ASIGNATURA:

NIVELES DE GOBIERNO

PROFESOR:
MARCOS HERNNDEZ ROJO

ALUMNO:
ALBERTO ESPINOZA GUZMN
MATRCULA:
05-003-2871

TRABAJO FINAL DE CERTIFICACIN DEL SEMESTRE
2011-1: PROPUESTA DE INVESTIGACIN
EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL EN LA
IMPLEMENTACIN DEL PROYECTO DEL TREN SUBURBANO SISTEMA 1
DENTRO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DE LAS
UNIDADES DE GOBIERNO



1
El papel de la administracin municipal en la implementacin del proyecto
del Tren Suburbano Sistema 1 dentro de las relaciones
intergubernamentales de las unidades de gobierno.
Alberto Espinoza Guzmn
05-003-2871

Cambios en el entorno, transformaciones en la gestin gubernamental de la
ZMCM
Olas de Lima afirma en La evolucin de la gestin pblica: La Nueva Gestin
Pblica que uno de los aspectos decisivos a considerar para analizar los modos de
gestin del sector pblico debe ser el constante cambio del entorno, pues ante los
cambios recientes del ltimo cuarto del siglo XX y en los albores del XXI se ha vuelto
ms complejo ya que la internacionalizacin de los mercados industriales, comerciales
y financieros provoca problemas de coordinacin administrativa (Olas, 2001: 7)
exponiendo las debilidades de la estructura administrativa estatal que hasta los aos
setenta estaba determinada por el modelo econmico de la Economa de Bienestar, con
una intervencin estatal en casi todos los mbitos de asignacin de recursos para la
poblacin con un aparato burocrtico rgido y grande.
Con relacin a la administracin de la Zona Metropolitana de la Ciudad de
Mxico (ZMCM) reconocida como metrpoli desde los aos cincuenta del siglo XX, la
vida de sus habitantes se complejiz poco a poco con el surgimiento de diversas
problemticas como la necesidad de mayores espacios para habitar, mayor demanda
de transporte, la contaminacin provocada por la acelerada industrializacin de la
Ciudad de Mxico hacia los sesenta y su explosivo crecimiento demogrfico e
importancia econmica durante las dos dcadas siguientes (Duhau, 1998: 127-192;
Garza, 1988: 19-41), dichas problemticas tambin requirieron cambios en la forma de
administrar y gestionar los servicios pblicos por diversos niveles de gobierno y
unidades administrativas.
Exponiendo un reto para los gobiernos que integran la ZMCM en el
planteamiento de soluciones en trminos de espacios para habitar (vivienda),

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facilidades de movilidad de habitantes entre grandes distancias para acceder a centros
laborales o escolares (transporte), as como promover las facilidades para que se creen
los suficientes fuentes de trabajo para que la poblacin en aumento tuviera acceso a un
trabajo (empleo), por ejemplo; adems de otros problemas que surgieron a partir del
proceso de metropolizacin del centro del pas (en fase de megalopolizacin hoy da)
como los relacionados con la temtica ambiental por ejemplo. (Negrete, 1995: 19-46)
En trminos de administracin gubernamental, en la ZMCM confluyen varios
niveles de gobierno para la administracin de las diferentes entidades que la integran,
en primer lugar est el Gobierno de la Ciudad de Mxico y el Gobierno Federal en
algunos aspectos (al ser sede de los poderes de la Unin) a cargo del Distrito Federal
(en sus 16 delegaciones) y el Gobierno del Estado de Mxico para la administracin de
dicha entidad en lo concerniente a los municipios considerados conurbados (que son
58), y tambin el Gobierno del Estado de Hidalgo con el municipio de Tizayuca dentro
de la ZMCM. (SEDESOL-CONAPO-INEGI, 2007: 65-71)

