INDICE

I. INTRODUCCION.................................................................................................6
II. EVALUACIN AMBIENTAL DE POLITICAS, PLANES Y PROGRAMAS........9
III. ESTADO DEL ARTE Y APLICACIN DE LA EAE...........................................12
Objetivos y definicin de la EAE...........................................................................................12
Contenido de la EAE..............................................................................................................14
El proceso de la EAE.............................................................................................................14
Momento de aplicacin de la EAE........................................................................................17
Participacin pblica.............................................................................................................18
Control y seguimiento de la EAE..........................................................................................18
Neo de unin entre la E!A y la EAE....................................................................................1"
Principales aspectos instr!entales de la EAE....................................................................2"
#a e$aluacin del e%ecto ambiental de las PPP.....................................................................&'
#a incorporacin del %actor ambiental en los primeros momentos del proceso de toma de
decisiones de una PPP...........................................................................................................&'
(erramientas del procedimiento de la EAE..........................................................................&1
Conte#to de la EAE.................................................................................................................22
Marco legal............................................................................................................................&&
Ambito de aplicacin.............................................................................................................&)
*e+uisitos para la aplicacin de las metodolog,as de EAE...................................................&)
Medida de la e%ecti$idad de una EAE...................................................................................&)
-rado de satis%accin alcan.ada............................................................................................&4
$i!itaciones y deficiencias de la EAE..................................................................................24
%eneficios de la EAE...............................................................................................................2&
E#periencia internacional......................................................................................................2&
Estados /nidos de Am0rica...................................................................................................&1
Estado de Cali%ornia 2EE//3................................................................................................&1
Canad4...................................................................................................................................&7
/nin Europea.......................................................................................................................&"
Pa,ses 5a6os...........................................................................................................................)1
*eino /nido...........................................................................................................................)&
1
Espa7a....................................................................................................................................)&
Nue$a 8elanda.......................................................................................................................))
Australia.................................................................................................................................)4
5anco Mundial......................................................................................................................)4
Conclsiones............................................................................................................................'(
IV. FUNDAMENTOS TERICOS Y CONCEPTOS BSICOS DE LA EAE
ANALTICA.................................................................................................................39
)acia na neva !etodolo*+a de evalacin a!biental estrat,*ica- la EAE anal+tica....'.
Pol+ticas/ Planes y Pro*ra!as- s incidencia a!biental......................................................'.
$a i!posibilidad de observar0detectar los i!pactos a!bientales de las PPP...................4"
El evento relevante para la EAEA.........................................................................................4&
El objeto de an1lisis de la EAEA...........................................................................................4(
2actores de ses*o !edioa!biental en la for!lacin de na PPP.....................................43
$os do!inios a!bientales en la EAEA.................................................................................&2
$os 4es*os A!bientales en la for!lacin/ valoracin y seleccin de alternativas..........&5
9ormulacin de alternati$as...................................................................................................1'
Criterios de $aloracin ambiental de las alternati$as............................................................1&
:eleccin de alternati$as.......................................................................................................1)
El procedi!iento de la EAEA................................................................................................(4
$a EAEA anal+tica co!o instr!ento t,cnico y co!o procedi!iento ad!inistrativo.....(4
$o 6e co!prende la !etodolo*+a de EAEA de pol+ticas y planes.....................................((
V. PROCEDIMIENTO TCNICO DE LA EAEA.....................................................69
El reto de 7acer operativo el concepto b1sico de EAEA de PPP........................................(.
Identificacin de valores/ objetivos y !etas a!bientales....................................................52
$os Do!inios A!bientales de la for!lacin de PPP.........................................................5'
$os ses*os a!bientales de na PPP.......................................................................................5&
&
#a delimitacin del 4mbito de identi%icacin de dominios ambientales...............................81
Caracteri8acin fncional de las tareas de la planificacin................................................32
Caracteri.acin de las tareas de la plani%icacin...................................................................8)
;escripcin de contenidos de los componentes de la plani%icacin de transporte................87
Identificacin de los do!inios a!bientales en las tareas de la planificacin....................3.
E6emplo ilustrati$o de la identi%icacin de los dominios ambientales.................................."'
$a Clasificacin fncional del proceso de to!a de decisiones..............................................
#a discrecionalidad en la descripcin de la cadena de decisin de una PPP.......................1'&
E6emplo ilustrati$o de descripcin de la clasi%icacin de un proceso de toma de decisiones
.............................................................................................................................................1')
Criterios a!bientales para la valoracin de alternativas- $os criterios de valoracin
a!biental de las alternativas se*9n estadios de la for!lacin de na PPP..................1"3
Clasi%icacin de criterios ambientales en la plani%icacin de transporte< ;e%inicin de
ob6eti$os de plani%icacin....................................................................................................1'"
Clasi%icacin de criterios de $aloracin ambiental en la plani%icacin en el caso del
transporte. ;e%inicin de estrategias de actuacin..............................................................11)
Clasi%icacin de criterios para la $aloracin ambiental en la plani%icacin en el caso del
transporte. ;elimitacin de actuaciones..............................................................................11=
$os procesos de participacin de la co!nidad.................................................................11(
El 4iste!a de Infor!acin A!biental :4IA;......................................................................113
Plan de !edidas de !iti*acin/ reparacin y co!pensacin............................................113
Plan de 4e*i!iento y Control del desarrollo a!biental de las PPP...............................11.
>b6eti$os y contenido del plan de seguimiento y control...................................................1&'
Plan de re$isin de la PPP...................................................................................................1&'
Proyectos +ue deben ser sometidos al procedimiento de E$aluacin de !mpacto Ambiental
.............................................................................................................................................1&1
:istema de indicadores ambientales de e$aluacin.............................................................1&&
!ndicadores de seguimiento de la e6ecucin de la PPP........................................................1&4
!ndicadores ambientales de e$aluacin de proyectos< !ndicadores de impacto e indicadores
de respuesta..........................................................................................................................1&8
VI. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA EAEA....................................130
2ase de doc!entacin b1sica.............................................................................................1''
)
2ase de propesta de estrate*ias de la PPP........................................................................1''
2ase de propesta de la PPP................................................................................................1'&
$os Doc!entos de la PPP re!itidos para s evalacin a!biental. Contenido...........1'&
$os Infor!es A!bientales- Contenido................................................................................1'(
VII. GUA PARA EL EVALUADOR AMBIENTAL..................................................13!
Doc!entacin b1sica para el evalador...........................................................................14"
Incorporacin de los objetivos a!bientales y0o de sostenibilidad....................................14"
Caracteri8acin de las tareas de la planificacin...............................................................141
Caracteri8acin fncional del proceso de to!a de decisin..............................................142
Evalacin del 4iste!a de Infor!acin A!biental...........................................................144
Evalacin de la identificacin de los factores de ses*o y do!inios a!bientales...........14&
Eje!plo de Evalacin de identificacin de los factores y do!inios a!bientales..........145
Evalacin de los procesos de for!lacin/ seleccin y valoracin de alternativas.......143
E6ipo de trabajo y for!a de participacin......................................................................1&1
E$aluacin de planes con incorporacin incompleta o sin incorporacin de los
procedimientos pre$istos en la EAEA.................................................................................1=&
;esarrollo posterior de los planes y pol,ticas......................................................................1=)
VIII. ALGUNOS "ALLA#GOS DERIVADOS DE LA APLICACION DE LA EAEA
1$%
Interca!biabilidad del papel y relaciones entre los objetivos a!bientales/ las
alternativas blandas y los criterios a!bientales en los procesos de for!lacin de PPP
.................................................................................................................................................1&4
El proceso es la solcin.......................................................................................................1&(
El principio de opti!i8acin a!biental de la EAEA.........................................................1&3
I!plicaciones institcionales de la evalacin a!biental estrat,*ica..............................1&.
4
Al*nos condicionantes en la aplicacin de la EAEA........................................................1("
$a EAEA- Idoneidad/ conveniencia y factibilidad de s aplicacin................................1(1
I&. VALORES, OB'ETIVOS Y METAS AMBIENTALES PRESENTE Y FUTURO
DE LA EAEA.............................................................................................................163
<na relectra de la EAEA y ss objetivos..........................................................................1('
<n propesta de ftro para la EAEA...............................................................................1(&
=
I. INTRODUCCION
El presente libro sobre e$aluacin ambiental estrat0gica es el resultado de un traba6o de
consultor,a en materia e$aluacin ambiental de pol,ticas? planes y programas +ue @a
combinado la necesidad de lle$ar a cabo desarrollos metodolgicos nue$os con la necesidad
de pro$eer resultados pr4cticos.
Es una s,ntesis de una serie de estudios de e$aluacin ambiental estrat0gica? durante los cu4les
se @a ido desarrollando una aproimacin metodolgica singular y el instrumental pr4ctico
necesario para poder @acer operati$a esa manera singular de en%ocar la e$aluacin ambiental.
#as ideas de base de la aproimacin anal,tica a la e$aluacin ambiental estrat0gica +ue se
proponen a+u, tienen un grado de desarrollo desigual. En general? est4n su%icientemente
desarrolladas como para ser comprendidas? aun+ue +ui.4s no se @allen todas igualmente
%undamentadas. :on el producto del conteto en el +ue se @an producido. Por una parte? est4n
determinadas por el conteto terico. Al respecto se puede decir +ue la e$aluacin ambiental
estrat0gica es una metodolog,a de e$aluacin muy reciente y +ue se @alla en %ase de
desarrollo. El escaso soporte terico disponible obliga a buscar nue$os caminos? como el +ue
a+u, se intenta? contando para ello con un soporte d0bil base para poder andarlos. Por otra
parte? el conteto $iene determinado por el @ec@o de +ue? en general? la re%lein se @a
reali.ado al ritmo trepidante +ue supone el traba6o de consultor,a.
El libro es? por tanto? un punto intermedio en el camino y todos los +ue @an participado en 0l
lo entienden as,. :e trata de poner en orden las ideas elaboradas para %acilitar la comunicacin
y dar pie al paso siguiente. Ese paso ya se @a comen.ado a dar con un proyecto de
in$estigacin donde se espera poder sentar las bases tericas de la apuesta +ue a+u, se %ormula
en materia de e$aluacin ambiental estrat0gica.
El libro se centra en la presentacin de lo +ue constituye la apuesta tericoAmetodolgica
central de la e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica de pol,ticas? planes y programas.
Adem4s? recoge un cap,tulo introductorio y general sobre e$aluacin ambiental estrat0gica
+ue puede ser til a +uien no est0 muy primo a estos temas. Como al menos en este punto
los autores no +uisieran +ue se entendiera la e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica como
contrapuesta a las pr4cticas actuales de e$aluacin ambiental estrat0gica? sino como un
es%uer.o por generar un marco anal,tico co@erente +ue suponga un a$ance general en el
campo? no se @a pretendido argumentar su $alor a7adido con respecto a la situacin reinante.
:e trata? por tanto? de un cap,tulo introductorio de car4cter gen0rico.
En el cap,tulo cuarto se entra de lleno en la eplicacin de la propuesta metodolgica de la
e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica y de sus rasgos di%erenciales. Es el cap,tulo
metodolgico medular del libro.
A continuacin? el cap,tulo +uinto desarrolla en detalle los di$ersos procedimiento t0cnicos
+ue suponen poner en pr4ctica las ideas b4sicas de la e$aluacin ambiental estrat0gica
anal,tica. Esto implica introducir un nmero importante de conceptos +ue son necesarios para
@acer operati$as las ideas de base.
El siguiente cap,tulo? el seto? aborda un primer intento de de%inir el %ormato administrati$o
+ue puede tener una e$aluacin ambiental lle$ada a cabo segn las propuestas metodolgicas
de una e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica. B? %inalmente? el cap,tulo s0ptimo desarrolla
es+uem4ticamente lo +ue podr,a ser una gu,a para el e$aluador ambiental en ese conteto.
#a aplicacin pr4ctica de los conceptos +ue a+u, se presentan @a generado un bene%icio
adicional no esperado inicialmente al @aber abierto un camino para a$an.ar en el
conocimiento de la relacin entre el proceso comple6o de decisin y los $alores ambientales.
#a metodolog,a de e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica se @a mostrado? en su corta
trayectoria de aplicacin? como un potente instrumento no slo de e$aluacin sino tambi0n de
conocimiento? lo +ue es +ui.4s m4s concluyente respecto de su propiedad metodolgica y
1
terica. :e @a mostrado como una @erramienta +ue ayuda a apre@ender sistem4ticamente las
relaciones +ue eisten entre un proceso de decisiones de la comple6idad +ue supone todo
proceso de %ormulacin de pol,ticas? planes o programas y los $alores ambientales +ue ese
proceso pone en 6uego. Por ello? y aun+ue no se corresponde eactamente con los ob6eti$os de
este libro? se @a +uerido incorporar un penltimo cap,tulo donde se recogen algunos de esos
@alla.gos sustanti$os 2positi$os3 nue$os +ue se @an alcan.ado aplicando la metodolog,a de
e$aluacin propuesta.
#os autores no @an pretendido con este libro +ue la propuesta de una e$aluacin ambiental
estrat0gica anal,tica @aya encontrado su epresin ltima? ni tampoco @aberlo dic@o todo
sobre la e$aluacin ambiental estrat0gica. Por esta ra.n? el ltimo cap,tulo re%leiona sobre
la e$olucin de la e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica y sobre por dnde los autores
$islumbran +ue podr,a discurrir el camino de la e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica.
5uena parte de los materiales a+u, incluidos %ueron elaborados para estudios de e$aluacin
ambiental de pol,ticas? planes y programas. >tros @an sido elaborados eAno$o
eclusi$amente para esta publicacin. Ello @ace di%,cil @ablar de la autor,a general del libro y
de sus di$ersos cap,tulos. #os editores? *odrigo Ciliberto (errera? economista? y Manuel
Al$are.AArenas 5ayo? bilogo? @an 6ugado un papel rele$ante en la %ormulacin de las ideas
base por @aber sido los directores de tales proyectos. Pero 0stas @an %ructi%icado nicamente
gracias al traba6o en e+uipo reali.ado. Este se @a lle$ado a cabo %undamentalmente en DA/
Consultora Ambiental? empresa espa7ola especiali.ada en temas de consultor,a en el campo
del medio ambiente y los recursos naturales. ;el e+uipo propiamente de DA/ @ay +ue
mencionar? aparte de los editores? los aportes reali.ados por Mercedes -arc,a #una?
economista? +ue dio las primeras pistas para la descripcin %uncional de los procesos de
decisin y en muc@os otros aspectos singulares de la propuesta? a C0sar Cue$as Po.o? tambi0n
economista? +ue reali. un aporte al an4lisis de las @erramientas de ayuda a la decisin en el
conteto de la e$aluacin ambiental estrat0gica? a la elaboracin de criterios de $aloracin de
alternati$as? as, como a la re$isin de la eperiencia internacional? y a #ourdes #osarcos
Escalera? biloga? +ue desaroll los indicadores y parcialmente la estructua del plan de
seguimiento +ue se propone como parte de la e$aluacin ambiental.
:er,a in6usto no mencionar igualmente a otras personas +ue desde otras empresas y en
colaboracin con DA/ @an @ec@o aportaciones a estos desarrollos. Es el caso de los bilogos
9ernando #ope. #inares y Elena 8ubiaur? +ue ayudaron a materiali.ar las primeras ideas en
e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica en instrumentos pr4cticos. Es tambi0n el caso de
Pablo -u.m4n? ar+uitecto? +ue constituy un importante apoyo en la aplicacin de la
metodolog,a al caso de la plani%icacin del transporte urbano? y de Marco #urasic@? ingeniero
agrnomo? +ue participo en la de%inicin de los ob6eti$os ambientales de dic@a plani%icacin.
(ay +ue mencionar igualmente el inestimable apoyo +ue supuso el contar con la con%ian.a de
responsables en agencias ambientales para las cu4les se lle$aron a cabo los estudios +ue @an
permitido madurar estas ideas. En particular? @ay +ue re%erirse a !gnacio -amarra? del
Ministerio de Medio Ambiente de Espa7a? +ue dirigi el proyecto de E$aluacin Ambiental
Estrat0gica de Planes (idrolgicos y a #oreto Madrid? de la Comisin Nacional de Medio
Ambiente de C@ile? *egin Metropolitana? +ui0n dirigi el estudio de E$aluacin Ambiental
de la Plani%icacin del Dransporte /rbano. ;e la misma %orma @ay +ue tener en consideracin
el aporte +ue reali. 9rancisco 9lores? director de plani%icacin de la Con%erederacin
(idrogr4%ica del *,o Da6o? a la comprensin del proceso de plani%icacin @idrolgica como
base para una e$aluacin ambiental estrat0gica anal,tica.
/n @ito importante en la elaboracin del presente libro lo constituy la primera compilacin
en una estructura lgica de tetos pro$enientes de di$ersos estudios. Esa tarea? +ue re+uer,a
una etraordinaria capacidad de s,ntesis? @ay +ue agradec0rsela a Bolanda Arias 9une.?
biloga. Por su dedicacin a la re$isin del borrador del libro? @ay +ue agradecer de nue$o a
7
Mercedes -arc,a #una. B naturalmente @ay +ue agradecer a Ana Mar,a 5arrio Abril su
proli6idad en la correccin de tetos y edicin del libro.
#os editores
Madrid? 6unio de &'''
8
II. EVALUACIN AMBIENTAL DE POLITICAS, PLANES Y
PROGRAMAS
#os ob6eti$os de sostenibilidad introducidos por el !n%orme 5rundtland? los principios de
precaucin y la propia eperiencia de la pol,tica ambiental de las ltimas tres d0cadas @an
@ec@o e$idente la necesidad de per%eccionar los instrumentos de e$aluacin ambiental de las
inter$enciones @umanas en el medio.
(asta a@ora? la E$aluacin de !mpacto Ambiental 2E!A3 @a constituido una de las
@erramientas estrella de la gestin ambiental. :u ob6eti$o es me6orar el per%il ambiental de los
proyectos pblicos y pri$ados mediante un procedimiento de estudio y e$aluacin de sus
impactos sobre el medio. A medida +ue la E!A se @a ido etendiendo como pr4ctica comn de
la gestin ambiental? se @an ido @aciendo e$identes las limitaciones de la aplicacin de estos
instrumentos eclusi$amente a proyectos? ya +ue muc@os de los impactos ambientales %inales
no pueden ser correctamente pre$istos ni $alorados a partir de la simple e$aluacin de los
proyectos +ue los generan ni? en muc@os casos? la %ase de proyectos es la adecuada para
me6orar la incidencia ambiental de pol,ticas? planes y programas 2en adelante? PPP3.
Esto tiene +ue $er? en su %orma m4s e$idente? con las sinergias +ue se generan debido a la
simple agregacin de los impactos ambientales singulares de proyectos +ue %orman parte de
una misma iniciati$a pblica? por e6emplo? un plan. Pero? adem4s? tiene +ue $er con otros
e%ectos ambientales indirectos? comple6os de identi%icar. Por e6emplo? con el @ec@o de +ue una
determinada pol,tica? por las orientaciones estrat0gicas +ue @a adoptado 2%ormas de energ,a
con$encionales? antes +ue reno$able? por e6emplo3 tienda? sistem4ticamente? a dar lugar a
proyectos ambientalmente m4s agresi$osE o con el @ec@o de +ue determinados planes? por el
modo en +ue se desarrollan? sobrestimen las necesidades sociales +ue los originan Fpor
e6emplo? la necesidad de transporteF? y promue$an muc@os m4s proyectos de los +ue una
estimacin m4s a6ustada @ar,a? y con ello produ.can muc@os m4s e%ectos ambientales
ad$ersos +ue los +ue socialmente pudieran parecer 6usti%icados. Esto @a @ec@o e$idente +ue
sea necesario integrar criterios ambientales en el propio dise7o de pol,ticas? planes y
programas en un intento? +ue parece %actible y deseable? de optimi.acin ambiental de sus
contenidos.
En los ltimos a7os se @a podido comprobar un creciente es%uer.o pr4ctico y terico por
producir metodolog,as capaces de lle$ar a cabo esta tarea. En general? todos estos es%uer.os se
inscriben en lo +ue se @a dado en llamar la E$aluacin Ambiental Estrat0gica de Pol,ticas?
Planes y Programas 2EAE de PPP EAE3? y @an supuesto la produccin de una cantidad
signi%icati$a de traba6os en el 4mbito internacional en esta materia? por lo +ue @oy en d,a la
literatura disponible sobre EAE es relati$amente etensa y abundan eperiencias pr4cticas en
pa,ses y organismos internacionales.
Este traba6o tambi0n se @a plasmado en un creciente desarrollo legislati$o? en 4mbitos
nacionales e internacionales? siendo ya $arios los pa,ses +ue cuentan con procedimientos
reglados de EAE. Entre las iniciati$as m4s notorias a ni$el europeo destaca? sin lugar a dudas?
la GPropuesta de ;irecti$a del Conse6o relati$a a la e$aluacin de los e%ectos de determinados
planes y programas en el medio ambienteH? +ue est4 siendo discutida en la actualidad por los
pa,ses miembros y en la +ue se regula un procedimiento obligatorio de e$aluacin ambiental
para planes y programas en el con6unto de pa,ses de la /nin Europea.
Como toda iniciati$a nue$a? la EAE se inici a partir de las eperiencias disponibles e?
ine$itablemente? la E!A de proyectos @a constituido un marco de re%erencia para su desarrollo.
:in embargo? los instrumentos disponibles de e$aluacin ambiental de proyectos se @an
$enido mostrando muy poco e%icaces en la e$aluacin de planes y pol,ticas? dada la muy
distinta naturale.a de 0stos respecto a los primeros. /na de estas di%erencias %undamentales la
"
constituye el @ec@o de +ue la plani%icacin es un proceso siempre largo y comple6o? en el +ue
se $an sucediendo decisiones a ni$eles de de%inicin de ob6eti$os primero? estrategias despu0s
y? por ltimo? actuaciones y medidas? y en el +ue cu4l+uier %actor +ue se desee +ue condicione
su posterior $iabilidad debe ser considerado con$enientemente en cada una de sus %ases.
#a necesidad de integrar los aspectos ambientales en el propio proceso de plani%icacin
resulta? pues? tan e$idente como en el caso de los proyectos y? desde luego? tambi0n la de
acompasar a dic@o proceso el de su e$aluacin ambiental? de tal manera +ue se siga un
procedimiento gradual de adaptacin ambiental y se consiga as, una mayor e%iciencia del
proceso en su con6unto.
El proceso de %ormulacin de PPP puede anali.arse como un problema de ob6eti$os mltiples?
cuyas tareas se inician precisamente con la identi%icacin y de%inicin del alcance de dic@os
ob6eti$os? y +ue se en%renta al reto de cmo me6or alcan.ar y satis%acer todos y cada uno de
los mismos? muc@os de ellos con se$eros problemas de incompatibilidad. #a necesidad de
incluir los criterios ambientales en el proceso de plani%icacin? tanto en %orma de ob6eti$os
2conser$acin y gestin de recursos3 como de %actores ambientales +ue inter$ienen en la
%ormulacin y tratamiento de los problemas? es? o debe ser? tarea del plani%icador. Pero como
en muc@os casos no son los aspectos ambientales el ob6eti$o prioritario de la plani%icacin? se
reconoce? por e$idente? la di%icultad +ue tendr4 el plani%icador para dar car4cter prioritario a la
incorporacin de ob6eti$os ambientales +ue no surgen de manera e$idente en su plani%icacin?
resultando necesario? en consecuencia? +ue un organismo con autoridad su%iciente y cuyos
ob6eti$os sean %undamentalmente los ambientales inter$enga en el proceso plani%icador?
e$aluando ambientalmente sus contenidos.
:e @ace pues patente la necesidad de +ue la incorporacin de los aspectos ambientales en la
plani%icacin se acomode al car4cter gradual de las distintas %ases +ue cumple el proceso
plani%icador? en un procedimiento +ue debe acompa7arse de una e$aluacin ambiental de la
PPP por parte de los rganos ambientales competentes.
#a di%icultad de acomodar satis%actoriamente las metodolog,as tradicionales de E!A 2m4s +ue
sus procedimientos administrati$os3 a la plani%icacin @a impulsado un mo$imiento +ue
presiona crecientemente a %a$or del establecimiento de un m0todo de EAE +ue la entiende
m4s como un mecanismo de integracin de criterios ambientales durante el proceso de
%ormulacin de una PPP? +ue como un procedimiento ex post de e$aluacin de sus e%ectos
ambientales.
No obstante? la EAE se @alla an en %ase de e$olucin. #os a$ances obser$ados en el
desarrollo de metodolog,as de EAE son an escasos y se @allan lastrados por la lgica inercia
a intentar aplicar metodolog,as con$encionales de e$aluacin de proyectos 2a pesar de +ue el
planteamiento sobre la EAE surge precisamente por la constatacin de la clara di%erencia de
ob6eti$os y m0todos entre planes o pol,ticas y proyectos3.
