um júri especializado e, por fim, o financiamento de coproduções com distribuidores estrangei-
ros utilizando os recursos oriundos da Lei da Remessa.
A EMBRAFILME, que deu as bases para a trajetória competitiva do cinema nacional de 1969 até
1990, surgiu como uma entidade auxiliar do INC, destinada a promover os filmes brasileiros no exte-
rior –seu efeito imediato foi o fim do terceiro ponto de ação do instituto, citado acima. A pressão da
classe cinematográfica, exigindo mais promoção e expansão para o mercado interno, trouxe a neces-
sidade de revisar os objetivos da estatal. Em 1973, com a entrada no subsetor de distribuição foi que
de fato a política para cinema se tornou interventora. Indo além, em 1975 a EMBRAFILME recebeu
injeção de capital e se transformou numa agência financiadora e coprodutora, esvaziando os objeti-
vos do INC, então extinto. As receitas da estatal advinham da venda dos ingressos, agora controlados
por um sistema padronizado em todo o território brasileiro, dos impostos sobre a remessa de lucros
dos filmes estrangeiros, dos retornos de bilheteria dos filmes incentivados, das participações de co-
produção e distribuição.
A intervenção governamental se completa em 1976, instilando-se o caráter censor e vigilante, com
a criação do Conselho Nacional de Cinema (CONCINE), que veio para normatizar e fiscalizar o merca-
7 Sobre este assunto específico da relação dos cinemanovistas e o Estado, recomendo a leitura de Fernandes, L. (2008).
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Liberal, interventora e mista: os perfis das políticas públicas de fomento ao cinema brasileiro no século xx
do, chamado pejorativamente de a polícia da EMBRAFILME. Na verdade, desde o decreto do AI-5, em
1968, as práticas culturais passaram a ser coibidas, vigiadas, proibidas. Até a declaração do Ato, parte
da sociedade expressava seu descontentamento em passeatas nas maiores cidades, encabeçadas
pelas classes estudantil e artística, e também pelos trabalhadores de locais específicos. “O período
de 1967 a 1973, em que comandaram Costa e Silva e Médici, foi o de mais bruta repressão e também
onde emergiu o tom mais protecionista e promotor das políticas culturais nacionais; não só para o
cinema, mas para a cultura brasileira como um todo”, como atesta o lançamento do Programa de
Ação Cultural (PAC), grande responsável pela descentralização da cultura no país e pela capacitação
dos profissionais e artistas de locais periféricos.
A política cultural não muda com o clima de abertura no período de Ernesto Geisel (1974–1979). A
aprovação da política Nacional de Cultura, em 1975, demonstra a noção estratégica com que o gover-
no observava e tratava a área cultural, articulando diversos órgãos das instâncias federal, estadual e
municipal com a iniciativa privada, universidades, entre outros.
8
Para o setor de cinema, essa abertura
refletiu na possibilidade de escolher diretamente os diretores de seus órgãos representativos. Assim,
Roberto Farias e Gustavo Dahl, este último identificado como cinemanovista, dividiram a direção da
EMBRAFILME, respectivamente como diretor geral e diretor da divisão de distribuição.
As políticas do governo militar chegaram a um limite de intervencionismo e proteção tão fortes
que tornaram o cinema nacional totalmente dependente do seu apoio, com raras exceções. O gradu-
al processo de abertura democrática previsto desde que Médici assumira o poder se consumava. A
EMBRAFILME atingira tal grau de eficiência que conseguiu reunir todas as vertentes do cinema brasi-
leiro, desde os diretores de maior capital cultural até os udigrudi.
9
Mas o aparente clima de romance
termina durante a crise econômica dos anos 1980, com as dificuldades de retorno para os filmes e
pelo desgaste do modelo gestor da estatal.
O governo democrático de José Sarney (1985-1990) seguiu uma linha de promoção para o cine-
ma, mas propondo mudanças importantes, através do documento Política Nacional de Cultura (PNC),
apresentado pelo próprio presidente, elaborado por uma comissão nomeada por si.
10
O grande twist
da proposta era a entrada da iniciativa privada como parceira nos investimentos, posicionando o
Estado como mero fomentador do campo cultural. Isso significava uma saída para a grave crise de
produção e circulação do produto nacional. O documento propunha investimentos com recursos
diretos do governo, obtidos por renúncia fiscal, a abertura de linhas de crédito pelos bancos estatais
para produção e comercialização de filmes, a ampliação do setor exibidor em cerca de quinhentas
salas, através de programas de financiamento, a regulamentação de salas de cinema e canais de te-
levisão que exibissem filmes estrangeiros. A PNC também dirigia ao Estado a gestão dos assuntos
considerados de cunho cultural e à iniciativa privada as questões empresariais do cinema. Isso deve-
ria gerar um planejamento racional e de longo prazo, mas o texto deixava entrever a dificuldade de
criação de uma estrutura, pois ampliava a origem das verbas no próprio Estado e deixava a iniciativa
privada com um papel secundário Outra questão importante foi a exclusão da comissão nomeada
8 Além de Miceli (op. cit.), várias obras analisam esse fenômeno de interação dos militares com a cultura, os intelectuais e as
instituições que brotam dessa relação. Indico o trabalho de Botelho (2001), que analisa o papel da FUNARTE na definição e
realização das políticas culturais nesse período.
9 Esse termo designa tanto os filmes quanto os cineastas que trabalharam com a estética do lixo nos anos 1960 e 70 em
São Paulo.
10 A comissão tinha os seguintes componentes: Álvaro Pacheco (distribuidor nacional), Roberto Vaz (vicepresidente do Grupo
Villares), Hermano Penna (Associação Paulista de Cineastas), Leon Hirszman (Associação Brasileira de Cineastas), Luis Carlos
Barreto (produtor), Gustavo Dahl (cineasta e presidente do CONCINE), Carlos Augusto Calil (Diretor-Geral da EMBRAFILME),
Antônio Francisco Campos (exibidor), Ana Thereza Meirelles (Poder Executivo Federal), Edson de Oliveira (Presidência da
República) (Estevinho: 2006).
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por Sarney de três setores constantes no documento da PNC: a indústria estrangeira de cinema, as
redes de televisão e os bancos estatais.
O governo Sarney tentou alterar a estrutura da EMBRAFILME, separando suas atividades comer-
ciais e culturais, destinando quinze por cento de seu capital para atividades não lucrativas, criando a
Fundação do Cinema Brasileiro (FCB). No entanto, a forma de trabalho permanecia a mesma, ou seja,
apoiando projetos individuais e não a indústria como um todo.
Um intenso bombardeio de críticas a essas propostas e à direção da EMBRAFILME surgiu no co-
meço de 1986, minando a continuação desses planos. Capitaneados pelo jornal Folha de São Paulo,
uma série de reportagens defenestrou toda a estrutura de financiamento e legislação para o cinema
nacional, sob as alegações de que era impossível coadunar os novos rumos políticos, democráticos
e econômicos liberais que o país trilhava com um modelo de proteção e promoção herdado de um
regime militar dirigista e centralizador. Igualmente, havia acusações contra a estatal, seus diretores e
vários cineastas: desde má fé no aproveitamento dos mecanismos inflacionários para a diminuição
artificial de dívidas dos produtores com os cofres públicos, até enriquecimento ilícito, pela aplicação
das verbas recebidas em contas particulares, onde ficavam os dividendos oriundos da inflação do
período. As reportagens apresentaram as contradições dos relatórios de dados, que mostravam a
falta de critérios objetivos ou racionais para distribuir suas verbas: na ausência de uma direção para
os investimentos, financiava-se “de um tudo”.
Aqui fica clara a ação de um pensamento que se tornava hegemônico no país e no mundo, pre-
gando a diminuição do papel do Estado nos assuntos que não fossem de determinação das estrutu-
ras econômicas, e não é de surpreender, diante de todo esse conturbado cenário, a reorientação que
sofreu a política de fomento ao cinema em 1990, quando assume Fernando Collor e se extinguem a
EMBRAFILME e o CONCINE, sem nenhum outro mecanismo substitutivo ou compensatório.
A movimentação da classe cinematográfica apressou a reorganização das políticas brasileiras para
a cultura logo após a saída de Collor. Na presidência de Itamar Franco (1992-1994) se manteve a carac-
terística trazida do governo de Sarney, ou seja, os mecanismos de intervenção indireta, através dos in-
centivos fiscais. As Leis Nº 8.313/91 e Nº 8.685/95 foram as bases desse novo arranjo. Ambas permitem
o investimento direto de pessoas físicas e jurídicas na produção de filmes brasileiros, deduzindo-o
dos impostos federais (de renda) devidos. O Artigo Terceiro da Lei 8.685 faculta às distribuidoras es-
trangeiras deduzir até setenta por cento do imposto sobre a remessa dos seus lucros para o exterior,
se investirem na coprodução de filmes brasileiros. Essas leis foram o esteio da política nacional para
cultura durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique, de 1994 a 2002, que manteve
o caráter liberal para o setor. No governo de Lula, essa tendência seguiu, embora com algumas revi-
sões, as quais se analisam a frente.
A consciência da importância que o cinema teve na vida social do país e para todos os governos
e o novo panorama que se desenhava a partir do fim do século XX fez organizar-se no ano 2000 o
III Congresso Brasileiro de Cinema, o qual levantou um complexo rol de ações e necessidades, apre-
sentados aos órgãos governamentais como condições sine qua non para a arrancada da indústria
cinematográfica do Brasil.
11
Das recomendações do CBC nasceu a proposta de um órgão regulador, levada ao cabo em 2001
com a criação da Agência Nacional do Cinema Brasileiro (ANCINE). Mais significativa do que isso é o
status de autarquia e a própria denominação de agência, que traduz o caráter de promoção da com-
petitividade do cinema nacional, com bases mercadológicas, extrapolando o simples apoio/subsídio
11 O CBC tem uma ação importante do desenvolvimento de todo o mercado audiovisual brasileiro, sua representatividade se
atesta pelas mais de quarenta entidades de todos os pontos do mercado cinematográfico brasileiro que o compõem.
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aos elos de produção, distribuição e exibição, mas trabalhando também no desenvolvimento dos fa-
tores e indústrias correlatos, pesquisa e coleta de dados de mercado, criação de parque tecnológico,
estímulo, formação técnica, certificação de produção, cobrança de contribuições, financiamentos e
subvenções, entre outros.
A atual estrutura de fomento e proteção ao cinema brasileiro se divide em três blocos, representa-
dos pelo Conselho Superior de Cinema (CSC), a Secretaria do Audiovisual (SAv) e pela ANCINE, esses
últimos vinculados ao Ministério da Cultura.
12
A Secretaria tem um raio de ação bastante amplo: pro-
põe as políticas para o audiovisual nacional, cuida da democratização e do acesso, da capacitação de
profissionais, através do Centro Técnico Audiovisual (CTAv), e da preservação da memória audiovisual
do país, pela Cinemateca Brasileira.
13
A SAv recebe e encaminha os projetos de filmes e vídeos que
solicitam a inclusão no Fundo Nacional de Cultura, na Lei Rouanet e nos demais editais lançados.
14

O CSC é o órgão colegiado que formula e aprova as políticas e diretrizes fiscalizadas pela ANCINE
e postas em marcha por esta e pela SAv, faz parte do organograma da Casa Civil da Presidência da
República, e sua formação se dá por membros da sociedade civil (representantes de empresas exibi-
doras, produtoras e distribuidoras), indicados diretamente pelo Presidente, e por representantes dos
Ministérios da Cultura, Justiça, Relações Exteriores, Desenvolvimento e do Comitê Gestor do Fundo
Setorial do Audiovisual (FSA).
A ANCINE tem um caráter executor e fiscalizador, sua ação visa a fornecer estrutura para a autos-
sustentabilidade do cinema nacional. É por ela que se expede o Certificado de Produto Brasileiro
(CPB), o qual registra todas as obras audiovisuais e videofonográficas comercializadas no mercado
nacional. Na agência, ainda são organizados o apoio e autorizações às produções internacionais que
desejam filmar no Brasil, os dados de mercado e a coordenação interna do Programa IBERMEDIA. O
escritório central da ANCINE fica em Brasília, mas há dois escritórios de apoio em São Paulo e no Rio
de Janeiro, onde fica a maioria do quadro de pessoal.
Há diretrizes visíveis nas políticas de ambas ANCINE e SAv no estímulo a novos profissionais e
também no equilíbrio entre as diferenças regionais, tanto na produção quanto na circulação de
obras. Anualmente, são lançados editais de concursos que se destinam exclusivamente ou assegu-
ram cotas a novos artistas, e também preveem distribuição proporcional por regiões do país. Com
relação ao financiamento, além das possibilidades das leis de incentivo, abrem-se concursos e edi-
tais públicos, e há duas modalidades diretas: 1) via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social (BNDES); 2) Fundos de Financiamento da Indústria Cinematográfica Nacional (FUNCINES),
os quais podem ser adquiridos junto a instituições bancárias e permitem o investimento em qual-
quer elo da cadeia audiovisual.
As cotas de tela seguem sendo determinantes no desempenho do cinema brasileiro. Em 1969,
ano de início das atividades do INC, a cota era de sessenta e três dias ao ano; em 1978 foi a 133,
para atingir 148 quando a EMBRAFILME foi extinta. Com as mudanças ocorridas nas legislações
e estruturas institucionais relativas à Cultura, em 1998 a cota foi fixada em quarenta e nove dias,
caindo para vinte e oito em 2001. Este número se mantém atualmente, e há um cálculo diferen-
ciado para os multiplex, que prevê a seguinte proporcionalidade entre número de salas e dias de
12 Até 2003, a ANCINE esteve vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
13 Até 2002, a Cinemateca fazia parte do Instituto de Patrimônio Histórico e Arquivo Nacional (IPHAN).
14 O Fundo Nacional da Cultura é um fundo público constituído de recursos destinados exclusivamente à execução de
programas, projetos ou ações culturais. O MinC pode conceder este benefício através de programas setoriais realizados
por edital por uma de suas secretarias, ou apoiando propostas que, por sua singularidade, não se encaixam em linhas
específicas de ação, as chamadas propostas culturais de demanda espontânea. (Disponível em www.cultura.gov.br,
acesso em 8 de maio de 2010).
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exibição por sala: 2/35, 3/42, 4/49, 5/56, 6 e 7/63, 8/56, 9/52, 10/49, 11/46, 12/43, chegando a 18/35
–o maior multiplex do país tem esta quantidade de salas (dados disponíveis em www.ancine.gov.br,
acesso em 04 de maio de 2010). A média de ocupação varia de oito a doze por cento em cada sala
ao ano. O grande problema da fixação das cotas de tela é que elas não fazem menção ao número
de títulos exibidos, abrindo a brecha para o cumprimento da obrigatoriedade com poucos filmes,
normalmente aqueles aliados às majors e com melhores esquemas de distribuição e, por isso, mais
potencial lucrativo.
Percebe-se na formulação das políticas culturais brasileiras para o fomento do cinema nacional o
aumento da interação com os setores correlatos (TV aberta e fechada, publicidade, telefonia, fono-
grafia, internet, entretenimento em geral), algo que sucede há anos nas práticas do mercado, pela
força dessas indústrias no país, sendo a Globo Filmes apenas o exemplo mais visível. A mídia se con-
verte em um canal de marketing, a publicidade e a televisão intercambiam mão de obra, tecnologia
e know how – basta pensar nos exemplos de Fernando Meirelles, Andrucha Waddington e Walter
Salles, originalmente diretores de filmes publicitários, e também nos casos de filmes como Dias me-
lhores virão (1989) e Veja essa canção (1994), ambos de Cacá Diegues, coproduzidos com redes de TV
(Rede Globo e TV Cultura, respectivamente) e já com acordos de exibição nas mesmas. Também é
interessante observar o esquema de distribuição e exibição de 3Efes (2007), de Carlos Gerbase, cujo
lançamento foi simultâneo nos cinemas, televisão, DVD e internet.
Esses arranjos não têm passado ignorados pelos governos. A Medida Provisória (MP) Nº 2228-
1/2001, que criou a ANCINE, trazia incisos que geraram inúmeras mobilizações no mercado audio-
visual interno. A proposta inicial da MP era aproximar TV e Cinema tanto na produção quanto na
exibição de obras nacionais, a exemplo do que acontece em países como França, Alemanha e Argen-
tina. Estavam previstas cotas para exibição de filmes nacionais nas redes de televisão, restrição à cir-
culação de filmes estrangeiros através de regras tributárias específicas e recolhimento de taxa sobre
o faturamento das emissoras de TV para aplicação na indústria cinematográfica. No entanto, o lobby
conjunto da MPA, das emissoras de TV, sobretudo a Rede Globo, e de algumas produtoras e cineastas
já bem estabelecidas na estrutura propiciada pelas leis de incentivo, pressionou pela retirada desses
dispositivos do texto.
Como sequência dessas polêmicas, em 2004, quase no fim da primeira gestão do Governo
Lula, o Ministério da Cultura apresentou um anteprojeto de lei que propunha transformar a AN-
CINE em Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (ANCINAV), englobando toda a cadeia
audiovisual. A celeuma que se gerou foi sui generis, trazendo inflamadas discussões na imprensa
e posicionamentos contrários de setores como a telefonia móvel, publicidade, além dos canais
de televisão e da MPA, já expressamente avessos às sugestões de mudanças das regras do fun-
cionamento do mercado –a MPA, inclusive, ameaçou taxar os filmes brasileiros a serem exporta-
dos para os EUA, numa política “olho por olho”. O governo não avançou na intenção de criar a
ANCINAV, pois houve acusações de inconstitucionalidade, dirigismo, intromissão em alçadas de
outras áreas e sanha pela arrecadação de tributos– a CONDECINE incidia sobre a programação,
exibição, operação, venda de ingressos, venda ou locação de vídeos domésticos realizados pelo
distribuidor, aquisição de espaço publicitário para anúncio de obras nos serviços de radiodifusão.
Boa ou má, dirigista ou inconstitucional, ferindo ou não os interesses de atores específicos que
trabalham o audiovisual, foi a primeira proposta séria e profundamente pensada em escala de
unir a televisão e o cinema.
Ainda em relação às possibilidades de inserção de obras nacionais em TV a cabo, o governo
de Dilma Roussef aprovou a Lei Nº 12.485/2011, que regulamenta a concorrência no setor. Esta Lei
permite que empresas estrangeiras e concessionárias de telefonia ofereçam serviços de TV paga
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e exige de todos os canais por cabo a exibição de uma cota mínima de produtos audiovisuais na-
cionais em suas programações. O detalhamento da Lei explica que o produto audiovisual deve ser
comprado de produtora independente do canal de exibição, ir ao ar em horário nobre (19 hs. a 22
hs.). A cota de exibição, inicialmente de uma hora e meia por semana, deve chegar a três horas e
meia até setembro de 2013.
15
Esta lei fez vários canais de televisão comprar programação nacional
e gerou necessidade imediata por novos produtos, aquecendo o mercado audiovisual de modo
geral, inclusive com a demanda por telefilmes.
Voltando às leis de incentivo, a Lei número 8313 de 1993 tinha em seu texto original prevista
a duração dos mecanismos de renúncia fiscal para dez anos da data de sanção, deixando aberta
a possibilidade de extensão, o que acabou acontecendo, e sem nova determinação de prazo. O
que se vê atualmente é a discussão, no campo cultural como um todo, de alternativas para a con-
tinuação do investimento, público e privado (sobretudo este), sem que, no entanto, se aventem
hipóteses ou soluções para substituir esse que vem sendo o modo de participação mais bem su-
cedido de relação entre ambas as esferas no fomento à cultura nacional. O Ministério da Cultura,
na passagem para a segunda gestão do Presidente Lula, conseguiu significativos aumentos no seu
orçamento, chegando a 0,7% do Orçamento Geral da União –embora o mínimo recomendado pela
ONU seja de um por cento.
Em termos de premiação, certames e reconhecimento às obras realizadas, não há uma tradi-
ção de premiação fora dos festivais, e o Festival de Cinema de Gramado desde 1971 é o evento
mais visível e reconhecido como o mais importante no país –inclusive, ele é viabilizado através
de verbas oriundas de renúncia fiscal, como a imensa maioria de todos os festivais e mostras de
audiovisual no Brasil. Desde 2002, há uma premiação anual organizada pela Academia Brasilei-
ra de Cinema, onde votam os profissionais da classe. Essa premiação mudou de nome algumas
vezes, em função das alterações de patrocinadores, e hoje se chama Grande Prêmio Brasileiro de
Cinema, tendo a mesma dinâmica de indicação e premiação do Oscar dos EUA (cinco indicados
em cada categoria).
3. A proteção e a promoção ao cinema no Brasil
As políticas culturais para o cinema no Brasil refletiram as diretrizes das diferentes administrações
com relação ao panorama amplo da economia nacional e ao projeto de país em desenvolvimento.
A atitude do Presidente Collor, por exemplo, ilustrou a capacidade que um líder tem de realizar me-
didas histriônicas e causar mudanças repentinas. De todo modo, foi apenas o encerramento de um
processo visivelmente decadente, e demonstrava, ao mesmo tempo, o tipo de condução política
e econômica que aquela administração ensejava. De modo diferente, mas com o mesmo principio
em mente, o Presidente Itamar Franco de pronto atendeu aos pedidos da classe artística e instituiu
medidas paliativas que reconfiguraram a relação entre Estado e Cultura em um novo patamar, mas
mantendo a coerência com sua linhagem política liberal.
O mais notável no caso brasileiro é que as duas fases de maior protecionismo ocorreram em dois
períodos ditatoriais, e isso ditou (com o perdão da repetição) o tom das relações entre Estado e Ci-
nema daí por diante, dando a este um papel de protagonista entre as demais áreas culturais no país,
com resultados geralmente satisfatórios, mas não duradouros, tanto do ponto de vista de contato
com o público quanto da qualidade geral dos produtos.
15 Com relação aos reality shows, a lei exige que os formatos e os produtores sejam 100% nacionais.
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A intervenção estatal sobre o cinema brasileiro variou ao longo do século passado e adquiriu um
tom uniforme no atual. Após um início liberal, com pequenos lapsos promotores no período entre
1912 e 1930, a política do Estado nas décadas de 1930 e 1940 tornou-se promotora de filmes educati-
vos, contribuindo para que se desenvolvesse a indústria como um todo. O caráter interventor ameni-
zou-se até o fim dos anos 1960, dando lugar a uma política que integrou características protetoras e
liberais. Os anos 1970 e parte dos 1980 viram a entrada de uma política fortemente intervencionista
e promotora, que depois se tornou paulatinamente liberal, sem, portanto, deixar de ser a grande
responsável pela estrutura do mercado –ou seja, promotora.
Encerrando este texto, não se pode dizer que a indústria cinematográfica brasileira foi politica-
mente ativa na maior parte de sua história. Liberal na alvorada, o cinema brasileiro recebeu uma
política cultural fomentadora nos anos 1930 e 40, para evoluir a mista nos anos 1950 e 60 e tornar-se
bastante promotora do começo dos anos 1970 até o fim dos 1980, sendo, por fim, mista no período
atual. Como se procurou demonstrar, essas variações foram muito mais fruto de projetos dos gover-
nos do que da própria organização do setor, mais ocupado em desfrutar das benesses ou sobreviver
às marés contrárias, articulando-se apenas em momentos específicos, como no começo dos anos
1950 e 2000, quando a conjuntura parecia mais favorável às suas reivindicações.
Revisando os dados dispostos, percebem-se quatro padrões gerais, todos interligados. Primeiro,
a estrutura do mercado de cinema, se competitiva, mista ou monopolista, tem na interação entre os
subsetores um fator menos determinante do que as pressões da globalização e as ações tomadas pe-
los governos, especialmente nos períodos ditatoriais de Vargas e do Regime Militar. Um dos pontos
que chama atenção ao observar este padrão é a aliança entre os cineastas e o governo militar repres-
sor, em seu momento mais “linha dura”, num projeto de criação, organização e suporte à indústria
nacional. A capacidade de articulação política da classe cinematográfica brasileira põe-se em marcha
na fase denominada Retomada, com tímidas origens nos períodos anteriores –tendo o III CBC como
o grande momento de articulação, antevisto a abertura dada pela primeira gestão do presidente Fer-
nando Henrique Cardoso.
16
A consciência da hegemonia estadunidense e das dificuldades de produ-
ção deu a certeza de que a ação em uníssono é importante para atingir objetivos e interesses comuns
na pressão por medidas de fomento.
O segundo padrão: as instituições criadas para proteger e fomentar o cinema guardam mais
relação com as já citadas questões exógenas do que com o setor propriamente. O Instituto Na-
cional do Cinema Educativo era responsável, em 1932, pela área como um todo, inserido no pro-
jeto nacionalista de Vargas. Apenas quando a identidade nacional se torna interesse do governo
é que o cinema recebe atenção, como um meio de propagação e ideologia e promover a “edu-
cação”, esquecendo-se de promover o hábito (cultural) de ir ao cinema em si. Nas décadas de
1950 e 60, GEIC e GEICINE foram criados como think tanks, cujas propostas deveriam catapultar
e proteger o cinema nacional, mas suas ações acabaram esvaziadas diante das pressões políticas
do cenário mais amplo e das discussões internas de blocos opostos, mesmo quando havia boas
propostas em pauta.
A política cultural do período militar institucionalizou o setor no país através da EMBRAFILME e do
financiamento de projetos variados, mas falhou ao subverter as leis de mercado e transformar a assis-
tência em regra, ou seja, a fazer da reserva de mercado que deveria criar o próprio mercado nacional
de cinema. Somente após 1985, com a criação do Ministério da Cultura, solidificaram-se as tendências
de relacionamento com o mercado e democratização da cultura. No meio dos anos 1990, as propostas
dos governos Sarney, Itamar e FHC fazem ver a evolução de um modelo de governo que defende o seu
16 Para informar-se mais sobre o termo Retomada, recomendo a leitura do capítulo 1 de Oricchio.
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desligamento do patrocínio direto à cultura, colocando-o como um dos agentes do circuito cultural e
propondo a liberalização do setor. Outra feição percebida na fase atual, de política cultural liberal com
um traço promotor e protetor, ecoa a orientação administrava expressa pela gestão em curso, de reco-
nhecimento das heterogeneidades, da relação entre cultura e mercado, da necessidade de fomento ao
artista não incluído na mecânica mercadológica. É no Governo Lula, durante a gestão de Gilberto Gil no
Ministério da Cultura, que se apresentam propostas efetivas de mudanças, dirigindo o fomento ao setor
para um “caminho do meio”, que mescle o desempenho de mercado e também a inovação, o acesso, a
democratização. Este é um caminho que se percebe ainda em processo.
O terceiro padrão diz respeito à concepção de filme brasileiro e da própria atividade em si, uma vez
que a dicotomia entre cultura e comércio marca este cinema como poucas vezes se vê na cinematogra-
fia mundial. À medida que evoluiu o monopólio da indústria nos anos 1930, o filme era considerado um
produto comercial, destinado às massas e ao entretenimento. A intervenção governamental varguista
tomou-o como um produto cultural e educativo, alterando de modo indelével seu caráter. Daí por dian-
te, passam a conviver as duas matrizes de pensamento, o que fica claro nas discussões entre os blocos
nacionalistas e universalistas do período do GEICINE. O Cinema Novo, movimento estético que até hoje
é a grande referência ao se falar em cinema brasileiro, tinha uma postura anti-industrial, que exacerbava
os conflitos entre os subsetores, colocando os elos finais da cadeia como “vilões” do processo, dando
uma visão de “artista incompreendido” ao cineasta, criando a mítica que até hoje acompanha o realiza-
dor cinematográfico neste país, e também deixando uma ideia genérica de que “fazer cinema” é filmar,
esquecendo que um filme só existe de verdade quando chega ao seu destino final, o público, seja em
exibições fechadas de cineclubes ou festivas, ou em grandes premières e concorridas sessões em multi-
plex. Nos anos finais da EMBRAFILME, somente uma estrutura monopolista de mercado conseguiria so-
breviver tanto tempo e com tão bom desempenho às pressões da concorrência externa com produtos
que não chegavam ao público. As respostas aos pedidos de auxílio no período pós-Collor mostraram
que o filme passava a ser visto como um bem comercial, e que precisaria dialogar com o público para
seguir existindo, mesmo com algum tipo de apoio estatal.
O quarto e último padrão diz respeito à associação do produto nacional com o exibidor e o capital
estrangeiro. A produção nacional sempre encontrou boa repercussão quando esteve associada às
majors. No começo da atividade, a oferta do filme estrangeiro desestabilizou a produção interna, e as
legislações estiveram ausentes, pois a boa relação com o principal fornecedor de películas e material
virgem era mais importante do que a proteção incisiva. O capital forâneo sempre se interessou por
oportunidades de investimento, quando este era garantido, e segue fazendo isso até hoje. Um dos
motivos que impediu a sedimentação do produto nacional foi a decisão política da EMBRAFILME de
promover somente a produção e a distribuição e manter a exibição fora de seu escopo de atuação,
também uma hipótese aventada entre as tantas que selaram seu fim. Atualmente, o sucesso das pou-
cas películas brasileiras nas salas de cinema só é possível ou com a coprodução da Globo Filmes ou
com a participação de empresas estrangeiras, quando não se utiliza dos dois expedientes, o que tem
sido a regra. A ligação com esses parceiros dá maiores possibilidades de escoar os filmes para as salas
do circuito comercial, divulgando suas estreias com boas estratégias de comunicação, fundamentais
para obter algum retorno de público.
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Liberal, interventora e mista: os perfis das políticas públicas de fomento ao cinema brasileiro no século xx
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www.ancine.gov.br
www.cultura.gov.br
Nuevos formatos, nuevos productores,
otras identidades: primeros resultados
de políticas audiovisuales en San Juan
Sandra Elena Buso / María Cecilia Vila
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de San Juan
Resumen
El siguiente trabajo lo abordamos desde dos perspectivas: el análisis de los discursos audiovisuales de reali-
zadores jóvenes de San Juan, durante 2011 y 2012, y por otro lado, el desarrollo de distintas políticas comu-
nicacionales, producto de la sanción de la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (SCA), en San Juan,
en lo que respecta al conjunto de acciones destinadas al fomento de la producción audiovisual para medios
como la TV Digital. Desde el Poder Ejecutivo Nacional, a través de Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios (MINPLAN) y con la coordinación de otras instituciones como el Instituto Nacional de Cine
y Artes Audiovisuales (INCAA), o el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) se han desarrollado una serie de
concursos y programas destinados al fortalecimiento de las comunidades audiovisuales que implica, en parte,
el financiamiento de contenidos. Estas producciones están destinadas a emitirse en las pantallas que deban
cumplir con las cuotas de material nacional y local establecidas por la ley de SCA.
La provincia de San Juan, a través de jóvenes realizadores, se ha sumado a las convocatorias federales con
una producción interesante, innovadora y con rasgos distintivos a los de su tradición. Los materiales selecciona-
dos para este trabajo, con distintas genealogías, permiten describir la cultura visual de los realizadores sanjua-
ninos. A partir de cortometrajes elaborados en 2011 y 2012 comienza una transformación de formatos audiovi-
suales. Ellos muestran rupturas propias que una nueva generación de realizadores hace dentro del género del
documental producido en la provincia. ¿Cuáles son esas rupturas? Para este análisis, consideramos la argumen-
tación (Nichols, 1997) como categoría para aproximarnos a los textos visuales, como así también las subcatego-
rías de perspectiva y comentario como aspectos que nos ayudarán a caracterizar estas nuevas producciones.
Este trabajo aborda las realizaciones locales no solo desde la vista exclusiva de sus contenidos, sino
de sus significados. Además, considera, como elementos que intervienen en la construcción de estos
textos, a las políticas de fomento mencionadas y a las nuevas formas de presentación del contenido: el
documental, con aportes de otros géneros como la ficción.
Para el análisis, tomamos en cuenta la producción de cuatro realizadores audiovisuales, su indepen-
dencia como trabajadores, su formación profesional en instituciones públicas, la participación en con-
vocatorias públicas y su predisposición a asociarse. ¿Qué tienen en común sus producciones? ¿Qué ob-
jetivos comparten como colectivo? ¿Cómo se relacionan? Son también algunos de los interrogantes que
intentaremos responder en la ponencia.
Palabras clave
Políticas comunicacionales, formatos audiovisuales, Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.
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Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades: primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
1. Nueva legislación para los servicios de comunicación audiovisual:
sus políticas para fomentar la producción federal
La Ley Nº 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, sancionada el 10 de octubre de 2009 por
el Congreso de la Nación, vino a reemplazar el Decreto Ley Nº 22.285 impuesto en la última dictadura,
en el año 1980. Tras 26 años del retorno a la democracia pudo cambiarse la legislación que regula el
espacio radioeléctrico argentino, hecho que no podía concretarse debido a la gran puja de los grupos
poder, los principales multimedios, favorecidos por la concentración impulsada fundamentalmente
en la década de 1990. La gesta de la actual ley fue parte de un activo debate impulsado en el seno de
gran parte de la sociedad, a pesar de que fue contrarrestado por los grupos que se verían perjudica-
dos, principalmente por la quita de licencias. La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual tuvo
su piedra basal en los llamados “21 puntos básicos por el derecho a la comunicación”, promovidos
por la Coalición por una Radiodifusión Democrática, una multisectorial interdisciplinaria de asocia-
ciones, sindicatos y grupos del tercer sector, vinculados a la comunicación que pujó por más de cinco
años una nueva ley de radiodifusión. El objeto de esta ley, según su artículo primero es la regulación
de los servicios de comunicación audiovisual en todo el ámbito territorial de la República Argentina
y el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la compe-
tencia con fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Quedan comprendidas en las disposiciones
de esta ley todas las emisiones que tengan su origen en el territorio nacional, así como las generadas
en el exterior cuando sean retransmitidas o distribuidas en él (Ley 26.522).
La ley pretende lograr la “democratización” de este bien, para eso, propone dividir el espectro
radioeléctrico en tres tipos de servicios: estatales, privados con fines de lucro (comerciales) y priva-
dos sin fines de lucro. Esta es una de las grandes novedades, ya que en la anterior ley sólo podían las
sociedades comerciales obtener licencias y el Estado se reservaba el derecho de otorgar estos servi-
cios donde justamente no eran rentables, como por ejemplo las zonas de frontera. Según afirma el
artículo 2 en cuanto al alcance de esta ley:
La actividad realizada por los servicios de comunicación audiovisual se considera una actividad de
interés público, de carácter fundamental para el desarrollo sociocultural de la población por el que
se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar informaciones,
ideas y opiniones.
2. Capítulo sobre determinación de políticas públicas
El capítulo 153 de la ley de SCA habla específicamente de las facultades que tiene el Poder Ejecutivo
Nacional para implementar políticas públicas para la promoción y defensa de la industria audiovisual
nacional en el marco de las previsiones del artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional:
Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la producti-
vidad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabaja-
dores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, su
difusión y aprovechamiento.
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Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades: primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
Para eso, según establece la legislación, el PEN debe adoptar medidas destinadas a promover la con-
formación y desarrollo de conglomerados de producción de contenidos audiovisuales nacionales
para todos los formatos y soportes, facilitando el diálogo, la cooperación y la organización empresa-
rial entre los actores económicos y las instituciones públicas, privadas y académicas, en beneficio de
la competitividad. Es por eso que insta a crear marcos que tengan por finalidad:
a) Capacitar a los sectores involucrados sobre la importancia de la creación de valor en el área no sólo en
su aspecto industrial sino como mecanismo de la promoción de la diversidad cultural y sus expresiones.
b) Promover el desarrollo de la actividad con una orientación federal, que considere y estimule la
producción local de las provincias y regiones del país.
c) Promover la actividad de productores que se inicien en la actividad.
d) Desarrollar líneas de acción destinadas a fortalecer el desarrollo sustentable del sector audiovisual.
e) Implementar medidas destinadas a la identificación de negocios y mercados para la inserción de la
producción audiovisual en el exterior.
f) Facilitar el acceso a la información, tecnología y a los ámbitos institucionales existentes a tal fin.
g) Desarrollar estrategias y coproducciones internacionales que permitan producir más televisión y
radio de carácter educativo, cultural e infantil. A tal efecto deberá prever la creación de un Fondo
de Fomento Concursable para la producción de programas de televisión de calidad para niños,
niñas y adolescentes.
La reglamentación de este artículo añade que se conformarán Consejos Mixtos integrados por re-
presentantes del Poder Ejecutivo Nacional, referentes del sector privado con o sin fines de lucro y
referentes de los sectores públicos, de los servicios de comunicación audiovisual del sector público
y académicos y de los sectores del trabajo, buscando establecer un proceso de dinamización y pla-
nificación estratégica participativa. Con ese mismo propósito se promueve la creación de Consejos
Provinciales de Comunicación Audiovisual y el fortalecimiento de agencias públicas de referencia a
través de los gobiernos provinciales y municipales con el objeto de sistematizar las oportunidades de
crecimiento y definir las principales áreas de intervención para reducir las brechas competitivas del
sector (Reglamentación Ley 26.522).
3. Políticas Nacionales
Por políticas públicas entenderemos el concepto aportado por Francesc Pallarés:
El conjunto de actividades de las instituciones de gobierno que, actuando directamente o a través de
agentes, van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Es un proceso
durante el cual un conjunto de decisiones se llevan a cabo durante un tiempo en el que se ponen en jue-
go distintos instrumentos o herramientas para la acción. Las políticas devienen entonces en la principal
guía para la acción pública. Así, una política podrá traducirse en normativas, en la prestación efectiva
de servicios, en transferencias económico-financieras específicas y en acciones de comunicación (edu-
cativa o coercitiva). (Pallarés, 1988)
Las políticas nacionales tomadas en cuenta en este trabajo serán las relacionadas al fomento de la
producción audiovisual televisiva; las cuales vienen diseñándose por el asentamiento y la expansión
de la televisión digital terrestre. Para eso, tomaremos los planes de fomento, que según la documen-
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tación oficial, pretenden federalizar la producción de contenidos y son coordinados por el Consejo
Asesor del Sistema Argentino de TV Digital Abierta, incluido en la órbita del Ministerio de Planifica-
ción, con ayuda del INCAA.
4. Plan Operativo de Promoción y Fomento
de Contenidos Audiovisuales y Digitales
El Consejo Asesor del Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre creó, en junio de 2010, el Plan
Operativo de Promoción y Fomento de Contenidos Audiovisuales y Digitales. Tiene como base cum-
plir con el artículo 93 de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que plantea la transición
a los servicios digitales a partir de la consideración de diversos actores sociales, es decir tanto licen-
ciatarios estatales, universitarios o de pueblos originarios, que producirán contenidos universales.
Además del artículo 153 que dice expresamente que el PEN debe efectuar políticas que impulsen la
producción audiovisual federal.
Entre sus objetivos están: fomentar la producción nacional de contenidos audiovisuales de cali-
dad; promover la creación de Polos Regionales de producción audiovisual; asistir y colaborar en el
desarrollo de las capacidades y habilidades para la producción audiovisual con tecnología digital.
De todo lo que abarca el Plan de Fomento, en este trabajo tomaremos únicamente aquellas
acciones destinadas al impulso de la producción de contenidos. Para eso, ampliaremos sobre los
Concursos Federales y el Subprograma Polos Audiovisuales.
4.1 Concursos Federales
El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, mediante un convenio que arti-
cula al Consejo Asesor del SATVD-T, la Universidad de San Martín (UNSAM) y el INCAA, implementó
concursos en todo el país, con competencias por regiones. La convocatoria para el primer concurso
fue lanzada a fines de julio de 2010, un mes después de aprobado el Plan de Fomento. La segunda
convocatoria se realizó a año siguiente (julio 2011). Estuvieron coordinados y gestionados por el IN-
CAA dentro de sus Gerencias Acción Federal y de Fomento.
Esta política tuvo como objetivo, en su primer año de implementación, tener 230 horas de ma-
terial televisivo para los nuevos canales digitales y serán parte del Banco Audiovisual de Contenidos
Universales Argentinos (BACUA), perteneciente al Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre y
coordinado por el Consejo Asesor.
Los concursos federales tienen dos ejes: la producción de contenidos para la Televisión Digital y
el fortalecimiento de las capacidades productivas de todo el territorio nacional; pueden participar
proyectos a nombre de personas físicas o personas jurídicas en las siguientes categorías:
• Serie de Ficción Federales: Producción de seis series de ficción de 8 capítulos de 26 minutos cada
uno, una por región del país, de producción nacional.
• Concurso Nosotros: Producción de un unitario de 26 minutos por cada provincia del país y uno por
la ciudad de Buenos Aires, y cuarenta y ocho cortos de 2 minutos cada uno, de producción nacional.
• Serie de Documentales Federales: Producción de seis series de documentales de cuatro capítulos de
26 minutos cada uno, uno por cada región del país, de producción nacional.
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En la primera convocatoria de proyectos de los Concursos Federales, la participación en San Juan
fue escasa ya que de todas las categorías sólo se presentaron dos postulantes para el Concurso No-
sotros (producción de unitario). Los aspirantes fueron Mario Bertazzo, documentalista de larga tra-
yectoria en la provincia y Manuel Saiz, joven realizador, ambos productores independientes. Las dos
propuestas fueron seleccionadas para ser financiadas. Bertazzo grabó el corto documental “Hijos de
la Tierra” y Manuel Saiz realizó “El Payo”. Según los dos ganadores los criterios de evaluación fueron
principalmente la factibilidad del proyecto, un contenido atractivo revelador de algún rasgo de la
identidad propia del lugar de origen. El premio del primer llamado del Concurso Nosotros fue la en-
trega de $60.000, en tres cuotas, para producir el documental. Los ganadores tuvieron un plazo de
90 días para la rendición del material. En la segunda convocatoria, el número de aspirantes no varió
en relación al año anterior, fueron tres, a unitarios documentales y uno a serie documentales. Quedó
solo seleccionado el proyecto de la realizadora Florencia Poblete para el Concurso Nosotros. En esta
oportunidad el monto para financiamiento ascendió a $90.000.
4.2 Subprograma Polos
El subprograma “Polos” está dentro de un programa más amplio denominado “Programa para
la integración regional y el desarrollo digital”, que se desprende el Plan de Fomento. El objetivo
general es fomentar la federalización de la producción de contenidos audiovisuales a través
de la implementación de un sistema en red de nueve Polos Audiovisuales Tecnológicos (PAT).
Para eso, cuentan con una participación directa las Universidades Nacionales, que tienen como
función realizar tareas de articulación y administración. El propósito es que participen en forma
conjunta con otros sectores gubernamentales y de la sociedad civil vinculados a la producción
audiovisual. Entre sus objetivos está promover la creación de contenidos audiovisuales que re-
flejen la cultura e identidades locales y regionales a través de modelos participativos de gestión
regional y local, fomentar la investigación y desarrollo de herramientas aplicables a la TDA,
dar asistencia técnica y equipamientos a los Polos, promover la generación y actualización de
saberes y habilidades de los recursos profesionales y no profesionales en materia audiovisual
de cada región y la incorporación de contenidos formativos a las carreras audiovisuales de las
Universidades Nacionales.
Según el diseño de la política, cuenta con tres ejes fundamentales: equipamiento, capacitación, e
investigación y desarrollo. A estos se agrega un cuarto que es un Plan Piloto de testeo y demostración
de capacidades instaladas y desarrollada, en una primera instancia de las universidades que adhieran
y en segundo lugar de los Nodos que coordinen.
San Juan integra el Polo Audiovisual de Cuyo, junto a las provincias de Mendoza y La Rioja (San Luis
integra el Polo de la Región Centro, con Córdoba y La Pampa). La cabecera de Polo es la Universidad
Nacional de Cuyo (Mendoza) y los Nodos son:
• Chilecito: coordinado por la Universidad Nacional de Chilecito.
• La Rioja: coordinado por la Universidad Nacional de La Rioja.
• San Juan: coordinado por la Universidad Nacional de San Juan.
• Mendoza Sur: coordinado por la Facultad Regional de San Rafael, de la Universidad Tecnológica Nacional.
• Mendoza Centro: coordinado por la Universidad Nacional de Cuyo.
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En ese primer Plan Piloto, desde el Creacom (Centro de Creación para Medios de Comunicación Ma-
siva), unidad de producción audiovisual de la Universidad Nacional de San Juan, encaró la realización
de los programas piloto que le tocó realizar a la UNSJ. Así se produjeron dos series de programas; una
de piso llamadas “Agua, precioso elemento”
1
(de cuatro capítulos de 26 minutos) y otro más de tipo
documental, denominada “Presentes”
2
(de ocho capítulos de 26 minutos).
En ambas producciones, al no estar constituido aún el Nodo Audiovisual San Juan
3
, participó de
sólo personal del Creacom, tanto en la idea de los guiones como en la realización, a diferencia de
otras UUNN, no se convocó en esta primera instancia a sectores o actores de la comunidad audiovi-
sual local. Estas producciones pudieron realizarse en tiempo y forma y fueron financiadas con parti-
das presupuestas del Programa Polos que se destinaron en este caso a la Universidad Nacional de San
Juan. Hasta la actualidad, la única de ambas producciones que logró ser televisada en un canal de aire
local fue la serie “Presentes”, transmitida durante el año 2012 por la pantalla de Canal 8 San Juan, en la
cual la universidad emite, una vez por semana, su programa de media hora “Universidad y Sociedad”.
Una vez formado el Nodo Audiovisual San Juan, y puesto en marcha el plan “Fábrica de TV”, que
buscó financiar microficciones, informes periodísticos y programas piloto de televisión de estudio, en
la provincia primero se grabó el corto ficcional “El Pan Gigante”, para la futura señal llamada “Aqua
Mayor”, destinada a una audiencia de adultos mayores. Esta historia fue guionada por la periodista
Laura Claro y fue dirigida por el realizador Pablo Pastor, ambos sanjuaninos. La convocatoria inicial,
desde Polos, tenía como premisa grabar una ficción en la cual un abuelo o una abuela contara una
historia típica del lugar donde vivía. Esta producción es la que tomaremos como parte de la muestra
que intentaremos analizar en este trabajo.
Cabe destacar que dentro del marco del Nodo Audiovisual San Juan, desde el Programa Polos
también se financiaron dos informes periodísticos de dos minutos cada uno, y el piloto de una pro-
grama de piso, de tipo magazine cultural. Este último material aún no se han dado a conocer y han
sido grabados entre los últimos meses del 2012 y el primer trimestre de 2013.
5. Nuevas producciones: documentales y ficción con identidades locales
En este trabajo intentaremos analizar los unitarios documentales “El Payo”, de Manuel Saiz; “Hijos
de la tierra”, de Mario Bertazzo
4
; “El Apagón de Florencia Poblete” (los tres ganadores del Concurso
Nosotros), y la micro ficción “El Pan Gigante”, dirigida por Pablo Pastor (corto realizado a través de una
convocatoria del Programa Polos Audiovisuales).
Tanto documental como ficción en este trabajo los consideraremos como textos y como géne-
ros cinematográficos
5
que muestran una visión del mundo a través de una argumentación, según la
propuesta del autor Bill Nichols (1997:161). Desde su aporte, los documentales cuentan con una lógi-
ca informativa: la economía de esta lógica requiere una representación, razonamiento o argumento
1 En el programa se abordó la importancia del agua desde un punto de vista geográfico, geológico e histórico para la región
cuyana, a través de informes y entrevistas con investigadores calificados en estas temáticas.
2 Presentes hace un repaso de los años de la última dictadura en la provincia de San Juan, cuáles eran los centros clandestinos
de detención, quiénes desaparecieron, quiénes fueron los presos políticos, etc.
3 La producción fue un año antes de la inauguración del Nodo.
4 “El Payo” e “Hijos de la montaña” ya integran el catálogo del BACUA y están disponibles, para su visualización, en el sitio web
de Contenidos Audiovisuales Argentinos (www.cda.gob.ar)
5 Aclaramos que no haremos diferencia por el tipo de soporte, ya que el cuerpo analizado fue grabado en formato digital.
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acerca del mundo histórico. La economía es básicamente instrumental o pragmática: funciona en
términos de resolución de problemas (Nichols, 1997:170). En el caso de la ficción, el autor destaca que
la economía es de conflicto, con complicaciones y la resolución está basada en personajes que inten-
tan avanzar sobre ese conflicto y acaba con sugerencias de otras acciones o respuestas necesarias en
otro tiempo y lugar, en una nueva escena (Nichols, 1997:170).
La argumentación, como categoría general, puede dividirse en dos subcategorías llamadas pers-
pectiva y comentario, a decir de este autor. Mientras la perspectiva es el modo en que un texto docu-
mental ofrece un punto de vista particular a través de una representación del mundo, el comentario
es el modo en el que una pieza documental audiovisual ofrece una afirmación particular acerca de
ese mundo o sobre la perspectiva que ha presentado tácitamente (Nichols, 1997: 162). Es por esto
que Nichols destaca que el comentario se encuentra en un “metanivel”. Para dar cuenta cuál es la
perspectiva o el comentario agrega que todos los documentales establecen relaciones entre propie-
dades formales como el grado de conocimiento, el grado de subjetividad, el grado de conciencia de
sí mismo y el grado de comunicatividad que tiene la obra. En cada una de las producciones elegidas
para el análisis intentaremos dar cuenta de cuál es la perspectiva y el comentario y sus componentes
formales para aproximarnos a un análisis.
“Hijos de la montaña”, de Mario Bertazzo (guión y dirección), cuenta la historia del descubrimiento
de la momia del Cerro del Toro, el cuerpo de un joven Inca, a través de una expedición de montañis-
tas, realizada en 1964, y el reclamo por parte de la comunidad de Malimán (localidad cordillerana,
al norte de la provincia, en el departamento de Iglesia) y la comunidad huarpe por su restitución al
lugar de origen. El cuerpo, una vez que fue encontrado se exhibe, hasta la actualidad, como una pie-
za del Museo Gambier, ubicado en el municipio Rawson, del Gran San Juan. El conocimiento sobre
este conflicto y su historia es aportado por muchas voces: los habitantes de la localidad (a través de
maestros y alumnos de la escuela de allí que han estudiado la historia de ese hallazgo y actualmente
reclaman su restitución), los descendientes de huarpes y de los expedicionarios que encontraron el
cuerpo aborigen, los investigadores, arqueólogos, que hacen su trabajo de campo en la zona y apo-
yan el reclamo, historiadores consagrados y personajes de la cultura, como Osvaldo Bayer y Adolfo
Pérez Esquivel, que acompañan las luchas de pueblos originarios.
El mayor grado de subjetividad del documental está dado por los personajes más afectados por
este conflicto. Así los miembros de la comunidad cuentan, y se emocionan, cómo los afecta esta
imposición de haber extraído algo propio de ese lugar para llevarlo a la ciudad a ser exhibido casi
como un elemento despojado de sus carácter humano. Con las imágenes de archivos y los testi-
monios de los investigadores, el realizador presenta la información más “objetiva”, en tanto ayuda
al espectador a situarse en la historia del descubrimiento, su importancia y su conflicto. Betazzo, el
director, reconoce que:
El trabajo documental “Hijos de la Montaña” intenta disparar un debate sobre la exposición de cuerpos
humanos en los museos y profundizar sobre los derechos de los pueblos originarios a sus reclamos de
restitución. El relato de esta película se construye desde un posicionamiento claramente favorable a di-
chas restituciones y se cimienta en los testimonios de quienes llevan adelante esta lucha y de científicos
de profundos conocimientos… (sinopsis del documental)
El grado de conciencia de sí mismo, para Nichols, es el punto en el que un agente expositivo se re-
conoce así mismo, es la conciencia que el texto tiene de sí (Nichols, 1997:167). En el caso de esta obra
la exposición de la argumentación es explícita ya que el espectador puede identificar claramente
que está frente a una pieza documental cuya perspectiva del conflicto está dada por el lado de los
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agentes sociales afectados. Utiliza recursos en los cuales los entrevistados hablan a cámara, imáge-
nes y audios de archivos, hay saltos en el espacio: la obra se grabó en San Juan, Mendoza y Buenos
Aires. Por último, el grado de comunicatividad del texto, de la obra, es lo que puede revelar. En este
caso consideramos bastante significativo el aporte que hace porque el conflicto de la restitución de
la momia del Cerro del Todo es comentado desde el punto de vista de los sujetos sociales que difícil-
mente tendrían acceso a la realización de un audiovisual sobre su problema o injerencia en la agenda
mediática de la ciudad de San Juan para mostrar lo que les pasa. Esta perspectiva es reforzada por los
sujetos aliados que acompañan en esa causa: investigadores científicos y personajes reconocidos en
el quehacer cultural y de derechos humanos, del país.
“El Payo”, guionado y dirigido por Manuel Saiz, cuenta la historia de Antonio “El Payo” Matese-
vash, un consagrado corredor de ciclismo de San Juan, en la década de 1960, y cómo un accidente
le cambió la vida en el esplendor de su carrera. Esos años son considerados como la época de oro
de un deporte muy popular en la provincia. El conocimiento que aporta está básicamente dado por
su protagonista que relata en primera persona quién es ahora, a qué se dedica, quién fue y cómo
fueron aquellos años en los que se convirtió en un referente deportivo. También puede apreciarse
la voz de un periodista sanjuanino especializado en ciclismo, que colabora con información del
personaje y la historia de esta práctica. La subjetividad está dada también por su personaje central,
que lo posiciona como ídolo. El relato es emotivo y nostálgico sobre su carrera, sus récords y las ad-
versidades físicas de las pudo sobreponerse después de un accidente mientras corría. A través del
personaje, el director intenta hacer una pincelada de aquella época de esplendor del ciclismo, en
la cual corredores locales competían a nivel internacional. Las imágenes de archivo cumplen un rol
fundamental, ya que en esta obra se aprecia el rescate de material fílmico, en 16mm, que guardaba
Matesevash. El grado de conciencia de sí mismo en este documental no es tan fuerte como el de
“Hijos de la Montaña” porque el relato es más individual, subjetivo y emotivo. Toda la reconstruc-
ción de ese tiempo es a través de lo vivido por el protagonista, con relatos frente a cámara, con
locaciones que él mismo recorre para explicar qué pasó allí. La comunicatividad de esta propuesta
revela parte de la vida del personaje y la historia de este deporte en San Juan, trata de explicar por
qué es todavía una actividad tan popular.
“El apagón”, de Florencia Poblete (guión y dirección), cuenta la historia de Don Videla, el mítico
proyectorista del Cine San Juan, y otros cines desaparecidos en la provincia. También, a través de un
relato en primera persona, el protagonista nos aporta el conocimiento sobre el oficio de proyectar
películas en fílmico, cómo fue la época de los grandes cines locales, y qué opinión tiene una persona
de ochenta años sobre los cambios tecnológicos en el trabajo que hizo durante sesenta años. Esta
pieza tiene un alto grado de subjetividad porque el relato está construido desde una perspectiva con
visión nostálgica, pero entretenida, sobre lo era su trabajo. En lugar de usar imágenes de archivos (a
penas se muestran un puñado de recortes de diarios), el protagonista recorre las instalaciones que
alguna vez fueron su espacio laboral. El contraste de lo que él narra contrasta con el escenario en el
que se convirtió: una iglesia evangélica, una zapatería. El apagón también muestra la vida personal
de Don Videla, su contexto familiar y sus sueños: conocer los estudios del programa Filmoteca, de
Canal 7, que ve todas las noches y el archivo fílmico de sus conductores y productores: Fernando Peña
y Fabio Manes. De la muestra elegida, es el único audiovisual de modalidad interactiva: su directora
aparece en cuadro, dialoga con el personaje, lo acompaña en cada uno de sus recorridos, y la obra
muestra todo el tiempo la realización del documental del proyectorista (se ven, además, el sonidista
y los productores). Es por esto que el grado de conciencia de sí mismo está siempre presente, porque
el espectador observa cómo hacen un documental en el documental. Al igual que en “El Payo”, el
grado de comunicatividad está dado por el mismo relato del protagonista, como cita de autoridad,
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como sujeto propio de una época, de un acontecer cultural. La obra de centra en la historia de las
salas de proyección de cine en la provincia, la vida personal de un proyectorista y los avatares propios
de su oficio.
Finalmente, “El Pan Gigante”, guionado por Laura Claro y dirigido por Pablo Pastor, si bien es una
microficción, aplicaremos las categorías de análisis. Nichols describe que las ficciones pueden ser seme-
jantes a los documentales de observación, en tanto hacen hincapié en la no intervención del realizador.
En “El Pan Gigante”, en una tautología, la protagonista le cuenta a su nieta una historia que su misma
abuela le contaba sobre un pan, mientras amasan el suyo. Cuando la abuela narra se recrean los esce-
narios de la historia que alude a la montaña y los paisajes de los pueblos cordilleranos sanjuaninos, en
donde se origina el relato. Sus actores no son profesionales y la persona que actúa de abuela cuenta
su propia historia. Esto se conoce al final del corto, en una leyenda que agrega que la protagonista es
lo que realmente actúa: “una abuela que cuenta cuentos”. El conocimiento que aporta esta ficción es
el mantenimiento de un relato (cuento), su superviviencia, a través de una tradición oral pasada por
generaciones. La subjetividad está dada por la relación afectiva entre a abuela y su nieta, sus miradas,
gestos, el tono de voz hacen que la narración sea emotiva y cálida para quien la ve. En este audiovisual,
el grado de conciencia de sí mismo, al ser ficcional, es mínimo. Mientras el espectador ve la obra no po-
dría deducir, sino hasta la leyenda del final, que la protagonista es en “la vida real” lo que interpreta en la
ficción. La comunicatividad de este texto está en mostrarnos cómo se asegura la transmisión cultural (el
cuento y el amasado de pan) porque la abuela le cuenta las historias a su nieta, como su abuela le contó
a ella. La ficción no sitúa el lugar exacto en el cual se desarrolla la acción, pero sus paisajes nos remiten
hacía los pueblos del oeste de San Juan. Nos muestra cómo los relatos originados en esos lugares se
mantienen vivos y se traspasan en situaciones cotidianas como puede ser durante el amasado de pan.
Los audiovisuales seleccionados aluden con nostalgia, pero sin melodrama, a un pasado. Dos de
ellos a épocas de esplendor en la cuales sus personajes fueron protagonistas o cumplieron roles
importantes: la época de oro del ciclismo, el tiempo de los grandes cines. Relatos documentales con
escenarios locales que se han transformado, en la actualidad, pero que a través de historias con imá-
genes atractivas y emotivas podemos conocer cómo alguna vez fueron. Ficciones que nos muestran,
sobre bases de realidad, cómo sobrevive una parte de la literatura oral que se comparten de forma
noble entre distintas generaciones, en los pueblos cordilleranos.
Los tres relatos (“El Payo”, “El Apagón” y “El Pan Gigante”) se sostienen en torno a la construcción
de un personaje, sencillo y conocido por la comunidad ya sea en el campo cultural o deportivo de la
provincia. Comparten el hecho de que la geografía es conocida, hay siempre encuadres que refieren
al lugar familiar: la plaza de la ciudad, la casa rural; las rutas locales y la geografía árida propia de San
Juan. Estos personajes y los testimonios que se incluyen, son simples, en primera persona y encar-
nados por sus protagonistas en entornos cotidianos y que hacen a su hacer profesional, a su vida
familiar, a su consagración como referentes locales.
Acordamos en que el documental aborda el mundo en el que vivimos en vez de mundos en los
que imaginamos vivir (Nichols, 1997:155).
6. Sobre nuevos realizadores
Las producciones audiovisuales, a través de la mirada de directores jóvenes, que a mejores oportu-
nidades y fuentes de financiamiento, devuelven la posibilidad de mostrar la cultura de un lugar al
que pertenecen, los ídolos, locales, la diversidad cultural y los héroes cotidianos que conforman una
Argentina diversa.
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Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades: primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
Los realizadores hablan de sus obras como documentales; se asumen en el rol de documentalis-
tas, de aquellos personajes que, al igual que sus obras, les ha costado mucho trascender. En los auto-
res, se advierte la necesidad de rescatar personas que son claramente identificables en la comunidad
de origen. Personas y personajes que tienen grandes historias para contar y que pueden trascender
más allá del lugar de donde vienen.
Los realizadores de la muestra tomada en este trabajo son trabajadores independientes que
pujan por insertarse en el incipiente mercado audiovisual local. En sus currículum comparten ha-
ber trabajo en relación de dependencia en productoras de la provincia (orientadas sobre todo a
la producción audiovisual publicitaria) e intentar abrirse paso como trabajadores independientes
monotributistas. Mario Bertazzo (59) y Manuel Saiz (38) cuentan con una producción propia, ambos
tienen equipamiento fundamental con la que forman, cada uno, una pequeña productora audio-
visual
6
con proyectos autogestionados y servicios que ofertan tanto a clientes de la Ciudad de San
Juan como de otras provincias.
Los dos directores más jóvenes, Florencia Poblete
7
(29) y Pablo Pastor (28), volvieron hace me-
nos de dos años a San Juan para reinsertarse laboralmente después de trabajar a gran escala en
Buenos Aires y en el extranjero. En la actualidad comparten algunos proyectos, han grabado un
corto autogestionado y recientemente ganaron un concurso del INCAA, por San Juan, para el fi-
nanciamiento de un telefilm documental, en el cual abordarán “la cuyanía”, como práctica cultural
y folclórica de la región.
Saiz y Poblete, junto con otros profesionales e iniciados en la realización audiovisual, fundaron
hace un año la Asociación Sanjuanina de Cine y Artes Audiovisuales, integrada sobre todo por pro-
ductores y animadores. Esta organización recientemente forma parte de la Red Argentina de Do-
cumentalistas (RAD), y ya ha realizado una serie de actividades como charlas abiertas al público y
proyección de material local audiovisual en el Festival de Cine UNASUR, además integra el Nodo
Audiovisual San Juan, en el Programa Polos, y dos socios han podido presentar proyectos para su
financiamiento.
7. Consideraciones finales
Coincidimos con que es necesaria una televisión con miradas regionales, con historias locales y un
abanico de personajes que posibilitan la apertura de flamantes ventanas para la construcción de
nuevos relatos donde los protagonistas son seres y espacios valorados por las comunidades de una
riqueza y tradición inabarcable (Ambrosis 2012:133). Es parte de la transformación que propone la Ley
de Servicios de Comunicación Audiovisual.
Si bien no es posible, a dos años de la implementación de políticas públicas de fomento
a la producción audiovisual, realizar un análisis exhaustivo del impacto que estas acciones
han tenido en nuestras provincias, creemos factible resaltar algunos aspectos positivos como
primeros resultados:
• Producciones de gran calidad en tanto tipo de historia y estándares técnicos.
• Revalorización de los personajes y las historias locales.
6 Bertazzo es titular de “Doble Zeta Productora”, y Saiz de “Urka Comunicación”.
7 Poblete es directora del “Festival de Cortometrajes Penca”, un acontecimiento cultural autogestivo que lleva ocho ediciones
en la provincia de San Juan.
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Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades: primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
• Profesionalización y la posibilidad de pantallas nacionales para producciones locales de realizadores
independientes.
• Accesibilidad en los concursos y tipo de financiamiento que permite cumplir con lo previsto.
• Visibilidad de un pequeño grupo de realizadores que comparten algunos aspectos en la concepción
del documental y que participa de convocatorias públicas para financiar sus producciones. Dos de
los cuatro realizadores, tomados en este trabajo, han vivido y trabajado fuera de la provincia en los
últimos años y reconocen la apertura y el crecimiento en cuanto a financiamiento de audiovisual a
nivel nacional, y la posibilidad de seguir con el desarrollo de proyectos en San Juan. Encontramos
en ellos una actitud proactiva a asociarse, capacitarse, y cooperar en proyectos audiovisuales, un
ejemplo es la asociación que formaron hace un año.
Algunos puntos para pensar y quizá mejorar a futuro tiene que ver con la circulación local y regional
de las producciones realizadas. Hasta el momento el único corto televisado ha sido “El Payo”, en Canal
Encuentro en abril de 2012, señal que en San Juan se ve por TV cable y TDA. En el caso de “Hijos de la
montaña”, la première fue en el canal 10 de Río Negro (comercial, de aire). Si se han mostrado ha sido
a través de proyecciones en salas de cine o en muestras cerradas, con público acotado. Creemos que
si bien la intención de estos concursos es federalizar la producción de contenidos, objetivo cumplido,
queda ajustar que esas producciones también sean mostradas y valoradas en su lugar de origen. Esto
hace también a los objetivos que propone la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual. Hasta
ahora, la única producción emitida en una pantalla local fue la serie “Presentes” en el Canal 8, el canal
de más antigüedad de la provincia, y el que más alcance tiene. La emisión se gestionó desde la misma
Universidad Nacional de San Juan. Cabe destacar que en este canal se transmite el programa semanal
“Universidad y Sociedad”, producido por el Creacom, la productora audiovisual de esta institución, en
la que actualmente se encuentra instalado el equipamiento del CEPA.
Las políticas nacionales cumplen con el objetivo de federalizar la producción de contenidos y dar
un fuerte impulso a la realización audiovisual en el resto del país, anteriormente concentrada por un
puñado de productoras de Buenos Aires, sobre todo los formatos ficcionales. En la presentación del
Subprograma Polos se resaltó el objetivo democratizar los medios de producción, poniendo en valor
los recursos humanos y materiales locales. En el caso de San Juan, las políticas nacionales cubren una
carencia de acciones por parte del Estado provincial en este sector. En esta primera ocasión, con los
Concursos Federales se dio la oportunidad de producción a realizadores de una amplia trayectoria y
también a más jóvenes. Destacamos que en este tipo de políticas de fomento, al menos en el caso de
San Juan, pueden beneficiarse nuevas generaciones que intentan grabar sus proyectos.
Estos primeros financiamientos han sido iniciativas que no solo contribuyen en el incentivo eco-
nómico, sino también profesional, que da posibilidades de conocer el trabajo de directores y guionis-
tas sanjuaninos en otros lugares del país.
Referencias bibliográficas
Ambrosis, F. (2012), Las voces de la región, razones nuevas para construirnos en imágenes. En Construyendo
historias, ver para creer en la televisión. Relatos y narraciones en la Televisión Digital Argentina, La Plata,
Ediciones EPC.
Decreto Nº 1.225/2010, Reglamento de la Ley de SCA Nº 26.522.
Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual Nº 26.522.
Nichols, Bill (1997), La representación de la realidad, Barcelona, Paidós.
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Nuevos formatos, nuevos productores, otras identidades: primeros resultados de políticas audiovisuales en San Juan
Pallarés, Francesc (1988), Las políticas públicas. El sistema político en acción, Revista de Estudios Políticos
(Nueva Época), Nº 62.
Videografía
Informe La TV digital y las universidades se unen para crear contenidos audiovisuales, (2010), realizado por la
Coordinación de Prensa y Comunicación de TV Digital Abierta (Argentina) Disponible en: http://
www.youtube.com/watch?v=UdeglM-EqG8&feature= related.
Informe Red Universidades | TV Digital, (2010), realizado por el canal on line de la Universidad Tres de Febrero.
Disponible en http://www.youtube.com/watch?v=DtZR2-DTRcs&NR=1
Políticas de comunicación y
estructura del sistema de medios
en la Argentina de principios de los años 90
Bernadette Califano
Universidad de Buenos Aires / Universidad Nacional de Quilmes / CONICET
Resumen
La regulación en materia de políticas de comunicación en Argentina durante las últimas dé-
cadas del siglo XX se caracterizó principalmente por el abandono de los postulados de los
años setenta respecto de la necesidad de una fuerte presencia estatal en la definición de po-
líticas. Por el contrario, predominaron las tesis neoliberales que abogaban por el corrimiento
del Estado, la desregulación de los mercados, la liberalización de los sistemas financieros y las
privatizaciones, con el objetivo de reducir el gasto público y mantener una disciplina fiscal que
permitiera a los países endeudados hacer frente a sus compromisos de pago.
El objetivo de este trabajo es analizar y describir la política de comunicación y la conforma-
ción del mapa de medios en Argentina durante el primer lustro de los años 90, con especial
foco en los grupos empresariales que resultaron adjudicatarios de las licencias de los canales
de televisión 11 y 13 en 1989.
Esta ponencia forma parte de una investigación mayor que llevo adelante en la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires para la elaboración de mi tesis de doctorado.
La tesis se propone analizar el modo en que los medios gráficos de circulación nacional constru-
yen noticias sobre medidas de política de comunicación que afectan los intereses corporativos
de las empresas de medios en Argentina, por medio de un estudio de casos entre 1989 y 2007.
El enfoque teórico-metodológico propuesto apuesta a reunir perspectivas de análisis que
suelen utilizarse de manera separada. Me refiero a los estudios sobre políticas públicas de co-
municación, la economía política de la comunicación y la cultura, y el análisis del contenido
de los medios masivos. La tesis busca describir la evolución de las políticas de comunicación a
lo largo del período bajo estudio, su influencia en la conformación del sistema de medios en
Argentina, y las coberturas periodísticas realizadas por medios gráficos de circulación nacional
sobre casos concretos de políticas. Así, se pretende analizar de qué forma los medios cubren
acontecimientos sobre medidas regulatorias que afectan los intereses corporativos de los gru-
pos empresariales a los que pertenecen.
En esta ponencia se analiza una pequeña parte de este proyecto, que consiste en des-
cribir las características del sistema de medios y la política de comunicación encarada en
Argentina entre 1989 y 1995.
Para ello, en primer lugar se desarrolla el contexto político y económico que se vivía en
Argentina hacia 1989, y se describen las características de las reformas estructurales encaradas
por el primer gobierno de Carlos Menem (1989-1995). A continuación se explicita el proceso de
privatización de los canales capitalinos de televisión abierta, la primera de todas las privatiza-
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Políticas de comunicación y estructura del sistema de medios en la Argentina de principios de los años 90
1. Los inicios de los años 90 en Argentina
Hacia fines de la década de 1980 Argentina atravesaba una fuerte crisis, caracterizada por una cre-
ciente hiperinflación y por la ingobernabilidad del sistema económico.
1
Raúl Alfonsín, de la Unión
Cívica Radical, presidía el país desde el retorno a la democracia en diciembre de 1983, y contaba con
mandato constitucional hasta fines de 1989. Pero el “consenso de terminación” (Palermo y Novaro,
1996) que se configuró en la sociedad argentina, motivado por los problemas económicos, la frustra-
ción en la democracia como instancia de resolución de conflictos y las dificultades del gobierno para
resolver disputas de poder con distintas corporaciones sociales, devino en una disposición proclive
en la sociedad a ensayar un cambio de rumbo. Fue así que el candidato del Partido Justicialista, Car-
los Saúl Menem, ganador de las elecciones presidenciales, asumió de manera adelantada la primera
magistratura de la Nación, el 8 de julio de 1989.
En su discurso de asunción ante el Congreso Nacional, Menem subrayó el hecho de que su llegada
anticipada a la Presidencia respondía a un pedido explícito de sacar al país de la “crisis terminal” en
la que se hallaba. Esta situación fue utilizada por el nuevo mandatario para justificar la necesidad de
implementar cambios drásticos y veloces, que requerían de una concentración de poder en el Ejecu-
tivo para su realización.
Se introdujeron así una serie de reformas, en línea con el recetario neoliberal propuesto por el
“Consenso de Washington” (Williamson, 1990), sobre la base de un diagnóstico que suponía la nece-
sidad imperiosa de achicar el Estado para reducir el gasto público. Estas medidas incluían, entre otras,
la privatización de numerosas empresas estatales, la apertura comercial, la desregulación de los mer-
cados, la flexibilización laboral y una serie de modificaciones impositivas que se encontraban en las
antípodas de la trayectoria política del Partido Justicialista, y que habrían de transformar el modelo
económico vigente y redefinir el rol del Estado en la economía.
2. Las reformas estructurales
Las reformas implementadas en Argentina alcanzaron un ritmo y una velocidad sin precedentes, en
comparación con las efectuadas en otros países latinoamericanos, pero no formaron parte de un es-
1 Sobre este tema pueden consultarse los trabajos Aboy Carlés, 2001; Pucciarelli, 2006; Palermo y Novaro, 1996; entre otros.
ciones encaradas por el Estado argentino en esta época. Luego se detalla la conformación de
los grupos adjudicatarios de las emisoras y se analiza la evolución que estas empresas tuvieron,
tanto en materia de ventas como de ranking empresarial, hasta 1995. Finalmente, se enumeran
los rasgos salientes de la política de comunicación desarrollada en esta etapa.
Palabras clave
Estructura de medios, políticas de comunicación, regulación.
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Políticas de comunicación y estructura del sistema de medios en la Argentina de principios de los años 90
quema estratégico orientado a aumentar la productividad de la economía en el largo plazo, sino que
constituyeron una suerte de “fuga hacia adelante”,
2
una herramienta del programa macroeconómico
de estabilización.
El nuevo gobierno envió al Congreso de la Nación un conjunto de leyes “ómnibus” que represen-
taban la concesión de la “suma del poder público” al Poder Ejecutivo Nacional (PEN), con relación al
destino de buena parte del patrimonio estatal y social (Abeles, 1999). La principal de esas leyes era la
Ley de Reforma del Estado N° 23.696, por medio de la cual se autorizaba al PEN a intervenir todos los
entes, empresas y sociedades de propiedad estatal, para proceder luego con su privatización total
o parcial. Entre estas sociedades se encontraban varias emisoras de radiodifusión y los canales de
televisión abierta.
Esta ley inauguró una nueva fase en cuanto al papel del Estado en la economía y dio paso a la
emergencia de nuevos mercados y áreas privilegiadas –con subsidios explícitos e implícitos y cuasi
rentas extraordinarias–, protegidas de la competencia a través de la consolidación de monopolios
u oligopolios no innovadores ni transitorios (Nochteff, 1994). Así, se abrió paso a la generación de
ámbitos privilegiados de acumulación (APA), definidos por su función como una fuente de genera-
ción de ganancias extraordinarias para un sector empresario; y, por su forma, como un entramado
de prácticas articulatorias entre actores públicos y privados que se sostienen a lo largo del tiempo
(Castellani, 2009).
La privatización de los canales capitalinos de televisión abierta 11 y 13 constituyó el puntapié
inicial para la configuración de un ámbito privilegiado de acumulación en el mercado de medios de
comunicación en Argentina, gracias a las relaciones establecidas entre el Estado y las empresas de
medios, a lo largo de un proceso donde el Estado, lejos de desentenderse de la dinámica económica
como lo proponían los postulados neoliberales, encaró un proceso “re-regulatorio”, posibilitando a
ciertas empresas obtener posiciones económicas de privilegio (Califano, 2012a).
3. La privatización de los canales de TV abierta 11 y 13
La Ley de Reforma del Estado efectuó modificaciones sustanciales en materia de comunicación para
permitir a las empresas de medios gráficos nacionales y a sociedades anónimas provenientes de cual-
quier sector de la economía acceder a licencias de radio y televisión, algo que estaba expresamente
prohibido por la ley de radiodifusión que databa de 1980. Este fue el primer paso para la privatiza-
ción de los canales de televisión abierta, dentro de un proceso privatizador más amplio de empresas
estatales que incluyó a la compañía telefónica ENTEL, Ferrocarriles Argentinos, Obras Sanitarias de la
Nación y Yacimientos Petrolíferos Fiscales, entre otras.
El proceso privatizador de los canales de televisión abierta de la Ciudad de Buenos Aires se llevó
a cabo entre agosto y diciembre de 1989. Las emisoras, en manos estatales desde 1974, padecían
importantes déficit financieros, debido a deudas contraídas por la compra de material fílmico, agra-
vadas por la hiperinflación y la crisis energética de la década del ochenta. Dicha crisis había limitado
considerablemente las horas diarias de programación televisiva, lo que generó que muchos anun-
ciantes trasladaran sus pautas publicitarias a medios gráficos y radiales.
Por tal motivo, el ministro de Obras y Servicios Públicos del primer gobierno de Carlos Menem,
José Roberto Dromi, propuso cerrar las emisoras para reducir el gasto público. Ante esta noticia, los
trabajadores de los canales iniciaron un movimiento para impedir su cierre y preservar así sus pues-
2 Tomo esta expresión de Palermo y Novaro (1996), quienes citan a Gerchunoff y Castro, Fanelli y otros.
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tos de trabajo. Los sindicatos de trabajadores de los diferentes rubros se agruparon y conformaron
la Comisión Sindical de Medios de Comunicación Social (COSIMECOS). Esta unión de asociaciones
gremiales logró pactar una “co-administración” entre el Estado y los sindicatos, para gestionar con-
juntamente los canales y algunas radios por un breve período, siempre y cuando no se profundizase
el déficit de las emisoras. La administración compartida resultó exitosa, dado que en el plazo de tres
meses se logró el autofinanciamiento de los canales (Rachid, 1996). Pero, de todos modos, la decisión
de privatizar los canales ya estaba tomada.
3

