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BREVES APUNTES SOBRE ALGUNOS ENFOQUES DEL ESTADO

César Barrantes 

Presentación

El presente documento contiene una breve conceptualización del estado, de la política


pública y de la burocracia como elementos esenciales para comprender el funcionamien-
to general del aparato del Estado.

El propósito que se persigue es que sirva como documento de análisis y reflexión en tor-
no a:
1. La relación que se establece entre política y administración, para captar la importan-
cia que tiene tomar en cuenta tanto el criterio técnico en el momento de definir las
políticas públicas.
2. La Ley Marco como instrumento técnico-político para impulsar el desarrollo regio-
nal. Se quiere generar una reflexión en torno a la naturaleza y alcances de este ins-
trumento dentro de las posibilidades y limitaciones del proceso de la planificación
negociada.

El documento es eminentemente teórico, preparado con base en libros y artículos que


desarrollan los temas incorporando elementos en torno a la teoría del Estado contem-
poráneo. En este sentido es un documento de trabajo para apoyar el análisis y la re-
flexión.

I. Consideraciones acerca del estado capitalista y sus funciones

Existen diferentes concepciones acerca del estado capitalista y de sus funciones. Una de
ellas señala que “el Estado tiene la función particular de construir el factor de cohesión


Profesor investigador asociado de la Universidad de Costa Rica.
de los niveles de una formación social”1. Se conceptualiza como un aparato que ordena,
organiza y regula el equilibrio del sistema.

Por otra parte, se señala también que la función de orden del Estado significa que es
una organización que pretende mantener las condiciones de producción y de existencia
de una sociedad, aludiendo que representa el interés general de la misma y no intereses
particulares de grupos o individuos.

Esa función general de mantener el orden y la cohesión nacional se torna efectiva por
medio de diversas funciones específicas que se ejercen en los niveles de formación so-
cial:

1) Función técnica-económica de regulación y participación directa en el proceso pro-


ductivo.

Ejemplos de esta función los constituyen:

 La participación del Estado en la producción y distribución de energía eléctrica, co-


mo insumo básico para el proceso productivo, a través del instituto Costarricense de
Electricidad.

 La creación de obras de infraestructura que sirven de apoyo para la producción de


bienes y servicios, a través de instituciones gubernamentales como el MOPT, ICE,
ICAA.

 Mantenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo necesaria en el proceso produc-


tivo del país, suministrando servicios de bienestar social, por medio de instituciones
públicas tales como: el Ministerio de Salud, Ministro de Educación, el Ministro de

1
El término formación social se refiere a una sociedad particular en un momento de su evolución históri-
ca. En ella coexisten diversos modos de producción, bajo el dominio de uno que organiza las relacio-
nes entre ellos. El concepto modo de producción indica la presencia de varios niveles en la realidad so-
cial: el económico, el jurídico-político y el ideológico. Estos se relacionan entre sí y forman una totali-
dad estructurada y jerarquizada, determinada en última instancia por el nivel económico. Ver Poulant-
zas, Nicos. Poder Político y Clases Sociales en el Estado Capitalista, Cuarta Edición, México Siglo
XXI, 1972, pág.43.
Trabajo y Seguridad Social, el Patrono Nacional de la Infancia, el Instituto Mixto de
Ayuda Social.

 La creación de la Corporación de Desarrollo (CODESA) que introduce un carácter de


empresario al Estado. Este participa directamente en producir bienes.

2) Función ideológica-valorativa a través de la cual desarrolla mecanismos instituciona-


les de reproducción formal de las relaciones sociales vigentes.

Ejemplos:

 El sistema educativo formal (enseña primaria y secundaria) legitima el sistema políti-


co vigente, garantizado su reproducción y continuidad.

 Los medios de comunicación estatal suministran información que no atente contra los
valores sobre los cuales se cimienta el sistema político vigente: democracia social,
derecho a la propiedad privada, libertad individual.

3) Función de carácter coactivo-legal, monopolio de la fuerza policial y militar para la


realización física de la dominación.