En este marco se plantea la publicacin del presente libro sobre EAE? +ue pretende recoger
%undamentalmente una propuesta de EAE +ue @a sido desarrollada al @ilo de $arias
eperiencias pr4cticas lle$adas a cabo en los 4mbitos de la plani%icacin @idrolgica? del
transporte urbano? de la ordenacin territorial y de la plani%icacin urbana? tanto en Espa7a
como %uera de ella? particularmente en C@ile.
:e trata de una propuesta b4sica de metodolog,a de e$aluacin ambiental de pol,ticas? planes
y programas +ue? %acilitando la incorporacin del %actor ambiental
1
en todos los momentos de
la plani%icacin? optimice el proceso de plani%icacin con el ob6eti$o de minimi.ar los riesgos
ambientales +ue genera. A lo largo de los cap,tulos siguientes se presentan los antecedentes? el
por+u0 de un nue$o planteamiento? los %undamentos tericos y el ncleo metodolgico de esta
propuesta a la +ue @emos denominado EAE analtica.
1
M4s correctamente factor de sesgo ambiental? cuya de%inicin se recoge en cap,tulos posteriores.
1'
#a EAE anal,tica 2EAEA en adelante3 constituye actualmente una propuesta terica? +ue
consideramos lo su%icientemente slida como para +ue pueda cristali.arse en una metodolog,a
consistente de EAE. Para estos e%ectos se @a aprobado? dentro del I Programa Marco de !J;
de la /nin Europea? un proyecto de in$estigacin para el desarrollo terico y metodolgico
de la EAEA. Este proyecto? denominado AN:EA 2acrnimo ingles de Analytical :trategic
En$ironmental Assesment3? se lle$a a cabo por un total de oc@o socios en siete pa,ses de la
/nin Europea y consta tanto de traba6os tericos como pr4cticos. :u ob6eti$o es producir una
propuesta terica consistente de la EAEA y unas gu,as metodolgicas para su aplicacin. Por
esta ra.n? lo +ue se desarrolla en este libro debe ser entendido como un traba6o en
elaboracin? +ue deber4 ser re$isado a la lu. de esos resultados y de %uturas in$estigaciones.
11
III. ESTADO DEL ARTE Y APLICACIN DE LA EAE
#a EAE se encuentra en la actualidad en un estado de e$olucin y desarrollo creciente?
re%le6ado en una continua publicacin de nue$os traba6os e in$estigaciones y en un proceso de
epansin por pa,ses. #a EAE se @a desarrollado de manera paulatina durante las ltimas tres
d0cadas principalmente y en un buen nmero de pa,ses de todo el mundo? complementando
otros instrumentos de e$aluacin ambiental eistentes.
El ob6eti$o de este cap,tulo es reali.ar una bre$e re$isin del estado del arte a ni$el
internacional? +ue de%ina el conteto en el +ue se plantea esta propuesta de EAE. Esta re$isin
se @a bene%iciado etraordinariamente de la literatura m4s rele$ante sobre las eperiencias
internacionales en EAE.
Es preciso se7alar? no obstante? +ue no resulta %4cil dar una descripcin del estado del arte en
la EAE con una estructura lgicamente %undada. Esto tiene +ue $er con el @ec@o de +ue la
propia EAE? como tal? carece de un marco conceptual nico? y cuando se cali%ica una pr4ctica
como una EAE? puede responder a un desarrollo operati$o y metodolgico muy $ariado. Esto
supone? necesariamente? +ue no se @a de%inido un criterio lgico +ue permita tra.ar una l,nea
di$isoria entre a+uellas e$aluaciones +ue dicen ser una EAE y lo son? de a+uellas +ue? aun+ue
lo pretendan? no lo son. Por esta ra.n? la eposicin intenta recoger descripti$amente
elementos +ue son comunes? %ormalmente? a esas e$aluaciones y +ue @oy en d,a %orman parte
de ese 4mbito pro%esional +ue es la e$aluacin ambiental estrat0gica de pol,ticas? planes y
programas.
Objetivos y definicin de la EAE
#a comple6a $ariedad de los procesos de toma de decisiones en las pol,ticas? planes y
programas en los di%erentes pa,ses y culturas? los ob6eti$os y responsabilidades de las
administraciones +ue los reali.an y el conteto donde se produce el proceso de decisin @an
sido indudablemente algunas de las causas +ue @an di%icultado la creacin de una metodolog,a
nica +ue los tenga como ob6eto de an4lisis. Esto supone +ue las propuestas de EAE? tal y
como se $er4 en la re$isin por pa,ses? son de%inidas de %orma %leible? determinando +ue se
@ayan reali.ado di%erentes aproimaciones metodolgicas y de procedimiento.
El estado actual del arte? entonces? no proporciona una metodolog,a nica +ue pueda recoger
toda la eperiencia pr4ctica de las EAE lle$adas a cabo. A la ineistencia de una metodolog,a
de EAE nica se une la carencia de una terminolog,a estandari.ada. No eisten de%iniciones
generali.adas e ine+u,$ocas en la nomenclatura utili.ada sobre qu es una EAE?, o qu se
entiende por polticas, planes o programas?, o qu se entiende por efectos ambientales?. #a
con%iguracin de una metodolog,a se @ace en cada caso? dependiendo de cu4les sean sus
prioridades y las necesidades epresadas. A pesar de ello es posible presentar dos de%iniciones
de EAE de autores especiali.ados sobre el tema< As, D@eri$el? 2D@eri$el? *. et alia? 1""&3
de%ine la EAE como<
La aplicacin de la ealuacin ambiental en el !mbito de planes, polticas o programas",
o el proceso sistem!tico # detallado de ealuacin de los impactos ambientales de las
polticas, planes o programas # de sus alternatias, inclu#endo la preparacin de un
informe escrito # las conclusiones de la ealuacin, # el uso de esas conclusiones en los
procesos de decisin p$blicos".
Mientras? :adler y Ier@eem 2:adler? 5 y Ier@eem? *? 1""=3 la de%inen como<
El proceso sistem!tico de estudiar # anticipar las consecuencias ambientales de las
iniciatias propuestas en los altos nieles de la toma de decisin. Este proceso tiene como
ob%eto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento como elemento de
decisin en todos los sectores # grados de la planificacin, al mismo niel que los criterios
econmicos # sociales".
1&
:e puede resumir de 0stas y de otras de%iniciones gen0ricas? +ue la EAE es un instrumento
desarrollado espec,%icamente para la e$aluacin de los e%ectos ambientales de PPP y la
integracin de estos e%ectos en el proceso de decisin? y cuyo ob6eti$o es +ue las
consideraciones ambientales sean tratadas con e+uidad respecto a los criterios econmicos?
los t0cnicos o los sociales.
#a ausencia de una de%inicin estricta @a permitido la consideracin como EAE de un gran
nmero de $aloraciones +ue? de manera estricta? no cumplen con alguno de los re+uisitos
incluidos en las de%iniciones anteriores. As, la EAE resulta un t0rmino gen0rico +ue se
incorpora a multitud de metodolog,as? desde la -estin !ntegral de Cuencas @asta las llamadas
Agendas &1 de ;esarrollo #ocal.
A pesar de +ue no eiste una de%inicin consensuada de la EAE? s, se pueden establecer sus
ob6eti$os gen0ricos +ue se pueden de%inir como<
#a inclusin del ob6eti$o de desarrollo sostenible en los procesos de decisin estrat0gica?
re%or.ando la e$aluacin ambiental de proyectos. Permite la inclusin de los ob6eti$os
ambientales en PPP en los +ue entre sus ob6eti$os b4sicos no se incluyen los ambientales.
#a me6ora de la $aloracin de impactos ambientales indirectos? acumulati$os y sin0rgicos
de las PPP.
Estos ob6eti$os se concretan en los siguientes ob6eti$os operati$os<
#a identi%icacin de los e%ectos ambientales de las PPP? %acilitando su aproimacin a los
ob6eti$os de desarrollo sostenibleE
El intercambio de in%ormacin entre las distintas administraciones sectoriales y la
ambiental? me6orando su coordinacinE
#a disminucin del nmero de proyectos +ue deben ser sometidos a E!A? simpli%icando
esta re$isin a la $e. +ue se de%inen medidas correctoras gen0ricas para los proyectos? con
lo +ue puede aumentar la calidad de dic@as e$aluacionesE
#a identi%icacin de nue$as alternati$as +ue permitan cumplir en mayor grado los distintos
ob6eti$osE
#a me6ora del consenso entre los distintos agentes sociales respecto a los contenidos de la
plani%icacin.
Estos ob6eti$os se logran a tra$0s de la incorporacin ambiental en el proceso de toma de
decisiones? por lo +ue uno de los re+uisitos %undamentales? in@erente al desarrollo de la EAE?
es la eistencia pre$ia de una estrategia de desarrollo sostenible? es decir? de una pol,tica
ambiental epl,cita +ue permita medir cu4les son las preocupaciones pol,ticas ambientales y
cu4l es la importancia relati$a de 0sta en re%erencia al resto de las preocupaciones F
econmicas? sociales KF +ue puedan incorporarse en proceso de decisin.
En lo +ue respecta a la de%inicin de los conceptos de pol,tica? plan? programa y proyecto?
0stos di%ieren de unos pa,ses a otros? ya +ue es dependiente del conteto institucional y
pol,tico. En este traba6o se asumen los conceptos de%inidos por :adler y Ier@eem 2:adler?: y
Ier@eem?* 1""13<
Pol+tica< #,nea de conducta general o direccin propuesta a la +ue un gobierno est4? o estar4?
aspirando y +ue gu,a sus procesos de toma de decisiones.
Plan< Es una estrategia o dise7o con ob6eti$os y a %uturo? a menudo con prioridades
coordinadas? alternati$as y medidas? +ue elabora e implementa una pol,tica.
Pro*ra!a< Es una agenda organi.ada de compromisos? propuestas? instrumentos yLo
acti$idades +ue elabora e implantauna pol,tica.
Proyectos- /na in$ersin +ue normalmente incluye la plani%icacin? el dise7o y la
construccin de una gran planta o in%raestructura.
M:obre +u0 tipos de PPP se puede reali.ar una EAEN #a energ,a? el transporte? la industria y la
construccin de $i$iendas son algunos e6emplos de sectores de desarrollo con e%ectos
1)
ambientales bien conocidos. En general? todas las PPP +ue producen directa o indirectamente
cambios en el uso del suelo y los recursos naturales? en la produccin de materia primas?
productos +u,micos o peligrosos yLo la generacin de contaminantes y residuos son
candidatos de EAE. 2/. O.? Ministerio de Medio Ambiente? 1""13.
Contenido de la EAE
En los siguientes apartados se recogen los principales aspectos y elementos +ue se podr,a
considerar +ue pertenecen a un procedimiento est4ndar de EAE< su proceso de %ormulacin? el
momento de la aplicacin de la e$aluacin? la participacin pblica y el control y seguimiento
de la PPP una $e. aprobada.
El proceso de la EAE
;e las eperiencias conocidas en la aplicacin de la EAE se deduce +ue 0sta debe ser %leible
y adaptable al procedimiento de %ormulacin de PPP e$aluado y? por tanto? dependiente de las
caracter,sticas de 0ste? por lo +ue no se recomienda establecer un procedimiento nico y muy
de%inido? tal y como ocurre con los procedimientos y metodolog,as utili.ados en la e$aluacin
de proyectos. :in embargo? la ausencia de una estructura r,gida de procedimiento est4 cubierta
por un consenso generali.ado acerca de una serie de tareas +ue @ay +ue cubrir? lo +ue permite
identi%icar el proceso con una EAE.
A partir de las distintas eperiencias estudiadas? se puede de%inir un proceso tipo? @abi0ndose
indicando en cada uno de los pasos? las tareas +ue se desarrollan. #as siguientes tareas no son
estrictamente sucesi$as en el tiempo? pudiendo algunas suceder en paralelo? o alimentar a
otras.
Anlisis de la PPP
En esta primera tarea se reali.a una caracteri.acin de la PPP para decidir? a priori? si sus
caracter,sticas re+uieren o aconse6an la elaboracin de una EAE? considerando la probabilidad
de +ue la propuesta pueda tener consecuencias ambientales signi%icati$as. #a decisin de
comen.ar una EAE puede estar tomada de antemano? en la legislacin o determinarse con
car4cter discrecional.
;e manera general? se considera la necesidad de reali.ar una EAE en a+uellas PPP<
Pue deri$en en sustanciales cambios en el uso del territorio o +ue a%ecten a recursos
naturales de importanciaE
En las +ue el 4mbito de aplicacin del sector pblico sea importanteE
En las +ue se pre$ea +ue pueden conlle$ar e%ectos sin0rgicos o acumulati$osE
Pue se apli+uen a un 4rea sensible o +ue posea recursos naturales $aliosos.
;e manera pre$ia se de%ine el 4mbito de aplicacin y cu4l ser4? en l,neas generales? el proceso
a desarrollar? estructur4ndose los pasos importantes. :e prepara un programa de traba6o +ue
incluya los ob6eti$os de la EAE? los recursos +ue se $an a dedicar? los organismos
colaboradores y un resumen del resto de las tareas.
Por otra parte? el alcance o 4mbito de aplicacin y la %orma de la EAE estar4n relacionados
con el ni$el del proceso pol,tico. Ambos deben ser esbo.ados en esta %ase pre$ia? para ser
desarrollados en las %ases posteriores. En lo re%erente a la caracteri.acin de las PPP? 0sta se
centra en la descripcin de sus ob6eti$os y de sus l,neas de actuacin.
Por ltimo? se debe reali.ar un estudio sobre el marco de re%erencia +ue reco6a los
condicionantes sociales y ambientales m4s rele$antes +ue puedan in%luir en la gestacin y la
implantacin de la PPP? incluyendo los 4mbitos institucionales? pol,ticos y legales en +ue se
desarrollar,a. :e deben re$isar? adem4s? los ob6eti$os relacionados con la PPP e$aluada F
14
tambi0n de otras administraciones sectorialesF identi%icando la eistencia de con%lictos con
estos otros compromisos ad+uiridos. As,? deben ser incluidos todos los ob6eti$os? no slo los
ambientales? sino tambi0n los econmicos? sociales? etc0tera? de modo +ue un primer an4lisis
de 0stos sir$a para apreciar los con%lictos entre ob6eti$os y las di%icultades para maimi.ar
estos ob6eti$os de %orma simult4nea.
Fase de definicin del mbito de aplicacin
Partiendo de un an4lisis preliminar de cu4les podr,an ser los principales e%ectos ambientales
+ue generar,a la PPP propuesta? se a$an.a un primer esbo.o de cu4les ser4n las principales
organi.aciones a%ectadas.
#a de%inicin del 4mbito de aplicacin incluye los l,mites geogr4%icos? naturales o 6ur,dicos.
Este an4lisis di%iere segn el ni$el anali.ado Fpol,tica? plan o programaF? el tipo Fsi es
sectorial regional? si pretende medir impactos indirectos? sin0rgicos? etc0teraF +ui0n est4
reali.ando la EAE? o para +ui0n se reali.a. En cuanto a los l,mites geogr4%icos del estudio? los
criterios para su delimitacin depender4n tambi0n de cada caso.
Fase de anlisis ambiental
;urante esta %ase se reali.an dos importantes tareas. Por un lado? se identi%ican y caracteri.an
las alternati$as y? por otro? se reali.a un in%orme del estado del medio ambiente.
#a identi%icacin de las alternati$as es uno de los pasos esenciales de la metodolog,a de EAE?
resultando %undamental +ue el proceso sea transparente para otros agentes y para el pblico
interesado. #as alternati$as deben cubrir todo el rango de posibilidades eistentes? incluyendo
la opcin base de no @acer nada. Para la identi%icacin de los impactos se utili.an listas de
comprobacin? con las +ue se re$isan datos eistentes y se reali.an consultas a epertos +ue
permiten identi%icar cu4l+uier an4lisis signi%icati$o. /na primera lista se puede @acer pblica
para +ue sea anali.ada y completada posteriormente. En la caracteri.acin se reali.a una
$aloracin de los impactos de cada alternati$a? asunto +ue puede @acerse de una manera m4s
o menos %ormalE en el caso m4s eigente? organi.ando reuniones y entre$istas e incluyendo la
reali.acin de un comple6o an4lisis de impactos probables de las alternati$as.
#as t0cnicas de prediccin de los e%ectos de las PPP ser4n di%erentes a las aplicadas en E!A?
utili.4ndose como %uentes de in%ormacin principalmente datos agregados? indicadores?
proyecciones %uturas? datos georre%erenciados? im4genes %otogr4%icas? e$aluacin del ciclo de
$ida y escenarios. Pueden aplicarse? dependiendo de cu4l sea el 4mbito de la PPP? conceptos
tales como la capacidad de carga o la de%inicin de sostenibilidad? m0todos de $aloracin
sub6eti$a u ordinales? etc. >tro de los aspectos usualmente considerados es un an4lisis del
estado ambiental de la .ona +ue se pre$0 a%ectar? siempre +ue 0sta pueda ser acotada?
completando as, el an4lisis e%ectuado en la %ase de de%inicin del 4mbito de aplicacin.
Fase de evaluacin de informacin externa
En cuanto a la necesidad de in%ormacin para reali.ar la EAE? en primer lugar es necesario
de%inir +u0 datos se re+uieren y cu4les est4n disponibles? resultando til estudiar la PPP actual
y las anteriores y la in%ormacin eistente en di%erentes instituciones u organi.aciones. #a
in%ormacin debe encontrarse en la %orma apropiada dependiendo del ni$el de la PPP
anali.ada y? por tanto? de cu4l sea el grado de precisin re+uerido. En el caso de la EAE?
puede tambi0n ser muy til la georre%erenciacin de los datos para la prediccin y e$aluacin
de los impactos de las alternati$as? aun+ue el empleo de este tipo de t0cnicas est4 limitado por
la in%ormacin disponible.
#a base de in%ormacin se bene%icia de la bs+ueda y el asesoramiento de otras agencias u
organismos pblicos? de epertos independientes? de grupos de inter0s y tambi0n de la
1=
poblacin a%ectada. Esta %ase se inicia en la tarea de de%inicin del 4mbito de aplicacin y no
terminar4 @asta despu0s de completada la EAE? una $e. se publi+ue la PPP con la inclusin
de un resumen de la EAE e%ectuada.
Fase de participacin pblica
:u ob6eti$o es in$olucrar a la poblacin en el proceso de EAE? aumentando la transparencia y
el car4cter participati$o del proceso. Adem4s? las re$isiones eternas de la EAE tienden a
me6orar su calidad.
#a in%ormacin y la participacin pblica debe lograrse siempre? ecepto causa 6usti%icada por
ra.ones de con%idencialidad reconocidas legalmente o de urgencia en los pla.os.
En el apartado se desarrolla en mayor pro%undidad esta parte esencial del proceso de EAE.
Fase de toma de decisin
#a EAE anali.a opciones alternati$as de las PPP.
#a toma de decisin se basa en la interpretacin de los datos eistentes para cada una de las
alternati$as entre las di%erentes opciones para lo cu4l debe considerarse? por un lado? cu4les
son las caracter,sticas del medio natural del pa,s 2%ase )3? por otro? cu4les son las gu,as de
actuacin del gobierno 2nacional? regional o local3? sus prioridades pol,ticas y la in%luencia de
la opinin pblica y? por ltimo? cu4l se estima +ue ser4 la capacidad de disminucin de los
impactos ambientales pre$istos.
En esta %ase se toman en cuenta las conclusiones de la EAE? reali.ando una e$aluacin y
comparacin de las implicaciones o e%ectos ambientales de cada alternati$a. Puede concluir
con la eleccin de la alternati$a me6or $alorada o slo con una recomendacin? dependiendo
del ob6eti$o con el +ue se reali. la EAE. En todo caso? la eleccin de la alternati$a debe
apoyarse en criterios pol,ticos +ue incluyan los ambientales y en los procesos de participacin
pblica. #as alternati$as anali.adas estar4n siempre acotadas al 4mbito de competencias del
organismo decisor? aun+ue con la decisin adoptada se puedan a%ectar a otras PPP.
Fase de Informacin sobre la EAE
El ob6eti$o de esta %ase es la di%usin de los resultados de la EAE. Para ello se puede recopilar
in%ormacin en un cap,tulo especial de la PPP propuesta? incluyendo un documento +ue reco6a
los siguientes aspectos<
/na descripcin de los problemas ambientales rele$antes y de los ob6eti$os de proteccin
ambiental relacionadosE
/n an4lisis de los impactos ambientales y una prediccin de los impactos ambientales
probables de las alternati$as propuestas? indicando cu4les ser,an los m4s signi%icati$osE
#a consideracin de cu4l es el uso de recursos naturales? con relacin al ob6eti$o de
desarrollo sostenibleE
*ecomendaciones sobre las medidas de correccin de impacto y seguimientoE
;i%icultades encontradas para recopilar la in%ormacin y una eplicacin de las
incertidumbres aparecidas durante la e$aluacinE
/n resumen no t0cnico de la e$aluacin? +ue permita la di$ulgacin al pblico no
especiali.ado.
Fase de seguimiento
El ltimo elemento por incluir es la identi%icacin de las medidas de seguimiento de los
impactos y de las medidas ambientales de la PPP
Esta tarea se encuentra desarrollada en un ep,gra%e posterior 2$er apartado 3.
11
Estos procedimientos? muy cercanos a los de la E!A? son utili.ados en los sistemas EAE? pero
con $ariaciones respecto a 0stos +ue llegan a ser signi%icati$as en gran parte debido a las
importantes di%erencias de contenido y m0todo de cada PPP y al car4cter iterati$o de la
decisin pol,tica. ;ebido al mencionado car4cter continuo e iterati$o del proceso pol,tico y a
la di%icultad de encuadrarlo en un proceso lineal y cerrado? no resulta %4cil dise7ar una
metodolog,a y un procedimiento est4ndares y comunes? como los aplicados a la E!A.
Es por esto por lo +ue se recomienda +ue los procedimientos de EAE sean aplicados de
manera %leible a tra$0s del proceso? en $e. de constituir un mecanismo prede%inido y r,gido
en eceso. En este sentido destaca la gu,a elaborada por el Ministerio de Medio Ambiente del
*eino /nido +ue reali.a una aproimacin de procedimiento %leible? incluyendo los
siguientes pasos b4sicos 2;epartment o% t@e En$ironment? /O? 1""1 y 1"")3<
1. La realizacin de una lista de los objetivos de la PPP? identi%icando las restricciones e
incompatibilidades eistentes o +ue pudieran surgir y la respuesta ciudadana si se
desarrollara la PPPE
2. El anlisis de los temas objetivos ambientales existentes? centr4ndose en los principales
$alores ambientales +ue pudieran $erse a%ectados por las PPP? y recopilando in%ormacin
sobre planes ambientales? similares en los re%erente al 4mbito territorial o a los recursos
a%ectadosE
'. La descripcin de las alternativas posibles? identi%icando sus consecuencias ambientalesE
4. La identificacin sugerencia de la alternativa preferible sus medidas correctoras!
&. El seguimiento de la PPP/ datando los momentos de e$aluacin de las acciones. En lo
posible se deber4n identi%icar cu4les ser4n las %uturas e$aluaciones? @aciendo una lista de
los proyectos +ue deri$en de las PPP +ue pueden re+uerir E!A? y la manera en +ue la
in%ormacin +ue se reco6a de 0stas e$aluaciones de los proyectos ser$ir4 para reali.ar el
seguimiento de las PPP.
;estaca tambi0n el proceso +ue se sigue en los Pa,ses 5a6os? donde se @a establecido un doble
procedimiento. El primero? para los planes y programas de car4cter menos estrat0gico? con
una aproimacin est4ndar? seme6ante a la de E!AE y el segundo? el llamado eamen
ambiental? cuyo ob6eto son las pol,ticas y planes m4s estrat0gicos? con el ob6eto de asegurar
un desarrollo sostenible. Este eamen ambiental posee un procedimiento %leible? siendo la
agencia o el ministerio promotor el responsable de su dise7o en cada caso.
=o!ento de aplicacin de la EAE.
/na de las conclusiones +ue se puede etraer partiendo de la eperiencia acumulada es +ue el
procedimiento debe ser %leible? adaptable al procedimiento de %ormulacin de PPP e$aluado.
Esto es? se considera necesario +ue el momento de aplicacin de la EAE +uede ligado al
proceso de construccin y dise7o de las PPP +ue se e$alan y? por tanto? ligado a los procesos
para la aprobacin de las PPP.