El 26 de septiembre de 1989 se llamó a concurso público para la privatización de los canales 11 y
13, y se aprobaron los pliegos de bases y condiciones. Los proponentes para la licitación podían ahora
–tras la Ley de Reforma del Estado– ser sociedades anónimas provenientes de cualquier sector de la
economía y estar vinculados con empresas de medios gráficos nacionales. Debían, además, acreditar
solvencia patrimonial para hacer frente a la inversión, antecedentes profesionales y culturales, y pre-
sentar una propuesta de programación para una semana tipo. La base para la licitación de Canal 11
fue de u$s 3.845.484, mientras que la de Canal 13 fue de u$s 5.207.198 (Califano, 2012a).
COSIMECOS presionó para incluir en los pliegos un porcentaje de propiedad participada para los
trabajadores,

pero lo único que logró fue una cláusula que establecía que, en caso de paridad de
ofertas, se le daría prioridad a aquella que propusiese la participación de los empleados en el capital
accionario de la empresa, y otra que impedía despidos por un año. De todas formas, la selección en
primera instancia de los oferentes no incluía la evaluación de esta participación, sino el conjunto de
los antecedentes de carácter moral, cultural, económico y técnico, a partir del cual se elaboraría un
orden de mérito. En una segunda instancia se tendrían en cuenta las ofertas económicas y la inclusión
del personal en la propiedad de las empresas.
A la licitación se presentaron diez propuestas: seis para Canal 11 y cuatro para Canal 13, por
parte de siete grupos empresarios (tres de los cuales competían por ambos canales). Para ambos
canales se presentaron Arte Radiotelevisivo Argentino S.A. (ARTEAR), Productora Federal de Co-
municaciones S.A. y Televisión Federal S.A. (TELEFE). Exclusivamente para Canal 11 se postularon
las empresas Tevemac S.A., Videomundo S.A. e Imagenvisión S.A. Únicamente para Canal 13 se
presentó Argentevé S.A.
4
Estos grupos estaban compuestos por empresarios provenientes de diversos sectores económi-
cos (Grupo Soldati, Zanón, Grupo Macri, Astilleros Alianza, entre otros), con predominio de empresas
propietarias de medios gráficos (AGEA S.A., Editorial Atlántida, Ámbito Financiero, entre otras), en
asociación con medios radiales, televisivos y gráficos del interior del país para cumplir con los requi-
sitos de federalismo de las propuestas. Hay que destacar que los medios del interior tuvieron una
participación accionaria sustancialmente menor en todas las propuestas.
4. Los grupos adjudicatarios y su composición accionaria
El 24 de octubre de 1989 tuvo lugar en la sede del Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) la aper-
tura de los sobres correspondientes a la primera etapa: los antecedentes de los grupos. ARTEAR S.A.
(en formación) obtuvo el mejor puntaje para Canal 11 y Canal 13 (197 puntos sobre un total de 215),
seguido por Televisión Federal S.A. (e. f.). El segundo orden de méritos para Canal 11 fue compartido
por Televisión Federal S.A. y Tevemac S.A., con 170 puntos cada una.
3 Para ampliar sobre este tema pueden consultarse los trabajos de Baranchuk, 2009; Califano, 2012a, 2012b; y Sirvén, 2006.
4 El detalle de la composición accionaria de cada una de estas sociedades puede encontrarse en Califano, 2012a.
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La apertura de los sobres con las propuestas económicas tuvo lugar el 15 de diciembre en la Casa
de Gobierno. En virtud de la preselección realizada sobre la base de los antecedentes, los únicos con-
sorcios que pasaron a la segunda etapa fueron ARTEAR S.A., Televisión Federal S.A. y Tevemac S.A., a
quienes se les notificó, el 18 de diciembre de 1989, para que mejorasen sus propuestas económicas
en un plazo de 48hs.
Finalmente, ARTEAR S.A. eligió quedarse con Canal 13, por el que ofreció u$s 5,5 millones; mien-
tras que TELEFE ofertó u$s 8,1 millones por Canal 11, superando a Tevemac S.A., quien propuso u$s
5,5 millones por el mismo canal, perdiendo la licitación.
ARTEAR S.A. (e. f.) estaba conformado, en términos de acciones y capital suscrito, por AGEA S.A.
en un 60% y por Invarar S.A. en un 40%. Si bien esta propuesta se presentaba como federal, ya que
incluía a propietarios de medios del interior del país, tales como Alberto Casiano Gollán (presidente
de Televisión Litoral S.A.: Canal 3 de Rosario, Radio Gral. San Martín de Rosario, y Radio Cataratas
del Iguazú de Misiones), Jorge Estornell (director propietario de Canal 8 de San Juan y de Canal 7 de
Mendoza), José Domingo Bonaldi y Aaron Braver (accionistas del Canal 12 de Córdoba), Luis Alberto
Pérez (accionista y co-editor del diario El territorio de Posadas y presidente de la agencia de noticias
DyN), Eduardo García Hamilton (ex director y accionista de La Gaceta de Tucumán y ex presidente
de la agencia DyN), y Ricardo Sáez Valiente (editor del diario La calle, de Concepción del Uruguay);
lo cierto es que el porcentaje de acciones que cada uno de ellos ostentaba iba apenas del 0,5 al 2%.
En otras palabras, el porcentaje de acciones de todos los mencionados apenas sumaba el 8% del
total del capital accionario de Invarar S.A., sociedad que tenía el 40% de ARTEAR S.A. El porcentaje
restante estaba conformado por los dueños, accionistas y altos empleados de AGEA S.A. (Ernestina
Herrera de Noble, Héctor Magnetto, José Aranda y Lucio Pagliaro) la sociedad editora del diario Clarín,
el más importante en términos de tirada y circulación en Argentina (gráfico 1).
Gráfico 1. Composición accionaria de ARTEAR S.A. (e. f.), 1989
Fuente: Elaboración propia.
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En el caso de TELEFE S.A., la sociedad tenía una representación más federal en términos de participa-
ción accionaria, aunque cada uno de los accionistas por separado no superaba el capital ostentado
por los dueños de la Editorial Atlántida, dueña de populares revistas como Gente, Somos, El gráfico,
Para Ti y la infantil Billiken, entre otras.
Televisión Federal S.A. estaba compuesta en un 30% por Televisoras Provinciales S.A. (conformada
a su vez por los canales 5 de Rosario, 7 de Jujuy, 7 de Neuquén, 8 de Córdoba, 8 de Mar del Plata, 8 de
Tucumán, 9 de Bahía Blanca, 9 de Mendoza, 11 de Salta y 13 de Santa Fe); Enfisur S.A, 14% (integrada
por los dueños de Editorial Atlántida); Aníbal Vigil, 14% (de la Editorial Atlántida); Avelino Porto, 14%
(rector y fundador de la Universidad de Belgrano); Luis Zanón, 14% (empresario de Cerámicas Zanón,
entre otros emprendimientos); y el Grupo Soldati, 14% (Compañía General de Combustible, Destilería
Argentina de Petróleo, Comercial del Plata Construcciones, entre otros), (gráfico 2).
Gráfico 2. Composición accionaria de TELEFE S.A. (e. f.), 1989
Fuente: Elaboración propia.
En suma, en la composición accionaria de ambos grupos licenciatarios predominaban ampliamente
las firmas editoriales porteñas AGEA S.A. y Editorial Atlántida S.A., que pudieron acceder a licencias
de radiodifusión gracias a la modificación legal introducida por la Ley de Reforma del Estado, que
modificó la ley de radiodifusión vigente para que las empresas de medios gráficos nacionales y las
sociedades anónimas pudiesen ser licenciatarias.
El decreto de adjudicación Nº 1.540/89 se firmó el 22 de diciembre y el día 29 se hizo entrega de
las emisoras a los nuevos licenciatarios por un plazo de quince años, con posibilidad de prorroga por
diez años más, según lo establecido en la Ley de Radiodifusión N° 22.285.
5. Las irregularidades en la licitación
El Tribunal de Cuentas de la Nación, organismo encargado de fiscalizar la hacienda erogativa del
Estado hasta 1992, intervino en enero de 1990 para controlar el proceso licitatorio de los canales de
televisión. La participación del Tribunal se hallaba prevista por la Ley de Reforma del Estado, como un
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modo de control de las privatizaciones realizadas por el Poder Ejecutivo de manera previa a su forma-
lización. Para tal fin, se creó una comisión especial que evaluó la licitación de los canales televisivos y
dictaminó que se habían cometido tres irregularidades puntuales:
1) La evaluación de las ofertas culturales se hizo sobre una base ad hoc que no estaba definida previa-
mente, sino que se realizó en el mismo momento de practicar la valoración de antecedentes per-
sonales, culturales, técnicos y patrimoniales por parte de la comisión evaluadora de las propuestas.
2) Las dos emisoras televisivas, de características similares, se licitaron a precios muy distintos. Canal
13 se entregó a ARTEAR S.A. por u$s 5,5 millones, apenas un 7,1% por sobre el precio de base (u$s
5.207.198); mientras que Canal 11 se licitó por u$s 8,1 millones, es decir, un 111,6% sobre el precio
base (u$s 3.845.484).
3) Se subsidió –pese a la prohibición legal vigente establecida en la Ley de Emergencia Económica– a
las empresas licenciatarias por un plazo de cinco años, por medio de la entrega en comodato de
los bienes inmuebles de las emisoras. Esto representó para el Estado no percibir ingresos por u$s
2.363.653 para el caso de Canal 11, y por u$s 3.693.713 en el caso de Canal 13. Además, se les trans-
firió la totalidad de los derechos sobre marcas y patentes, y derechos de exhibición de películas. Ni
siquiera se rescató el archivo fílmico de los canales.
Cabe señalar que, con posterioridad a las privatizaciones, se denunciaron otras irregularidades vincu-
ladas con el incumplimiento de lo establecido en los pliegos de licitación por parte de las empresas.
Por ejemplo, se denunció que no habían respetado la estabilidad laboral de los trabajadores, por el
término de un año, a la que se habían comprometido al acceder a la licencia.
En síntesis, podemos decir que las características particulares de estas licitaciones permitieron
establecer un sistema de puntaje entre los oferentes no exento de subjetividades, enajenar dos em-
presas estatales de características similares a costos muy distintos y subsidiar –pese a la prohibición
legal vigente– a las empresas licenciatarias por un plazo de cinco años.
6. Evolución de las ventas empresariales de los adjudicatarios (1991-1995)
Con estas privatizaciones, las primeras de una lista de empresas estatales que pasarían a manos pri-
vadas, se dio inició a un ámbito privilegiado de acumulación en el mercado info-comunicacional
argentino, que redundaría en beneficios económicos para los sectores privados involucrados.
Si observamos la evolución de las principales firmas integrantes de los consorcios ganadores
(AGEA S.A. y Editorial Atlántida S.A.), vemos que entre 1991 y 1995 ambas empresas ocuparon luga-
res privilegiados en el ranking de las 200 empresas industriales de mayor facturación en Argentina
(gráfico 3), y aumentaron considerablemente sus ventas (gráfico 4), aunque con sensibles diferencias
entre ellas.
AGEA S.A. se mantuvo durante el primer lustro de la década del ‘90 entre los puestos 37 y 52 en
el ranking de los 200 grupos empresariales, tanto nacionales como extranjeros, de mayor facturación
en Argentina. Esto la ubicaba por detrás de empresas tales como YPF, Telefónica, Perez Companc,
Somisa, Molinos, Nobleza Piccardo, y por delante de otras como Mercedes Benz, Ledesma, Quilmes,
Loma Negra y Cencosud, por ejemplo.
En términos de ingresos por ventas (gráfico 4), AGEA S.A. pasó de facturar 216,9 millones de dó-
lares en 1991 –a tan solo dos años de haber adquirido Canal 13 por algo más de u$s 5,5 millones–, a
tener ingresos por 424 millones de dólares en 1995.
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La Editorial Atlántida, por su parte, también se mantuvo en todo el período entre las 200 empresas
de mayor facturación del país, aunque lejos de AGEA S.A.: fluctuó entre las posiciones 118 y 169 entre
1991 y 1995, siendo su peor ubicación hacia el final del período.
5
Sus ventas, crecientes hasta 1994,
registran su punto máximo en este año con 176,10 millones de pesos/dólares.
6
Gráfico 3. Evolución de la participación en el ranking de las 200 empresas
de mayor facturación en Argentina (1991-1995).
Fuente: Elaboración propia (sobre la base de datos del Proyecto UNSAM SC 08/079
construida con datos de las revistas Mercado y Prensa Económica)
Gráfico 4. Evolución de las ventas de AGEA S.A y Editorial Atlántida en Argentina
(1991-1995). Total en millones de pesos.*
*En millones de dólares para el año 1991.
Fuente: Elaboración propia (con datos del Proyecto UNSAM SC 08/079
construidos sobre la base de las revistas Mercado y Prensa Económica)
5 Hacia 1997-1998 la empresa se desprenderá de gran parte de las acciones de Canal 11, que serán adquiridas por la sociedad
Citicorp Equity Investment (CEI) – Telefónica (Albornoz y Hernández, 2009).
6 Cabe aclarar que en Argentina rigió por ley de convertibilidad la paridad uno a uno del peso argentino con el dólar
estadounidense, desde 1992 y hasta finales de 2001.
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7. Los rasgos de la política de comunicación del período
Es posible señalar que la política de comunicación del período 1989-1995, lejos de seguir los postu-
lados de desregulación propuestos por los lineamientos del Consenso de Washington, se caracterizó
por la implementación de una serie de regulaciones que jugaron a favor de los actores empresariales,
en especial de las empresas de medios gráficos argentinas. Así, la modificación normativa introducida
en el art. 65 de la Ley de Reforma del Estado habilitó legalmente la propiedad cruzada de medios, que
estaba prohibida desde 1980. Esta alteración fue fundamental para que las principales compañías
editoriales accedieran a licencias de radiodifusión, y significó el puntapié inicial para la concentración
de la propiedad en el mercado de medios en Argentina.
Hay que destacar que, pese a que las intervenciones del Estado en materia de comunicación fue-
ron claras y explícitas, materializadas principalmente en la privatización de los canales capitalinos de
televisión abierta, predominó el discurso de la “no política”. Es decir, tanto por parte de los medios
de comunicación como en los discursos pronunciados por funcionarios gubernamentales, en esta
época prevaleció la idea (falaz) acerca del corrimiento del Estado en materia comunicacional como la
mejor política a seguir.
7

La cercanía existente entre regulador (Estado) y regulados (empresas de medios) fue constante en
el período, y crucial para la privatización de los canales en los términos en que se concretó. Es posible
entrever esta cercanía de tres formas. En primer lugar, a partir de la presión formal e informal que
ejercieron los empresarios y las asociaciones privadas de medios sobre los funcionarios de gobierno,
tanto para modificar las prohibiciones establecidas en ley de radiodifusión que impedían a ciertos
grupos empresariales acceder a licencias, como durante el proceso de licitación de los canales. En
segundo lugar, a través de la colonización de la administración del Estado por parte de una de las
empresas que luego ganaría la licitación de Canal 13. AGEA S.A. había logrado que empleados de su
compañía fueran nombrados como funcionarios estatales encargados de la normalización financiera
y administrativa de la emisora, como paso previo a su pasaje a manos privadas. Finalmente, esta cer-
canía es palpable en los argumentos compartidos por funcionarios de gobierno y medios de comuni-
cación acerca de la necesidad del achicamiento del Estado y de la instalación de una fuerte corriente
privatista en la opinión pública (Califano, 2012b).
Es posible concebir el proceso privatizador de los canales como el inicio de un ámbito privilegiado
de acumulación, debido a la forma en que se concretó y a las consecuencias a mediano plazo que
tuvo en términos de ganancias para las empresas licenciatarias. En primer término, porque no se trató
de una licitación plenamente competitiva. Luego, porque las empresas a privatizar fueron saneadas
financieramente antes de pasar a manos privadas. Asimismo, porque se licitaron dos emisoras de
características similares a precios muy distintos. Por último, debido a que se subsidió a los nuevos
licenciatarios por medio de la entrega en comodato de los bienes inmuebles de los canales.
En el período 1991-1995 las empresas principales integrantes de las sociedades adjudicatarias de
las emisoras, AGEA S.A. y Editorial Atlántida S.A., se mantuvieron bien posicionadas en el ranking de
las 200 empresas de mayor facturación del país, con ventas crecientes que superaron ampliamente el
monto ínfimo pagado por las licencias de las emisoras.
Las consecuencias a mediano plazo serían la conformación de un mercado info-comunicacional
concentrado, dominado por pocos actores muy poderosos, que se opondrían corporativamente a
cualquier tipo de modificación que jugase en contra de sus intereses.
7 Hemos profundizado específicamente en este punto en Califano, (2010).
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Políticas de comunicación y estructura del sistema de medios en la Argentina de principios de los años 90
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Cinema na contemporaneidade
e estratégias para o cenário pós-industrial
Mannuela Ramos da Costa
*
Resumo
Existe uma nova ordem de fluxos informacionais, acirrada pela democratização das tecnolo-
gias digitais. As relações de produção, circulação e consumo de mercadorias e bens simbólicos
foi modificada, instaurando-se um regime de trabalho que difere do modelo clássico indus-
trial-capitalista. As produções audiovisuais de baixo custo decorrem dessa realidade e estão
mudando o sistema de obtenção dos recursos, linguagem e formas de produção. Qual o papel
do Estado nesse contexto e que cenários mercadológicos ele aponta são questões centrais
para este artigo.
Palavras-chave
Políticas públicas, Estado, cinema pós-industrial.
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1. Introdução
Uma das grandes problematizações da era moderna tem sido baseada na relação do capitalismo
com a arte e a cultura, representada pela dicotomia indústria/racionalidade X arte/liberdade. Com
efeito, ela tem levado a duas posições igualmente dicotômicas: uma rejeição profunda às formas
industrialização da cultura ou uma inserção profunda no modelo racional de lucratividade pela pa-
dronização da estética artística. Este artigo tem como premissa um outro ponto de vista, toman-
do por base um tipo produção cinematográfica contemporânea –cinema pós-industrial, conforme
classifica Migliorín (2011)– que não está perfeitamente inserido no padrão industrial, tão pouco está
alheia às formas de circulação mercantil atuais. Para tanto, tomo como exemplo a produção recente
de Pernambuco, estado do nordeste brasileiro, que há pouco mais de 15 anos vem trilhando um ca-
minho de gradual crescimento no setor, sustentada pela dinâmica de produção local, pelo ambiente
criativo e pelo fomento do governo estadual.
Antes de tratar diretamente do caso proposto, será importante traçar algumas considerações
sobre a indústria cultural e sua atualização, o papel das tecnologias digitais de informação e comu-
nicação, as formas de organização de trabalho e vida contemporâneos e sobre a política pública
estatal para a cultura.
* Professora na Universidade Federal de Pernambuco – Cursos de Cinema e Publicidade; Doutoranda no Programa de Pós-graduação da
Universidade Federal do Rio de Janeiro. mannucosta80@gmail.com
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Cinema na contemporaneidade e estratégias para o cenário pós-industrial
2. A indústria cultural e a produção cinematográfica contemporânea
A lógica do capitalismo é, sabidamente, a racionalização máxima das atividades de produção de mer-
cadorias para a maximização do lucro. Nesse movimento, a lógica aplicada ao trabalho passou a
regular diversos aspectos da vida comum, reificando não apenas a relação do sujeito com o produto
de seu trabalho, mas com o consumo e o lazer, além de ter submetido a criação artística a padrões
específicos, que limitam a liberdade que lhe é intrínseca. “A indústria cultural continuamente priva
seus consumidores do que continuamente lhes promete”, afirmam Adorno e Horkheimer (2002:37),
referindo-se à contínua falta de liberdade criadora e de pensamento que a indústria cultural aplica
a ambos, produtor/reprodutor e consumidor, limitando a heterogeneidade dos produtos, das nar-
rativas, da consciência e da opinião pública. A unidade e a originalidade da criação artística ficam
comprometidas pela práxis reiterativa do capitalismo, que estimula a repetição, e a forma passa a ser
conteúdo. A previsibilidade afeta as subjetividades, que se formam sob uma falsa sensação de dife-
renciação e de individualidade, afinal o produto cultural ali apresentado já foi testado, melhorado e
previamente digerido.
A forma de produção e os produtos da indústria cultural se integram a um sistema de distribuição
em larga escala, como se sabe, e por isso respondem a um gosto médio capaz de conseguir aderência
do público e viabilizar o lucro. Desde a estabilização do cinema como forma de expressão e entrete-
nimento, esse formato de produção e reprodução em larga escala foi massivamente difundido como
a estratégia ideal, ao que correspondem, ainda na atualidade os lançamentos internacionais de blo-
ckbusters ou a uma fatia muito específica do cinema brasileiro. Assim, os altos custos da produção da
obra serão mitigados e recompensados pelo grande número de consumidores que atingirá.
Essa estratégia assenta-se sobre um sistema empresarial de grande porte, detentor dos meios
de produção, de difusão ou de promoção, usualmente com características de verticalização. Muito
comumente as empresas estão agrupadas em conglomerados com alcance global e, mesmo quando
isso não é efetivo, alia-se a parceiros cujas áreas de negócios sejam complementares as suas.
Opõe-se assim o produto da indústria cultural ao objeto final da criação artística, original, livre e
fruto da subjetividade do artista.
A arte como domínio separado foi possível, desde o início, apenas como burguesa. Mesmo sua liber-
dade, como negação da funcionalidade social que se impõe pelo mercado, permanece essencialmente
ligada ao pressuposto da economia mercantil. (…) A liberdade dos fins da grande obra de arte moderna
vive do anonimato do mercado. (Adorno et al., 2002:63)
Os pensadores aqui indicam que se não está na lógica do mercado –neste caso, a indústria, perma-
nece no anonimato. Para problematizar essa oposição dicotômica, proponho a observação dos fenô-
menos que decorreram da democratização das tecnologias digitais de captação de imagem e som,
bem como da popularização da internet.
Na sociedade atual, embora ainda seja premente a primazia da racionalidade, do controle e do
lucro, o centro dos parâmetros de valor se deslocaram de forma a colocarem em evidência a infor-
mação e o conhecimento como elementos que, embora imateriais, são fontes de valor de uso quanto
de troca e, portanto, representam um capital.
Se é verdade que os produtos da indústria cultural são ao mesmo tempo fruto e multiplicadores
da ideologia do sistema capitalista, também é verdade que produções originadas de outros sistemas
de organização e grupos sociais, resultam de uma ideologia diferente. Justo por carregarem um am-
plo espectro de significados, dotam-se de potencial força política e, como tal, são alvo de debates
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Cinema na contemporaneidade e estratégias para o cenário pós-industrial
sobre liberação e proteção de sua comercialização por parte dos governos de diferentes países –cujo
palco mais proeminente têm sido a OMC (Organização Mundial do Comércio) e a UNESCO (Organi-
zação das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura). Curiosamente, ambas as posições
baseiam-se em argumentos como a heterogeneidade e a liberdade, porém com pontos de vista di-
ferentes: heterogeneidade, para uns é pluralismo, para outros diversidade, de onde decorrem as po-
sições em defesa do livre comércio para a livre escolha, em oposição a argumentos de necessidade
de proteção para assegurar a diversidade e a liberdade de expressão dos sujeitos.
Lo cierto es que no existe hasta ahora un sistema que se base en definiciones consensuadas para des-
cribir los servicios culturales que se realizan y se comercian. Situación que se complica todavía más con
la aparición de nuevos bienes disponibles en las nuevas tecnologías, como Internet (libros, películas,
música, documentos, etc.), sin hablar ya de agencias de publicidad, información y prensa. Un creciente
campo de entrecruzamientos técnico-culturales que dificulta o impide de describir la naturaliza de tales
servicios y establecer reglas consensuadas para sus relaciones e intercâmbios. (Getino, 2008:25)
Na atualidade, as tentativas de controlar a produção cultural e artística só acentuam a produção es-
pontânea, não ordenada pelo sistema econômico hegemônico. Do contrário, organismos com a OMC
não estariam no cenário da disputa. Assim, aproximamos o pensamento de Walter Benjamin, para
quem as mudanças técnicas produzem uma modificação tanto na produção quanto na percepção
dos produtos, revelando-se um potencial para a emancipação política dos sujeitos. A possibilidade
de reprodução é um aspecto que transforma a ocorrência única em serial, atualizando o sentido do
objeto original (obra) e constituindo-se como elemento de democratização da informação:
Generalizando, podemos dizer que a técnica da reprodução destaca do domínio da tradição o objeto
reproduzido. Na medida em que ela multiplica a reprodução, substitui a existência única da obra por
uma existência serial. E, na medida em que essa técnica permite à reprodução vir ao encontro do es-
pectador, em todas as situações, ela atualiza o objeto reproduzido. Esses dois processos resultam num
violento abalo da tradição, que constitui o reverso da crise atual e a renovação da humanidade. Eles se
relacionam intimamente com os movimentos de massa, em nossos dias. Seu agente mais poderoso é o
cinema. (Benjamin, 1994:168-169)
Frente às recentes configurações sociais e tecnológicas, bem como ao estágio em que se encontra
o capitalismo, a noção de indústria cultural e a percepção sobre a relação entre cultura e economia
estão modificadas. A primeira passou a designar e englobar uma multiplicidade de serviços, bens,
tipos de empresa e tipos de difusores, após ser impactada pela convergência dos meios e dos conte-
údos, bem como pela sinergia que é inerente aos diversos setores da produção cultural. A relação da
cultura com a economia vem, há algumas décadas, se modificando em função da transversalidade
da cultura, e passa a ser vista como atividade que impacta direta e indiretamente o desenvolvimento
local e o nacional, ainda que sem perder de vista a dimensão intangível que lhe é própria.
(…) la revolución tecnológica en el ámbito de la información y la comunicación necesita de conteni-
dos que nutran y circulen por las cada vez más amplias redes de telecomunicación. Contenidos de-
mandados bajo los nuevos formatos de difusión por capas crecientes de ciudadanos que modifican
sus hábitos de apropiación y consumo en sintonía con la sociedad post-industrial contemporánea.
(Bonet; apud Getino, 2008:47-48)
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No setor da produção cinematográfica, a passagem do sistema fordista para a economia flexível, ou
pós-industrial, se deu de forma relativamente rápida. Desde a estabilização da economia brasileira,
em meados de 1990, juntamente com o barateamento da tecnologia portátil de captação de som e
imagem, dos computadores pessoais e a crescente difusão da internet, a produção audiovisual des-
centralizou-se, geográfica, estética e narrativamente.
Longe dos tradicionais centro de difusão de conteúdo audiovisual –principalmente o televisi-
vo– Rio de Janeiro e São Paulo, realizadores de diferentes estados, considerados marginais, come-
çaram a produzir de forma espontânea ou sustentados pelos editais públicos locais de fomento.
Fenômeno mormente observado a partir da segunda metade da década de 1990 e início de 2000,
alguns deles já tinham uma tradição no setor: Pernambuco e Rio Grande do Sul, por exemplo,
enquanto outros tinham um registro mais recente, como Bahia, Ceará e Minas Gerais. Segundo
Migliorin (2011, Por um cinema…) esse cinema pós-industrial “não é nem amador nem um passo
para a industrialização; é o cinema brasileiro contemporâneo que incorpora um tipo de trabalho
diferente daquele da indústria”.
Analisando o relatório da ANCINE (Agência Nacional do Cinema) dos filmes de longa-metragem
lançados no Brasil entre 1995 e 2012, que informa produtora, origem geográfica, verba captada via
fundos e leis de incentivo de âmbito nacional, renda e público, verificamos que entre 1995 e 2000
Minas Gerais, Pernambuco e Rio Grande do Sul tiveram um filme lançado, cada; o Ceará, 02 filmes;
do total de 127 filmes lançados no período, dos quais mais de 70% são de origem do Rio de Janeiro
ou São Paulo. Um quadro de concentração estável, com pouca variedade de agentes ativos e baixa
ou nenhuma entrada de novos operadores. Entre 2000 e 2012, Minas Gerais registra 18 novos filmes,
com 14 produtoras diferentes; o Ceará, no mesmo período, registra 08 filmes, com 06 novos agentes;
de Pernambuco, vêm 11 filmes, com 07 novos agentes; já a Bahia, lança 12 filmes, com 07 produtoras
diferentes. (ANCINE, OCA, Dados de mercado, relatórios diversos).
Além desses clusters, verifica-se, mesmo nos tradicionais centros de produção audiovisual do su-
destes, produções cujas características técnico-estéticas diferem daquelas consideradas industriais.
Embora variem geograficamente, baseiam-se em alguns preceitos comuns: equipes reduzidas, de
perfil horizontalizado, com integrantes realizando mais de uma função; priorizam cenários naturais
ou locações em que precisem fazer pouca intervenção; uso de equipamentos portáteis e orçamen-
to nulo ou reduzido. É comum ainda vermos que as equipes se organizam em coletivos artísticos,
grupos de compartilhamento de ideias, referências e ideologias, em que um colabora no projeto do
outro, assumindo funções diferentes a cada projeto e, ainda, colaboração entre coletivos originados
em estados diferentes. A estratégia de distribuição é, comumente, denominada de alternativa, pois
não segue os ditames da indústria: privilegiam os festivais, os cineclubes, as salas de arte e, eventual-
mente, chegam às emissoras de TV paga ou às salas de cinema comerciais. Em contraponto, possuem
narrativa vigorosa e, com o tempo, foram adquirindo apuro técnico, o que lhes garantiu um reconhe-
cimento de crítica, acompanhado por premiações diversas. Em termos financeiros, estamos falando
de um cinema cujo teto orçamentário raramente ultrapassa os R$ 1,5 milhões, cuja distribuição é
majoritariamente digital (sistemas de exibição em HD, DCP, Blue-ray e via satélite) ou, quando muito,
possui não mais 10 cópias em 35mm, em não mais de 6 salas de cinema como estreia, utilizando-se de
estratégias de promoção bellow the line, fortemente baseadas em redes sociais e virtuais. O cinema
industrial brasileiro situa seus padrões orçamentários entre R$ 3 e 8,5 milhões, lança os filmes com
apoio de distribuidoras de médio e grande porte (nacionais ou filiais de majors norte-americanas),
com apoio forte promocional (publicitário e de imprensa) e não menos que 15 cópias em 35mm,
utilizando entre 20 e 50 salas para a estreia, apoiados pela exibição digital. (ANCINE, OCA, Dados de
mercado, relatórios diversos). A maior parte dessas produções não alcança mais de 100 mil especta-
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dores, ficando normalmente abaixo dos 10 mil espectadores; em alguns casos, chega a contabilizar
entre 30 e 50 mil pagantes nas salas de cinema tradicionais.
Donos de seus próprios equipamentos, autores de seus roteiros, os realizadores do cinema pós
-industrial filmam aquilo que lhes afeta e com quem nutrem afeto. As relações de trabalho desses
grupos criativos são também relações de vida. Exemplos não faltam: Estrada para Ythaca (Ficção,
2010; Alumbramento Filmes; Luiz Pretti, Ricardo Pretti, Guto Parente e Pedro Diógenes), é dirigido por
quatro realizadores, dois deles irmãos gêmeos, dois outros primos entre eles. Sem verba, fomento
e com apenas uma pequena câmera digital, fazem um road movie, com referências à literatura e ao
próprio cinema (numa das cenas, coloca-se o cinema seguro e o de risco como sendo a sinalização do
caminho a ser tomado pelos realizadores, conduzindo-os a Ythaca o caminho do risco).
Esse filme de estrada –literalmente e no título– se faz à medida que as imagens progridem, assim como
um romance se escreve palavra após palavra. Há um sentido poético que os guia e estrutura a obra. (…)
é também a iniciação nesse outro ritual, o cinematográfico, com uma obra de estreia forte, barata e cheia
de poesia. Ritos de passagem. Que o caminho seja longo e continue inspirador. (Zanin e Estrada, 2011)
Lançado n Brasil, em um festival de cinema nacional de grande porte, ganha prêmio de melhor filme,
além de outros dois, também nacionais. Em festivais internacionais, suas participações angariam mais
de nove países diferentes, chega às salas de cinema (majoritariamente de arte) em 2011, com a distri-
buidora nacional Vitrine Filmes, onde não alcança mais que 1000 espectadores (ANCINE, OCA, Dados
de mercado, relatórios diversos). Por outro lado, no site da “Alumbramento”
1
constam 09 longas e
cerca de 30 curtas, que certamente alcançam circulação por outras janelas e encontram outros públi-
cos, o que não é possível citar pois a ANCINE (ANCINE, OCA, Dados de mercado, relatórios diversos) só
controla os números das salas de cinema. O caso do filme Avenida Brasília Formosa (Documentário,
2010, Gabriel Mascaro), da Plano 9 Produções, é outro exemplo. Pelos dados da ANCINE, o filme não
teve verba captada nas Leis federais, e fez um público inferior a 1000 pessoas, com uma renda de
pouco mais de R$ 4 mil. No entanto, segundo dados da Produtora, o filme –que ganhou 03 prêmios,
sendo 01 internacional– obteve uma verba (prêmios de produção e edital estatal) de pouco mais de
R$ 220 mil, passou em cerca de 30 festivais e mostras –nacionais e internacionais; foi vendido para um
canal de TV pago; disponibilizado em portal pago na internet; distribuído em revista de circulação
nacional e para cineclubes do país, por iniciativa da Produtora e/ou da Distribuidora (Vitrine Filmes).
A crítica, por outro lado, elogia a produção:
Avenida… é mais elaborado e destituído dos problemas, até mesmo éticos, imposto ao outro. A co-
meçar pela combinação de linguagens, num trabalho que se propõe documental, mas não hesita em
lançar mão da ficção, questionando os limites entre uma e outra. (Margarido, 2011)
A forma como os espaços, por onde os personagens circulam, esboça uma arquitetura visual e so-
nora orgânica e funcional. Ela concretiza em nossa percepção a representação imagética de uma
realidade fílmica cuja correspondência tanto pode remeter ao bairro real incrustado na bacia do
Pina, caso o espectador o conheça, quanto ao espaço simbólico de uma comunidade de classe mé-
dia baixa que simplesmente toca a vida, para quem nunca ouviu falar de Brasília Teimosa. Por essas
razões e pela beleza e sinceridade das imagens, Avenida Brasília Formosa é um filme incontornável.
(Figueirôa, 2011)
1 Alumbramento Filmes. Recuperado de: www.alumbramento.com.br
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As informações revelam pelo menos duas coisas: o sucesso de público nas janelas tradicionais não
é a prerrogativa para a produção desses filmes; há um sem número de formas de capitalização, co-
mercialização e de demanda para esses filmes não contabilizada pelo órgão responsável no Brasil.
Em última instância, poderíamos dizer que há um mercado não visualizado pelas instituições que
agenciam o segmento do audiovisual no país, mas que vem sendo utilizado pelos realizadores para
capitalizarem-se, seja de forma institucional –construindo uma imagem e uma reputação com críti-
cos e demais formadores de opinião– ou econômica (venda de direitos, retorno sobre investimento,
etc.). Conforme apontam Migliorin e Bahia:
A manutenção e exclusividade do modelo industrial no campo do cinema, mesmo que apenas no nível
retórico, é fundamental para excluir dos debates (e das políticas públicas) uma massa de produtores,
espectadores e criadores que operam em um sistema pós industrial. (Migliorin, 2011)
O Estado brasileiro precisa atualizar suas políticas públicas em razão de novas tecnologias e de novos
hábitos de culturais, já que o tempo real está à frente do institucional. (Bahia, 2012:190)
Outra questão importante a se ressaltar é que a incongruência nos dados não é só uma questão de pú-
blico e renda, mas demonstra também falta de alinhamento entre políticas municipais, estatais e fede-
rais para setores da indústria cultural. Revela, ainda, que os grandes captadores via leis de incentivo fis-
cal são filmes do Rio de Janeiro e São Paulo, muitos deles com possibilidade de obterem retorno direto
do mercado e do público, uma vez que contam com elenco oriundo de sucessos da televisão (novelas,
sobretudo) e estão associadas a produtoras e distribuidoras de grande porte. Imagina-se, assim, que um
dos impulsionadores da formação e inserção de novos agentes de mercado é a politica pública estatal
ou municipal, além do reconhecimento da imprensa especializada, que tem permitido ainda a esses
agentes angariar verbas internacionais de desenvolvimento, produção e pós-produção. Afirma Bahia:
Os cinemas nacionais se estruturam como espaços de luta, negociação e resistência dentro da socie-
dade da internacionalização da cultura. A disputa, no entanto, é marcada pela desigualdade de forças
econômicas e, por isso, as políticas públicas para o setor são consideradas vitais para a produção e o
consumo de produtos próprios nos espaços internos e externos. (Bahia, 2012:189)
Naturalmente, dadas as dimensões continentais do Brasil e as diferenças regionais, a atuação da ges-
tão pública na área de cultura nacional acaba por prescindir de atividades nas esferas estaduais e
municipais. Nesse sentido, as políticas públicas para a cultura em termos regionais podem criar so-
luções eficientes para superar falhas de mercado e oportunizar o desenvolvimento de potencialida-
des territoriais, uma vez que podem se pautar na observação da realidade local. Diante do exposto,
passaremos ao caso proposto, analisando o ambiente da produção cinematográfica de Pernambuco.
3. Pernambuco audiovisual: brodagem e institucionalidade
Pernambuco é atualmente um dos estados do nordeste brasileiro que está despontando economica-
mente
2
e, historicamente, já tinha forte tradição de produção cultural: artesanato, literatura e música
2 Pernambuco cresceu 4,6% no primeiro trimestre de 2012. O Brasil registrou alta de 0,28%, no mesmo período (Agência Estadual
de Planejamento e Pesquisas – Condepe/Fidem). O PIB é a soma de todas as riquezas geradas por uma região, num determinado
espaço de tempo. (G1 Pernambuco, Apesar…, 2012).
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Cinema na contemporaneidade e estratégias para o cenário pós-industrial
eram nacional e internacionalmente reconhecidos. As obras cinematográficas de longa-metragem
pernambucanas são reconhecidas por sua pujança narrativa e experimentação estética. Remontam
ao inaugural Baile Perfumado (Paulo Caldas e Lírio Ferreira, 1997) e chegam ao instigante Febre do
Rato (2012, Cláudio Assis) e ao aclamado O Som ao Redor (Kleber Mendonça Filho, 2011), sem contar
uma safra documental variada, intensa e inovadora.
Cientes do contexto político e econômico propício, Estado e entidades representativas dos rea-
lizadores do locais estabelecem a formação de um compromisso público em torno de um projeto
comum: o plano Pernambuco Audiovisual, levando ao fomento por edital público (Funcultura), que
de 2007 a 2012 registrou um aumento de quase 500% no investimento no setor audiovisual (de 2,5
milhões para R$11,5 milhões). Já se somam ao currículos dos cineastas pernambucanos, prêmios
de desenvolvimento e finalização internacionais (estão na lista os diretores Gabriel Mascaro, Kleber
Mendonça Filho e Marcelo Gomes), prêmios de júris oficiais em Festivais Nacionais e Internacionais
(Marcelo Lordello, Cláudio Assis, Leonardo Sette, entre outros) e um aumento no número de copro-
duções entre produtores pernambucanos e de outros estados do Brasil. Até o edital de 2011/12, já se
contabilizavam mais de 250 projetos incentivados (Relatórios da Gestão do Funcultura), entre longas,
curtas, produtos para TV, festivais e cineclubes, em diversas etapas de produção (do desenvolvimen-
to à distribuição). Além de um patamar de investimento regional inédito no país, o sistema estatal
de fomento conserva um edital feito com a coparticipação das entidades representativas do setor e
julgamento via comissão especializada oriunda de vários estados do país.
Jameson (1997) aponta que no fim do século XX, a lógica empreendida pelo pós-modernismo
acaba por abolir as naturais diferenças entre uma cultura que é autônoma e aquela que se insere na
circulação de capital, levando as teorias da política cultural a se eximirem de pensar a cultura com
uma distância mínima, isto é, colocar o ato cultural fora do ser massivo e capital. Por outro lado, de-
pois de excessivamente politizada, a cultura passa a um novo estágio, fruto da lógica que Jameson
nos descreve e que tem consequências: “o que gradualmente ocorreu foi a passagem de uma cultura
politizada para a política cultural” (Eagleton, 2005:179).
Embora na história do campo cinematográfico brasileiro o Estado seja um elemento de peso, não
é essencial para a existência da cultura e da arte, pois estas são imanentes às sociedades. A des-
centralização e democratização da cultura se referem a uma questão de acesso, tanto aos meios de
produção quanto às formas de fruição, e como direito (produzir e difundir, além de consumir) deve
ser garantido pelo Estado. Mas ele não é o único responsável. Como bem público e comum, arte e
cultura devem gozar de um sentido ampliado de sociedade civil, contando que o Estado seja mais
um agente no processo, com funções específicas, e os demais agentes, outras.
Estado e sociedade civil promovem assim uma relação, que pode ser simbiótica ou parasitária. De
uma maneira ou de outra é uma relação esgarçada pelo tempo, em choque com as demandas con-
temporâneas de convergência e novos hábitos de consumo, mas que resiste e em certo sentido deva
mesmo resistir. Após vários movimentos e tentativas de modernização nos países latinos, que duran-
te algum tempo permaneceram presos à relação popular versus erudito, passando pelo impacto da
indústria cultural e da lógica do consumo massificado, hoje a situação é um pouco diferente e requer
um pensamento menos preso a essas dicotomias. Existe um espaço intermediário, em que pesa so-
bretudo a fluidez das categorias, as formas de organização em rede e o intenso fluxo informacional
da atualidade: “ao chegar à década de 1990, é inegável que a América Latina se modernizou. Como
sociedade e como cultura: “o modernismo simbólico e a modernização socioeconômica já não estão
divorciados”, afirma Canclini (2003:97). Porém, também percebemos que a socialização da cultura se
deu de forma diferente do que prevíamos: nem tanto pelos agentes privados, quanto pelo Estado-
Nação em sua antiga forma, muito mais pelo protagonismo quase que natural dos produtores.
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Tabela 1. Filmes lançados por Pernambuco (origem do proponente/produtora)
Valor captado, renda e público
Título/Ano Diretor
Proponente /
Produtora
Gênero Renda (R$) Público
Valor Total
Aprovado
(R$)
Valor Total
Captado (R$)
Era uma vez eu,
Verônica (2012)
Marcelo
Gomes
Rec Produtores
Associados Ltda
Ficção 209.975,09 20.553 4.253.509,90 1.841.100,00
Avenida Brasília
Formosa (2011)
Gabriel
Mascaro
Plano 9 Produções
Audiovisuais Ltda.
Doc. 4.048,50 941 - -
Corumbiara
(2011)
Vincent
Robert
Carelli
Vídeo nas Aldeias Doc. 1.476,00 280 - -
Crítico
(2011)
Kleber
Mendonça
Filho
Cinemascopio
Producoes
Cinematograficas
e Artisticas
Doc. 2.140,82 316 - -
Pacific
(2011)
Marcelo
Pedroso
Símio Filmes
Ltda.
Doc. 2.921,50 634 - -
Porta a Porta –
a Política em
Dois Tempos
(2011)
Marcelo
Brennand
Sopro de Zéfiro
Produções
Culturais e Artística
S/S Ltda.
Doc. ND ND - -
Um Lugar ao Sol
(2010)
Gabriel
Mascaro
Símio Filmes
Ltda.
Doc. 12.738,50 2.320 - -
Viajo porque
Preciso, Volto
porque te Amo
(2010)
Karim
Aïnouz e
Marcelo
Gomes
Rec Produtores
Associados Ltda Ficção
243.332,20 26.623 428.950,00 210.590,00
KFZ-1348
(2009)
Gabriel
Mascaro
e Marcelo
Pedroso
Rec Produtores
Associados Ltda
Doc. 2.616,00 736 - -
Deserto Feliz
(2008)
Paulo
Caldas
Camará Filmes Doc. 56.728,30 10.829 2.181.394,11 1.418.000,00
Cinema,
Aspirina e
Urubus (2005)
Marcelo
Gomes
Rec Produtores
Associados Ltda
Ficção 882.373,00 105.526 1.568.846,85 1.426.568,00
Baile
Perfumado
(1997)
Paulo
Caldas
e Lírio
Ferreira
Saci Filmes Ficção 326.879,00 73.062 582.511,25 50.000,00
Fonte: Elaboração Própria
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Mas o Estado pode aproveitar uma demanda natural, uma vocação cultural da região e fortalecê-la,
pois além de promover o desenvolvimento local, cria também para si uma capital institucional. No-
te-se que dos 12 filmes lançados de Pernambuco, 11 situam-se após o ano de 2005, sendo 08 entre
2010 e 2012. Dos longas lançados em todo o período apontado, apenas 03 (Corumbiara, Porta a Por-
ta…, Baile Perfumado) não receberam incentivo estadual via Funcultura, cuja primeira edição foi em
2002. Em outras palavras, o cenário da produção cinematográfica contemporânea em Pernambuco
é marcado pela atuação forte do Estado através de sua política pública de fomento, que financia de
forma direta as ações propostas e aprovadas pelos produtores culturais independentes do estado.
Por outro lado, exceto por algumas ações pontuais –festivais de cinema e seminários– não há regula-
ção ou intervenção maior do ente governamental no mercado. Além disso, há uma orientação para o
desenvolvimento local, visto que apenas produtoras constituídas no Pernambuco ou produtores que
ali residem há mais de 1 ano podem concorrer, juntamente com a exigência de que o mínimo de 70%
da equipe contratada seja local.
Seria irresponsável dizer que a produção de filmes em Pernambuco só ocorre quando incentivada
pelo Funcultura, ou mesmo que todos os filmes contemplados no edital chegam a ser lançados em
salas de cinema. Muitos desses filmes optam por outros circuitos, como explicitado acima. Além des-
sas observações, é preciso atentar para um fenômeno que certamente não é exclusivo em Pernam-
buco, mas é muito sintomático das relações de trabalho e vida contemporâneas.
As produções locais, muitas vezes, apoiam-se mutuamente, isto é, trabalham em sistema de cola-
boração mútua, mesmo quando os realizadores pertencem a firmas ou grupos criativos diferentes.
Na visão tradicional da cadeia produtiva, os grupos (organizados ou não na forma de empresa forma-
lizada, firmas) são apenas concorrentes, pois disputam o mesmo fomento e espaço midiático. Quan-
do analisamos as produções, observamos que o sistema de coprodução ocorre entre essas mesmas
empresas, mesmo quando suas atividades são as mesmas (produção de filmes), já que o esperado
seria agregar empresas com atividades complementares, como ocorre nos sistema industrial. O que
os une não é só a lógica da eficiência, mas uma estrutura afetiva, ou conforme aponta Williams (apud
Nogueira, 2009:69) uma ideologia, ou seja, práticas estéticas e culturais compartilhadas, referências,
princípios e valores cultivados num determinado espaço social, muito comumente atrelados a rela-
cionamentos pessoais proporcionados pelo convívio num mesmo espaço (universidade, cineclube,
eventos culturais, cidade). Assim cada agente (diretor, roteirista, produtor, figurinista e até críticos)
empresta suas competências ao outro, mesmo quando não há uma remuneração direta e efetiva
envolvida, o que em Pernambuco é comumente conhecido como brodagem, uma realização entre
irmãos (Nogueira, 2009).
Dentre os filmes acima, por exemplo, temos o Avenida Brasília Formosa e o Um Lugar ao Sol,
em que as produtoras Símio Filmes e Plano 9 Produções firmaram parcerias (coprodução, produção
associada); KFZ-1348 é produzido pela REC Produtores Associados, mas os dois diretores formam a
Símio Filmes; esta produtora lançou sozinha o Pacific, de Marcelo pedroso. Já a REC, que tem o maior
número de longas lançados, foi responsável pela parceria de Marcelo Gomes (de Pernambuco) com
Karim Aïnouz, realizador cearense, radicado em Berlim (Alemanha), em Viajo porque preciso, volto
porque te amo. Nos curtas, esse processo é ainda mais intenso e ajudam a construir essas parcerias
para voos maiores, nas produções de longa-metragem. Vale ainda a reiteração sobre as verbas cap-
tadas pelas produtoras e declaradas pela ANCINE, pela sua incongruência de dados, uma vez que se
75% dos filmes lançados recebeu verba da Funcultura em alguma etapa de produção, algum valor foi
captado; também é importante salientar que a renda declarada refere-se apenas ao obtido em salas
de cinema (ingressos válidos, isto é, pagantes), sem contabilizar os ganhos auferidos por vendas para
canais de TV, internet e premiações. Essa fragilidade de informações referente aos ônus e bônus das
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produções é certamente nociva à estabilização e análise da cadeia produtiva de cinema no Brasil.
Nesse mesmo sentido, é bom lembrar que as produções de curta-metragem e produtos para TV não
estão mapeadas, mas também representam formas de financiamento e renda para os produtores.
4. À guisa da conclusão
As formas de expressão cultural e artística, como todos os outros setores de nossas vidas, vêm se
modificando como resposta às mudanças tecnológicas e econômicas a que estão sujeitas. E isso não
é novo. Do cinematógrafo às câmeras digitais de resolução 4K, do fordismo à economia flexível, da
sociedade rígida às configurações em rede, tecnologia, economia e política são propulsores de re-
configurações do campo cinematográfico. E é natural, pois
O cinema não deve ser visto como expressão inerte às transformações contemporâneas, mas, sim, como
um campo que reage e se incorpora aos novos desafios tecnológicos, culturais, econômicos e políticos,
em uma dinâmica de distinção e adesão. (Bahia, 2012:192)
No entanto, o Estado, como elemento fundamental no estabelecimento do segmento no Brasil, não
tem acompanhado essas mudanças, pois diante das novas formas de produção e consumo, tem apre-
sentado um atraso, do discurso e das práticas, que sempre vêm a reboque de uma pressão da socie-
dade civil organizada. Em Pernambuco, curiosamente, a percepção de que as mudanças tecnológicas
estavam estimulando uma nova forma de produção, fez o Estado passar a investir no segmento,
chancelando um padrão orçamentário específico, o que acaba por instituir estéticas e narrativas a
ele correspondentes. Alcançando a avaliação positiva da mídia, o cinema feito em Pernambuco tem
se colocado num patamar de alto valor institucional, de representação para os seus autores e para
o próprio Governo estatal, o que naturalmente lhe parece proveitoso. Esse capital auxilia os realiza-
dores a alçar novos patamares orçamentários, concorrendo com agentes mais antigos no mercado,
oriundo das regiões hegemônicas no país.
A existência desse cinema pós-industrial significa que ele estará sempre separado do mercado ou dos
meios convencionais de distribuição e produção? De forma alguma; toda a política de inserção dessas
obras no mercado nacional e internacional não pode ser deixada de lado. Pós-industrial não é pós mer-
cado. Trata se de uma outra engenharia de produção. (Migliorin, 2011)
Em contraponto, observe-se que mesmo com a presença de longas pernambucanos nos meios tradi-
cionais de exibição, a captação em leis de incentivo nacionais é nula ou irrelevante, apontando para
três questões interligadas: filmes de longa-metragem levam, em média, entre 03 e 05 anos para serem
devidamente finalizados e distribuídos, de modo que é possível que entre 2013 e 2015 haja um maior
número de lançamentos considerando-se a cronologia do incentivo estatal; salvo exceções, a maior
parte dos agentes produtores do estado foram formalizados como empresa há cerca entre 05 e 10 anos,
de forma a estarem em estágio inicial dos negócios; os dois fatores anteriormente citados limitam as
possibilidades de captação de verba em nível federal, em função de suas regras de utilização. Ou, por
fim, o incentivo estatal tem provocado um aumento de produção, mas não um nível de desenvolvi-
mento que promova a autonomia econômica e o crescimento dos agentes. A análise, nesse sentido é
prejudicada dado que as formas de rentabilização dos produtos permanece ainda uma área nebulosa,
tendo em vista a falta de alinhamento entre a regulação e regulamentação das políticas, instituições,
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legislação e formas de avaliação nos três níveis de administração do Estado. Esse descompasso não per-
mite que formas menos tradicionais de circulação e comercialização – que respondem a uma nova era
social – sejam incorporadas de forma apropriada pelos agentes ou pelas políticas estatais. É perceptível
que há uma circulação econômica, mas não se pode vê-la, contabilizá-la ou fortalecê-la adequadamen-
te. Deve-se ainda ao fato da fiscalização e acompanhamento do impacto da política de Pernambuco ser
superficial, limitando-se à verificação da execução ou não do projeto, isto é, se a verba foi devidamente
atualizada e os produtos finalizados, sem avaliar-lhes o verdadeiro impacto.
As formas de convergência e sinergia própria às indústrias culturais na contemporaneidade são
um processo irreversível, mas pouco visualizadas do ponto de vista da política e da economia da
cultura no campo cinematográfico. E não se trata apenas de adequar essas produções pós-industriais
a um modelo tradicional de fomento, mas entender sua dinâmica e potencializá-la, agindo para di-
minuir as falhas de mercado, inclusive ampliando o conceito estabelecido para ‘mercado’. Na direção
oposta ao que apontam as prerrogativas da indústria cultural, a liberdade criadora e a originalidade
não se perderam à medida que as produções de Pernambuco alcançaram algumas fatias de mercado
tradicionais. Continuam experimentando e em busca de inovação, nos temas, na estética e nas nar-
rativas, o que aliás, tem garantido seu espaço privilegiado na mídia especializada. Forma, assim, um
novo segmento de mercado.
Positivamente, atentamos para o fato de que a participação dos estados regionais através de polí-
ticas para o setor, pode ser determinante para a consolidação do desenvolvimento local e sua proje-
ção nacional. Se faz então mais preponderante que as três esferas de administração governamental
demarquem linhas de ação complementares baseadas em suas competências e atribuições, agindo
em todos os elos da cadeia, sem deixar de lado o diálogo e a participação ativa da sociedade civil,
incluindo os realizadores, a fim de dar conta dessas novas estruturas de produção, consumo e vida.
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El rol del Estado en la inclusión
digital: análisis de Huayra, sistema
operativo libre de Conectar Igualdad
Agostina Dolcemáscolo / Victoria Rusconi
Universidad de Buenos Aires - Universidad Nacional de San Martín
Resumen
En la escena contemporánea, definida por su carácter efímero, vertiginoso y en constante cam-
bio, donde las tecnologías cumplen un lugar preponderante en la vida cotidiana, se vuelve
necesario que el Estado asuma el rol de garantizarles a todos los ciudadanos el acceso, uso y
apropiación de las herramientas tecnológicas. De este modo, los programas de inclusión di-
gital y las plataformas para la circulación de contenidos funcionarían como facilitadores en la
inserción de nuevos actores, promoviendo un alcance masivo e igualitario de las herramientas.
Este trabajo se propone contribuir a los estudios sobre cultura digital a partir del análisis de
Huayra, sistema operativo libre especialmente diseñado para el programa Conectar Igualdad.
Dicho programa se constituye como política de estado a partir del año 2010 con el fin de re-
ducir la brecha digital, social y educativa dentro de todo el territorio argentino. Partiendo del
estudio de las características de la sociedad de la información, abordaremos el modo en que la
adopción de programas de estándares abiertos por parte de la comunidad educativa favorece
el acceso al conocimiento, fomenta la presencia de lógicas colaborativas y permite acceder de
manera equitativa a las redes en el contexto actual de convergencia digital.
Palabras clave
Inclusión digital, software libre, políticas públicas.
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1. Introducción
En la escena contemporánea, definida por su carácter efímero, vertiginoso y en constante cambio,
donde las tecnologías cumplen un lugar preponderante en la vida cotidiana, se vuelve necesario
que el Estado asuma el rol de garantizarles a todos los ciudadanos el acceso, uso y apropiación
de las herramientas tecnológicas. La necesidad de políticas que regulen el acceso a las mismas se
vuelve indispensable frente a la generación de modelos de concentración y exclusión que atentan
contra la anhelada “neutralidad de la red”, elemento fundamental para asegurar el pluralismo y la
diversidad, restringiendo la producción, distribución y acceso a los contenidos. En este sentido,
los programas de inclusión digital y las plataformas para la circulación de contenidos funcionarían
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
como facilitadores en la inserción de nuevos actores, promoviendo un alcance masivo e igualitario
de las herramientas.
La tecnología, por más horizontal y abierta que resulte en su estructura, no es condición sufi-
ciente para garantizar la participación ciudadana y la democratización de las comunicaciones (Be-
nitez Larghi et al., 2012:53). En orden de generar nuevos usuarios, con acceso y participación plena,
es necesario acompañar los procesos de desarrollo técnico con políticas que incluyan tanto la co-
nectividad (soporte técnico, dispositivos, etc.), como el acceso a las herramientas y la capacitación.
A partir del análisis de Huayra, sistema operativo libre especialmente diseñado para el programa
Conectar Igualdad, este trabajo se propone contribuir a los estudios sobre cultura digital, haciendo
especial hincapié en el rol que asume el Estado en materia de políticas públicas que garanticen el
acceso y la apropiación de las herramientas digitales. Conectar Igualdad se constituye como política
de estado a partir del año 2010 con el fin de reducir la brecha digital, social y educativa dentro de
todo el territorio argentino. Tomando como punto de partida el estudio de las características de la
sociedad de la información, se abordará el modo en que la adopción de programas de estándares
abiertos por parte de la comunidad educativa favorece el acceso al conocimiento, fomenta la presen-
cia de lógicas colaborativas y permite acceder de manera equitativa a las redes en el contexto actual
de convergencia digital.