Ejemplos:

 Existencia de la Guardia Civil y de la Guardia Rural como cuerpos que resguardan la


seguridad y la libertad del individuo, asimismo mantenedores del orden.

 Leyes, normas y reglamentos que organizan y limitan el funcionamiento del aparato


público, tales como: Ley de Administración Pública, Ley de Equilibrio Financiero,
Ley de Autoridad Presupuestaria, Ley de Creación del Sistema de Planificación Na-
cional.

El proyecto de ley de creación del Subsistema de Planificación y Coordinación Regio-


nal de ser aprobado constituiría un instrumento para que el Estado ejerza su función co-
activo-legal al someter a una serie de lineamientos a las instituciones públicas regionali-
zadas.

4) De orden administrativo y previsor del curso probable de los acontecimientos.

Ejemplo:

 El Ministerio de Planificación como institución a la cual le corresponde proveer, pla-


near, proponer, coordinar y evaluar la realización de las actividades socioeconómicas
que afectarán el desarrollo global del país.

Ello supone realizar estudios técnicos que permitan, por medio del manejo de informa-
ción pertinente, contribuir a una toma de decisiones mas acertada por parte del Estado
en lo que a la formulación y ejecución de políticas públicas se refiere.

Aparataje del estado

Las instituciones consideradas desde el punto del poder deben ser referidas a las clases
sociales que detentan el poder. Para ejercer el poder de las clases sociales existen institu-
ciones específicas que constituyen centros de poder, siendo el Estado el centro de ejerci-
cio del poder político2. Tales instituciones poseen autonomía y especialidad estructural.

El aparato del estado esta constituido por:

1. El lugar que ocupa el estado en el conjunto de estructuras de una formación social


(funciones técnico-económicas, política, ideológica).

2. El personal del estado, los cuadros de administración.


La capacidad del estado de cumplir con las tareas que les son transmitidas depende del
aparato de que dispone para ello: El aparataje estatal encarna la interrelación que man-
tiene con la sociedad y refleja las incoherencias y contradicciones que caracterizan a esa
interrelación, lo cual da origen a insuficiencias y deformaciones de los órganos del esta-
do3. El aparato estatal se ve sometido a una serie de exigencias funcionales contradicto-
rias que se reflejan en la estructura y funcionamiento de manera que reduce su capaci-
dad reguladora.

El estado periférico, plantea Evers (1979), funciona en forma fragmentada y a través de


continuas intervenciones contradictorias entre sí cuyos resultados nunca concuerdan
plenamente con los fines perseguidos4. Señala que las exigencias contradictorias reper-
cuten en una diversidad de dependencias, cada cual con tareas específicas y criterios
propios.

Por ejemplo, cada institución pública tiene objetivos particulares dentro del aparataje es-
tatal dado que le han sido atribuidas tareas específicas. Asimismo, la diferenciación y es-
pecialización que surge conlleva a que cada entidad quiera imponer criterios particula-
res.

Así las dependencias ligadas a sectores hegemónicos de la economía estarán mejor do-
tadas de recursos que aquellas otras que se dediquen a tareas no relevantes para sus in-
tereses. Por ejemplo el Centro para la Promoción de Exportaciones e Inversiones
(CEMPRO) actualmente ocupa un lugar importante dentro de la política estatal.

En razón de que el estado mantiene una intervención permanente en la actividad socioe-


conómica surge una multiplicación y heterogeneidad de sus órganos acorde con las fun-
ciones que deben realizar. De tal heterogeneidad surge cierta incoherencia que, aunque
necesaria genera confusión, órdenes contradictorias, duplicidad de tareas, poca coordina-
ción y nuevos problemas.