#os procesos de %ormulacin de PPP pueden ser representados? idealmente? como procesos
continuos y 6er4r+uicos de toma de decisiones. :in embargo? la toma de decisiones en la
pr4ctica no sigue un proceso tan claramente lgico? secuencial y discreto? ocurriendo a
menudo de un modo recurrente y muc@o menos sistem4tico? @asta el punto de +ue resulta muy
comple6o para un su6eto eterno conocer cu4l @a sido el proceso real de toma de decisiones.
;e este @ec@o se deducen dos conclusiones b4sicas para la correcta aplicacin de una EAE<
Por un lado? +ue es necesario +ue eista un proceso de toma de decisiones con una estructura
m,nima de%inida y conocida y? colegido de 0sto? +ue es pre%erible +ue la propia entidad
promotora sea la +ue realice la EAE.
En caso de +ue el proceso de toma de decisiones no se pueda ob6eti$ar? la EAE no podr4
integrarse en ningn proceso y slo podr4 dar cuenta de decisiones ya tomadas? bien
sancion4ndolas o no? bien incorporando recomendaciones y correcciones parciales. /na gran
17
parte de los casos de EAE re$isados @an sido e%ectuados a posteriori? despu0s de desarrollada
la PPP? y por agentes eternos? por lo +ue no resulta generali.able el criterio de la
incorporacin de la EAE dentro del proceso de toma de decisiones. Estos estudios re@acen
todo el plan? o%recen alternati$as ambientalmente adecuadas y toman decisiones con criterios
relati$os a los ob6eti$os establecidos Feconmicos? ambientales y socialesF? pero
di%,cilmente pueden modi%icar planes +ue ya se consideran cerrados y +ue se plantearon
respondiendo a otra estructura de ob6eti$os y +ue? una $e. aprobados? incluyen un gran
nmero de decisiones impl,citas +ue son di%,ciles de conocer y muc@o m4s de cuestionar o
modi%icar.
;e la re$isin e%ectuada en los di%erentes pa,ses? +ue aparece recogida en el Cap,tulo ! se
puede in%erir una clasi%icacin de la EAE en %uncin del momento de su aplicacin<
Est1ndar- El procedimiento se basa en los de la E!A 2eg. Canad43. #a EAE se reali.a a
posteriori para dictaminar si los e%ectos se consideran o no admisiblesE
=edia- #a EAE se reali.a durante el proceso de seleccin de alternati$as? momento en el
+ue se identi%ican y e$alan los e%ectos ambientales 2eg. *eino /nido3E
=odelo inte*rado- #a EAE se integra en el proceso de elaboracin de las PPP 2eg. Nue$a
8elanda3.
En los dos ltimos modelos resulta esencial un pro%undo conocimiento del proceso de toma de
decisiones para detectar sus momentos o @itos? esto es? cu4ndo se produce cada decisin?
dnde debe establecerse un an4lisis de alternati$as y? por tanto? dnde se incorpora el criterio
ambiental.
Participacin p9blica
#a implantacin de un sistema de participacin pblica constituye un proceso progresi$o de
democrati.acin de los procesos de decisin. /n primer paso se produce al incorporar
administraciones sectoriales di%erentes a las promotoras de las PPP? en este caso la ambiental.
#a EAE %acilita la coordinacin entre di%erentes administraciones y contribuye al desarrollo
de un procedimiento m4s transparente de decisin. #a necesidad de @acer participe en la
plani%icacin a otro agente? aun+ue sea tan primo como es el caso de otra administracin
dentro de un mismo gobierno? incrementa esta transparencia.
Es importante la eleccin del momento adecuado de introduccin de la participacin pblica?
para lo +ue es necesario conocer a priori en pro%undidad el proceso de la toma de decisiones.
;ependiendo de cmo sea 0ste? puede +ue la participacin pblica deba aplicarse en $arios
momentos.
Ba +ue los procesos de EAE son largos? debe establecerse un buen sistema de comunicacin
entre todos los actores participantes? +ue %a$ore.ca su participacin. Esta no debe
circunscribirse a una mera in%ormacin al pblico< necesita el impulso de los agentes?
@aci0ndoles participes e implic4ndolos en el proceso. El promotor de la EAE debe %acilitar la
participacin a a+uellos grupos no constituidos pero +ue puedan $erse a%ectados de manera
directa por las propuestas? e$itando su marginacin del proceso de decisin.
;ebido a la comple6idad de las e$aluaciones? se recomienda la reali.acin de resmenes
di$ulgati$os de la EAE +ue puedan ser de %4cil comprensin para lectores interesados.
Control y se*i!iento de la EAE
El proceso de EAE se desarrolla usualmente por el propio organismo sectorial encargado de la
PPP a e$aluar. :in embargo? esta e$aluacin re+uiere la eistencia de un sistema de control de
calidad del proceso? con mecanismos tanto internos como eternos al promotor apoyados por
un agente espec,%icamente ambiental +ue controle y participe en 0l.
18
#a eperiencia internacional e$idencia la eistencia de un amplio abanico de instituciones +ue
pueden reali.ar esta labor de control. Aun+ue no eisten muc@os datos? parece e$idente +ue
las agencias ambientales deben tomar un rol decisi$o? estableciendo al menos una reglas
generales del proceso de EAE y un apoyo de buenas pr4cticas en la elaboracin de PPP?
aun+ue sin ol$idar la necesidad de no establecer procedimientos r,gidos para los organismos
sectoriales +ue reali.an las PPP. Por ltimo? una adecuada participacin pblica constituye
tambi0n una de las me6ores %ormas de control.
El seguimiento de la implantacin de las PPP es necesario para e$aluar sus e%ectos? a6ustar
0stos a los cambios en el conteto a lo largo de su periodo de e6ecucin y ser$ir como %uente
de in%ormacin para las primas PPP. Es importante comprobar si las suposiciones
e%ectuadas en la eleccin de la alternati$a se @an con$ertido %inalmente en reales o no? con el
%in de poder corregir tendencias no deseadas y me6orar %uturas e$aluaciones.
:e recomienda la utili.acin de indicadores +ue permitan obser$ar el estado del medio
ambiente y? si es posible? permitan conocer cu4l es la carga a la +ue se somete un territorio por
e%ecto de la aplicacin de la PPP. El plan de seguimiento debe incluir? adem4s? in%ormacin
sobre el marco de re%erencia y los ob6eti$os de sostenibilidad de los planes. /na de las
mayores debilidades en la mayor,a de las eperiencias conocidas es la %alta de este sistema
2una ecepcin ser,a? por e6emplo? el procedimiento de EAE Neo.eland0s3.
Aun+ue la introduccin de la participacin pblica y los procesos de control debe reali.arse
de %orma paulatina? se recomienda +ue los a$ances conseguidos sean respetados por el Estado
y? como ya se indic? la eclusin de la participacin pblica y la mayor opacidad de las PPP
+ue se deri$ar,a de la misma sea 6usti%icada.
Ne#o de nin entre la EIA y la EAE
#as primeras legislaciones eistentes en materia de e$aluacin ambiental no distingu,an entre
la e$aluacin de proyectos y la de PPPE as, sucede? por e6emplo? con la legislacin
norteamericana de 1"1"? por lo +ue? en la pr4ctica? estos pa,ses e$olucionaron @acia la EAE
de manera lenta y progresi$a. Muc@os de los instrumentos +ue utili.a la EAE se construyeron
en primera instancia para +ue la propia E!A e$aluara elementos m4s estrat0gicos. Este @ec@o
@a permitido +ue muc@os de los estudios y a$ances logrados en la aplicacin de la E!A a
planes o programas se @ayan podido utili.ar posteriormente en el desarrollo de la EAE
2(leinsc@emidt? Iand Iogner? ;.? 1""83.
Algunas de estas eperiencias son? 2:odler? 5. y Ier@eem? *.? 1""13<
/tili.ar la E!A como una ayuda para anali.ar las pol,ticas? por e6emplo en la identi%icacin
de las alternati$asE
/tili.ar la eperiencia de las consultas pblicas reali.adas para grandes proyectosE
*eali.ar $aloraciones de planes sectoriales +ue contienen proyectos y acti$idades +ue
re+uieren E!A.
Establecer e$aluaciones +ue identi%i+uen los e%ectos acumulati$os de pe+ue7os proyectos
relacionadosE
Emprender e$aluaciones regionales para desarrollos sectoriales o de mltiples usos?
especialmente cuando estas .onas contengan $alores especiales y ya est0n sometidas a
presionesE
Emplear aproimaciones ecosist0micas para determinar la importancia o el riesgo de
trans%ormaciones del medio o su deterioroE
#a e$aluacin ambiental de proyectos se utili.a en la mayor,a de los pa,ses y ya puede
considerarse un instrumento maduro. :e @an reconocido sus $irtudes para me6orar el
desarrollo de proyectos y la toma de decisiones? pero numerosos estudios @an permitido
tambi0n conocer sus limitaciones y debilidades? especialmente en su aplicacin a PPP.
1"
Principales aspectos instrumentales de la EAE
$a evalacin del efecto a!biental de las PPP
En la bibliogra%,a especiali.ada se describe la EAE como un instrumento de e$aluacin
ambiental de aplicacin a pol,ticas? planes y programas? y se 6usti%ica su consideracin como
procedimiento y metodolog,a de caracter,sticas distintas a las de E!A por el di%erente car4cter
de las tomas de decisiones? su alcance y contenidos? en los ni$eles propios de las PPP? por un
lado? y de los proyectos? por el otro. :in embargo? en ambos casos el ob6eti$o es me6orar el
per%il ambiental? de las PPP en el caso de la EAE? y de los proyectos en el caso de la E!A. #os
instrumentos operati$os desarrollados en un caso y otro se orientan en gran medida a la
identi%icacin? $aloracin y me6ora en su caso de los e%ectos ambientales pre$istos.
Al mismo tiempo? es comn +ue se recono.ca la incertidumbre in@erente en la $aloracin de
impactos o e%ectos ambientales en el 4mbito de las PPP. E%ecti$amente? entre los impactos +ue
se reconoce +ue no son normalmente bien $alorados en la E!A se encuentran los
acumulati$os? los sin0rgicos y los de largo pla.o.
;urante los ltimos a7os se @a detectado la eistencia de estos tipos de impactos ambientales
de escala mundial o regional? y +ue deben anali.arse en esas escalas. Estas a%ecciones
ambientales @an ocupado un papel %undamental en las recientes cumbres internacionales?
como la Cumbre de *,o o la m4s reciente Cumbre de Oioto sobre el cambio clim4tico.
Por otro lado? la literatura sobre EAE no oculta +ue la identi%icacin y e$aluacin de los
e%ectos ambientales de las PPP est4 plagada de incertidumbres. Qstas se deben? en buena
medida? al ele$ado grado de abstraccin propio de las PPP? +ue di%iculta los intentos de
identi%icar sus impactos del mismo modo +ue se @ace en e$aluacin de proyectos.
Qsta es la ra.n por la cu4l? en muc@os tetos? se sustituye el t0rmino de impacto por el de
e%ecto ambiental? como ocurre en la de%inicin de EAE recogida de D@eri$el 2D@eri$el? *. y
Partid4rio? M. *.E 1""13? pero sin +ue eista una de%inicin espec,%ica de las di%erencias. Esto
supone +ue? aun+ue se sea consciente de las distintas caracter,sticas propias de los e%ectos
ambientales de las PPP en relacin a las de los de proyectos? no se @a a$an.ado an de manera
%irme en este terreno.
$a incorporacin del factor a!biental en los pri!eros !o!entos del proceso de to!a de
decisiones de na PPP
El ob6eti$o gen0rico de la EAE? segn se @a se7alado? es la e$aluacin de los e%ectos
ambientales de las PPP y su integracin en el proceso de decisin. No obstante? la EAE en la
pr4ctica @a ido m4s all4 y puede ser entendida como un procedimiento para integrar el %actor
ambiental en los primeros momentos del proceso de toma de decisiones. ;e @ec@o? la
GPropuesta de ;irecti$a del Conse6o relati$a a la e$aluacin de los e%ectos de determinados
planes y programas en el medio ambienteH? presentada por la Comisin Europea al Conse6o de
las Comunidades Europeas en 1""1 y actualmente en debate? se7ala como %inalidad de dic@a
e$aluacin ambiental Gla inte*racin adecada de los aspectos a!bientales en los planes y
pro*ra!as adoptados por los Estados Miembros en el proceso de toma de decisiones
relati$as a la ordenacin territorial? con el %in de establecer el marco de autori.aciones
posterioresKH.
A pesar de +ue no eiste una de%inicin detallada sobre +u0 se considera %actor ambiental? ni
+u0 signi%ica incorporarlo en los primeros estadios del proceso de toma de decisin? a e%ectos
generales se puede concluir +ue incorporar el %actor ambiental en la %ormulacin de PPP
signi%ica? al menos<
1. !ntegrar sistem4ticamente los ob6eti$os ambientales en las pol,ticas y planes sectorialesE
&'
&. integrar sistem4ticamente alternati$as ambientalmente amigables en tales instrumentos de
pol,tica pblicaE y
). $alorar sistem4ticamente los e%ectos ambientales de las alternati$as incorporadas en tales
PPP.
Como se $er4 m4s adelante? estos elementos est4n estrec@amente relacionados y se podr,an
resumir en la idea de incorporar los criterios o $alores ambientales en la %ormulacin de las
PPP? pero es ob$io +ue tal grado de generali.acin no permite $er con claridad la tarea +ue
ello supone.
En primera instancia? la EAE no intenta nicamente $alorar los e%ectos ambientales de las
PPP? pues ello implicar,a ol$idar aspectos tan signi%icati$os como +ue una PPP tenga en
cuenta alternati$as blandas o ambientalmente amigables +ue? pudiendo +ui.4 solucionar de
manera similar el problema de pol,tica espec,%ico? sean ambientalmente m4s adecuadas.
;e la misma %orma? no es slo necesario considerar alternati$as blandas sino tambi0n de%inir
los ob6eti$os ambientales de la pol,tica? plan? o programa sectorial de +ue se trate. (oy d,a
parece ob$io +ue toda pol,tica sectorial debe plantearse como ob6eti$o ambiental b4sico el de
la sostenibilidad? +ue $iene impuesto por un ob6eti$o social de rango mayor? como es el
alcan.ar un desarrollo social y econmico sostenible.
Pero? lgicamente? la EAE no puede ob$iar la necesidad de la $aloracin ambiental de las
alternati$as? es decir? de identi%icar? $alorar y seleccionar alternati$as +ue solucionen los
problemas espec,%icos de pol,tica? considerando? adem4s de los criterios econmicos?
t0cnicos? sociales? territoriales? etc0tera? los ambientales. En general? estos e%ectos
ambientales? en el 4mbito de los proyectos? son tratados como impactos ambientales. En el
caso de las PPP? estos e%ectos no siempre pueden ser descritos como impactos? cuestin +ue se
tratar4 m4s adelante y con detalle en este libro? lo cu4l no signi%ica +ue no sea posible
incorporar criterios ambientales en la $aloracin de las alternati$as durante el proceso de
%ormulacin de las PPP.
#a EAE? en de%initi$a? tiene como ob6eti$o operati$o %undamental la incorporacin del %actor
ambiental en las PPP para? de esta %orma? me6orar su per%il ambiental.
)erra!ientas del procedi!iento de la EAE
#a comple6idad y la amplia tipolog,a de tareas +ue desarrolla una PPP @a supuesto @asta el
momento el desarrollo de muy $ariadas metodolog,as y t0cnicas de e$aluacin ambiental. #a
eleccin de la t0cnica de e$aluacin ambiental depender4 de $arios %actores relacionados con
el propio proceso< eigencia en cuanto al ni$el de detalle? %ormato en el +ue se re+uiere la
in%ormacin? presupuesto disponible para la e$aluacin? o inno$aciones tericas o
metodolgicas eistentes. El origen de las metodolog,as se puede di$idir en<
Metodolog,as de E!A adaptadas a la EAEE
E$aluaciones propias de las PPP.
#a eleccin de una de las metodolog,as o @erramientas no es ecluyente de las otras?
pudi0ndose utili.ar de manera combinada. #a utili.acin de estas @erramientas tiene lugar a lo
largo de todo el proceso de EAE. Actualmente? y a seme6an.a de las metodolog,as
tradicionales de E!A? los m0todos de EAE ponen el acento en la identi%icacin de impactos y
seleccin de alternati$as.
"# $%todos para la identificacin de impactos&
:e aplican di$ersas @erramientas para la identi%icacin de los impactos de las alternati$as
propuestas<
)erra!ientas de conslta. !ncluye las entre$istas con epertos? el desarrollo de
seminarios? las consultas a grupos de inter0s y el establecimiento de mesas de discusin
pol,tica.
&1
>evisin de la literatra. !ncluye la re$isin del estado del arte y la comparacin con
casos seme6antes.
?,cnicas de an1lisis. !ncluye la elaboracin de escenarios? la modeli.acin de las
relaciones pol,ticas? las listas de comprobacin? etc.
'# $%todos de anlisis de impacto de eleccin de alternativas&
El ob6eto de estos m0todos es identi%icar alternati$as y seleccionar una de ellas. Estos son
algunos de los m0todos m4s usuales<
=,todos si!ples. :on la re$isin de literatura? la comparacin con otros casos
seme6antes o la consulta a epertos. Estos m0todos pueden ser su%icientes en situaciones
con escasos medios o oportunidades para reali.ar an4lisis m4s detallados? especialmente
en la %ormulacin de pol,ticas.
<so de !atrices. *elacionan la lista de acciones con la de par4metros ambientales +ue
pueden +uedar a%ectados. :e recomienda como @erramienta principal? incluyendo en su
uso un an4lisis de consistencia +ue identi%i+ue con%lictos entre los di%erentes criterios
pol,ticos. Es seme6ante al utili.ado en la E!A.
=odeli8acin. :e utili.an para calcular los impactos de las alternati$as de pol,ticaE
4iste!as de Infor!acin @eo*r1fica :4I@;. :on de especial utilidad en la
plani%icacin del uso del suelo? en el estudio de grandes l,neas de transporte y en la
e$aluacin de impactos acumulati$os en 4reas determinadasE
An1lisis de costeAefectividad. Ayuda a la seleccin de alternati$as para lograr un
ob6eti$o 2ambiental o econmico3 al menor coste 2econmico o ambiental3. Es til si
eisten ob6eti$os claros y mensurables y si se dispone de %unciones +ue relacionen las
alternati$as con los ob6eti$os.
An1lisis costeAbeneficio. D0cnica de eleccin de alternati$as +ue re+uiere +ue todos los
ob6eti$os sean epresados en una unidad comn? la monetaria.
=,todos de a*re*acin. Estas metodolog,as trans%orman la in%ormacin de cada una de
las alternati$as en una sola $ariable? ya sea como en el anterior m0todo? agregando @asta
conseguir un ,ndice? o agregando con respecto a un impacto base 2eg. emisin de C>
&
3E
An1lisis del ciclo de vida. :e e%ecta utili.ando el m0todo estandari.ado para
productos de an4lisis del ciclo de $ida? teniendo en cuenta la problem4tica del 4reaE
An1lisis !lticriterio. Puede considerarse un a$ance de la metodolog,a de costeR
bene%icio? pues permite la eleccin de alternati$as teniendo en cuenta $arios criterios?
sin +ue sea necesario $alorarlos en la misma unidad. Adem4s puede utili.arse como
base para desarrollar procesos de decisin.
En cuanto a la cuestin de si la EAE de PPP deben di%erenciarse de la E!A de proyectos?
algunos autores opinan +ue las metodolog,as de E!A pueden ser $4lidas? aun+ue deben
adaptarse a la realidad estrat0gica de las PPP? +ue se caracteri.an por sus distintos 4mbitos y
ni$eles de aplicacin. :in embargo? es discutible la posibilidad de adaptacin de algunas de
0stas metodolog,as? o de la teor,a eistente detr4s de 0stas? a la toma de decisiones en ni$eles
estrat0gicos.
Conteto de la EAE
=arco le*al
#os pa,ses +ue @an regulado la EAE lo @an @ec@o aplicando instrumentos normati$os
di$ersos<
$ey- Pueda obligado por ley en Nue$a 8elanda? EE// y *egin >este de Australia.
&&
Orden =inisterial- Este es el caso de Canad4? donde una directi$a nacional obliga a su
insercin en las iniciati$as +ue necesiten la aprobacin del Conse6o de Ministros.
Directrices y reco!endaciones- No son de car4cter obligatorio? aun+ue en ocasiones
puede considerarse como $inculantes en el *eino /nido? en la Comisin Europea y el
5anco Mundial.
No eiste un consenso generali.ado respecto a la con$eniencia de elegir entre uno de los tres
sistemas normati$as %undamentales. En todo caso? se puede deducir +ue la ausencia de
legislacin? y por tanto de obligatoriedad? se con$ierte en una de las causas de %racaso en la
introducin de los sistemas de EAE.
A!bito de aplicacin
:egn lo obser$ado en la re$isin de casos internacionales? la EAE est4 especialmente
etendida en algunos sectores? como son la plani%icacin territorial? la energ,a y el transporte
2European Con%erence o% Ministers o% Dransport? 1""83 y? en menor medida? en otros como la
gestin del agua? la industria? la agricultura y el turismo.
Por otro lado? es m4s @abitual la aplicacin de la EAE a planes y programas +ue a pol,ticas?
para las +ue se ec@a en %alta en la bibliogra%,a la descripcin de metodolog,as adecuadas y
aplicaciones reales a este ni$el m4s alto de decisin.
>e6isitos para la aplicacin de las !etodolo*+as de EAE
El grado de 0ito en la aplicacin de las metodolog,as depende? en buena medida? de las
caracter,sticas del propio 4mbito de aplicacin? esto es? la cultura pol,tica? las leyes? las reglas
y las costumbres de cada pa,s o regin. Espec,%icamente? este 0ito estar4 relacionado con la
eistencia de<
/n proceso de%inido de elaboracin de PPPE
/n control e%ecti$o de la acti$idad pol,tica? basado en la libertad de acceso a la
in%ormacin y unos sistemas 6udiciales independientesE
/n ele$ado grado de acti$ismo de grupos de presin? capaces de mo$ili.ar recursos? y unos
mecanismos adecuados de participacin pblica.
:in embargo? el principal apoyo necesario para la EAE debe ser la propia $oluntad pol,tica de
su introduccin.
En el lado opuesto? las barreras institucionales con capacidad para limitar son<
/na menor prioridad de los temas ambientales con relacin a otrosE
#a ausencia de ob6eti$os ambientales concretos en la pol,ticaE
#a %alta de un responsable institucional en materia ambiental con su%icientes medios y
competenciasE
#a eistencia de %uertes presiones para acelerar los procesos de toma de decisiones.
=edida de la efectividad de na EAE
Eiste una in+uietud generali.ada sobre la necesidad de re$isar la e%ecti$idad de una EAE a
posteriori? una $e. aplicada? con el ob6eto de? conociendo las e$entualidades +ue @ubiera
podido producirse? re%or.ar %uturas implantaciones.
Esta re$isin no es sencilla de @acer de manera directa? por lo +ue resulta aconse6able la
utili.acin de m0todos indirectos de obser$acin +ue midan la calidad de los e6ercicios
e%ectuados de EAE? comprobando si<
#a in%ormacin ambiental sobre la +ue se toma una decisin @a sido adecuada y su%iciente?
incluyendo una comprobacin de +ue toda esta in%ormacin ambiental @a sido? en e%ecto?
tenida en cuenta en la toma de decisinE
&)
#a in%ormacin empleada sobre la PPP @a sido %inalmente rele$anteE
#a incorporacin de otros agentes en el proceso.
:e @an desarrollado di$ersas gu,as para el establecimiento de las metodolog,as de EAE y +ue?
en general? se apoyan en los siguientes principios<
;esarrollo de una metodolog,a %leible. El dise7o de la EAE debe adaptarse al actual
proceso de decisin y no al re$0s.
:eguir una estrategia continua de desarrollo? con el ob6eto de incrementar el $alor de la
toma de decisin y reali.ar una aproimacin %uncional? adecuada para un propsito.
#a EAE debe reali.ar un proceso de cambio paulatino acomod4ndose al proceso de
desarrollo pol,tico? para lo +ue es pre%erible reali.ar una aproimacin sencilla? de m0todos
y procesos? para +ue la metodolog,a se $aya asentando.
Anali.ar los resultados obtenidos y reali.ar un control de calidad de la pr4ctica? para ir
a6ustando y me6orando la metodolog,a.