2. La era de la información: hacia la construcción
de una lógica más (des)conectada
La era de la información, entendida como el período de la historia de la humanidad en el que la
industria y la economía tradicionales se desplazan hacia una lógica de los procesos económicos en
los que imperan las tecnologías de la comunicación y la información, ha instalado nuevos patrones
de producción, distribución y acceso al conocimiento. Este cambio de paradigma, que se acentúa y
radicaliza conforme avanzan las décadas, se traduce en un inmensurable impacto en la sociedad, la
cultura, la industria y la ciencia. En palabras de Manuel Castells, “lo que caracteriza la revolución tecno-
lógica actual no es la centralidad del conocimiento y la información, sino la aplicación de ese conocimien-
to e información a la generación de conocimiento y los dispositivos de procesamiento/ comunicación de
la información, en un circuito de retroalimentación acumulativa que se da entre la innovación y los usos
de la innovación” (1999). En este contexto, el poder de la tecnología es ampliado por la difusión de la
tecnología, que es apropiada y resignificada por los usuarios en un proceso de retroalimentación que
traslada el uso y desarrollo hacia nuevos territorios.
Dentro de esa escena, sin embargo, existen numerosas contradicciones que actúan en detrimento
de este potencial, generando un doble movimiento que, por un lado, “agrava la brecha de las des-
igualdades entre sectores sociales, entre culturas y países”, pero por otro lado, “moviliza a la imagi-
nación social de las colectividades potenciando sus capacidades de supervivencia y asociación, de
protesta y de participación democrática (…)” (Barbero, 2010:142). De esta manera, si bien los avances
tecnológicos amplían nuestra capacidad de crear, conocer, imaginar e interactuar, no deshacen las
desiguales sociales ni equilibran los desniveles tecnológicos (De Moraes, 2010:46). La falta de acceso
y la ausencia de demanda en los sectores más marginados se constituyen en problemas centrales a
ser mitigados por el Estado, y la educación se establece como una herramienta central para tal fin.
Generalmente se considera que los jóvenes nacidos en la tan mentada “revolución tecnológica”
son indefectiblemente “nativos digitales”. Pero los hechos demuestran que esta afirmación dista mu-
cho de ser cierta, ya que no todos los jóvenes incorporan con la misma naturalidad las TIC (tecnolo-
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
gías de la información y la comunicación) a sus vidas (Benítez Larghi et al., 2012), situación que muchas
veces provoca una exclusión del sistema. De este modo, se genera en la sociedad una brecha digital,
que es la que mide la diferencia de acceso a la tecnología o a la información a través de las herra-
mientas tecnológicas. No podemos plantear el análisis de la brecha digital en términos dicotómicos,
es decir entre quienes tienen acceso a las herramientas digitales y los que no lo tienen. Este campo
es mucho más complejo, pues muchas veces hay usuarios que han tenido algún tipo de acceso pero
de manera inestable. Aquí es necesario historizar y contextualizar un poco para no homogeneizar la
producción y el consumo, y se vuelve relevante distinguir las características socioeconómicas, de gé-
nero, étnicas, nivel educativo, grupo familiar, etc., de aquellos grupos excluidos del sistema. El acceso
material resulta insuficiente para un análisis cabal; es necesario considerar habilidades y usos sociales,
modos y condiciones en que la tecnología es apropiada. Igualar el acceso como herramienta para
el análisis resulta imposible, ya que la tecnología posibilita usos complejos y variados, lo cual abre
otras dimensiones de la brecha digital. Martín Becerra retoma lo planteado por Jan Van Dijk, quien
distingue entre “diferentes tipos de acceso que implican una apropiación compleja de las nuevas TIC:
el motivacional; el físico o material; las habilidades y, por último, el uso.” (2010:97). De esta manera, la
superación progresiva de unas necesidades materiales no garantiza que las desigualdades no surjan
a nivel de los usos y habilidades frente a las nuevas tecnologías. A esto se suma la inestabilidad de las
tecnologías informacionales en comparación con los medios de comunicación tradicionales. Con la
convergencia y la digitalización, a diferencia de los canales de distribución de la radio o la televisión,
se pueden discriminar los contenidos y servicios, pues al quedar subordinado a la capacidad de pago
se restringe de esta forma el acceso (Becerra, 2010). Las políticas regulatorias vienen aquí a aplacar al
gigante de la concentración, estabilizando y destrabando el acceso a los contenidos.
Las tecnologías avanzan a la velocidad de la luz, y resulta imposible que las regulaciones sobre
el tema acompañen este desarrollo de forma pareja. Sin embargo, este nuevo escenario cultural y
político puede ser un punto de inflexión estratégico en la transformación del sistema educativo y la
democratización de la sociedad, teniendo en cuenta que “la posibilidad de unas políticas públicas
que se propongan asumir la complejidad de estos procesos pasan por el establecimiento de unos
marcos regulatorios de alcance a la vez mundial y local, que son los dos espacios estratégicos en que se
mueven hoy tanto la economía como la tecnología y la cultura” (Barbero, 2010:155).
La intervención estatal no estaría, en este sentido, actuando en detrimento del desarrollo de una
sociedad, sino al contrario estaría impulsando el uso, la apropiación y la innovación tecnológica den-
tro de la misma. El proyecto de la Sociedad de la Información, cuyo ideario se basaba en la liberación
del mercado, la desregulación y la privatización, es confrontado con la prueba de que las sociedades
informacionales más avanzadas no han acatado este modelo desregulador y mercantilista, y en este
sentido el modelo de bienestar se constituyó como un impulso para el modelo de integración de las
tecnologías y el desarrollo de la sociedad del conocimiento (Becerra, 2010). Es por esto que, siguiendo
a Rodolfo Hamawi (actual Director Nacional de Industrias Culturales), consideramos que “cualquier
discusión política acerca del rol de las nuevas tecnologías supone analizar el rol del Estado en la pro-
ducción y distribución de estas creaciones culturales” (Hamawi, 2010:7). En función de evitar modelos
de concentración y exclusión se vuelve fundamental que el Estado intervenga en estas cuestiones.

3. El rol regulador del Estado en la era de la información y el conocimiento
Para avanzar en este nuevo escenario entre ciencia y sociedad, los gobiernos, científicos, empresa-
rios y demás actores sociales deben actuar con una preocupación primordial: que los beneficios de
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
la ciencia y la tecnología alcancen, en primer lugar, a la sociedad en su conjunto. Entre todos estos
actores, los Estados deberían cumplir un rol fundamental en la promoción de un debate sobre capa-
citación para la virtualidad. La brecha digital, como desarrollamos más arriba, no se basa solamente
en una dimensión tecnológica, que se traduciría en una menor cantidad de dispositivos conectados a
internet para un sector determinado de la población, sino también y sobre todo en una dimensión in-
telectual, que corresponde a una menor cantidad de personas que piensan acerca de qué hacer con
Internet y sus aplicaciones como parte de los procesos mentales de la vida cotidiana. En este sentido,
la intervención de los actores sociales, y fundamentalmente del Estado, exige tanto intervenciones
en infraestructura y conectividad como intervenciones de carácter cultural y formativo.
Las políticas públicas de formación en TIC están orientadas tanto a impedir que sigan aumentando
los marginados tecnológicos como a reducir la brecha digital ya existente. Estas políticas persiguen
el fin de alcanzar una alfabetización digital lo más abarcativa y democrática posible, para formar a
los ciudadanos en la comprensión y el uso de las nuevas tecnologías y sus aplicaciones. La era digital
ha posibilitado las condiciones para una mayor y mejor forma de participación ciudadana; intervenir
políticamente para posibilitar estas condiciones a toda la población de un territorio implica entonces
favorecer nuevos mecanismos de participación y por lo tanto de desarrollo.
En sus Notas a las conversaciones, Rubens Bayardo destaca la importancia del rol del Estado como
interventor en el acceso y la regulación del campo cultural:
Entiendo que la vinculación entre Estado y cultura tiene su sustento en una cuestión jurídica, que es el
reconocimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establecidos en pactos internacio-
nales e incorporados a la Constitución Nacional. A diferencia de los derechos civiles y políticos, donde
se reclama que el Estado no intervenga sino ante su violación, en el caso de los derechos económicos,
sociales y culturales, se entiende que estos no pueden ser alcanzados y garantidos sino mediante po-
líticas y prácticas activas que aseguren su implementación. (…) La falta de intervenciones del Estado,
la ausencia de regulaciones, de hecho deja estos ámbitos librados a la ‘mano invisible’ del mercado,
donde usualmente se cumple la ley del más fuerte, y la invisibilización, la negación y hasta el extermino
del “otro”. (Bayardo, 2005)
Frente a este escenario mundial, aunque especialmente latinoamericano, de concentración y
exclusión, y como parte de las acciones que realizan los Estados para garantizar la democrati-
zación de las herramientas y los recursos tecnológicos, en la agenda de las políticas educativas
de los países de América Latina aparece cada vez con mayor presencia la necesidad de incluir
las TIC en las escuelas. Es por ello que la incorporación de las nuevas tecnologías en la sociedad
en general, y en el ámbito educativo en particular, se encuentra ligada a políticas de igualdad,
y debe ser cuidadosa y estratégicamente planificada para posibilitar a todos los ciudadanos un
uso productivo y crítico de estos nuevos productos culturales. Según Juan Carlos Tedesco, “en
países como Argentina, con altos niveles de desigualdad social, las políticas públicas de uni-
versalización del acceso a las TIC tienen un peso y exigencias distintas de las que existen en los
países más avanzados, donde el acceso puede producirse a través de vías distintas a la escuela.
En nuestro país, la escuela cumple un papel fundamental para garantizar la democratización del
acceso al conocimiento.” (2008:27). Estas políticas asumen, además, que la ausencia de debate
acerca de modelos de integración de TIC genera un vacío que desemboca en un modelo único y
manipulador planteado por el mercado. En este sentido, el desafío al que se enfrentan los Esta-
dos es que la tecnología no establezca una relación de poder con los miembros de una sociedad,
esto es, perjudicar o excluir, y reproducir las distinciones de clase y de grupos.
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
La llamada sociedad de la información no es un fenómeno que se presente como una elección o alter-
nativa a los Estados: es un momento del desarrollo de la humanidad en el que el uso de las tecnologías
se ha extendido de manera tal que abarca todos los ámbitos de la vida cotidiana. Es por esto que los
gobiernos no pueden ignorarla, sino que deben diseñar y poner en práctica políticas públicas para lograr
que los ciudadanos se apropien del mundo digital y que los Estados en su conjunto formen parte de una
sociedad conectada globalmente. Al respecto, Néstor García Canclini nos recuerda que “el Estado no crea
cultura. Es indispensable para generar las condiciones contextuales, las políticas de estímulo y regulación
en las cuales puedan producirse bienes culturales y se pueda acceder a ellos con menores discriminacio-
nes” (2002:71). La necesidad de avanzar en este sentido implica además una responsabilidad compartida
entre gobierno, sociedad civil y sector privado, en un compromiso colectivo que conduzca a los Estados a
posicionarse favorablemente en un mundo donde imperan las nuevas tecnologías.
En Argentina, son significativos los programas que el gobierno nacional implementa desde el año
2009 para lograr la inclusión digital, reducir la brecha digital, profundizar el conocimiento de los ciu-
dadanos a través de las nuevas tecnologías y para crear contenidos y programas digitales. Todos estos
programas se sostienen bajo un mismo principio: “que la tecnología debe funcionar para generar el
derecho igualitario a la cultura no solo como espectadores, sino también como productores y genera-
dores” (Coscia, 2012:17). Entre ellos se destacan el Programa “mi PC”, llevado a cabo por el Ministerio de
Industria como una herramienta para la incorporación de tecnologías al proceso productivo a través
de la creación de Centros de Enseñanza y Acceso Informático (CEAs), “Argentina Conectada”, un plan
nacional que busca generar las condiciones técnicas para conectar a un país a través de la banda ancha,
la televisión y el video, para romper con la lógica mercantil que restringe el acceso y transforma la co-
municación y la conexión en un artículo de lujo en un mundo en el que estar conectado es una primera
necesidad, y el programa Conectar Igualdad, que sigue el modelo de una computadora por alumno y
desde hace tres años se constituye como el programa nacional de mayor alcance con el fin de reducir
las desigualdades en el acceso a las nuevas tecnologías a través del sistema educativo.
4. El programa Conectar Igualdad
El programa Conectar Igualdad fue creado en el año 2010 a través del Decreto 459/10 en el marco de la
implementación de una política nacional de inclusión digital educativa del Ministerio de Educación de
la Nación Argentina. Surge como una iniciativa del Poder Ejecutivo, lanzada por la presidenta Cristina
Fernández de Kirchner y orientada a revalorizar la educación pública a través de un programa destinado
a reducir las brechas digital, educativa y social en el territorio argentino, y permitir así un acceso masivo
al conocimiento a través del dominio de dispositivos tecnológicos y herramientas cognitivas.
En la presentación del programa realizada por el Consejo Federal de Educación en 2010, se plan-
tean una serie de principios orientadores de esta política federal de TIC, que se desprenden a su
vez de la Ley de Educación Nacional; a saber: la equidad y la inclusión en el acceso y la apropiación
de las herramientas tecnológicas, orientadas a reducir la desigualdad de oportunidades que sufren
los niños y jóvenes pertenecientes a sectores desfavorecidos de la sociedad, la calidad, orientada a
garantizar el acceso a fuentes diversas de información, a adoptar lenguajes multimediales para la
elaboración de los propios discursos y a tender puentes comunicacionales entre las generaciones, la
formación de la ciudadanía a través de la creación de espacios para la participación y la configuración
de ciudadanos democráticos, y la innovación pedagógica a fin de reposicionar al docente desde la
experiencia de su conocimiento didáctico y explorar las posibilidades que las tecnologías ofrecen
para producir cambios en las prácticas e impactar así en una mejora de la calidad educativa.
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
A partir de estos lineamientos, Conectar Igualdad persigue desde su origen las siguientes finali-
dades: la revalorización de la escuela pública, la inclusión digital y el mejoramiento de la calidad de
la educación, el acercamiento a los intereses y necesidades de los alumnos de los distintos niveles
educativos y la promoción de una mayor participación en su formación, el impacto social de una
política universal de inclusión educativa, la disminución de las brechas de alfabetización digital de la
población y el fortalecimiento del rol del docente.
Para tales fines, el programa despliega desde sus inicios una serie de actividades de formación
docente, generación de recursos educativos y equipamiento de escuelas con herramientas tecnoló-
gicas. En este sentido, se destacan varias iniciativas. Una de ellas es la creación de un campus online
llamado “Escuelas de Innovación”, que forma parte del plan de capacitación docente y se constituye
como un espacio colaborativo de encuentro, comunicación, enseñanza y aprendizaje donde inter-
cambiar conocimientos, experiencias e impresiones sobre la inclusión de las tecnologías en las aulas.
Este campus ofrece un entorno con recursos didácticos, materiales, descargas gratuitas y actividades
para que los docentes utilicen y lo identifiquen como una propuesta de apoyo, continuidad y pro-
fundización de las capacitaciones presenciales que brinda el plan. Otra iniciativa es el proyecto de
innovación “Laboratorio del Futuro”, que surge en el año 2012 como un programa que busca generar
propuestas innovadoras para que los alumnos y docentes mejoren los usos y apropiaciones de las
tecnologías dentro y fuera del aula. Este espacio tiene una agenda de actividades y talleres a donde
se puede asistir de manera libre y gratuita para formarse en distintos temas de actualidad vincula-
dos principalmente con las ciencias y la tecnología. En cuanto a la generación de herramientas en sí
mismas, se ponen a disposición, además de aquellas que vienen incorporados en las computadoras
de Conectar Igualdad que distribuye el Estado a los estudiantes y docentes de las escuelas públi-
cas secundarias, de educación especial, y de los institutos de formación docente, todos los recursos
publicados en el portal educ.ar del Ministerio de Educación de la Nación (simuladores, infografías,
mapas interactivos, videos, imágenes), que se suman a los cursos en línea disponibles para alumnos,
docentes y familias, y a las noticias, juegos, concursos y convocatorias.
El programa surge en un contexto latinoamericano donde ya otros países de la región han avan-
zado con finalidades similares. Un programa pionero dentro de las políticas públicas destinadas a
reducir la brecha digital, ampliar la inclusión y garantizar la equidad en el acceso a la educación es
el Plan CEIBAL, un proyecto socioeducativo creado en Uruguay en el año 2007. Como explicó el en-
tonces presidente de la República, Tabaré Vázquez, en un artículo publicado en Americas Quarterly
(Estados Unidos), “el objetivo a largo plazo del Plan Ceibal es promover la justicia social mediante
la promoción de la igualdad de acceso a la información y herramientas de comunicación para todo
nuestro pueblo.”
1
Es un plan de distribución gratuita de una computadora portátil para cada alum-
no y docente de las escuelas primarias
2
públicas. En este programa, el sistema operativo (SO) que
permite trabajar con la netbook (XO)
3
está basado en Linux distribución Fedora. La apariencia de la
pantalla (el entorno gráfico) fue diseñada especialmente para los niños y es conocido como Sugar. El
Plan Ceibal desarrolla asimismo un programa de conectividad a través de la llamada Red Ceibal, cuyo
objetivo es brindar acceso a Internet a las XO a través de las escuelas y otros puntos, apoyándose bá-
1 Información disponible en http://www.ceibal.org.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=44&Itemid=56
2 En la cuarta fase del proyecto se establece la ampliación progresiva del mismo a las instituciones educativas privadas y al ciclo
básico de enseñanza secundaria pública.
3 Las XO son las computadoras distribuidas en Uruguay que forman parte del programa “One laptop per child”. La XO, “is a potent
learning tool designed and built especially for children in developing countries, living in some of the most remote environments. It’s
about the size of a small textbook. It has built-in wireless and a unique screen that is readable under direct sunlight for children who go
to school outdoors. It’s extremely durable, brilliantly functional, energy-efficient, and fun” en http://laptop.org/en/laptop/.
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
sicamente en la capacidad que estas tienen de conectarse de manera inalámbrica. El primer aspecto
de la red implica llegar con conectividad a la escuela y desde allí se distribuye a través de cableado
a los distintos puntos de acceso inalámbrico. En complemento con esta dotación de conectividad a
todo el territorio, el plan se completa con una serie de guías, tutoriales y programas de capacitación
comunitaria y docente. A través de todas estas acciones, el plan se plantea como objetivo promover
la inclusión social, coordinar acciones de impacto en la comunidad, la colaboración voluntaria y el in-
tercambio de conocimiento de redes, actores sociales y académicos comprometidos con la inclusión
social y digital.
Otro referente latinoamericano en el desarrollo de políticas públicas destinadas a contribuir a la
inclusión social a través de las herramientas tecnológicas es Canaima, un proyecto socio-tecnológico
abierto del Gobierno Bolivariano de Venezuela, construido de forma colaborativa y centrado en el
desarrollo de herramientas y modelos productivos basados en software y sistemas operativos libres.
Canaima surge como consecuencia del Decreto Presidencial 3.390 sobre el uso de tecnologías libres
en la Administración Pública Nacional (APN), y a partir de su desarrollo se establece como sistema
operativo para todas sus estaciones de trabajo. El objetivo de estas tecnologías es “generar capaci-
dades nacionales, desarrollo endógeno, apropiación y promoción del libre conocimiento, sin perder
su motivo original: la construcción de una nación venezolana tecnológicamente preparada”
4
. Actual-
mente, Canaima impulsa grandes proyectos nacionales tanto a nivel público como privado, entre los
que se encuentran el Proyecto Canaima Educativo, que también apunta a la dotación de computado-
ras a niños en edad escolar, la conexión de escuelas a la red de Internet y la formación para el buen
uso de las tecnologías, así como el Plan Internet equipado de CANTV, un plan de financiamiento para
la compra de computadoras y la conexión a Internet en los hogares, entre otros programas.
5. Huayra: las implicancias del uso de software libre
en una política de inclusión digital
El sistema operativo de Conectar Igualdad es desarrollado por CENITAL (Centro Nacional de In-
vestigación y Desarrollo de Tecnologías Libres), área del programa que nace en el año 2012 con la
idea de generar e impulsar las experiencias de I+D en el campo de las tecnologías libres, contribuir
a la soberanía e independencia tecnológicas y apoyar la gestión de la Administración Pública y la
comunidad argentinas.
Huayra, vocablo quechua que significa viento (de cambio, de libertad, de soberanía tecnológica),
fue pensado especialmente para la comunidad educativa. Basado en Debian GNU/LINUX, el mismo
utilizado por Canaima en Venezuela, el SO de Conectar Igualdad se constituye como herramienta
indispensable para lograr la autonomía y la soberanía tecnológicas necesarias para la concreción de
los objetivos del programa.
La implementación de programas de estándares abiertos permite a los usuarios ejecutar el pro-
grama como deseen, realizar modificaciones sobre éste (y por lo tanto acceder al código fuente), y
copiar y distribuir tanto el programa como las modificaciones que se hayan realizado anteriormente.
La elección de este tipo de software (Software Libre o SL) se basa en criterios económicos, de seguri-
dad, de fomento a la innovación tecnológica local, de autonomía, de adaptabilidad de los programas
libres, y de independencia. La distribución de Debian GNU/LINUX ofrece numerosas ventajas para
el desarrollo de Huayra, a saber: “permite ser adaptada a necesidades propias para diseñar distri-
4 Información disponible en http://canaima.softwarelibre.gob.ve/
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
buciones específicas; no depende de ninguna empresa o corporación y sus formas de gobierno se
encuentran documentadas y son permeables al ingreso de nuevos actores, posee cerca de 25 mil pa-
quetes de software y soporta más de 10 arquitecturas de hardware, cuenta con una gran comunidad
de voluntarios a nivel mundial, posee un sistema de control de calidad fiable y bien documentado,
es la metadistribución origen de otras grandes distribuciones como Ubuntu, Guadalinex, Canaima,
Knopix, etc.”
5
El director del proyecto Huayra, Vladimir di Fiore, explica que su diferencia con otras
distribuciones no se relaciona con cuestiones técnicas, sino políticas. Al elegir Debian como metadis-
tribución, eligen un contrato social claro por fuera de las corporaciones.
Desde el inicio del desarrollo de Huayra se comienzan a publicar las distintas versiones de prueba.
Di Fiore señala que este es un cambio en el Estado, debido a que no es normal que desde el Estado
se publiquen versiones de prueba (dando lugar a que los usuarios reporten errores), y se genere una
participación extendida hacia la comunidad. Esta instancia de participación también se reporta en la
creación de un portal y de distintos espacios en las redes sociales (facebook, twitter y google+). Esta
lógica colaborativa constituye parte de la esencia del SL, que promueve el trabajo de forma horizon-
tal (modelo bazar) en contra de los modelos verticalistas (modelo catedral).
6
Este nuevo espacio cho-
ca con la estructura vertical propia del Estado, promoviendo la aparición de nuevos actores y formas
de participación dentro de la escena del desarrollo tecnológico.
Además, la utilización de SL evita la obsolescencia programada,
7
producto de las actualizaciones
de software propietario (SP) que ponen fecha de caducidad a la tecnología. En este caso, la imple-
mentación de SL evita que las computadoras tengan que ser renovadas por no poder procesar las
últimas aplicaciones o actualizaciones. Esto resulta fundamental para el Estado en función del costo,
pero también dentro del sistema educativo, ya que garantiza la continuidad y homogeneidad en el
acceso a los mismos contenidos por parte de los alumnos/usuarios. Según Martín Becerra, la exigen-
cia de nuevos equipos que requiere la renovación de software tiene repercusiones concretas sobre
la brecha digital: “por un lado, acceder a las últimas generaciones tecnológicas implica un nivel de
gasto que no todos pueden afrontar (por la carestía de equipos, softwares y abonos renovables con
claves y contraseñas); paralelamente, en una sociedad con accesos diferenciales a las TIC, quienes es-
tán en mejores condiciones para hacer uso de las nuevas tecnologías son aquellos que ya se habían
posicionado mejor en las inmediatamente anteriores” (2010:100).
Otro elemento esencial dentro de la configuración del SL, que impacta directamente en el ámbito
educativo, es que se les brinda a los alumnos una “caja de herramientas” en lugar de una “caja negra”.
Los alumnos pueden acceder al código fuente de las mismas, lo que les permite cambiar datos de la
configuración, aprender a programar, y básicamente tener un acceso abierto al corazón del software.
Como mencionamos anteriormente, Huayra está especialmente desarrollado para la comunidad
educativa. La oferta de programas descargables de manera gratuita supera los 25 mil, sumado a los
contenidos de Educ.ar, Canal Encuentro, Conectar Igualdad, Paka-Paka y Conectate. Sobre el paque-
te de programas que ofrece Debian, se encuentran una serie de programas y aplicaciones para los
alumnos y docentes. Un ejemplo de esto es la incorporación del software Pilasengine al paquete de
5 Información disponible en http://huayra.conectarigualdad.gob.ar/institucional
6 A partir de la aparición de Linux, software desarrollado por Linus Torvalds en colaboración abierta con una comunidad de
usuarios, Eric Raymond desarrolla dos modelos de trabajo asociados al software libre y el software propietario. El modelo catedral,
se caracteriza por presentar una estructura vertical, jerárquica (trabajo con SP), a diferencia del modelo bazar, caracterizado por
el trabajo en comunidad, horizontal y con diferentes enfoques (trabajo con SL). Disponible en http://www.openbiz.com.ar/
La%20Catedral%20y%20El%20Bazar.pdf
7 Es la programación del fin de la vida útil de un producto o servicio por parte del fabricante para asegurar que después de
determinado período de tiempo éstos se vuelvan obsoletos y los usuarios tengan la necesidad de renovarlos.
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
programas de Huayra, herramienta diseñada por una cooperativa argentina para aprender a progra-
mar jugando. Este programa les permite crear sus propios videojuegos, lo que posibilita que tanto
docentes como adultos descubran cómo funciona una computadora, utilicen herramientas y lengua-
je de programación y trabajen en proyectos de manera colaborativa. El desarrollo de videojuegos
también sirve a los fines de enseñar otros contenidos de la currícula educativa como matemáticas,
física, literatura, arte y tecnología.
Un tema de discusión relevante, y que aún no encuentra un consenso unánime, es la incorpora-
ción de dos sistemas operativos en las netbooks, uno libre (Huayra GNU/LINUX) y uno propietario
(Microsoft Windows). El decreto del Poder Ejecutivo que crea el programa Conectar Igualdad no es-
pecifica qué SO debe utilizarse en las computadoras, esta decisión queda a cargo del Ministerio de
Educación. Cuando se lanza el programa, las netbooks incluyen tanto Windows como Linux. El doble
booteo
8
se convierte en un punto de tensión para aquellos defensores y militantes del SL como los
miembros de Software Libre Argentina (SoLAr), quienes argumentan que la incorporación de SP en
las netbooks atenta contra la soberanía tecnológica (al limitar el control y la apropiación del Estado y
los usuarios de los recursos que el mismo Estado invierte), contra la educación como derecho huma-
no (usar SL significa “aprender a aprender” y no solo “entrenar” como con el SP, y significa también
aprender de manera cooperativa y compartir el conocimiento), contra la inclusión digital (al restringir
el acceso a la información y el conocimiento, debido a que las licencias pueden ser gratuitas pero sus
actualizaciones no lo son), contra el fortalecimiento del desarrollo local (en lugar de dirigir el dinero a
empresas locales, se dirige a empresas multinacionales), y contra la optimización de los recursos del
Estado (un doble booteo implica un doble costo).
9
Beatriz Busaniche, miembro de la fundación Vía
Libre, argumenta que una gran parte del potencial transformador del programa queda diluido con
el doble booteo, se ve retrasado el desarrollo de una informática autónoma y libre por parte de las
nuevas generaciones e impide el desarrollo de una mirada crítica sobre la tecnología, lo que reduce a
los usuarios a meros consumidores de productos acabados, entre otras razones.
10
Por otro lado, quienes argumentan a favor de esta modalidad, alegan causas relacionadas con la po-
sibilidad de elección por parte de los usuarios entre un sistema operativo y otro, la formación que arras-
tran los usuarios en sistemas privativos (los alumnos que reciben las netbooks están en nivel secundario
y terciario por lo tanto llevan un tiempo considerable utilizando SP, y están acostumbrados a ellos), y la
formación para su futura vida laboral (conocer las opciones con las que se encontrarán en su trabajo o
desarrollo profesional). Pablo Fontdevilla, director ejecutivo de Conectar Igualdad, expresó durante el III
Evento de Software Libre y Economía Social realizado en el año 2012, que “las netbooks están diseñadas
con doble booteo para que los chicos tengan la posibilidad de elegir y conocer cómo manejar dos alter-
nativas diferentes de SO, que les permitan acceder a nuevos modos de aprendizaje. Además, presenta
herramientas desarrolladas íntegramente en SL como navegadores, procesadores de texto, sonido y
video como también simuladores de física, química, biología y matemática, entre otros.”
11
8 El doble booteo o el arranque dual es la capacidad de una computadora de contar con dos sistemas operativos en el mismo
disco rígido o equipo, lo que permite seleccionar el sistema con que el usuario desea que inicie la computadora.
9 Estos argumentos fueron desarrollados por la asociación civil SoLAr en un artículo posteado en su página web el día 3 de
octubre de 2011 bajo el título “Motivos por los cuales las computadoras del plan Conectar Igualdad sólo deben utilizar Software
libre”. Estos motivos junto con otra documentación fueron entregados al Ministro de Educación a través de sus asesores en
junio de 2011. http://solar.org.ar/spip.php?article774 .
10 “Conectar igualdad” pero no libertad. Artículo publicado en la web de Via Libre el 12 de mayo de 2011. Disponible en: http://
www.vialibre.org.ar/2011/05/12/%E2%80%9Cconectar-monopolio%E2%80%9D/
11 Cita extraída de la web de CI, de la sección Noticias://www.conectarigualdad.gob.ar/noticia/conectar-igualdad-en-el-
iii-evento-de-software-libre-y-economla-social-119
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
En el año 2012, las computadoras iniciaban por defecto con LINUX/ UBUNTU, en el 2013 inician
con Huayra. Si bien las netbooks siguen contando con el SO de Microsoft, el director de CENITAL y
activista de SL Javier Castrillo comenta que su intención y la de su equipo es “hacer un producto es-
table, potente, seguro, confiable, lindo, agradable de usar, 100% libre, y ser la opción por defecto nos
abre la puerta a que por elección de los propios usuarios sea ésta la partición que siempre se use, y
esperemos esto sume la suficiente fuerza para que no se renueve este contrato, pero yo no soy quien
toma las decisiones al respecto, no tengo esa responsabilidad. Mi responsabilidad es que Huayra sea
el mejor producto que podamos hacer para que sea la elección de los usuarios.”
12