Esta situación disminuye la capacidad reguladora del estado por lo que se tiende a solu-
cionar el problema fortaleciendo la instancia central de las decisiones, lo cual trae como

2
Poulantzas define institución como un sistema de normas o de reglas socialmente sancionadas. Ibid cita
1, pág. 140.
3
Tilman, Evers. El Estado en la periferia capitalista, México, Editorial siglo XXI, 1979, pág. 168.
4
Ob. Cit. Pág 169
consecuencia que los niveles inferiores no puedan tomar decisiones en tanto que las ins-
tancias superiores se ven congestionadas por el exceso de decisiones a tomar y de trámi-
tes administrativos que atender5.

Las múltiples funciones del estado hacen que su aparataje se fragmente y muchas veces
sus segmentos son captados por intereses particulares a los que se les da respuesta. Esto
pone en peligro la capacidad del aparataje estatal para responder en alguna medida al in-
terés general. Y esto obliga al estado a frenar al acceso incontrolado de intereses particu-
lares formalizando sus relaciones exteriores a través de la burocracia.

Esto significa que el estado contemporáneo tiende a abarcar numerosas funciones reser-
vadas a la sociedad civil y a expandir su control sobre los actores sociales.

Es un agente que contribuye a acumular y reproducir las características del sistema capi-
talista, dependiente en el caso de Costa Rica. Para cumplir con esta tarea básica debe
controlar y estabilizar a la sociedad expandiéndose, tecnificándose y burocratizándose.

Las funciones del estado se desagregan a través de la definición de políticas estatales por
órganos de decisión superior del gobierno de turno que dirija al aparataje estatal.

1.2. Política Pública y Administración


1.2.1.Política pública.
Formular (construir, producir) e implementar políticas es la actividad esencial del estado.
Formular una política implica definir el sentido de la acción, pues incluye elementos
normativos y prescriptivos que permiten captar lo deseado

En términos generales se entiende por política pública, un conjunto de proposiciones y


propuestas que establecen los mecanismos y cursos de acción para lograr determinados
objetivos y metas fijadas por órganos de decisión política superior del gobierno.

5
Ob. Cit. Pág 170.
Se concibe como estructurada no sólo en el seno del estado (y del régimen que política-
mente lo instrumentiza) sino también en el seno de la sociedad en general , y constituye
una forma de expresión de planteamientos, sentimientos, necesidades y fundamental-
mente intereses que los grupos sociales traducen por distintos medios: partidos políticos,
sindicatos, organizaciones comunitarias y locales, cámaras patronales, iglesias, medios
de difusión masiva, que en algunos casos son medios de propaganda ideológico-
comercial y político-empresarial.

La política pública se define en torno a necesidades o demandas socialmente problemati-


zadas, es decir, tomadas en cuenta por ciertas clases, fracciones o grupos sociales situa-
dos estratégicamente dentro y alrededor del estado, los cuales creen que en torno a ellas
debe hacerse algo6. En el proceso de puesta en práctica de la política intervienen diferen-
tes actores que asumen posiciones. La resolución significa su desaparición o que la de-
manda sea satisfecha.

Puede darse una política de bloqueo por parte de los sectores dominantes para que se
problematice una necesidad o una demanda, lo que constituye una forma de ejercicio del
poder para impedir su problematización social 7.

Cuando el estado explicita resolver una necesidad o demanda ello se concreta en una de-
cisión o conjunto de decisiones que no necesariamente se expresan en actos formales. La
toma de posición del estado incluye decisiones de una o mas instituciones públicas, si-
multáneas o sucesivas, que constituye su modo de intervención. De ahí que la toma de
posición no sea unívoca, homogénea ni permanente.

Son diversas unidades del aparataje del estado las que potencial y materialmente se ven
involucradas al fijar el estado una posición. A menudo las decisiones resultaran conflic-
tivas porque las unidades involucradas tienen diversos grados de autonomía y son capa-
ces de influir en las diferentes fases del proceso, pudiendo entrar en conflicto cuando de-

6
Oszlak Oscar Guillermo O´Donnell, “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia
de investigación”. Documento CEDES-CLACSO, No. 4, Argentina 1976, pág. 18.
7
Ob. Cit. Pág 19.
be definirse la posición del estado. Esto significa que las tomas de posición del estado
implican negociación o conflicto con las partes o actores involucrados.