@rado de satisfaccin alcan8ada
#as conclusiones del estudio EAE Legislation and &rocedures in t'e (ommunit# 2#ee? N. y
(ug@es? C.? 1""=3 sobre la adaptacin de la metodolog,a en la /nin Europea indican la
eistencia de importantes de%iciencias en el proceso de EAE. #os de%ectos m4s @abituales son
debidos? principalmente? a debilidad en la documentacin? ausencia de contenidos?
de%iciencias en los procesos de participacin pblica y en las consultas a otras
administraciones y a %allos en la integracin de la EAE en el proceso pol,tico.
#as principales ra.ones detectadas para la lenta adopcin de la EAE como una metodolog,a
$4lida y est4ndar de aplicacin a PPP son<
*educcin de las competencias de las administraciones sectorialesE
#imitaciones de los propios procesos de decisin para incorporar la EAEE
*eticencias para dotarla del respaldo legal necesarioE
#imitaciones de los m0todos? escase. de in%ormacin ambiental y %alta de personal
%ormado para desarrollar este tipo de proyectos estrat0gicos.
Limitaciones y deficiencias de la EAE
#os limitantes de la EAE 2Colombo? A.-. et alia? 1""73? se pueden di$idir en tres grandes
grupos. Por un lado? se constatan una serie de limitaciones de car4cter t0cnico? relacionadas
con la in%ormacin re+uerida para la reali.acin de la EAE y con aspectos de procedimiento
en su aplicacin.
Por otro lado? est4n los problemas y di%icultades +ue surgen de la propia comple6idad del
ob6eto de la EAE? las PPP? comple6idad relati$a tanto al proceso de elaboracin de una PPP
como al producto 2la PPP como tal3.
9inalmente? ambas limitaciones se pueden sinteti.ar en una problema de car4cter
metodolgico? +ue tiene +ue $er con la ausencia de una metodolog,a de re%erencia +ue
clari%i+ue los problemas t0cnicos y procedimentales +ue supone la EAE.
#os problemas t0cnicos est4n relacionados con la necesidad de disponer y anali.ar una
in%ormacin comple6a y +ue? en gran parte? se basa en con6eturas m4s o menos %irmes sobre
@ipot0ticos escenarios %uturos. Esta situacin di%iere muc@o de la +ue es @abitual en la E!A? en
la +ue la in%ormacin suele re%erirse a escenarios +ue? si bien son de %uturo? son per%ectamente
predecibles. #as PPP? debido a las cambiantes condiciones econmicas? sociales y
ambientales? a las posibles nue$as tecnolog,as y a otros %actores? tienen +ue $er casi siempre
con situaciones o escenarios poco predecibles. Esto di%iculta enormemente el Gob6eti$arH el
&4
an4lisis de los resultados de una PPP y? en consecuencia? los e%ectos ambientales +ue se
pudieran deri$ar.
Esta di%icultad de identi%icar tales e%ectos se $e a su $e. incrementada por la carencia de
metodolog,as e%ecti$as para la prediccin de impacto en el 4mbito de las PPP. Esto @ace +ue
la propia prediccin de impacto est0 rodeada de una gran incertidumbre.
Por otro lado? es di%,cil determinar cu4ndo debe reali.arse una EAE y +u0 es lo +ue debe ser
e$aluado en cada caso? pudiendo $ariar en gran medida entre di%erentes pa,ses y culturas. En
algunos casos? las PPP ni si+uiera siguen de manera estricta un proceso +ue acabe con su
aprobacin o rec@a.o %ormal? problemas de con%idencialidad +ue? adem4s? di%icultan o
impiden procesos de consulta pblica.
Por otra parte? en el marco de la %ormulacin de PPP es comple6o? tanto identi%icar alternati$as
$iables +ue e$aluar? como identi%icar los criterios ambientales +ue se deben utili.ar para su
e$aluacin.
En de%initi$a? constituye actualmente una limitacin para el desarrollo de la EAE la ausencia
de una metodolog,a consistente y de re%erencia? desarrollada a partir de un ncleo conceptual
nico +ue d0 respuesta a la serie de limitaciones t0cnicas y de procedimiento +ue se @an
se7alado. A pesar de +ue se @an desarrollado numerosos casos pr4cticos y de +ue eiste un
gran nmero de pa,ses +ue @an legislado de manera espec,%ica en materia de EAE? aun
aparecen $oces reticentes a su aceptacin? %undamentadas en estas limitaciones? +ue se
con%ormar,an con el @ec@o de +ue se incluyeran consideraciones ambientales en las pol,ticas?
al menos @asta el momento en el +ue las metodolog,as y los instrumentos utili.ados en la
EAE se consoliden.
!eneficios de la EAE
:egn se concluy en un estudio sobre costes y bene%icios de la E!A en Europa 2European
Comission? 1""1A&3? los principales bene%icios de la EAE son<
Conlle$a una re$isin sistem4tica de los temas ambientales rele$antesE
Me6ora los conceptos estrat0gicos in$olucrados en las PPPE
#ogra una me6or comprensin de los e%ectos ambientales potencialesE
Me6ora la contribucin de las PPP a los ob6eti$os de sostenibilidadE
Me6ora el balance entre los %actores ambientales? sociales y econmicosE
:impli%ica y centra el proceso de la E!A y? por tanto? posibilita +ue este proceso sea
innecesario? con la consiguiente aceleracin del proceso de decisin 2en los casos en +ue
las PPP inician proyectos o acti$idades3E
!ncrementa la transparencia del proceso de elaboracin de planes? me6orando el consenso
pblico para la alternati$a o estrategia escogidaE
Proporciona unas directrices para el desarrollo de propuestas de reduccin y mitigacin de
los e%ectosE
Ayuda a de%inir ob6eti$os ambientales +ue ser$ir4n para los sistemas de in%ormacin +ue se
estable.can.
>tros de los bene%icios destacable son +ue la EAE centra sus an4lisis en las %uentes de los
e%ectos? las PPP? y no con el estado? y +ue permite mane6ar los e%ectos acumulati$os en los
primeros estadios de la plani%icacin.
Eperiencia internacional
#a EAE se encuentra ya bien establecida en algunos pa,ses y organismos internacionales?
estando en %ase de desarrollo incipiente en otros. En el presente cap,tulo se resume la
situacin de la EAE en algunos pa,ses pioneros? buen re%le6o del estado actual de aplicacin
&=
de estas pr4cticas de e$aluacin. Al %inal del cap,tulo se presenta una tabla sinptica? Dabla
!!! A1#
Estados <nidos de A!,rica
#as bases normati$as para la reali.acin de las e$aluaciones ambientales? as, como para la
E!A comen.aron en Estados /nidos en 1"1" con la promulgacin de la #ey Nacional sobre
Medio Ambiente 2/: National En$ironmental Policy Act? NEPA3. Este teto normati$o
establec,a las bases para una pol,tica ambiental a escala nacional y re+uer,a +ue todas las
agencias nacionales norteamericanas prepararan un in%orme detallado de los impactos
ambientales +ue pod,an originarse como consecuencia de cu4l+uier propuesta de legislacin?
recomendacin u otra actuacin %ederal +ue tu$iera una incidencia signi%icati$a en la calidad
del medio ambiente. ;entro de la de%inicin sobre las propuestas +ue deben ser ob6eto de E!A
se inclu,an las PPP? adem4s de los proyectos.
En cumplimiento de la NEPA? se public un reglamento de desarrollo en el +ue se establece
cu4ndo es necesario una E!A? y cu4les son sus re+uisitos y procedimientos de preparacin.
:in embargo? este reglamento no se re%iere a ningn momento concreto de la plani%icacin? es
decir? no indica si 0sta debe reali.arse sobre proyectos o tambi0n sobre ni$eles superiores? las
PPP.
En este conteto? el instrumento m4s similar a la EAE +ue se @a desarrollado para el an4lisis
sobre con6untos de proyectos es el denominado !n%orme sobre el !mpacto Ambiental de los
Programas 2Programme En$ironmental !mpact :tatement? PE!:3. #os PE!: anali.an a+uellos
proyectos relacionados geogr4%ica? gen0rica o tecnolgicamente y +ue @an sido aplicados a
$arios sectores? como la gestin del agua? la gestin de recursos o los $ertederos. #os PE!:
%acilitan una plani%icacin estrat0gica a largo pla.o y el mane6o de impactos acumulati$os o
sin0rgicos +ue re+uieren una E!A con6unta.
#as distintas agencias %ederales se @an mostrado remisas a la reali.acin de estos estudios
debido a su coste monetario directo? a las dilaciones +ue conlle$an y a las restricciones de
accin +ue suponen. A pesar de ello? ltimamente su nmero se @a incrementado debido por
una parte a re+uerimientos 6udiciales y? por otra? a +ue se empie.a a reconocer sus $enta6as?
sobre todo para actuar con grupos de proyectos relacionados? para $alorar e%ectos
acumulati$os y para la anticipacin en el caso de problemas comple6os y con alternati$as. En
este sentido? algunos PE!: @an sido desarrollados por el Ministerio de Energ,a? present4ndose
a in%ormacin pblica. Dambi0n algunas agencias estatales @an preparado instrumentos
estrat0gicos ambientales sobre los planes e in%ormes +ue presentan al Congreso.
Estado de California :EE<<;
Dras la promulgacin de la NEPA? aproimadamente $einte Estados trasladaron su contenido?
adapt4ndolo a sus propias peculiaridades. Entre ellos? el Estado de Cali%ornia? +ue se @a
re$elado como uno de los m4s acti$os en la conser$acin del medio ambiente? promulg en
1"7' la #ey de Calidad Ambiental de Cali%ornia 2Cali%ornia En$ironmental Puality Act?
CEPA3. Este documento legal? consolidado de%initi$amente en 1"81? re+uiere +ue se e%ecten
E!A para PPP as, como para proyectos. Danto por su per,odo de consolidacin como por su
4mbito de aplicacin? el sistema de EAE cali%orniano es uno de los m4s a$an.ados del mundo
2Cali%ornia ;epartment o% -eneral :er$ices? 1""13.
#a CEPA re+uiere +ue las agencias pblicas preparen EAE para acciones +ue presentan
interconein con otras disciplinas? incluyendo proyectos +ue concurran geogr4%icamente? +ue
sean un eslabn en la cadena de actuaciones plani%icadas o +ue est0n en relacin con la
promulgacin de leyes? reglamentos? planes? etc.
&1
#a e$aluacin ambiental se inicia con un !n%orme de !mpacto Ambiental? 2En$ironmental
!mpact *eport? E!*3? +ue determina si se debe iniciar una EAE o una E!A? dependiendo de su
4mbito de aplicacin. En el caso de +ue se realice una EAE? tras 0sta podr4 lle$arse a cabo la
e$aluacin de impacto de cada proyecto? pe+ue7o estudio +ue debe determinar si el impacto
ambiental pre$isto para el proyecto %ue debidamente considerado durante %ase de EAE. ;e
esta %orma? a+uellos aspectos +ue ya se encuentran re%le6ados en el in%orme de EAE no
necesitan tratarse de nue$o en una E!A y? en el caso de +ue todos los impactos @ubieran sido
identi%icados y tratados en la EAE? no ser,a necesario reali.ar E!A concreta para ese proyecto.
#a responsabilidad de reali.ar este E!* es de la agencia +ue dise7a o promue$e el proyecto o
la PPP? auiliado por la Agencia Ambiental +ue aporta los conocimientos espec,%icos sobre la
metodolog,a? el estado ambiental? etc. #os E!* pueden prepararse como un documento
independiente? como parte de un Plan -eneral o bien como parte de un in%orme de proyecto
pero? en cu4l+uier caso? @an de contener o tratar los siguientes aspectos<
/n bre$e resumen de las acciones propuestas y sus consecuencias.
#os e%ectos signi%icati$os? considerando las medidas correctoras.
#as 4reas de contro$ersia identi%icadas por la agencia l,der? por otras agencias o por el
pblico en general? durante la %ase de in%ormacin pblica.
#a de%inicin y seleccin de alternati$as.
/na descripcin sucinta del proyecto o la PPP? re%iri0ndose eclusi$amente a los aspectos
relacionados con el medio ambiente y? de %orma precepti$a<
/na declaracin de los ob6eti$os +ue se pretende conseguirE
/na descripcin general de sus caracter,sticas t0cnicas? econmicas y ambientalesE
/n p4rra%o describiendo el marco administrati$o en el +ue se encuadra el E!*E
/na descripcin de los $alores ambientales dentro de la .ona de estudio y en los
alrededores? tal como se encuentran antes de implantar las acciones contenidas en el
proyecto? pol,tica? plan o programa. :e debe prestar especial atencin a a+uellos
recursos protegidos? escasos? o de ele$ado $alor ecolgico.
#a identi%icacin de las agencias %ederales? estatales? locales? otras organi.aciones y los
indi$iduos consultados durante la preparacin del borrador y la $ersin %inal del E!*.
!n%ormacin social y econmica en la %orma y etensin +ue soliciten las agencias
encargadas de su reali.acin.
En el caso de +ue el E!* se prepara para la re$isin o aplicacin de un plan? pol,tica u
ordenan.a de una agencia pblica? debe 6usti%icarse el balance entre los bene%icios a corto
pla.o y a largo pla.o y? adem4s? identi%icar los impactos irre$ersibles +ue se producir4n como
consecuencia de las acciones a desarrollar. !gualmente? deben rese7arse las ra.ones por las
+ue determinados impactos +ue en un principio se consideraron como potencialmente
signi%icati$os? se asumen? consider4ndose como no signi%icati$os o admisibles.
Canad1
#a aplicacin de e$aluaciones ambientales a las PPP ya comen. a %ines de los a7os 8'?
@abi0ndose desarrollado en tres 4mbitos 2CEEA? 1""1A1 y 1""1A&3<
#a estrategia nacional de desarrollo sostenible? +ue re+uiere la integracin de ob6eti$os
ambientales y econmicosE
#os planes de gestin integrada de los recursos naturales? +ue incluyen epresamente el
ob6eti$o de considerar los impactos acumulati$osE
#a re%orma del gobierno %ederal del Proceso de *e$isin y E$aluacin Ambiental?
2En$ironmental Assessment and *e$ieS Process? EA*P? 1""'3.
&7
En este pa,s? la EAE no cuenta con una legislacin espec,%ica. :in embargo? esta ltima norma
nacional obliga a la e$aluacin de las iniciati$as? +ue necesita la aprobacin del Conse6o de
Ministros. Cada iniciati$a debe ir acompa7ada de un in%orme detallado de la propuesta. En
1""' el Ministro de Medio Ambiente present una propuesta para la incorporacin a dic@o
in%orme de una e$aluacin ambiental de las propuestas de PPP +ue se presentaran a
aprobacin.
Para %acilitar este nue$o re+uerimiento? se @an editado dos documentos sobre la elaboracin
de las EAE< G;irectrices para las Pol,ticas y Programas PblicosH y GIaloracin Ambiental de
las PPP< un modulo de %ormacinH
&
? 2!nterdepartment Tor@ing group o% :EA? 1""1 y 1""73?
+ue establecen un procedimiento m,nimo a seguir. En estos documentos se de%ine el concepto
de EAE como<
) El proceso proactio # sistem!tico para ealuar las consecuencias ambientales de las
propuestas de planes, polticas # programas, de forma que se asegure que dic'as
consecuencias son plenamente identificadas, conocidas # ealuadas en las primeras etapas
del proceso de decisin # que an ligadas a consideraciones sociales # econmicas".
En los documentos se recogen tambi0n consideraciones de gran inter0s. Entre otras? se
enuncia +ue la elaboracin de la EAE parte de la eperiencia eistente en E!A y +ue? por
tanto? se debe tomar conciencia de los puntos en los +ue estos estudios sobre proyectos no
poseen una concepcin estrat0gica de la e$aluacin. #as di%erencias esenciales +ue se resaltan
son< el ob6eto +ue anali.an? el tipo de impacto +ue se plantea? el ni$el de detalle? los pla.os a
considerar y? sobre todo? cmo las PPP pueden contra$enir ob6eti$os ambientales? en el
sentido de impedir un desarrollo sostenible. Adem4s? la actitud de aproimacin al problema
debe ser distinta de la empleada en el caso de las E!A? entre otros moti$os por la %alta de
certe.a in@erente a los procesos de EAE. Esta incertidumbre debe subsanarse mediante el
establecimiento de suposiciones lgicas +ue lle$en a estimar los e%ectos +ue la plani%icacin
tendr,a sobre el medio ambiente? consider4ndose +ue? cuanto m4s lgicas sean las
suposiciones utili.adas? m4s $eraces ser4n los an4lisis reali.ados.
Estos documentos establecen una metodolog,a de car4cter discrecional para la EAE?
de64ndose a los ministerios promotores la decisin respecto a la metodolog,a de reali.acin de
la e$aluacin y sobre la rele$ancia o no del impacto? y a los dem4s organismos in$olucrados
su desarrollo particulari.ado. Qstos y el Ministerio de Medio Ambiente %acilitan? adem4s? el
asesoramiento t0cnico necesario para su reali.acin. ;e esta %orma? las responsabilidades de
cada agente participante son<
El ministerio +ue promue$e debe in$estigar las implicaciones ambientales de la PPP
propuestaE
El Ministerio de Medio Ambiente es responsable de asesorar al anterior sobre los e%ectos
ambientales de la PPP propuestaE
#a >%icina 9ederal para la *e$isin de las Ialoraciones Ambientales se ocupa de presentar
procedimientos para la EAEE
#a >%icina de Medio Ambiente de Canad4 se encarga de %i6ar ob6eti$os para el logro de un
desarrollo sostenible? as, como de asesorar a otros ministerios sobre la sostenibilidad de sus
pol,ticas.
Algunos departamentos %ederales @an desarrollado procedimientos y directrices internas para
cumplir con la directi$a de 1""'? remarcando la necesidad de reali.ar una e$aluacin
ambiental de los procesos pol,ticos de toma de decisiones.
&
:trategic En$ironmental Assessment< A -uide %or Policy and Program >%%icers y En$ironmental Assessment o% Policies?
Programmes and Plans< A training module
&8
#a nue$a #ey de E$aluacin Ambiental de Canad4 de 1""= ya no incluye la e$aluacin de
programas o pol,ticas? con la intencin de separar estos tipos de e$aluacin de la de proyectos.
El car4cter %leible del procedimiento est4 conduciendo a una aplicacin desigual? si bien
eisten e$aluaciones de gran importancia? como la e$aluacin del Acuerdo de #ibre Comercio
de Norteam0rica? cuyos resultados condu6eron a la inclusin de un acuerdo sobre cooperacin
ambiental entre las partes y de la $aloracin? entre otros? de sus e%ectos potenciales sobre el
medio ambiente
)
.
<nin Eropea
#a integracin de las consideraciones ambientales 6unto con otros ob6eti$os pol,ticos es una
preocupacin constante en el seno comunitario? ya +ue as, lo re+uiere el art,culo 1)' * del
Dratado de *oma? piedra angular del I Programa de Accin en materia de medio ambiente
G(acia un ;esarrollo :ostenibleH.
En 1"8= se public la ;irecti$a 8=L))7LEEC +ue sentaba la base para la reali.acin de
Estudios de !mpacto Ambiental de proyecto en todos los Estados Miembros. Posteriormente
@a surgido una serie de iniciati$as para dise7ar una ;irecti$a sobre E$aluacin Estrat0gica
Ambiental. El debate se intensi%ic en 1""=? con la elaboracin de la Propuesta de ;irecti$a
sobre los e%ectos de ciertos planes y programas sobre el medio ambiente FC>M 2"13 =11
%inalF? la llamada Propuesta de EAE? publicada a %ines de 1""1. :u ob6eti$o era establecer
un sistema de e$aluacin ambiental de planes y programas? +ue completara la E!A elaborada
para proyectos.
#os elementos m4s signi%icati$os +ue esta propuesta de ;irecti$a considera +ue deben ser
incluidos en toda e$aluacin estrat0gica son<
/na descripcin de la propuesta de PPP? incluyendo sus @iptesis y ob6eti$osE
#a identi%icacin de los ob6eti$os de pol,tica ambiental relacionados +ue la propuesta
pudiera a%ectarE
#a deteccin de los problemas ambientales de las .onas a%ectadas? con especial atencin a
las .onas especiales protegidasE
#a deteccin de los impactos signi%icati$os pre$isibles como consecuencia de la aplicacin
de la accin propuesta? las medidas de minimi.acin de dic@os impactos y las alternati$as
a la accin considerada 2e$aluacin conducida por la ;ireccin -eneral de Medio
Ambiente3E
Elaboracin de un sistema de control y $igilancia de los e%ectos ambientales y un in%orme
ambiental sobre las iniciati$as con e%ectos potenciales signi%icati$os 2reali.ado por la
autoridad promotora? con %leibilidad procesal3E
/na rese7a de las carencias encontradas en el proceso de elaboracin de la e$aluacin.
#a responsabilidad de reali.ar la EAE recaer,a en la autoridad +ue lan.a la propuesta? +ue
podr4 contar con la ayuda de la autoridad medioambiental correspondiente. El promotor debe
presentar la accin a la autoridad encargada de autori.ar la accin.
;esde la presentacin de la propuesta de ;irecti$a? se @a sostenido un %uerte debate entre los
Estados Miembros y se @an organi.ando seminarios y reuniones de traba6o ba6o las di$ersas
presidencias. As,? algunos Estados Miembros @an presentado alegaciones a la propuesta
inicial? %undamentadas en<
)
El an4lisis se centr principalmente en la repercusin +ue podr,a tener el acuerdo sobre el sector industrial a causa de
una menor eigencia ambiental.

&"
#a di%icultad para detectar los @itos %undamentales del proceso de toma de decisiones?
agra$ado por los di%erentes procesos legales de cada uno de los pa,ses? lo +ue di%iculta an
m4s una diseccin generali.ada de los proceso de decisinE
#a %alta de eperiencia de las instituciones pblicas en estas e$aluaciones estrat0gicasE
#a %alta de in%ormacin ambiental coordinada a escala europea.
;e las reuniones celebradas destaca la de :emmering? Austria 2Austria /E Presidence? 1""83?
organi.ada con el ob6eti$o de +ue pa,ses y epertos epresaran las debilidades y %ortale.as de
la actual Propuesta de ;irecti$a y las soluciones para la me6ora.
:e destacaron como fortale8as +ue los aspectos ambientales sean considerados durante la
plani%icacin? +ue los decisores puedan contar con una me6or in%ormacin? +ue se %i6en unos
re+uerimientos b4sicos para la $aloracin de planes y programas? +ue la EAE supere las
limitaciones de la E!A y +ue aumente el campo de aplicacin de las e$aluaciones ambientales.
Entre las debilidades/ los epertos se centraron en la de%inicin del 4mbito de aplicacin y en
menor medida en el procedimiento. En cuanto al 4mbito de aplicacin? se critic +ue 0ste sea
impreciso y demasiado limitado? ya +ue se centra en los planes de uso del territorio y en los
programas y por otro lado? la aplicacin en el 4mbito local ser,a ecesi$amente amplia?
eigiendo demasiados recursos @umanos y %inancieros. En cuanto al procedimiento? algunos
epertos opinaron +ue pro$ocar,a mayor comple6idad al proceso al a7adir nue$os pasos. :e
mencion tambi0n una debilidad del proceso de participacin pblica y la ausencia de neo
entre 0sta y la e$aluacin de proyectos.
En cuanto a las li!itaciones para su aprobacin? destacaron la di%icultad para su aceptacin
por parte de las autoridades nacionales Fya +ue 0stas temen la inclusin con base legal de un
mayor nmero de pasos en el procedimientoF? la necesidad de mayor cantidad de recursos
%inancieros y @umanos? y los errores y dilaciones causados por la %alta de eperiencia. >tros
epertos opinaron +ue la propuesta no se adaptar,a a un procedimiento de e$aluacin %ormal.
#os temas m4s discutidos %ueron el 4mbito de aplicacin? el contenido de la propuesta? la
participacin pblica? la co@erencia con otras directi$as y? por ltimo? las limitaciones.
*especto al 4mbito de aplicacin? se plantearon $arias discrepancias? consider4ndose +ue el
concepto de plani%icacin de ciudades y de pa,s deb,a ser eliminado? o m4s cuidadosamente
eplicado. :e recomend +ue el 4mbito se ampliara a todos los planes y programas rele$antes?
plante4ndose dos opciones< o +ue la eleccin estu$iera determinada por un grupo de criterios?
o +ue se %i6ara una lista de programas y planes +ue? de igual manera? debiera ser completada
por cada pa,s miembro.
:obre el contenido de la propuesta? los epertos estu$ieron de acuerdo en +ue 0sta constitu,a
un marco m,nimo de EAE? recomend4ndose mantener una propuesta simple y clara.
En cuanto a la participacin pblica? se acept la propuesta de manera general? indicando la
importancia de +ue 0sta se produ.ca en los primero estadios de la plani%icacin.