Administrar un territorio ms all de los lmites jurdico administrativos, el reto de
las relaciones intergubernamentales (RIG) en la ZMCM
Partiendo de esta pequea descripcin de la ZMCM y su forma de administrarla,
el problema de investigacin que se propone en este trabajo ser el papel que juegan
los municipios dentro de la negociacin entre unidades gubernamentales durante
el diseo y la implementacin del proyecto del Tren Suburbano, tratando de
identificar las interacciones y la importancia que tiene el municipio en las
negociaciones, as como sus limitaciones tanto jurdicas como administrativas.
Para abordar este problema, primero hay que exponer un par de conceptos que
sern referentes para esta investigacin: Relaciones intergubernamentales y Nueva
Gestin Pblica. Para esto hay que responder a grosso modo la cuestin de la
posibilidad de un proyecto como el tren suburbano en la metrpoli del centro del pas, la
ZMCM.
Se puede afirmar que ante un problema complejo compartido entre diversas
instancias gubernamentales como lo es el de brindar el servicio de transporte a los

3
habitantes que a diario transitan del Edomex hacia el DF y viceversa (por cuestiones
laborales, escolares o comerciales, por ejemplo), procesos como el de la expansin
urbana y crecimiento poblacional durante el ltimo tercio del siglo XX, as como el
aumento de los tiempos de traslado entre el centro laboral o de estudios y el hogar en la
ZMCM aunado al aumento de motorizacin, han provocado que los gobiernos de cada
una de estas entidades definan el problema de la movilidad y la necesidad de nuevas
formas de transportar a la gente, como una prioridad en los ltimos aos bajo las
directrices de la eficiencia en trminos de la reduccin de los tiempos y reconociendo
la necesidad del cofinanciamiento pblico-privado para darle viabilidad al proyecto de
los trenes suburbanos ante los recursos limitados del sector pblico para financiar
completamente un proyecto de este tipo.
En este aspecto en el marco del Programa Nacional de Infraestructura 2007-
2012 (PNI) del gobierno federal se ha dado una mayor relevancia al tema del transporte
masivo en las zonas metropolitanas del pas con la implementacin de los sistemas de
tren suburbanos 1,2 y 3 con la rehabilitacin de la infraestructura ferroviaria existente y
el eventual desarrollo de nueva en la bsqueda de una mejor interconexin tanto de
vas de comunicacin como de tipos de transporte presentes en las zonas
metropolitanas del pas en trminos de pasajeros como de mercancas, teniendo en la
reduccin de los tiempos de traslado entre centros de trabajo o estudio con el hogar de
los habitantes uno de los principales objetivos. (PNI, 2007: 57-67)
De esta manera bajo el lineamiento general del PNI con preponderancia en el
tema del transporte ferroviario para la ZMCM se pone en marcha una maquinaria
institucional entre las diversas dependencias del DF, EdoMex y Gobierno Federal que
se tienen que interrelacionar y coordinar en el tema, algunas de estas son: la Secretara
de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL),
BANOBRAS, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), CONAGUA, dentro del
nivel federal; en el mbito de la competencia estatal se encuentran por una parte el
Estado de Mxico con dependencias como Junta de Caminos del Edomex, la
Secretara de Comunicaciones del Edomex con la Direccin de vialidad, la Secretara
de Desarrollo Metropolitano; por otra parte est el Gobierno del Distrito Federal con la
Subsecretara de la Coordinacin Metropolitana que a su vez funge como Enlace