El estado debe ser concebido como una instancia de articulación y dominación de la so-
ciedad que refleja sus conflictos y contradicciones, tanto por medio de las variadas to-
mas de posición de sus instituciones, como de la relación de fuerzas que existe entre es-
tas. Su formación tiene generalmente una trayectoria errática y contradictoria, resultado
de las diferentes estrategias y programas de acción política.

Muchas veces llevar a la práctica un proyecto político implica que surjan resistencias y
comportamientos que tienden a desvirtuar o alterar el sentido de las decisiones y accio-
nes emprendidas.

En razón de que todo nuevo proyecto político privilegia determinados sectores e inter-
eses, dentro del aparataje estatal surgen tensiones ya que de inmediato se privilegian de-
terminadas instituciones y programas en detrimento de otros. Se dan dentro de la buro-
cracia reacomodos y ajustes de acuerdo a las posibilidades objetivas de las instituciones
del aparato estatal de poner en práctica las políticas que el régimen (político, económico,
financiero, social, cultural) impulsa.

En consecuencia, la acción de las instituciones estatales refleja los intentos por compati-
bilizar los intereses de sus clientes y los propios con aquellos sostenidos en los proyectos
políticos por los regímenes que se suceden en el poder. Por tanto, las instituciones y su
acción, no pueden ser vistas simplemente como traducción en acción de un conjunto de
normas.

Esta situación introduce en el aparato estatal incoherencia y rigidez debido al arrastre


inevitable de organismos y de personal cuyos intereses u orientaciones puedan resultar
poco congruentes con el programa de acción del régimen de turno. Su permanencia en el
aparato público pasa a depender de consideraciones adscriptivas, del cálculo político y
de criterios de legitimación ad hoc, más que de criterios de desempeño y logro8.

Las contradicciones de clase en el seno del estado se traducen en contradicciones inter-


nas entre los aparatos y ramas que lo conforman y, en el seno de cada uno de ellos. Las
clases participan en la dominación política sólo en la medida de su presencia en el esta-
do. Cada rama o aparato a menudo constituye la sede del poder o de una alianza entre ta-
les fracciones contra otras, es decir la concentración específica del interés o alianza de
intereses particulares. De esta manera el poder ejecutivo, el poder legislativo, los minis-
tros, los aparatos regionales y municipalidades, los aparatos ideológicos, etc., represen-
tan según el tipo de formación social en que estén presentes, los intereses de los diver-
sos componentes del bloque en el poder: terratenientes, capital no monopolista (comer-
cial, industrial, bancario), capital monopolista (bancario o comercial), burguesía inter-
ior9.

Por lo tanto, la política es el resultado de las contradicciones entre ramas y aparatos del
estado y en el seno de cada uno.

En un primer momento y a coto plazo, la política aparece como incoherente y caótica, lo


cual no significa que no existen proyectos políticos coherentes de los representantes y
del personal político de las clases dominantes ni que la burocracia del estado no desem-
peñe un papel en la orientación de la política. Las contradicciones del bloque en el poder
atraviesan, según las diversas ramas y aparatos del estado, a la burocracia.

Aunque las políticas tomadas aisladamente parecen coherentes, no dejan de ser contra-
dictorias entre si y la política consiste esencialmente en el resultado de su choque recí-
proco y no en la aplicación de un proyecto global del estado. Los cambios constantes en

8
Ob. Cit. Pág. 18.
Poulantzas, Nicos, Estado, Poder y Socialismo, España , siglo XXI, pág. 160
9
la política no se deben a una incapacidad de los representantes y del personal, sino que es
la expresión necesaria de la estructura del estado 10.