6. Conclusiones
Las políticas públicas orientadas a garantizar el acceso igualitario al conocimiento, uso y apropiación
de las herramientas tecnológicas se vuelven un imperativo para asegurar la inclusión y la equidad en
un contexto contemporáneo de convergencia digital. En la actualidad se observa un desplazamiento
del lugar del Estado, que ya no queda subordinado a la esfera económica sino que cobra autonomía
en materia de intervención social, cultural, científica y técnica. De este modo, una de sus principales
preocupaciones debe ser activar los mecanismos necesarios para que las reglas que impone el mer-
cado no reproduzcan una lógica de exclusión que naturalice las desigualdades sociales.
Los usos de la tecnología son complejos, y como consecuencia de esto resulta imposible plantear
la desigualdad del acceso en términos dicotómicos. Es fundamental en este sentido que las políticas
no planteen el acceso de manera absoluta (acceder o no acceder) y que no presenten soluciones
apriorísticas que prescindan de un análisis específico de su contexto de aplicación. Para no caer en el
fetichismo de la tecnología y creer que las desigualdades se anulan solo con la obtención del objeto
material (una computadora), es necesario admitir que la brecha digital tiene su origen en desigualda-
des que forman parte de una estructura social que la antecede.
El programa Conectar Igualdad, al incluir dentro del proyecto el desarrollo de un software libre
y propio, instala nuevos modelos de uso de las herramientas que permiten apropiarse de manera
crítica de los recursos tecnológicos disponibles. La adopción de programas de estándares abiertos
permite instalar nuevos modelos de aprendizaje en relación con la tecnología a partir de la aparición
de nuevas opciones susceptibles de ser modificadas, donde prima una lógica de la innovación, el
aprendizaje colaborativo y donde todas las ideas pueden desarrollarse democráticamente.
En este análisis no podemos pasar por alto la importancia de las discusiones en torno a la incorpo-
ración de Windows en las máquinas, y cómo la decisión de incorporarlo a las computadoras juega en
detrimento de los principios que fundamentan el programa. Creemos que para defender una política
de inclusión, acceso igualitario y democratización de los saberes, es necesario iniciar una reflexión
profunda sobre las implicancias del uso de las diferentes herramientas disponibles. El hecho de que
Huayra sea la opción de arranque por defecto allana el camino para lograr estos cometidos, pero sin
una decisión clara por parte del Estado en la elección de un tipo u otro de software se verían matiza-
dos los resultados que se espera conseguir a través de la implementación del programa.
Otro tema a tener en cuenta en las reflexiones futuras sobre este programa son los impactos reales
de esta implementación sobre estudiantes y educadores. Por un lado, es preciso evaluar la incorpora-
ción y apropiación de estas herramientas, por otro lado, no hay que desestimar los modos en que una
12 Nace Huayra: el GNU/Linux de Conectar Igualdad. Artículo publicado en la web de SoLAr, escrito por Olix el 5 de Octubre de
2012. Disponible en http://solar.org.ar/spip.php?article962
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El rol del Estado en la inclusión digital: análisis de Huayra, sistema operativo libre de Conectar Igualdad
política de estas características incide en la futura participación de los educandos como ciudadanos
dentro de la sociedad civil. Estos impactos solo podrán ser evaluados pasado cierto tiempo de im-
plementación del programa, una vez que los alumnos hayan estado expuestos a estas herramientas
durante al menos un ciclo entero de formación.
Considerando el tiempo que lleva Conectar Igualdad en vigencia, y la novedad que este año
inaugura con la incorporación de Huayra en sus máquinas, sacar conclusiones cerradas sobre el
tema resulta apresurado y corre el peligro de ser presa de muchas equivocaciones. Creemos que
Huayra dentro del programa forma parte de una decisión inteligente que lo completa como tal. Sin
embargo, surgen varios interrogantes en torno al impacto de la utilización del software sobre los
alumnos y docentes, las dificultades y obstáculos para el desarrollo de tareas así como los logros
cumplidos y el terreno allanado, las implicancias para los futuros ciudadanos dentro de la escena
social y política, el escenario que les depara. El Estado forma ciudadanos en una lógica participati-
va, horizontal y comunitaria, propia del SL pero, ¿realmente condice esta formación con el terreno
social y político que él mismo forja?, ¿está preparado para una participación más activa por parte
de los ciudadanos? Todas estas cuestiones abren nuevos debates y discusiones que lejos están de
concluir en una única respuesta.
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Páginas consultadas
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Fundación Via Libre: http://www.vialibre.org.ar/
Debian: http://www.debian.org/index.es.html
Huayra: http://huayra.conectarigualdad.gob.ar/huayra
Institucional Ceibal: http://www.ceibal.org.uy/
Portal Ceibal: http://www.ceibal.edu.uy/Paginas/Quienes-Somos.aspx
Software libre Argentina: http://solar.org.ar/
Otras fuentes
Entrevista realizada por las autoroas a Vladimir Di Fiore Prieto, director del CENITAL, proyecto Huayra,
Conectar Igualdad; secretario de prensa en SL con CFK, miembro de SoLAr.
ANCINAV: proposta de integração
do setor audiovisual brasileiro
Marina Rossato Fernandes
*
FAPESP/ UFSCar
Resumo:
Este artigo pretende destacar a proposta de integração do setor audiovisual brasileiro por meio
da análise das medidas e dos objetivos do anteprojeto de 2004, que propunha a transformação da
Agência Nacional do Cinema (ANCINE) em Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (ANCINAV).
Palavras-chave
Política cultural, Estado, audiovisual.
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1. Estado, cinema e televisão
No Brasil a televisão e o cinema contaram com apoio estatal para se desenvolver, porém os tipos de
apoio que receberam e os resultados que obtiveram foram diferentes. A relação entre Estado e tele-
visão se inicia com seu advento em 1950, com a instalação da infraestrutura e a adoção do modelo
de exploração do trusteeship model, ou seja, o Estado deu preferência para a exploração da atividade
privada comercial (Lima, 2011:28). Assim, o Estado passou uma atividade pública para ser exercida
pela iniciativa privada em um modelo liberal e sem regulação.
O desenvolvimento da televisão se deu apoiado na publicidade, como aponta José Mario Ortiz
Ramos (2004:42), neste processo foi fundamental a presença de atores ligados a essa área, como
José Bonifácio de Oliveira Sobrinho, o Boni, e Walter Clarck, figuras que se destacaram por sua visão
empresarial no desenvolvimento da TV Globo. A influência da publicidade na produção de conte-
údo chega ao ponto das agências criarem e produzirem programas a serem exibidos na televisão,
prática comum em 1950. Nos anos 1960, a ação da publicidade passa a ser direcionada para o espaço
entre a programação, assim cabe a emissora a venda de espaço de tempo comercial e não mais de
programação, intensificando sua lógica econômica. Esta relação estabelecida desde o início marca o
objetivo comercial das emissoras de televisão, que visam o lucro através da exploração de sua pro-
gramação e com isso capitalizam-se e reinvestem o lucro no mercado.
Nos anos 1950 o conteúdo era majoritariamente produzido por agências de publicidades ou impor-
tado de outros países, ao contrário do que ocorreu nos Estados Unidos, onde desde cedo se estabeleceu
* Bolsista de mestrado da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) do Programa de Pós-graduação em Imagem e
Som da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).
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uma parceria entre cinema e televisão. Nos anos 1950 formou-se o oligopólio bilateral, como explica
José Mario Ortiz Ramos (2004:45), modelo que combina produção própria das emissoras com compra de
filmes e seriados de produtores independentes de cinema e grandes companhias de Hollywood a fim de
preencher a grade televisiva. Neste país legislação datada de 1993 proibiu as redes de televisão de con-
sumir e distribuir mais de 30% de sua própria produção, beneficiando tanto a televisão quanto o cinema.
No Brasil o mesmo não aconteceu, no início a televisão produzia ou importava conteúdo, e na
década de 1970 estruturou-se verticalmente, ou seja, as emissoras produzem, distribuem, exibem e
vendem para o exterior não estabelecendo um vínculo com o cinema, que poderia alimentar a sua
grade de programação, situação que perdura até os dias de hoje.
Em 1962 foi elaborado o primeiro marco regulatório da televisão, o Código Brasileiro de Telecomuni-
cação (CBT), porém, podemos apontar que este marco foi concebido visando atender interesses dos con-
cessionários e do Estado, e não de elaborar uma política que visasse à democratização da comunicação.
Essa relação é reforçada durante a ditadura militar, quando o Estado passa a investir na criação
de órgãos de comunicação, como o Ministério das Comunicações e o Conselho Nacional de Comu-
nicação, além de leis e decretos que contribuam para o desenvolvimento técnico necessário para a
consolidação de uma rede de telecomunicação nacional, tendo como objetivo promover as ideias do
novo regime através dela. No período de redemocratização o Congresso passou a aprovar as con-
cessões e renovações feitas pelo Executivo, porém os dispositivos que seriam fundamentais para um
novo modelo de regulação nunca se concretizaram. Como os que Bolaño aponta: proibição do mo-
nopólio e oligopólio, preservação de finalidades educativas e culturais, proteção à cultura regional
e estímulo à produção independente, o que faz com que ele afirme ‘’A falta dessa regulamentação
acaba preservando, na prática, o velho modelo’’. A falta desta regulamentação permitiu a concentra-
ção de poder político e econômico pelo serviço de radiodifusão, destacando a emissora Rede Globo.
Já a relação entre Estado e cinema é marcada pela maior valorização de seu caráter cultural do que
comercial. Prova disso é a vinculação dos órgãos federais de estímulo à produção ao Ministério da Edu-
cação e Cultura, como o INC (Instituto Nacional de Cinema) em 1966 e a Embrafilme em 1969. A Embra-
filme tornou-se responsável pelo aumento da produção, renda e público do cinema nacional. As ações
da Embrafilme além de incentivar a produção se preocupavam com a distribuição. A distribuidora da
Embrafilme visava controlar a comercialização de seus próprios filmes, realizava pesquisa de mercado,
estimativa de público e custo do filme, investia em peças promocionais, passou a se sofisticar e a con-
correr diretamente com outras distribuidoras, sendo fundamental para o avanço do cinema nacional
no mercado interno. Estes foram importantes órgãos de estímulo à produção até a década de 1990,
porém não possibilitaram que o cinema se industrializasse e nem fosse autossustentável.
Em 1990 o governo de Fernando Collor propôs diminuir a máquina governamental, desmontar o
setor público e enfraquecer o papel do Estado. O setor da cultura sofreu as consequências deste novo
modelo de gestão, os incentivos fiscais foram revogados e os órgãos públicos ligados a ela foram
extintos, o próprio Ministério da Cultura foi substituído por uma Secretaria. Na área do cinema, a Em-
brafilme, que já estava enfraquecida, é extinta, assim como outros órgãos afins, reduzindo o cinema
a uma atividade periférica no âmbito da política cultural do governo federal.
Em 1992 foi criada a Lei do Audiovisual, e em 1993 sua segunda versão, implantando o mecanismo
de renúncia fiscal. Esse mecanismo foi importante, pois permitiu a retomada da produção cinemato-
gráfica, porém era insuficiente, pois a lei não contempla a distribuição e a exibição e não havia uma
política que visasse o desenvolvimento industrial do setor.
Então, em 2000 o Congresso Brasileiro de Cinema (CBC) ressurge. O CBC teve sua primeira edição
em 1952 e a segunda em 1953, foram momentos em que o meio cinematográfico se reuniu para ela-
borar propostas para o cinema nacional e reivindicar apoio estatal.
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Assim o III CBC surge, segundo seu próprio presidente Gustavo Dahl, como “re-politização do ci-
nema brasileiro’’ (Dahl, 2000) visando congregar diferentes elos da cadeia produtiva para que fossem
elaboradas propostas para o setor. Deste Congresso resultou a criação do Grupo Executivo para o
Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica (GEDIC) do qual faziam parte ministros de diversas
áreas, e representantes da classe audiovisual, como Luiz Carlos Barreto, Cacá Diegues, Gustavo Dahl,
Rodrigo Saturnino Braga, Luiz Severiano Ribeiro Neto e Evandro Guimarães. A ideia do GEDIC era pro-
por uma política industrial para o cinema brasileiro, visando seu desenvolvimento e sustentabilidade.
Do relatório final, entre outras medidas, solicitou-se a criação da Agência Nacional do Cinema (AN-
CINE), que previa a participação da televisão ao obrigá-la a direcionar 2% de seu faturamento bruto
para a coprodução independente e também a obrigação de compra de estoque de filmes brasileiros.
Esta medida foi retirada devido às pressões:
Quando chegou ao último momento, quando a Medida Provisória (MP) estava pronta e o Ministério
das Comunicações tinha participado, houve uma manifestação conjunta das emissoras de televisão
se recusando em serem reguladas pelo governo e pela MP, elas conversaram com o presidente Fer-
nando Henrique para comunicarem que não estavam de acordo com as propostas da MP, fazendo
uma pressão violenta, então o governo federal recuou e restringiu a MP ao cinema e à produção
videofonográfica. (Dahl, 2009)
Outro ponto que englobaria os serviços de radiodifusão e que não chegou a ser efetivado foi o
‘’termo audiovisual da legislação, sendo colocado no lugar dele o termo videofonográfico, pois este se
referia à produção de caráter independente feito em formato digital, enquanto aquele poderia vincular
a produção dos grupos industriais radiodifusores”. (Alvarenga, 2010)
Observa-se que desde a criação da ANCINE já havia o intuito de integrar o cinema e a televisão em
uma política conjunta, o que foi proposto no anteprojeto da ANCINAV em 2004. Esta proposta parte
de reivindicações históricas do setor cinematográfico, que constantemente demanda uma política
protecionista e intervencionista e busca diálogo com a televisão. Já a televisão, que se estruturou
verticalmente, não apresenta interesse em dialogar com o cinema para além da Globo Filmes e conta
com elevado poder econômico, político e de influência para impedir ações neste sentido por parte
do Estado. Nesta divergência de interesses é necessário salientar que a televisão também recebeu
incentivo estatal, o qual foi fundamental para seu desenvolvimento como podemos perceber.
2. A proposta da ANCINAV
Em 2004, durante o primeiro mandato do governo Lula, o Ministério da Cultura, que tinha como mi-
nistro Gilberto Gil, encaminhou o anteprojeto que propunha a transformação da Agência Nacional
do Cinema (ANCINE) em Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (ANCINAV) ao Conselho Su-
perior de Cinema. O anteprojeto foi elaborado por uma equipe de técnicos, consultores e dirigentes
do Ministério da Cultura durante 14 meses e ficou em consulta pública por dois meses antes de ser
enviado àquele conselho.
A ANCINAV foi uma proposta de ampliar a atuação da ANCINE. A nova agência passaria a regu-
lar o audiovisual como um todo, e não somente o cinema, expandindo sua ação principalmente
sobre a televisão, sendo capaz de fiscalizar e fomentar o setor audiovisual. O anteprojeto propu-
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nha que a nova agência tivesse o papel de regular, mediar e estimular as atividades de produção
e de difusão de conteúdos audiovisuais no país, considerando os diversos meios de produção e
de difusão já existentes.
Previa apoio não só à produção, mas também à distribuição, exibição e infraestrutura, preten-
dendo estimular a ampliação do parque exibidor. Visava, conforme o artigo 3, garantir o desenvol-
vimento e a preservação do patrimônio cultural, assegurar o direito dos brasileiros sob o conteúdo
audiovisual, tanto para usufruir como para produzir e fortalecer a diversidade cultural.
O artigo 4, por meio de seus incisos, destaca a necessidade de promover a língua e a cultura
nacional, a universalização do acesso às obras, combater o abuso de poder econômico, vedação ao
monopólio e oligopólio dos meios de comunicação social, estimular a diversificação da produção e a
competição no mercado, fortalecer a produção independente e regional.
Esta nova agência passaria a regular também a televisão, cobrando taxas e reservando espaço
para a exibição da produção independente e regional. Esta proposta constituiu-se em uma novidade
quanto à política do audiovisual no Brasil, pois em nosso país historicamente a televisão –que acumu-
la lucros, espectadores e poder político– nunca apresentou interesse em dialogar com o cinema. As
emissoras exibem produção própria e produção estrangeira, com pouca relação com o cinema para
além da atuação da Globo Filmes.
Pensando na consolidação desta relação entre cinema e televisão que o anteprojeto baseia al-
gumas de suas propostas. Considerando o modelo vertical da televisão e entendendo a dificuldade
que isto gera para a produção audiovisual nacional, pois a televisão seria um importante mercado
consumidor de obras audiovisuais e uma excelente via de escoamento da produção devido a sua
alta audiência que garantiria visibilidade das obras, que o governo propõe, por meio da ANCINAV, a
reserva de espaço na programação.
Assim, por meio do artigo 90 foi proposta a reserva de espaço para a programação nacional inde-
pendente e regional, onde as emissoras de televisão aberta deveriam dedicar 20% de sua programa-
ção a esse tipo de produção. Para os canais por assinatura o artigo 92 estipula que em cada um dos
pacotes de canais de programação deve haver um percentual mínimo de obras nacionais de acordo
com seu volume de programação. Por meio desta proposta o governo entendia que a obrigatorieda-
de de exibição da produção independente alavancaria a produção desta, gerando mais empregos no
setor, contribuindo para diminuir a concentração da produção de conteúdo e diversificaria a progra-
mação da televisão, além de modificar o formato de apoio às produções nacionais, que atualmente
dependem de incentivos diretos ou indiretos do Estado, repassando esta função para a iniciativa
privada, já que esta seria obrigada a adquirir programação independente.
Acreditava-se que essa relação poderia ser bem sucedida e em longo prazo não haveria mais ne-
cessidade desta legislação intervencionista, pois esta se tornaria uma demanda do próprio mercado.
Comprovação desta visão é o próprio artigo 90 que ao mesmo tempo em que previa a obrigatorie-
dade de exibição da produção independente, propunha uma redução progressiva da taxa a ser paga
pela CONDECINE para as emissoras que a cumprissem, como podemos ver:
Artigo 90: A As prestadoras de serviços de radiodifusão de sons e imagens e outras prestadoras de ser-
viços de telecomunicações exploradoras de atividades audiovisuais que exibirem em sua programação
regular uma percentagem anual mínima, não inferior a 20%, de obras cinematográficas e videofonográ-
ficas brasileiras de produção independente e de produção regional, de obras cinematográficas brasilei-
ras de longa metragem de produção independente, farão jus a uma redução progressiva na CONDECI-
NE prevista pelo inciso I do artigo 60 para suas produções próprias exibidas no próprio veículo, no ano
subseqüente, conforme regulamento.
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O objetivo era aumentar o diálogo entre cinema e televisão, possibilitando sinergias. Juca Ferreira,
secretário executivo do Ministério da Cultura na época, deixa claro o objetivo desta integração:
criar mecanismos de incentivo para que as televisões invistam no cinema, exibam o cinema, co-partici-
pem da produção de cinema, em que o cinema, através de mecanismos de incentivo, tenha a televisão
como suporte publicitário para divulgar suas produções. (Ferreira, 2003)
A nova agência também regularia a exploração de atividade cinematográfica e audiovisual quando
realizada por prestadora de serviço de telecomunicações. Esta definição está presente no artigo 38,
inciso II – “serviços de telecomunicações que tenham o conteúdo audiovisual como parte inerente ao
serviço, incluindo os serviços de comunicação eletrônica de massa por assinatura”. Esta abrangência
também demonstra o caráter inovador da proposta, que se preocupou com a crescente convergên-
cia tecnológica e propôs a regulação para o setor de telecomunicação que explore o audiovisual. No
entanto, a regulação seria apenas referente à exploração de obras audiovisuais, como fica claro no
inciso II do artigo 34: “A exploração de atividade cinematográfica e audiovisual não se confunde com
a prestação de serviço de telecomunicações”.
O anteprojeto também pretendia que a nova agência fosse fomentadora das atividades audio-
visuais, prevendo apoio a produções e a instalação de infraestrutura. Com este objetivo propôs a
criação de taxas a serem pagas pela própria indústria audiovisual, que seriam destinadas a um fundo
de fomento a atividade.
Quanto à taxação, pretendia-se expandir as bases de arrecadação da CONDECINE (Contribuição
para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional) a partir do investimento do próprio
setor audiovisual, que seria taxado em vários segmentos. O inciso I do artigo 60 taxava a exploração
comercial de obras cinematográficas e audiovisuais em diversos segmentos, inclusive de radiodifu-
são e telecomunicação. O inciso III taxava a venda de aparelhos de televisão, vídeo cassete, dvd, mo-
nitores de computador e de telefonia móvel que transmitam conteúdos audiovisuais. O inciso V que
criava a Condecine de 4% sobre a compra de mídia na televisão pelas empresas que anunciam e o
inciso VI taxava o faturamento do serviço de distribuição de conteúdos audiovisuais por telefonia. A
taxação sobre a exploração de obras cinematográficas nas salas de exibição aumentava de acordo
com o número de cópias, ou seja, filmes com grande potencial comercial que estreavam simultanea-
mente em várias salas seriam taxados em maior porcentagem.
Essas, entre outras taxas, procuraram englobar o setor audiovisual inteiro, prevendo a taxação
de várias formas de exploração comercial de obras audiovisuais e contribuindo para sua integra-
ção. O produto desta arrecadação seria destinado ao FUNCINAV –Fundo Nacional para o Desenvol-
vimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiro– fundo que tinha como um dos objetivos financiar
o fomento às atividades audiovisuais. Desse modo o Estado passaria a taxar a indústria consoli-
dada do audiovisual, como as emissoras de televisão e agências de publicidade, para incentivar
principalmente o cinema, que ainda não é uma indústria estabilizada, estimulando a produção
regional e a independente em relação às grandes emissoras, a distribuição, e a melhora da infra-
estrutura de exibição.
O objetivo do FUNCINAV está descrito no artigo 80:
Artigo 80: Fica instituído fundo de natureza contábil, denominado Fundo Nacional para o Desenvolvi-
mento do Cinema e do Audiovisual Brasileiros (FUNCINAV), com os objetivos de fomentar as atividades
cinematográficas e audiovisuais brasileiras, incentivar a capacitação de recursos humanos e o aper-
feiçoamento da infra-estrutura de serviços; e custear a fiscalização das atividades cinematográficas e
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audiovisuais, o sistema de informações, o desenvolvimento de meios e o aperfeiçoamento de técnicas
necessárias ao exercício das competências da ANCINAV.
Por meio deste artigo é possível verificar que o fundo não seria destinado apenas ao fomento do
setor, sendo também recurso fundamental para o exercício das atividades da ANCINAV. Quanto ao
fomento às atividades cinematográficas e audiovisuais brasileiras, estas não se limitariam a produção,
como fica claro no artigo 84:
Artigo 84: Os recursos do Funcinav devem ser destinados prioritariamente à empresa de exibição brasi-
leira nos termos do artigo 36, ao fomento das atividades audiovisuais descritas no inciso XIX do artigo 4,
ao fomento de distribuidoras brasileiras nos termos do artigo 36, ao fomento de carteiras de produção
de empresas brasileiras nos termos do artigo 36, e à ampliação da capacidade de produção indepen-
dente de obras audiovisuais brasileiras.
Seriam contemplados os setores de exibição, produção e distribuição, valorizando o papel estratégi-
co de cada setor e estimulando o fortalecimento do audiovisual nacional.
É possível perceber que as medidas do anteprojeto englobavam todo o setor audiovisual, como
cinema, televisão e conteúdos distribuídos por serviço de telefonia, levando em conta a importância
de todos os elos da cadeia. O anteprojeto pretendia modificar as relações dentro do setor audiovisu-
al, passando a integrá-lo e visando alterar as relações de mercado, que são altamente concentradas,
abrindo espaço para produção independente e regional.
3. Repercussão da proposta
Como o anteprojeto pretendia modificar as relações de mercado e passar a regular o audiovisual
como um todo, ele encontrou forte oposição de setores consolidados neste meio, como a Rede Glo-
bo e as distribuidoras estrangeiras.
Este anteprojeto causaria mudanças diretas no modelo de trabalho da Rede Globo, acostu-
mada a não dialogar com o cinema para além da Globo Filmes e a basear sua programação em
produções próprias ligadas à publicidade. Primeiramente, o anteprojeto propõe a quebra do
modelo vertical, obrigando a emissora a exibir produção independente, o que acarretaria em
compra ou coprodução de conteúdo, estimulando a indústria audiovisual nacional. Outra alte-
ração é referente à taxação para exploração de obra cinematográfica ou videofonográfica de
acordo com sua duração, variando de R$300,00 para obras de até 15 minutos a R$3000,00 para
obras superiores a 50 minutos. O que era uma proposta inédita, pois até então a televisão nunca
havia sido taxada.
A proposta de criação da ANCINAV foi muito atacada pelas Organizações Globo, que têm interes-
ses que vão de encontro às propostas do anteprojeto. Uma de suas ações foi investir em propagandas
transmitidas em seus canais que afirmavam para os espectadores que o governo estaria tentando
controlar o que eles assistiam. Em tom acusatório, a mensagem transmitia medo e incerteza, gerando
uma indisposição da população em relação à proposta.
Estas ações também contaram com apoio de parte da mídia impressa, como o jornal O Estado de S.
Paulo, que acusava a proposta de autoritária e de controladora da liberdade de expressão. O ataque
ao anteprojeto por parte da mídia começou antes mesmo de sua discussão no âmbito do Conselho
Superior de Cinema, pois o documento vazou pelo site ‘”PayTV”, então as primeiras informações que
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ANCINAV: proposta de integração do setor audiovisual brasileiro
a população teve sobre o anteprojeto foram negativas, antes mesmo de conhecer suas propostas, o
que contribuiu para a formação de um clima impróprio para o debate.
Os itens que poderiam motivar os ataques quanto ao autoritarismo e o dirigismo foram os artigo
8: “a liberdade será a regra, constituindo exceções as proibições, restrições e interferências do Poder
Público”, bem como o inciso I do artigo 43 que se referia “a responsabilidade editorial e as atividades
de seleção e direção das programações”. Ambas as formulações davam espaço a interpretações
ambíguas e foram retiradas do projeto em sua segunda versão, eliminando assim qualquer possibi-
lidade de vincular a proposta à censura e ao comunismo soviético, como foi tantas vezes apontado
pela imprensa.
Entretanto as acusações continuaram, e um dos reais motivos que impulsionou os protestos da
Rede Globo foi a intenção de reservar espaço para a programação independente dentro das emisso-
ras de televisão. O objetivo seria quebrar a produção verticalizada das emissoras e abrir espaço para
novos conteúdos produzidos por outras empresas, diminuindo o monopólio e incentivando a produ-
ção nacional. Caberia a cada emissora escolher a programação que julgasse pertinente, a lei apenas
estipularia a cota mínima de produção independente e regional a ser exibida na emissora aberta; já
na TV por assinatura seria estabelecido um percentual mínimo em cada um dos pacotes de canais de
programação oferecidos, que seria estipulado de acordo com volume total de programação.
Porém este item foi divulgado de maneira distorcida, induzindo a interpretação de que a nova
agência pretendia controlar o conteúdo da programação exibida, instalando a censura na mídia,
mesmo que já tenha ficado explícito no artigo 2 que a intenção não era esta: “A manifestação do
pensamento, a criação, a expressão e a informação, não sofrerão qualquer restrição ou censura de
natureza política, ideológica e artística”.
O objetivo estratégico do anteprojeto fica claro no artigo 5:
Artigo 5: Na regulação das relações econômicas das atividades audiovisuais observar-se-ão, em espe-
cial, os princípios constitucionais da soberania nacional, da diversidade e da preservação do patrimô-
nio cultural brasileiro, da função social da propriedade, da vedação ao monopólio e ao oligopólio dos
meios de comunicação social, da liberdade de iniciativa, da livre concorrência, da defesa do consumi-
dor, da redução das desigualdades regionais e sociais e da repressão ao abuso do poder econômico.
Ou seja, pretendia-se diminuir o oligopólio e abrir espaço para outros conteúdos audiovisuais,
desconcentrando a produção do eixo Rio de Janeiro-São Paulo, o que afetaria diretamente a
Rede Globo.
O que foi proposto no anteprojeto era a criação de regras que garantissem a diversificação da
produção audiovisual nacional, combatendo a dominação da empresa e democratizando o espaço
público, pois mesmo que a exploração seja privada o espaço ainda é público, a emissora apenas tem
o direito de explorá-lo, sobre determinadas regras que garantam os direitos da sociedade. E a regu-
lação na área audiovisual não deve ser confundida com dirigismo, pois é uma obrigação do governo
propiciar um ambiente democrático para difusão de conteúdos, garantindo a liberdade de expressão
e combatendo o monopólio, pré-requisito para o desenvolvimento do mercado.
4. Conclusão
A proposta de criação da ANCINAV foi muito atacada pela oposição, destacando-se as grandes emis-
soras de televisão, como a Rede Globo, as distribuidoras de filme estrangeiro representadas pela MPA
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(Motion Picture Association), exibidores, o Fórum do Audiovisual e do Cinema (FAC) e os cineastas
ligados a estas instituições, Roberto Farias, Cacá Diegues e Luiz Carlos Barreto.
Essa repercussão negativa do anteprojeto fez com que a discussão ficasse envolta em falsas po-
lêmicas, o que dificultou o debate sobre suas efetivas propostas e levou ao engavetamento do ante-
projeto no final de 2005.
Mesmo não sendo efetivado esse anteprojeto demonstrou reconhecimento por parte do Estado
da importância de integrar televisão e cinema para a consolidação de uma indústria audiovisual. A
compreensão de que essa relação é fundamental para o fomento e proteção da produção cinemato-
gráfica nacional já se deu em outros países, como na França que tem marco regulatório desde 1946,
com a criação do CNC –Centre National de la Cinemátographie–, órgão público de caráter adminis-
trativo que controla o fundo de apoio à produção cinematográfica, esse fundo é alimentado, entre
outras contribuições, com 5,5% sobre o faturamento das televisões (criada em 1985) . Na Espanha as
redes de televisão devem investir 5% do lucro em filmes europeus, sobretudo espanhóis, sendo esta
a principal fonte de financiamento, superando os subsídios do governo. A política adotada por estes
países demonstram a importância de se intensificar a relação entre cinema e televisão, o que não
acontece no Brasil até hoje, onde não temos nem a integração entre essas duas áreas, nem a consoli-
dação de uma indústria cinematográfica.
O anteprojeto da ANCINAV foi uma proposta inovadora que se propôs a encarar o audiovisual
como um setor amplo e interligado. Previa ações que movimentariam todos os elos da cadeia produ-
tiva, valorizando a produção nacional.
Foi uma tentativa contemporânea de dividir o investimento entre Estado e empresas do setor, por
meio da taxação da exploração comercial de obras audiovisuais em vários elos da cadeia. Além do
fomento, a nova agência também pretendia atualizar a legislação do setor audiovisual, passando a
englobar a televisão e considerando a convergência tecnológica cada vez mais presente. Por estas
características inovadoras, o anteprojeto da Ancinav se destaca como uma importante iniciativa por
parte do governo.
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O parlamento brasileiro
na regulação do rádio e da TV:
produção legislativa do Congresso Nacional
sobre radiodifusão (2003-2012)
Pedro Rafael Vilela Ferreira
Resumo
Este artigo descreve e analisa a atividade legislativa do Congresso Nacional do Brasil sobre
radiodifusão, a partir de uma amostra com projetos de lei (PLs) e propostas de emenda cons-
titucional (PECs), apresentados entre 2003 e 2012. O material coletado foi submetido aos
procedimentos metodológicos da análise de conteúdo, permitindo a construção categorias
para interpretar a ação legislativa empreendida pelo parlamento. Por meio da articulação te-
órica com os conceitos e o histórico das políticas regulatórias no setor comunicações, verifi-
cou-se como as proposições legislativas abordam e definem o papel do Estado, as formas de
administração e distribuição dos canais e a regulação do conteúdo veiculado nas emissoras
de rádio e TV.
Palavras-chave
Radiodifusão, regulação, Congresso Nacional, projeto de lei, proposta de emenda constitucional.
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1. Introdução
O sistema brasileiro de radiodifusão, mesmo em pleno auge das transformações tecnológicas que
reconfiguram a estrutura a forma e a linguagem dos meios de comunicação, ainda permanece atre-
lado a desafios históricos não equacionados. O primeiro deles decorre do próprio modelo de rádio e
TV que se consolidou no país ao longo das décadas. Influenciado pelo padrão adotado nos Estados
Unidos da América (EUA), por aqui prevalece a hegemonia quase total da atividade privada, de natu-
reza comercial, na radiodifusão.
Os poucos controles no funcionamento do mercado permitiram que houvesse uma brutal con-
centração da propriedade desses meios, que ainda se mantêm na forma de oligopólio nacional
dominado por não mais do que cinco conglomerados. No âmbito estadual, são outros poucos os
grupos familiares a controlar o fluxo de informações a que a sociedade tem acesso. Muitos desses
grupos, aliás, estão associados direta e indiretamente a lideranças políticas em pleno exercício de
mandato (Lima, 2011).
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O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
Essa condição refletiu-se em um tensionamento permanente entre o exercício do poder de comu-
nicação, a política e o ambiente democrático. Inúmeras foram as situações
1
criadas para influenciar
e mesmo direcionar processos políticos, sustentadas no “privilégio” de controlar a maior parte do
conteúdo informativo que circula socialmente (Lima, 2011; Herz, 2009). Não há indícios que essa situ-
ação tenha se alterado na atualidade. A questão que se coloca nesse cenário, portanto, é como criar
condições para eliminar o desequilíbrio que um sistema de radiodifusão, fundamental ao exercício
da democracia, pode impor sobre esse mesmo sistema democrático.
Guilherme Canela (2008) assevera que “quanto maior o poder de um determinado setor (desequi-
líbrio democrático), maiores a necessidade e intensidade de regulação por parte da sociedade (por
via do Estado)” (2008, p. 146). Como aponta, de forma mais, direta Dênis de Moraes (2009):
Por conseguinte, é essencial a participação do poder público nos sistemas de informação e difusão
cultural, através de providências articuladas que resultem a renovação de leis e marcos regulatórios
das outorgas de rádio e televisão; na descentralização dos canais de veiculação; no apoio a produções
audiovisuais independentes; em maior equanimidade nos acessos ao conhecimento e às tecnologias;
na geração e distribuição de conteúdos regionais e locais sem fins comerciais. (Moraes, 2009:116)
Não obstante, Toby Mendel e Eve Salomon (2011) procuram expressar os princípios dessa relação
necessária entre meios de comunicação e democracia:
O desenvolvimento da democracia requer a disponibilidade de várias fontes de informação e opinião,
para que a população possa tomar decisões bem fundamentadas, principalmente em períodos de elei-
ções. Como a televisão e o rádio são hoje os meios mais massivos de distribuição de notícias, esses
prestadores de serviços de radiodifusão devem ser livres de limitações políticas, de modo a poderem
oferecer ao público uma grande variedade de fontes de informações e opiniões, possibilitando um de-
bate adequado e o bom funcionamento da democracia. (Mendel; Salomon, 2011:12)
A negociação em torno desses parâmetros foi intensa durante o debate da Assembleia Constituinte, em
1988, e culminou com a introdução das orientações para a radiodifusão. Proibição de monopólios e oli-
gopólios, necessidade de regionalizar a produção, divisão do espectro eletromagnético (canais de rádio
e TV) de forma equilibrada entre os sistemas público, estatal e privado são algumas das determinações
que supõem superar os problemas do setor. Ocorre que, até o momento, essas indicações normativas
estão interditadas, ou seja, passados 25 anos do processo constituinte, não está claro como esses prin-
cípios serão incorporados em nova legislação, mesmo porque ainda não foram convertidos em leis.
Autores como Suzy dos Santos e Érico da Silveira (2007) acreditam que o Brasil está em uma espé-
cie de “meio do caminho” entre dois modos de regulação da radiodifusão que implicam diferentes
abordagens por parte do Estado. De um lado, a Constituição Federal e a legislação criada posterior-
mente, parecem caracterizá-la como serviço público, em que padrões de conteúdo, ampliação do
sistema público, comunitário e estatal, entre outros aspectos, são recomendações imperiosas. Em
outra perspectiva, o modelo que se mantêm em vigor continua estável, permitindo desenvolvimento
e mesmo expansão nos marcos de uma política puramente de mercadológica.
1 Em seu estudo sobre a história das políticas de radiodifusão no Brasil, Daniel Herz (2009) cita o caso da influência do falecido
empresário Roberto Marinho, então presidente das Organizações Globo, na nomeação do ministro da Fazenda no governo José
Sarney, em 1988. Outra atuação da própria TV Globo foi durante as eleições para governador do Rio de Janeiro, em 1982, quando
compactuou com a tentativa de fraude eleitoral contra Leonel Brizola; e nas eleições presidenciais de 1989, quando levou ao ar
uma versão editada do debate para favorecer o candidato Fernando Collor frente à disputa como Lula da Silva.
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O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
A repercussão dessas expectativas regulatórias dentro do Congresso Nacional, instância onde a
construção dessa regulação deve se dar, é o que se buscou fazer nesse artigo. A partir do levanta-
mento da produção legislativa levada a cabo ao longo da última década (2003/2012), reunimos uma
amostra de projetos de lei (PLs) e propostas de emenda constitucional (PECs) para verificar como tem
sido pensada a normatização da radiodifusão no país.
Na próxima seção, apresentaremos um breve histórico das políticas de comunicações
2
que deter-
minaram a atual estrutura do setor brasileiro de rádio e TV. Em seguida, partindo do procedimento
metodológico de análise temática de conteúdo, delinearemos as categorias de análise utilizadas para
abordar a atividade legislativa do parlamento. É o que nos conduzirá, posteriormente, à apresentação
geral dos resultados e, por fim, algumas conclusões inicialmente apontadas na trajetória de pesquisa
desenvolvida até aqui.
2. O impasse histórico da radiodifusão no Brasil
A primeira característica importante a se destacar do serviço público de radiodifusão no Brasil, im-
plantado a partir da década de 1920, é sua exploração consolidada na “atividade privada comercial”,
no modelo conhecido como “curadoria”. O padrão é inspirado na mesma lógica promovida para es-
truturar o setor nos EUA (“Trusteeship model”). Cabe à União –como controladora do espaço público
destinado a alocar as frequências radioelétricas– o poder de delegar a operação do sistema a tercei-
ros, prioritariamente organizações privadas. No caso brasileiro, sem debate público desde os primór-
dios. “Não foi uma opção que contou com a participação popular. Ao contrário, foi uma decisão de
gabinete, sem que houvesse debate ou participação pública”. (Lima, 2011:28).
O fator agravante desse processo, insiste Venício Lima (2011), é a ausência de regulação do setor
(“No law”), cujas referências legais mais importantes padecem de atualização e efetivo cumprimento
de normas, como é o caso do Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), de 1962, ou comandos
ainda não regulamentados em lei, como os artigos da Constituição Federal que tratam da Comuni-
cação Social. Consequência disso foi o desenvolvimento de uma mídia privada comercial de confi-
guração “oligopolizada”, forjada na simbiose entre o modelo de concessão e a pouca ou nenhuma
restrição legal à propriedade dos diferentes meios (Idem, 2011).
Pode-se afirmar, portanto, que, quando se trata de radiodifusão e da imprensa, nos antecipamos à ten-
dência de concentração da propriedade da mídia manifestada pelo recente processo de globalização.
A propriedade entre nós sempre foi concentrada e, ademais, concentrada dentro de parâmetros ine-
xistentes em outros países (...). Não somos rigorosos nos cumprimento dos poucos limites existentes
em lei com relação ao número possível de concessões de rádio e TV para o mesmo grupo empresarial
no mesmo mercado. Permitirmos a propriedade cruzada na radiodifusão, e entre a radiodifusão e im-
prensa. Não colocamos limites às audiências das redes de televisão. Esse quadro regulatório gerou um
fenômeno de concentração horizontal, vertical, cruzado e ‘em cruz’, sem paralelo. Somos o paraíso da
radiodifusão privada comercial oligopolizada. (Lima, 2011:30-31)
2 Por políticas de comunicações, assim no plural para abarcar a complexidade e as diferentes expressões técnicas de
mediação social, referimo-nos ao conceito de Enrique Bustamante (2005). Ele as define como “ações das instituições estatais
de todo o tipo, que, de acordo com as concepções e legitimações de cada sociedade e cada tempo histórico determinado,
orientam os destinos da criação, produção, difusão e consumo de produtos comunicativos e culturais” (Bustamante, 2005, in
Moraes, Dênis de, 2009:169).
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O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
Daniel Herz (2009) conclui sobre a prevalência de um impasse político na radiodifusão desde a sua
estruturação original. Esse impasse está associado ao encadeamento estratégico estabelecido entre
a legislação, omissão (e conivência) do Estado e a organização econômica dos meios de forma verti-
calizada e concentradora.
Quanto aos primeiros dois aspectos, o conjunto normativo que regula a radiodifusão –pelo menos
até a Constituição de 1988– está mais voltado a uma regulamentação técnica dos serviços, do que
a definição de princípios norteadores. Com isso, prevalece uma conduta discricionária do Estado na
efetivação dos comandos legais. O Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT) é um caso exemplar.
A indefinição essencial da legislação de radiodifusão permite que o Estado imponha uma política ‘im-
plícita’. O Código é indevidamente tomado como o fundamento que orienta a aplicação de políticas,
pois é indefinido e ambíguo em relação aos princípios e não expressa uma verdadeira política de ra-
diodifusão. A legislação serve apenas para legitimar as políticas que o governo e, particularmente, o
Ministério das Comunicações decidem adotar. Esse Código, por exemplo, ampararia a decisão de que
a radiodifusão passasse a ser executada apenas por entidades representativas de trabalhadores, do
mesmo modo que é usado para amparar a decisão de que a execução desse serviço seja feita predomi-
nantemente por empresas privado-comerciais. Este Código ampararia uma decisão de que cada pessoa
física só possa controlar uma concessão, do mesmo modo que é usado para amparar a decisão de per-
mitir a constituição de redes inteiras de emissoras controladas por apenas um concessionário. Enfim, o
Código Brasileiro de Telecomunicações é um mero instrumento usado pelo governo para legitimar suas
políticas de radiodifusão. (Herz, 2009:238-239)
O setor empresarial da radiodifusão brasileira condicionou um modelo econômico de organização
do setor, que recebeu a dupla conivência de uma legislação “maleável” e do apoio tácito e também
direto dos governos. A bem-sucedida trajetória da Rede Globo é o fator de impulsão desse modelo,
que tem na apropriação hegemônica das verbas de publicidade, e na formação de redes nacionais,
3

a sua face mais importante.
O processo de expansão da Rede Globo atendeu, historicamente, a coerência de interesses com
o governo militar, na estratégia de abrir a economia do país para o capital estrangeiro, em que a
infraestrutura de telecomunicações era um eixo fundamental. Por isso, a criação da Empresa Bra-
sileira de Telecomunicações (Embratel), em 1965, disparou um vigoroso investimento público para
dotar o Brasil de redes físicas de comunicação. Ao fim dessa década, o país já contava com uma ma-
lha de redes em âmbito nacional.
4
A Rede Globo, em particular, foi o braço propagandístico dessa
política, pois lhe interessava tanto do ponto de vista econômico quanto ideológico, incentivar esse
modelo de produção.
Com fito nessa organização, as verbas publicitárias concentraram-se sobremaneira na televisão,
hegemonizada pela Rede Globo. Ao mesmo tempo, a formação das redes ao longo de todo o terri-
tório nacional transformou centenas de emissoras em meras repetidoras da programação nacional,
num processo de retroalimentação da capacidade da empresa em absorver os recursos de publicida-
3 A Rede Globo começou a se articular em redes a partir dos anos 1960, quando o governo investiu maciçamente na instalação
das linhas de telecomunicações. Atualmente, dados do projeto Donos da Mídia dão conta de que a emissora de televisão
controla, em todo o território nacional, um conjunto de 340 veículos, entre afiliadas e grupos regionais. (ver http://donosdamidia.
com.br/rede/4023, acesso em 27 de novembro de 2012).
4 “Em 1969, portanto, o Brasil já integrava a rede mundial de televisão que acompanhou a descida do primeiro homem na Lua,
no dia vinte de julho. No mesmo ano, a Rede Globo iniciou a produção em network (operação em rede, tal como ocorre nos
Estados Unidos) com o Jornal Nacional.” (Herz, 2009:242).
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de e condicionar as emissoras associadas a uma relação de extrema dependência econômica, além
de consolidar a maior audiência.
A configuração descrita só pôde ser possível em decorrência de uma política de radiodifusão que
legitimasse todos esses movimentos, manipulada por agentes de governo associados às forças do-
minantes do capitalismo no Brasil. A conformação desse poder se deu mediante o “utilitarismo” eco-
nômico e político que se fez do arcabouço jurídico do setor.
De um lado, a adoção de medidas político-administrativas em favor da distribuição dirigida de
concessões de rádio e televisão, assim como interpretações das mais “engenhosas” sobre os dispo-
sitivos legais, para manter e reproduzir a estrutura que foi se consolidando ao longo do tempo. Do
outro, a interdição de qualquer debate que pusesse em discussão a situação da radiodifusão –ainda
que o objetivo fosse legitimar em lei aquilo que foi se firmando na prática
5
– para não dar margem a
qualquer questionamento que interrompesse ou prejudicasse esse processo.
O quadro atual das políticas de comunicação no Brasil é, portanto, o resultado do arranjo regula-
mentar disperso, fragmentado e inexistente, o que repõe a prerrogativa de atuação do Estado na rede-
finição do setor. E o poder regulador passa, necessariamente, por uma discussão no âmbito legislativo.
6
3. Atividade legislativa sobre radiodifusão (2003/2012)
Este estudo concentrou-se sobre uma amostra de 157 proposições legislativas que tratam especifi-
camente sobre regulação do rádio e da televisão. Foram obtidas para análise aquelas que se man-
tiveram em tramitação no Congresso Nacional, entre 2003 e 2012. Proposições que, ao longo deste
mesmo período, tiveram sua tramitação encerrada (por arquivamento ou rejeição), não foram consi-
deradas para a análise.
Dos vários tipos de proposições legislativas existentes, focamos nos projetos de lei (PLs) e nas
propostas de emenda constitucional (PECs), pela capacidade de ambas as modalidades modificarem
os serviços de radiodifusão, seja por mudança direta na Constituição, formulação de novas leis ou al-
teração das já existentes. Nesse sentido, não foram abordados outros dispositivos legislativos, como
propostas de fiscalização ou controle, atos, indicações, projetos de lei complementar, etc.
A referência básica desse procedimento de busca foi colhida a partir dos estudos de José de Paz
Sousa Filho (2011).
7
Chegou-se a um levantamento, em 2011, de aproximadamente 500 proposições
sobre comunicação e liberdade de expressão, independente do ano de proposição. Ao mesmo tem-
po, utilizamos o serviço de pesquisa dos portais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal na
internet. As palavras-chave inseridas na busca contemplaram os termos: radiodifusão, rádio, televisão
e liberdade de expressão. Inicialmente, após o recorte temporal (2003/2012), chegou-se a um número
5 Em A História secreta da Rede Globo (2009), Daniel Herz descreve as tentativas de rever a legislação de radiodifusão a partir
do final da década de 1960 até o início dos anos 1980. As versões de anteprojetos que atualizariam o Código Brasileiro de
Telecomunicações sinalizavam exatamente para a consolidação das práticas de formação de redes e as que “asseguravam
privilégio às empresas privadas em detrimento das emissoras públicas”, entre outras. Apesar do poder político de que gozavam
os radiodifusores, a estratégia foi a da manutenção do status quo. “Entendemos que essa reformulação não se processa porque
o governo não pode explicitar sua ‘política’ de radiodifusão. Isso não interessa ao governo porque essa política é demasiado
comprometida com os interesses de grupos econômicos. E também não interessa aos grandes grupos empresariais porque é
necessária a flexibilidade atualmente existente para a acomodação de seus privilégios” (Herz, 2009:254).
6 Art. 48: Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos
arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (…) XII - telecomunicações e
radiodifusão. (Brasil, 1988).
7 Filho, José de Sousa Paz Filho. “Proposições em tramitação no Congresso Nacional sobre comunicação social e liberdade de
expressão”. Estudo/Consultoria Legislativa, Câmara dos Deputados, julho de 2011.
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ao redor de 300 proposições legislativas. Depois da verificação do estágio de tramitação, aquelas
propostas inativas foram descartadas, assim como outras proposições que, pela busca, traziam os
termos de pesquisa, mas não tratava exatamente da regulação da radiodifusão.
No gráfico 1, apresentamos a distribuição das proposições quanto ao tipo e ao ano em que fo-
ram apresentadas:
Gráfico 1. Distribuição das proposições por ano
Fonte: elaboração do autor
A tarefa de tentar compreender o significado contido nas estruturas textuais demanda um esforço
de interpretação sistematicamente orientado. Nas ciências humanas, o desafio imposto ao estudo
das comunicações –sejam elas expressas nas inúmeras formas de linguagem: verbais, escritas ou vi-
suais– estimulou o desenvolvimento, durante o século XX, de um conjunto de técnicas e aplicações
metodológicas batizadas de Análise de Conteúdo. (Bardin, 2011).
Esses procedimentos passaram a servir de maneira muito eficaz à investigação de fenômenos
sociais cuja materialidade pudesse ser tomada por meio de estruturas de linguagem. Para Laurence
Bardin (2011), o interesse último da Análise de Conteúdo não está na descrição sistemática e objetiva
dos conteúdos de um texto. Os procedimentos que permitem organizar e tratar essas informações é
que vão revelar (no processo de inferência/dedução) o que realmente importa descobrir.
Na realidade, este processo dedutivo ou inferencial a partir de índices ou indicadores não é raro na
prática científica. O médico faz deduções sobre a saúde do seu cliente graças aos sintomas, do mesmo
modo que grafólogo que pretende proceder com seriedade infere dados sobre a personalidade do seu
cliente a partir de índices que se manifestam com frequência suficiente, ou em associação significativa
com outros índices, na grafia do escritor. (Bardin, 2011:47)
O conteúdo manifesto é o imperativo de afastar ideias apriorísticas sobre o sentido da mensagem, se
essas ideias não estiveram efetivamente contidas ou expressas naquele conteúdo. Trata-se de exa-
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minar a mensagem pela mensagem. Daí, construir unidades de registro, com base no objetivo da
investigação, o problema de pesquisa. Normalmente, são palavras, frases ou trechos. Há também as
unidades de contexto, excertos maiores que dão sentido às unidades de registro, que as legitimam,
por assim dizer, no contexto do problema de pesquisa. As categorias são classificações que agrupam
as unidades de registro, fazendo aquele “desvio” proposto por Bardin, para perceber o significado
subjacente ao conteúdo da mensagem ou do objeto.
4. Análise das proposições
A construção das categorias levou em conta o sentido expresso por cada uma das proposições legis-
lativas da amostra, estritamente no que se refere ao modo de regulação da radiodifusão (infraestru-
tura técnica, administração de canais, conteúdo, etc.). Essa fase cuidou da exploração do material, nos
moldes contemplados pela Análise de Conteúdo.
Os dados brutos (proposições legislativas) foram decompostos em trechos textuais menores,
do tamanho de parágrafos ou períodos, a que nomeamos de unidades de contexto (UC). A partir
daí, verificamos a incidência de tendências regulatórias em comum, para construir indicadores e
categorias de análise que pudessem reclassificar as proposições. As unidades de contexto deram
lugar às unidades de sentido (US), fragmentos menores de texto que guiaram o reagrupamento
das matérias legislativas.
Como a mesma proposição pode ter mais de uma unidade de sentido, chegamos a um total de
218 US, distribuídas entre três categorias de análise: i) Papel do Estado; ii) Distribuição dos canais e iii)
Regulação de conteúdo. É o que descreve o quadro a seguir:

Quadro 1. Quantidade de unidades de sentido por categoria
CATEGORIA INDICADOR
UNIDADE
DE SENTIDO
Nº PROPOSIÇÕES
Papel do Estado
Ação econômica 33
55
Ação administrativa /
normativa
28
Distribuição
dos canais
Licenciamento de
outorgas
13
41
Complementaridade 12
Radiodifusão comunitária 23
Regulação de
Conteúdo
Informação ao público
e acesso aos meios
14
98 Obrigações positivas
de conteúdo
62
Publicidade 33
TOTAL (US) 218
Fonte: elaboração do autor
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Muitos projetos com mais de uma unidade de sentido aparecem classificados em dois ou mais indica-
dores e/ou categorias de análise. Cada indicador, por sua vez, também deriva em outros parâmetros
de classificação, completando assim a moldura dos resultados a que chegamos neste estudo.
4.1 Estado
As menções dos legisladores aos papeis que devem ser atribuídos ao Estado na regulação dos ser-
viços de radiodifusão estão explícitos em 61 unidades de sentido, encontradas em um total de 55
proposições legislativas diferentes. Foram apresentadas por 13 partidos políticos.
As propostas introduzem novas regras ou modificam a legislação em assuntos como outorgas e
concessões, publicidade, conteúdo, radiodifusão pública e comunitária, propriedade dos meios de
comunicação e proteção de crianças e adolescentes.
Embora tratem de assuntos específicos, buscamos identificar, entre os diferentes projetos, aquelas
referências que delineiam os papeis atribuídos ao Estado na regulação da radiodifusão. Sobressaíram-
se duas dimensões de políticas regulatórias (indicadores) mais incidentes, que definimos, para esta
análise, como ações: econômica e administrativa/normativa. Em praticamente todas elas, o Estado
está sendo concebido no seu papel regulador, ou seja, na condição de formulador de normas legais e
o ente que deve estabelecer os parâmetros para o funcionamento dos serviços de radiodifusão.
4.1.1 Ação econômica
No âmbito da regulação econômica e material da radiodifusão, há propostas agrupadas em três li-
nhas de atuação: regulação de mercado, sanções econômicas e financiamento/incentivos. Vejamos
com que frequência essas referências aparecem na definição do indicador:
Figura 1. Referências sobre ação econômica do Estado