En lo +ue respecta a la co@erencia con directi$as sobre e$aluacin ambiental? la %alta de
eperiencia pareci aconse6ar no reali.ar $ariaciones a la propuesta? no recomend4ndose la
inclusin epl,cita del concepto de e$aluacin gradual 2por 0ste se eime de la e$aluacin a
a+uellos proyectos cuyas PPP @ubieran sido e$aluadas3. :in embargo? se recomend +ue se
incluyera el permiso epl,cito de utili.ar in%ormacin ya recogida en otros estudios
ambientales. Por ltimo? se insisti +ue los aspectos de comunicacin eran prioritarios.
Adem4s de la Propuesta de ;irecti$a? ya eisten algunos procedimientos internos de la /nin
Europea +ue obligan a la reali.acin de e$aluaciones ambientales de PPP. Por un lado? todas
las acciones estrat0gicas y las nue$a legislacin de la Comisin con e%ectos ambientales
signi%icati$os tienen obligacin de presentar una declaracin ambiental +ue reco6a sus costes y
bene%icios ambientales y una 6usti%icacin de los mismos. Por otro? la Comisin @a
establecido unos re+uerimientos m,nimos de EAE para la concesin a los Estados Miembros
de 9ondos Estructurales 2Comisin Europea? 1""83
)'
Esta actitud @a sido moti$ado por la comprobacin de +ue los %ondos comunitarios destinados
a las regiones m4s deprimidas de la /nin Europea @an sido destinados muc@as $eces a
proyectos ambientalmente poco respetuosos o +ue no concordaban con ob6eti$os o pol,ticas
ambientales comunitarias. Por este moti$o? actualmente se @ace depender la concesin de
%ondos estructurales a programas operati$os a la reali.acin de una EAE? con el deseo de
e$itar as, destinar %ondos a proyectos cuyos impactos ambientales no sean considerados
admisibles.
Por ltimo? la ;irecti$a 4)L"&? relati$a a la conser$acin de los @4bitats naturales y de la
%auna y %lora sil$estres? incluye la obligacin de reali.ar una e$aluacin ambiental de los
planes +ue a%ecten a 4reas especiales de conser$acin o proteccin.
En cuanto a los Estados Miembros? la EAE @a sido ya probada y utili.ada en la mayor,a de
0stos? ya sea con car4cter obligatorio o de %orma discrecional. ;e esta %orma? eisten
re+uerimientos legales en ;inamarca? 9inlandia? 9rancia? Pa,ses 5a6os y :uecia y algunas
regiones de 50lgica y Espa7a. >tros pa,ses la @an introducido de %orma no obligatoria? como
*eino /nido. Por ltimo? algunos pa,ses europeos disponen de gu,as y directrices? como
9inlandia? ;inamarca? 9rancia y los Pa,ses 5a6os? aun+ue la mayor,a de 0stas son sectoriales o
dise7adas para casos espec,%icos.
A continuacin se presenta la situacin resumida de la EAE en algunos de los Estados
Miembros.
Pa+ses %ajos
;esde 1"87 2:odler? 1""=3? los Pa,ses 5a6os disponen de una norma +ue eige la e$aluacin
ambiental de distintos tipos de planes sectoriales? entre los +ue se incluyen? por un lado? los
planes de ordenacin del territorio? de residuos? de generacin el0ctrica y de suministro de
agua y? por otro? los planes regionales sobre nue$os asentamientos? y el incremento de las
.onas urbanas? 4reas industriales o .onas recreati$as.
#as directrices sobre los contenidos obligatorios de las EAE se encuentran en %ase de
elaboracin? disponi0ndose nicamente de una metodolog,a para la identi%icacin de los
aspectos ambientales rele$antes en el dise7o de las PPP? de modo +ue los organismos
redactores disponen de una ele$ada discrecionalidad a este respecto.
El proceso supone +ue la EAE se desarrolla siempre +ue el impacto ambiental deri$ado del
plan se estime signi%icati$o. El organismo encargado de su elaboracin es el departamento o
agencia +ue dise7a la propuesta? siendo responsable de re$isar el proceso el Ministerio de
Medio Ambiente +ue? adem4s? presta la asistencia t0cnica precisa para su elaboracin. /na
Comisin D0cnica re$isa las e$aluaciones y las somete a in%ormacin pblica.
El desigual resultado de las primeras e$aluaciones reali.adas y su escasa rele$ancia en el
desarrollo %inal de los planes Fmuc@os eran meros apoyos a decisiones pre$iamente tomadas?
moti$adas por %actores no ambientalesF @a conducido a modi%icar la elaboracin de las
e$aluaciones? de modo +ue se a6ustaran m4s a los ob6eti$os de la EAE. En este sentido? desde
1""= un alto nmero de propuestas e iniciati$as estrat0gicas deben superar el llamado examen
ambiental. As,? planes? programas y pol,ticas +ue no @an estado su6etos a EAE o E!A
anteriormente? actualmente deben pasar por el Conse6o de Ministros para su aprobacin.
;ic@o examen es obligado tambi0n para los programas promo$idos por el Ministerio de
Asunto Eteriores.
El examen ambiental es un instrumento %leible +ue? con el ob6eto de +ue su introduccin se
produ.ca de %orma gradual? dispone de un procedimiento m,nimo cuyo es+uema? obtenido de
la obser$acin de un caso particular? es<
;e%inicin de alternati$as 20stas se dise7an $ariando los instrumentos disponibles de
gestin3.
)1
Elaboracin de un modelo georre%erenciado +ue re%le6e las $ariaciones directas +ue se
producen al poner en marc@a cada uno de los instrumentos +ue componen las alternati$as.
;eterminacin de cu4les son los principales cambios naturales moti$ados por las
$ariaciones directas de las alternati$as.
!denti%icacin de los criterios rele$antes para la seleccin de una alternati$a.
Ialoracin y ordenacin de las medidas<
Ialoracin de los criterios rele$antes? me.clando in%ormacin cu4litati$a y
cuantitati$a.
Puntuacin de los criterios para cada alternati$a.
An4lisis de sensibilidad de las alternati$as.
Clasi%icacin de las alternati$as y seleccin de una de ellas.
El Eamen Ambiental obliga a +ue los proyectos de ley contengan un apartado en el +ue se
detallen los e%ectos ambientales de la pol,tica? como tambi0n lo @ace con los e%ectos
econmicos. :e debe determinar cu4l es la relacin entre cada propuesta y el desarrollo
sostenible? y cu4l es el e%ecto en la consecucin de 0ste.
>eino <nido
En el *eino /nido 2D@eri$el? *. y Partidario? M.*.? 1""13 no eiste una legislacin espec,%ica
ni unos procedimientos %ormales de EAE? pero s, se @an producido casos aislados moti$ados
por procesos sensibles pol,ticamente o por marcos legislati$os ambientales particulares.
El Ministerio de Medio Ambiente del -obierno 5rit4nico @a publicado dos documentos?
E$aluacin de Pol,ticas y el Medio Ambiente 2;epartment o% En$ironment? /.O. 1""13? y
>rientacin para la Pol,tica 2;epartment o% En$ironment? /.O. 1"")3 cuyo ob6eti$o es
incorporar las $ariables ambientales y las llamadas buenas pr!cticas en el dise7o de PPP en el
resto de ministerios? para la inclusin del ob6eti$o de desarrollo sostenible.
Estos documentos introducen la e$aluacin de los impactos ambientales? proponiendo su
incorporacin durante el proceso de eleccin de alternati$as? mediante t0cnicas de an4lisis
costeRbene%icio y otras t0cnicas de $aloracin econmica. Es un proceso discrecional? un
intento de mentali.ar a los responsables de la necesidad de e$aluar las repercusiones
ambientales? tanto de las acciones directas como de las PPP.
#a gu,a tiene una clara orientacin @acia la sostenibilidad? destac4ndose la ampliacin de las
causas posibles de impacto ambiental a considerar? incorporando a+uellas +ue producen
cambios en los usos del suelo o +ue incrementan el consumo de recursos? energ,a y
materiales? y la incorporacin de @erramientas de e$aluacin recientes? sobre todo relati$as a
la $aloracin econmica de los impactos. :in embargo? se obser$a la carencia de una $,a +ue
%a$ore.ca la participacin pblica en los procesos.
;ebido a las di%icultades de desarrollo y a la %alta de una metodolog,a establecida?
actualmente las aplicaciones pr4cticas est4n m4s centradas en las e$aluaciones de proyectos
espec,%icos +ue en las e$aluaciones estrat0gicas y? en todo caso? m4s en los planes +ue en las
pol,ticas. Esto es debido al grado de inde%inicin de los e%ectos +ue producen las PPP y? en
consecuencia? a la di%icultad de pre$er sus impactos. Por eso? la metodolog,a de e$aluacin
ambiental se @a desarrollado primero en los proyectosE el siguiente escaln es el de la EAE de
planes y programas? para terminar con las pol,ticas.
En el 4mbito local? muc@os planes de desarrollo se est4n e$aluando con una aproimacin
m4s ambiental +ue la eistente en las pol,ticas nacionales. Estas aproimaciones incluyen la
identi%icacin de los temas ambientales cla$es? la compatibilidad del plan con las
orientaciones ambientales de la administracin nacional? la compatibilidad interna con los
ob6eti$os del plan o la pol,tica y? por ltimo? el impacto ambiental de la pol,tica. Este
)&
instrumento supone? adem4s? una aproimacin gradual o de escala a la e$aluacin ambiental
a sus distintos ni$eles? %acilitando las E!A de proyectos.
EspaBa
#a #ey de E$aluacin del !mpacto Ambiental espa7ola 2*.;.# 1)'&L813 no recoge la
obligacin de reali.ar e$aluaciones ambientales de las PPP. :in embargo? es de destacar +ue
se @an reali.ado algunos e6ercicios aisladas? relacionados en su mayor parte con la
plani%icacin @idrolgica y con las in%raestructuras 2Manteiga? #. y Ciliberto? *.? 1""=3?
2Prointec y DA/? 1""13.
(asta la %ec@a? el mayor desarrollo legislati$o en materia de EAE se @a producido en algunas
Comunidades Autnomas. As,? la Cunta de CastillaR#en incluye en la legislacin de E!A?
#eyes 8L1""4 y =L1""8? la e$aluacin de las %ases anteriores a las de proyecto? por los +ue la
propia Cunta debe e%ectuar una e$aluacin de los planes y programas de desarrollo regional?
especialmente de a+uellos con contenido multisectorial aplicados a determinadas .onas
geogr4%icas? con el ob6eto de pre$enir los e%ectos ambientales transectoriales y estudiar las
alternati$as. :e incluyen a+uellos planes y programas +ue a%ectan a los sectores primario y
secundario? el turismo? la energ,a? el transporte? la ordenacin del territorio o los residuos
especiales.
:e eige +ue dic@os planes contengan un !n%orme Ambiental? incluyendo una descripcin del
Plan? un resumen de cmo se consideraron los aspectos ambientales y las alternati$as? una
descripcin ambiental de la .ona a%ectada y de los e%ectos ambientales? de las medidas
correctoras y de control pre$istas? una descripcin de la compatibilidad con la legislacin
ambiental eistente? un resumen de las di%icultades de recoger la in%ormacin y un resumen?
no t0cnico? +ue %acilite la participacin pblica.
El rgano promotor es el responsable de este in%orme? contando con la colaboracin del
rgano ambiental. El in%orme debe someterse a un proceso de in%ormacin pblica? despu0s
de lo cu4l se remite al rgano ambiental? con el %in de +ue 0ste emita un dictamen con los
aspectos a tener en cuenta por el rgano +ue autori.a el plan o programa.
Catalu7a tambi0n est4 desarrollando un instrumento de plani%icacin estrat0gico +ue permita
integrar la sostenibilidad en la plani%icacin del territorio. Este instrumento est4 siendo
aplicado a la .ona metropolitana de 5arcelona? con una metodolog,a basada en un modelo de
an4lisis de PresinREstadoR*espuesta.
En la Comunidad Ialenciana se reali.a tambi0n una e$aluacin del planeamiento urbano? con
la obligacin de +ue se presenten e$aluaciones ambientales en las di%erentes %ases del
planeamiento. Por ltimo? Asturias y Andaluc,a disponen tambi0n de legislacin en materia de
EAE.
Neva Celanda
#a #ey para la -estin de los *ecursos de 1""1 2*esource Management Act? *MA3?
proporciona un acercamiento integral a la e$aluacin de la sostenibilidad de la plani%icacin
de los recursos naturales? re+uiriendo +ue se presenten in%ormes de e$aluacin ambiental en<
A+uellas pol,ticas nacionales +ue marcan est4ndares de calidadE
#os planes regionales +ue establecen los ob6eti$os? los modos? los resultados y las
epectati$as relati$as a la gestin de recursosE
#os planes de distritos regionales +ue establecen reglas para la asignacin de usos del
suelo.
Dodos los in%ormes presentados deben incluir los bene%icios y costes probables? a7adiendo los
ambientales y sociales a los econmicos? tradicionalmente considerados? y? adem4s?
))
determinar si la plani%icacin $ulnera otros ob6eti$os o los propsitos de alguna ley. #a
$aloracin de los e%ectos ambientales se suele reali.ar con relacin a umbrales bio%,sicos.
;entro del proceso de la EAE neo.elandesa se establece una primera %ase? llamada de
alcance? muy desarrollada? en la cu4l se establecen las bases de todo el estudio a desarrollar y
con la +ue comien.a la participacin pblica.
:e pre$0 la EAE de pol,ticas y planes de las administraciones locales. Estas pol,ticas y planes
deben incluir un an4lisis de su participacin en el logro de la sostenibilidad. #as
administraciones deben tambi0n e$aluar la e%ecti$idad de sus @erramientas para la toma de
decisiones y reali.ar in%ormes sobre el estado ambiental.
#a importancia de esta ley radica en +ue? a pesar de su lenta implantacin? est4 considerada
como un @ito de la institucionali.acin de la sostenibilidad y de la proteccin ambiental como
partes integrantes de la decisin pol,tica. :in embargo? se ec@an en %alta metodolog,as y
@erramientas para e$aluar pol,ticas? especialmente para la gestin de recursos. #a *MA no
obliga a reali.ar los in%ormes de pol,ticas y planes? slo de programas? aun+ue s, a +ue se
prepararon directrices discrecionales.
/no de los retos +ue se plantean para la implantacin de la EAE es el dise7o de par4metros e
indicadores +ue incorporen el riesgo y la incertidumbre en la e$aluacin de los impactos
ambientales y su comparacin con ob6eti$os establecidos.
Astralia
No eiste ninguna disposicin reglamentaria +ue regule la EAEE sin embargo? eiste la
obligacin de e$aluar ambientalmente los documentos presentados al Conse6o de Ministros
+ue traten temas signi%icati$os econmica? social o ambientalmente y +ue pudieran a%ectar a
los procesos ecolgicos. Estas e$aluaciones deben recoger las recomendaciones de la
GEstrategia Nacional para un ;esarrollo Ecolgicamente :ostenibleH 2National :trategy %or
Ecologically :ustainable ;e$elopment3.
A pesar de +ue la adopcin de la EAE @a sido recomendada por numerosas autoridades?
incluyendo las responsables de la E!A? slo algunos Estados? como el de Australia >ccidental?
la @an desarrollado. Este Estado promulg en 1"81 la #ey de Proteccin Ambiental
2En$ironmental Protection Act3 +ue recoge epl,citamente directrices para la EAE de PPP? sin
+ue? sin embargo? se dedu.ca de ello un procedimiento estandari.ado.
#a eperiencia est4 siendo etensa y positi$a en planes y programas? siendo m4s limitada en
el 4mbito de pol,ticas? por la di%icultad de utili.ar metodolog,as seme6antes a las aplicadas a
proyectos. En el Estado de Australia >ccidental? como en otros Estados? se reali.a un
prean4lisis para determinar cu4l debe ser la pro%undidad y el 4mbito de aplicacin del estudio?
dependientes? a su $e.? de la importancia esperada del impacto. /n e6emplo de aplicacin de
la EAE es el +ue se reali. sobre el bos+ue regional en 1""&. :e midi el grado de
sostenibilidad de di%erentes alternati$as de gestin? caracteri.4ndose estas alternati$as sobre
di%erentes criterios 2econmicos? sociales y ambientales3. En este estudio se identi%icaron y
e$aluaron opciones para el uso y gestin de los bos+ues australianos y de sus recursos? se
reali. una consulta pblica y se incorporaron los an4lisis de t0cnicos independientes? pero?
adem4s se indu6o al establecimiento de acuerdos entre el gobierno y la industria? lo +ue puede
considerarse de gran importancia. :e reali.aron las siguientes tareas en el estudio<
!n$entario de recursos y determinacin de la eplotacin %orestal sostenibleE
E$aluacin de la estrategia de gestin %orestal y de los acuerdos institucionalesE
Proyeccin del mercado de la madera? la o%erta y la demandaE
*e$isin de los principales e%ectos ambientalesE
/na encuesta sobre los $alores sociales de los bos+uesE
)4
!denti%icacin de cinco alternati$as estrat0gicas de uso y gestin del bos+ue? desde
maimi.ar la produccin maderera @asta suspender la corta de especies nati$as.
%anco =ndial
Para el 5anco Mundial? el propsito de la e$aluacin ambiental es asegurar +ue las pol,ticas
de desarrollo son ambientalmente acertadas y sostenibles. El 5anco Mundial clasi%ica las PPP
susceptibles de EAE en sectoriales o regionales. #as e$aluaciones sectoriales se centran en los
programas de a6uste estructural? y su ob6eto es re$isar alternati$as de in$ersin del 5anco?
e$aluando especialmente los e%ectos acumulati$os? los proyectos relacionados y considerando
pe+ue7as in$ersiones similares. Por otro lado? las e$aluaciones de PPP regionales se reali.an
cuando las acti$idades de desarrollo +ue conlle$an pueden tener e%ectos signi%icati$os?
principalmente acumulati$os. #a eperiencia es mayor en las e$aluaciones sectoriales +ue en
las regionales? @abi0ndose centrando 0stas en los sectores energ0tico? transporte y agr,cola.
#os principales bene%icios detectados de la metodolog,a del 5anco Mundial son una m4s
pronta identi%icacin de los impactos de las alternati$as? la reduccin del es%uer.o de las E!A
posteriores y una me6or eleccin de alternati$as
4
. El principal inter0s de la metodolog,a del
5anco Mundial radica en su in%luencia en los pa,ses en desarrollo y en la relacin propuesta
entre la metodolog,a y la de%inicin de desarrollo sostenible.
Eiste un interesante estudio sobre una nue$a metodolog,a anal,tica para e$aluar la relacin
entre las pol,ticas de a6uste estructural y el medio ambiente 2Oessler? C.C.? y Ian ;orp? M.?
1""83? en el +ue se reali.a una e$aluacin anal,tica de las repercusiones de las pol,ticas del
5anco Mundial sobre el medio ambiente? estableciendo los neos entre las medidas y los
e%ectos ambientales a tra$0s de un modelo del tipo presinRestadoRrespuesta.
A pesar de +ue est4n aumentando los casos de estudios de EAE auspiciados por esta
organi.acin? no se @a alcan.ado an el grado de apoyo +ue recibe la E!A.
?A%$A IIID1 C<AD>O >E4<=EN DE$ DE4A>>O$$O IN4?I?<CIONA$
PAS ( ORGANISMO MARCO LEGAL PROCEDIMIENTO RESPONSABILIDAD
ESTADOS UNIDOS
La National Environmental
Protection Act (NEPA)
requiere la realizacin de una
EIA para culquier
recomendacin, propuesta de
legislacin o culquier otra
actuacin que tuviera una
incidencia significativa en la
calidad del medio amiente!
El procedimiento es
similar al de EIA!
El instrumento ms
utilizado es el
Programme
Environmental Impact
Assessment (PEIP)!
"een prepararlas las
agencias sectoriales en
culquier momento de la
planificacin en que se
detecten prolemas
amientales # en el que
e$ista un n%mero
elevado de alternativas
CANAD
E$iste una directiva del
&onse'o de (inistros de )**+
que requiere la EAE para las
PPP su'etas a su
consideracin!
El procedimiento es
discrecional, solo se
estalecen directrices!
,ecae en los ministerios
sectoriales!
UNIN EUROPEA La legislacin se encuentra
en fase de propuesta de
directiva!
E$iste la oligacin de
evaluar las concesiones de
-ondos Estructurales # la de
planes que afecten a reas
Es discrecional, con el
o'eto de permitir la
m$ima fle$iilidad!
E$iste la oligacin de
incorporar un informe
amiental, con la
consideracin de los
La responsailidad de
realizar la EAE recaer.a
en la autoridad
promotora, contando con
la a#uda de la autoridad
medioamiental! El
promotor dee presentar
4
Esta ltima $enta6a est4 estudi4ndose? con el ob6eti$o de conocer si estas e$aluaciones conducen e%ecti$amente? o no? a
una me6or solucin del proceso pol,tico
)=
PAS ( ORGANISMO MARCO LEGAL PROCEDIMIENTO RESPONSABILIDAD
protegidas o'etivos amientales #
de los impactos
significativos
la accin a la autoridad
encargada de autorizar
la accin!
PASES BA'OS
La le# de EIA de )*/0
requiere la EAE de
determinadas PPP! "esde
)**1 se dee realizar un
e$amen amiental de las PPP
que pasen por &onse'o de
(inistros # que se espere que
tengan una impacto
amiental relevante!
En amos casos 2a#
una alta discrecionalidad
en la elaoracin!
3anto la EAE como los
e$menes amientales
son realizados por la
agencia promotora, con
la oligacin de implicar
al (inisterio de (edio
Amiente, que presta
atencin t4cnica # revisa
el proceso!
REINO UNIDO
En el mito nacional no
e$iste oligacin! 5e 2an
producido estudios de caso!
Las administraciones locales
deen tener en consideracin
criterios amientales cuando
preparen planes de uso del
territorio # en la preparacin
de planes integrales!
No e$iste, slo
directrices!
Las evaluaciones de
pol.ticas recaen en la
agencia nacional
promotora! Las
evaluaciones de planes
territoriales son
responsailidad de las
administraciones locales!
ESPA)A
En el mito nacional se 2an
realizado e'ercicios
puntuales!
5e 2a desarrollado legislacin
en algunas &omunidades
Autnomas! (&astilla6Len,
&omunidad de 7alencia, 8)
En &astilla6len se e$ige
que determinados
planes # programas
inclu#an un informe
amiental, sometido a
informacin p%lica!
En &astilla6Len , el
rgano promotor!
NUEVA #ELANDA
La le# de )**), de 9estin de
los ,ecursos, requiere la
integracin de las
consideraciones amientales
en todos los informes de
planes # pol.ticas nacionales,
regionales # de distrito con
rango de Le#!
El proceso de EAE es
discrecional, con el
o'etivo de integrar los
criterios amientales en
los momentos de toma
de decisiones! 3odas las
PPP estn su'etas a
informacin p%lica
,ecae en las agencias
promotoras!
AUSTRALIA
No e$iste disposicin
normativa, pero e$iste
oligacin de evaluar los
documentos presentados al
&onse'o de (inistros con
efectos amientales
significativos!
En la ,egin :este se
promulg la Le# de
proteccin Amiental que
prev4 la EAE de PPP!
En la ,egin :este no
e$isten requisitos
formales!
La agencia amiental de
la ,egin :este
determina cul dee ser
su contenido!
BANCO MUNDIAL
E$isten recomendaciones
para el uso de evaluaciones
amientales en los pro#ectos
de inversin sectoriales, con
l.neas de financiacin para un
gran n%mero de pro#ectos #
regionales!
La seccin para Asia 2a
desarrollado un
procedimiento estndar!
Las divisiones del ;anco
(undial!
)1
Conclusiones
No es ob6eto de esta re$isin sucinta de la eperiencia internacional en EAE llegar a
conclusiones de%initi$as sobre el estado del arte en materia de EAE. No obstante? a partir de lo
$isto es %actible obtener algunas conclusiones preliminares de s,ntesis.
En primer lugar? se puede a%irmar +ue la necesidad de una e$aluacin ambiental de PPP
resulta poco discutida a ni$el internacional. Eiste un consenso amplio respecto a la necesidad
de incorporar a las pol,ticas? planes y programas algn procedimiento de e$aluacin +ue
permita identi%icar y considerar sus e%ectos ambientales.
En segundo lugar? se cuenta ya con una considerable eperiencia en EAE de PPP en t0rminos
de casos aplicados? de instrumentos metodolgicos espec,%icos utili.ados y de marcos legales
dentro de los cu4les estos e6ercicios se @an desarrollado.
En tercer lugar? se puede se7alar +ue se dispone de un procedimiento marco b4sico de EAE de
PPP? constituido por un con6unto de tareas y procedimientos +ue se7alan los pasos y
contenidos %undamentales de una e$aluacin ambiental de instrumentos estrat0gicos de
inter$encin pblica.