La política es más el resultado de una coordinación conflictiva e inestable de poderes,


políticas y estrategias –condicionadas y sobredeterminadas por los poderes internaciona-
les-, pero también de micropolíticas, micropoderes y tácticas no siempre explícitas ni di-
vergentes que hacen que una formulación racional de un proyecto global y coherente
tenga resultados e impactos no siempre pensados ni deseables. No por ello el estado es
un simple acoplamiento de piezas sueltas, sino que presenta como una unidad contradic-
toria que no siempre representa el denominado interés general: la del poder de estado.

1.2.2.Política pública y Administración

Generalmente se considera que las políticas públicas en su formulación son la expresión


del interés general de la sociedad, ya sea porque su legitimidad deriva de un proceso de-
mocrático o de la aplicación de criterios y conocimientos técnicamente racionales a la
solución de problemas sociales. Por otra parte, la implementación de esas políticas tie-
ne lugar en el ámbito de la burocracia estatal que comúnmente es considerada rutinaria,
ineficiente y corrupta. Así, en la vinculación entre política y administración se tiende a
destacar la bondad de la primera y la naturaleza anómala de la segunda, por cuyo carácter
fracasan las políticas.

Separar la formulación de políticas de la implementación ha permitido preservar la legi-


timidad de la institución auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrático
anónimo, y en última instancia, no responsable políticamente aunque sí éticamente.

Las decisiones gubernamentales son guiadas alternativamente por criterios de racionali-


dad política y de racionalidad técnica, entre los cuales surgen frecuentes contradiccio-
nes. El apoyarse en una u otra racionalidad supone formas muy diferentes de hacer polí-
tica, es decir de formular y ponerla en práctica.

10
Ob. Cit.m, Pág. 163
La Racionalidad Técnica

Supone que la administración es una acción organizada y que los componentes de un sis-
tema organizado para la acción puede combinarse en forma óptima anticipadamente, de
acuerdo a un plan. A través de la planificación se intenta orientar la acción hacia ciertos
objetivos aplicando criterios de racionalidad técnica.

Las relaciones entre los componentes del sistema cuya actividad se quiere planificar, se
ordena por medio de procesos que parecieran tener lugar en una mente todopoderosa. El
control se ejerce anticipadamente y se asigna a los actores determinadas posiciones, re-
cursos y comportamientos, guiándolos hacia el alcance del interés colectivo, construyen-
do así un sistema ideal de relaciones. Toda desviación u obstáculo en el proceso de eje-
cución aparece como un signo de patología en contra de la materialización del modelo
conceptual11.

Sin embargo el alcance de la racionalidad objetiva tiene límites derivados de la imper-


fección del comportamiento, el individuo sólo puede tener un conocimiento fragmentado
de la realidad y no anticipar todas las consecuencias que seguirán a cada elección. Tam-
poco es posible valorar todas las posibles consecuencias para elegir la más indicada y
acorde con los propósitos a alcanzar. Por lo tanto siempre existe incertidumbre acerca
de los resultados de una toma de decisión.

Racionalidad Política.

Parte del intercambio como elemento característico de la acción política. La negociación


es el mecanismo de transacción política y representa el mutuo ajuste de demandas entre
individuos o grupos en competencia. Cada tomador de decisiones busca sus propios ob-
jetivos y la coordinación entre ellos, sólo se logra por medio de transacciones políticas y
no a partir de un diseño racional previo.

11
Oszlak, Oscar, “Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias la-
tinoamericanas”, pp.11-12.
El modelo incremental de Charles Limblom (1959), es una interpretación más práctica
del proceso de puesta de ejecución de las políticas públicas. Surge como oposición al
modelo de racionalidad técnica, plantea la naturaleza imperfecta y limitada de la infor-
mación y el costo tan alto para adquirirlo. Indica que el conocimiento que emana de la
acción misma puede modificarlas premisas de futuras decisiones respecto a los objetivos
que se buscan alcanzar lo cual puede llevar a cambiar medios y fines. Estos cambios son
ajustes marginales (incrementales) de la situación prexistente basados en sucesivas com-
paraciones con la experiencia pasada mediante la aplicación de criterios de racionalidad
limitada.