Fonte: elaboração do autor
A regulação de mercado reúne dois projetos que estipulam regras para a propriedade dos meios de co-
municação, como forma de limitar a concentração econômica no setor. As sanções incluem proposições
que aplicam multas pecuniárias, em caso de descumprimento de alguma obrigação legal, fixam restrições
para captação de recursos ou estabelecem pagamentos pelo uso do espectro de frequências (canais).
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O terceiro mecanismo encontrado para a atuação do Estado no campo econômico é o que reúne
propostas para dar algum suporte às emissoras, especialmente do segmento público, estatal e as
comunitárias. Trata-se de medidas que permitem a captação de publicidade para rádios comunitárias
ou que dispensam a cobrança de direitos autorais no caso da veiculação de determinados tipos de
músicas. Também estão nesse segmento projetos que preveem renúncia fiscal para transmissão de
conteúdo de utilidade pública.
4.1.2 Ação administrativa e normativa
Também foram registradas 28 referências explícitas do que seriam ações administrativas e norma-
tivas definidas para o poder público, no âmbito da radiodifusão. Essas unidades de sentido foram
divididas em duas linhas de abordagem: controle e alocação dos recursos e definição de regras
de funcionamento.
Figura 2. Referências sobre ação administrativa/normativa do Estado
Fonte: elaboração do autor
No primeiro caso, foram agrupadas as unidades de sentido que reforçam competência do Estado
para gerenciar e distribuir os bens públicos relativos à radiodifusão, como os canais do espectro ele-
tromagnético. A segunda abordagem exemplifica o poder de editar normas que estabeleçam diretri-
zes na organização dos serviços (questões técnicas e parâmetros de conteúdo).
4.2 Distribuição dos canais
A segunda categoria que propusemos para a análise da produção legislativa diz respeito às formas
de ocupação do espaço eletromagnético na radiodifusão. Da amostra observada, identificamos 48
fragmentos textuais (unidades de sentido) que atribuem modificações na composição dos canais.
Esses trechos estão distribuídos por 41 proposições legislativas, que foram apresentadas por 12
partidos políticos.
Agrupamos as unidades de sentido encontradas em três indicadores: licenciamento, complemen-
taridade e radiodifusão comunitária, exatamente os aspectos mais incidentes na abordagem dessa ca-
tegoria pelo Parlamento. São proposições que visam modificar ou criar regras sobre concessões de rá-
dio e TV, espaço para emissoras públicas e alterações no ambiente normativo das rádios comunitárias.
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4.2.1 Licenciamento
A composição dos canais na radiodifusão está diretamente relacionada aos mecanismos legais que
permitem a operação do serviço. O licenciamento
8
de outorgas para concessões, permissões e auto-
rizações é este instrumento jurídico que define a ocupação do espaço eletromagnético, por onde são
distribuídas as faixas de frequências para transmissão dos sinais de rádio e TV.
A produção legislativa que se ocupou das regras de licenciamento registra, entre 2003 e 2012,
um total de 11 proposições em tramitação. Foram apresentadas por nove partidos políticos, em três
linhas de abordagem: transferência e subconcessão de outorgas, normas e critérios de concessão e
regras de propriedade.
Figura 3. Referências sobre licenciamento de outorgas
Fonte: elaboração do autor
O primeiro campo lista proposições que visam coibir situações em que um concessionário transfere
ou subloca o canal ou parte das programações em favor de terceiros. Procedimentos para acelerar os
mecanismos de concessão e regras relacionadas às informações e os critérios de oferta das licenças
estão no segundo campo de produção de leis sobre licenciamento.
A operação de emissoras sem outorga oficial também foi objeto de ao menos quatro abordagens
legislativas ainda em tramitação. Por fim, regras de propriedade, com limite à concentração das con-
cessões em determinada entidade, aparecem em duas proposições.
4.2.2 Complementaridade
O artigo 223 da Constituição Federal estabelece que o Poder Executivo deve outorgar e renovar as
concessões, permissões e autorizações de radiodifusão, observando o princípio da complementa-
ridade entre os canais dos sistemas público, privado e estatal (Brasil, 1987). Desde então, nenhuma
medida regulamentadora da determinação constitucional fixou a proporção nem regras para dis-
tribuição das outorgas entre os três diferentes sistemas. Sobre esse aspecto, vejamos as referências
encontradas na amostra:
8 Pela legislação federal, são três os instrumentos jurídicos para a outorga dos serviços de radiodifusão são: concessão (para
geradoras de televisão e emissoras de rádio de alta potência, incluindo as ondas médias, tropicais e curtas), permissão (para
emissoras de rádio de baixa potência, como as que transmitem em frequência modulada – FM) e autorização (destinada à
operação das emissoras comunitárias, no termos da Lei 9.612/1998). (ANATEL, 2007, pp. 16-17).
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Figura 4. Referências sobre complementaridade
Fonte: elaboração do autor
Cinco proposições legislativas preveem algum tipo reserva ou critério que privilegia a destinação
de canais para as entidades que compõem os sistemas público e estatal de radiodifusão. As outras
proposições agrupadas abordam sustentação econômica e tipos de conteúdo nas emissoras públi-
cas e estatais. São projetos isentam pagamento de tributos como direitos autorais e permissão para
captação de publicidade.
4.2.3 Radiodifusão comunitária
O tema da radiodifusão comunitária, que no Brasil é regido, principalmente, pela lei 9.612/1998, foi
objeto de pelo menos 22 proposições coletadas na amostra em estudo. Agrupamos três linhas de
abordagem: regras de licenciamento, financiamento e aspectos técnicos e de conteúdo:
Figura 5. Referências sobre radiodifusão comunitária
Fonte: elaboração do autor
Nesse grupo, existem propostas que buscam modificar normas que regulam a autorização para permi-
tir a exploração do serviço por entidades de cunho religioso, ao contrário de outras que estabelecem
critérios para afastar da direção das emissoras os indivíduos investidos em cargos públicos, portadores
de mandato eleitoral, dirigentes religiosos e até pessoas acusadas de operar o serviço sem autorização.
Há, ainda, medidas que visam instituir reserva de canais para o segmento e transferir a compe-
tência da concessão do serviço para os municípios. Esse último caso trata de uma alteração consti-
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tucional. Em termos de ações econômicas, verificamos a tramitação de propostas que normatizam a
captação de recursos pelas emissoras, inclusive com autorização para publicidade comercial, atual-
mente vedado pela lei. Por fim, modificações legais sugeridas estabelecem regras para conteúdo e
outras que alteram aspectos de natureza técnica do serviço, como a o alcance do sinal de radiofre-
quência, em que há propostas que buscam limitar ainda mais as exigências; enquanto outros proje-
tos estipulam a flexibilização dessa regra, que, por enquanto, restringem o sinal a um raio máximo
de um quilômetro de cobertura.
4.3 Regulação de conteúdo
A categoria com maior incidência de unidades de sentido (US) encontrada na amostra é a que
reúne proposições que tratam do conteúdo na radiodifusão. São 109 referências distribuídas
por três indicadores: informação ao público e acesso aos meios, obrigações positivas de conte-
údo e publicidade. Ao todo, 98 proposições estão relacionadas nesta categoria, com participa-
ção de 18 partidos. As medidas estabelecem regras como cotas de conteúdo na programação
das emissoras, regulamentação de publicidade, direito de resposta, classificação indicativa,
entre outros.
4.3.1 Informação ao público e acesso aos meios
Nesse indicador, agrupamos três tipos de abordagem legislativa para a radiodifusão, que estão entre
os mais conhecidos mecanismos de regulação: classificação indicativa, direito de resposta e direito
de antena.
Figura 6. Referências sobre informações ao público e acesso aos meios
Fonte: elaboração do autor
A classificação indicativa compatibiliza liberdade de expressão com a proteção contra programação
exibida em horário inadequado para menores de idade e sem indicação da faixa etária corresponden-
te. O direito de resposta repara danos provocados pela veiculação de conteúdos que violem direitos
individuais ou coletivos, a honra e a imagem de pessoas e entidades. E o direito de antena legitima o
acesso aos meios de comunicação por parte de organizações e entidades da sociedade civil. No caso
específico da amostra, as centrais sindicais trabalhistas.
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4.3.2 Obrigações positivas de conteúdo
Esse indicador reúne o maior número de proposições apresentadas entre 2003 e 2012, somando 65
unidades de sentido, como detalha a figura a seguir:
Figura 7. Referências sobre obrigações positivas de conteúdo
Fonte: elaboração do autor
Por obrigações positivas de conteúdo, nos termos descritos por Toby Mendel e Eve Salomon (2011),
agrupamos o tudo aquilo que remete ao estabelecimento de cotas de programação educativa, de
utilidade pública, conteúdo nacional e regionalização da programação. Também foram agregadas
as proposições que estabelecem padrões de conteúdo, inclusive como forma de proteção às crian-
ças e aos adolescentes, além de questões relacionadas aos direitos autorais e acessibilidade nos
meios de comunicação.
4.3.3 Publicidade
Na amostra estudada, verificamos a tramitação de 29 projetos de lei que discutem e estabelecem
normas para publicidade no rádio e na televisão. Agrupadas em duas linhas de abordagem: restrições
de horário e conteúdo e proibição de anúncios e público infanto-juvenil.
Figura 8. Referências sobre publicidade
Fonte: elaboração do autor
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O primeiro caso são propostas que limitam a veiculação de anúncios em determinados horá-
rios e/ou fixam algum parâmetro restritivo para o conteúdo das peças publicitárias. Encontra-
mos 24 referências. Em geral, referem-se à publicidade de alimentos, medicamentos e bebi-
das alcoólicas. O segundo aspecto, com nove menções, reúne proposições que visam banir a
veiculação de determinado tipo de publicidade e aquelas que têm como foco a proteção de
crianças e adolescentes.
5. Considerações finais
Apesar das limitações de uma investigação que se propõe a observar um retrato abrangente da vasta
produção legislativa em curso no Congresso Nacional, a observação sistemática nos permite arriscar
algumas considerações gerais. Está claro, em uma primeira mirada, que o tema da radiodifusão é
amplo demais para que a atividade legislativa estabeleça um foco de ação, ou que seja abrangente
em suas proposições. Isso leva a duas conclusões inevitáveis: as abordagens dos legisladores são in-
variavelmente pontuais e os projetos, muitas vezes, estão desarticulados dos profundos desafios da
legislação de radiodifusão na contemporaneidade.
No que se refere ao papel atribuído ao Poder Público, está se delineando atribuições típicas de
um Estado Regulador. As referências apontam para a necessidade de maior controle e fiscalização,
com fixação de regras gerais. A omissão do Estado se faz sentir no contexto das propostas. Mesmo
assim, não parece haver um esforço significativo de mudança estrutural no sistema brasileiro de
radiodifusão. Exemplo indisfarçável é a existência de apenas dois projetos de lei, em quase 160,
que estabelecem regras de propriedade dos canais e o combate à concentração econômica. Essas
são duas lacunas que a literatura de políticas de comunicação aponta como cruciais para o desa-
fio de democratizar e conferir pluralidade à radiodifusão no país. O conjunto geral de medidas
que interferem, em alguma medida, na estrutura do sistema de radiodifusão, não enfrenta uma
reconfiguração profunda do setor, apenas fortalece a presença do Estado em seu papel priorita-
riamente administrativo.
Quando trata da complementaridade, a atuação do Estado preconizada nas propostas tem na-
tureza compensatória, apesar da importância do tema. Apenas um projeto estabelece reserva de
espectro no sistema de radiodifusão aberta. Os demais dividem-se entre os que asseguram a devo-
lução dos canais analógicos (após a digitalização) para entidades públicas e comunitárias, a regula-
mentação de serviço de televisão comunitária de sinal aberto e alguns incentivos econômicos para
emissoras desse campo.
No setor de radiodifusão comunitária, observou-se a principal zona de conflito de interesses. Há
um antagonismo nas propostas, o que sugere até uma investigação mais profunda sobre atores em
jogo, consequências e possibilidades dessa arena de disputa. De qualquer forma, a ameaça ao de-
senvolvimento pleno dos meios comunitários também põe em xeque o ideal de complementaridade
previsto constitucionalmente.
Por fim, a regulação de conteúdo pura e simples desponta como principal mecanismo de re-
gulação proposto pelo parlamento para a radiodifusão. Não obstante, essas medidas correlacio-
nam-se à natureza “imediatista” e pontual das iniciativas parlamentares, por ser o instrumento
aparentemente mais rápido para impingir mudanças desejadas no contexto da radiodifusão bra-
sileira. Nesse sentido, a maior parte das propostas estabelecem obrigações de conteúdo para as
emissoras. Parte-se da compreensão de que os serviços de rádio e TV tem caráter público, mesmo
sob gestão privada.
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O parlamento brasileiro na regulação do rádio e da TV: produção legislativa do Congresso Nacional sobre radiodifusão (2003-2012)
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Futuro do pretérito: a TV digital
e as expectativas que ficaram no passado
Daniel Fonsêca
*
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
Resumo
Nos períodos imediatamente anteriores e posteriores ao lançamento do Sistema Brasileiro de
TV Digital Terrestre (SBTVD-T), em julho de 2006, e ao início das transmissões com o sistema
ISDB-Tb, em dezembro de 2007, não foram poucas nem pequenas as expectativas geradas em
torno das mudanças que viriam com a digitalização da televisão, com o reforço da expansão
da Internet. Este artigo faz uma releitura, analisa e debate as “expectativas” e as “possibilida-
des” que foram projetadas, principalmente por pesquisadores, em torno de novidades como
a interatividade, envolta por certo determinismo tecnológico, e aponta o que pode implicar
esse tipo de leitura quanto à necessidade de regulação e de democratização dos antigos meios
rádio e TV –principalmente na constituição de formas de participação em torno dessas mídias.
Palavras-Chave
TV digital, tecnologia, determinismo.
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1. A TV digital como futuro do pretérito
No Brasil, um destacado acontecimento recente relacionado à convergência midiática, além da ex-
pansão da Internet, é o início da migração de plataformas da radiodifusão do analógico para o digital,
com destaque para a TV. Primeiro, pela preponderância que a televisão (ainda) tem em relação aos
demais meios; segundo, pelo volume de investimentos em pesquisa, equipamentos, formação, entre
outros itens para promover a transição –com demandas também para a população, que deve atua-
lizar os antigos televisores analógicos; e terceiro, pela profundidade que poderiam (e ainda podem)
ter tais alterações na forma de produzir e de “acessar” –superando o ato de simplesmente assistir– os
conteúdos de televisão, que passaria a ter status de mídia interativa. Desde os anos 1990, radiodifuso-
res afirmam taxativamente que a “era digital” se impunha como condição sine qua non para a sobre-
vivência da televisão aberta.
1
No entanto, concretamente, quase nada mudou; e, se houve oscilações
no quadro geral da radiodifusão –mercado, marco regulatório, inovações tecnológicas etc.–, dificil-
1 No caso, referiam-se estritamente à TV, já que o rádio somente agora inicia a digitalização.
* Doutorando em Comunicação e Cultura pela Escola da Comunicação da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) – fonsecaufc@gmail.com.
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Futuro do pretérito: a TV digital e as expectativas que ficaram no passado
mente isso se deu em decorrência do surgimento da TV digital. Aparentemente, esse açodamento
se tratava, na verdade, de uma tentativa de reoxigenar, pelo menos temporariamente, o modelo de
negócios em que se baseia a televisão comercial.
A TV digital é uma tecnologia que transforma os sinais de som e imagem em código binário (bits)
para que seja transmitido digitalmente. Com a compressão ocorrida no processo, muito mais conte-
údos podem ser enviados utilizando a mesma largura de faixa de frequência ocupada pela televisão
analógica (6 MHz, no caso do Brasil). A digitalização da TV traz um combo de inovações tecnológicas
que incluem mais qualidade de som, de imagem e de sinal, multiprogramação, mobilidade e intera-
tividade. Para receber as transmissões digitais, no entanto, é necessária a compra de decodificadores
(conhecidos como set-top box) ou de televisores que já venham com conversores. Embora às vezes os
termos sejam confundidos, TV digital não é sinônimo de alta definição, já que, com a transmissão em
definição padrão, é possível transmitir simultaneamente diferentes programações. Essa nova confi-
guração técnica
2
possibilita transmitir, numa faixa de 6 MHz, até seis programas diferentes em defini-
ção padrão,
3
com qualidade similar (e, ainda assim, superior) à televisão analógica, ou um programa
com a qualidade de alta definição.
4
O padrão ISDB-Tb
5
, adotado pelo Decreto Nº 5.820/06, também possibilitaria a recepção de
sinais em aparatos móveis e portáteis, como celulares, tablets ou televisores instalados em car-
ros e transportes coletivos. Para os empresários, além da qualidade técnica das transmissões, o
público brasileiro de televisão necessitava principalmente da garantia de mobilidade. Mas essa
solução ofertada está mais condizente com a realidade do Japão do que com a do Brasil, princi-
palmente considerando as reivindicações por mais pluralidade e diversidade nos meios de co-
municação feitas pelos movimentos sociais. Da mesma forma, a digitalização da TV aberta não
pressupõe que ela seja interativa: depende da existência de um canal de retorno, das funciona-
lidades do middleware e das aplicações de softwares que forem disponibilizadas. Ainda assim, já
com a otimização mais simples da transmissão (mesmo em SDTV), estaria resolvida solucionada
a má recepção dos sinais, uma das principais reclamações dos telespectadores brasileiros em
relação à televisão aberta.
No entanto, de acordo com informações organizadas pela Associação de Radiodifusores, Fabri-
cantes, Desenvolvedores e Entidades de Ensino e Pesquisa em favor da TV Digital Aberta (Fórum
SBTVD)
6
, as transmissões digitais não alcançaram sequer 10% dos municípios brasileiros –448 dos
5.565. Dos que já contam com digitalização dos sinais de TV, a maioria é de médias e grandes cidades,
o que leva à estatística de 46% da população alcançada pela nova TV. Além disso, somente a região
Sudeste
7
apresenta mais de 60% dos lares atendidos pela digitalização. Desse modo, mesmo quase
cinco anos após o início das transmissões, a TV digital ainda está muito restrita aos centros urbanos,
e a interiorização segue como uma meta distante para os radiodifusores.
2 Na transmissão digital, também não é necessário intercalar uma faixa de frequência desocupada entre os canais para evitar
interferências na transmissão analógica, como estabelece a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), promovendo um
uso mais eficiente do espectro eletromagnético
3 SDTV (standard definition television).
4 HDTV (high definition television).
5 Integrated Services Digital Broadcasting Terrestrial.
6 Resumo dos Dados sobre a TV digital, atualizados em setembro de 2012. In: DTV – Site oficial da TV Digital. Disponível em:
<http://www.dtv.org.br>. Acesso em: 15 set. 2012.
7 Seguida por Centro-oeste (50%), Norte e Sul (ambas com 40%) e pelo Nordeste (31%).
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Futuro do pretérito: a TV digital e as expectativas que ficaram no passado
No curso e após os debates sobre a definição do sistema de transmissão, em 2006, setores do
Governo Federal e, de forma bem acentuada (com diferentes angulações, evidentemente), também
da academia e da sociedade civil especularam sobre as possibilidades de mudanças que teria a TV no
país. Mesmo sem uma base empírica mais evidente, anteviam com certo entusiasmo um cenário em
que a transmissão de televisão em sinais digitais transformaria de forma irreversível a mídia eletrônica
no país; iria bem além da melhoria da qualidade técnica de imagem e de som: teria a capacidade de
remodelar toda a nossa relação não só com a comunicação, mas também com áreas diversas como a
telemedicina, a educação, os serviços públicos (e-gov) e a comercialização de produtos (e-commerce).
No entanto, esse futuro prometido parece já ter ficado no pretérito.
As construções em torno dos impactos benéficos das denominadas “novas” tecnologias da in-
formação e da comunicação (TICs) –e o caso da TV digital é emblemátic– têm incentivado um sem
-número de pessoas a construir os cenários possíveis, latentes e fatalmente emergentes da univer-
salização do acesso a aparatos convergentes, redes horizontalizadas ponto a ponto e plataformas
multimidiáticas, entre outros ambientes e dispositivos. Esse futuro idílico, ornamentado por “poten-
ciais” das tecnologias, estaria a salvo de antigos problemas daquilo que grande parte considera ve-
lhas mídias (imprensa escrita, rádio e TV). Nesse grupo de “tecnoutopistas” ou “apologetas” das novas
tecnologias –como bem define Fernando Mattos (2008)–, conjugam-se jornalistas especialistas do
assim definido “mundo conectado”, pesquisadores das TICs de várias áreas, executivos e consultores
de todo tipo de empresas transnacionais, gestores públicos de diferentes níveis de governo e de
divergentes tendências políticas.
2. No Brasil, o digital como destino-manifesto
Ao abordar os efeitos da TV digital na utilização do espaço eletromagnético primeiramente, apre-
senta-se o funcionamento técnico da nova televisão que emerge com a digitalização e a subse-
quente convergência dos meios de comunicação. Não se está tratando de uma exploração qual-
quer do espectro, que ainda é ocupado por faixas de errantes sinais analógicos projetados pelos
transmissores de empresas de televisão.
8
Também deixou de ser referência única o antigo fluxo
ponto-massa, que sempre caracterizou os principais meios de comunicação abertos do século XX.
Tampouco se refere à produção de conteúdos, também sob a competência das emissoras, no for-
mato tradicional compatível com os ultrapassados padrões técnicos dos aparelhos de raios cató-
dicos. Agora se fala de um espectro que conduz sinais digitais, a partir dos quais tudo vira bits,
9

num processo que codifica e transmite não só áudio e vídeo, mas também dados, replicando um
princípio tecnológico similar ao do computador e ao de aparelhos como telefones móveis e tablets.
O primeiro grande fator remodelador da televisão aberta estaria no fato de que, com a TV digital,
a transmissão de sinais com pulsos elétricos “precisos e eficientes”, respeitando um princípio tec-
nológico semelhante ao do computador e aos dos demais aparelhos modernos como o celular
etc, já que, nos aparelhos de televisão “clássicos” que possui a maioria dos brasileiros, as imagens
são formadas pelo estímulo do feixe de elétrons dentro do tubo de raios catódicos dos aparelhos
analógicos (Squirra, 2009:57).
8 E também de sinais de outras centenas de serviços, mas o foco, aqui, é a radiodifusão de sons e imagens.
9 Um canal analógico de 6 MHz, quando digitalizado, oferece uma largura de banda de aproximadamente 20 Mbps (megabits
por segundo). Bit é uma abreviação, em inglês, de binary digit (dígito binário), ou seja, um dígito que pode ter dois valores (0 ou
1) (Ferraz, 2009:18).
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Futuro do pretérito: a TV digital e as expectativas que ficaram no passado
Essa mudança elementar é a base da TV digital, um conceito
10
que tem sido construído nos últimos
anos como a epifania de um sujeito histórico fetichizado chamado televisão, que as sociedades desco-
nheciam, mas que agora emerge como um agente triunfante e redentor. Um sujeito que traz consigo
um conjunto imensurável, porque contínuo e sem limites, de “grandes expectativas”, “possibilidades”,
“agregações de valor” de toda ordem, da tecnológica à social, da política à econômica. A TV digital já
é, desde os anos 90, considerada como uma força tecnológica e comercial irreversível por potências
da Europa, pelos Estados Unidos e pelo Japão, cujos Estados, em articulação com os respectivos capi-
tais privados, formam os principais polos de poder transnacionais. Já era tempo, então, de o governo
brasileiro e os radiodifusores nacionais manifestarem abertamente, diante de todo o mundo, seus
projetos, suas finalidades e suas tendências de serviços e inovações tecnológicas, opondo à tradição
analógica de audiovisual um novo sistema de televisão, com inéditos padrões e serviços, a exemplo
do t-comércio, do t-governo e da telemedicina. Essas transformações multidimensionais estariam em
curso não só na principal economia da América Latina, mas em todo o mundo.
Do rádio, surgiram os principais elementos que constituíram a televisão atual, que se desenvolveu
e consolidou-se tendo como eixos uma programação generalista e uma difusão aberta, massiva e
“gratuita”.
11
O lugar midiático, antes restrito à imprensa de Gutemberg, passou a ser ocupado pela
gigantesca indústria moderna da televisão, cuja sustentação foi possível principalmente pela forma-
ção de uma classe média urbana – da indústria, do comércio e de profissionais liberais, cuja renda
concentrada permitia a retroalimentação do mercado publicitário, pilastra central do modelo de ne-
gócios televisivo. Entremente, apesar de os principais países europeus terem optado, inicialmente,
pelo monopólio do Estado na radiodifusão e pela consolidação de um robusto sistema público, no
Brasil, sob inspiração estadunidense, os mercados se moveram para construir um sistema de comu-
nicações com imensa preponderância do setor privado, ainda que estivesse sempre prevista a lógica
do interesse público na letra formal das constituições e da legislação ordinária. O desenvolvimento das
indústrias em torno da televisão –a própria radiodifusão, os fabricantes eletroeletrônicos e, depois, as
operadoras de telecomunicações– deu novo impulso a comunicação, fazendo projetar-se diferentes
modalidades de serviços, como a TV por assinatura (cabo e satélite) e, mais recentemente, a Internet
(centro difusor de outras ofertas multimídia).
Agora, em verdade, uma onda revolucionária se alastraria pelo mundo da radiodifusão com tal
intensidade que a televisão “tal como a conhecemos” está “com os dias contados”, prestes a ser var-
rida do mapa (Montez, Becker, 2005; Mota, Tome, 2005; Crocomo, 2007; Squirra, 2009; Becker, Zuffo,
2009; Almas, Joly, 2009). As inovações proporcionadas pela TV digital, consideradas contingentes
mas inevitáveis, não se limitariam à digitalização da transmissão. A fruição da televisão, mesmo as
emissoras públicas,
12
que nunca tiveram a devida atenção do Estado em vários governos, passaria
por mudanças “estruturais” (Barbosa Filho; Castro, 2009:69). Finalmente, “nesse cenário, os usuários
passarão a ficar livres da ‘camisa de força’ da programação, que hoje obriga todos a permanecer sen-
tados esperando a decisão do programador da rede” (Squirra, 2009:50). Teria chegado o momento
nunca antes visto em que, enfim, a sociedade “toma a rédea” da televisão num processo que teria ca-
ráter irreversível, irrefutável, inexorável. Ruiria, então, definitivamente, a “mão única” da emissão que
10 Mais à frente vão ser descritas com mais especificidade as características básicas e adicionais do que se convencionou chamar
genericamente de “TV digital”.
11 Qualidade que é objeto de pertinente problematização, abordada mais adiante, já que o telespectador é a principal medida
de valoração dos preços da publicidade e da propaganda que são vendidas aos anunciantes pelas emissoras.
12 O caráter público seria reforçado ainda pelos serviços que o governo poderia oferecer a partir do “governo televisivo”
(t-governo), que já estava adquirindo “fundamental importância” antes mesmo da definição do sistema de transmissão digital
adotado no Brasil (Montez; Becker, 2005:42).
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marca um “mundo de autoritarismo e unidirecionamento programático-televisivo”, em que “o poder
migra para o indivíduo, para o consumidor, para o telespectador. E isso não é pouco: representa, de
fato, o rompimento do modelo sólido de comando implantado, há várias décadas, e que garantiu
nas mãos das emissoras o poder da programação (…) . E isso vai também mudar” (Squirra, 2009:50 e
58-59). Mais do que uma simples tecnologia, a TV digital se transmutaria numa “arena pública virtual
(…) onde se discutam políticas públicas sobre os mais variados temas de interesse da comunidade e,
sobretudo, onde as pessoas consigam recuperar a dignidade e a autoestima” (Mota e Tome, 2005:82).
A tendência é de que as transformações transcendam a própria televisão, tornando a “cultura”, de
forma mais ampla, um produto da interação social, em que todos interferissem também da produ-
ção, No caso da TV, de acordo com Ronaldo Lemos (2005:258-259), isso significaria substituir o broad-
casting por uma comunicação de um para todos (ponto-massa) e de todos entre si (ponto-ponto, em
rede), proporcionando “interatividade, descentralização e democratização simbólicas”. O problema
central, ao qual pouco se dedicaram muitos dos que descrevem minuciosamente as miraculosas (e
pelo menos ainda inexistentes) engenharias da TV digital, é que as ofertas não estão muito de acordo
ou em resposta às demandas que sempre foram apresentadas ao governo e aos empresários por
movimentos sociais e por telespectadores desorganizados politicamente.
Ou seja, existe a questão bem anterior e sempre presente da requalificação do conteúdo, que
pode ter sido (e ainda pode estar sendo) pouco considerada na análise das projeções da digitalização
e da convergência, já que os grupos de entidades e os indivíduos em casa, quando descontentes
com a televisão analógica e massiva, geralmente não exigiam resoluções políticas, e não de imagem:
decisões regulatórias e econômicas que abrissem caminho para mais diversidade, pluralidade e parti-
cipação. “O curioso é que (…) não me recordo de ter ouvido alguém reclamar do número de linhas da
imagem” ironiza Machado (2009:225), que também afirma nunca ter visto grupos marchando em ma-
nifestações pela democratização da comunicação com cartazes exigindo “Queremos mais linhas!”,
em referência à otimização das imagens proporcionada pelas emissões digitais.
Seguindo o raciocínio que aponta a realocação dos atores mercadológicos a partir da consolidação
dessa nova dinâmica de disputa no setor audiovisual, o acesso à infraestrutura “continua importante,
mas é somente uma parte do processo. Já não é o fator crucial. Com a convergência tecnológica, o foco
muda. A batalha desloca-se do plano físico para o plano simbólico. Do plano do acesso aos meios físicos
para o plano do conteúdo” (Lemos, 2005:265). Em parte, Ronaldo Lemos tem razão em apontar a ne-
cessidade de dar mais relevância ao controle da produção de conteúdos, sobretudo quando se verifica
que, no Brasil, a programação televisiva é concentrada nas chamadas “cabeças de rede” –Globo, Record,
SBT, Bandeirantes e Rede TV!. Essas redes, na prática, subvertem a Constituição Federal e a legislação
da área ao manter uma série de afiliadas que, em que pese o fato de serem geradoras, na maior parte
das respectivas grades retransmitem a programação verticalizada da emissora principal, confirmando
o quadro de oligopólio que caracteriza o mercado de televisão do país. O que não se percebe nessa
visada é que o parque tecnológico estruturado pelos maiores conglomerados de comunicação –aliado
a um arcabouço legal permissivo e negligente e aos padrões estéticos estabelecidos– impõe fortes bar-
reiras à entrada no setor, mesmo considerando apenas para produções independentes.

3. A TV digital como motor da mudança
Para que aconteçam tantas transformações, as principais das “inúmeras vantagens” (Montez; Becker,
2005:41) da TV digital recorrentemente apontadas pela maioria dos autores são: a) a alta definição de
som e imagem, somente acessível para os televisores de LCD, plasma e LED; b) a interatividade, para
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a qual é imprescindível a existência de um canal de retorno (de banda larga, para uma bom fluxo
de dados); c) a mobilidade e a portabilidade, que demandam adaptações técnicas complementa-
res; e d) a multiprogramação, que carece de regulamentação específica, além de exigir mais custos;
e, adicionalmente, e) o acesso à Internet e a dispositivos de entretenimento como jogos. De forma
transversal a esses ganhos, estaria a promoção de demandas históricas no campo da comunicação
como a universalidade dos serviços, a regionalidade da produção de conteúdos e a inclusão digital
(Barbosa Filho e Castro, 2005:291). O fato é que, além do fim dos “chuviscos” e dos “fantasmas” que
praticamente já faziam parte da paisagem imagética da maioria dos receptores analógicos, a digi-
talização da televisão traria inovações refletem diretamente na disponibilização do conteúdo e na
percepção do que é televisão por parte do telespectador. Mesmo porque computador e televisão,
em complementaridade com outros aparatos digitais, iriam praticamente se fundir no uso cotidiano.
Sebastião Squirra (2009:57) argumenta que todos os estratos sociais agora vão ter acesso a uma reali-
dade que antes era exclusiva a quem viajasse ao exterior ou fosse um “abastado tecnófilo”. As expressões
sobre as realizações vindouras alcançam o nível do pleonasmo redundante ao afirmar que “a TV digital
pode possibilitar experiências” inéditas (Almas e Joly, 2009:91). Ou, ainda, são indicadas inferências de
toda sorte sobre como os telespectadores (agora “usuários”) poderiam conquistar com o uso das tecno-
logias digitais, já que eles estariam “cada vez mais participativos e interessados em interagir com a progra-
mação existente” (Barbosa Filho e Castro, 2009:79). No limite de um “ambiente ideal”, em que se supera-
rariam todos os obstáculos que hoje dificultam o usufruto das tecnologias pela população, os conteúdos
gerados por telespectadores poderiam vir a ser transmitidos pela televisão aberta (Amas e Joly, 2009:95).
Uma das novidades, o vídeo sob demanda, que já é acessível na TV paga e que seria bastante
comum na TV aberta após a digitalização, permitiria que o telespectador, na oferta de determina-
do vídeo, somente assistisse a determinado programa “se quisesse e quando quisesse”, graças ao
chamado datacasting
13
(Montez e Becker, 2005:41). A partir disso, não se apresentava uma mudança
qualquer. Na verdade, aquilo que já havia sido possibilitado desde os anos 1960 e 1970 com inven-
ções como o Betamax e o VHS (Machado, 2009) –otimizado com o advento do controle remoto–,
agora seria capaz de proporcionar “a transferência do poder de programação da emissora para
o usuário, (o que é) é apenas a ponta de um iceberg, o da mudança de paradigma” (Mota; Tome,
2005:63-64, grifo meu). No caso do Brasil, a estimativa seria de que a TV digital alteraria os paradig-
mas dos cenários da cultura e do entretenimento, especialmente aqueles massivos, pois permitirá
o deleite das novas e surpreendentes qualidades estéticas do veículo (…) (Squirra, 2009:64). Em
outras palavras, de forma mais sintética, tal evolução resultaria num “novo paradigma nos produtos
comunicacionais desenvolvidos no país a partir de diferentes perspectivas: tecnológica, econômi-
ca, social e política” (Barbosa Filho; Castro, 2009:81, grifo meu).
A relação de passividade e submissão das audiências com os meios de comunicação de massa,
na verdade, é um tema há muito discutido na área das teorias da comunicação. Essas abordagens
que classificam as audiências como passivas e vulneráveis sempre voltam à carga, mesmo quando
o tema é tecnologia, e não conteúdo –embora ambos estejam intrinsecamente imbricados. Ashley
Highfield
14
(apud Cirne; Fernandes; Pôrto, 2009:88), por exemplo, prevê que, no contexto da televisão
digital, “os tradicionais relacionamentos monológicos das radiodifusões para os telespectadores sa-
tisfeitos”. Mais “alvissareiro” ainda, lembra Squirra (2009:50), é o fato de que finalmente vamos “liber-
tar as pessoas” do ato de assistir qualquer programação televisiva em tempo real.
13 Transmissão de dados multiplexados com o sinal audiovisual.
14 Highfield, Ashley. “TV’s tipping point: what the digital revolution is only just beginning”. Press Office, 7 oct. 2003. Disponível
em: http://paidcontent.org/stories/ashleyrts.shtml. Acesso em: 29 dez. 2008.
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Desde que a Internet passou a ser um serviço ou um “insumo” mercadológico, os discursos que
envolvem tecnologia têm sido direcionados, quase que teleologicamente, para o favorecimento do
acesso à Internet. Com a TV digital, não é diferente. Com caráter fortemente “convergente”, a di-
gitalização da televisão teria condições de transformar cada receptor em um computador ligado à
Internet, e vice-versa. “Isso significa que a TV digital potencializa e poderá produzir a ampliação da in-
clusão digital”, bastando, para isso, numa consequência quase natural do “desenvolvimento tecnoló-
gico e (e da) universalização do acesso às redes de informação” (Mota, 2005:201). Dessa forma, estaria
praticamente garantida a onipotente interatividade, que poderia promover “uma transformação no
caráter passivo do receptor/consumidor prefigurado no modelo da TV analógica” (Mota, 2005:201).
Todo esse debate sobre a relação do telespectador com a televisão levou muitos autores a conside-
rar a necessidade de rever as terminologias utilizadas ao falar da condição de atividade das pessoas
que fazem uso das mídias em tempos digitais. Autores como Vicente Gosciola
15
(2003 apud Barbosa
Filho; Castro, 2005:279) usam o termo usuário, o que, englobaria ações relacionadas com as obras das
“novas mídias”. Isso porque, sem dúvidas, “sabe-se que, irrecusavelmente, estes recursos e potenciais
tecnológicos alterarão todo o processo da produção de programas na televisão brasileira (…) (Squir-
ra, 2009:67). Afinal, por essa lógica, os telespectadores, hoje, potencialmente não encontrariam em
identidades sociais, condicionantes históricos e repertórios culturais filtros para a fruição televisiva
ou mesmo superariam quaisquer ruídos na recepção das programações, mas, “no modelo de TV in-
teligente, tudo é possível aos telespectadores. Não só possível, facilitado, amigável, permitido; mas
sobretudo estimulado” (Squirra, 2009:70). Em resumo: a TV seria inteligente; o telespectador, não.
Alguns autores chegam até a indagar sobre o impacto que teriam todos esses ineditismos tec-
nológicos, questionando, por exemplo, se, de fato, a implementação da TV digital alcançará toda a
população ou se o uso dessa tecnologia para consumir audiovisual e outros produtos alterará subs-
tancialmente a forma como as pessoas têm acesso à informação e ao entretenimento no país. As
grandes maiorias sociais, sobretudo os trabalhadores assalariados da chamada “classe média baixa” e
os que se situam abaixo da linha da pobreza, têm sido historicamente privados do (ainda hoje) privile-
giado uso das tecnologias, às quais normalmente só têm acesso após décadas, quando as inovações
já se tornaram elementos triviais do cotidiano –e, mesmo assim, isso se dá de forma absolutamente
assimétrica. Por isso, mesmo pesquisadores (e também alguns gestores públicos) mais crentes num
certo redentorismo tecnológico tendem a preocupar-se com a “inclusão” dos segmentos sociais mais
pobres a partir do acesso às TICs (Squirra, 2009; Montez e Becker, 2005; Almas e Joly, 2009), o que, na
maioria dos casos, é creditado à prevista interatividade garantida pela TV digital. “É uma tecnologia
que não pode ser desperdiçada diante do calamitoso quadro da exclusão social e, consequentemen-
te, digital, na qual está mergulhada a sociedade brasileira”, alertam Montez e Becker (2005:41-42). Isso
se daria, em uma das frentes possíveis, com o provimento do acesso à Internet (pela televisão mesmo,
sem exigências ou gastos a mais), que seria capaz de criar não somente novos telespectadores, mas
também –“ou melhor”, qualificam– novos internautas, que estariam excluídos do mundo virtual pela
falta de acesso à tecnologia.
No período anterior à TV digital, por exemplo, o quadro de marginalização tecnológica e de con-
trole unidirecional do processo comunicativo da televisão, deveria ser resultado de uma sociedade
aprioristicamente passiva, ingênua e totalmente permeável –já que sequer são indicadas exceções
de grupos sociais menos reféns da autoridade radiodifusora. Por um lado, de fato, é perceptível o re-
direcionamento dos hábitos de consumo televisivo no Brasil, onde a chamada TV paga tem crescido a
uma taxa média acumulativa de quase 30%, ou seja, nos últimos vem conquistando rapidamente um
15 Gosciola, Vicente: Roteiro para novas mídias digitais, São Paulo, Editora Senac, 2003.
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público que antes basicamente só tinha acesso à televisão aberta e, em parte, à Internet.
16
A utilização
das conexões a partir dos domicílios ou da oferta de serviços de baixo custo relativo como as lan hou-
ses, sem muitas dúvidas, também requalifica a relação das audiências com a televisão. A população
brasileira, mesmo nas periferias urbanas, já tem integrado as tecnologias digitais (via aparatos, e não
somente a mediação online) ao processo de produção cultural, como destaca Lemos
17
(2005:166).
Apesar disso, a simples presença de mecanismos e ferramentas digitais não significa uma destina-
ção diferente para esses conteúdos, que continuam carecendo de portas de saídas para distribuição,
independentemente do modelo de negócios adotado. A exceção fica para casos pontuais, como al-
guns sucessos de canais em mídias sociais ou a reacomodação mercadológica de setores específicos,
a exemplo da indústria fonográfica.
4. Impactos da digitalização
A questão que se discute é qual seria a real dimensão dos impactos a partir dessa recente profusão
de diferentes formas de comunicação que não são apenas audiovisuais, mas “multimídia”, como nor-
malmente se adjetiva a Internet e, também, a TV digital. Segundo o IBGE, somente entre 2009 e 2011,
houve um crescimento de 14,7% da parcela da população que tem acesso à conexão, o que significou
um acréscimo de 9,9 milhões de pessoas. Os usuários da Internet correspondiam a 46,5% da população,
representando uma elevação de 4,9 pontos percentuais em relação a 2009, chegando ao número de
77,7 milhões de pessoas.
18
No entanto, destas, de acordo com pesquisa do Comitê Gestor da Internet do
Brasil (CGI.BR), apenas cerca de 50 milhões são usuários ativos
19
(com acesso nos três meses anteriores à
pesquisa), e mais de 60% não têm computador nem acesso à Internet em casa. Segundo relatório divul-
gado pelo Ibope Media
20
em dezembro de 2012, o Brasil registrou 94,2 milhões de pessoas com acesso à
Internet durante o terceiro trimestre do mesmo ano. De qualquer forma, é incontestável o crescimento
em escala geométrica do número de internautas, com diferentes perfis. Entretanto, apesar do cresci-
mento nos indicadores de posse e uso das TIC no Brasil, deve ser dada a devida atenção aos dados que
acusam as agudas assimetrias que, como já dito, marcam o acesso às tecnologias: em 2011, 55% dos
domicílios estavam sem computador, e 62% que não dispunham de Internet. Na área rural, 90%, dos
domicílios não possuíam Internet, e no Nordeste essa proporção era de 79%, indicando que o país con-
tinua aprofundando as desigualdades no acesso a esses suportes e serviços. Embora também estejam
presentes nos estudos que fazem uma ode à teleologia da tecnologia, essas informações não podem
ser vistas apenas como um elemento a ser resolvido “com o tempo”, conferindo a esse processo certo
ar de naturalidade, quando se sabe que o passivo em áreas estratégicas como essa tem uma função
normativa bastante necessária ao bom funcionamento das lógicas do modo de produção.
16 Banda larga: 16,8 milhões têm conexões acima de 2 Mbps. Convergência Digital, 30 jul. 2012. Disponível em: <http://bit.ly/
Q6G1eD>. Acesso em: 1º mar. 2013).
17 Ronaldo Lemos cita, como exemplo, os estudos do sociólogo Hermano Vianna sobre as apropriações desses suportes no
fenômeno do tecnobrega no Pará, Estado do Norte do Brasil.
18 IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios: síntese de indicadores 2011. Rio de Janeiro, 2012a. ISBN 978-85-240-4254-6.
19 O que sugere a continuidade do processo de substituição de locais de acesso (NIC.br), Núcleo de Informação e Coordenação
do Ponto Br. Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação no Brasil: TIC Domicílios e TIC Empresas
2011 [coordenação executiva e editorial: Alexandre F. Barbosa; tradução: Karen Brito Sexton (org.)]. São Paulo: Comitê Gestor da
Internet no Brasil, 2012. Disponível em: <http://www.cetic.br/publicacoes>. Acesso em: 25 fev. 2013).
20 Aguiari, Vinícius. Brasil atinge 94,2 milhões de usuários de internet. INFO Online, 14 dez. 2012. Disponível em: <http://bit.ly/
VXd84D>. Acesso em: 28 fev. 2013.
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Em compensação, a televisão –entendida aqui apenas como o equipamento, podendo, portan-
to, ser também utilizada na modalidade paga–, embora seja considerada um meio com penetração
praticamente saturada, também cresceu de forma intensa, com o alcance passando de 95,6% para
96,9%, num total nominal de 59,4 milhões de domicílios (acréscimo relativo de 6,1%). Contrariando
mais ainda os mais fatalistas da TV analógica, o mercado publicitário e, consequentemente, as recei-
tas das emissoras cresciam, e dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE) de-
monstravam que, somente de 2003 a 2004 –ou seja, no período imediatamente anterior à sentença
dos autores–, a televisão convencional, analógica, ampliava a sua presença em 1,4 ponto percentual,
o que representava, nominalmente, mais de quatro milhões de novos aparelhos.
21
À época, os tele-
visores de LCD e plasma tinham uma venda ainda incipiente no Brasil. Isso significa que os caminhos
delineados para a superação do paradigma da televisão analógica ainda está um tanto distante, ain-
da que Lemos (2005:267) exponha uma estratégia que seria “mais adequada ao país” devido ao ca-
ráter descentralizado: ao invés de investir nos mercados tradicionais (radiodifusão), “ocupar as novas
mídias digitais de forma pulverizada, sistemática e intensa”. Falta somente combinar com as agências
publicitárias e, em último termo, com os anunciantes
Tabela 1. Domicílios brasileiros com rádio, TV, computador e Internet
MEIO / ANO 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rádio 87,9% 88,0% 87,9% 88,0% 88,9% 87,9% 81,4% 84%
Televisão 87,2% 91,4% 93,0% 94,4% 95,1% 95,7% 95,1%
1
96,9%
Computador 10,6% 18,6% 22,1% 26,5% 31,2% 34,7% 38,3% 42,9%
Comp/
Internet
s.d. 13,7% 16,9% 20,0% 23,8% 27,4% 30,7%
1
36,5%
(1) Os percentuais correspondem aos valores nominais de 54,486 milhões de domicílios, no caso da televisão, e de 17,615
milhões, em relação à posse de microcomputadores com acesso à Internet. O total de residências, de acordo com o Censo
Demográfico de 2010, era de 57,320 milhões.
Fonte: IBGE – Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílio (PNAD) 2001-2009, 2011; Censos 2000 e 2010).
Enquanto os detentores dos capitais produtivo e financeiro não redimensionarem essa contenda de
acordo com os vetores que de fato valem, ou seja, em termos econômicos, nenhuma batalha deve
ter sucesso suficiente para gerar uma relevante ruptura com o modelo organizado pelos tradicio-
nais empresários de radiodifusão. A expansão da Internet não tem significado, como acreditavam
muitas projeções, a perda de faturamento por parte das antigas redes de televisão. Pelo contrário:
dados do projeto Inter-meios
22
(tabela 1) mostram que existe uma tendência de crescimento de fa-
turamento publicitário em mídias como TV por assinatura e Internet em escala exponencialmente
bem maior do que na televisão aberta, mas também deixam claro que a televisão comercial aberta
21 De acordo com a PNAD de 2005, realizada pelo IBGE, a quantidade de domicílios com televisores passou de 44,249 milhões
(90,0%), em 2003, para 48,477 milhões (91,4%), em 2004.
22 O projeto, que é uma iniciativa conjunta do jornal especializado Meio & Mensagem e dos principais meios de comunicação
para mapear o investimento publicitário no Brasil, fornece mensalmente o total nacional desses investimentos, distribuído por
região e por tipo de mídia.
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segue dominando as receitas publicitárias, inclusive com incrementos financeiros bem razoáveis,
ainda que em menor ritmo relativo. Segundo levantamento feito junto aos faturamentos diretos
e via agências, do valor total nominal estimado em R$ 27,351 bilhões de investimentos publicitá-
rios realizados entre novembro de 2011 e novembro de 2012, a televisão sobressai com folgados
64,72%, seguida pelos meios jornal (11,26%) e revista (6,37%), que são, coincidentemente, as cha-
madas “velhas mídias”. Já a Internet representa a fatia de 5,04% do faturamento, concorrendo de
forma mais aproximada com outro mercado em plena expansão, a TV por assinatura (4,41%). O
meio rádio,
23
relativamente, tem ficado para trás em termos de interesse do mercado publicitário,
alcançando a proporção de 3,92% do faturamento, percentagem que é irrisória se comparada à
relevância protagonista que já teve.
Tabela 2. Distribuição de faturamento publicitário
1
MEIO NOV. 2011 NOV. 2012
Televisão 63,6% 64,4%
Jornal 10,8% 10,5%
Revista 7,7% 7,0%
Internet 5,3% 5,0%
TV por assinatura 4,6% 4,8%
Rádio 3,9% 4,0%
Mídia exterior 2,8% 3,1%
Guias e listas 1,0% 0,8%
Cinema 0,3% 0,6%
TOTAL 100% 100%
Fonte: Inter-meios (nov. 2012).
(1) Os dados levam em conta os valores pagos direta ou indiretamente (via agência) às empresas de comunicação.

Além disso, como evidenciam os dados na tabela 2, se forem considerados apenas os meses de no-
vembro de 2011 e de 2012, para efeito de comparação, a Internet, na verdade, perdeu “share” frente
aos outros veículos, inclusive o rádio –reduziu a participação em 0,3 ponto percentual, o que significa
um decréscimo horizontal de 6,5% ou, em valores nominais, R$ 9,572 milhões. A televisão,
24
que já
respondia por mais de 60% do faturamento de verbas publicitárias, foi no sentido contrário, perce-
bendo um crescimento de 0,8 ponto percentual. Isso demonstra que a situação de ascendência da
Internet na captação de recursos financeiros é instável, já que, diferentemente da televisão, ainda não
23 O rádio é seguido pela mídia exterior (3,01%), guias e listas (0,91%) e pelo cinema (0,35%)
24 No caso da TV paga, surgida no final dos anos 1960, existe ainda o faturamento proveniente dos assinantes, os principais
mantenedores do modelo de negócios, não depende fundamentalmente das verbas publicitárias na concorrência com a
televisão aberta.
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existem penetração da tecnologia e audiência fidelizada que justifiquem o pagamento de valores al-
tos. Assim a inserção de banners e pop-ups em sites e portais ou de merchandising em canais de vídeo
e em perfis de mídias sociais, práticas que têm sido fontes de receito no modelo de negócios da In-
ternet, tem um preço de tabela que não chega nem próximo a um simples comercial de 30 segundos
em uma faixa de horário menos nobre da televisão aberta. A diferença abissal entre os volumes de
capital que movimentam a radiodifusão e as chamadas mídias digitais aponta que ainda vai ser ne-
cessária grande expansão e diferentes modos de produção, distribuição, comercialização e consumo
para que as audiências efetivamente migrem deixem de lado os media analógicos.
No entanto, de acordo com informações da Anatel consolidadas em abril de 2012 (tabela 3), as trans-
missões digitais não alcançaram sequer 10% dos municípios brasileiros –508 (de 5.565) recebem sinais
de emissoras que estão em apenas 52 cidades. Dos que já contam com digitalização dos sinais de TV,
a maioria é de médias e grandes cidades, o que leva à estatística de 46% da população coberta pelas
transmissões, que completaram cinco anos no dia 2 de dezembro de 2012. Além disso, somente a região
Sudeste apresenta mais de 60% dos lares atendidos pela digitalização –seguida por Centro-oeste (50%),
Norte e Sul (ambas com 40%) e pelo Nordeste (31%). De uma população total de mais de 190 milhões de
pessoas, as transmissões alcançaram menos de 47%, o que representa 31,3 dos 67,5 milhões de domicí-
lios. Desse modo, mesmo quase cinco anos após o início das transmissões, a TV digital ainda está muito
restrita aos centros urbanos, e a interiorização segue como uma meta distante para os radiodifusores.
Tabela 3. Cobertura da Televisão Digital no Brasil (mai. 2012)
Emissoras de TVD em Operação 132
Municípios com TV Digital em Operação 52
Municípios Cobertos pela TV Digital 508
População Coberta (em potencial) 89.258.540 (46,80%)
Domicílios Atendidos (em potencial) 31.363.391 (46,42%)
Fonte: Anatel. Disponível em: <http://www.anatel.gov.br>. Acesso em: 05 set. 2012.
Nesse sentido, a TV digital tem futuro “certo” como negócio, ao menos a curto prazo –não porque
é interativa, possibilita multiprogramação ou porque permite a quebra da grade de programação;
tudo isso já estava em grande parte disponível. As garantias nessa nova fase se dão porque a televi-
são continua dirigindo um imenso mercado já constituído, baseado em consolidados hábitos de con-
sumo de uma indústria razoavelmente engessada –considerando flexibilidade bem maior das mídias
digitais–, mas, justamente por isso, com vultos econômico e político suficientes para ainda resistir às
dinâmicas próprias das tecnologias de informação e de comunicação mais recentes.
Apesar de grande parte dessas questões ter sido exposta ainda àquela época –ou mesmo antes–,
o mantra tecnocêntrico sobressai mesmo entre pesquisadores que lidam direta e cotidianamente
com as questões que emergem em torno das indústrias mobilizadas pela televisão. A cada ano, no-
vos autores apontam que a televisão analógica esgotou suas possibilidades de melhoria do ponto de
vista estético e tecnológico. “Não há como expandi-la ou melhorá-la para atender às demandas que
surgiram com a Era do Conhecimento”, já vaticinavam Montez e Becker (2005:41) num período em
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que a Rede Record, em sustentada ascendência,
25
buscava firmar-se no posto de vice-líder de audiên-
cia no share televisivo brasileiro (Brittos, 2009) que, igualmente, mantinha-se em crescimento. Em dez
anos, o faturamento da TV aberta mais que triplicou, passando de R$ 5,65 bilhões, em 2002, a R$ 18,01
bilhões, em 2012, num período de intenso crescimento da Internet e da TV paga.
26
5. Considerações finais
Os encaminhamentos que se têm dado às transições do analógico ao digital nos países, se analisados
por correntes mais críticas ao determinismo tecnológico, depõem contra construções argumentati-
vas majoritariamente mecanicistas dos “tecnologistas”, como Enrique Bustamante denomina pesqui-
sadores e outros atores que veem poderes ilimitados na evolução tecnológica da TV. Ou seja, esses
grupos, que não se limitam ao Brasil, insistem em afirmar que a televisão tem se deteriorado em
benefício de um audiovisual absolutamente individual, interativo e, inclusive, autorrealizado pelos
usuários. “Mas a realidade é teimosa e demonstra isso em dados empíricos: a audiência média da
televisão aberta no modelo clássico, ponto-massa, não deixou de crescer praticamente me nenhum
ponto do mundo” (Bustamante, 2012:17).
De qualquer forma, a dialética ensina que todos os vieses de um processo devem ser observados
para a compreensão global, sob pena de creditar valores exagerados a excertos da realidade. Isso
demanda verificar se, mesmo com receitas e lucros em estável evolução, as empresas de radiodifusão
mostram-se sustentáveis a médio e longo prazos. Notícias de crise nas principais redes de televisão
do Brasil e do mundo têm sido reincidentes, o que tampouco implica a fragilidade sistêmica do setor,
mas pode ser apenas mais um movimento do mercado que fortalece a tendência monopólica na
atual fase capitalista, da qual a área das comunicações não escapa.
Portanto, o fato de haver demissões de profissionais do star system, cortes de investimentos ou
rebaixamento na qualidade da programação para contornar dificuldades nas finanças de uma ou
outra emissora, antes de expor um estado terminal da televisão tradicional como um todo. Pode
representar apenas mais uma reacomodação do mercado, com a provável compra da empresa por
investidores de outros setores da economia
27
ou por empresários da radiodifusão, aprofundando a
concentração que caracteriza a propriedade de rádio e televisão no Brasil.
Com a consolidação do SBTVD limitado à otimização das transmissões e à programação parcial-
mente em HD –e frente às renhidas disputas nas comunicações, as emissoras têm deixado de lado o
açodamento que marcou as pressões contra o Governo Federal para a implantação da TV digital. An-
tes, as empresas reclamavam da falta de um cronograma sério e bem controlado para a definição do
sistema brasileiro de TV digital. Mas desde, pelo menos, o final de 2011, registra-se uma reorientação
dos discursos (e, evidentemente, das práticas) dos radiodifusores como forma de fazer frente à ânsia
das operadoras de telecomunicações em fazer uso a faixa de 700 MHz com a alegação de prestar a
25 “Para se ter uma ideia, em 2004 tivemos o faturamento de R$ 500 milhões, 50% a mais que ano anterior. Em 2005, crescemos 40%
sobre os R$ 500 milhões, que dá R$ 700 milhões. No próximo ano, quando teremos lançamentos na grade, queremos crescer 35%, em
relação há 2005, ou seja, R$ 945 milhões”, afirmava, no final de 2005, Walter Zagari, superintendente comercial da emissora paulista
(Takano, Andréia. Record fecha o ano com faturamento de R$ 700 milhões. Portal Terra, 18 nov. 2005. Disponível em: <http://bit.
ly/Y9pdDH>. Acesso em: 26 fev. 2013).
26 Manzano, Rodrigo. Mercado cresce 8,5% e TV tem share recorde. Meio & Mensagem, 08 mar. 2012. Disponível em: <http://bit.
ly/XUqIXm>. Acesso em: 27 fev. 2013.
27 O magnata Eike Batista, megaempresário que explora diversos ativos, já especulou a possibilidade de comprar a RedeTV!,
que enfrenta uma crise “herdada”, na verdade, com a aquisição da antiga Rede Manchete (Eike Batista pode ter Rupert Murdoch
como sócio no SBT, diz Veja. Comunique-se, 01 out. 2012. Disponível em: <http://bit.ly/PO1tDl>. Acesso em: 03 out. 2012).
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“nova” Internet 4G – aliás, há controvérsias, expostas por técnicos de referência, quanto a essa banda
de frequência ser realmente suficiente para oferecer esse tipo serviço.
Em entrevista à revista TelaViva, em abril de 2012, o diretor geral da Central Globo de Engenharia,
Fernando Bittencourt, questionado sobre o cumprimento o prazo estipulado pelo governo (2016)
com a total concordância dos concessionários, afirmou: “não será possível. Em dois anos não dá para
digitalizar algumas milhares de transmissoras. Nem nós e nem os nossos concorrentes conseguirão
cobrir o Brasil em tão pouco tempo. Pelo menos não com transmissão terrestre”. O que confirma que,
para os radiodifusores, a TV digital era irreversível e urgente somente até determinado ponto –exata-
mente aquele que eles decidirem.
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Fernando Krakowiak
Universidad de Buenos Aires
Resumen
La ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522, sancionada en Argentina en octubre
de 2009, puso fin a un período de casi tres décadas de intentos fracasados tendientes a reem-
plazar el decreto-ley 22.285 de la última dictadura militar (1976-1983), que diseñó un sistema
de medios centralista y privatista. Además, apuntó a revertir el proceso de concentración y ex-
tranjerización del capital en el sector, habilitado a partir de las modificaciones normativas que
se introdujeron durante las dos presidencias de Carlos Menem (1989-1999). En este trabajo, se
detallan cuáles han sido los avances en lo que refiere al acceso y la participación ciudadana a
los medios audiovisuales a partir de la modificación del sistema de autoridades de regulación
y la fijación de límites normativos a la concentración económica, tanto a nivel de licencias,
disponibilidad de espectro, redes y contenidos. El proceso de cumplimiento de la ley se vio
afectado por la disputa judicial con los principales multimedios del país, lo que aún impide la
plena vigencia de la norma. Por lo tanto, lo que se buscará precisar también es hasta qué punto
las distintas medidas judiciales cautelares operaron como un límite para una mayor democra-
tización de los medios audiovisuales.
Palabras clave
Políticas nacionales de comunicación, medios audiovisuales, acceso y participación.
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1. Introducción
Los principales grupos empresarios del sector audiovisual se consolidaron durante las últimas tres
décadas al amparo del Decreto Ley 22.285 de la última dictadura militar (1976-1983). La norma combi-
nó los intereses de un Estado autoritario y centralista, basado en la Doctrina de la Seguridad Nacional,
y de las asociaciones patronales que le imprimieron un sesgo privatista y comercial, asignándole al
Estado un papel subsidiario (Postolski y Marino, 2005). En la década del 90, en pleno auge neoliberal,
las condiciones de acceso y participación en el sistema de medios empeoraron. El gobierno de Carlos
Menem introdujo una serie de modificaciones en la legislación que favorecieron una mayor concen-
tración y extranjerización del capital. Entre esos cambios, se destacan la Ley de Reforma del Estado
23.696/89, que eliminó las barreras a la conformación de multimedios e impulsó la privatización de
los canales 11 y 13 de Buenos Aires; el Decreto 1.771/91, que permitió la gestión de redes privadas; la
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firma de los Tratados de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones, que habilitaron el ingreso
del capital extranjero en los medios, y el decreto 1005/09, que elevó el número de licencias permiti-
das en manos de una misma empresa de 4 a 24.
El statu quo que se consolidó entonces permaneció sin cambios significativos en los años siguien-
tes. El presidente Fernando De la Rúa (1999-2001) vetó una ley que hubiera posibilitado el control de
los medios públicos por parte del Parlamento. Luego intentó normalizar el espectro bajo el paraguas
de la ley de medios de la dictadura, privilegiando a emisores privados comerciales, e impulsó des-
pués un proyecto para aprobar una nueva ley de medios, finalmente frustrado, que no desmontaba
los cambios operados en la década del 90 (García Leiva, 2005).
Pese a que el mercado se concentró y extranjerizó, el estallido de la crisis económica en diciem-
bre de 2001, dejó a importantes medios de comunicación en una situación financiera delicada.
Esto se debió fundamentalmente a que esas grandes empresas compraron pequeñas firmas com-
petidoras a partir de un fuerte endeudamiento externo, lo que llevó a profundizar las característi-
cas oligopólicas del mercado de medios. Cuando Argentina devaluó su moneda, muchas de esas
deudas se volvieron impagables. En ese contexto, el gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003)
se destacó fundamentalmente por impulsar la sanción de una ley de Bienes Culturales hecha a
medida de los grandes medios que estaban siendo acosados por acreedores que querían hacer
valer el mecanismo de cram down para tomar su control. La norma terminó siendo aprobada por
el Congreso al comienzo de la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007). La única medida de
Duhalde que fue contra el statu quo en el sector fue el decreto 1214/03 que anuló la subsidiariedad
del Estado respecto del sector privado en servicios de radiodifusión y autorizó a los gobiernos
provinciales a contar con un canal de aire y una radio AM, mientras que los municipios pudieron
acceder a una FM.
Durante la presidencia de Néstor Kirchner tampoco se observó una ruptura con los intereses
de los grandes medios. De hecho, en diciembre de 2004 renovó las licencias televisivas de los
principales canales de televisión abierta, en mayo de 2005 sancionó el decreto 527 que suspen-
dió el plazo de conteo de esas licencias por 10 años y en diciembre de 2007 aprobó la operación
de concentración económica entre Cablevisión y Multicanal, lo que le permitió al Grupo Cla-
rín, controlante de ambas firmas desde septiembre de 2006, pasar a concentrar más del 50 por
ciento del mercado de la TV por cable, ofreciendo el servicio de manera monopólica en varias
localidades del país.
A partir de lo expuesto, quedaba en evidencia la necesidad de impulsar un nuevo marco norma-
tivo capaz de limitar la concentración del capital y contemplar un sistema de autoridades de control
más pluralista. El punto de quiebre con la política de medios llegó recién a los pocos meses de la
asunción de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-continúa). El factor desencadenante
que llevó a su gobierno a enfrentarse con los grandes medios y proponer una nueva ley para regular
el sector fue la cobertura periodística que éstos realizaron a favor de las patronales agropecuarias
luego de la sanción de la resolución 125/2008, que le fijaba retenciones móviles a los principales cul-
tivos en un contexto de suba internacional de los precios.
El gobierno presentó el anteproyecto oficial para reemplazar al Decreto Ley 22.285 el 18 de marzo
de 2009 en el Teatro Argentino de La Plata. A partir de entonces, el Comité Federal de Radiodifusión
convocó a debatir el texto en 24 Foros Participativos de Consulta Popular entre el 30 de marzo y el
17 de junio en distintas ciudades del país, con la participación de organizaciones sociales, universi-
dades, partidos políticos, cámaras empresarias y sindicatos. También se organizaron foros barriales y
debates en colegios. Esas instancias derivaron en el aporte de recomendaciones que acompañaron
el proyecto como insumo para los legisladores. Además, el Congreso convocó a audiencias públicas
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que sirvieron para introducir más de 200 modificaciones. Fue un proceso con un alto nivel de partici-
pación que se extendió por casi siete meses hasta la sanción definitiva de la ley en el Senado el 10 de
octubre de 2009.
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Su tratamiento resultó un hecho novedoso, pues hay que remontarse a 1953 para
encontrar el único antecedente de una ley de medios aprobada por el Congreso.
En este trabajo se analiza el texto de la ley y los avances en su implementación en lo que refiere
a las posibilidades de acceso a los medios audiovisuales y la participación ciudadana promovida a
partir de la modificación del sistema de autoridades de regulación, la fijación de límites a la concen-
tración económica, el otorgamiento de nuevas licencias y la promoción a la producción nacional y
federal de contenidos.
2. Acceso y participación en la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
Acceso y participación son dos indicadores fundamentales para dar cuenta del grado de demo-
cratización de los medios de comunicación. Ambos conceptos se encuentran contemplados en la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por las Naciones Unidas en 1948, aun-
que recién en la reunión de la Unesco sobre “la autogestión, el acceso y la participación en materia
de comunicación”, llevada adelante en Belgrado del 18 al 21 de octubre de 1977, es que se precisa el
alcance de cada término (Unesco, 1977:4).
El acceso se define en función de las oportunidades de que dispone el público para escoger pro-
gramas variados e interesantes, y para obtener un medio de retroinformación que le permita dar a
conocer sus reacciones y exigencias a las organizaciones de producción. En el nivel de la elección,
consiste en: i) el derecho de todo individuo a tener acceso a los materiales de comunicación, el de-
recho a oír o ver los programas preferidos, cuando lo desee y donde lo desee; ii) la disponibilidad de
una gama más amplia de materiales, que elija el público, en vez de ser impuestos por las organiza-
ciones de producción (materiales informativos y educativos, servicios y programas distintos); y iii) la
transmisión de materiales solicitados por el público. Mientras que en el nivel de retroacción, el acceso
implica: i) la interacción entre los productores y los receptores de los mensajes; ii) la participación
directa del público durante la transmisión del programa; iii) el derecho a formular comentarios y
críticas; y iv) medios para poder estar en contacto con los productores, los administradores y los di-
rectores de las organizaciones de comunicación.
La participación implica un nivel superior de involucramiento del público en los sistemas de co-
municación. Se lleva a cabo en niveles diferentes: producción, adopción de decisiones y planificación.
En el nivel de producción, la participación implica: i) oportunidades sin trabas para que el público (in-
dividuos o grupos) pueda producir programas y tener acceso a una ayuda profesional; y ii) facilitar al
público medios e instalaciones técnicas y recursos de producción. En el nivel de adopción de decisio-
nes, la participación implica la intervención del público en: i) la programación, contenido y duración
de los programas, calendario de programación; y ii) la dirección, administración y financiación de las
organizaciones de comunicación. En el nivel de la planificación, la participación presupone el dere-
cho del público a colaborar en: i) la formulación de los planes y políticas de las empresas de comuni-
cación: definición de los objetivos, principios de gestión y programación futura; y ii) la formulación de
los planes nacionales, regionales y locales de comunicación.
1 En la cámara de Diputados, el proyecto oficial obtuvo 146 votos a favor, 3 votos negativos y 3 abstenciones (parte de la
oposición se retiró sin votar) y en Senadores se convirtió en ley con 44 votos a favor y 24 en contra.
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2.1. Acceso
2.1.1. Elección
La ley obliga a los licenciatarios a asegurar la continuidad de las transmisiones (art. 85) y garantiza
el acceso universal a programas informativos y deportivos de interés relevante (art. 77). El Consejo
Federal de Comunicación Audiovisual es el encargado de elaborar un listado anual de acontecimien-
tos de interés general para la retransmisión o emisión televisiva. Este punto no estaba previsto en la
legislación previa y es una manera de garantizar, por una vía indirecta, la transmisión de materiales
solicitados por el público.
Además, los prestadores de servicios de radiodifusión por suscripción deben ofertar un abono
social, previa audiencia pública y mediante un proceso de elaboración participativa de normas
(art. 73). El incremento en las posibilidades de acceso, a partir de nuevas lógicas y tecnologías de
distribución, no suele resultar igualita rio, sino que genera mayores brechas en las capacidades de
recibir información y entretenimiento (Rossi, 2006). Por lo tanto, con este tipo de regulaciones se
busca evitar esas situaciones. La ley también protege a las personas con discapacidades sensoriales
y adultos mayores al obligar a los licenciatarios a incorporar subtitulado oculto, lenguaje de señas
y audio descripción (art. 66).
2.1.2. Retroacción
La creación de la Defensoría del Público (art. 19) es una de las vías que la ley ofrece para garantizar la
interacción entre el público y los medios. Ese organismo debe canalizar consultas, reclamos y denun-
cias del público, crear un ámbito participativo de debate sobre los medios y convocar a audiencias
públicas para evaluar su funcionamiento, entre otras tareas. También hay previstas audiencias públi-
cas al momento de evaluar las prórrogas de las licencias (art. 40) y para juzgar el desempeño de los
medios públicos (art. 130).
Otra herramienta que favorece el acceso está prevista en las obligaciones de los licenciatarios
(art. 72). Allí se establece que los archivos con la producción emitida deben estar disponibles para
el resguardo público en el Archivo General de la Nación. Además, cada licenciatario debe poner a
disposición una carpeta de acceso público, a la que deberá sumarse su exhibición en Internet, con in-
formación sobre titulares de la licencia, compromisos de programación que justificaron la obtención
de esa licencia, integrantes del órgano directivo, constancia del número de programas infantiles, de
interés público y educativo, información enviada a la autoridad de aplicación, sanciones y publicidad
oficial recibida, entre otros datos. Una vez por día también debe poner a disposición del público en
una sobreimpresión la identificación del titular de la licencia.
2.2. Participación
2.2.1. Producción
Los puntos clave de la ley para alentar la participación de nuevos operadores en producción son el
reconocimiento de las sociedades sin fines de lucro como potenciales prestadores de servicios de
comunicación audiovisual, la decisión de reservarles del 33 por ciento del espectro radioeléctrico, los
límites a la concentración de licencias, las condiciones de admisibilidad que se les fijó a los privados,
la promoción de producción nacional y federal y las restricciones para la conformación de redes.
La Ley 22.285 autorizaba como licenciatarios sólo a sociedades con fines de lucro y le asignaba
al Estado un papel subsidiario. El presidente Eduardo Duhalde anuló esa subsidiariedad. Luego el
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Congreso derogó en 2005 la prohibición a los sin fines de lucro (Ley 26.053), pero las cooperativas
prestadoras de servicios públicos todavía tenían vedado el ingreso. Lo que hizo la nueva ley fue habi-
litar a todas las sociedades sin fines de lucro, junto con las personas de derecho público estatal y no
estatal (incluye episcopado y pueblos originarios) y los privados con fines de lucro (art. 21). Además,
le fijó a la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual la obligación de reservar un
33 por ciento del espectro para todas las sociedades no comerciales al momento de elaborar el Plan
Técnico de Frecuencias (art. 89).
Ese cambio se debió a demandas de los actores, pero también a una jurisprudencia internacional
que incluye la Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información rea-
lizada en 2003 en Ginebra, donde se remarcó la necesidad de “fomentar la diversidad de regímenes
de propiedad de los medios de comunicación”, y un estudio presentado por el Parlamento Europeo
en 2007 donde se advierte sobre la importancia del reconocimiento legal de medios comunitarios.
En lo que respecta al límite de licencias, el tope permitido se redujo de 24 a 10, más la titularidad
de una señal de contenidos, cuando se trata de servicios de radio, televisión abierta y televisión paga
con uso de espectro radioeléctrico. Para los que ofertan servicios de televisión satelital se les permite
tener una licencia nacional y se los excluye de cualquier otro tipo de licencias, mientras que para los
que ofrecen televisión por cable, que antes no tenían limitación, se fijó un tope de 24 licencias, deján-
dose aclarado que la autoridad de aplicación determinará sus alcances territoriales y de población.
Además, se afirma que la multiplicidad de licencias a nivel nacional en ningún caso podrá implicar
la posibilidad de llegar a más del 35 por ciento del total nacional de habitantes o de abonados, en el
caso de la televisión paga. A nivel local, se puso un límite de tres licencias y se aclaró que quien tiene
una licencia de televisión abierta no puede ofrecer televisión por suscripción y viceversa (art. 45).
Las condiciones de admisibilidad para los privados también buscaron evitar la concentración. En
el caso de las personas físicas, se aclara que no debe ser director, administrador, ni poseer más del
10 por ciento de las acciones de un operador de servicio público. A las personas jurídicas les exige lo
mismo y además no ser filiales de empresas extranjeras ni tener pactos societarios que permitan una
posición dominante del capital extranjero en su conducción, aunque esos puntos no son aplicables
cuando la persona está amparada por tratados de reciprocidad de inversiones firmados por Argen-
tina (art. 25). En lo que respecta a los sin fines de lucro, sus directivos y consejeros no deben tener
vínculos con empresas privadas de radiodifusión o telecomunicaciones (art. 30).
En la ley se aclaró que el régimen de multiplicidad de licencias no puede alegarse como derecho
adquirido frente a las normas generales que, en materia de desregulación, desmonopolización o de-
fensa de la competencia, se establezcan (art. 48). Por lo tanto, se estableció un plazo de un año de
adecuación a la norma para los licenciatarios que no reunieran los requisitos (art. 161).
La ley promovió también la producción nacional y federal de contenidos. Las radios privadas
deben emitir por día un 70 por ciento de programación nacional, un 30 por ciento de música nacio-
nal y un 50 por ciento de información propia, incluyendo noticieros. A las radios estatales y univer-
sitarias, se les exige un mínimo de 60 por ciento de producción local y propia y un 20 por ciento de
contenidos educativos, culturales y de bien público. En televisión abierta, el mínimo de producción
nacional requerido es del 60 por ciento, la producción propia del 30 por ciento (incluyendo infor-
mativos locales) y además se exige un 30 por ciento de producción local independiente para las
ciudades de más de 1,5 millón de habitantes, un 15 por ciento para las que tienen entre 600 y 1,5
millón y 10 por ciento para el resto. A la televisión paga se le exige una señal de producción local
propia por cada licencia (art. 65).
También se les exige a los licenciatarios de servicios de televisión abierta estrenar ocho largo-
metrajes nacionales por año en su área de cobertura, pudiendo optar por incluir hasta tres tele-
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filmes. En ambos casos, deben ser producidos mayoritariamente por productoras independientes
nacionales (art. 67).
Los límites a la formación de redes de radio y televisión también son un incentivo a la producción
federal de contenidos. La ley especifica que la emisora adherida a una red no puede cubrir con esa
programación más del 30 por ciento de su programación diaria, debiendo mantener un servicio de
noticias local en horario central y el 100 por ciento de los derechos de contratación sobre la publi-
cidad emitida. Además, se aclara que se permite la constitución de redes sin limitaciones cuando se
transmiten “acontecimientos de interés relevante” (art. 63). Por último, se prohíben las redes entre li-
cenciatarios de una misma área de prestación, salvo que se trate de localidades de hasta 50.000 habi-
tantes, siempre que sea retransmisión de contenidos locales (art. 62), y se exceptúa del cumplimiento
del límite de 30 por ciento a los servicios brindados por emisoras estatales, universidades nacionales
y pueblos originarios (art. 64).
Además, se deja aclarado que la introducción de nuevas tecnologías no debe poner en riesgo las
condiciones de emisión de los radiodifusores ya instalados y debe favorecer al mismo tiempo la plu-
ralidad y el ingreso de nuevos operadores en condiciones equitativas y no discriminatorias (art. 92).
2.2.2. Planificación y adopción de decisiones
La nueva ley creó seis organismos encargados de regular al sector y/o asesorar en el diseño de
políticas de comunicación que incorporaron en su conducción representantes del poder legis-
lativo, gobiernos provinciales y municipales, universidades, prestadores privados comerciales,
entidades sin fines de lucro, sindicatos, pueblos originarios y sociedades gestoras de derechos.
De este modo, se reduce en términos relativos el poder del gobierno central, aunque éste tiene
mayoría en los organismos.
Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual. Tiene como funciones principales hacer
cumplir la ley de medios y sus reglamentaciones y adjudicar y quitar licencias (art. 10 y 12). A diferen-
cia del Comité Federal de Radiodifusión, su antecesor, que había sido controlado exclusivamente por
el Poder Ejecutivo desde la vuelta de la democracia, el AFSCA tiene un directorio de siete miembros:
Un presidente y un director designados por el Ejecutivo; tres propuestos por la Comisión Bicameral
de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual creada por el Congreso (uno por cada
una de las tres fueras más representativas) y dos propuestos por el Consejo Federal de Comunicación
Audiovisual (art. 14).
Radio y Televisión Argentina. Tiene a su cargo los servicios de radiodifusión del Estado nacional. Entre
sus obligaciones se destacan: Incluir en su programación contenidos educativos, culturales y científi-
cos; asegurar la información con la cobertura de temas de interés nacional, regional e internacional; y
difundir las actividades de los poderes del Estado (art. 122). Su conducción está a cargo de un directo-
rio de siete miembros que duran cuatro años, pudiendo ser reelegidos por un período: un presidente
y un director del Ejecutivo, tres directores a propuesta de la Comisión Bicameral y dos del Consejo
Federal de Comunicación Audiovisual, debiendo uno de ellos ser académico de facultades o carreras
de ciencias de la comunicación o periodismo de universidades nacionales (art. 132).
Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. Entre sus funciones se destacan las de colaborar en el
diseño de la política pública de radiodifusión, proponer pautas para la elaboración de pliegos para
concursos o adjudicación directa de licencias, elaborar un informe anual sobre el cumplimiento de la
ley y el desarrollo de la radiodifusión, confeccionar un listado de eventos de interés público para ser
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transmitidos en directo y de manera gratuita y proponer a dos directores de AFSCA y de RTA (art. 15).
Está integrado por 38 miembros ad-honorem nombrados por el Ejecutivo a propuesta de los siguien-
tes actores: Un representante de cada provincia y uno del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tres
de las entidades que agrupan a prestadores privados comerciales, tres de las entidades que agrupan
a prestadores sin fines de lucro, tres de los sindicatos del sector, un miembro de las emisoras de las
universidades nacionales, uno de las universidades con carreras de comunicación, uno de los medios
públicos, uno de las sociedades gestoras de derechos y otro de los Pueblos Originarios (art. 16). No
existía ningún organismo similar antes de la sanción de la ley.
Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual. Entre sus funciones se destacan reci-
bir consultas y denuncias del público y convocar a audiencias públicas para evaluar a los medios. Se
expresa a través de recomendaciones públicas a los titulares o profesionales de los medios o de pre-
sentaciones administrativas o judiciales en las que les ordena ajustar sus comportamientos (art. 19).
Su titular debe ser designado por la Comisión Bicameral con un mandato de cuatro años, pudiendo
ser renovado por única vez (art. 10).
Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia. Su objetivo es elaborar propuestas para
incrementar la calidad de la programación dirigida a los niños y propiciar la realización de estudios
sobre audiovisual e infancia. La ley dice que “debe estar integrado por personas y organizaciones
sociales con reconocida trayectoria en el tema y por representantes de niños, niñas y adolescentes”
(art. 17). En la reglamentación posterior se estableció que son cargos honorarios renovables cada dos
años, se aclaró que su ámbito de funcionamiento es el AFSCA y que tiene la obligación de reunirse al
menos tres veces por año.
Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos. Debe controlar el funcionamiento de RTA. La ley
prevé que opere como ámbito consultivo de esa entidad. El Ejecutivo debe designar a sus 17 inte-
grantes a propuesta de las siguientes instituciones: dos de las Facultades y carreras de Comunicación
o Periodismo de universidades nacionales; tres de los sindicatos del sector; dos por ONGs de dere-
chos humanos o representativas de audiencias; seis de los gobiernos del NOA; NEA; Cuyo; Centro; Pa-
tagonia; Provincia de Buenos Aires y Ciudad de Buenos Aires; uno del Consejo Federal de Educación;
dos del Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia; y uno de los Pueblos Originarios.
Los mandatos son por dos años, pudiendo ser reelegidos, y se desempeñan ad-honorem (art. 124).
3. Avances en el cumplimiento de la ley
3.1. Acceso
3.1.1. Elección
En este punto uno de los principales objetivos de la ley es asegurar la continuidad de las transmisio-
nes, lo cual se ha venido cumpliendo, aunque no era un déficit de la etapa previa. En lo que respec-
ta al acceso universal todavía es una asignatura pendiente, pues en las ciudades más pequeñas y
alejadas de los grandes centros urbanos sigue siendo difícil captar los canales de televisión abierta,
incluso el canal público, si no es a través de un sistema de televisión por cable. El gobierno avanzó
con la construcción de torres de transmisión para garantizar el acceso universal a la Televisión Digital
Terrestre y distribuyó gratuitamente entre sectores de bajos recursos conversores que permiten cap-
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tar la señal digital en los televisores analógicos. A fines del año pasado, la cobertura potencial de este
sistema que reemplazará a la televisión abierta analógica alcanzaba a cerca del 80 por ciento de la
población, pero todavía su penetración efectiva es muy baja porque ofrece pocas señales.
La ley también prevé que los operadores de la televisión por cable, sistema que tiene una pe-
netración del 80 por ciento, oferten un abono social para facilitar el acceso a ese dispositivo. En ese
aspecto, los avances no hubo avances. Algunas empresas afirman tener un abono social que ofertan
en villas miserias y barrios de emergencia, pero lo negocian con los referentes de dichos barrios sin
publicitarlo. Tampoco se hicieron audiencias públicas para definir ese abono, como prescribe la ley.
Lo que representa un avance con respecto al acceso, es la elaboración del listado anual de acon-
tecimientos de interés general para ser transmitidos por televisión abierta, que todos los años debe
confeccionar el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. El organismo elaboró el listado de
2012 y 2013. Por ejemplo, la lista de eventos para 2013 incluyó campeonatos mundiales, olímpicos
y panamericanos; participación en instancias finales de deportistas argentinos en deportes indivi-
duales; instancias finales de los torneos de fútbol organizados por la Confederación Sudamericana;
torneos de fútbol organizados por la Asociación de Fútbol Argentino, la Liga Nacional de Básquet, el
Torneo Argentino de Rugby y la Liga de Voley (en todos los casos, para las zonas en donde la parti-
cipación de los equipos sea relevante); el Turismo Carretera, el TC2000 y el Top Race; las disputas de
títulos mundiales de boxeo; los torneos oficiales de handball, softbol, remo, tae kwondo y gimnasia
artística (en las zonas donde esos deportes sean relevantes) y la participación argentina en los Juegos
Trasandinos de la Juventud. La decisión del Consejo no es vinculante, pero la mayoría de esos acon-
tecimientos vienen siendo transmitidos.
Por último, con respecto a la obligación para introducir subtitulado oculto, lenguaje de señas y
audio descripción, solo se realiza en algunas transmisiones.