En cuarto lugar? es digno de apuntar +ue la EAE de PPP est4 siendo su6eto de un desarrollo
eponencial en los ltimos a7os a ni$el internacional y en algunos pa,ses en particular. En el
4mbito europeo? la Propuesta de ;irecti$a Comunitaria $a a suponer un impulso +ue se @ar4
notar a corto pla.o.
En +uinto lugar? es %actible apuntar +ue? a pesar de lo dic@o anteriormente? la EAE de PPP no
@a alcan.ado un grado de madure. su%iciente como metodolog,a de e$aluacin. An es muy
con%usa la de%inicin del ob6eti$os de la EAE. #a necesidad social y pol,tica de la misma es
clara 2e$aluar los e%ectos ambientales de PPP3? no obstante? la de%inicin de los ob6eti$os
operati$os del instrumento mediante el cu4l se pretende cubrir esa necesidad es imprecisa? lo
+ue @asta el momento $iene impidiendo dar co@erencia al instrumento operati$o de EAE.
(asta @oy? buena parte de la inde%inicin metodolgica dominante en este campo se deri$a de
una in6usti%icada asimilacin del ob6eti$o de an4lisis del instrumento operati$o +ue debe
ser$ir para lle$ar a cabo la EAE con los ob6eti$os sociales +ue 6usti%ican la reali.acin de tal
e$aluacin. :e @a cre,do as,? +ue el ob6eti$o de an4lisis operati$o de la metodolog,a de EAE
es e$aluar los e%ectos ambientales de las PPP? cosa +ue? como se $er4 m4s adelante? es muy
discutible.
Esto @a lle$ado a +ue las metodolog,as de EAE se entendieran y se estructuraran como un
instrumento para el logro de esos ob6eti$os sociales m4s +ue como unos instrumentos
orientados por unos ob6eti$os operati$os anal,ticamente %undados
=
.
En seto lugar? se puede agregar +ue la de%iciencia metodolgica apuntada anteriormente @a
generado una carencia a la @ora de determinar el orden lgico y la co@erencia y consistencia
de cada una de las tareas +ue @oy en d,a se supone debe reali.ar la EAE. Estas tareas est4n
m4s por mor del sentido comn? y a causa de una 6usti%icacin $alidada indi$idualmente para
cada una de ellas? +ue por lgica +ue las una y de co@erencia a la totalidad del proceso.
En s0ptimo lugar? estas limitaciones debilitan enormemente la posibilidad de identi%icar los
bene%icios lgicos de aplicar una EAE a las PPP? lo +ue resulta an m4s signi%icati$o cuando
su aplicacin supone unos costes tambi0n importantes. #os bene%icios +ue se pueden deducir
a primera $ista de la aplicacin de una EAE? dado su actual desarrollo metodolgico? son de
sentido comn y muc@os de ellos resultan tan e$identes +ue no son discutibles. El problema
=
Por dar un e6emplo banal? el ob6eti$o social de lograr un mayor ni$el de conecti$idad entre dos centros urbanos no
puede constituir el ob6eti$o operacional del instrumento +ue @ace posible esto? digamos una autopista. El instrumento
operacional? tanto ingenieril? en una %ase? como constructi$o en otra? +ue @ace posible construir una carretera? tiene sus
propios ob6eti$os operati$os. B son estos ob6eti$os operati$os los +ue estructuran la lgica de este instrumento? no el
ob6eti$o social? o la necesidad social +ue %undamenta la necesidad de acti$arlo.
)7
radica en +ue slo se puede a%irmar +ue 0stos eisten una $e. +ue 0sta se @a aplicado? y no a
priori. Es decir? son %actuales. :i la EAE pretende ser un instrumento socialmente $alidado de
e$aluacin de unos instrumentos estrat0gicos de inter$encin pblica del calado de las PPP?
esto no puede ser as,. :u bene%icio social debe estar lgicamente %undado.
9inalmente? se puede se7alar +ue parece preciso a$an.ar @acia una clari%icacin de todos estos
aspectos metodolgicos inciertos. Parece e$idente la necesidad de de%inir un instrumento de
e$aluacin ambiental estrat0gica de PPP slidamente %undado en t0rminos tericos y
metodolgicos. Para esto? se cuenta con una rica eperiencia y con numerosas aportaciones
singulares. Esto podr,a pasar? por intentar delimitar con precisin anal,tica el ob6eto de estudio
del instrumento operati$o mediante el cu4l se reali.a esa necesidad social de e$aluar
ambientalmente las PPP.
)8
IV. FUNDAMENTOS TERICOS Y CONCEPTOS BSICOS DE LA
EAE ANALTICA
"acia una nueva metodolo#$a de evaluacin ambiental estrat%#ica& la EAE
anal$tica
#os argumentos $ertidos en el cap,tulo anterior apuntan @acia la necesidad de elaborar una
alternati$a de EAE +ue? recogiendo la eperiencia acumulada? pueda articular una propuesta
metodologicamente co@erente.
#a E$aluacin Ambiental Estrat0gica Anal,tica 2EAEA3 @a puesto en el centro de la re%lein
y del an4lisis ambiental? por las ra.ones +ue se detallar4n mas adelante? el propio proceso de
decisin +ue da lugar a una PPP? antes +ue los posibles e%ectos ambientales del mismo. B a
partir de esa de%inicin metodolgica @a articulado una metodolog,a de e$aluacin ambiental
estrat0gica consistente y +ue da cuenta integralmente de todos los aspectos ambientales +ue
pueden considerarse rele$antes en un proceso de decisin comple6o.
Dal metodolog,a de EAEA se %undamenta en un procedimiento anal,tico de e$aluacin del
proceso de %ormulacin de una PPP? proponiendo m0todos y criterios orientados a modi%icarlo
de tal manera +ue se asegure la m4ima incorporacin de los $alores ambientales en 6uego.
#a EAEA con%,a? en suma? en los e%ectos positi$os de una e$aluacin integrada en el propio
proceso de la plani%icacin? en lugar de %i6arse b4sicamente en la e$aluacin de sus resultados?
cuyos posibles e%ectos ambientales resultan imposibles de precisar y $alorar.
#a metodolog,a +ue se propone? se identi%ica totalmente con un es+uema en el +ue la
plani%icacin integra plenamente los aspectos ambientales en sus propios procesos de
%ormulacin? en un intento de optimi*ar ambientalmente dic'o procesoE la autoridad
ambiental inter$iene en sus tareas de e$aluacin comprobando la idoneidad de dic@a
optimi.acin del proceso plani%icador. Esta metodolog,a de EAEA? por lo tanto? incluye una
parte? la %undamental? claramente destinada al plani%icador y otra de e$aluacin de las PPP por
parte de la autoridad ambiental 2e$aluador o re$isor3.
En este cap,tulo? as, como en los siguientes? se intenta recoger tanto los aspectos conceptuales
como los pr4cticos +ue supone esta nue$a propuesta de EAE.
Pol$ticas' Planes y Pro#ramas& su incidencia ambiental(
;ado +ue las pol,ticas? planes y programas son el ob6eto de an4lisis de la EAEA? es
importante reali.ar una bre$e discusin acerca de la %actibilidad de apre@ender las incidencias
ambientales de estos instrumentos de gestin.
#a incidencia ambiental de las PPP es %uncin de los proyectos o acciones espec,%icas +ue
genere su posterior e6ecucin. Es decir? si el concepto de e%ecto ambiental de PPP puede llegar
a decir algo? este algo slo puede estar relacionado con los proyectos espec,%icos o acciones
concretas a +ue una PPP de lugar.
A@ora bien? el desarrollo de una PPP depende en gran medida de %actores no enteramente
pre$isibles en el momento de su de%inicin? esto es? de escenarios alternatios probables
todos ellos en el momento de su elaboracin. Cada escenario Fcuya e$entual concrecin es
dependiente de la con%irmacin de determinadas circunstancias sociales? econmicas?
t0cnicas? ambientales? culturales y pol,ticasF puede suponer? respecto a otros? el desarrollo de
distintos proyectos? o el cambio de los %actores de impacto de un mismo proyecto? e incluso
de las condiciones de %ragilidad de los %actores del medio susceptibles de recibir los impactos.
Esto @ace particularmente di%,cil pensar en la posibilidad de llegar a reali.ar en el momento de
de%inicin de la PPP? esto es? a priori? un an4lisis detallado de los impactos ambientales +ue
)"
deri$ar,an de cada uno de los proyectos en los +ue la PPP se desarrollar,a? a partir del +ue
obtener? por agregacin? su e%ecto ambiental global %inal.
Por otra parte? es menester se7alar +ue una PPP es? en muc@as ocasiones? un e6ercicio de
e+uilibrio de largo pla.o entre necesidades y recursos donde? %rente a escenarios %uturos
@ipot0ticos? la Administracin se7ala estrategias de largo pla.o para a%rontar con mayor
certidumbre la e$olucin pre$ista. Casi nunca se trata de un e6ercicio cerrado una $e.
aprobada la PPP. M4s an? en la actualidad la corriente dominante en este sentido se orienta a
la necesidad de plani%icacin estrat0gica m4s +ue de es+uemas cerrados? in%leibles e
incapaces de a%rontar los naturales cambios de la e$olucin social. Por esta ra.n? los
escenarios %inales de con%iguracin de una PPP son? en su mayor parte? no slo $irtuales sino
tambi0n di%,ciles de epresar en %ormas +ue permitan pre$er un Ge%ecto ambientalH preciso
directo? o indirecto.
9inalmente? no se puede de6ar de se7alar +ue un plan o pol,tica suele ser un instrumento
comple6o en su contenido? en su %orma? en t0rminos de sus procedimientos de gestin y en el
nmero y relaciones de los agentes in$olucrados? lo +ue tambi0n di%iculta la deteccin?
clasi%icacin y an4lisis de sus posibles e%ectos ambientales. Dodo esto @ace +ue la incidencia
ambiental de una PPP pueda ser di%,cilmente caracteri.arse como un impacto ambiental. En
general se trata de din!micas o tendencias actiadas por las &&& +ue? en su e6ecucin ltima?
son las +ue generan estos impactos.
Esas din4micas? a su $e.? no siempre guardan una relacin directa con impactos espec,%icos.
Es decir? un plan de transporte urbano? por ser m4s precisos? en ciertos aspectos pone en
marc@a din4micas +ue de %orma directa producen impactos ambientales identi%icables? por
e6emplo? cuando decide sobre un programa de in%raestructuras $iarias. Pero en otras %acetas de
la plani%icacin del transporte? por e6emplo? cuando discute las estrategias de apoyo a los
distintos modos posibles de transporte? el coc@e o la bicicleta? tambi0n impulsa din4micas +ue
in$ariablemente tendr,an e%ectos ambientales di%erentes? pero de una %orma muc@o menos
predecible o muc@o m4s mediati.ada. Es decir? un plan presenta posibilidades muy di$ersas
de apre@ensin de sus incidencias ambientales indirectasE algunas est4n m4s mediati.adas y
otras menos? dependiendo de cada aspecto concreto de la pol,tica? plan o programa. #as
incidencias ambientales de 0stas presentan? por lo tanto? grados muy di$ersos de concrecin y?
por lo tanto? %ormas muy distintas.
En s,ntesis? se puede se7alar +ue las incidencias ambientales deri$adas de PPP se caracteri.an
por ser indirectas, inciertas # preisibles en diersos grados # 'allarse insertas en un marco
de suma comple%idad. Dodo ello se ale6a de cu4l+uier nocin +ue se tenga del concepto de
impacto ambiental. ;esde esta perspecti$a? la EAEA se separa radicalmente de lo +ue es la
E!A por una ra.n metodolgica muy importante y +ue se resumen en la imposibilidad de
identi%icar las incidencias ambientales de las PPP como impactos ambientales.
La imposibilidad de observar)detectar los impactos ambientales de las PPP
;ada la relati$a importancia del concepto de impacto ambiental en el marco de la e$aluacin
ambiental en general? parece necesario detenerse en la a%irmacin de +ue los impactos
ambientales de las PPP no se pueden identi%icar.
Para re%erirnos a los impactos ambientales se recoge una de%inicin de impacto ambiental muy
utili.ada en la literatura espa7ola? segn la cu4l se entiende por impacto Ula alteracin +ue la
e6ecucin de un proyecto introduce en el medio? epresada por la di%erencia entre la e$olucin
de 0ste GsinH y GconH proyectoV 2-WME8 >*EA? 1""&3.
MPor +u0 resulta imposible e$aluar los impactos ambientales de las PPPN Antes de responder a
esta pregunta es preciso se7alar +ue el solo @ec@o de %ormularla como tal supone aceptar +ue
eiste algo +ue podr,amos denominar impacto ambiental de las PPP. #uego se discutir4 la
posibilidad de @ablar de ello. Por a@ora se asume +ue? en e%ecto? eisten tales impactos.
4'
Para responder a la pregunta planteada $ol$amos al tema de la materiali.acin o concrecin
de los supuestos impactos ambientales de las PPP< Mdnde se materiali.an tales impactosN #a
respuesta simple es? como ya se $io? +ue se materiali.an en los proyectos espec,%icos a +ue
dan lugar las PPP cuando 0stos se lle$an a cabo.
Custamente? la $enta6a de la e$aluacin ambiental de PPP sobre la de proyectos es +ue la
induccin de $ariaciones en las PPP pueden implicar a su $e. $ariaciones en los per%iles de
todos los proyectos +ue las desarrollen? e incluso la modi%icacin de los tipos de proyectos a
e6ecutar. Es decir? una decisin a ni$el de PPP puede e$itar? por s, sola? impactos ambientales
posteriores a e$aluar en cada uno de los proyectos a desarrollar.
(abiendo de%inido cmo se deri$an los impactos ambientales de las PPP? es menester
preguntarse +u0 media entre la PPP y los proyectos espec,%icos? de tal %orma +ue sea %actible
e ante identi%icar sus impactos ambientales. > dic@o de otra %orma? Men +u0 medida es
%actible identi%icar a priori y con el detalle necesario para de%inir sus impactos? todos y cada
uno de los proyectos a +ue dar4 lugar una PPPN
:i $i$i0ramos en un orden estrictamente determinado 2no ya en una sociedad democr4tica3? en
donde una decisin tomada mediante un instrumento comple6o? como son de las pol,ticas? los
planes y los programas? se materiali.ara linealmente? esta pregunta ser,a innecesaria? ya +ue
en esa situacin todos los proyectos se deri$ar,an linealmente de las PPP. Pero la realidad es
totalmente distinta.
#a materiali.acin e%ecti$a de las decisiones de las PPP en proyectos concretos depende de
in%initos %actores egenos a las PPP? y cuando se dice in%initos? probablemente se est0 en lo
cierto. 9actores econmicos? pol,ticos? tecnolgicos? culturales? naturales? sociales y de todo
tipo dan lugar a una gran cantidad de escenarios en los cu4les las PPP se pueden lle$ar cabo.
:on estos escenarios los +ue determinan? en de%initi$a? +u0 proyectos? de entre los pre$istos?
tienen lugar y cu4les no.
Conocer estos escenarios supondr,a tener la %acultad de conocer el comportamiento probable
de cada una de las $ariables +ue los determina. B cuando se dice probable? se est4 se7alando
la palabra probabilidad? +ue supone un conocimiento +ue $a m4s all4 de lo +ue es
simplemente posible
1
. Esto tiene una importancia %undamental a la @ora de determinar el
ob6eto de an4lisis de la EAEA.
Cuando se asume +ue los e%ectos ambientales de una PPP deben constituir el e6e anal,tico de
la EAEA? se @ace imprescindible identi%icar la naturale.a del ob6eto de an4lisis Gproyectos
deri$ados de una PPPH? pues es en estos proyectos donde se pueden materiali.ar? concretar?
sus e%ectos ambientales. B lo +ue dice una simple obser$acin de sentido comn es +ue?
resulta imposible constituir tal ob6eto de an4lisis. A !enos 6e se desee obviar
e#pl+cita!ente la co!plejidad de este proceso/ y triviali8ar la EAE/ se debe aceptar 6e
no es posible conocer a priori los proyectos/ y por lo tanto los i!pactos/ a 6e dar1 l*ar
na PPP. Esto 7ace evidente!ente i!posible 7acer de la valoracin de los efectos
a!bientales de las PPP el objetivo de la EAE.
#a imposibilidad de determinar con un m,nimo de certe.a ra.onable los proyectos a +ue dar4
lugar una PPP? es decir? su $irtualidad? por una simple ausencia de in%ormacin 2no es %actible
contar con la in%ormacin +ue ello re+uerir,a3? constituye un impedimento para +ue la EAE se
pueda constituir en una metodolog,a de e$aluacin de los i!pactos0efectos a!bientales de
las PPP.
1
;ebido al uso +ue en estad,stica se da al t0rmino probabilidad? relacion4ndolo con m0todos precisos de c4lculo? se
mani%iesta una cierta tendencia por parte de los epertos en an4lisis de la incertidumbre a utili.ar en los casos de ausencia
de in%ormacin estad,stica contrastada? el t0rmino posibilidad en sustitucin del anterior? +ue en cu4l+uier caso se
6usti%icar,a m4s por el inter0s en destacar las di%erencias de m0todo +ue por ra.ones sem4nticas.
41
:e puede argumentar en contra? +ue al menos se puede conocer algo de la e$olucin %utura de
todas las $ariables +ue inter$ienen? estimar las tendencias posibles de todas esas $ariables?
de%inir escenarios posibles o basar el an4lisis en una probable tipolog,a de proyectos +ue una
PPP dar,a lugar? etc0tera. E$identemente eso es posible? pero la capacidad de generar indicios
plausibles sobre el %uturo? en %uncin de una in%ormacin imprecisa? no implica +ue se est0n
prediciendo de %orma ob6eti$able @ec@os %uturos? como son los impactosLe%ectos ambientales?
ni +ue 0stos puedan ser tiles para una toma de decisiones racional.
;e lo +ue a+u, se trata es de delimitar con precisin el ob6eto de an4lisis de la EAE y tratar de
responder si la e$aluacin de impacto ambiental de las PPP puede ser su ob6eto de an4lisis.
No se trata? por a@ora? de caracteri.ar lo +ue se @ace cuando se calculan los escenarios
probables de e%ectos ambientales? o tareas similares? en los actuales e6ercicios de EAE? sino de
$er en +u0 medida estiman los impactos %uturos probables de las PPP.
(asta a+u, se @a argumentado de una manera %4ctica la imposibilidad de identi%icar los
impactos ambientales de las PPP< no ser4 normalmente posible contar con toda la in%ormacin
necesaria para eliminar la incertidumbre asociada a la determinacin de los proyectos a +ue
una PPP da lugar.
No obstante? esta imposibilidad %4ctica es el re%le6o de otra de mayor transcendencia. :e trata
de una imposibilidad epistemolgica +ue nos lle$a a negar la eistencia de tales impactos
como ob6etos de an4lisis cient,%ico o racional y? por lo tanto? a negar +ue 0stos puedan ser
tiles para gestionar adecuadamente la relacin entre las PPP y el medio ambiente.
!nicialmente? se se7al +ue los impactos ambientales de las PPP est4n contenidos $irtualmente
en los proyectos a +ue 0stas dan lugar. A@ora bien? M+u0 @ace posible a%irmar +ue los impactos
+ue generen esos $irtuales proyectos sean impactos de las PPP +ue los originaronN /na
respuesta simple dir,a< si la PPP dio lugar realmente a un proyecto? entonces los impactos de
ese proyectos son imputables a tal pol,tica? pues son su causa ltima. Esta relacin causal es
de sentido comn. B su ob$iedad es tal? +ue las actuales metodolog,as de EAE la dan por
supuesta y constituye su basamento 2cuasi ontolgico3. No obstante? esto no es tan e$idente
cuando se anali.a la causalidad entendida como un instrumento de an4lisis cient,%ico.
El @ec@o de +ue dos e$entos est0n relacionados a priori? es decir? antes de cu4l+uier
descripcin terica? y por simple aplicacin del sentido comn? como el +ue por el @ec@o de
transcurrir el tiempo se en$e6ece? no signi%ica +ue se pueda a%irmar +ue entre esos dos @ec@os
eista una relacin causal cient,%icamente determinada.
:e puede decir +ue dos e$entos obser$ables de la realidad 2como una PPP y sus e%ectos
ambientales3 son partes de un mismo dominio anal,tico y en el 4mbito de ese dominio tienen
relaciones 2+ue se pueden de%inir como de causalidad3? cuando eiste un marco de @iptesis?
ob6eti$amente contrastadas y comprobadas? +ue delimita ese 4mbito. Esto permite? adem4s?
+ue el comportamiento de esos e$entos sea predecible para ese 4mbito de%inido.
A@ora bien? para +ue esto suceda es necesario +ue tal problema 24mbito3 se @alle constituido
en un ob6eto de estudio cient,%ico por alguna disciplina? y +ue eista una teor,a +ue permita
eplicar tal relacin obser$able. ;e lo contrario? no es %actible sostener +ue eista una
relacin de causalidad entre dos e$entos obser$ables de la realidad.
:i dos e$entos o @ec@os no est4n tericamente relacionados? no se puede a%irmar +ue sus
relaciones puedan ser descritas lgicamente. En tal caso? @ay +ue considerarlos como dos
ob6etos de an4lisis independientes con ninguna posible relacin terica.
7
7
Por %ormularlo de una manera banal. Antes del descubrimiento por NeSton de la #ey de la -ra$edad ya todos sab,an
+ue si tiraban una bola de metal sobre sus cabe.as ello tendr,a un e%ecto negati$o en su bienestar? pero ese conocimiento
no les era til para predecir la %uer.a y direccin +ue ten,an +ue imponer a un tiro si deseaban acertar eactamente en un
blanco dado? cosa +ue si %ue posible una $e. +ue se conoci la relacin causal entre todas las $ariables +ue dominaban
este e$ento.
4&
Este es e$identemente el caso de dos e$entos obser$ables como son las PPP y los impactos
ambientales +ue generan determinados proyectos? los cuales se @an deri$ado? de alguna
%orma? de tales PPP.
:i se anali.a e post si una PPP gener? o pudo @aber ocasionado? da7os ambientales
siguiendo el curso de las actuaciones a +ue dio lugar? ser4 posible establecer +ue 0sta @a sido
una de las causas de determinados impactos. Pero? eso no @abilita para reali.ar el camino
in$erso? por+ue las causas y los e%ectos pudieron @aber sido otros totalmente distintos. Es
decir? se trata de una comprobacin @istricoR%actica? pero no lgica? ya +ue no tiene por+u0
suceder as, siempre.
Custamente la $enta6a de utili.ar %undamentos tericos para tomar decisiones es +ue permiten
+ue se pueda a%irmar con certe.a anal,tica +ue las cosas? en el margen de probabilidades +ue
cada teor,a especi%ica determine? $an a transcurrir de una determinada %orma? +ue es %actible
predecir. Esto se puede epresar de una %orma m4s so%isticada y decir +ue? el problema +ue se
plantea es +ue no @ay continuidad epistemolgica entre las PPP y sus posibles impactos
ambientales. No @ay %orma de construir un puente terico entre estos dos aspectos de la
realidad +ue permita decir +ue uno es causa terica del otroE por tanto? no @ay continuidad
epistemolgica entre ambos? no @ay puente entre el conocimiento de ambos %enmenos.
#as PPP y Gsus e%ectosH son dos realidades +ue no pueden ser tratadas como tericamente
dependientes entre s,. No eiste un e$ento +ue pueda ser considerado Gcient,%icamenteH como
Gun e%ecto ambientalH de una PPP. Como tal? entonces? el concepto de Ge%ecto ambientalH de
una PPP? tal cu4l se utili.a en la literatura? es una construccin +ue carece de contenido
racional. B en ningn caso permite reali.ar estimaciones predicti$as sobre la e6ecucin
ambiental %utura de una PPP.
#a importancia +ue tiene el +ue los impactos ambientales de las acciones @umanas sean o no
conocibles y ob6eti$ables? en cierto rango? consiste en +ue si esto es %actible? a+uellos pueden
constituir criterios para una toma de decisin racional. Es decir? si los impactos pre$istos de
los proyectos describen a Gciencia ciertaH los e%ectos ambientales +ue pueden esperarse? toda
decisin pblica +ue se tome bas4ndose en tales impactos puede considerarse racional. As,? si
entre dos alternati$as @ay +ue escoger a+uella +ue satis%aga de me6or %orma el bienestar
general? y para dirimir entre ellas? ceteris paribus? se tienen en cuenta sus impactos? y 0stos
pueden ser cali%icados de Gob6eti$osH? entonces se podr4 a%irmar siempre +ue la eleccin +ue
se tome ser4 consistente? o la me6or posible.