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Gubernamental en Asuntos Metropolitanos, la Direccin General de Planeacin de la
Secretaria de Transporte y Vialidad (SETRAVI), por ejemplo.
Derivado del PNI 2007-2012, el esquema de financiamiento que se delinea es el
de la participacin del sector privado como socio para el incremento y la modernizacin
de la infraestructura del pas (PNI, 2007:27). Para el desarrollo de esta investigacin es
conveniente exponer que PNI se deriva de los lineamientos generales planteados en el
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) y que para efectos de este trabajo se
identifica al Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo derivado del PNI como
un instrumento del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) con el que se
coordinaran los proyectos del tren suburbano previamente contemplados en el PND.
Desde la perspectiva terica de las relaciones intergubernamentales, se puede
argumentar que la implementacin de esta poltica pblica en materia de transporte a
escala metropolitana, hace uso de una creciente interrelacin entre funcionarios y
dependencias de distinto orden de gobierno conformando una red de interconexiones. Y
se puede hablar de relaciones intergubernamentales (RIG) pues, retomando la
definicin que Robert Agranoff (1997: 127) retoma de Anderson (1960), define a las
relaciones intergubernamentales como: un importante contingente de actividades o
interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial
de actuacin.
Dichas interacciones surgen (para el caso de Tren Suburbano) con una serie de
vnculos proyectados desde el gobierno federal con los lineamientos establecidos en el
PNI, donde el papel de las relaciones entre la Federacin a travs de la SCT (mas otras
secretaras de estado) y especficamente con el Programa de Apoyo Federal al
Transporte Masivo buscando la coordinacin para atender dicho programa en el centro
del pas con el Estado de Mxico a travs de la Junta de Caminos y la Secretara de
Comunicaciones de dicho estado.
Hay que destacar que tambin se hace nfasis desde el gobierno federal en
aumentar y promover la participacin de la Iniciativa Privada en materia de desarrollo
de infraestructura a travs de la inversin del tipo mixta, en este sentido retomando de
nuevo a Agranoff (1997: 126), en trminos de las RIG se dice que dentro de un
sistema nacional de gobierno como tambin se le pueden ver a las RIG en su mxima

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extensin, una multiplicidad de instituciones tanto pblicas como privadas intervienen
en la ejecucin de los mismos programas (o polticas pblicas), la empresa CAF sera el
ejemplo en nuestro caso de estudio, pues es la que ha ganado la licitacin para
administrar el Sistema 1 del Tren suburbano a 25 aos..
En trminos de las RIG tambin se pueden identificar las 5 caractersticas
propuestas por Wrigth (quien es tambin citado por Agranoff) en esta red de
interrelaciones de multiplicidad de actores, pues se trasciende la actuacin territorial
reconocida (1 caracterstica) en la constitucin de cada uno de los actores
gubernamentales que son convocados en un primer momento, al retomar a diversas
secretarias de estado federales y estatales, lo que habla, al menos de una relacin
entre dos niveles de gobierno (Federal y estatal), donde el nmero de unidades de
gobierno involucradas en las RIG parece estar creciendo( Agranoff, 1997: 126) o al
menos es extenso.
Por otra parte, el elemento humano (2 caracterstica) se hace presente pues las
relaciones se dan entre funcionarios de diversas unidades de gobierno y no slo entre
dos niveles de gobierno, incluyendo tambin a actores privados como la empresa CAF
que gan la licitacin para la administracin de el sistema 1 del Tren Suburbano.
Una 3 caracterstica que enuncia Wrigth, es que las relaciones entre los
empleados pblicos de esas unidades de gobierno suponen continuos contactos e
intercambios de informacin y puntos de vista, en este caso mientras la SCT funciona
como ventanilla nica validando estudios y dando asesoras para los proyectos;
evaluando y autorizando la factibilidad tcnica, tambin ofrece anlisis de demanda y
estructura de costos, revisando y aprobando el esquema tarifario, el sistema de cobro y
reglas de aplicacin, as como el esquema financiero y el plan de negocios, la
SEDESOL y SEMARNAT se centran en la evaluacin tcnica y ambiental de los
proyectos, en tanto que el Fonadin apoya financieramente los estudios de vialidad
operativa y financiera de los mismos.
La 4 caracterstica se refiere a la potencial participacin de cualquier actor que
tenga una mnima participacin en los procesos intergubernamentales en la toma de
decisiones y que afecten a estas. En este sentido por ejemplo, si bien en un principio se
contemplaba una relacin entre la federacin y el Estado de Mxico a travs de sus