3.1.2. Retroacción
El principal avance en este aspecto fue la creación de la Defensoría del Público en noviembre de
2012, tres años después de la sanción de la ley. El gobierno propuso a una periodista como titular del
organismo en octubre de ese año y la comisión bicameral del Congreso, con mayoría oficialista, la
designó. Una de sus tareas principales es convocar a audiencias públicas para evaluar a los medios. En
2013 están previstas audiencias en seis regiones y al cierre de este trabajo (31 de mayo de 2013) ya se
realizaron las del Noreste y Noroeste. La participación es libre y gratuita, siendo la inscripción previa
el único requisito para tener voz. El evento se transmite en directo por streaming desde la página web
del organismo (defensadelpublico.gob.ar) y luego se sube a ese mismo portal la versión taquigráfica
y los documentos presentados por los participantes. A partir de ese material, la defensoría formula
recomendaciones a los distintos medios.
Además, el organismo publicó un informe de gestión donde destaca que en los primeros seis
meses recibió 51 presentaciones del público, de las cuales 29 derivaron en actuaciones, 21 en consul-
tas y una fue derivada a Defensa del Consumidor. Entre las actuaciones, se destacan denuncias por
interferencias de emisiones de radios FM, reducción de la mujer a su condición sexual, excesos de pu-
blicidad en señales de televisión por cable, y violación del horario de protección al menor, entre otros.
La ley también establece que los licenciatarios deben poner a disposición del público una vez por
día, a través de una sobreimpresión, la identificación del titular de la licencia, lo cual se ha venido
cumpliendo, pero los que no están disponibles son los datos que deben poner en sus portales deta-
llando compromisos de programación, información enviada a la autoridad de aplicación, sanciones y
publicidad oficial recibida, entre otros puntos.
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3.2. Participación
3.2.1. Producción
El cumplimiento de los artículos de la ley que promueven una mayor participación en producción
estuvo fuertemente condicionado por la disputa judicial que sobrevino después de la sanción de la
norma, pero no es la única variable a tomar en cuenta para explicar el atraso en la implementación.
En algunos puntos el gobierno no pudo avanzar por el freno que le fijó la Justicia y en otros porque
no tuvo voluntad política.
La aplicación de la ley estuvo suspendida durante seis meses, del 21 de diciembre de 2009 y el 25
de junio de 2010, a raíz de dos presentaciones realizadas ante la Justicia por legisladores opositores
que denunciaron irregularidades en el tratamiento del proyecto y lograron cautelares de jueces de
primera instancia de las provincias de Mendoza y Salta que luego contaron con el aval de las cámaras
de apelaciones. El Estado apeló ambos fallos ante la Corte Suprema. El 15 de junio de 2010 el máximo
tribunal revocó la decisión de la justicia mendocina con un duro fallo
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y el 25 de junio de ese año la
ley entró en vigencia luego de que la Cámara Federal de Salta revocará la otra cautelar adecuándose
a la nueva jurisprudencia.
Lo que vino después en el plano judicial fue una disputa con el Grupo Clarín, principal multime-
dios del país, quien hasta la actualidad eludió la cláusula de desinversión. Para adecuarse, Clarín tenía
que elegir entre su canal de aire y su empresa de cable y, en caso de optar por el cable, desprenderse
de gran cantidad de licencias, entre otros cambios, pero el grupo obtuvo una cautelar que blindó
sus activos el 7 de diciembre de 2009, cuando el Juzgado Nacional Civil Comercial N° 1 suspendió la
aplicación del art. 41, que regula la transferencia de acciones, y del 161, que fija el plazo de adecuación
a la ley. El gobierno apeló la decisión y el 14 de mayo de 2010 la Cámara Civil y Comercial revocó la
suspensión del art. 41, pero mantuvo la del 161.
El gobierno interpuso un recurso extraordinario ante la Corte. El máximo tribunal desestimó el
pedido porque no había una sentencia definitiva y resolvió mantener al Grupo Clarín exceptuado
del artículo 161. Además, advirtió que era conveniente fijar un límite para la vigencia de la cautelar y
trasladó esa responsabilidad a las instancias inferiores, con la única sugerencia de que el plazo fuese
“razonable”. El 13 de mayo de 2011, siete meses después de la advertencia de la Corte, la Cámara es-
tableció que la cautelar debía seguir vigente hasta diciembre de 2013.
El gobierno cuestionó el plazo e interpuso otro recurso extraordinario ante la Corte. El 22 de mayo
de 2012, un año después del fallo de la Cámara, el máximo tribunal resolvió que el plazo se ajustaba
a los tiempos que insume la vía procesal. No obstante, se mostró en desacuerdo con el modo en que
se computó. Dijo que los 36 meses no debían contar desde el 17 de noviembre de 2010, cuando al
gobierno le notificaron la demanda, sino desde el 7 de diciembre de 2009, cuando la cautelar entró
en vigencia. Ese fallo adelantó la fecha de caducidad de la cautelar de diciembre de 2013 al 7 de di-
ciembre de 2012, fecha que el gobierno popularizó luego como 7D. Igual, el máximo tribunal aclaró
que lo decidido en cuanto al plazo de vigencia podría ser revisado en caso de que se verificasen con-
ductas procesales orientadas a obstaculizar el normal avance del pleito. A pocos días del vencimien-
to de la cautelar, Clarín pidió a la Corte extender el plazo. El 27 de noviembre, el tribunal lo declaró
“inadmisible” porque el pedido se encontraba en trámite ante la Cámara, la cual no había podido
2 El fallo de la Corte destacó que “ningún juez tiene en la República Argentina el poder de hacer caer la vigencia de una norma
erga omnes (de modo general) ni nunca la tuvo desde la sanción de la Constitución de 1.853/1.860”. También sostuvo que
“ningún legislador puede impugnar en el ámbito judicial el proceso de sanción de una ley para tratar de “reeditar” un “debate
que perdió en el Parlamento”. “Admitirlo, –destacó la Corte–, sería violentar la división de poderes y abriría el camino hacia la
anarquía poniendo en peligro la vigencia de todas las leyes”.
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resolver porque la mayoría de sus integrantes habían sido recusados por el gobierno. En ese fallo, la
Corte también le ordenó a la Cámara que proceda al sorteo de jueces subrogantes para resolver las
recusaciones. A partir de esa resolución, la Cámara designó subrogantes y en tres días rechazó las
recusaciones. Finalmente, el 6 de diciembre de 2012 extendió la cautelar. Ahora lo que está pendiente
de resolución es la cuestión de fondo. La ley fue declarada constitucional por el juzgado de primera
instancia, pero la cámara decretó la inconstitucionalidad de algunos artículos y es la Corte Suprema
la que deberá resolver.
La decisión de la Justicia evitó que el mayor multimedios del país haya tenido que avanzar con la
desinversión, pero no blindó a otros licenciatarios. El gobierno podría haberle exigido al resto de los
grupos en infracción que se adecuaran a la norma, pero decidió que no era conveniente exigirle la
desinversión a los demás grupos cuando el principal no lo hacía. Primero hizo eso por omisión y des-
pués lo explicitó a través de Resolución 2.206/2012 del AFSCA que fijó como fecha para presentar los
planes de adecuación de todas las empresas el 7 de diciembre de 2012, día en que tenía que hacerlo
el Grupo Clarín. Cuando llegó la fecha, todos presentaron sus planes de adecuación menos el Grupo
Clarín, que logró extender la cautelar. Desde entonces, AFSCA aprobó algunos planes, pero al 31 de
mayo de 2013 continúa analizando las presentaciones realizadas por grupos como Telefé, Supercanal,
Telecentro y Jenefes.
Otra de las opciones que tiene AFSCA para favorecer el ingreso de más jugadores es el otorga-
miento de nuevas licencias, pero en ese aspecto el trabajo de la autoridad regulatoria a casi cuatro
años de la sanción de la nueva ley ha sido pobre, sobre todo en los primeros tres años. La norma
establece la necesidad de formular un Plan Técnico de Frecuencias (art. 88 y 89) y un Plan Nacional de
Servicios de Comunicación Audiovisual Digitales (art. 93), aunque recién el 13 de marzo de 2013 se fir-
mó un convenio específico de cooperación para la conformación de un Comité Regulatorio Conjunto
Permanente que tiene el objetivo de avanzar en el diseño de ambos planes.
Esa situación impide la organización del espectro. Por lo tanto, solo se han venido otorgando
licencias en zonas de no conflicto (fuera de las grandes ciudades). También es difícil resguardar un
tercio para organizaciones sin fines de lucro si se desconoce cuál es el total disponible. La solución
que encontró la autoridad regulatoria mientras tanto es reservarles un tercio de las frecuencias que
se van concursando.
Según datos de AFSCA, desde la sanción de la ley hasta la reunión de Directorio del 8 de mayo de
2013 se otorgaron 814 licencias y autorizaciones. De ese total, 641 fueron licencias al sector privado y
173 autorizaciones para el sector público estatal y no estatal, el cual no requiere licencias. De las 641
licencias al sector privado, 549 correspondieron a radios FM de baja potencia, 6 a radios AM y 86 a
servicios de televisión paga por cable. A su vez, de esas 641 licencias, 74 fueron para entidades priva-
das sin fines de lucro: 44 licencias de televisión por cable para cooperativas de servicio público y 30
licencias de FM para asociaciones civiles, fundaciones y bibliotecas populares.
Por su parte, de las 173 autorizaciones al sector público, 139 fueron al sector estatal y 34 al no
estatal. Dentro de las estatales, 120 fueron a institutos educativos (todas radios FM), 9 a gobiernos
provinciales (4 radios FM, 3 AM y 2 canales de televisión abierta), 3 a gobiernos municipales (3 FM) y 7
a universidades nacionales (5 radios FM y 2 canales de televisión abierta). Entre las no estatales, las 34
fueron a pueblos originarios (32 radios FM, una radio AM y un canal de televisión abierta).
En el caso de las licencias, fueron todas adjudicaciones directas basadas en tres reglamentaciones:
1) En el art. 1 de las disposiciones complementarias del decreto reglamentario 1225/10 se establece
que las solicitudes de adjudicación directa de licencias para la instalación de radios FM compren-
didas en la resolución del COMFER 1366/06 “serán resueltas a través del procedimiento por el que
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han sido convocadas (adjudicación directa), previa verificación del cumplimiento de los requisitos
que cada pliego estableciera”.
2) El art. 49 prevé la posibilidad de realizar adjudicaciones directas para servicios de baja potencia en zo-
nas de alta vulnerabilidad social y/o escasa densidad poblacional y donde haya espectro disponible.
3) Las licencias para televisión por cable no requieren concurso porque es un servicio que no utiliza
espectro. Por eso AFSCA les dio a los cableros 86 licencias de ese modo.
Además, desde 2012 se llevaron adelante concursos públicos en 12 provincias para asignar frecuen-
cias de FM, aunque todavía se resolvieron.
En el caso de la Televisión Digital Terreste (TDT), se incorporaron señales de cable privadas así como
nuevas emisoras sin que mediara concurso público. Eso fue posible porque el Decreto 1.010/2010 fa-
cultó a RTA a realizar transmisiones experimentales de TDT con señales propias o de terceros, siempre
que fueran cedidas de modo gratuito. La consecuencia de esa política es que las únicas señales que
se subieron a la plataforma corresponden a grupos afines al gobierno.
Hubo una sola convocatoria a concurso en junio de 2011 para la adjudicación de licencias para
prestar un servicio de comunicación audiovisual de televisión en abierto, con definición estándar, en
un canal digital, pero el llamado fue prorrogado al menos cuatro veces y finalmente suspendido. El
alto costo de los pliegos, que según las localidades oscilaban entre 9.900 y 47.200 dólares, y la obliga-
ción de abonar mensualmente a AR-SAT 5600 dólares por el servicio de multiplicación y transporte
de la señal, fue criticado por las asociaciones sin ánimo de lucro.
En lo que respecta a los límites para la formación de redes, hasta el momento no ha habido avan-
ces significativos. AFSCA elaboraba un Informe Trimestral sobre Contenidos de la Televisión Abierta
que se difundió por última vez en agosto de 2012 con datos correspondientes al primer trimestre de
ese año. Allí se detalla el porcentaje de horas retransmitidas en red por región y, sin contar el Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), tres de las cinco regiones desglosadas superaban el límite del
30 por ciento: Cuyo sumó 33 por ciento, Noroeste 36 y Pampeana 47 por ciento. Las únicas regiones
con porcentajes por debajo del 30 por ciento fueron la Noreste (29 por ciento) y Patagónica (26 por
ciento). Eso no significa que las tres regiones excedidas violen la ley porque a los efectos legales debe
evaluarse canal por canal, pero si el promedio es superior al límite permitido, se supone que hay ca-
nales que no cumplen la norma.
Además, en ese mismo informe se observó un crecimiento en el porcentaje de horas retransmitidas
en diferido: Cuyo 20 por ciento, Noreste 22, Noroeste 45, Pampeana 15 y Patagónica 32 por ciento. Por
lo tanto, los porcentajes de retransmisión por zona, sumado lo que es en directo arroja los siguientes
porcentajes: Cuyo 53 por ciento, Noreste 51, Noroeste 81, Pampeana 62 y Patagónica 58 por ciento. Este
dato sigue evidenciando una alta dependencia respecto de los contenidos producidos en el AMBA.
Por último, el incentivo a la producción federal de contenidos es clave para sumar nuevos ju-
gadores y ayudar a revertir esta situación. En este plano el gobierno avanzó con un plan oficial que
contempló las siguientes acciones:
Plan Operativo de Fomento y Promoción de Contenidos Audiovisuales Digitales: Consiste en la realización
de concursos nacionales para producciones de televisión digital. En la primera edición de concursos
realizada en 2010, se financiaron 100 cortometrajes, 20 series de ficción y 17 documentales, que se
estrenaron en el canal estatal. En 2011 se realizó la primera edición del Concurso Prime Time por el
cual se produjeron series de ficción que se estrenaron en los canales de gestión privada de la ciudad
de Buenos Aires, Canal 9, América TV y Telefé. En 2012 se realizó la 2º edición del concurso Prime Time
2012 para la realización de series de ficción.
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Programa “Polos Audiovisuales Tecnológicos”: Busca federalizar la producción, promoviendo la igual-
dad de oportunidades y la disminución de asimetrías entre regiones del país. Para eso, se propuso
la creación de una red de polos de producción a partir de la división del país en 9 regiones, donde
participan Universidades Nacionales junto con actores del sector audiovisual y organizaciones de la
sociedad civil.
Bancos de Contenidos Audiovisuales digitales: Es una red digitalizada para promover el intercambio de
contenidos audiovisuales en el país. Quienes aportan su material al Banco deben ceder su contenido
de manera gratuita para que pueda ser distribuido por los canales adheridos. En agosto de 2012 había
24 canales entre públicos y privados adheridos al Banco. El catalogo del “Banco” cuenta con el material
producido por los actores que participan del plan de Fomento y del programa “Polos”, entre otros.
Árbol de Contenidos Universales Argentino: Apunta a generar producciones para tres áreas específicas:
tercera edad, musicales y producciones de cooperativas, televisoras comunitarias, escuelas de cine
e instituciones de todo el país. De los tres segmentos, hasta ahora solo se generaron producciones
destinadas a los adultos mayores.
3.2.2. Planificación y adopción de decisiones
Lo primero que hizo el Poder Ejecutivo fue establecer, el 21 de octubre de 2009, el procedimiento
para la designación de los directores de la AFSCA y precisar las funciones de los diferentes órganos
del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual para designar a sus autoridades y avanzar con la
aplicación de la ley de medios. Ese mismo día, aprobó también el estatuto social de RTA. El próximo
paso fue designar a los miembros del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual propuestos por
las distintas entidades. Solo tres jurisdicciones no designaron representantes por estar enfrentadas
con el gobierno nacional: las provincias de Córdoba y San Luis y el gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. No obstante, las cámaras que agrupan a las empresas privadas con fines de lucro,
que se opusieron tenazmente a la sanción de la ley, nombraron representantes desde el comienzo,
tanto la Asociación de Teleradiodifusoras Argentinas como la Asociación de Radiodifusoras Privadas
Argentinas. Como las provincias, en su mayoría oficialistas, nombran a 24 de los 38 representantes, el
gobierno rápidamente obtuvo el control del organismo.
Luego fue el turno de la Comisión Bicameral que se reunió por primera vez el 9 de diciembre de
2009. La oposición impugnó la convocatoria, pero el encuentro se realizó igual y con 8 miembros pre-
sentes sobre un total de 15, el oficialismo designó a sus representantes en AFSCA y RTA. Los partidos
de la oposición, en cambio, recién nombraron a sus representantes en octubre de 2012.
Una vez que los miembros del oficialismo en la bicameral nombraron a sus representantes en
AFSCA y RTA, se procedió a designar a las autoridades de esos organismos, donde el oficialismo tiene
mayoría. Luego el directorio de AFSCA resolvió, en una reunión realizada el 17 de diciembre de 2009,
delegar prácticamente todas sus funciones en el presidente del organismo, desvirtuando en parte las
características de un órgano colegiado.
3
En lo que refiere a la conformación del Consejo Asesor de la Comunicación y la Infancia, AFSCA
convocó el 27 de diciembre de 2010 a gobiernos provinciales, organismos públicos, sindicatos y un
3 En la actualidad el presidente puede designar personal, aprobar contrataciones y compras hasta la suma de 250 mil pesos,
administrar los bienes y recursos del organismo, disponer el inicio de sumarios, aplicar apercibimientos y multas de hasta 100 mil
pesos, resolver en instancia administrativa los recursos y reclamos del público u otras partes interesadas, declarar la ilegalidad de
las estaciones y/o emisiones en casos de interferencia de servicios aeronáuticos y servicios públicos, dictar actos resolutivos ad
referéndum del directorio “en casos de urgencia”, ejercer la conducción administrativa y técnica y “toda otra función necesaria
para el funcionamiento del organismo”.
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conjunto de organizaciones intermedias a que designen sus representantes (Resolución 498/10). El
31 de enero de 2011 amplió esa convocatoria con otra resolución y finalmente el 4 de abril de 2011
quedó conformado el Consejo con ocho representantes de organizaciones intermedias vinculadas a
la infancia y sindicatos. Desde entonces, creó comisiones permanentes de trabajo y emitió algunos
informes sobre programas de televisión que, según denunció, violaban los derechos de los jóvenes.
Por último, el único de los organismos previstos en la ley que al cierre de este trabajo (31/5/2013) aún
no se conformó es el Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos. En el decreto 1526/2009
donde se establecieron algunas normas para el funcionamiento de RTA se invitó a designar represen-
tantes en el organismo, pero desde entonces no ha habido ningún avance.
4. Conclusiones
La nueva ley de servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009 constituye un avance
desde el punto de vista democrático porque favorece, al menos desde el plano normativo, el acceso
y la participación ciudadana.
En lo que refiere al acceso, obliga a los licenciatarios a asegurar la continuidad de las transmisio-
nes, garantizar la universalidad de los programas informativos y deportivos de interés relevante e in-
corporar subtitulado oculto, lenguaje de señas y audio descripción para personas con discapacidad.
Además, establece que los prestadores de servicios de radiodifusión por suscripción deben ofertar
un abono social. También prevé la creación de una Defensoría del Público que debe convocar a au-
diencias públicas y canalizar consultas, reclamos y denuncias y le fija a los licenciatarios la responsa-
bilidad de difundir información referida a su concesión.
En materia de participación, alienta el surgimiento de nuevos operadores al reconocer a las so-
ciedades sin fines de lucro como prestadores de servicios de comunicación audiovisual, reservarles
el 33 por ciento del espectro radioeléctrico, fijar límites a la concentración de licencias, promover la
producción nacional y federal de contenidos y restringir la conformación de redes. Por último, les
da lugar a nuevos actores en la planificación y la toma de decisiones referidas a políticas comuni-
cacionales al crear nuevos organismos de regulación y control que contemplan la participación, no
sólo del Ejecutivo Nacional, sino también del poder legislativo, gobiernos provinciales y municipales,
universidades, prestadores privados comerciales, entidades sin fines de lucro, sindicatos, pueblos ori-
ginarios y sociedades gestoras de derechos.
Al analizar el proceso de implementación de la ley en lo que refiere a la promoción del acceso y
la participación se observan luces y sombras. Se promovió el acceso universal con obras de infraes-
tructura, fundamentalmente para la emisión de la Televisión Digital Terrestre y se subsidió la entrega
de conversores que permiten captar esas emisiones en dispositivos analógicos, aunque todavía el
interés del público es bajo porque la oferta de contenidos es escasa. A su vez, los operadores de la
televisión por cable siguen sin ofrecer un abono social en las condiciones que fija la ley. En lo que
respeta al nivel de retroacción, la creación de la Defensoría del Público, creada recién en noviembre
de 2012, fue uno de los avances más significativos.
Al reseñar las modificaciones para promover la participación de nuevos actores, hay que empezar
resaltando que la disputa judicial con las empresas dominantes condicionó el cumplimiento de la ley,
sobre todo la medida cautelar que blindó los activos del principal multimedios del país y evitó que
tuviera que desinvertir, al menos por ahora. No obstante, el gobierno podría haber avanzado con el
otorgamiento de nuevas licencias y en ese plano los logros han sido pobres y tardíos, ya que recién en
2012 se empezó a convocar a los primeros concursos. En lo que refiere a los incentivos públicos para
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la producción federal de contenidos los resultados aún son escasos, tal como se observa en las televi-
soras de las distintas regiones del interior del país, donde los índices de retransmisión de contenidos
generados en el AMBA siguen siendo altos.
Por último, en lo que respecta a la participación en la planificación y toma de decisiones, se puso
en funcionamiento la mayoría de los nuevos organismos de regulación del sector y/o asesoramiento
en el diseño de políticas de comunicación, con la incorporación de nuevos actores sociales, y, más allá
de las resistencias iniciales que generaron en la oposición política y en los licenciatarios privados, han
ido ganando legitimidad, como lo demuestra el nombramiento en el directorio de los organismos de
los representantes de las minorías parlamentarias y de la Asociación de Teleradiodifusoras Argentinas
y la Asociación de Radiodifusoras Privadas Argentinas.
Referencias bibliográficas
García Leiva, María Trinidad (2005), Fin de milenio: Concentración, continuidad y control. Una
mirada sobre las políticas de radiodifusión del gobierno de Fernando De La Rúa. En Mastrini
Guillermo (editor), Mucho ruido, pocas leyes. Economía y Política de comunicación en la
Argentina (1920-2004), Buenos Aires, La Crujía.
Krakowiak, Fernando, G. Mastrini y M. Becerra (2012), Argentina: razones geopolíticas y perspectivas
económicas. En Albornoz y García Leiva (compiladores), La televisión digital terrestre, Buenos
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Postolski G. y Marino S. (2005), Relaciones peligrosas: Los medios y la dictadura. Entre el control, la
censura y los negocios. En Mastrini Guillermo (editor), Mucho ruido, pocas leyes. Economía y
Política de comunicación en la Argentina (1920-2004). Buenos Aires, La Crujía.
Rossi, Diego (2006), Acceso y participación en el nuevo siglo. Limitaciones de la política, condicionamientos
de los conglomerados, CECSO, UBA, marzo.
Marino, Santiago, Mastrini, Guillermo y Becerra, Martín (2012), El proceso de regulación democrática
de la comunicación en la Argentina. En Mastrini, Guillermo y Carboni, Ornela (compiladores),
Siete debates nacionales en políticas de comunicación, Bernal, Universidad Nacional de Quilmes.
UNESCO (1977), Informe final de la reunión sobre la autogestión, el acceso y la participación en
materia de comunicación, Belgrado, 18-21 de octubre.
Cambios, transformaciones
y continuidades de la estructura
de medios: radio y televisión en Chile
Claudia Lagos Lira / Raúl Rodríguez Ortiz
Instituto de la Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile
Resumen
Desde la liberalización y desregulación del mercado de las telecomunicaciones en 1989, la in-
dustria de medios audiovisual, como radio y televisión, ha experimentado notorios cambios en
Chile con la privatización de la FM comercial desde los ’90 (Sunkel y Geoffroy, 2001) y la compra
en 2007 del grupo español PRISA de una decena de radios nacionales. No existen radios pú-
blicas y las radios comunitarias deben debatirse con una legislación discriminatoria que solo
les permite una participación del 5% del espectro radial, además de enfrentar la persecución
penal en caso de operar una frecuencia sin licencia. Así también la televisión, desde el retorno
a la democracia, ha vivido un proceso de explotación de señales televisivas privadas, como ha
ocurrido desde 1990 con Megavisión, que desde 2012 es propiedad del grupo Bethia, dueño de
Falabella, una de las cadenas de retail más importante del país con presencia en Argentina, Perú
y Colombia, hasta el cambio en el control de la propiedad del Canal 13 de la Universidad Católica
a manos del grupo Luksic, quien tiene participación en bancos, pensiones y minería, entre otros.
En el marco del proyecto “Libertad de Expresión en Chile (2000-2010)”, financiado por la
Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile, actualizamos una déca-
da de estudio (HRW, 1998) sobre restricciones directas e indirectas a la libertad de expresión
en Chile, donde la concentración de la propiedad se presenta como una restricción indirecta
con consecuencias para la diversidad de medios y pluralismo informativo. Para estos efectos,
analizamos las compras, fusiones y transferencias de señales de radio y televisión durante la
década pasada a través de las consultas y resoluciones del Tribunal de la Libre Competencia,
que es el órgano encargado de promover y resguardar la Libre Competencia, en este caso, en
el “mercado” de los medios de comunicación.
De esta forma, podremos cuantificar y analizar la configuración y proceso de transforma-
ciones que ha vivido la industria, que presenta niveles de concentración vertical y horizontal
preocupantes en el contexto latinoamericano.
La década es rica en casos de fusiones y compras a nivel nacional que nos permite desen-
trañar el enrevesado mapa de concentración de medios en Chile a más de 20 años del retorno
a la democracia en el país.
Palabras clave
Estructura de medios, radio y televisión, propiedad.
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
1. Introducción
La libertad de expresión en Chile pareciera no ser un problema relevante y del cual casi ni se habla
en los medios de comunicación. Sin embargo, este panorama ha cambiado desde que empezaron a
emerger distintos conflictos sociales desde 2011, principalmente ambientales y educacionales, que
han sacado a las calles a la población con distinto impacto: local, regional y nacional.
Si en 2010, Reporteros sin Fronteras (RSF) ubicó a Chile en el puesto número 33 en su clasificación
anual correspondiente a ese año, sólo detrás de Costa Rica en el continente, el país bajó 47 lugares,
hasta al puesto número 80, en la clasificación general 2011-2012,
1
debido a los numerosos atentados a la
libertad de informar, con frecuencia cometidos por la fuerza pública durante las protestas estudiantiles.
Si bien la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos, CIDH, de la Organización de Estados Americanos, OEA, no elabora rankings ni clasifi-
caciones anuales, sí emite cada año una evaluación del estado de la cuestión en el continente. En su
informe anual correspondiente a 2010, la Relatoría recoge sólo tres casos de agresiones o detencio-
nes arbitrarias contra comunicadores y señala como principal recomendación eliminar las restriccio-
nes para el desenvolvimiento de la radiodifusión comunitaria (CIDH, 2010:58 y ss.).
Sin embargo, la situación cambió drásticamente en 2011,
2
cuando el trabajo de la prensa se vio
vulnerado por las agresiones sufridas en el marco de la cobertura a las movilizaciones sociales. Mien-
tras, el informe de 2012
3
advierte sobre los peligros que puede revestir para el ejercicio de la libertad
de expresión el proyecto de Fortalecimiento del Resguardo del Orden Público enviado por el Ejecuti-
vo, el que fue rechazado por el Congreso en diciembre de 2013.
4

Asimismo, la Relatoría 2012 consigna la detención y/o agresión a 6 comunicadores en el marco de
protestas sociales en la capital (2) y en la región de Aysén (4), en el sur de Chile, como también sobre
la negación de un recurso de amparo interpuesto en favor del director del Canal 40 de Aysén, quien
habría sido obligado a entregar imágenes a la policía civil de las protestas de marzo de 2012 en la
región. Finalmente, dos procesos penales contra dos radios comunitarias por transmisión ilegal y dos
denuncias de la misma índole contra otras dos emisoras comunitarias.
Así el panorama, si bien Chile no presenta graves problemas para la libertad de expresión que
impliquen el asesinato o desaparición de periodistas, presenta un escenario distinto desde 2011 con
la agresión a profesionales de la prensa y medios –lo que se conoce como restricciones directas al
ejercicio de la libertad de expresión– como a su vez limitaciones indirectas para el desempeño de los
medios y los comunicadores en el país.
Por tales motivos, en un esfuerzo sistemático, frente a la carencia de información precisa,
oportuna, comparable y de conjunto, el Programa de Libertad de Expresión y Ciudadanía del
Instituto de la Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile se ha propuesto identificar y
1 “Clasificación Mundial 2011-2012. Una clasificación transfigurada por la represión de los movimientos de protesta”, 25 de enero
de 2012, disponible en http://es.rsf.org/img/classement_2012/c_general_esp.pdf (consulta: 27 de mayo de 2013)
2 Informe Anual Relatoría Especial para la Libertad de Expresión 2011 en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/
anuales/2012 03 21 Informe Anual RELE 2011 impresion.pdf
3 Informe Anual Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2012 en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/
anuales/Informe Anual 2012.pdf (consulta: 22 de mayo de 2013)
4 Entre sus artículos, el proyecto otorgaba a las fuerzas de orden y seguridad la facultad de exigir a medios de comunicación
y particulares, la entrega de grabaciones y filmaciones captadas durante reuniones o manifestaciones en espacios públicos
sin orden del fiscal. Además, desde octubre de 2012 se encuentra en trámite la modificación a la justicia militar para aumentar
sanciones para quienes atenten contra personal de Carabineros en el ejercicio de sus funciones. Más información en http://
www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=9006&prmBL=8598-25
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
analizar los obstáculos para la libertad de expresión en el país. En este ámbito, el proyecto “Li-
bertad de Expresión en Chile (2000-2010),” busca actualizar y describir el estado de la libertad de
expresión en la última década, pues el más reciente balance data de 1998 realizado por Human
Rights Watch (HRW, 1998).
5
Este esfuerzo implica, entre otras pesquisas, constatar y analizar el comportamiento y las transforma-
ciones de la industria de medios de radio y televisión en la década pasada, que se ha caracterizado por
su desregulación y liberalización del mercado, cuyos efectos han sido sus altos niveles de concentración
(Mönckeberg, 2009), con evidentes obstáculos para la diversidad de medios y el pluralismo. Asimismo, el
Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), organismo del Estado que autoriza los movimientos
en el sistema de medios y en otras áreas productivas, ha tenido como “política”, en sus 10 años de exis-
tencia, visar compras, fusiones, absorciones, transferencias, sin mayores restricciones (Rodríguez, 2012)
Con esta premisa, la presente ponencia se divide en cuatro partes: la primera ofrece un panorama de
cómo se regula el espectro radioeléctrico en Chile y las cifras generales del periodo, tanto de radio como
de televisión; una segunda, presenta una descripción de los resultados por medio; y la tercera parte y
final esboza algunas conclusiones y desafíos que se plantean para el análisis y el desarrollo del sector.
2. Acceso, uso y administración de las frecuencias radiotelevisivas en Chile
El espectro radioeléctrico se concibe como el espacio por donde se propagan las ondas electromag-
néticas que transportan información de una fuente transmisora. De su parte, la normativa interna-
cional que regula las radiocomunicaciones en cuanto a su naturaleza jurídica, por el Tratado de To-
rremolinos,
6
de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)
7
y el artículo 33 del Convenio
Internacional de Telecomunicaciones
8
se define al espectro como un bien público, que es patrimonio
de la humanidad, y cada uno de los estados es encargado de velar por su uso eficiente dentro de su
territorio, debido a su carácter finito.
En Chile, la Subsecretaría de Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes y Telecomuni-
caciones
9
es el órgano técnico del Estado responsable de la administración del espectro y de las
concesiones de frecuencias radiotelevisivas de acuerdo a la Constitución de 1980, la Ley General de
Telecomunicaciones de 1982
10
y la normativa correspondiente, entre la que destaca el Plan General
de Uso del Espectro Radioeléctrico (Decreto N° 127, de 2006, del Ministerio de Transportes y Tele-
comunicaciones y Modificación de Decreto Nº 127, de 2006, que aprueba Plan General de Uso del
Espectro Radioeléctrico)
11
y el Plan de Radiodifusión Televisiva (Decreto N° 71 de 1989 del Ministerio
de Transportes y Telecomunicaciones).
12
5 La literatura conocida en la última década es más bien parcial y/o temática (Sunkel y Geoffrey, 2001; Dermota, 2002; Matus,
2002; UDP, 2003 a 2010; ICEI, 2005; Krohne, 2005; Fucatel, 2006; Mönckeberg, 2009; Gumucio y Parrini, 2010).
6 http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/oth/02/09/s020900000a5201pdfs.pdf (consulta: 28 de mayo de 2013)
7 www.itu.int/es/
8 Nairobi, Kenia, 1982 en http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/oth/02/09/s020900000b5201pdfs.pdf (consulta: 29 de mayo de 2013)
9 www.subtel.gob.cl y www.mtt.cl
10 Ley N° 18.168 en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=29591
11 http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=249068 y http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1012227
12 http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=8685
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
Las atribuciones del Estado para ejecutar estas disposiciones se resumen en: 1) Gestión del
espectro radioeléctrico: con uso eficiente del espectro y atribución de bandas de transmisión a los
diferentes servicios de telecomunicaciones; 2) Administración del espectro radioeléctrico: asigna
frecuencias con determinados derechos de uso en la banda dispuesta, ajustándose a derecho, con
criterios razonables e igualdad de trato
13, 14
con los actores, a través de un concurso público;
15
y 3)
Control del espectro radioeléctrico: el Estado asume la facultad de fiscalizar el correcto uso del
espectro sancionando interferencias ilegítimas, uso no concesionado y caducando autorización
si no hay cumplimiento de la normativa o por no hacer uso efectivo de la frecuencia asignada.
(Donoso, 2008: 53-54).
A efectos de garantizar estas atribuciones del Estado en el manejo del espectro radioeléctrico, la
Ley de Prensa 19.733 establece que las empresas propietarias o concesionarias de medios de comu-
nicación que experimenten algún cambio o modificación en la propiedad o en su control, deberán
informarlo a la respectiva Comisión Preventiva Regional o a la Comisión Preventiva Central, según co-
rresponda, dentro de treinta días de ejecutado, las que luego dieron lugar, en su reemplazo en 2004,
al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC).
El TDLC,
16
que comienza sus funciones el 12 de mayo de 2004
17
en sustitución a la Comisión Pre-
ventiva Central, a las Comisiones Preventivas Regionales y a la Comisión Resolutiva Antimonopolios,
es un órgano especial e independiente, sujeto a la Corte Suprema en lo administrativo, económico
y correccional, cuya función es prevenir, corregir y sancionar los atentados a la libre competencia de
los mercados.
18
Dentro de las atribuciones más importantes y que concierne, en nuestro caso, a mo-
vimientos en el sistema de medios:
a) Conocer, a petición de una de las partes o del Fiscal Nacional Económico, las situaciones que pudieren
constituir infracciones a la Ley Nº 19.911.
19
Por ejemplo, el Tribunal no puede iniciar de oficio un proceso
si éste no es solicitado por alguna de las partes o a solicitud de la Fiscalía Nacional Económica (FNE).
20