Cuando? por el contrario? esas incidencias ambientales no pueden ser ob6eti$adas? como
sucede con las PPP? se puede a%irmar en consecuencia y con independencia del tipo de
estimacin +ue se realice de tales incidencias? +ue 0stas no constituyen una base racional para
la toma de decisiones.
Esto +uiere decir +ue? a+uellos indicios de e%ectos ambientales? +ue se puedan deri$ar e ante?
no permiten asegurar +ue una eleccin entre opciones alternati$as? +ue los utilice como
criterio de seleccin? de lugar siempre a a+uella alternati$a +ue genera el mayor bienestar
social? pues el grado de incertidumbre +ue rodea tales estimaciones no lo permite. #a
incognoscibilidad de los impactos ambientales de las PPP a%ecta e$identemente a los riesgos
ambientales de tales instrumentos pblicos. :i el impacto? +ue no es otra cosa +ue un da7o
con una probabilidad de ocurrencia igual a uno? no se puede llegar a conocer? entonces el
riesgo? +ue es un da7o con una probabilidad determinada? tampoco es cognoscible.
#a siguiente tabla sinteti.a la situacin y permite deri$ar el dilema en +ue se encuentra la
EAE? desde la perspecti$a +ue se @a $enido eplicando.
4)
?A%$A IED2 NIEE$E4 F NA?<>A$ECA DE$ CONOCI=IEN?O DE$ DAGO 2<?<>O DE
$O4 AC?O4 )<=ANO4 F 4< <?I$IDAD PA>A $A ?O=A DE DECI4IONE4
P*+,-,./.0-0 01/
0-2+
M+01/+ 01
3+4+3.5.146+
C+431768-/.9-3.:4 /:;.3-<
61:*.3- 01/ 3+4+3.5.146+ 01/
0-2+
C+431768-/.9-3.:4 14
1/ /14;8-=1 4-68*-/ 01/
3+4+3.5.146+ 01/ 0-2+
Pd < ) determinista &ertidumre de da=o < Impacto Evidencia de da=o
+ > Pd > ) proail.stico Proailidad de da=o < ,iesgo Proailidad de da=o
Pd < ?@ 2eur.sticoAnatural Indicio de da=o < Incertidumre Posiilidad de da=o
Pd X Probabilidad da7o
?A%$A IED' <?I$IDAD DE$ CONOCI=IEN?O DE$ DAGO PA>A $A DECI4IHN 4E@IN
4< NA?<>A$ECA EPI4?E=O$H@ICA
C+431768-/.9-3.:4 /:;.3+<61:*.3- C+431768-/.9-3.:4 4-68*-/
I57-36+ R.1>;+ I431*6.085,*1 E?.0143.- P*+,-,./.0-0 P+>.,./.0-0
P*10.36.,./.0-0
+,=16.?-
viale viale inviale inviale inviale inviale
T.7+ 01
013.>.:4 @81
A-3./.6-
racional racional no racional no racional no racional no racional
#o +ue describe la Dabla !I A& es +ue? en principio? se cuenta con tres ni$eles de
conocimiento del da7o ambiental %uturo deri$ado de una accin @umana< o sabemos +ue ese
da7o se $a a producir con un toda probabilidad y le denominamos da7o cierto o impactoE o
bien sabemos +ue la probabilidad de ocurrencia del da7o oscila entre cero uno y? entonces?
decimos +ue @ay un riesgo de da7o. En ambos casos? cuando se @abla de impacto o riesgo +ue
pueden generar unos actos @umanos? se considera +ue tales da7os est4n respaldados por una
e$idencia cient,%ica? terica. Esto supone +ue la causalidad imperante entre el acto y el da7o
@a sido su6eto de una %ormulacin conceptual? terica? y +ue es en de%initi$a ob6eti$able en
t0rminos cient,%icos? +ue es medible? etc0tera.
A@ora bien? cuando esto no @a sido as, aparecen relaciones causaRe%ecto +ue no responden a
una descripcin cient,%ica. Entonces se pueden utili.ar me6or los t0rminos e$idencia de da7o y
probabilidad de da7o. E%ecti$amente? no todas las relaciones causales @ombreRnaturale.a
est4n su%icientemente estudiadas? ni lo estar4n nunca. :in embargo? a e%ectos de tomar
decisiones? los seres @umanos utili.amos conceptos +ue describen los posibles e%ectos %uturos
de nuestras acciones. No es preciso contar con una teor,a elaborada para saber +ue si alguien
lan.a una piedra directamente sobre tu cabe.a el da7o es m4s +ue posible? es e$idente? pero
+ue si lo @ace desde le6os el da7o es slo probable.
Entonces los tipos de da7o dependen del lengua6e +ue se utilice para re%erirse a ellos? y la
di%erencia entre uno y otro est4 en +ue unos se basan en una teori.acin de las relaciones
causales imperantes? en tanto +ue los otros en la eperiencia. Es decir? o surgen de modelos
+ue pueden ser considerados como deterministas o probabil,sticos? cient,%icos? o bien como
@eur,sticos naturales? basados en la eperiencia o el sentido comn in%ormado cient,%icamente.
44
9inalmente? cuando no es posible contar con una estimacin estad,stica de las probabilidades
de da7o slo es %actible a%irmar +ue el da7o es incierto. Esto +uiere decir +ue el da7o es
posible? pero +ue no se puede establecer con precisin Gob6eti$aH +ue es lo +ue $a a suceder.
En lengua6e natural? cuando se tiene constancia de +ue el da7o puede tener lugar pero se
desconoce cu4l+uier otra regularidad? se puede a%irmar +ue es simplemente posible.
#o importante de esta descripcin? para lo +ue interesa a+u,? es +ue las decisiones racionales
respecto a actos %uturos slo se pueden tomar en base a conocimientos +ue? por su naturale.a?
permitan una prediccin ob6eti$a de tales sucesos. B esto slo ocurre con los conocimientos
+ue cuentan con una %undamentacin cient,%ica? Gob6eti$aH. Esto lo describe la Dabla !I A).
No todas las decisiones @umanas tienen +ue responder al paradigma de una decisin racional?
pero a las decisiones pblicas se les suele eigir en el margen de lo posible tal cosa. :e tiene?
entonces? +ue la imposibilidad de contar con un conocimiento al menos probabil,stico de los
posibles da7os ambientales %uturos de las PPP impide +ue el conocimiento +ue se pueda tener
de los mismos? tanto en t0rminos de incertidumbre de da7o como de indicios de da7o?
permitan articular un procedimiento racionalmente consistente de e$aluacin ambiental de
esos instrumentos pblicos.
8
Esta situacin es la causa de la incertidumbre metodolgica en la +ue @a estado entrampada la
EAE durante tiempo? pues ante la ausencia de una base Gob6eti$aH para el an4lisis y la
$aloracin resulta muy di%,cil construir un instrumento anal,tico como el re+uerido.
:i lo +ue es %actible conocer de las incidencias ambientales de las PPP no puede ob6eti$arse? y
en la mayor,a de las circunstancias no son m4s +ue $aloraciones borrosas +ue carecen de toda
propiedad de mensurabilidad ob6eti$able num0ricamente? entonces la pregunta +ue surge es
J6, pede constitir n criterio racional para la valoracin a!biental de las PPPK
El evento relevante para la EAEA
;e la respuesta a la pregunta anterior @a surgido la propuesta de EAEA. *esumidamente? la
respuesta es la siguiente< :i los posibles e%ectos ambientales de las PPP no pueden constituir
la base de conocimiento para una toma de decisin racional? entonces lo 6e debe ser sjeto
de an1lisis y evalacin es el proceso +ue da lugar a esas PPP. En s,ntesis? si las
estimaciones del per%il ambiental del producto %inal no son su%icientemente consistentes como
para a$alar una e$aluacin racional? entonces la racionalidad de la eleccin debe $enir
a$alada por el an4lisis? ambientalmente orientado? de la racionalidad del proceso +ue da lugar
a tales productos.
Para la EAEA el nico e$ento +ue e%ecti$amente puede ser su6eto de un an4lisis terico? es
decir? ob6eti$able en t0rminos conceptuales? es el proceso de %ormulacin de las PPP? y las
decisiones +ue se basen sobre ese an4lisis podr4n asegurar la consistencia del proceso.
;e acuerdo con todos los e%ectos anal,ticos rele$antes? el proceso de toma de decisin puede
estar per%ectamente descrito como una determinada secuencia de in%ormacin de las tareas de
gestin y toma de decisiones +ue intenta producir orientaciones para la actuacin pblica
estrat0gica guiada por ob6eti$os en un campo de gestin espec,%ico. Dodos los elementos del
proceso pueden ser estrictamente descritos de manera anal,tica y pueden estar su6etos tambi0n
a una bs+ueda anal,tica estricta.
8
Es posible argumentar +ue en el caso de la E!A sucede algo similar. ;e @ec@o? muc@as estimaciones de los impactos de
proyectos no constituyen mas +ue aproimaciones o indicios. A@ora bien? esto no es as, en todos los casosE pero lo m4s
importante es +ue? en di$erso grado? las relaciones entre un proyecto y el medio son descriptibles mediante algn
instrumental cient,%ico y +ue sus relaciones se @allan pro%usamente documentadas. Esto permite asegurar +ue? al menos?
el indicio se basa en una argumentacin terica y %actual su%iciente como para a$alar una decisin racional. B esto es
posible por+ue? al menos? tal relacin es obser$able de %orma directa y como tal @a sido su6eto de estudio? cosa +ue no
sucede en ningn caso en las PPP.
4=
Como se arguye? la imposibilidad de estimar los impactos ambientales de las PPP constituye
la condicin necesaria para +ue @aya +ue centrarse en el proceso de %ormulacin de las PPP.
No obstante eisten otras condiciones su%icientes +ue ya @an sido mencionadas bre$emente.
#a m4s importante de 0stas es el @ec@o de +ue una EAE basada en los e%ectos ambientales de
las PPP o? lo +ue es lo mismo? en la e$aluacin ambiental del producto %inal del proceso de
decisin es en la mayor,a de los casos impracticable. B esto es as, por+ue el proceso de
decisin +ue supone una PPP es de tal comple6idad +ue la re$isin e post a +ue pudiera dar
lugar una e$aluacin ambiental basada en an4lisis de los impactos o e%ectos no parece
%actible? o tiene un coste pol,tico? econmico y social +ue la @ace in$iable. ;esde esta
perspecti$a? la e$aluacin debe estar integrada en el proceso de %ormulacin de la PPP? ser
parte del mismo.
El objeto de an*lisis de la EAEA
Como no tiene sentido e$aluar la dimensin medioambiental de una PPP en t0rminos del
impacto real causado por las toneladas de papel utili.ado para su preparacin o por las miles
de ta.as de ca%0 consumidas durante las reuniones? la $erdadera cuestin? desde un punto de
$ista medioambiental? es< Mcu4l es la dimensin medioambiental de este proceso de pol,ticas
en su escala espacial y temporal concreta y como proceso espec,%ico de elaboracin de una
PPPN
En principio? la dimensin medioambiental de un proceso de %ormulacin de pol,tica? en tanto
+ue proceso de toma de decisin? slo puede @allarse inserta en el propio proceso. MPu0 tipo
de dimensin medioambiental puede tener un proceso de decisinN
/n proceso de decisin en s, carece de dimensin ambiental. Como proceso de decisin no es
m4s +ue una secuencia lgicamente articulada de pasos. ;e esos pasos en s, no se puede
deri$ar ninguna connotacin ambientalE por e6emplo? del @ec@o en s, de clasi%icar? o del de
priori.ar o del de calcular no se puede deri$ar ningn alcance ambiental. Entonces su
dimensin ambiental le $iene dada indirectamente. Pero debe @allarse? por otra parte? inmersa
en 0l. Es decir? la dimensin ambiental del ordenar? del calcular o del clasi%icar no puede sino
+ue estar inserta? relacionada y dependiente del ordenar? del calcular o del clasi%icar. :e puede
decir entonces +ue la dimensin ambiental de un proceso de decisin se @alla inserta en el
@acer de ese proceso? en todas sus connotaciones? en el cmo? el cu4ndo? etc0tera? pero +ue a
la $e. el +ue ese @acer tenga un alcance ambiental es egeno al mismo. Por tanto? se puede
se7alar +ue la dimensin ambiental de un proceso de decisin se @alla inserta en determinadas
connotaciones espec,%icas de su @acer +ue? egenamente? se @a decidido +ue tienen una
signi%icacin ambiental.
:i se supone +ue el @acer? en un proceso de toma de decisiones? $iene de%inido por un %ormato
racional? las connotaciones de este @acer est4n dadas y no son trans%ormables desde la EAEA.
;esde esta perspecti$a? la nica nue$a connotacin ambiental +ue se puede a7adir al
paradigma de decisin racional es +ue el criterio ambiental? +ue los $alores? ob6eti$os y metas
ambientales? se contemplen ,ntegramente. Esta eigencia es co@erente con ese paradigma?
pues las decisiones racionales sir$en para maimi.ar el logro de determinados criterios
indi$iduales y sociales? y si el $alor ambiental no est4 adecuadamente considerado? entonces
la decisin a +ue da lugar ese proceso no puede ser cali%icado de racional.
#o +ue @ace +ue ese $alor ambiental? o criterio? sea considerado no es su simple enunciacin.
:u enunciacin es una condicin necesaria? y normalmente la m4s %4cil de satis%acer? pero la
condicin su%iciente es +ue el proceso de decisin se adecue al paradigma de racionalidad. :i
los $alores ambientales se enuncian y el proceso se a6usta al paradigma? entonces el proceso
se podr4 considerar ambientalmente ptimo. ;e acuerdo a esto se puede se7alar +ue la
di!ensin a!biental de n proceso de decisin reside y consiste en el ajste de cada na
41
de las connotaciones del 7acer en la decisin al paradi*!a de racionalidad all+ donde se
je*a la inte*racin adecada de los valores/ objetivos y !etas a!bientales.
Por lo tanto? dado el automatismo +ue sugiere y o%rece el paradigma de racionalidad en la
decisin? la e$aluacin ambiental de PPP debe tender a minimi.ar la posibilidad de sesgar el
proceso de decisin en todos a+uellos momentos donde se 6uega la integracin de $alores?
ob6eti$os y metas ambientales socialmente rele$antes. Es decir? debe tender a minimi*ar los
sesgos del proceso +ue pudiesen tener un alcance ambiental. Co!o ses*o !edioa!biental se
pede considerar c1l6ier desarrollo o accin 6e ro!pa las re*las de n proceso
consistente y de!ocr1tico de to!a de decisiones y 6e spone !inar el conjnto de
valores/ !etas y objetivos !edioa!bientales fijados previa!ente. En cu4l+uier proceso de
toma de decisiones eiste un riesgo de sesgar medioambientalmente el comportamiento de los
di%erentes procedimientos sobre el +ue est4 construido.
Por lo tanto/ el objeto de an1lisis de la Evalacin A!biental Estrat,*ica Anal+tica
:EAEA; es el ses*o a!biental del proceso de to!a de decisiones. El objetivo de la EAEA
es !ini!i8ar ese ses*o.
$a EAEA pede entonces definirse co!o n proceso de !ini!i8acin del ses*o
!edioa!biental aplicado a la for!lacin de PPP/ cyo efecto es 6e dic7a PPP peda
considerarse !edioa!biental!ente co!o la !ejor/ de acerdo al estado e#istente de
conoci!iento/ na cantidad de recrsos y al conjnto dado de valores/ !etas y objetivos
!edioa!bientales 6e afectan a dic7o proceso.
El ob6eto anal,tico de la EAEA resulta de la bs+ueda de una aproimacin a la EAE +ue
permita un procedimiento de toma de decisiones racional. :in embargo? el ob6eti$o social de
la EAEA? es decir? el %in por el cu4l la sociedad e$ala sus acciones pblicas de car4cter
estrat0gico es? sin duda? el minimi.ar su riesgo ambiental. Es decir? intentar minimi.ar la
probabilidad de +ue las decisiones +ue toma @oy supongan un da7o ambiental %uturo? en base
a la in%ormacin y los recursos de +ue dispone. 2$er !lustracin !I A13.
Ba se @an dic@o +ue una de las con%usiones +ue @a tenido entrampada metodolgicamente a la
EAE es la identi%icacin errnea de la necesidad social de la EAE RRla minimi.acin de los
riesgos o e%ectos ambientales de las PPPRR con el ob6eto de la EAE como instrumento
operati$o de e$aluacin. En este apartado se @a +uerido 6usti%icar +ue necesidad social y
ob6etos metodolgicos operati$os no tienen por+ue identi%icarse? pudiendo ser estos ltimos
muy distintos %ormalmente? lingY,sticamente? de los primeros y? sin embargo? ser$ir a un
mismo %in.
47
I$<4?>ACIHN IED1 O%LE?IEO 4OCIA$ F ANA$M?ICO DE $A EAEA
OB'ETIVO SOCIAL
M.4.5.9-3.:4 R.1>;+ A5,.146-/
PPP PPP M10.+ A5,.1461 M10.+ A5,.1461
Incertidumre
,iesgo Amiental
OB'ETO M.4.5.9-3.:4S1>;+ A5,.146-/
PPP PPP M10.+ A5,.1461 M10.+ A5,.1461
5esgo Amiental
+actores de ses#o medioambiental en la formulacin de una PPP(
#a pr4ctica de la EAEA supone la necesidad de identi%icar los %actores de sesgo ambiental y la
de%inicin de un proceso operati$o +ue permita su minimi.acin. :e entiende por %actores de
sesgo ambiental las causas +ue dan lugar a +ue en algn momento del proceso de toma de
decisiones se pueda generar un sesgo ambiental. Esas causas tienen como or,gen el
procedimiento? es decir? tienen +ue $er con aspectos singulares de la racionalidad del proceso
de decisin +ue se considera importante tener en cuenta? por+ue a tra$0s de ellos se ponen en
6uego $alores ambientales.
;e manera gen0rica es %actible identi%icar los siguientes %actores de sesgo en la %ormulacin
de una PPP? tomando en consideracin +ue cada PPP est4 su6eta a una determinacin
espec,%ica<
1. Carencia de criterios de pol,tica medioambiental yLo sostenibilidad.
&. Carencias en la racionalidad de la secuencia %uncional de la cadena de decisiones
). -estin insu%iciente de la in%ormacin
4. !nsu%iciencias en la identi%icacin y de%inicin de las alternati$as.
=. !denti%icacin y de%inicin insu%iciente de las $ariables medioambientales de las
alternati$as e$aluadas.
1. !nsu%iciencias en la seleccin de alternati$as.
7. !n%ormacin medioambiental insu%iciente.
8. Participacin pblica insu%iciente.
". !nsu%iciencias del plan de seguimiento y control.
El alcance de cada uno de los %actores de sesgo mencionados anteriormente est4 detallado a
continuacin.
2AC?O>E4 DE 4E4@O A=%IEN?A$
1. Carencia de criterios de pol+tica !edioa!biental y0o sostenibilidad.
A di%erencia de los otros sesgos medioambientales? 0ste no tiene su origen en el
procedimiento. No corresponde a una lgica de procedimiento sino +ue tiene +ue $er con la
necesidad de contar con una descripcin de los $alores? ob6eti$os y metas ambientales o de
sostenibilidad +ue se pretenden incorporar plenamente a la toma de decisiones. #a carencia o
48
insu%iciencia de ob6eti$os 2criterios3 de pol,tica ambiental yLo de sostenibilidad constituyen un
%actor de sesgo ambiental del proceso de decisin.
#a propia lgica de la EAEA no presupone +ue esos $alores ad+uieran el %ormato de umbrales
%i6os de presin? carga o da7o ambiental +ue no puedan superarse. A@ora bien? si socialmente
@ay establecidos tales $alores? la optimi.acin del ni$el del sesgo medioambiental de una PPP
consiste tambi0n en tener en cuenta +ue determinados umbrales no se deben sobrepasar como
consecuencia del desarrollo de las PPP? por lo +ue un %actor de sesgo en este caso consistir,a
en no @aber de%inido claramente esos ni$eles? prioridades o criterios.
2. Carencias en la racionalidad de la secencia fncional de la cadena de decisiones
Dodo proceso de toma de decisiones tiene una estructura secuencial lgica. Qsta se
corresponde con una determinada lgica %uncional intr,nseca a las decisiones +ue se est4n
tomando. Por e6emplo? si se est4n plani%icando las in%raestructuras @idr4ulicas necesarias a
medio y largo pla.o? se re+uerir4 una estimacin de las posibles demandas %uturas? antes de
pasar al dise7o de propuestas concretas. No es inusual +ue este procedimiento lgico no sea
completamente respetado. Esto genera necesariamente ine%iciencias +ue? generalmente? tienen
e%ectos ambientales ad$ersos. En este sentido? se puede a%irmar +ue el respeto de la
racionalidad ptima en un proceso de toma de decisiones 6uega siempre a %a$or de la
preser$acin de los $alores ambientales en 6uego. Por otra parte? los procesos de toma de
decisiones no son instrumentos neutros. ;eterminados procesos de decisin? de acuerdo a su
estructuracin lgicoR%uncional? est4n me6or dotados +ue otros para asumir una perspecti$a
estrat0gica? para integrar $alores y opiniones di$ersas? para incorporar la participacin
pblica? etc0tera. Es decir? el tipo de proceso de toma de decisiones? en su estructura lgicoR
%uncional? a%ecta a los $alores ambientales en 6uego? en la medida en +ue puede incenti$ar o
desincenti$ar su incorporacin integral en tal proceso. En este sentido se puede se7alar +ue
todo proceso de toma de decisiones +ue en su estructuracin lgicoR%uncional no se a6uste al
estado del arte? puede producir sesgos ambientales. (oy d,a? el estado del arte en materia de
toma de decisiones pblicas +ueda bien descrito por conceptos tales como plani%icacin
estrat0gica? integradora? abierta? etc0tera.
'. @estin insficiente de la infor!acin.
En los momentos de %ormulacin de una PPP +ue implican un enorme proceso de gestin de
la in%ormacin recopilada? clasi%icada? priori.ada y estructurada? es decir? ordenada de
acuerdo con las necesidades del momento de toma de decisin? el %actor de sesgo
medioambiental predominante es +ue en cada uno de estos procesos determinados aspectos
ambientalmente rele$antes pueden ser inadecuadamente incorporados.
Como e6emplo? caracter,stica de la plani%icacin @idrolgica la reali.acin del in$entario de
los recursos @idrolgicos? en el +ue la tarea principal es la gestin de la in%ormacin. Como
proceso de recopilacin? clasi%icacin y estructuracin de la in%ormacin sobre los recursos
disponibles en una cuenca @idrogr4%ica? el mane6o de la in%ormacin puede producir un sesgo
si? por e6emplo? el conocimiento de los recursos subterr4neos es insu%iciente y no est4
claramente epl,cito? o si el m0todo de c4lculo de la e$apotranspiracin utili.ado para estimar
la escorrent,a super%icial no es el m4s adecuado a cada situacin.
Por lo tanto? se entienden como %actores de sesgo medioambiental todos a+uellos aspectos
relacionados con los momentos de gestin de la in%ormacin +ue puedan pro$ocar un sesgo
medioambiental? aun+ue su naturale.a no sea propiamente medioambiental. Por lo tanto? un
sesgo medioambiental puede estar contenido tanto en el m0todo de c4lculo de la caudal
necesario para mantener las %unciones ecolgicas de un r,o? como en la in%ormacin usada
para etrapolar el incremento en la poblacin cuando calculamos las demandas %uturas de
agua. En el ltimo caso es un sesgo por+ue sabemos +ue la estimacin de la demanda es un
4"
momento medioambiental crucial en los procesos de plani%icacin. #a demanda es uno de los
elementos +ue %inalmente determinan el grado de inter$encin en el medio ambiente.
4. Insficiencias en la identificacin y definicin de las alternativas.
;urante los momentos de toma de decisiones? los %actores asociados a la %ormulacin?
de%inicin y $aloracin de alternati$as resultan ambientalmente muy signi%icati$os. ;urante el
proceso de plani%icacin estos momentos son mltiples y tienen lugar a distintos ni$eles.
Muc@os de ellos constituyen nudos muy signi%icati$os de decisin? con importantes
consecuencias ambientalesE por e6emplo? en el momento en +ue se plantean los ob6eti$os de la
plani%icacin? en el +ue se adoptan decisiones %undamentales +ue condicionar4n el con6unto
del proceso plani%icador y de las +ue deri$ar4n la mayor parte de sus e%ectos ambientales. :in
embargo? a este ni$el no siempre se perciben estas relaciones entre decisiones y e%ectos
ambientales? o no de manera e$idente.