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secretarias, con la participacin de la IP, a lo largo de la implementacin surgen
algunos problemas provocados por las llamadas obras inducidas, en las que en
trminos de permisos por otorgar se posponen fechas de ejecucin y por lo tanto se
toman nuevas decisiones, ejemplo, los permisos que tiene que otorgar CONAGUA.
Y la 5 y ltima caracterstica se refiere a una dimensin poltica, pues existen un
conjunto de intenciones y acciones (o inacciones) de los empleados pblicos, as como
consecuencias de dichas acciones(Agranoff, 1997: 128). Al respecto se puede
argumentar que la implementacin de la poltica pblica en cuestin en algunas
ocasiones puede estar sujeta al tiempo electoral, o si el permiso de alguna dependencia
de algn nivel de gobierno puede trabar la ejecucin con fines polticos lo har,
mientras este en una posicin estratgica, retomara el mismo ejemplo de la CONAGUA
para otorgar los permisos de construccin en el caso de algunos puentes.

De las RIG al uso de las herramientas de la Nueva Gestin Pblica (NGP) y la
integracin de la Iniciativa privada como un elemento ms en las RIG
En el objeto de investigacin tambin existe otro tipo de elementos que nos
hablan del uso de una perspectiva de la Nueva Gestin Pblica (NGP) y que va ms
all de la participacin de los privados en el financiamiento del proyecto del Tren
Suburbano o la adopcin de un esquema de administracin privado, de parte del sector
pblico, aunque bueno, este tipo caractersticas ya dice mucho acerca del esquema de
administracin y financiamiento que se busca implementar con el desarrollo de un Tren
suburbano para la metrpoli ms grande del pas y de los cambios en los procesos de
la Administracin Pblica, pues se contemplan desde el PNI 2007-2012.
La NGP se caracteriza por construir un cuerpo de conocimientos y tcnicas para
el sector pblico, orientndolo hacia el rendimiento y resultados (Olas, 2001: 8), a
travs de la introduccin de tcnicas de la gerencia privada para adaptar su
funcionamiento y actuar en trminos de eficacia, eficiencia y calidad (Nieto, 2007: 215-
227).
Al respecto en el PNI (2007-2012) se argumenta la modernizacin de la
infraestructura del pas con la intervencin del sector privado principalmente para

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aumentar la cobertura, calidad y competitividad en este sector estratgico para el
desarrollo nacional (PNI, 2007: 4) a travs de esquemas de financiamiento mixto, con
formas de administracin similares a las del sector privado.
Si bien tres de los elementos que se buscan con este plan son la cobertura,
calidad y competitividad entre regiones a travs de diversos servicios, el caso del
desarrollo de la infraestructura ferroviaria es el sector con ms relevancia para dicho
programa pues trata de rehabilitar un medio de transporte que fue reemplazado a los
largo del siglo XX por otros medios de transporte ms eficientes en cuanto a rapidez y
movilidad, tratando de rehabilitarlo y darle un nuevo sentido en trminos polticas de
movilidad urbana.
Uno de los puntos que deja ver un cambio est determinado por la mejora en la
planeacin, preparacin, administracin y ejecucin de los proyectos, incorporando las
mejores prcticas y estndares en la materia (PNI, 2007: 27) en este objetivo dentro del
apartado de la visin a largo plazo se refleja la definicin de cmo se tienen que
enfrentar los retos en materia de infraestructura orientados a principios de calidad,
eficacia y resultados (Nieto, 2007: 219-222).
Con la implementacin de un transporte de corte metropolitano, la introduccin
de nuevas tecnologas de punta es otro de los elementos que denotan cambios en la
manera de proveer un servicio pblico como el transporte, en trminos de la nueva
gestin pblica. Tratando de buscar una definicin acerca de la NGP, Cabrero (2009)
reconoce que es difcil encontrar una definicin clara y consensuada de lo que es la
NGP, sin embargo, plantea que se pueden identificar algunas caractersticas que
pueden ser definidas dentro de la NGP, si bien reconoce poco ms de 6 tipos de
clasificaciones de reformas tipo NGP, para fundamentar este trabajo asumir las
caractersticas que Cabrero retoma de la propuesta por la OCDE (1995):
1. Devolver autoridad y otorgar flexibilidad
2. Asegurar el desempeo, el control y la rendicin de cuentas
3. Desarrollar la competencia y la eleccin
4. Proveer servicios responsivos a los ciudadanos
5. Mejorar la gerencia de los recursos humanos
6. Optimizar la tecnologa de la informacin