13 La Ley 18.168 en su artículo 8°, inciso primero, dispone que “para todos los efectos de esta ley, el uso y goce de frecuencias del
espectro radioeléctrico será de libre e igualitario acceso por medio de concesiones, permisos o licencias de telecomunicaciones,
esencialmente temporales, otorgadas por el Estado”.
14 Para efectos de democratizar el espectro y demandar del Estado la promoción e inclusión de todos los actores, ver Principios
para un marco regulatorio democrático de radio y TV comunitaria propuesto por la Asociación Mundial de Radios Comunitarias,
AMARC (2009) en http://www.amarc.org/documents/14Principios_Legislacion_Radiodifusion_Comunitaria_ES.pdf
15 El artículo 13 de Ley 18.168 dispone que “las concesiones de servicios de Telecomunicaciones de libre recepción o de
radiodifusión, se otorgarán por concurso público”
16 Las atribuciones del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia están contenidas en los articulos 1°,2°, 3°, 18° y 26° del
Decreto Ley Nº 211, de 1973, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley
Nº 1, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicado en el Diario Oficial con fecha 7 de marzo de 2005.
Información disponible en www.tdlc.cl (consulta: 25 de mayo de 2013).
17 Creado por la Ley N º 19.911, que fue publicada en el Diario Oficial en noviembre de 2003. Mientras el inicio del TDLC se
concretó el 13 de mayo de 2004.
18 “La misión del TDLC es promover y resguardar la Libre Competencia en los mercados, previniendo, corrigiendo o prohibiendo
cualquier hecho acto o convención que la impida, restrinja o entorpezca o que tienda a producir esos efectos y sancionando a
quienes, individual o colectivamente, atenten contra ella” en www.tdlc.cl
19 http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=217122 Esta Ley que crea el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia pone fin
a las fiscalías regionales y nacionales reemplazándolas por un solo ente. Esta reforma perfecciona las conductas que vulneran
la libre competencia, aumentado las multas hasta 20 mil Unidades Tributarias Anuales (UTA) por cada infracción. Además se
elimina el carácter penal y delictual con que habían sido tipificadas hasta la fecha estas conductas. (1 UTA en 2013: 480 mil pesos
chilenos en promedio, que corresponden a USD 960)
20 www.fne.cl
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b) Conocer, a solicitud de alguna parte o del Fiscal Nacional Económico, las situaciones que pudiesen ser
motivo de infracciones al Decreto Ley Nº 211,
21
tales como abusos de posición dominante para excluir
competidores o para explotar a otras empresas; acuerdos expresos o tácitos entre competidores, o las
prácticas concertadas entre ellos, que les confieran poder de mercado y que consistan en fijar precios
de venta, de compra u otras condiciones de comercialización, limitar la producción, asignarse zonas o
cuotas de mercado, excluir competidores o afectar el resultado de procesos de licitación.
c) Emanar instructivos y recomendaciones generales de acuerdo a la ley, las cuales deberán conside-
rarse por las partes en los actos o contratos que ejecuten o celebren, y que tuviesen relación con la
libre competencia o pudieren atentar contra ella (TDCL).
2.1 El mercado de radio y televisión en Chile (2000-2010)
En base a estas disposiciones y consideraciones que establecen el marco normativo del espectro ra-
dioeléctrico y su regulación por parte de la autoridad respecto al régimen de concesiones, que se en-
tienden que “están en el comercio humano y cuya enajenación es lícita” (Donoso, 2008: 42), cualquier
transacción de esta naturaleza está sujeta a consulta a la Fiscalía Nacional Económica, la que a través
del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia velará por el correcto funcionamiento del mercado
en cuestión previniendo y sancionando monopolios ilegales.
En el caso de la radio y televisión en Chile, las cifras muestran un mercado dinámico, sobre todo en
la radiodifusión, como vemos a continuación:
Tabla 1. Consultas y naturaleza de la transacción en Radio y TV 2000-2010
*
Consultas Transferencias Compra-venta
Compra venta /
transferencia
Otro
Radio 590 529 20 3 38
**
Televisión 29 20 5 0 4
***
Total 619 549 25 3 42
* En base a información pública disponible en Informes Ley de Prensa (2004-2009) en http://www.tdlc.cl/Portal.Base/Web/
VerContenido.aspx?ID=315&IDI=1275 y acceso a informes físicos entre 2000-2003 y 2010.
** Se refiere principalmente a arrendamiento de frecuencias.
*** Se refiere preferentemente a absorciones.
En el caso de la radio, las consultas alcanzan el 95,3% del total, mientras que la televisión representa
solo 4,7% del total de las solicitudes. En tanto, respecto a la naturaleza de la transacción, las transfe-
rencias llegan al 88,6% del total, la compra venta al 4%; ambas, solo en esta oportunidad al medio
radio, alcanzan el 0,4%, y otro tipo de transacción 6,7%.
En relación con las transferencias, que totalizan casi el 89%, éstas se entienden como aquellas en
que la concesión se puede transferir de un titular a otro siendo beneficiarios personas jurídicas, de
21 http://www.tdlc.cl/Portal.Base/Web/VerContenido.aspx?GUID=&ID=940 que corresponde al Decreto con Fuerza de Ley
N°1 del año 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que actualiza el texto refundido, coordinado y
sistematizado del Decreto Ley N° 211 de 1973. Este fue publicado en el Diario Oficial el 7 de marzo de 2005.
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
derecho público o privado, que sean concesionarias de radiodifusión sonora o personas naturales,
titulares de concesiones vigentes a la fecha. Una vez obtenida la Resolución de Autorización para
transferir, se debe presentar una Solicitud de Modificación de Concesión por Cambio de Titular.
Las transferencias en radio corresponden al 96,3% del total, en tanto, en la televisión éstas alcan-
zan el 3,7%, debido presumiblemente a la naturaleza del medio y a la cantidad de concesiones en
Chile. En el caso de la radio existen 1976 frecuencias concesionadas a abril de 2013
22
mientras en la
televisión hay 816 (797 concesionarias de televisión abierta analógica, en la banda VHF
23
para todo el
territorio nacional, a marzo de 2013,
24
y 19 concesionarias de televisión abierta analógica, en la banda
UHF,
25
para todo el territorio nacional, a agosto de 2012).
26
Tabla 2. Resolución de las consultas 2000-2010
Favorable Desfavorable Otra Sin información
Radio 405 144 39 2
Televisión 17 10 2 0
Total 422 154 41 2
Las resoluciones favorables para transferencia, compra-venta, compra-venta y transferencia dicta-
minadas por el organismo regulador de la libre competencia representan el 68,1%, las rechazadas
ascienden a 24,8%, y otras consultas resueltas llegan al 6,6%.
De este modo, las consultas autorizadas por el organismo, que incluyen los veredictos de la desa-
parecida Comisión Preventiva Central hasta 2003, revelan una continuidad en la política de la FNE y el
TDLC en orden a aprobar las solicitudes y a generar condiciones para un mercado dinámico respecto
al uso que hacen los actores de la frecuencias concesionadas, las cuales pueden enajenarse de acuer-
do a la naturaleza definida para estos efectos.
La radio en comparación con la televisión igualmente mantiene prevalencia por la cantidad de
solicitudes, de concesiones y de respuestas favorables de la autoridad pertinente. Las consultas apro-
badas en radio representan el 95,9% y la televisión solo el 4%. Similares proporciones se registran en
las consultas rechazadas: 93,5% frente al 6,5% en televisión.
22 http://www.subtel.gob.cl/images/stories/apoyo_articulos/concesionarios_permisionarios/actualiza_abril_2013.xls (consulta:
30 de mayo de 2013)
23 En sus siglas en inglés significa Very High Frequency, es decir, alta frecuencia. VHF es el rango designado por la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT) de 30 MHz a 300 MHz. Las bandas de VHF y UHF son utilizadas para la televisión en
todo el mundo, tanto para la televisión abierta como para sistemas de TV codificada. La banda de TV en VHF suele ser la más
importante mientras la banda de UHF ha sido usada generalmente para las pequeñas televisoras y repetidoras de señales.
24 Concesiones otorgadas mediante la Ley N° 17.377 de 1970, con potencias que van de 1 watts a 44 mil en el caso de
Televisión Nacional de Chile http://www.subtel.gob.cl/images/stories/apoyo_articulos/concesionarios_permisionarios/
canavhf_marzo2013.pdf (consulta: 30 de mayo de 2013)
25 En sus siglas en inglés significa Ultra High Frequency, es decir, ultra alta frecuencia. UHF es el rango designado por la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT) de de 300 MHz a 3.000 MHz. Actualmente se usa la banda UHF para emitir la
Televisión Digital Terrestre (TDT).
26 Concesiones cuya potencia va de 50 a 10 mil watts en el territorio nacional http://www.subtel.gob.cl/images/stories/apoyo_
articulos/concesionarios_permisionarios/canauhf_agosto2012.pdf. (consulta: 30 de mayo de 2013)
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2.2 Por tipo de medio
2.2.1 Radio
Según la Ley General de Telecomunicaciones 18.168, en Chile existen distintos tipos de radiodifusión. El que
nos atañe se tipifica como “servicios de telecomunicaciones de libre recepción o radiodifusión” (AM, FM).
De acuerdo a abril de 2013 existen 1976 concesiones de radio divididas en 1531 FM, 153 AM, 288 MC
27
y 4 OC.
Tabla 3. Consultas por banda de transmisión 2000-2010
M M C AM / FM
*
FM / MC
**
S/I
Total de
consultas
Radio 456 50 53 8 2 21 590
* Cuatro de ellas corresponden a más de una región
** Corresponden a dos regiones
Frente al descenso paulatino de la AM y su desaparición o adaptación al soporte digital, y la Mínima
Cobertura que no está en su naturaleza la explotación de la señal más que para fines comunitarios y
de bajo alcance –que, sin embargo, se ha prestado para que empresas comerciales, a través de perso-
nalidades jurídicas, exploten frecuencias utilizándolas como repetidoras de otras señales locales–, la
Frecuencia Modulada es la que presenta mayor número de solicitudes ante el organismo regulador. Por
ejemplo en las cuatro primeras regiones con mayores consultas, la VII Región del Maule, el 50% de sus
consultas (20), corresponde a FM; en la VIII Región del Biobío, el 35,7% (15) es por esta banda de transmi-
sión; mientras en la IX Región de la Araucanía, el 34,8% (15) y en la X Región de Los Lagos el 58,9% (23).
Tabla 4. Consultas por región 2000-2010
I II III IV V VI
Radio 10 24 15 23 32 27
VII VIII IX X XI XII
41 42 43 39 3 12
XIII XIV XV S/I
*
Otro
**
25 2 5 26 12
* Sin información
** Corresponde a más de una región
Así también estas cuatro regiones se corresponden con las zonas donde existen más frecuencias conce-
sionadas por el Estado: VII (6° lugar con 167 frecuencias), VIII (1° con 252 concesiones), IX (3° con 188), X (4°
con 187 señales), donde la VIII, IX y X registran las mayores cantidades de frecuencias FM concesionadas.
27 Corresponde a las radios de Mínima Cobertura o comúnmente conocidas como radios comunitarias, que ocupan la banda
de transmisión FM. Se estima que, a fines de 2013, comience a operar la nueva Ley de Radios Comunitarias (2010) que asigna
un carril especial a las radios comunitarias entre el 105.1 y 107.9 FM dependiendo de la región y la provincia, en algunos casos.
Si bien mejora las condiciones para su sostenibilidad, con más potencia, mayor altura de antena, concesión por 10 años y
posibilidad de emitir menciones comerciales, la legislación es aún precaria y asigna un porcentaje irrisorio del 5% del espectro
en comparación del sector comercial con 95%, sin que existan radios públicas de parte del Estado.
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
Tabla 5. Consultas por órgano fiscalizador
FNE TDLC CPC
*
Total
Radio 187 381 22 590
* Corresponde a la Comisión Preventiva Central, que luego fue sustituida en 2004 por la Fiscalía Nacional Económica
De la Tabla 5 resulta relevante rescatar que el 64,5% del total de las consultas corresponden a dife-
rendos a resolver por el TDLC, de las cuales el 79,7% (304) son por señales FM. De éstas, el 64,4% (196)
fueron aceptadas con resultado favorable para la transferencia o compraventa de la señal.
En este escenario, la FM ha enfrentado una privatización del dial desde su masificación en la déca-
da del ’80 con un mercado radial deprimido en la AM y una participación restringida de la sociedad
civil en el uso de frecuencias. Si bien el artículo 2 de la ley garantiza a todos los habitantes del terri-
torio el libre acceso a las telecomunicaciones, así como la oportunidad de optar a una concesión de
radiodifusión según los parámetros que establece la ley, en la práctica existe una desigual distribu-
ción de las frecuencias, en desmedro de otros actores no comerciales, lo que ha dado motivo para la
concentración del espectro radioeléctrico y la perpetuidad de los mismos actores de la radiodifusión,
amparados en el derecho preferente para renovar sus frecuencias. En el caso de las comerciales son
por 25 años frente a los 3 años que gozan las de Mínima Cobertura
28
(cuando comience a operar ple-
namente la Ley de Radios Comunitarias,
29
las concesiones serán por 10 años renovables).
Más aún, desde el retorno a la democracia en 1990 se han aprobado en el Congreso varias prerro-
gativas para las radios comerciales (1994,
30
2004,
31
2008,
32
2010
33
) lo que, por una parte, ha extendido
28 En 1994, con la Ley 19.277, se introdujo como subcategoría los Servicios de radiodifusión de mínima cobertura, MC, cuya
potencia no puede exceder de 1 watt, antena a no más de 6 metros de altura, concesión por tres años, prohibición de avisaje
o propaganda, etc. Revisar esta normativa en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30644 (consulta: 29 de mayo de 2013)
29 Se crean los Servicios de Radiodifusión Comunitaria Ciudadana (Ley 20.433) de recepción cuyo radio de emisión será la
comuna, agrupación de comunas o región, con fines, de comunicación, información, educación, cultura, promoción y desarrollo
de servicios comunitarios.
30 Artículo 4º transitorio: Las concesiones de radiodifusión sonora vigentes al 20 de enero de 1994 se renovarán automáticamente,
por el solo ministerio de la ley y sin necesidad de declaración alguna, a partir de su vencimiento, por el lapso que les falte para
completar diez años, contado desde la fecha de publicación de la presente ley.
31 ‘‘Artículo único.- Las concesiones de radiodifusión sonora que se extingan por vencimiento del plazo el 20 de enero de 2004, se
renovarán automáticamente, por el solo ministerio de la ley y sin necesidad de declaración alguna, hasta el 20 de enero de 2010.
Del mismo modo, las concesiones de radiodifusión sonora que se extingan por vencimiento del plazo con posterioridad al 20 de
enero de 2004 y hasta antes del 20 de enero de 2010, se renovarán automáticamente, por el solo ministerio de la ley y sin necesidad
de declaración alguna, hasta el 20 de enero de 2010. Lo dispuesto en los incisos precedentes no se aplicará a las concesiones de
servicios de radiodifusión de mínima cobertura regulados por el artículo 13 B de la ley Nº 18.168, General de Telecomunicaciones”.
32 Mientras el proyecto de Ley de Radios Comunitarias, presentado en noviembre de 2007 por el Ejecutivo, no sufría movimientos
en la Cámara de Diputados, en menos de dos meses el Congreso aprobó una iniciativa legal, Ley 20.335, que modificó la Ley
General de Telecomunicaciones eliminando la exigencia de incorporar un proyecto técnico y financiero a la postulación. Con
el argumento de beneficiar a las radios pequeñas, finalmente se termina por entregar nuevos privilegios a las grandes cadenas
de radios. El entonces subsecretario de Telecomunicaciones, Pablo Bello sostuvo que “lo que hace esta iniciativa, es regular el
mecanismo de adjudicación de las concesiones radiales, lo que facilita el desarrollo de las pequeñas y medianas radioemisoras”.
Ver http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-20335/HL20335.pdf (consulta: 31 de mayo de 2013)
33 El 20 de enero de 2010 se extinguían 333 concesiones del Servicio de Radiodifusión Sonora en las modalidades de FM,
AM y OC, además desde esa fecha y hasta el 31 de diciembre de 2010 se extinguían otras 34 concesiones que deben ser
consideradas en los respectivos concursos de renovación de concesión. Revisar 33, 34 y 35 en http://www.subtel.gob.cl/images/
stories/articles/subtel/asocfile/proceso_concurso_web01042008.pdf (consulta: 30 de mayo de 2013) En tanto, el listado de las
367 radios, que debiesen haber renovado sus concesiones, está disponible en http://www.subtel.gob.cl/images/stories/articles/
subtel/asocfile/concesiones_extinguen_web_01042008.xls (consulta: 30 de mayo de 2013)
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
su concesión por 16 años más a los 25 años originalmente concedidos por el Estado, y, por otra parte,
ha postergado la discusión sobre la renovación de las concesiones de radio en Chile. Con estas con-
diciones, a los actores les resulta más que atractivo su permanencia en el sistema o la “venta” de sus
concesiones que pueden incluso bordear los 5 millones de dólares.
Si en el mejor de los casos un concesionario ha permanecido en el sistema por cuatro décadas,
esto ha operado, por otra parte, como una barrera de entrada para que otros actores sociales puedan
acceder al espectro radioeléctrico y ejerzan su derecho a la comunicación por los medios que mejor
estimen. Esto contraviene estándares de libertad de expresión a nivel interamericano, como lo ex-
presa el artículo 13 de la Convención Americana: “No se puede restringir el derecho de expresión por
vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para pe-
riódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información
o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y
opiniones” (Convención Americana, 1969).
Si bien con la entrada en vigencia de la LGT en 1982 el régimen de concesiones dejó de asignarse
por decreto presidencial y pasó a ser de concurso público, la realidad es que el concurso dirime condi-
ciones técnicas óptimas del servicio prevaleciendo criterios económicos en igualdad de condiciones.
Esto ha generado la especulación de las frecuencias atizando en mayor medida el funcionamiento
del mercado de la radiodifusión en Chile.
La situación sobre concentración de propiedad de medios radiofónicos y oferta programática
tiene implicancias sobre libertad de expresión y acceso a la información, con un marco regulatorio
basado en criterios técnico-económicos, tanto en su régimen de concesiones como en el control de
la libre competencia.
Si la radio fue, hasta inicios de la década pasada, (Sunkel y Geoffroy, 2001) el medio menos concre-
tado y con mayor pluralismo en el mercado de medios, el panorama cambió abruptamente en 2007
con la fusión Iberoamerican Radio Chile y Consorcio Radial de Chile (2007).
34
Sin tomar en cuenta las
recomendaciones de la Fiscalía Nacional Económica, FNE, el TDLC aprobó la operación, desestiman-
do, por ejemplo, que PRISA vendiera cuatro de las doce señales logradas con la fusión, para impedir
que un competidor en Chile tuviese en su poder más de 8 concesiones. Sin embargo, el fallo del TDLC
condicionó la operación solo a la enajenación, renuncia o cierre de 18 concesiones regionales, ade-
más de impedir, por el plazo de 2 años, la participación en otro concurso público.
Pese a un recurso de reclamación interpuesto por el abogado Pedro Mattar, en representación de la
Sociedad Finis Terrae (Universo), la Compañía Chilena de Comunicaciones (Cooperativa) y Grupo Bezanilla
(Infinita, Tiempo y Romántica), en el cual se invoca el llamado Principio de Reciprocidad,
35
que está con-
tenido en la Ley de Prensa (2001), la Corte Suprema confirmó el 22 de noviembre la resolución del TDLC.
Luego de intentos de otros grupos de radios y parlamentarios, como el entonces diputado Álvaro
Escobar, para detener la fusión en base al Principio de Reciprocidad, la Subsecretaría de Telecomuni-
caciones, que en su oportunidad se declaró incompetente para resolver sobre este principio, ratificó
34 Luego de un largo proceso que comenzó el 22 de diciembre de 2006, con la consulta al Tribunal de la Libre Competencia
(TDLC) por parte del Grupo Latino de Radio, filial de PRISA España, que controlaba el Consorcio Radial de Chile, el 27 de julio
de 2007 el TDLC autorizó la fusión de estos conglomerados, por una cifra cercana a los 75 millones de dólares. Esto, a juicio,
del abogado Tomás Menchaca quien fue el único que desestimó la operación este actor dominante alcanzaría la audiencia del
44,7% en Santiago y 38,9% en regiones.
35 Consignado en la Ley de Prensa, artículo 9, inciso tercero, el Principio de Reciprocidad señala que cualquier sociedad con
capitales extranjeros sobre el 10%, que desee entrar al mercado de la radiodifusión, deberá otorgar en el país de origen las mismas
facilidades de entrada a interesados chilenos. Sin embargo, esta norma aduce problemas en términos de su jurisprudencia y
aplicación, pues la Contraloría General de la República y la Subsecretaría de Telecomunicaciones se declararon incompetentes
para pronunciarse sobre este inciso.
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
en enero de 2011, con motivo de la renovación de 37 concesiones de PRISA, la suspensión del proceso
de renovación mientras no se resuelva una investigación de oficio.
36
A abril de 2014 la Corte Suprema
aún no dicta sentencia en la materia.
Mientras aún se resuelve el fondo del asunto, Iberoamericana Radio Chile controla actualmente 11
cadenas: Imagina (fusionada con Bésame) Corazón, FM Dos, Hit 40, Radio Uno, Concierto, Rock and
Pop, Pudahuel, Futuro, Radio Activa y ADN Radio Chile, totalizando 213 concesiones, entre propias y
asociadas. Con 11 de las 35 señales existentes en la Frecuencia Modulada de la capital, Iberoamerica-
na concentra un poco más del 30 por ciento del mercado radial en Santiago y 37 por ciento de la torta
publicitaria (Mönckeberg, 2009).
A este escenario de concentración de suma que en octubre de 2012, aunque fuera de nuestro
marco de estudio, el TDLC autorizó la compra de la televisora, Canal 13, del grupo Luksic, de las radios
Horizonte y Oasis.
Así, la concentración de la radio en Chile se comporta oligopólicamente con 4 actores de impor-
tancia, donde hemos visto el sector comercial controla el 95% del espectro aumentando la concen-
tración y siendo atractivo “invertir” o “vender” las frecuencias FM: Iberoamericana Radio Chile (Grupo
Prisa) (11): Concierto, Activa, ADN, 40 principales, Imagina, Pudahuel, Futuro, Rock and Pop, Uno, FM
Dos y Corazón; Grupo Copesa-Dial (6): Beethoven, Carolina, Duna, Disney, Paula y Zero; Grupo Luksic
(4):
37
Horizonte, Oasis, Play y Sonar; y Grupo Bezanilla (3): Tiempo, Romántica e Infinita.
En la inversión total de avisaje radial, según datos de 2011, el Grupo Luksic toma posición de avan-
zada, con 10,1%, después del Grupo Prisa 35,8%, Dial 16,3%, y Bezanilla y Cooperativa, con cerca del
15%. Ya el Tribunal había concluido “que el mercado nacional de avisaje en radios FM ha aumentado,
en forma relevante, su concentración”. Los 5 grupos radiales en 2009 alcanzaron un 80% de partici-
pación en la torta publicitaria.
2.2.2 Televisión
Tabla 6. Consultas por banda de transmisión 2000-2010
VHF UHF S/I
*
Total
TV 19 8 2 29
* Sin información

Si la banda de TV en VHF suele ser la más importante por los canales nacionales o regionales, mien-
tras la banda de UHF ha sido usada generalmente para las pequeñas televisoras y repetidoras de
señales, las consultas por VHF representan el 65,5%, en tanto, la UHF solo llega al 27,5%.
36 Conforme a sus funciones y al dictamen de Contraloría de 2008, la Subsecretaría de Telecomunicaciones ratificó la exigencia
del cumplimiento del principio de reciprocidad contenido en la Ley de Prensa, no solo al tiempo de otorgarse, renovarse o
adquirirse una concesión radial vigente, sino durante todo el plazo de su vigencia. Hasta concluir la investigación de oficio se
suspenden, a orden de la autoridad regulatoria, los procedimientos de renovación vinculados a Iberoamericana. Asimismo, la
investigación abarcará la totalidad de las concesiones de radiodifusión que detenta Iberoamericana y no tan solo aquellas que
hoy enfrentan oposiciones a su renovación. “La plena transparencia en esta materia beneficia a los propios concesionarios y, sobre
todo, demuestra la seriedad de nuestro país y su estado de derecho, que da garantías a todos los ciudadanos, concesionarios
e inversionistas”, afirmó el Subsecretario Jorge Atton. Más información en http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.
asp?id=81294 (consulta: 30 de mayo de 2013)
37 Este conglomerado de medios tendría a su haber 11 nuevas concesiones de Horizonte y Oasis sumadas a las 6 concesiones
ya adjudicadas. El Grupo Luksic llega a 17 concesiones, las cuales operan en cadena para efectos de programación y avisaje.
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Tabla 7. Consultas por tipo de canal
TV abierta TV cable S/I* Total
TV 14 13 2 29
Tanto la TV abierta como cable representan 48,2% y 44,8% de las consultas respectivamente, de las
cuales las primeras se desglosan en 8 UHF, con 7 dictámenes favorables, y 6 VHF, con 2 resoluciones
favorables en TV abierta, que corresponden a los informes de la Fiscalía Nacional Económica sobre la
compra de Chilevisión por parte del grupo norteamericano Time Warner el 25 de agosto de 2010 y la
modificación de la propiedad y/o el control de Canal 13 perteneciente a la Corporación de Televisión
de la Universidad Católica de Chile.
En la TV por cable, en tanto, de las 13 consultas todas son por VHF. 6 de ellas fueron desfavorables,
5 favorables y 2 no se indican.

Tabla 8. Consultas por región 2000-2010
I II III IV V VI VII VIII
0 2 0 0 2 1 1 0
IX X XI XII XIII XIV XV S/I
*
2 2 0 2 5 2 0 10
* 1 de estos 10 casos corresponde a más de una región, mientras los otros 9 no registran información.
La más significativa de estas 29 consultas es en la Región Metropolitana (XIII). De las 5 consultas, 3
corresponden a la comuna de San José de Maipo, con una resolución favorable y dos rechazadas, y 2
en el gran Santiago, ambas favorables en la capital.
Tabla 9. Consultas por órgano fiscalizador
FNE TDLC CPC
*
Total
TV 7 19 3 29
* Corresponde a la Comisión Preventiva Central que luego fue sustituida en 2004 por la Fiscalía Nacional Económica
Las consultas vistas por el TDLC llegan al 65,5%, mientras la CPC y la FNE, que luego la reemplazó,
ascienden al 35,5%. Se registran 10 fallos favorables del TDLC, 4 de TV abierta y 6 de TV cable. Se
consigna que de las 10 resoluciones positivas, 4 corresponden a Inversiones Alfa Tres y Canal Dos S.A,
ambos de propiedad de Telecanal, en proceso de expansión hacia final de la década.
De esta forma, la TV abierta experimentó el principal movimiento del periodo con la compra por
más de 140 millones de dólares al mandatario Sebastián Piñera (2010-2014) y la venta de la Univer-
sidad Católica del 67,7% de la propiedad de Canal 13 al grupo Luksic. Mientras Telecanal, sin ser un
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actor relevante en términos de avisaje, al iniciar sus operaciones a mitad de la década comenzó un
proceso de expansión de su señal a regiones junto con su presencia en el cable.
Para comprender el concepto de concesión de servicios de radiodifusión televisiva debemos
considerar tanto su historia en Chile, como las condiciones básicas del concurso para la asignación
de una concesión de radiodifusión televisiva, cuyas disposiciones están señaladas en el artículo 15
de la Ley 18.168
Después del golpe de Estado de 1973, señala Corrales (2008), la Junta Militar modificó de facto la
ley de televisión de 1970 e intervino los canales de televisión con un control absoluto de los conteni-
dos. Solo hacia fines de los años 70 y principios de los 80 autorizó una liberalización económica con
la entrada de avisos y publicidad privada.
En 1977 se habían eliminado todas las restricciones que existían en la legislación original de 1970 para la
contratación y exhibición de publicidad en la televisión, con lo cual los capitales privados pasaron a te-
ner un rol cada vez más relevante en el desarrollo del medio televisivo (…) llegando a su punto culmine
con la autorización para la creación de estaciones de televisión privada en las postrimerías del régimen
militar con la Ley Nº 18.838. (Corrales, 1998:12).
Las concesiones se pueden clasificar en tres grupos (ver en el siguiente cuadro): Salvo en el caso de la
Ley 17.377, en que la legislación limitaba el acceso al Estado y las universidades, luego la Ley 18.838 y
después su modificación contemplada en la Ley 19.131, se abre el mercado a quienes se interesen por
participar cumpliendo las obligaciones del Estado consagradas en el artículo 19, N° 21 de la Constitu-
ción de la República (Donoso, 2008).
Tabla 10. Marco jurídico actual de las concesiones
Fuente: (Donoso, 2008:40)
Con objeto de robustecer la regulación del sistema de medios televisivo, en 1992, se promulga la
nueva Ley 19.131, que modifica la Ley 18.838 de 1989, para entregar mayores atribuciones al Consejo
Nacional de Televisión (CNTV), creado en 1970 por la Ley 17.377: 1) competencias para otorgar conce-
siones de servicios de radiodifusión televisiva, previo informe de la Subsecretaría de Telecomunica-
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
ciones; 2) supervisar transferencia, cesión, arrendamiento u otorgamiento del derecho de uso de la
concesión de radiodifusión televisiva de libre recepción; 3) fiscalización del adecuado funcionamien-
to de los servicios televisivos y la aplicación de sanciones a los concesionarios en caso de infracciones.
La nueva ley de 1992 establece una modificación significativa en la posibilidad de creaciones de
nuevas estaciones de televisión al restringir las concesiones a 25 años, estableciendo una diferencia
de entrada entre todos los canales creados con anterioridad a esta fecha que recibieron concesiones
indefinidas, y cualquier nuevo proyecto de televisión (Corrales, 1998:13).
Tabla 11. Propiedad de los principales canales de televisión abierta en Chile
OPERADOR PROPIEDAD NACIONAL PROPIEDAD EXTRANJERA
Canal 2 Telecanal Grupo Alfa Tres S.A.
*
(privado)
Canal 4 La Red
Grupo mexicano Albavisión
**

(privado)
Canal 5 UCV-TV
Corporación de Televisión de la
Universidad Católica de
Valparaíso (público-universitario)
Canal 7 TVN Estado de Chile (público)
Canal 9 Mega Grupo Bethia
***
(privado)
Canal 11 Chilevisión
Grupo nortemaericano Turner
Broadcasting System
****
(privado)
Canal 13
Grupo Luksic Luksic
*****
(67%),
Universidad Católica de Chile (33%)
(privado-universitario)
* Grupo chileno que entró en operación esta señal en 2005 a cargo de Jaime Cuadrado
** Albavisión es una empresa de medios de comunicación, perteneciente al empresario mexicano Remigio
Ángel González. Tiene cerca de 20 canales de televisión y 120 emisoras presentes en gran parte de América
como Argentina, Uruguay, Bolivia, Colombia, México, Estados Unidos, etc.
*** El holding Bethia es la matriz de inversiones de Liliana Solari, una de las dueñas de Falabella (12,5%), LATAM
Airlines (6%), Isapre Colmena (100%), etc.
**** Grupo estadounidense que controla una vasta red de televisoras en América, tanto de cable como en
señaes abiertas. TNT, Space, CNN, CNN en español, CNN Chile, I-Sat, infinito, etc.
***** El Grupo Luksic es dueño de Banco de Chile (51%), Cía. de Cervecerías Unidas (66%), Minera Los
Pelambres (60%), Radiodifusión SpA (100%), Habitaria (50%), etc.
Al igual que en el caso de la radio, la entrega de una concesión radica en la óptima calidad del
servicio y la labor del CNTV “se reduce a refrendar lo obrado por Subtel, con la consecuente des-
naturalización de sus funciones” (Donoso, 2008). Así, la televisión está sujeta al artículo 16 de la
ley 18.168, norma que sigue la regla general respecto de los servicios de telecomunicaciones (En
caso de transferencia, cesión, arrendamiento, u otorgamiento del derecho de uso, a cualquier
título, del derecho de transmisión televisiva de libre recepción, se requerirá la autorización pre-
via del Consejo, el cual sólo podrá denegarla en caso que no se cumplan los requisitos que se
establecen en el artículo 18°).
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
Si bien en el mercado de la televisión los movimientos son menores en comparación con las trans-
ferencias en radio –no así por los montos involucrados y la complejidad del soporte- las dos tran-
sacciones de la década, como fueron la venta de Chilevisión a Time Warner y cambio en la propie-
dad mayoritaria de Canal 13 con el ingreso del grupo Luksic, constatan la entrada de fuertes grupos
económicos (y mediales en el caso de Time Warner) con presencia nacional e internacional en áreas
productivas estratégicas y del sector infocomunicacional.
3. Palabras finales
La década en estudio 2000-2010 en cuanto a transferencias, compraventas y cesión o arrendamiento
de concesiones de radio y televisión muestra un mercado activo, que no registra signos de agota-
miento o estancamiento en cuanto a titularidad de las concesiones. Por el contrario, el caso de la
radio evidencia dinamismo con casi 600 consultas en el periodo, durante el cual la compra de PRISA
de Iberoamerican en 2007 es el caso más relevante del periodo, quien pasa a controlar el 30% del
mercado radial en el país y el 37% de los ingresos publicitarios. Así también la televisión, hacia finales
de la década pasada, enfrenta dos movimientos de importancia con la aprobación de la FNE, el 24 de
septiembre de 2010, para la transferencia de la totalidad de las acciones de la sociedad Chilevisión
en la banda VHF al grupo Turner International, y el grupo Luksic adquiere el 67% de la propiedad de
Canal 13 de la Universidad Católica de Chile pasando a controlar el canal universitario tras informe
favorable de la FNE el 24 de diciembre de 2010.
Sin embargo, en el documento de la FNE, en el cual se indica la participación y concentración de
la industria televisiva en Chile, medida a partir de la inversión publicitaria, puede observarse una alta
concentración del sector, con un índice superior a 2000. Aun cuando, para el órgano regulador no se
observa una estructura de mercado que haga probable una coordinación entre los actores.
En este escenario vertiginoso de la última década, tanto en radio como en televisión, las medidas de
mitigación a las operaciones como la prohibición de ventas atadas de publicidad en radio y televisión, se-
paración de negocios de radio y TV en empresas independientes, y no competir por nuevas concesiones
durante el plazo de dos años después de suscrito el contrato, etc., no aminoran o disminuyen las barreras
de entradas a nuevos actores, concentración de propiedad y contenidos, y composición horizontal en el
sector (Grupo Dial-Copesa ya cuenta con señales televisivas, radiales y prensa escrita; Grupo Luksic au-
menta penetración en radio sumada a su presencia en televisión; y Grupo Bethia, recientemente en 2012,
compró Mega y entró al mercado radial con la señal de Candela en la Frecuencia Modulada) lo que tiene
efectos para los pequeños participantes, y en definitiva a la pluralidad de medios en el país.
Referencias bibliográficas
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de Expresión. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/
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de Expresión. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/
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Convención Americana de Derechos Humanos (1969). Disponible en http://www.cidh.org/Relatoria/
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Cambios, transformaciones y continuidades de la estructura de medios: Radio y Televisión en Chile
Corrales, O; Sandoval, J. (2005), Concentración del mercado de los medios, pluralismo y libertad de expresión,
Santiago, Centro de Estudios de la Comunicación, Universidad de Chile.
Donoso, L. (ed.) (2008), TV digital. Manual para el uso de legisladores, Santiago, Observatorio de Medios Fucatel.
Human Rights Watch (1998), Los límites de la tolerancia, Santiago, LOM Ediciones.
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Rodríguez, R. (2012), ¿Apagar la tele y/o apagar la radio?. Disponible en http://www.elquintopoder.cl/
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Sunkel, G. y Geoffroy, E. (2001), Concentración económica de los medios de comunicación en Chile, Santiago,
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Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), Informes Ley de Prensa (2004-2009). Disponible en
http://www.tdlc.cl/Portal.Base/Web/VerContenido .aspx?ID=315&IDI=1275
Estado e comunicação no contexto da
“modernização conservadora”
Rodrigo Murtinho de Martinez Torres
*
ICICT/Fiocruz
Resumo
Com o objetivo de aprofundar o debate sobre a estrutura dos meios de comunicação e as polí-
ticas que orientam o seu desenvolvimento no Brasil, este trabalho pretende analisar a inserção
da comunicação no projeto de desenvolvimento do capitalismo e de modernização do Estado
brasileiro, desencadeado a partir da revolução de 1930.
A inserção da comunicação no projeto de desenvolvimento do capitalismo e de moderni-
zação do Estado brasileiro é analisada a partir do conceito de “modernização conservadora”,
utilizado por diferentes autores das ciências sociais, para caracterizar processos incompletos e
restritos de transformação, que não abrangem amplos setores da sociedade.
Nesta análise, busca-se compreender o processo de formação de elementos que caracteri-
zam a atividade de comunicação (sobretudo a radiodifusão) no país, tais como:a preponderân-
cia da atividade comercial; o papel marginal das emissoras estatais/públicas; a concentração
da propriedade dos meios de comunicação; a relação entre política/políticos e radiodifusão; a
hegemonia cultural da televisão comercial e sua forte incidência na esfera política.
Neste sentido são focalizados três contextos históricos principais: 1) a comunicação como
parte do projeto de dominação do Estado Novo, 2) a constituição de um modelo de radiodifu-
são a partir do rádio e; 3) o processo de formação da televisão brasileira.
Este trabalho é parte da pesquisa de doutorado desenvolvida no Programa de Pós-Graduação
em Comunicação da Universidade Federal Fluminense (PPGCOM-UFF), concluída em 2012, e fun-
damenta-se no diálogo entre a economia política da comunicação, a sociologia e a teoria política.
Palavras-chave
Políticas de comunicação, modernização conservadora, radiodifusão.
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1. Características de um modelo de desenvolvimento
A comunicação como atividade de caráter de massa tem seu marco inicial em terras brasileiras, em
1922, com a primeira transmissão radiofônica realizada durante as comemorações do centenário da
Independência, organizada pelo pioneiro Edgar Roquette-Pinto. A transmissão foi inaugurada com o
* Pesquisador do Instituto de Comunicação e Informação Tecnológica em Saúde – Fundação Oswaldo Cruz (Icict/Fiocruz).
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
discurso oficial do presidente Epitácio Pessoa. A intenção de Roquette-Pinto era mostrar as potencia-
lidades do rádio e conquistar o apoio do governo à compra de equipamentos para fundar a primeira
estação radiofônica no país. Diante da negativa governamental, a instalação da Rádio Sociedade no
ano seguinte foi custeada pela Academia Brasileira de Ciências. Da mesma forma, surgiram ainda na
década de 1920 outras emissoras, organizadas como associações ou clubes seletos interessados em
promover a cultura e a educação (Moreira, 1991:15-17). Ao Estado, cabiam poucas funções nesse perí-
odo, entre elas a de fornecer licenças tanto para emissão como para recepção radiofônica.
O cenário inicial da radiodifusão, caracterizado pelo amadorismo das emissoras e pelo peque-
no número de ouvintes, sofreria influência direta do impulso modernizador que levou ao término
da Primeira República. Na década seguinte, seu desenvolvimento se dá no contexto das trans-
formações econômicas, políticas e culturais decorrentes da Revolução de 1930. Neste cenário, o
rádio se estrutura sob bases comerciais, atrelado à publicidade, redirecionando sua programação
para o entretenimento.
Outro elemento que se modifica é a relação do Estado com a comunicação. É possível observar a
ampliação do seu envolvimento à medida que a própria comunicação se desenvolve e é apropriada,
de forma diversa, por parcelas crescentes da sociedade, dele demandando o exercício de diferentes
funções. Seja como proprietário, promotor ou regulador
1
(Jambeiro, 2000:23), o Estado passa a de-
sempenhar papel central na formulação e implementação das políticas de comunicação,
2
definindo
regras e estratégias para o desenvolvimento das atividades relacionadas à comunicação no contexto
do capitalismo brasileiro.
O Estado exerce, segundo Bolaño (2008:17), o papel de “capitalista coletivo ideal”, coordenando
um conjunto de poderes políticos e econômicos, a partir da propaganda e da publicidade, com o ob-
jetivo de legitimar os interesses hegemônicos nele representados, e os do capital em geral, garantido
assim as necessidades de acumulação capitalista.
O Estado brasileiro, tal qual conhecemos, tem como marco fundador o processo de modernização
deflagrado pela chamada Revolução de 1930, sobretudo, pela função que passou a desempenhar
na consolidação e na generalização das “relações capitalistas em nosso país, (…) com a expansão
daquilo que Marx considerava o ‘modo de produção especificamente capitalista’, ou seja, a indústria”
(Coutinho, 2008:112). As transformações provocadas pela expansão capitalista, no entanto, não se
restringem ao desenvolvimento das forças produtivas, elas abrangem todas as esferas da vida social,
entre as quais as condições políticas e culturais para ampliação das relações de poder em torno do
Estado. A formação do Estado moderno brasileiro expressa, portanto, um paradigma de desenvolvi-
mento que abrange aspectos econômicos, sociais, políticos e culturais.
A chave de leitura para compreender o caráter da modernização brasileira é o conceito de mo-
dernização conservadora, formulado pelo sociólogo Barrington Moore Jr.
3
para distinguir percursos
de transição para a modernidade em que as transformações das forças produtivas nas cidades
convivem com a permanência de estruturas pré-capitalistas na propriedade fundiária: grande con-
1 Conforme distingue Jambeiro:“Ele é Estado Proprietário, no que se refere, por exemplo, a bibliotecas, centros de documentação,
ao espectro eletromagnético e às emissoras de rádio e TV que explora diretamente. É também Estado Promotor, porque traça
as estratégias públicas para o desenvolvimento do setor, faz inversões de infraestrutura, e concede incentivos e subvenções.
E, finalmente, é Estado Regulador, na sua função de fixar regras claras de instalação e operação, que eliminem as incertezas e
desequilíbrios” (2000:23).
2 A conceituação de políticas de comunicação proposta por Bustamante (2005:252), em associação estrita com as políticas
culturais, sintetiza os aspectos que serão analisados:“ações das instituições estatais de todo tipo, que, de acordo com as
concepções e legitimações de cada sociedade e cada tempo histórico, determinam e orientam os destinos da criação, produção,
difusão e consumo de produtos comunicativos e culturais”.
3 Cf. B. Moore Jr., As origens sociais da ditadura e da democracia, São Paulo, Martins Fontes, 1985.
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
centração de terras, relações arcaicas de trabalho e o poder dos latifundiários. Corresponde às
transformações que se dão “pelo alto”, acomodando interesses de frações das classes dominantes,
sem o protagonismo das classes subalternas. São processos que se caracterizam pela relação sim-
biótica entre o moderno e o atrasado, onde o primeiro cresce e se alimenta da existência do segun-
do, gerando profundas contradições.
4

Neste sentido, o processo de industrialização brasileiro, segundo Oliveira (2003:75), foi concebida
pelas classes dominantes como medida destinada a ampliar e expandir sua hegemonia na economia,
assegurando, por meio de um “pacto silencioso”, a permanência da grande propriedade (urbana e
rural) e das formas de exploração “semifeudais” no campo, que negavam ao trabalhador rural o reco-
nhecimento de seu estatuto social de “trabalhador” e, consequentemente, dos direitos conquistados
pelo operariado urbano sindicalizado. Os estudos empreendidos por Oliveira (2003) revelam que o
modelo de desenvolvimento brasileiro produziu um Estado seletivo, autoritário, responsável por pro-
fundas desigualdades sociais e vasto déficit de cidadania.
Com o objetivo de aprofundar o debate sobre a estrutura dos meios de comunicação, analisa-
mos neste trabalho a inserção da comunicação no projeto de desenvolvimento do capitalismo e de
modernização do Estado brasileiro. Busca-se compreender através do debate sobre as políticas que
orientaram o desenvolvimento da comunicação, elementos que caracterizam a relação do Estado
com os meios de comunicação –sobretudo a radiodifusão–, tais como:a preponderância da atividade
comercial; o papel marginal das emissoras estatais/públicas; a concentração da propriedade; a rela-
ção entre políticos e radiodifusão; e, a hegemonia da televisão comercial e sua forte incidência na
esfera política.
5
2. Coerção e propaganda
No período do Estado Novo (1937-1945), as políticas de comunicação apresentam-se essencialmente
relacionadas ao projeto de dominação através de atividades coercitivas –censura e controle– associa-
das à intensa propaganda governamental.
Seu projeto de hegemonia cultural e supremacia política está diretamente relacionada com a forma-
ção do DIP, em 1939, cuja missão e atuação expressam com precisão o caráter centralizador, autoritário
e intervencionistas do Estado naquele período. Com status de “superministério”, devido à sua impor-
tância e abrangência, o DIP tinha como função primordial exercer o controle da comunicação social e
das atividades culturais no país, com o objetivo de criar uma base social de legitimação para o governo
Vargas. Desta forma, o DIP atuou tanto na censura às mensagens críticas ao governo e na coerção aos
grupos opositores, como na difusão sistemática do projeto político ideológico do Estado Novo.
A criação do DIP é relacionada a preocupações com a segurança nacional após o levante promo-
vido pela Aliança Nacional Libertadora (ANL), em 1935. Havia, segundo Goulart (1990:61), apreensões
relacionadas à vigilância e o combate ao comunismo; à mobilização da opinião pública; à disciplina e
a formação das novas gerações e das elites.
Documentos da época indicam, no entanto, que as preocupações com a segurança nacional e a
propaganda cresciam no governo, mesmo antes da tentativa insurrecional comandada pelos comu-
4 Coutinho (2008:108-109) propõe uma analogia entre os conceitos de revolução passiva, via prussiana e modernização
conservadora, formulados respectivamente por Antonio Gramsci, Vladimir I. Lenin e Barrington Moore Jr., para identificar o
caráter limitado do processo de modernização deflagrado pela Revolução de 1930.
5 Este trabalho traz, de forma concisa, os principais elementos abordados no capítulo 2 da tese de doutorado deste autor. A
referência da tese consta nas referências deste trabalho como Murtinho, 2012.
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nistas. Carta enviada por Luiz Simões Lopes
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ao presidente Getúlio Vargas, em setembro de 1934,
demonstra que a configuração do DIP, teve nítida inspiração no Ministério da Propaganda Alemão,
conforme explicitam os trechos transcritos:
O que mais me impressionou em Berlim, foi a propaganda sistemática, methodizada do governo e do
sistema de governo nacional socialista. Não há em toda Alemanha uma só pessoa que não sinta dia-
riamente o contato do “nazismo” ou de Hitler, seja pela fotografia, pelo rádio, pelo cinema, através [de]
toda a imprensa alemã (…) A organização do M. da Propaganda fascina tanto, que eu me permito suge-
rir a criação de uma miniatura dele no Brasil. (…) podemos adaptar a organização alemã, dotando o país
de um instrumento de progresso moral e material formidável (…) (Lopes, 1934).
Sua criação esteve integrada a um amplo movimento no interior do Estado, onde a cultura ganha
sentido amplo, ultrapassando as fronteiras da “cultura letrada”. A cultura é compreendida “como
o aprendizado de um certo modo de ser, como a interiorização de certos comportamentos e valo-
res” (Fontes, 2005:194). O objetivo era homogeneizar a produção cultural e educativa em torno da
política estatal.
O DIP atuava, portanto, como um autêntico “intelectual coletivo” –em sentido gramsciano–, na
construção de uma hegemonia estadonovista lastreada por ações coercitivas e de convencimento so-
cial. Além das práticas autoritárias tradicionais, o Estado utilizava-se intensivamente de instrumentos
de educação e propaganda, para criar condições favoráveis à efetivação de seu projeto de dominação.
A institucionalização da censura na Constituição de 1937 e seu exercício coordenado pelo DIP
constituem uma das faces principais da política de comunicação do Estado Novo. Apesar de a Cons-
tituição reconhecer o direito à manifestação do pensamento, ela previa também a “censura prévia da
imprensa, do teatro, do cinematógrafo, da radiodifusão”.
A dinâmica do controle da comunicação demonstra que “a censura, a violência e a coerção não
podem ser pensadas somente em sua forma brutal e aberta”, apresentando-se também de forma
sofisticada e discreta, por vezes imperceptível. Como Analisa Fontes (2005:193), “além da perseguição
direta e das prisões, o DIP monitorava os veículos de informação, a partir da instalação de uma cen-
sura permanente”, garantindo a uniformidade do sentido das mensagens, impedindo a circulação de
informações contrárias ao governo.
O DIP era responsável por conceder subvenções, como forma de cooptar e manipular jornais e
revistas. O direcionamento da publicidade estatal foi uma das formas mais utilizadas, como demons-
tra o montante de anúncios publicados em jornais da capital em 1944: Banco do Brasil (600), Caixa
Econômica (334), e Departamento Nacional do Café (286) (Goulart, 1990:65).
A Agência Nacional era responsável por uniformizar as mensagens, produzindo um noticiário
oficial distribuído diariamente. Funcionava como uma redação de jornal, com equipes comple-
tas. A inserção deste material jornalístico estava condicionada ao pagamento de subvenções a
jornais e revistas. Estudo realizado por Goulart (1990:107) revela um grande número de corres-
pondências, deste período, de empresas editoriais solicitando o pagamento pela inserção do
noticiário oficial. Estavam anexados recortes com 5.799 notícias comprovando a publicação do
material. A subvenção estatal, através do pagamento para inserção de matérias nos periódicos,
em geral, era bem aceita por seus proprietários como revela a pesquisadora: “não foi difícil per-
ceber a conivência e o entusiasmo com que as empresas jornalísticas recebiam o pagamento
6 Carta enviada de Londres, em 22/09/ 1934. O autor era oficial de gabinete de Getúlio, cargo que ocupou até 1937 (FGV, 2001).
A íntegra da carta foi reproduzida em Murtinho (2012:241 e ss.). Compõe o acervo do CPDOC-FGV.
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
(…) encontrei numerosos pedidos de jornais e revistas para serem incluídos na distribuição de
matéria subvencionada” (Goulart, 1990:119).
O desenvolvimento do rádio teve importância significativa para levar a “voz oficial” para contingentes
crescentes de ouvintes, principalmente para o público “não-letrado”. Em 1940, a população analfabeta aci-
ma de dezoito anos totalizava mais de 50%. Neste contexto, o rádio foi imprescindível para a integração e
a uniformização política e cultural, “contribuindo para minimizar as diferenças regionais, de acordo com o
projeto nacionalizador estadonovista”. O incentivo à ampliação da radiodifusão se traduz no crescimento
de estações e de aparelhos receptores: entre 1932 e 1937 foram instaladas 45 novas estações, totalizando
63; em 1944, eram contabilizadas 106 e, no ano seguinte, 111. O número de aparelhos receptores teve vas-
to crescimento: em 1939 havia 357.921, chegando a 659.762 em 1942 (Goulart, 1990:19-20).
O principal veículo de propaganda governamental foi a Rádio Nacional, incorporada pelo Estado
Novo em 1940.

Mesmo sob direção estatal manteve linha comercial, mesclando o discurso oficial com
o entretenimento e a publicidade. Foi alçada à liderança após vultosos investimentos promovidos
pelo governo, atraindo técnicos, artistas e músicos de sucesso (Saroldi e Moreira, 2005:56-60). Em
1942 a Nacional se tornou uma das cinco rádios mais potentes do mundo e a principal emissora do
continente latino-americano.
Ainda em relação ao rádio, o DIP editava o programa a “Hora do Brasil”, noticiário irradiado por
todas as emissoras, diariamente. Responsável por nacionalizar a mensagem governamental, estabe-
lecendo contato permanente, inclusive com as regiões mais longínquas.
A análise de atuação do DIP evidencia a importância da comunicação para o exercício da domi-
nação através do Estado, além de revelar a função de jornais, revistas e do rádio como aparelhos de
hegemonia engajados na construção de uma supremacia cultural e política. Esses “aparelhos”, cons-
tituídos como empresas, tiveram franco desenvolvimento –com financiamento do Estado–, atrelados
a um projeto político, econômico e cultural de caráter excludente.
3. Heranças do rádio
Após passar sua fase inaugural, entre as décadas de 1920 e 1930, sob lógica não comercial, organizado
em clubes financiados pelos ouvintes, a necessidade de recursos aproximou as rádios da publicidade.
Essa relação gradualmente começaria a interferir no conteúdo: programas eruditos foram substituídos
por atrações com artistas populares, contratados para incrementar a audiência e atrair os anunciantes
(HERZ, 1977:39). O aumento de ouvintes, decorrente do barateamento dos aparelhos receptores, estimu-
lou os anunciantes a ampliar a publicidade. Assim, progressivamente, o rádio se consolidaria como mídia
comercial, atraindo proprietários de jornais e revistas, guiados pela migração da verba publicitária.
Sua guinada para a atividade comercial foi institucionalizada pelo governo Vargas. Os Decretos
20.047/31 e 21.111/32, primeiros instrumentos normativos a tratar de radiodifusão, instituíram “os
princípios que têm norteado a regulamentação da indústria da TV no Brasil” (Jambeiro, 2002:41), pre-
sentes ainda hoje em nosso modelo.
Ao definir a radiodifusão como “serviço público” (Decreto 21.111/32), não era intenção do governo
implantar, como na Europa Ocidental –onde esta nomenclatura foi adotada–, um serviço voltado
para a cultura e a educação, distante da atividade comercial, como foi o caso da BBC na Inglaterra. A
conceituação expressa no decreto é vaga e inconsistente: define “serviço público” como “relativo ao
uso do público em geral”.

Embora reafirme a finalidade educacional como referência, institucionaliza
a exploração comercial por empresas nacionais, através de concessão do Estado, facultando a utiliza-
ção de publicidade durante a programação.
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
O caminho seguido pela radiodifusão no país nos aproxima do modelo estadunidense, em que
prevaleceu sua vertente comercial. No entanto, outra característica nos diferencia desse mesmo sis-
tema: a definição do papel do Estado perante o sistema de radiodifusão. Conforme afirmam Santos e
Silveira, o “papel que o Estado desempenha na gestão do modelo estabelece a natureza dos serviços
de comunicação que uma sociedade se propõe, ou que a ela se impõe” (2007:60). Nos EUA, desde o
início o Estado se apresenta de forma menos ostensiva, cabendo à agência reguladora resguardar o
equilíbrio do mercado “com a finalidade de garantir a igualdade no serviço de radiodifusão, tanto na
transmissão quanto na recepção”, considerando os “conceitos de interesse, conveniência ou necessi-
dade pública” (Santos e Silveira, 2007:63).
No Brasil, a legislação da década de 1930 estabelece a presença efetiva do Estado. Três elementos do
Decreto 21.111/32 demonstram essa característica:1) como mandatário das concessões e das renovações
das outorgas –exclusiva do Presidente; 2) no planejamento e fiscalização dos serviços –responsabilida-
des do Ministério da Viação e Obras Públicas; e 3) na “orientação educacional do serviço das estações”
–atribuída ao Ministério da Educação e Saúde Pública. O Decreto 24.655/34 determinará a formação de
uma Rede Nacional submetida à direção do governo.

Esta “presença” será intensificada com a formação
dos órgãos de coerção e controle da comunicação, como o DIP, conforme abordado anteriormente.
Portanto, o sentido “público” atribuído à radiodifusão em 1932 está relacionado à prerrogativa de
tutela e controle pelo Estado, acentuadas ainda mais nos períodos ditatoriais. Esta tutela se expressa
principalmente no controle das concessões, centralizadas no presidente –principal instrumento do
Estado de pressão e barganha com os radiodifusores.
A estratégia de desenvolvimento do rádio como serviço comercial, articulado ao projeto de mo-
dernização conservadora, promovendo o consumo através da publicidade ao mesmo tempo em que
servia de instrumento de propaganda ideológica do Estado Novo, está presente no texto de Décio
Pacheco Silveira, intelectual estadonovista, publicado na revista Cultura Política:
A publicidade pelo Rádio, convenientemente regulamentada pelo Governo, em nada prejudicou as suas
altas finalidades educativas e foi um benefício para a organização incipiente. (…) O Governo Federal, per-
mitindo que o rádio fosse utilizado como veículo de publicidade, conseguiu, sem encargos para o erário
público, uma inteligente e rápida solução para o problema da radiodifusão no Brasil (…) (Silveira, 1941:295).
7
O caso mais emblemático dessa convivência foi a Rádio Nacional. Mesmo sob orientação estatal, a
emissora continuou priorizando programas de entretenimento e a relação com anunciantes. Laurin-
do Leal Filho considera este caso, “a referência histórica mais significativa para que possamos enten-
der o modelo brasileiro de radiodifusão”. Em sua opinião, “trata-se de uma articulação perfeita entre
o privado e o estatal, com reflexos diretos nos programas levados ao ar” (2000:157).
As relações clientelistas em torno da distribuição das concessões para as emissoras é outro aspec-
to marcante do nosso modelo de radiodifusão, com origem neste período. O clientelismo é identi-
ficado por Santos como uma característica da relação entre Estado e meios de comunicação, com
origem na imprensa, que se revela como “práxis da esfera política que sequencialmente se insere na
comunicação de massa por conta do seu intrínseco caráter estratégico” (2004:143).
O elemento-chave que permite a generalização das relações clientelistas na radiodifusão é o me-
canismo que centraliza no presidente da República o poder decisório sobre a concessão de outorgas.
Este mecanismo ratificado pelo Código Brasileiro de Telecomunicação (Lei 4.117/62), perdurou até a
7 Décio Pacheco Silveira, “Coluna de Rádio”. Revista Cultura Política, ano I, n.1, março de 1941, p. 295. Este artigo consta em
Murtinho (2012:241 e ss).
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
Constituição de 1988, quando a participação do Congresso Nacional foi incluída no ritual, embora
não tenha alterado as relações em sua essência. Durante esse período, o sistema de radiodifusão se
consolidou lastreado por uma lógica que associa interesses econômicos à hegemonia política de
grupos dominantes nas esferas local, regional e nacional.
Santos (2004:143-144) evidencia elementos estruturais que caracterizam as relações de cliente-
lismo e como eles se articulam conforme sua própria lógica. Segundo ela, o clientelismo pressupõe
uma relação desigual e assimétrica entre dois atores, um “cliente” e um “patrão”, que obtém ganhos
e benefícios distintos, de acordo com a posição hierárquica que ocupa na relação. O fulcro da relação
“não está no momento singular da troca, mas na expectativa dos benefícios futuros derivados de
uma rede de relações preexistentes”. Outro elemento característico dessa relação é o reconhecimen-
to espontâneo do “cliente” de sua condição de subordinação, que se expressa através de “atos simbó-
licos de deferência ou subserviência”, como forma de reconhecimento de sua dívida com o “patrão”.
Exemplos desse tipo de relação estão presentes em documentos que retratam os vínculos entre
o governo Vargas políticos e radiodifusores, no início da década de 1950.
8
Entre eles, um pedido de
concessão chama a atenção: utilizando papel timbrado do governo de Santa Catarina, o então gover-
nador Irineu Bornhausen solicita à Getúlio liberação da concessão para a Empresa Gráfica Diário da
Manhã, pertencente à sua família. Na carta, Bornhausen refere-se à radiodifusora como se esta fosse
“ligada ao governo do estado”, portando-se como um legítimo “funcionário patrimonial”, conforme
expressão utilizada por Sérgio Buarque de Holanda (2006:159) para definir os agentes públicos que
atuavam em benefício próprio, ultrapassado o limite entre os domínios privado e público:
Senhor Presidente, A Empresa Gráfica “Diário da Manhã” Limitada (…), requereu a instalação de uma
Estação Radiodifusora em Florianópolis, cujo programa de ação está traçado sob moldes modernos,
visando ao desenvolvimento da educação popular, através do prisma cívico, que nem tem sido conside-
rado com a merecida atenção. Essa Radiodifusora, ligada ao Governo do Estado, estará à altura do mo-
mento brasileiro; e, nestas condições, acredito que merecerá a simpatia que Vossa Excelência, a quem
ouso solicitar benévolo despacho ao pedido de licença para o funcionamento dela (…).
O caso, que envolveu a Rádio Diário da Manhã e a família Bornhausen é apenas um exemplo, entre os
que moldaram o sistema brasileiro de radiodifusão com fortes características clientelistas e patrimo-
nialistas. Modelo que seria reproduzido na essência pela televisão.
Da “era do rádio” foram poucas a emissoras que sobreviveram à lógica comercial, mantendo-se
distantes dos negócios; entre elas cabe destacar a Rádio Sociedade, fundada por Roquette-Pinto em
1923, e doada ao governo em 1936, quando passou a se chamar Rádio Ministério da Educação.
O conjunto de características que emergem do modelo de radiodifusão desenvolvido pelo rádio
vai influenciar profundamente a formação da televisão brasileira.
4. Televisão e “modernização conservadora”
A televisão brasileira surge em 1950 em São Paulo, com a inauguração da TV Tupi, pertencente ao
grupo Diários Associados, de Assis Chateaubriand. Como herdeira do rádio, a televisão caracteriza-se,
desde a sua formação, como atividade comercial intimamente relacionada à publicidade. No ano
8 Esses documentos, incluindo a carta transcrita parcialmente abaixo, foram apresentados e reproduzidos em Murtinho (2012:241
e ss). Eles compõem o acervo do CPDOC-FGV.
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seguinte, expande-se para o Rio de Janeiro, permanecendo exclusivamente nas duas cidades até
meados da década. Seu desenvolvimento pautou-se pela dinâmica da expansão do capitalismo bra-
sileiro, concentrando-se de início nos polos economicamente mais fortes e depois expandindo sua
atuação para as principais capitais e para o interior. Seguindo esse movimento, a televisão chegou a
Porto Alegre, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Brasília, pelas trilhas dos negócios de Cha-
teaubriand (Caparelli 1982:22).
Devido ao preço elevado dos receptores e ao alcance territorial limitado, a televisão esteve dis-
tante do grande público nos primeiros anos. Seu processo de popularização inicia-se com o bara-
teamento dos aparelhos, que passaram a ser produzidos em larga escala pela indústria nacional.
Segundo Caparelli (1982:24), “sua fabricação, seu consumo e os conteúdos veiculados” inserem-se
na política do governo Kubitschek (1956-1961), “reorientando a industrialização brasileira para os
produtos dentro da sociedade de consumo”. Dessa forma, a televisão integra-se ao processo pro-
dutivo, exercendo importante papel no ciclo de acumulação capitalista, em conformidade com as
características do processo de desenvolvimento econômico-industrial brasileiro e de nossa institu-
cionalidade político-social.
Estudo de Nicholas Garnham (1991), sobre a televisão nos países capitalistas centrais, destaca as
diferentes dimensões representadas por ela no modelo fordista,
9
articulando os processos de acu-
mulação econômica e regulação social. Como elemento-chave deste paradigma, a televisão amplia o
mercado para a indústria de equipamentos eletrônicos e, como ferramenta de marketing, impulsiona
a venda de produtos para o consumo de massa. Este impulso econômico está relacionado, segundo
ele, a outra função que a televisão exerce neste contexto: promover a regulação social, solucionando
potenciais contradições provocadas pelo modelo econômico.
El acceso directo al entorno doméstico por la vía de la televisión, que demostró ser una poderosa her-
ramienta para el marketing, la movilización política y la formación de la opinión pública, ayudó a solu-
cionar este problema y a mantener un consenso político y social sobre el que se basaba la regulación
fordista (Garnham, 1991:68).
Neste sentido, Garnham salienta que a função da televisão como instrumento de formação de con-
senso, a partir da mobilização política e da opinião pública, substituiu as formas tradicionais de orga-
nização e mobilização social e política, que se esvaziaram com a constituição das relações fordistas
de produção e a explosão do consumo doméstico e familiar.
Las relaciones fordistas de la producción y el boom de los bienes de consumo fordistas potenciaron el
crecimiento de lo que el teórico social británico Raymond Williams llamó privatización móvil –el creci-
miento del número de coches de los barrios de la periferia, del consumo doméstico y familiar en oposi-
ción a otras formas de consumo público–, que en su momento tendieron a minar las formas tradiciona-
les de la organización y movilización social e política (Garnham, 1991:68).
Embora possamos considerar que, no caso do Brasil, assim como em outros países capitalistas perifé-
ricos, a televisão tenha articulado funções semelhantes às destacadas por Garnham, cabe considerar
os aspectos conceituais observados por Fiori (1995) quando assinala a impropriedade de se carac-
terizar um período fordista clássico em nosso país. Segundo ele, na mesma época em que o fordis-
9 Modelo econômico industrial que se tornou hegemônico depois da grande depressão na década de 1930, caracterizado pela
racionalização do trabalho. David Harvey destaca como virtude do fordismo, compreendido como sistema produtivo, a crença
de que “produção de massa significa consumo de massa” (2001:121).
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mo se desenvolvia nos países da “velha industrialização”, percorríamos um ciclo desenvolvimentista,
“orientado pelo paradigma tecnológico-industrial norte-americano, mas que não logrou articular os
seus mercados e a sua institucionalidade sócio-política segundo o modo de regulação fordista”, refe-
rindo-se à ausência de características próprias da dinâmica política e social do Estado de bem-estar
social (Fiori, 1995:349).
As ressalvas expostas por Fiori nos remetem não apenas à condição de economia dependente
no cenário internacional, mas também a aspectos centrais do processo de modernização. A seletivi-
dade do Estado, representada pelo modelo de desenvolvimento econômico desigual e excludente
(Oliveira, 2003) e pelas formas discriminatórias de reconhecimento de direitos políticos e sociais
(Fontes, 2005), compõe um cenário distinto dos países onde o fordismo se efetivou. As disparidades
entre os contextos político, econômico e social acabam se refletindo nas diferentes formas como a
televisão se insere tanto no ciclo de desenvolvimento econômico, como nas funções de regulação
social – compreendido como um processo de mobilização política da opinião pública com vistas à
formação de consensos.
Entre as diferenças de contexto, cabe destacar que a televisão e o rádio no Brasil tiveram pe-
ríodos de seu desenvolvimento em ambientes institucionais marcados pela instabilidade política,
ou mesmo pelo autoritarismo. Quadro que se traduz na incorporação seletiva das estruturas de
representação das classes dominantes, excluindo e perseguindo os organismos de representação
de interesses das classes subalternas. Realidade distinta da institucionalidade das democracias libe-
rais europeias ou estadunidense no período equivalente, quando havia maior reconhecimento dos
direitos políticos e prevaleciam políticas de bem-estar social, ambos dentro dos limites inerentes às
democracias burguesas.
Na Europa e nos Estados Unidos, a comunicação foi reconhecida como elemento-chave no equi-
líbrio do sistema político. Seja pela formação de sistemas públicos protagonizados por emissoras
estatais e pela ação regulatória do Estado, nos países da Europa Ocidental; ou pelos mecanismos
estadunidenses de garantia da liberdade de expressão e da prevalência do “interesse público” nos
conflitos envolvendo o mercado –mediado pela Federal Communications Commission (FCC)–, e pela
atuação da PBS, “rede estatal-pública autônoma de televisão” (Ramos, 2008:30-31).