Dentro de este enfoque, las políticas públicas responden habitualmente a cuestiones so-
cialmente disputadas, respecto a las cuales los actores asumen posiciones conflictivas.
En la medida que la política encuentre oposición es posible que deban modificarse sus
objetivos.

Retomando el hecho de que los órganos del aparataje estatal reflejan las incoherencias y
contradicciones entre el estado y la sociedad, no es correcto afirmar que existe una sepa-
ración entre política y administración. Tal división supone que el político fija objetivos y
estrategias de acción del aparato público, sin embargo la política no concluye al fijar las
metas y las unidades que ejecutan y se caracterizan por una activa existencia política, su
comportamiento deriva de complejos procesos de negociación y conflictos entre grupos
internos, que presionan a la organización para que favorezca sus metas y, finalmente los
propios objetivos del público12 .

1.2.3.Burocracia estatal o Administración Pública

La Burocracia forma parte del grupo estatal del aparato del Estado y se encarga de su
administración.

12
Kliksberg, Bernardo “La reforma administrativa en América Latina: una revisión del marco conceptual”.
En Flores, Gilberto y Jorge, Hef (Comps): Administración Pública: perspectivas críticas. San José,
ICAP, 1984, págs. 129, 130.
Tiene dos sentidos:

a. Es un sistema específico de organización y de financiamiento interno del aparato del


Estado, que manifiesta sobre todo el impacto político de la ideología burguesa sobre
el Estado: burocratización.
b. Pertenece al aparato del Estado y pone a trabajar a las instituciones del poder político.
El marxismo clásico que analizó la burocracia que se forma y desarrolla en la socie-
dad capitalista, plantea que aquella no tiene poder ni función propia, sino que obtiene
ambos del Estado burgués, que es un Estado de clases y por lo tanto representa los in-
tereses de los otros, como de luchar por sus propios intereses para asegurar su repro-
ducción en el sistema. No obstante, se opone rotundamente a la concepción de que la
burocracia y el estado representan en interés general.

Sin embargo, es importante tener presente que la burocracia realmente asume el papel de
representante de los intereses generales de la sociedad ya que ello le permite aumentar su
margen de maniobra al legitimarse real e ideológicamente. Esto significa que se benefi-
cia en lo particular y salvaguarda el sistema al aminorar las contradicciones de clase.

Por otra parte, aunque la burocracia no participa directamente en el proceso de produc-


ción y es fuerza introductiva en lo económico no por ello es un parásito social. Como
Bertha Lerner13 lo señala, la burocracia concilia a las clases, defiende intereses de clases
dominantes, representa esporádicamente el interés general, instrumenta la represión y el
control político, todo lo cual significa que tiene una racionalidad política y no sólo técni-
ca. Dado que no interviene directamente en el proceso de producción de mercancías (pe-
ro sí de la producción social de valores tangibles e intangibles de cambio y de uso), la
burocracia no tiene suficientes recursos de poder (económicos, tecnológicos, organiza-
cionales, espaciales, temporales, ideológicos) para poder ser clase dominante y tampoco
tiene poder necesario sobre las clases dominadas14 . En realidad asume un papel complejo

13
Lerner, Bertha. “La teoría marxista clásica y problemas de la burocracia”. En Revista Mexicana de So-
ciología No. 3: 1320-1979.
14
Lerner, Bertha. “Dos dilemas de la burocracia política capitalista”. En Revista Mexicana de Sociología.
No. 4, octubre-diciembre, 1979:930.
pues a la vez que es instrumento de la burguesía, lucha por su propio interés. Es entonces
una fuerza que por una parte domina y se impone, y por la otra se somete y obedece, am-
bas funciones son complementarias15, y de esta ambivalencia el pueblo tiene que sacar su
propia ganancia.

La burocracia es racional dada la formación técnica-profesional de sus miembros a través


de los que difunde un proceso técnico en la sociedad. Por el contrario, es irracional en lo
social por el balance de intereses que promueve por medio del cual tiende a impulsar y
conservar un sistema social de explotación económica16.