8
7. Mejorar la calidad de la regulacin
8. Fortalecer las funciones de direccin del gobierno central (Cabrero, 2009:
308-311)
Guillermo Cejudo, plantea que en el caso mexicano, la NGP como tal no ha sido
el objetivo inicial a pesar de los cambios administrativos en aos recientes, al respecto
reconoce dos lapsos: 1 con el programa de modernizacin de la APF y un segundo
lapso a partir de la llegada al poder presidencial de Vicente Fox y su gabinete
empresarial, en el que se marca ms los trminos de la administracin orientada hacia
la gestin privada en cuanto a la cultura organizacional, motivacin, planeacin
estratgica, excelencia, calidad total, y reingeniera (Cejudo, 2009: 131-160), entre los
principales cambios en la administracin panista con respecto a la ultima administracin
federal prista.
Ligando todo esto lo podemos complementar con lo que propone la empresa
CAF al brindar el servicio del Tren Suburbano como una infraestructura orientada a dar
servicios de calidad, con instalaciones diseadas con los ms altos estndares de
seguridad, mxima seguridad y el mejor servicio, con la implementacin de tecnologa
de punta como: un control maestro, cmaras de seguridad en los andenes, Cetrams de
interconexin con diferentes tipos de transporte pblico, la utilizacin de tecnologa para
el acceso y cobro del pasaje, adems de la bsqueda del confort y la comodidad de los
pasajeros con vagones equipados con calefaccin y aire acondicionado, con horarios
diseados segn la afluencia del trfico de pasajeros.
1

Esta manera de tratar al ciudadanos como un cliente, al brindarle un servicio de
calidad, que a su vez esta proporcionado por una empresa privada que en
cofinanciamiento con el sector privado es un ejemplo de la tendencia en
implementacin de polticas pblicas en trminos que rebasan a ms de un nivel de
gobierno y mltiples unidades gubernamentales.
2


1
El Tren suburbano de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico en:
http://www.estadodemexico.com.mx/especiales.item.6/tren-suburbano-de-la-zona-metropolitana-del-valle-de-
mexico.html , consultado el 15 de mayo de 2011
2
ibidem

9
Hoy en da, con la implementacin de una poltica pblica de transporte a escala
metropolitana, se puede analizar la forma como se interrelacionan mltiples actores y
la forma de gestionar o administrar la poltica pblica para implementarla y dar
viabilidad a un proyecto como el Tren suburbano, con los consensos entre diferentes
unidades gubernamentales y con el desarrollo de herramientas de la NGP que van
desde el esquema de financiamiento, administracin, hasta la visin de cmo se tiene
que brindar el servicio pblico por un ente privado.
El anlisis de lo que pasa con los gobierno municipales en estas interacciones es
de vital importancia ya que son una pieza clave en la implementacin de las polticas
que terminan afectando su espacio de su accin gubernamental, por otra parte la
manera en la que intervienen podra explicar en parte la consolidacin y xito de un
proyecto como lo es el tren suburbano, a pesar de que esta delineado desde un plan
federal, ya que al ser un actor mas de esta serie de interconexiones, tambin tiene una
posibilidad de influencia en cualquier momento tanto del diseo como de la
implementacin de las polticas publicas que necesitan de las RIG.














10
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