Cabe ressaltar,
que em ambos os casos, a ação do Estado visou legitimar os interesses das classes hegemônicas,
dando-lhes a dimensão de “interesse nacional”.
5. Televisão e desenvolvimento econômico dependente
A indústria eletroeletrônica foi beneficiada diretamente pelo “boom fordista” desencadeado
pela televisão, com o fornecimento de equipamentos para implantação das emissoras e, prin-
cipalmente, com a produção em massa de aparelhos receptores. O setor, aponta Schiller (1976),
foi estratégico para consolidar as relações de dependência entre a indústria norte-americana e
o Brasil. Essa relação foi institucionalizada pelo Decreto 31.835/52, na definição das normas para
a televisão e no plano de distribuição de canais, criando vínculo direto entre as normas técnicas
brasileiras e as definidas pelo órgão regulador estadunidense, beneficiando principalmente a
indústria norte-americana (Santos, 2004:90-91).
Pesquisa realizada pela Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa em Comunicação (Abepec), em
1978, indica o domínio de empresas estrangeiras no fornecimento de equipamentos para as emisso-
ras de televisão: 77,7% das empresas pesquisadas possuiam equipamentos de origem estadunidense
e 37% japonesa. (Caparelli, 1982:66-72).
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
As empresas norte-americanas, europeias e asiáticas dominaram nosso mercado de aparelhos
receptores de televisão. Disputaram, sobretudo, a liderança do processo de inovação com a troca
maciça de aparelhos na transição para a TV em cores na década de 1970. O impulso nas vendas ocorre
com a progressiva queda do valor dos aparelhos assegurada pela massificação da produção e pela
expansão da televisão no território nacional. O direcionamento da política industrial para os bens de
consumo no período JK se refletem nos resultados da venda de aparelhos entre 1957 e 1962: ampliou
de 81 mil para 269 mil, registrando um aumento de 232%. Entre 1967 e 1969 nota-se outra evolução
com o crescimento de aproximadamente 60% na venda de aparelhos, influenciada pela política go-
vernamental de crédito para compra de aparelhos em até 36 meses (Bolaño, 2004:62).
No que se refere à propaganda, a televisão potencializou as funções anteriormente exercidas pelo
rádio, demonstrando-se suporte mais eficaz ao processo de “aceleração do ciclo do capital” (Caparelli,
1982). As relações de simbiose com as agências, estabelecidas pelo rádio, são transferidas para a televisão.
Como consequência, agências e anunciantes exerceram grande influência nos formatos e conteúdos.
A relação entre televisão e publicidade aprofundou-se ao longo das décadas. Em 1950, a televisão rece-
beu apenas 1% das verbas publicitárias, que se concentravam em rádio (40%), revistas (30%) e jornais (35%).
Na década seguinte, esse quadro se modifica com a queda brusca do investimento no rádio –reduzidas a
23%– e a ascensão da televisão, que passou a receber 24%. Na década de 1970, alavancada pelo início das
transmissões nacionais, a televisão assume a liderança, atingindo 38,71% (Caparelli, 1982:83). A ampliação
dessa relação foi respaldado pelo Estado: o limite estabelecido pelo Dec. 21.111/32 foi de 10%; ampliou-se
para 20% com o Dec. 24.655/34; e atingiu 25% com o Código Brasileiro de Telecomunicações em 1962.
As limitações do modelo econômico acabaram comprometendo a estratégia de ampliação da
indústria de bens de consumo. O baixo poder aquisitivo reflete-se também no acesso limitado aos
meios de comunicação. Dessa forma, a concentração nas capitais e no eixo Rio-São Paulo, explica-se,
conforme afirma Caparelli, “pela correspondente concentração industrial e pela riqueza nacional nos
respectivos Estados e, consequentemente, pela concentração dos fundos publicitários, especialmen-
te das subsidiárias das multinacionais” (1982:91). Esta concentração demonstra como a dificuldade de
acesso à informação na maior parte do país é consequência da lógica do desenvolvimento econô-
mico e da estruturação da radiodifusão que seguiu exclusivamente a dinâmica comercial. Em 1970, a
concentração no eixo São Paulo-Rio corresponde a mais de 70% do número de aparelhos de televi-
são, 68% da circulação de jornais e 44% dos aparelhos de rádio no país.
A criação das redes nacionais ampliaria a capacidade de recepção da televisão, possibilitando a
aplicação das virtudes fordistas além dos centros econômicos. Contudo, ao eliminar os obstáculos da
distância e do tempo, a transmissão nacional fortaleceu a concentração da produção no eixo Rio-São
Paulo, onde as emissoras aglutinaram seus centros de produção: “a partir de então, integração nacional,
via TV passa significar um aumento das disparidades regionais, com a produção da indústria cultural
concentrada nos polos tradicionalmente desenvolvidos, principalmente São Paulo” (Caparelli:1982:24).
Essas transformações, ocorridas na segunda metade da década de 1960, estão relacionadas princi-
palmente às alterações na correlação de forças e na estrutura do mercado com transição da televisão
para fase monopolista.
6. Transição para fase monopolista
O Brasil entra na década de 1970 submetido a mais uma ditadura: enfrentando a censura aos meios
de comunicação, perseguição, tortura e assassinato de opositores ao regime. A televisão prosperava
como principal meio de comunicação com aproximadamente cinco milhões de aparelhos –atingindo
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
27% das residências. Iniciava-se um período de mudanças profundas no mercado, com introdução das
transmissões simultâneas para várias cidades –embrião das redes nacionais–, declínio e ascensão de
atores empresariais, estabelecendo novas configurações de dominância e de relação com o Estado.
Essas mudanças foram precedidas por um período de transição balizado pela entrada da Rede
Globo no mercado, em 1965, e pelo início das transmissões nacionais em 1969, conformando a
“passagem de um mercado relativamente competitivo para outro de característica oligopólica”
(Bolaño, 2004:33).
Até esse momento a televisão se configurava como veículo eminentemente regional “com uma
estrutura comercial e estratégias de programação defasadas em relação às necessidades dos anun-
ciantes”. Eram administradas por empresas identificadas com o “velho capitalismo”, tal como as emis-
soras dos Diários Associados, “com barreiras à entrada extremamente frágeis e situações de liderança
precárias” (idem).
O conceito de “barreira à entrada” é considerado central por Bolaño (2004:40) para analisar a es-
trutura concorrencial do mercado brasileiro de televisão, representando elementos que garantem a
supremacia de uma empresa sobre as demais. No início da década de 1960 as barreiras eram frágeis
e não havia predomínio absoluto de uma emissora sobre as outras. Elas limitavam-se à posse da con-
cessão e ao volume de capital investido, elemento que poderia ser suplantado por outros grupos. A
superioridade do grupo de Chateaubriand, que estava presente em 12 cidades em 1956, foi abalada
na década seguinte com o aporte de novos capitais no mercado de televisão.
A aprovação do Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), em 1962, deu à indústria da te-
levisão, segundo Jambeiro, “base legal e segurança para organizar-se como empresa privada a ser
dirigida segundo os mecanismos de mercado” (2002:75). Também demonstrou a capacidade de pres-
são e a influência política do setor. Após o veto de 52 artigos pelo presidente Jango, todos foram
derrubados pelo Congresso, em um ato de demonstração de força. Esse episódio que se tornaria um
ícone do poder dos empresários de radiodifusão no Congresso demonstra, conforme afirma Ramos,
“a excepcional clarividência do empresariado de mídia no Brasil, antes mesmo da Globo existir:a lei
não poderia jamais atingir seus interesses estratégicos” (2005:66).
O aumento do nível de profissionalização do mercado representou a derrocada das emissoras de
Chateaubriand e a ascensão da Rede Globo, que a partir de então passou a moldar o padrão compe-
titivo, criando barreiras próprias, consolidando sua ascendência com base na expansão de sua rede
nacional e no desenvolvimento de um “padrão tecnoestético” próprio. Resulta desse período transi-
tório um mercado concentrado com características oligopólica.
O curto caminho percorrido pela Globo para alcançar a liderança em menos de cinco anos foi
alicerçado por alianças com o Estado ditatorial e com o capital estrangeiro, que garantiram apoio
político e investimento financeiro para a formação de sua rede nacional.
A parceria que garantiu o capital necessário à sua estruturação foi firmada com o grupo estaduni-
dense Time/Life, que pretendia expandir sua atuação na América Latina. Embora fosse proibida a par-
ticipação de estrangeiros na orientação intelectual e administrativa de sociedades concessionárias
de televisão, conforme a Constituição vigente, Globo e Time/Life assinaram os primeiros contratos
em 1962. Para enfrentar as restrições, os norte-americanos estabeleciam sociedade com empresas lo-
cais, ocupando posição minoritária e criavam artimanhas para dissimular sua participação acionária.
A incursão da Time/Life no Brasil representava apenas a ponta do iceberg de nossa subordina-
ção ao capital estrangeiro. A televisão brasileira, que havia constituído laços de dependência com
a “importação de programas e já dependia de assistência técnica, agora aprofundava também sua
vinculação financeira com as vanguardas do capital internacional do setor da indústria cultural”
(Caparelli, 1982:31).
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
Embora a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que investigou o caso tenha indicado como
sanção a cassação da concessão da TV Globo, o governo ditatorial concedeu prazo para a emissora
regularizar sua situação, fato que ocorreu com a sua “nacionalização” em 1968 (Herz, 1991:190). Como
herança, a Time/Life deixou uma empresa economicamente estruturada, com padrões de adminis-
tração, produção e programação estadunidenses.
A aliança com a Rede Globo insere-se na estratégia do governo militar para acelerar o desen-
volvimento econômico, estimulando a expansão capitalista através da concentração de capitais em
setores que contribuíssem diretamente para a ampliação do parque industrial nacional e a formação
de um mercado de consumo de massa. O governo precisava de veículo de comunicação com alcance
nacional, que servisse de suporte ao projeto econômico fosse também instrumento de legitimação
política de suas ações relacionadas à Doutrina de Segurança Nacional.
Como parte fundamental desse esforço modernizador, o governo direcionou investimentos
vultosos na estruturação da Empresa Brasileira de Telecomunicações (Embratel), órgão responsável
pela implantação de moderna infraestrutura nesse setor, interligando estados e territórios por uma
rede de micro-ondas, viabilizando transmissões simultâneas com amplitude nacional e o contato
via satélite com o resto do mundo. A rede foi inaugurada em 1969 com a transmissão do Jornal
Nacional, que se distinguiu como principal instrumento da integração nacional conforme desejado
pelo governo militar.
Esse episódio marca importante ruptura com a arcaica estrutura regional, dando à televisão a
dimensão de indústria cultural. Na avaliação de Bolaño, “tanto a criação de um Sistema Nacional de
Telecomunicações como o aparecimento da Indústria Cultural permitirão a superação de pontos de
estrangulamento que dificultavam o processo de acumulação de capital” (2004:33). A partir de então,
o mercado passa a se estruturar de forma oligopólica, atraindo grandes capitais para a produção de
informação e cultura.
7. TV estatal: entre impedimentos e restrições
Os estudos disponíveis sobre televisão no Brasil registram lacuna de quase duas décadas entre o
início da televisão comercial, com a inauguração da TV Tupi em 1950, e as primeiras experiências de
caráter estatal, a partir de 1968, com a instalação da TV Universitária de Pernambuco. Poucos men-
cionam a ocorrência de iniciativas para implantar emissoras vinculadas ao Estado, ainda na década
de 1950, que não se concretizaram devido a ações deliberadas de governantes para beneficiar o setor
privado, que temia a concorrência com emissoras estatais.
Essas iniciativas tiveram origem nas concessões outorgadas, por Getúlio Vargas após seu retorno
à Presidência em 1951, aos órgãos que operavam estações de rádio, entre eles a Prefeitura do Rio
de Janeiro,

através da Rádio Roquette-Pinto; o Ministério da Educação e Saúde,

que operava a Rádio
MEC; e a Superintendência das Empresas Incorporadas ao Patrimônio Nacional, responsável pela
Rádio Nacional.
10
O primeiro caso, envolvendo a instalação de uma emissora educativa pela Prefeitura do Rio de
Janeiro foi denunciado pela revista Publicidade e Negócio (PN) em matéria de capa, “O escândalo da
TV Educativa no Brasil” –edição de 19/12/60. Milanez (2007) relata que o projeto tinha apoio da prefei-
tura e da Câmara de Vereadores. Para aquisição de equipamentos foi assinado um contrato de 473 mil
dólares com a empresa Allan B. Dumont Laborarories. No entanto, um imbróglio levou a substituição
10 Através dos decretos 30.832/52, 30.814/52 e 29.254/51, respectivamente.
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
do prefeito João Carlos Vital. Com a troca, a diretoria da Rádio Roquette-Pinto foi demitida e o projeto
da emissora foi sepultado. Diante do silêncio e do abandono dos equipamentos no cais de Nova York,
a Dumont cancelou o contrato com a Prefeitura e o investimento inicial de 70 mil dólares foi perdido.
Em outro caso, Murce (1975) e Herz (1977) relatam a tentativa de implantar uma estação de te-
levisão vinculada à Rádio Nacional, durante o governo Kubitschek. O presidente se comprometera
com a instalação da emissora durante as comemorações dos 20 anos da rádio. Foram importados
equipamentos, criando grande expectativa em torno da inauguração. Contudo, seguindo orientação
governamental, esses equipamentos jamais foram instalados. Juscelino recuou diante da chantagem
de Chateaubriand, que ameaçava desenvolver campanha contra o governo, utilizando meios de co-
municação de seu grupo, caso a emissora fosse instalada. Numa época em que a televisão reproduzia
em grande parte a experiência do rádio, a “TV Nacional levaria para suas antenas toda aquela inco-
mensurável força e o amplo know-how que sempre demonstrara” (Murce, 1975:72).
No ano seguinte, Kubitschek tornou caducas essas concessões com o Decreto 42.939/57, redistri-
buindo para emissoras comerciais esses canais. O canal 2, reservado para a Roquette-Pinto, foi cedido
à Rádio Mayrink Veiga,

enquanto o canal 4, designado para a TV Nacional, foi entregue à Rádio Globo
(Milanez, 2007:25).
As tentativas de formação de estações de televisão ligadas aos órgãos estatais são ilustrativas
para mostrar que a ideia em torno de uma radiodifusão com viés cultural e educativo, desvinculada
dos interesses comerciais, estava presente na sociedade, mesmo que restrita a circuitos intelectuais e
técnicos. Por outro lado, demonstra o poder de pressão das empresas de radiodifusão, bem como o
quanto os governantes eram suscetíveis às pressões dos barões da mídia.
A lacuna de duas décadas, portanto, não representou ausência de iniciativa ou de oportunidade,
porém revela como o Estado brasileiro delegou a formação da televisão exclusivamente ao mercado,
exemplo explícito de submissão aos interesses privados.
Apenas a partir do final da década de 1960 são registradas as primeiras emissoras estatais de cará-
ter educativo com a fundação da TV Universitária de Pernambuco, em 1967, e posteriormente da TV
Cultura de São Paulo (1969) e da TV Educativa do Rio de Janeiro (1973).
O funcionamento das TVs educativas foi regulamentado pelo Decreto 236/67,

que restringiu a
programação das emissoras a transmissões de caráter estritamente educacionais, conforme explicita
o art. 13º: “A televisão educativa se destinará à divulgação de programas educacionais, mediante a
transmissão de aulas, conferências, palestras e debates”.
Nessa fase, a televisão estatal foi orientada pelo projeto de teleducação, desenvolvido pelos mili-
tares para promover a qualificação maciça de mão de obra, integrando setores excluídos do circuito
educacional tradicional aos projetos de desenvolvimento econômico. Articulado internacionalmen-
te, o projeto era desenvolvido na Europa e nas Américas, com apoio de fundações privadas ligadas ao
setor empresarial e da Organização dos Estados Americanos (OEA).
No Brasil, o projeto foi estruturado a partir da criação da Fundação Centro Brasileiro de TV Educa-
tiva (FCBTVE) em 1967,

com o objetivo de “produção, aquisição e distribuição de material audiovisual
destinado à televisão educativa, contribuindo, direta ou indiretamente, para a expansão e o aper-
feiçoamento do sistema de televisão educativa no país”. A FCBTVE seria, portanto, responsável pela
orientação pedagógica

e pelo fornecimento de programação para as emissoras educativas formadas
a partir de então. Apesar dos objetivos ambiciosos e do enorme desafio de estruturar um centro de
produção, a verba destinada à FCBTVE correspondia a apenas 0,002% do orçamento do Ministério da
Educação (Milanez, 2007:36).
O impulso ao projeto de teleducação no Brasil esteve associado à criação do Movimento Brasileiro
de Alfabetização (Mobral), e às determinações da Portaria Interministerial MEC/Minicom 480/70,

tor-
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Estado e comunicação no contexto da “modernização conservadora”
nando obrigatória e gratuita a transmissão de programas educativos durante cinco horas semanais
nas emissoras comerciais, em horários pré-determinados. Como as emissoras não tinham condições
de cumprir essa determinação com programação própria, coube a FCBTVE fornecer os programas edu-
cativos (Milanez, 2007:39-40).
Cabe destacar que a implementação do projeto teleducação se deu durante o período ditatorial
e que seus objetivos estavam associados ao projeto político e econômico dos setores dominantes,
representados naquele momento pelos (consecutivos) governos militares. Neste sentido, a inserção
da teleducação na política educacional teve como objetivo, segundo Laurindo Leal Filho, a centrali-
zação e controle dos cursos e programas escolares e consequentemente da “redução da penetração
do conflito que ocorre na sociedade no aparelho educacional”:
Pode-se afirmar que as forças que detinham o controle do aparelho de Estado nessa época tentaram
uma reorganização das formas de escolarização, buscando garantir maior eficiência na reprodução das
relações de produção, de acordo com o seu projeto político e econômico. (Leal Filho, 1988:26)
A submissão estatal aos interesses das emissoras comerciais levou o governo a reduzir o orçamento
da FCBTVE no início dos anos 1980, ao mesmo tempo em que repassava à Fundação Roberto Mari-
nho montante superior ao orçamento anual da Fundação estatal, para produção de programas edu-
cativos. Essa situação está explicitada em duas matérias analisados por Regina Mota (1992), ambas
publicadas pelo jornal O Estado de São Paulo, em 7/5/1980: “Faltam verbas para a Televisão Educativa”,

traz uma declaração do secretário do MEC, Cláudio Figueiredo, afirmando que o orçamento de 1981
era de Cr$ 200 milhões, valor que correspondia a um terço da verba gasta no ano anterior. Em outra
matéria o jornal publica a denúncia do diretor da TVE do Espírito Santo sobre o repasse de verbas
públicas à Fundação privada: “O MEC, por determinação do ministro do Planejamento, Delfim Neto,
repassou à Fundação Roberto Marinho Cr$ 285 milhões, para a realização de um curso supletivo de
1
o
grau, a ser veiculado por todas as emissoras de televisão do país” (Apud Mota, 1992:57).
11
Segundo
Mota, “este episódio, sem muita repercussão, marca a privatização da Teleducação e a entrada da TV
Globo no negócio” (1992:57).
O conjunto de características do modelo de desenvolvimento da comunicação no Brasil, apre-
sentadas e discutidas neste trabalho, demonstra que as políticas de comunicação destinadas à ra-
diodifusão, como expressão de interesses de grupos dominantes representados no Estado, consti-
tuem entraves à consolidação da democracia. Demonstra também, que a ideia de democratização
das comunicações deve estar associada à superação de características arraigadas no Estado brasilei-
ro como autoritarismo, patrimonialismo, clientelismo e seletividade, que fragilizam o caráter público
da comunicação.
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11 A mesma matéria destaca que a Globo foi beneficiada pela EMBRATEL, tirando “a rede de TVs Educativas do ar, para abrir um
canal de satélite destinado à transmissão de um jogo de futebol por aquela emissora” (Mota, 1992:57).
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Políticas editoriales argentinas
entre 1976-2001:un análisis del rol del Estado
como regulador de la industria del libro
Cecilia Paez
Universidad Nacional de Quilmes
Resumen
El rol del estado como regulador de la industria editorial argentina cambió profundamente
durante las últimas tres décadas, en consonancia con los cambios políticos, sociales, culturales
y económicos. De esta forma, puede observarse un férreo control estatal a partir del golpe mili-
tar de 1976 que devino en un vaciamiento del campo intelectual argentino, despojando al país
de sus mejores plumas y al mismo tiempo dejando a las casas editoras a merced de la crisis eco-
nómica imperante y de los cambios en los hábitos culturales de consumo. A partir del retorno a
la democracia en 1983, comienza a observarse un retroceso del control del Estado, dejando el
espacio vacante a las firmas privadas y abriendo paso a ingreso de firmas privadas extranjeras
En este sentido, este trabajo propone dirigir la mirada hacia las políticas directas e indirectas
que afectaron al funcionamiento de la industria del libro en Argentina, y analizar las trasforma-
ciones del papel del Estado como regulador de la actividad entre 1976 y 2001, pasando por un
primer momento de control directo durante el período de gobierno dictatorial, un segundo mo-
mento de comienzo de retracción del rol estatal como regulador del funcionamiento del sector,
y un tercer momento de desregulación/regulación de la industria editorial, caracterizado por el
fomento al ingreso de capitales extranjeros y la ausencia del Estado como controlador y ejecutor
de políticas específicas. En este marco, será un punto central de este trabajo analizar la relación
fluctuante entre el actor industrial privado y el Estado a lo largo de casi tres décadas. Dicho tra-
yecto a través de las etapas mencionadas, estuvo marcado por cambios en el funcionamiento del
sector y por la transformación de una industrial nacional prolífera y con tendencias expansivas en
una caracterizada por una fuerte concentración y extranjerización de capitales.
Palabras clave
Industria editorial, regulación estatal; políticas editoriales.
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1. Introducción
La industria editorial argentina comenzó a desarrollarse durante las últimas décadas del siglo XIX y
en sus años de esplendor contaba con un creciente número de editoriales, un nutrido campo intelec-
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
tual, un mercado de lectores en expansión y una presencia importante en el mercado internacional.
No obstante, las sucesivas crisis económicas y políticas allanaron el camino para el inicio de un pro-
ceso de concentración de la propiedad en manos de capitales transnacionales que comenzó a partir
de la quiebra de las principales editoriales locales y devino en un escenario en donde cuatro grandes
grupos editores controlan casi la mitad del mercado y editan más de un cincuenta por ciento de los
títulos registrados en el ISBN.
En dicho trayecto, marcado por cambios en el funcionamiento del sector, se observa un punto de
inflexión especialmente a partir del año 1976 con las políticas implementadas por el gobierno dicta-
torial. En efecto, a pesar de las constantes reestructuraciones de la industria editorial para adaptarse
a los diferentes avatares políticos, económicos y sociales, son las políticas de control directo (como la
proscripción de autores y las listas negras de libros, por ejemplo) e indirecto (coerción y fomento de
medidas pro autocontrol, arrestos y desaparición de personas, etc.) lo que generó un vaciamiento del
campo intelectual argentino, despojando al país de sus mejores plumas y al mismo tiempo dejando
a las casas editoras a merced de la crisis económica imperante y de los cambios en los hábitos cultu-
rales de consumo.
Los años 90 también marcaron de forma determinante el funcionamiento de las industrias cultu-
rales argentinas. Las políticas económicas implementadas por el Estado, especialmente la devalua-
ción del peso a fines de la década, generaron cuantiosas deudas en dólares que abrieron las puertas
al ingreso de capitales extranjeros. Para cuando comenzó la recuperación económica, los grandes
conglomerados internacionales resultaron ser los más capacitados para afrontar los riesgos de un
mercado que, hacia mediados del año 2000, se encontraba nuevamente en expansión pero era al-
tamente competitivo debido al creciente consumo de nuevos sectores de las industrias culturales
como Internet o la telefonía móvil.
Sobre esta base, este trabajo hará un repaso de las políticas editoriales implementadas por el
Estado, pasando por un primer momento de control directo durante el período de gobierno dic-
tatorial, un segundo momento de comienzo de retracción del rol estatal como regulador del fun-
cionamiento del sector, y un tercer momento de desregulación/regulación de la industria editorial,
caracterizado por el fomento al ingreso de capitales extranjeros y la ausencia del Estado como con-
trolador y ejecutor de políticas específicas. En este sentido, será un punto central de este trabajo
analizar la relación fluctuante entre el actor industrial privado y el Estado a lo largo de las tres déca-
das de estudio propuestas.
2. Características de la industria editorial argentina
La Industria Editorial Argentina siempre se caracterizó por una tradición de crecimiento, de prolífera y
constante generación de nuevas obras y por desarrollarse como una actividad impulsada y fomentada
desde el sector privado. Las primeras editoriales argentinas comenzaron a aparecer hacia fines del siglo
XIX y principios del XX publicando, principalmente, obras de autores europeos. Concretamente, el sur-
gimiento de la industria editorial puede situarse entre 1880 y 1889 en el marco de la conformación de
un Estado Nacional que comienza a aplicar políticas culturales y educativas que permiten el crecimiento
de la población alfabetizada y el consecuente aumento del mercado de lectores. Además, otros factores
que influyeron en esta etapa fueron la economía en expansión, la oleada inmigratoria y el surgimiento
del campo intelectual argentino. Pero también se pueden encontrar políticas estatales directas que
apuntaron a fortalecer a este sector como, por ejemplo, las medidas tomadas por Bernardino Rivadavia
entre 1821 y 1822 para favorecer la entrada de libros extranjeros, entre ellas la derogación de disposi-
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ciones y derechos aduaneros; la Ley Sarmiento de 1878 que crea la Comisión Protectora de Bibliotecas
Populares y el estado asume activamente el rol de protector y motivador de la lectura, la sanción de la
Ley 11.723 de 1933, mientras que la Ley 11.588 de 1932 establecía en su artículo 3 la exención de dere-
chos de importación “para los libros, el papel el papel en bobinas o resmas destinados a la impresión de
libros y revistas ya sean de carácter literario, científico o de información general”, mientras que la Ley de
Presupuesto, sancionada en diciembre de 1932 y publicada en enero de 1933, establecía en su artículo
47 que “los gastos que demande el cumplimiento de la Ley núm. 419 (compra de libros, fundación de
nuevas bibliotecas, canje internacional, provisión de libros a los colegios nacionales y difusión de publi-
caciones argentinas en el exterior) serán atendidos con los recursos propios que la Comisión Protectora
de Bibliotecas Populares tenga en su poder o que se le asigne para tal destino con el 1mpor ciento de
los subsidios que se hicieren efectivos durante este año” (Naciff, 2006:254-255). Estas normas implican
un leve surgimiento del Estado como protector de la actividad editorial, entendiendo la función social
que poseen los libros como reproductores de cultura.
Entre los años 1938-1955, durante la llamada “época dorada”, se fundan las editoriales tradiciona-
les que protagonizaron la historia de la literatura argentina: Emecé, Losada y Sudamericana (entre
1938 y 1939) mientras que Espasa-Calpe se asienta en el país y editorial Sur consolida definitivamente
su actividad. Además, es la época de consolidación del campo intelectual y literario argentino, que
marcó no sólo la producción argentina sino la literatura mundial, en ésta época de esplendor es que
comienzan a sonar nombres como Jorge Luis Borges, Ernesto Sábato, Leopoldo Marechal o Julio
Cortázar, entre otras excelentísimas plumas (Aguado, 2006). En este sentido, el desarrollo de la pro-
ducción editorial se enmarcó en un contexto de fuerte demanda del público, y en un momento de
enorme producción literaria. No obstante, a partir de mediados de la década de 1950 la coyuntura
política, económica y social del país se tornó cada vez más fluctuante, alternándose las democracias
con los gobiernos dictatoriales, influyendo directamente el funcionamiento de las industrias cultu-
rales. La década de 1960 registra nuevamente aumentos en la producción, que hasta entonces man-
tenía niveles decrecientes y a partir de 1970 y hasta 1975 el crecimiento del sector volvió a ser una
constante positiva en el marco de una gran cantidad de editoriales en funcionamiento y un aumento
en el número de tirajes y reediciones, al punto que se llegó a hablar del “boom del libro argentino”.
Es destacable la sanción de la Ley del Libro Nº 20.380, en 1973, que otorgaba la exención del im-
puesto del IVA a los libros, aunque la norma no llegará a reglamentarse sino hasta el año 2001.
3. Los años setenta: el control estatal directo en el marco
de la disputa por el contenido
Cómo se vio, la industria editorial argentina se desarrolló en un escenario de profundos cambios polí-
ticos, en el que se sucedían continuamente gobiernos militares con breves intersticios democráticos,
por lo tanto tampoco se implementaron políticas económicas estables y continuadas, ni mucho me-
nos políticas culturales. No obstante esta situación, el sector librero logró expandirse en el mercado
local y lograr reconocimiento internacional. En este punto, es fundamental destacar que luego del
inicio de la dictadura militar de 1976 el freno al crecimiento del sector editorial fue enorme. En líneas
generales, el control por parte del Estado, en todas las ramas de las industrias culturales, modificó las
lógicas productivas y de consumo como resultado de una violenta situación política que incluyó la
censura como herramienta y el vaciamiento del campo intelectual nacional.
Para el gobierno dictatorial la disputa en el terreno cultural fue una gran preocupación e in-
mediatamente reconocieron el valor social de los libros, pero también advirtieron su peligrosidad
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
como posibles trasmisores de los valores exaltados por el “adversario”, es decir el marxismo y
cualquier idea considerada subversiva. En este punto es necesario entender qué valores culturales
exaltaba el Proceso de Reorganización del Nacional para entender hacia dónde se orientarían sus
políticas y cómo estarían implementadas. Un claro ejemplo de su preocupación por la acción en
el campo cultural se ve plasmado en el “Informe Especial Nº10” elaborado en octubre de 1977 por
el Estado Mayor General del Ejército. En el mismo se analiza el primer año de gestión cultural lle-
vado a cabo por el Estado y se da cuenta de los recursos con los que contaban para llevar a cabo
la tarea de “estructurar un sistema integral que niegue, en el ámbito de los MCS (medios de comu-
nicación social) el accionar subversivo y asegure la plena vigencia de la propia cultura nacional”
(Informe Especial Nº 10, 1977; citado por Invernizzi y Gocio; 2007, p.33). Dicho informe también
revela como a partir de 1976 recrudece la preocupación por el contenido de los bienes culturales,
y su regulación y contención se transforma en el motor fundamental para la implementación de
políticas de control y prohibición:
Es el Estado el que sobrelleva la responsabilidad de mantener, acrecentar y desarrollar la cultura nacio-
nal de un pueblo adoptando todas las medidas necesarias para su defensa cuando su integralidad se
ve afectada. (…) La distorsión cultural que puede provocarse trae aparejada en forma consecuente la
destrucción de la familia, y el surgimiento o acrecentamiento de características absolutamente negati-
vas, el egoísmo, la ambición, la falta de escrúpulos y de honradez, en fin la corrupción moral y espiritual
(Informe Especial Nº 10, 1977; citado por Invernizzi y Gociol, 2007:40)

Con ese problema a resolver, el Estado encararía una cruzada para regular los medios en general, a fin
de disputar el campo ideológico al enemigo subversivo, por lo que mostraron una gran preocupación
por la falta de legislación específica que permita controlar directamente los contenidos culturales.
3.1. Los mecanismos de control
Tal como describen Invernizzi y Gociol (2007:35-47), es destacable que a pesar de la importancia que
el Estado atribuyó el control de la producción cultural no hubo una centralización y coordinación
unificada de la aplicación de políticas, en cambio, esa tarea recayó en diferentes áreas de gobierno,
principalmente en el Ministerio del Interior y, en menor medida, en el Misterio de Educación. Además,
se recurrió a diversas oficinas a fin de solicitar colaboración para casos puntuales, como la Secretaría
de Cultura, el Ministerio de relaciones exteriores (en lo relativo a material cultural de importación) o
la Dirección de Culto (en caso de ser necesario evaluar el contenido de libros religiosos), entre otros.
No obstante, a pesar de que la censura se ejerció desde diferentes puntos y con una relativa falta de
organización estructural, no fue menos efectiva y logró un amplio alcance a un enorme número de
publicaciones de género variado, no solamente literatura expresamente política sino también religio-
sa, juvenil, de ficción, educativa, en otros idiomas, etc.
Además, cabe destacar que la tradición argentina de padecer atentados contra la democracia en
parte generó una suerte de estructura de control sobre la producción simbólica considerada per-
niciosa por el gobierno de facto en turno. Por lo tanto, el Estado Golpista de los años 70 no innovó
completamente en la materia sino que retomó mecanismos, decretos o legislación implementada
por sus predecesores, cuyas políticas incluyeron las primeras listas de libros prohibidos, quemas y
permiso por parte del Correo Nacional para decomisar e incinerar material que difunda la ideología
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
comunista (status quo que, en parte, fue mantenido por el gobierno democrático de 1973-76).
1
En
cuanto al tema puntual de la legislación, fue un eje de preocupación en cuanto a su desactualiza-
ción o a la falta de regulación en varios ámbitos como, por ejemplo, en la producción fonográfica.
Esa falta de coordinación del control cultural y de la promoción de los valores religiosos, naciona-
listas y familiares promovidos por la dictadura podría, fácilmente se ocupado por otro, por lo tanto
se apuntó a llenar ese vacío desde un importante número de oficinas de seguimiento y censura
(Invernizzi y Gociol 2007).
En este sentido, José Luis de Diego (2006) destaca que el accionar represivo y de vigilancia im-
plementado por la dictadura tuvo dos caras que involucraban diferentes mecanismos de acción:
“una pública que se puso de manifiesto en decisiones explícitas (decretos, resoluciones, decla-
raciones en los medios), y la oculta, solapada, ilegal, que se negaba y silenciaba en las instancias
públicas” (p. 162). Andrés Avellaneda (1986:13-14; citado en De Diego, 2006:164-165) profundiza
el análisis de la implementación de políticas de censura, dividiendo el accionar militar en cuatro
niveles: un nivel de control con visibilidad concreta, que consistió en leyes y decretos públicos en
el Boletín Oficial o medio de comunicación; un segundo nivel de menor visibilidad que incluía la
comunicación interna, el papel sin membrete, la circular y todo aquel documento que se trasmitía
en discretamente en el seno de las oficinas militares; un tercer nivel de control apoyado sobre la
amplitud y la vaguedad de los límites de las prohibiciones, que las hacía susceptibles a ser aplicada
a un sinfín de situaciones; y finalmente un cuarto nivel de control sumamente indirecto y secreto
pero, tal vez, mucho más eficaz, como las amenazas, advertencias, los “trascendidos”, las recomen-
daciones, las incursiones nocturnas, los secuestros, las desapariciones o el exilio forzado. Ese últi-
mo nivel también generaba un tipo de censura que nacía directamente de la implementación del
terror: la autocensura, que fue particularmente efectiva hacia el interior del campo cultural, mucho
más que el decreto o cualquier circular.
3.1.2. El control a los libros
Puntualmente, en el caso de los libros el control y la censura directa fue una tarea que recayó, princi-
pal aunque no exclusivamente, en la Dirección General de Publicaciones (DGP) una dependencia del
Ministerio del Interior cuya finalidad era “detectar y sancionar publicaciones, espectáculos o graba-
ciones que violen normas de distinto tipo, limitando o prohibiendo su impresión, circulación, venta,
ingreso al país, etc.” (Informe Especial Nº10, 1977; citado por Invernizzi y Gociol, 2007:33). Esta oficina
poseía la facultad de censurar publicaciones por medio de la Policía Federal Argentina y requerir
asistencia de los Servicios de Inteligencia en caso de requerir información sobre antecedentes de
autores, editores o editoriales. Por su parte, el Ministerio de Educación cumplió un rol fundamental
en la vigilancia del libro escolar, mientras que las justificaciones jurídicas para elaborar las listas de
libros prohibidos eran responsabilidad de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio del
Interior, encargada de analizar las propuestas de censura.
Esa persecución extrema representó un duro golpe para la industria editorial nacional, en
principio porque dañó al mercado local que se vio afectado por la censura directa e indirecta
impuesta y, además, por la baja en la capacidad adquisitiva de población. Por otro lado, el cam-
po intelectual fue vaciado a la fuerza y la sociedad argentina vio desterrados o en las nefastas
1 Por ejemplo, en octubre de 1974 se dictó la llamada “Ley Antisubversiva” Nº20.840 que prohibía el fomento de actividades de
cualquier actividad que “alterara el orden constitucional” y previa penas para editores o escritores, entre otros, que violaran la
norma. Y mediante el decreto 1477/74 se estableció la prohibición del ingreso al país por vía aduanera de materiales impresos
que pudieran atentar contra el sistema de gobierno. (Invernizzi y Gociol, 2007:62-64).
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
listas de desaparecidos a numerosos escritores, pensadores, editores, etc., una de las conse-
cuencias que De Diego reconoce como las de mayor visibilidad al final de gobierno militar “la
fractura del campo intelectual y literario entre los escritores que se quedaron en el país y los
que sufrieron el exilio” (2006:172).
En este marco, el sector terminó siendo incapaz de llevar adelante los grandes proyectos de anta-
ño. La dictadura impuso una lógica de trabajo chata, guiada por el miedo antes que por la creativi-
dad, la belleza o la persecución de ideales filosóficos. Además, ese trabajo guiado por el miedo iba,
en varias ocasiones, a ciegas ya que las listas oficiales de editoriales consideradas marxistas no eran
publicadas, tampoco había reglas explícitas o manuales de estilo, mientras que las investigaciones
sobre libros y escritores se realizar en completo secreto sólo notificando la prohibición efectiva de
determinada obra, de esta forma, cualquiera podía ser un “potencial infractor”. Esto partía de la preo-
cupación del gobierno de facto por la imagen de legalidad a mantener: a efectos prácticos la censura
previa era inexistente, mientras que el pánico propagado por las vías indirectas operaba maravillo-
samente propiciando la autocensura y generando una enorme eficacia a las “recomendaciones” o
“trascendidos” (Invernizzi y Gociol, 2007:64-74).
Ya hacia principios de los años 80 con los estertores de la dictadura militar también comenzaron
a aflorar los intentos de reactivar la producción cultural pero las consecuencias terminarían siendo
enormes y esas reminiscencias de destrucción serían el rasgo más propio de las políticas culturales
del Proceso de Reorganización Nacional, dado que tampoco lograron fomentar una producción de
sentido consecuente con los valores y la ideología que promovía.
4. La década de 1980: los primeros años democráticos
y el retroceso del control estatal
El extremo control ejercido por el Estado y la políticas directas aplicadas en pos de dicho rol, se re-
trotraería completamente a partir del retorno a la democracia, que devolvió la autonomía al sector
industrial privado y permitió una leve reestructuración del campo literario, no obstante, la fragilidad
en la que se encontraba el sector editorial imposibilitó una reactivación inmediata. Por otro lado, la
autonomía concedida, también se tradujo en la ausencia del fomento al consumo del libro y la falta
de protección por parte del Estado.
La primera etapa de los ochenta se caracterizó por la excesiva confianza del campo cultural depo-
sitada en gobierno elegido por voto popular del radical de Raúl Alfonsín quien asumió la presidencia
de la Nación el 10 de diciembre de 1983. Pero fundamentalmente las esperanzas renovadas se situa-
ban en “la democracia” en sí misma, ese preciado bien arrebatado que ahora parecía volver con toda
la fuerza necesaria para sanar las heridas de décadas pasadas.
Se trata ahora, en las nuevas condiciones del gobierno democrático, de recomponer un campo inte-
lectual fragmentado por las muertes, las desapariciones y el exilio. Este espacio cultural e intelectual
podrá intentar producir nuevamente un sistema de lazos que lo vincule con otras áreas de la sociedad,
especialmente, desde la izquierda, con los sectores populares. Pero, en este proceso, deberán pensarse
los problemas de nuevas formas culturales y la resolución de cuestiones tales como la de la diversi-
dad cultural, la reconstrucción del aparato educativo, la actualización de las consignas agitadas por la
reforma universitaria, el debate sobre el destino de los grandes medios de comunicación masivos y,
especialmente, la construcción de una memoria colectiva sobre los episodios de violencia y terrorismo
de Estado en los últimos diez años. (Sarlo, 1984:71)
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
En 1984 Beatriz Sarlo escribía esas palabras en la revista Nueva Sociedad y de esa forma daba cuenta de la
renovada confianza que los sectores intelectuales tenían a la recientemente recuperada democracia, que
venía a restaurar al fracturado campo cultural. Pero estado de euforia comenzó a languidecer a partir de
1986, una vez concluidos los juicios a las juntas militares y cuándo comenzaron a aparecer los primeros
signos de inestabilidad del gobierno radical. A partir de ese año, la crisis económica, política y social se
acrecentaría constantemente hasta terminar con la renuncia del presidente Raúl Alfonsín en julio de 1989.
Pero en un principio, el regreso de los exiliados y la situación política alentaban a las editoriales a enca-
rar nuevos proyectos que revivan el espíritu de la década dorada, no obstante, la situación económica del
país terminaba frenando o dificultando estas aspiraciones. Citando a Schmucler (1990), José Luis de Diego
(2006) se refiere a las dificultades puntuales que la industria editorial encontró al intentar recuperarse du-
rante la democracia: 1) La falta de reglamentación de la Ley del Libro,
2
que había sido aprobada en 1973,
impidió un correcto fomento del sector ya que esta habría, entre otras cosas, facilitado la adquisición de
insumos, reduciendo costos y reactivando la producción, pero a pesar de los pedidos de las editoriales
recién fue puesta en vigencia en el año 2001; 2) Los costos de producción y los créditos inalcanzables
trabaron la modernización empresarial generando una baja competitividad del libro argentino frente a
los internacionales; 3) La reproducción ilegal de obras fue otro golpe al sector industrial que intentaba
recuperarse, por lo tanto, en Argentina la naturalización de la cultura del “fotocopiado” comienza a arrai-
garse con fuerza en un marco de crisis económica y de ausencia de políticas de abaratamiento del precio
de tapa del libro nacional; 4) El alto costo del papel fue otro obstáculo a sortear por las editoriales, ya que
se debía trabajar con materiales nacionales pero a veces no cumplía con ciertos requerimientos, mientras
que resultaba más barato imprimir en Chile o Brasil, aún contando los gastos de transporte.
Ante este panorama, la producción librera no logró recuperarse y ganar competitividad en los
mercados internacionales, lo que significó el fin del sueño de reanimar el llamado boom del libro
argentino, que había tenido lugar entre 1962 y 1970, cuándo el país contaba con un activo mercado
interno, los escritores argentinos eran editados en múltiples idiomas y países y el libro argentino
competía en los mercados internacionales. Hacia fines de los ´80 no sólo los costos de producción
eran muy elevados, impidiendo una fluida edición de autores nacionales, sino que incluso resultaba
difícil afrontar el pago de derechos por las obras extranjeras. Finalmente, fueron las necesidades del
marketing y la búsqueda de responder a la demanda existente lo que determinó las condiciones de
producción editorial, que necesitaba ponerse en marcha nuevamente (Tosi, 2008). Una consecuencia
directa de estas nuevas lógicas de producción es la aparición, al menos en la industria local, del libro
“novedad” entendido como un producto efímero y la antesala a la renovación constante de catálogos
que será propia de los años 90. Además, comienzan a aparecer los primeros capitales extranjeros
interesados en el mercado de lectores argentino, inicialmente se trató de editoriales educativas y es
destacable la llegada del Grupo Planeta a través de alianza con Sudamericana.
5. Los vientos de cambio de los años 90
Más allá de la coyuntura nacional, la década de 1990 estuvo atravesada por grandes cambios tecno-
lógicos, sociales, culturales y económicos que reconfiguraron los paradigmas productivos de las in-
dustrias culturales y transformaron sustancialmente el mercado a nivel internacional. En este marco,
2 Ley 25.446 de Fomento del Libro y la Lectura, que exime del pago del IVA todas las etapas de producción y comercialización
de libros y elimina las barreras de importación y exportación para la industria editorial, entre otros puntos. (Sancionada el 27 de
junio 27 de 2001 y promulgada parcialmente el 25 de julio de 2001)
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De Mateo y Bergés (2005) hacen hincapié en la importancia del actor político como elaborador de
políticas específicas que acompañaron el replanteamiento del modelo de negocios de la industria de
la comunicación:
Los gobiernos nacionales y supranacionales han promovido la desregulación de diversas actividades
(telecomunicaciones, televisión, radio) con el fin de facilitar la entrada de capitales privados en los me-
dios de comunicación y entretenimiento y en las telecomunicaciones, y de que puedan actuar como
empresas privadas multinacionales en un mercado global. Así, el Estado ha ido dejando su papel de
empresario y agente que intervenía en esas industrias y se ha convertido casi exclusivamente en re-
gulador, para permitir los procesos de cambio que les permita actuar en un mercado competitivo. (De
Mateo y Bergés, 2005:3)
De esta manera, podemos encontrar en los años 90 formas de redefinición de las relaciones entre el
Estado y el sector privado, que reconfiguran las formas de elaborar políticas aplicadas a la industria
de la cultura y a la regulación del funcionamiento de los mercados. En el caso particular de Argentina,
es necesario enmarcar dichas trasformaciones en la coyuntura económica del país y en los nuevos
hábitos de consumos culturales de la población. Tal como describen Mastrini y Becerra, las diferentes
crisis económicas argentinas que tuvieron lugar a lo largo de las últimas décadas, devinieron en la
resignación del consumo de bienes culturales por parte de las familias, en busca de reducir gastos y
para adaptarse a los avatares financieros. No obstante, este país siempre se caracterizó por mostrar
un alto nivel de consumo (generalmente concentrado en las grandes ciudades como Córdoba, Rosa-
rio, Buenos Aires, etc.) de productos tales como la prensa escrita y la TV paga que, a pesar de ir dismi-
nuyendo gradualmente, es de los más elevados de Latinoamérica junto a Brasil y Uruguay (Becerra y
Mastrini, 2009:59-65). Además, la expansión de la industria de las telecomunicaciones y de Internet
abrió otro foco de consumo hasta entonces poco explorado, mientras que la crisis económica gene-
raba que descienda la compra de libros o discos, entre otros bienes culturales.
5.1 El ingreso de capitales trasnacionales a la industria editorial
Durante la década de 1990 las industrias culturales argentinas en general comienzan a registrar una
creciente concentración de la propiedad en grandes conglomerados empresariales y el aumento de
la presencia de capitales trasnacionales principalmente a partir de la Reforma del Estado. En este
marco, Guillermo Mastrini y Martín Becerra (2009) proponen que el desarrollo de las tecnologías de la
información también genera cambios en la producción industrial, en la reproducción, la distribución
y en los hábitos de consumo. Por otro lado, el mercado de consumidores se encuentra signado por
las determinaciones típicas de una sociedad estratificada supeditada a los sucesivos y cíclicos contex-
tos de crisis económica que influyen en el acceso y la circulación de bienes culturales, por lo tanto,
los grandes grupos constituyeron el sector más capacitado para afrontar los riesgos de amplio pero
inconstante mercado argentino.
En el caso particular de la industria del libro las reestructuraciones económicas de los años 90 ge-
neraron una fuerte concentración de mercado, que terminó controlado por cuatro grandes grupos
editoriales que fueron consolidándose durante el trascurso de la década mediante fusiones y absor-
ciones de las empresas tradicionales argentinas. Una vez concretadas las fusiones, el primer lugar en
ventas, controlando un 20% del mercado, quedó en manos del grupo español Planeta (propietario,
entre otras, de Seix-Barral, Ariel, Espasa-Calpe y de Editorial Emecé), el segundo lugar lo ocupa Suda-
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
mericana que desde 1998 es dirigida por Random House Mondadori (propietario de Lumen, Grijalbo
y Plaza y Janés); luego siguen los grupos Prisa-Santillana (Alfaguara, Aguilar y Taurus) y desde 1991
el grupo colombiano Norma (editorial Tesis y Kapelusz). Mientras que, en cuanto a la distribución
espacial, no se registraron grandes cambios ya que siempre fueron las grandes ciudades las que con-
centraron el mayor número de industrias culturales.
3
Este escenario comenzó a configurarse durante los años 80 con el ingreso de las primeras edito-
riales educativas extranjeras al país, pero es recién entre 1997 y 2000 que se concretan las fusiones
y absorciones más importantes. En efecto, el primero en arribar al país de los grandes grupos que
hoy por hoy controlan el 75% del mercado editorial fue el colombiano Norma, que en 1991 compró
Editorial Tesis y en 1994 Kapelusz. Por su parte, el grupo español Planeta desembarcó en Argentina
en 1984 con una alianza con Editorial Sudamérica (que por entonces todavía pertenecía a capitales
nacionales) que se disolvió en los noventa y comenzó con la ampliación del grupo incorporando a
las editoriales Seix Barral, Ariel, Espasa Calpe, Crítica, Temas de Hoy, Destino, Martínez Roca, hasta en
el año 2000 cuando finalmente concretó la compra de Emecé. Por su parte, Editorial Sudamericana,
que continuaba siendo la última editorial nacional con capacidades competitivas frente a los grandes
conglomerados, fue adquirida en 1998 por la alemana Random House Mondadori (también integra-
da por capitales españoles pero la mayoría de las acciones pertenecen al grupo alemán Bertelsmann)
y comienza a integrar el grupo compuesto también por Lumen, Mondadori, Grijalbo y Plaza & Janés.
Finalmente, el grupo español Prisa Santillana adquirió, también a fines de la década, las editoriales
Aguilar, Altea, Tauris y Alfaguara (Botto, 2006).
Es destacable que durante esta década la industria librera registra un crecimiento productivo sos-
tenido, con intervalos de caída durante los años de crisis económica en el país. En este sentido, cabría
preguntarse cómo el ingreso de capitales extranjeros influyó en el incremento de la producción. Un
aspecto a tener en cuenta es que los capitales trasnacionales que ingresaron al país no se destinaron
a la instalación de nuevas editoriales o al desarrollo de otro eslabón de la cadena productiva sino que
se orientó a la inversión en la estructura industrial previamente existente en el país, lo que permitió
un reaprovechamiento de activos fijos, recursos humanos, derechos, catálogos, etc. situación que
también implicó una disminución del riesgo de inversión:
Si la apertura a los mercados mundiales alienta el ingreso de capitales extranjeros y las importaciones,
la convertibilidad a la vez constituye una autolimitación del Estado, en tanto lo obliga a mantener una
reserva de dólares equivalente a la cantidad de los pesos circulantes, para asegurar el cumplimiento de
los compromisos externos. Esto, a su vez, incentiva inversiones de capitales extranjeros, de “capitales
volátiles, inversiones que se presentan como “seguras” en tanto hay crédito disponible. En contraposi-
ción, la política económica no favorece la producción ni existen, en general, reintegros a las exportacio-
nes, por lo tanto, la inversión extranjera directa (orientada a la producción) será menor, y sus premisas
serán: el aprovechamiento de los recursos materiales ya existentes en las empresas adquiridas, la repro-
ducción de los costos en la producción (desde la importación de maquinarias en insumos, hasta la re-
ducción de personal facilitada por la flexibilización laboral) y el escaso margen de ganancias destinado
a la reinversión. (Botto, 2006:210-211)
3 Para dar cuenta del panorama existente, según el ministerio de Cultura de la Nación y la Cámara Argentina del Libro (CAL),
existen en el país alrededor de trescientas editoriales que se concentran geográficamente en Capital Federal y Gran Buenos
Aires (el 80%) y el resto se distribuyen en otras grandes ciudades como Córdoba y Rosario. Durante el año 2010, el 65% de los
títulos registrados en el ISBN y el 75% de los ejemplares producidos, se realizaron por editoriales de Capital Federal. Mientras que
un 13% de títulos con un 20% de ejemplares producidos pertenecieron a editoriales del Gran Buenos Aires. Minoritariamente le
siguen Córdoba (5,1%) y Santa Fe (3,2%). (CEDEM, CAL, 2011).
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Políticas editoriales argentinas entre 1976-2001: un análisis del rol del Estado como regulador de la industria del libro
Por lo tanto, el sector editorial continúo en marcha luego de los cambios en la propiedad de las casas
tradicionales, situación que puedo haber favorecido la adaptación al nuevo escenario, garantizando
una gran rentabilidad para los grupos internacionales, en relación a una inversión relativamente baja.
Por otro lado, siguiendo la propuesta de Naciff (2006), cabe diferenciar las políticas editoriales de los
grandes grupos, de las desarrolladas por las editoriales independientes para competir en el mercado
concentrado. Éstas últimas generalmente no compiten directamente con sus pares o con los gigan-
tes sino que aprovechan los nichos de mercado, las novedades de pequeños autores nacionales, los
mercados de lectores cautivos, etc. Por otro lado, las grandes casas, guiadas por la lógica del mercado
suelen tomar decisiones guiadas por los principios de la renovación y de la producción basada esen-
cialmente oferta-demanda. Se trata, por ejemplo, del “best seller” promocionado en medio de gran-
des estrategias de marketing y en medio de tiradas con una cantidad reducida de ejemplares y suce-
sivas reimpresiones. Este tipo de estrategia aplicada por estos grandes grupos ha sido calificada por
Malena Botto (2006) de invasiva en la medida en que buscan difundir masivamente sus productos
compitiendo, principalmente, entre pares. En este sentido, se observa el aumento de las estrategias
de competitivas para desplazar a las editoriales rivales, recurriendo a mecanismos de distribución y
comercialización que restan “especificidad” al libro al depositarlo en quiscos, supermercados, cade-
nas de librerías multifuncionales y cadenas discográficas, etc.
Otro aspecto a destacar es la popularización de la tercerización de instancias de la cadena produc-
tiva para reducir costos, provocando por ejemplo, cierres de talles de impresión y desespecialización
de oficios tradicionales vinculados a la industria librera.
Para resumir, puede decirse que durante la década de 1990 se profundiza la retrotracción del Es-
tado como regulador y promotor del sector editorial, cediendo espacio de la elaboración de políticas
a los grandes grupos, quienes manejan reglas de competencia basadas en la lógica mercantil. Sin
embardo, Botto (2006) destaca que tampoco es prudente encasillar o demonizar a las grandes edito-
riales como liquidadoras de novedades en quioscos, o importadores de “best sellers” internacionales.
De hecho, parte de la estructura heredada de las editoriales tradicionales fue un nutrido grupo de
editores y de autores exponentes de la literatura contemporánea