Lo racional de la burocracia en lo técnico se muestra por la organización interna que


adopta y por la forma en que difunde este tipo de organización en la sociedad. Con base
en la división jerárquica del trabajo de la delegación jerárquica de autoridad, el profesio-
nalismo y la difusión de una moral de eficacia, la burocracia se organiza a sí misma e in-
tenta organizar a la sociedad.

Tilman Evers17 señala que con la expansión del aparato estatal se multiplica la cantidad
de los que trabajan en la administración pública.

Siendo el estado el empleador más importante. Surge entonces la cuestión de la posición


social de los empleados estatales (en los países de la periferia capitalista) en un doble
sentido: a) por la cantidad que son constituyen una fuerza esencial en la estructura social
y, b) son los que llevan a la práctica las distintas funciones del estado. Debido a ese do-
ble sentido que asume la burocracia en países subdesarrollados, Tilman (1979) afirma
que en última instancia, la problemática de las posibilidades y limitaciones de la acción
estatal se revierte en una problemática del comportamiento organizado de la burocracia.

La burocracia es un conjunto de organizaciones complejas e independientes cuyo carác-


ter público (derivado de los objetivos formales de interés general que persiguen y de la

15
Ob. Cit. Págs. 1330, 1332, 1333.
16
Ob. Cit, pp 983, 984.
17
Evers, Tilman. El Estado en la periferia capitalista. México, editorial SXXI. 1979, p. 175.
autoridad legítima del estado que invocan sus actos) permite destinguirla como un siste-
ma diferenciado18.

En un plazo más concreto, se tiene que la burocracia da respuesta a las demandas o cues-
tiones socialmente problematizadas, lo cual depende de un modo inmediato de la inicia-
tiva, capacidad y educación de recursos a disposición de funcionarios y unidades bu-
rocráticas. Sin embargo, las decisiones para dar respuesta a las demandas se ven sujetas a
restricciones. Tales restricciones las plantea Oszlak (1977) de la siguiente manera19.

a. Restricciones normativas: Se refieren a los valores, los objetivos, las prioridades, las
metas, las sanciones y al marco global de normas, políticas y orientaciones de la ac-
ción, que condicionan las posibilidades operativas.

b.- Restricciones estructurales: Se refieren a los múltiples patrones de combinación de


recursos, institucionalizados a través de sistemas y procedimientos formales (jerarqu-
ías, escalafones, sistemas de información, evaluación y control, etc.). Que permiten
establecer interdependencias funcionales, jerárquicas y presupuestarias necesarias pa-
ra ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de racionalidad técnica
que impone esta forma de organización.

c. Restricciones comportamentales: Se relacionan con el conjunto de pautas actitudi-


nales y de comportamiento. Incluye desde motivos hasta estilos de liderazgo orienta-
ciones hacia la acción o expectativas sobre los límites de conflicto interpersonal que
resultan socialmente aceptados y predecibles y que al ser internalizados por los indi-
viduos, fijan parámetros adicionales a la actividad burocrática.
Tales restricciones vienen a construir promesas para la acción de la burocracia, vincula-
das por el interés general de la sociedad. Así, el interés general, como principio supremo
que guía la actividad de aparato estatal, se traduce alternativamente en normas que lo
explicitan, estructuras que lo hacen viables y comportamientos que lo concretan. Esto

18
Oszlak, Oscar. “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal. En Flores, Gilberto y Jorge Nelf
(comps.), Administración Pública: perspectivas críticas. San José, ICAP, 1934, p 195.
significa entonces que el interés general se traduce en un sistema normativo, que regula
la acción de actores e instituciones sociales.

La burocracia se constituye en una institución mediadora entre ese interés general, en-
carnado en el estado, y los intereses particulares, estructurándose y comportándose en
función de los elementos del sistema normativo, estructural y comportamental. La des-
viación de estas pautas se considera patológica y se supone que requiere de acciones co-
rrectivas.

Los agentes estatales (burócratas), enfrentados a la actividad diaria, constantemente in-


fringen las pautas de comportamiento de la burocracia que socialmente han sido acepta-
das, con lo cual se establecen combinaciones estructurales distintas a las formalmente
establecidas, generando superposiciones y estructuras informales y, realizando activida-
des que incumplen los objetivos, metas y políticas formalmente vigentes.

Puede ser que tales desviaciones, en realidad, lo que expresan es la ambigüedad que ca-
racteriza al quehacer de la burocracia estatal (las de la burocracia privada, empresarial,
civil tiene que ser estudiada). Ésta no sólo realiza los intereses materiales de los sectores
dominantes y tampoco es sólo expresión del denominado interés general de la sociedad.
Se debe tener presente que la burocracia, también tiene sus propios intereses de repro-
ducción como aparataje, y que en torno a los tres tipos de intereses enunciados le corres-
ponde desempeñar sus funciones, aprobada en un marco normativo real inherentemente
contradictorio.

Esto significa que todo intento de reforma y adaptación dirigido hacia la burocracia para
que actúe de acuerdo a los parámetros normativos, se enfrenta con la naturaleza contra-
dictoria del papel que ésta desempeña.

Como señaló Oszlak (1977), la burocracia estatal, como actor agregado y complejo, ex-
puesto a demandas e intereses a menudo incompatibles, pero dotado de recursos, grados
de autonomía y capacidad de articulación hacia la sociedad civil y hacia el Estado, cons-

19
Ob. Cit,. Pp. 105-107.
tituye a la vez un resumen de las contradicciones de la sociedad civil y una contradic-
ción en sí misma.

La burocracia estatal tiene especificidad propia, sustantiva e histórica20.

El proceso de conformación del aparato institucional de estado es condicionado históri-


camente. Por tal razón el contenido institucional y al carácter de su intervención social
son el resultado de un proceso histórico constituido por interrelaciones complejas entre
la sociedad y el estado, de las cuales emanan esquemas de diferenciación estructural y
formas operativas que definen el carácter del aparato burocrático.

Las demandas sociales se problematizan, plantean y resuelven en el ámbito de la buro-


cracia estatal pues ésta participa en la toma de decisiones en torno a aquéllas y además
pone en práctica tales decisiones, por tanto su evolución expresa las sucesivas correla-
ciones de fuerza y las cambiantes fuentes de contradicción social.

La Planificación regional como política pública.


Los planes de desarrollo nacional de las administraciones gubernamentales de Costa Ri-
ca, en los últimos diez años, muestran una mayor preocupación por los problemas re-
gionales que en años anteriores. Así el Plan Nacional de Desarrollo 1982-1986 “Volva-
mos a la Tierra”, contempla un programa de desarrollo regional y justifica la necesidad
de la planificación regional, debido a la existencia de tres fenómenos:

a. Centralismo en toma de decisiones.


b. Participación desigual en el uso de los recursos.
c. Apropiación desequilibrada de los excedentes de la producción que opera entre regio-
nes.
En el Plan se afirma que el centralismo de las decisiones, tanto políticas como adminis-
trativas, es el problema regional de mayor dimensión y, que la lucha contra el fenómeno
facilitará la formulación y ejecución de las políticas tendientes a promover y a fortalecer

20
Ob. Cit, pp. 190,191.
el desarrollo regional. Por otra parte, se manifiesta que la participación desigual en el uso
de los recursos constituye una justificación del proceso de desarrollo regional ya que
busca un uso racional de tales recursos.

Otro aspecto que destaca es que la apropiación desequilibrada de los excedentes entre
regiones fortalece la necesidad de los procesos regionales, porque con estos se logrará
que un porcentaje significativo de los excedentes producidos en las regiones se reinvier-
tan en ellas, mejorando por consiguiente las condiciones de vida de la población.

Escuela de Trabajo Social, Universidad de Costa Rica, 1988.