#o importante ambientalmente en este caso es +ue algunas alternati$as pueden suponer? a
medio o largo pla.o? alteraciones ambientales de orden y magnitud muy di$erso. Cu4l+uier
sesgo a la @ora de identi%icar y de%inir las alternati$as $iables puede suponer una alteracin
ambiental de intensidad mayor +ue la estrictamente necesaria para satis%acer el ob6eti$o
espec,%ico planteado.
En este caso? el %actor de sesgo medioambiental estriba en la identi%icacin y de%inicin
sesgada de las alternati$as en cu4l+uiera de los momentos de plani%icacin en el +ue se toman
decisiones +ue a%ectan al cumplimiento de los ob6eti$os ambientales.
&. Identificacin y definicin insficiente de las variables !edioa!bientales de las
alternativas evaladas.
/na de%inicin adecuada de las alternati$as e$ita incurrir en la posibilidad de no incorporar en
el an4lisis a+uellas opciones +ue podr,an suponer me6ores soluciones medioambientales? es
decir? m4s e%icientes ambientalmente y +ue satis%agan as,mismo otros ob6eti$os de la PPP.
:in embargo? para @acer medioambientalmente consistente la seleccin de alternati$as +ue
describen se debe e$aluar el $alor medioambiental en 6uego en cada una de las alternati$as
incorporadas. El primer paso %acilita la incorporacin de todas las opciones signi%icati$as
aun+ue no es su%iciente para establecer comparaciones medioambientales entre ellas. Por lo
tanto? es necesario comparar las alternati$as para incluir su caracteri.acin medioambiental
incorporando los criterios medioambientales de $aloracin apropiados.
El %actor de sesgo medioambiental consiste? en este caso? en la incorporacin y e$aluacin
insu%iciente de los criterios +ue describen los $alores medioambientales en 6uego en cada una
de las alternati$as.
(. Insficiencias en la seleccin de alternativas.
9inalmente? un ltimo aspecto +ue in%luencia el sesgo medioambiental en las %ases de toma de
decisiones es la seleccin adecuada de las alternati$as. #a identi%icacin de todas las posibles
opciones y la inclusin en su caracteri.acin de todas las $ariables medioambientalmente
rele$antes son insu%icientes si el proceso de seleccin no es? adem4s? consistente.
Por ello? eiste un sesgo medioambiental asociado a la posibilidad de un proceso de seleccin
inconsistente de las alternati$as +ue no pondere adecuadamente la $ariable medioambiental de
cada una de ellas. #a correcta %ormulacin y $aloracin de alternati$as debe culminar en un
proceso de seleccin +ue? partiendo de in%ormacin $era. y completa sobre cada una de las
alternati$as consideradas? sea capa. de compararlas entre s, e$aluando su comportamiento
pre$isible respecto al con6unto de ob6eti$os y riesgos +ue las a%ectan.
#o deseable ser4 +ue este proceso de seleccin? adem4s de participati$o y transparente en su
e6ecucin? gestione de manera e%iciente y racional la sub6eti$idad +ue es intr,nseca a la
comparacin de alternati$as? priori.ando los ob6eti$os a satis%acer y $alorando los riesgos
='
+ue? en cada caso? ser4 necesario asumir? de manera e+uilibrada y co@erente con el con6unto
de criterios 2pol,ticos? t0cnicos? econmicos? ambientales? sociales yLo culturales3 +ue
inter$ienen en este proceso de seleccin.
5. Infor!acin !edioa!biental insficiente.
Danto en los momentos de gestin de la in%ormacin como en los de toma de decisiones? las
tareas espec,%icas desarrolladas pueden lle$arse a cabo satis%actoriamente. An as,? puede
@aber insu%iciencias medioambientales si la in%ormacin medioambiental considerada en el
proceso no es la apropiada.
Muc@as de las $aloraciones espec,%icas en momentos de gestin de la in%ormacin? as, como
en los momentos de la toma de decisin Fpor mencionar uno de los m4s e$identes? la
$aloracin de riesgos ambientales de las alternati$asF? pueden deri$ar posteriormente en
e%ectos ambientales negati$os si no se mane6a un con6unto sistem4tico? relacionado y
organi.ado de in%ormacin ambiental re%erido a la totalidad del 4mbito geogr4%ico al +ue se
re%iere la plani%icacin. Por lo tanto? se deri$an riesgos ambientales del empleo de una
in%ormacin ambiental insu%iciente y mal de%inida? poco e@austi$a? consistente y
compre@ensi$a? y +ue como tal no permita in%ormar cada uno de los momentos de la
plani%icacin de %orma gen0rica? sin ninguna delimitacin %uncional aprior,stica.
3. Participacin p9blica insficiente.
/n proceso de plani%icacin a%ecta? por lo general? a intereses muy amplios y di$ersos?
%recuentemente contrapuestos o di$ergentes? +ue deben ser su%icientemente integrados en los
procesos de toma de decisiones. #a participacin pblica puede @acerse e%ecti$a en distintos
momentos de la plani%icacin y de modos di%erentes? a6ust4ndose a los propios intereses del
plani%icador? +ue podr4 @acerla e%ecti$a a muc@os ni$eles y de muy di$ersas maneras. #a
participacin pblica ser4 %undamental en los momentos de $aloracin e incluso de seleccin
de alternati$as? mediante consultas a paneles de epertos +ue puedan aportar sus
conocimientos especiali.ados en las distintas materias ambientales.
.. Insficiencias del plan de se*i!iento y control
El plan de seguimiento y control tendr4 como ob6eti$o e$aluar de %orma continua las tareas de
la PPP? con el %in de identi%icar los dominios ambientales y minimi.ar el sesgo ambiental? para
asegurar la consideracin adecuada de los $alores? metas y ob6eti$os ambientales.
4iendo ,stos los factores !1s i!portantes de ses*o !edioa!biental/ pode!os definir la
EAEA co!o n procedi!iento de an1lisis siste!1tico de esos neve factores de ses*o
!edioa!biental/ 6e tiene co!o objetivo !ini!i8ar en el proceso de to!a de decisiones
de na PPP los ses*os cya aparicin i!plicar+a socavar n conjnto dado de valores/
!etas y objetivos !edioa!bientales. 4 resltado final es na pol+tica/ plan o pro*ra!a
6e pede considerarse !edioa!biental!ente co!o la !ejor posible/ dado el estado del
conoci!iento/ los recrsos disponibles y n conjnto dado de valores/ !etas y objetivos
!edioa!bientales 6e la afectan.
#a correcta incorporacin del %actor de sesgo ambiental en la elaboracin de PPP constituye la
l,nea %undamental de la metodolog,a de EAEA +ue se propone. En un sentido m4s amplio?
esta integracin de la metodolog,a de EAEA en la plani%icacin re+uiere? lgicamente? +ue la
%ormulacin de las PPP se a6uste? en sus %ases y contenidos %undamentales? a un es+uema de
traba6o pre$iamente de%inido +ue %acilite la sistemati.acin del proceso? y permita adem4s a la
autoridad ambiental e$aluar el grado de integracin de lo ambiental en el plan? pol,tica o
programa resultante.
=1
Los dominios ambientales en la EAEA
#os %actores de sesgo ambiental? como se di6o? constituyen las causas +ue dan lugar a +ue en
algn momento del proceso de toma de decisiones se pueda generar un sesgo ambiental.
A@ora bien? el sesgo ambiental se @alla inserto en cu4l+uier momento del proceso de toma de
decisiones? en cu4l+uiera de sus pasos lgicos. ;ic@o con mayor precisin? la posibilidad de
+ue se genere un sesgo ambiental surge en los momentos espec,%icos lgicos +ue supone todo
proceso de decisin. En consecuencia? la identi%icacin de los sesgos +ue producen estos
%actores re+uiere? naturalmente? apoyarse en una conceptuali.acin de ese proceso de
plani%icacin o de toma de decisiones. El es+uema +ue se propone a continuacin se %ormula
con car4cter gen0rico? pero? en cu4l+uier caso? para la operacin pr4ctica de la EAEA debe
de%inirse con car4cter ad @oc en cada proceso de toma de decisiones.
/n proceso de toma de decisiones puede ser su6eto de mltiples an4lisis? pero no todos ellos
de participacin institucional resultan tiles a la EAEA. Por e6emplo? un proceso de toma de
decisiones puede ser anali.ado en t0rminos de participacin institucional es decir? segn la
secuencia lgica de las administraciones +ue participan en 0l y de sus respecti$as
responsabilidades. Dal an4lisis tiene una utilidad pr4ctica +ue no se puede negar? pues
establece la secuencia administrati$a del proceso? las tareas en cada una de ellas? etc0teraE
pero respecto a la racionalidad con +ue se opera en cada una de las %ases aporta poco. El +ue
una administracin tenga +ue @acer parte del traba6o no dice nada acerca de la racionalidad
con +ue asume su tarea? solo es $isible el resultado %inal.
En principio? el modo m4s gen0rico de anali.ar un proceso de toma de decisiones? til para los
e%ectos de la EAEA es su an4lisis como un proceso de gestin de in%ormacin? como un
proceso estructurado de %lu6os de in%ormacin +ue se plasma en un producto %inal delimitado.
El modo m4s simple de caracteri.ar el proceso de gestin de in%ormacin +ue se repite en
todas las secuencias o tareas +ue componen un proceso de toma de decisiones se recoge en la
!lustracin !I A& y la !lustracin !I A).
En ellas se representa la toma de decisiones como una sucesin de procesos cuyo propsito es
la propuesta de ob6eti$os? estrategias o medidas y actuaciones. #o +ue esos procesos @acen
para satis%acer sus tareas es operar con in%ormacin? es decir? reali.an operaciones tales? como
ordenar? clasi%icar? $alorar? %ormular? etc0tera. Para lle$ar a cabo estas operaciones? estos
procesos se apoyan en un con6unto de instrumentos 2ob6eti$os? in%ormacin? procedimientos?
de%iniciones? m0todos y $ariables3 +ue constituyen las @erramientas y elementos a partir de
los cu4les elaboran sus propuestas.
Por e6emplo? un momento en el %lu6o de in%ormacin +ue supone un plan de transporte
consiste en reali.ar un in$entario de las in%raestructuras $iarias eistentes y de su estado. El
producto de ese proceso es el in$entarioE las operaciones de in%ormacin +ue reali.a son? entre
otras? recopilar? $alorar? ordenar? clasi%icar? y para la reali.acin de tales operaciones se sir$e
de instrumentos? como m0todos? $ariables? procedimientos? etc0tera. Es decir? para reali.ar el
in$entario son precisas $ariables +ue estructuren la in%ormacin 2nomenclatura del $iario? por
e6emplo3? m0todos de recopilacin y medicin? procedimientos RRpor e6emplo de consulta a
determinadas administracionesRR y de%iniciones sobre di$ersos conceptos 2entre otros? del
mismo concepto de $iario3. A@ora bien? para +ue la ca6a negra de operaciones e instrumentos
opere se re+uiere energ,a? y la energ,a de cu4l+uier proceso de este tipo es la in%ormacin?
in%ormacin de base e in%ormacin sobre ob6eti$os o %inalidades? es decir? in%ormacin sobre
los ob6eti$os de las operaciones? en este caso un in$entario con determinadas caracter,sticas e
in%ormacin sobre las $ariables +ue lo componen. El resultado del proceso es in%ormacin con
un $alor a7adido? estructurada %uncionalmente para el logro del ob6eti$o +ue se planteaba ese
proceso. A@ora bien? esa in%ormacin alimenta el siguiente proceso en la cadena de decisin?
como simple in%ormacin estructurada? o como in%ormacin sobre ob6eti$os o %inalidades.
=&
Como se $e en la Dabla !I A) los insumos del proceso pueden ser de procedencia totalmente
eterna al proceso de %ormulacin de la PPP o bien deri$ar de un proceso de in%ormacin
pre$io. A su $e.? los productos obtenidos pueden alimentar procesos de in%ormacin
posteriores. #a !lustracin !I A) muestra un momento espec,%ico del proceso de
plani%icacin? el de la %ormulacin? $aloracin y seleccin de alternati$as? y lo representa
como un proceso de gestin de in%ormacin de la %orma eplicada.
As,? todo proceso de in%ormacin +ue se lle$a a cabo para dise7ar una PPP est4 ,ntegramente
caracteri.ado por tres elementos< unos resultados? unas entradas o aportes y unas
@erramientas. #os instrumentos? las @erramientas y las entradas se integran en las operaciones?
cuyos resultados constituyen el producto %inal de dic@o proceso. A su $e.? cada proceso puede
descomponerse en procesos menores +ue pueden describirse siguiendo el mismo es+uema.
=)
I$<4?>ACIHN IED2E$ P>OCE4O DE ?O=A DE DECI4IHN CO=O P>OCE4O DE IN2O>=ACIHN
OPERACIONES
DE INFORMACINB
C/->.A.3-*, +*014-*,
3-/38/-*, 163.
MTODOS
VARIABLES
PROCEDIMIENTOS
DEFINICIONES
INFORMACIN
INFORMACIN
OB'ETIVOS
OB'ETIVOS
INFORMACIN
INFORMACIN
OB'ETIVOS
OB'ETIVOS
MTODOS
VARIABLES
PROCEDIMIENTOS
DEFINICIONES
PROPUESTAS DE
OB'ETIVOS
ESTRATEGAS O
ACTUACIONES
PROPUESTAS DE
OB'ETIVOS,
ESTRATEGAS O
ACTUACIONES
I N F O R M A C I N
O B ' E T I V O S
I N F O R M A C I N
O B ' E T I V O S O B ' E T I V O S
I N F O R M A C I N
OPERACIONES
DE INFORMACINB
C/->.A.3-*, +*014-*,
3-/38/-*, 163.
=4
Esta caracteri.acin del proceso de toma de decisiones como proceso de gestin de la
in%ormacin es %undamental para el desarrollo operati$o de la EAEA? pues se7ala cu4l es el
instrumental +ue permite des$elar sistem4ticamente la racionalidad aplicada en la %ormulacin
de PPP. En otras palabras? si la racionalidad de los procesos de decisin se @alla
irremediablemente inmersa en cu4l+uiera de estos tres elementos +ue se @an mencionado? los
posibles sesgos a +ue pudiera dar lugar proceder4n de cu4l+uiera de dic@os elementos. En
consecuencia? si la racionalidad del proceso se @alla e%ecti$amente comprendida slo en esos
tres elementos? su re$isin e@austi$a permitir,a a%irmar +ue se @a re$isado la racionalidad del
proceso de %orma e@austi$a.
En la pr4ctica? la EAEA re+uiere una descripcin del proceso de toma de decisiones en su
totalidad como un proceso de gestin de in%ormacin. Para lle$ar a cabo tal descripcin
e@austi$a del proceso de toma de decisin como proceso de gestin de in%ormacin es
necesario? adem4s? contar con una descripcin %uncional del mismo. +na descripcin
funcional permite identificar las relaciones funcionales entre cada uno de los momentos o
tareas de la planificacin. E%ecti$amente? como procesos de gestin de in%ormacin? un
in$entario del $iario no se distingue de una encuesta de origenRdestino de los $e@,culos?
ambos son procesos de gestin de in%ormacin caracteri.ados por los tres elementos +ue se
mencionaron. A@ora bien? su %uncin lgica en la cadena de decisin es distinta. ;e esta
manera? a la descripcin de la in%ormacin del proceso se le a7ade una descripcin %uncional
+ue permite reconstruir la secuencia %uncional lgica del proceso de decisin.
/na descripcin %uncional muy agregada del proceso de toma de decisiones es a+uella +ue
clasi%ica cada uno de sus momentos en momentos de gestin de in%ormacin y en momentos
de toma de decisin propiamente dic@os. Normalmente? una serie de momentos de gestin de
in%ormacin preparan el material para el momento de toma de decisin. :e entiende +ue se
trata de una toma de decisin +ue atinge al ncleo del 4mbito de pol,tica +ue le es propio? es
decir? decisiones de pol,tica
"
.
Cada uno de estos dos momentos es su6eto de una descripcin desde la perspecti$a de la
in%ormacin? y sus propias caracter,sticas %uncionales determinar4n +ue ciertos %actores de
sesgo sean m4s importantes en unos +ue en otros.
Por e6emplo? el %actor de sesgo asociado a la insu%iciente consideracin de todas las
alternati$as disponibles 6uega un papel importante en algunos momentos de gestin de la
in%ormacin? pero no en todos. Es importante? por e6emplo? en a+uellos momentos en los +ue?
por gestionar la in%ormacin de una u otra manera una alternati$a pueda +uedar ecluida. Pero
el %actor de sesgo deri$ado de una seleccin no racional de alternati$as no 6uega ningn papel
en otros momentos +ue en los +ue se toman decisiones. Es decir? la clasi%icacin %uncional
debe permitir una aproimacin m4s discriminada a la identi%icacin de los posibles sesgos
ambientales de los procesos de toma de decisiones. Para lle$ar a cabo una EAEA detallada
ser4 necesaria? en de%initi$a? una clasi%icacin %uncional detallada? la cu4l puede incluir $arios
ni$eles distintos de agregacin. M4s adelante se precisar4 este aspecto.
#os sesgos ambientales del proceso de decisin se pueden por tanto generar en cu4l+uiera de
esos elementos mencionados +ue lo caracteri.an. E$identemente? el producto es el continente
del sesgo y no su causa. #os aportes 2in%ormacin3 pueden ser causas de sesgo si no @an sido
e$aluados ambientalmente lo @an sido tambi0n? y las @erramientas con las cu4les se lle$an
cabo las operaciones tambi0n. :e tiene entonces +ue los ses*os a!bientales del proceso de
to!a de decisin/ entendido co!o proceso de infor!acin/ se 7allan +nte*ra!ente
contenidos/ bien en la infor!acin o bien en las 7erra!ientas con las 6e se llevan a
cabo las operaciones de infor!acin.
"
;urante los momentos de gestin de in%ormacin se pueden tomar decisiones de car4cter t0cnico? por e6emplo respecto
al m0todo a utili.ar para estimar la capacidad de un embalse? +ue tienen repercusiones indirectas sobre el uso del recurso.
Estos sesgos se pueden clasi%icarLagregar segn su precedencia? ya anali.ada? en dominios
ambientales :DA;. As, n do!inio a!biental se entiende co!o na actividad de
infor!acin inserta en n proceso de to!a de decisin 6e tiene na probabilidad de
*enerar n ses*o a!biental. #os dominios? como se se7al? pueden ser clasi%icados segn la
@erramienta de in%ormacin a tra$0s de la cu4l el sesgo se @ace posible.
#a siguiente es una clasi%icacin posible de ;A del proceso de toma de decisiones +ue da
lugar a una PPP<
,ominio ambiental de ob%etio
,ominio ambiental de informacin
,ominio ambiental de definicin
,ominio ambiental de procedimiento
,ominio ambiental de ariable
,ominio ambiental de mtodo
Do!inio a!biental de objetivo
:e considera +ue emerge un dominio ambiental de ob6eti$o cuando es %actible sesgar el
proceso por no considerar la totalidad de los ob6eti$os ambientales +ue ata7en a una tarea o no
se de%inen criterios consistentes con dic@os ob6eti$os.
Do!inio a!biental de infor!acin
El dominio ambiental de in%ormacin @ace re%erencia a a+uellos sesgos +ue se pueden
producir por una inadecuada gestin de la in%ormacin +ue entra en el proceso.
El resto de dominios tiene +ue $er con las @erramientas o instrumentos +ue permiten lle$ar a
cabo las operaciones de in%ormacin espec,%icas de ese momento del proceso de toma de
decisiones.
Do!inio a!biental de definicin
:e re%iere al sesgo +ue puede producirse a causa de la de%inicin de una $ariable? t0rmino o
concepto. /n claro e6emplo puede ser la de%inicin de modos de transporte? +ue podr,a ecluir
los no motori.ados por considerarlos a6enos a los ob6eti$os de la plani%icacin o la de%inicin
del caudal ecolgico en la plani%icacin @idrolgica.
Do!inio a!biental de procedi!iento
:urge un dominio ambiental de procedimiento cuando un determinado procedimiento
establecido en el proceso de plani%icacin puede generar un sesgo ambiental en esa instancia.
Por e6emplo? cuando se debe contar con la opinin cu4li%icada de otra administracin para
tomar una decisin o introducir una in%ormacin de transcendencia ambiental en la
plani%icacin? como es el caso de cuando es preciso consultar a la administracin responsable
de la plani%icacin urbana sobre los escenarios %uturos de desarrollo urbano y as, poder
estimar las demandas %uturas de transporte.
Do!inio a!biental de variable
:e re%iere a los sesgos +ue se producen debido a la inclusinLeclusin de una $ariable
utili.ada en las tareas de gestin de la in%ormacin. /n e6emplo de dominio de $ariable es la
identi%icacin de sustancias contaminantes +ue ser4n utili.adas como indicadores de calidad
atmos%0rica.
Do!inio a!biental de !,todo
:e considera +ue emerge un dominio ambiental de m0todo cuando el posible sesgo se origina
en los instrumentos o metodolog,as utili.adas para lle$ar a cabo las tareas de gestin de la
in%ormacin. /n e6emplo de dominio de m0todo es la encuesta origenRdestino de los
$e@,culos o el m0todo utili.ado en la generacin de un mapa acstico.
=1
#a identi%icacin de los ;A de las PPP permite +ue la e$aluacin ambiental de las PPP se
centre en todos y cada uno de los momentos de su %ormulacin en los +ue es posible detectar
una probabilidad de sesgar ambientalmente el producto %inal? es decir? la PPP en cuestin.
$os DA constityen as+ no de los instr!entos operativos !1s i!portantes de la EAEA/
siendo s identificacin n ele!ento clave del procedi!iento de evalacin a!biental de
c1l6ier PPP.
Los ,es#os Ambientales en la formulacin' valoracin y seleccin de
alternativas
Como ya se se7al? una $isin muy es+uem4tica de las tareas de un proceso de toma de
decisiones? sobre la +ue ya se @a $enido insistiendo? podr,a ser la +ue di%erenciara en 0sta
momentos de gestin de informacin y momentos de decisin. Por momentos de decisin se
entiende a+uellas %ases de la %ormulacin de una pol,tica? plan o programa donde se
encuentran las soluciones a los problemas de pol,tica identi%icados.
Estos momentos +ue se denominan a+u, a e%ectos pr4cticos momentos de toma de decisiones
incorporan a su $e. tres %ases o tareas< la identi%icacin de alternati$as? la caracteri.acin de
tales alternati$as y? %inalmente? la seleccin de alternati$as.
#as carencias en materia de identi%icacin? caracteri.acin y posterior seleccin de
alternati$as constituyen un sesgo ambiental muy singular a tener en cuenta en la EAEA.
#a e$aluacin ambiental se @a $enido centrando particularmente en estos momentos de la
decisin. En concreto? en los momentos en +ue se caracteri.an tales altermati$as mediante la
$aloracin de sus posibles impactos ambientales. #a EAEA @a llamado la atencin sobre la
importancia ambiental del resto de momentos. Por e6emplo? sobre la importancia de +ue se
incorporen a la decisin todas las alternati$as posibles.
En la metodolog,a de EAEA? este 4mbito de preocupaciones se recoge ba6o el paraguas del
concepto de sesgo ambiental posible en esos momentos del proceso de decisin.
#a metodolog,a de EAEA introduce criterios y procedimientos para +ue el plani%icador
sistematice el proceso de incorporacin de $alores ambientales a tra$es de la minimi.acin de
los sesgos ambientales propios de esos momentos de decisin. El correcto tratamiento del
sesgo ambiental debiera ayudar al plani%icador a <
delimitar todo el con6unto posible de alternati$as en cada proceso de decisin. El con6unto
de restricciones deri$adas de los ob6eti$os de la plani%icacin? restricciones normati$as y
condicionantes t0cnicos? econmicos y ambientales? reducir4n el 4mbito posible de
%ormulacin de alternati$as a un margen? m4s o menos estrec@o? en el +ue se garantice su
satis%accin. #o +ue persigue la e$aluacin ambiental es +ue ese proceso no se sesge y no
elimine del con6unto de las alternati$as posibles a+uellas +ue son ambientalmente mas
benignas.
de%inir los criterios ambientales de $aloracin de las alternati$as posibles. Para proceder a
la seleccin de una alternati$a de entre todas las posibles? el con6unto de alternati$as ser4n
$aloradas segn di$ersos criterios< econmicos? sociales? etc0tera. #a e$aluacion
ambiental lo +ue persigue es +ue los criterios ambientales +ueden incorporados en
igualdad de condiciones +ue el resto.
una $e. %ormuladas las alternati$as? seleccionar de %orma consistente a+uella o a+uellas
+ue me6or satis%agan el con6unto de ob6eti$os +ue las condicionan. ;esde una perspecti$a
ambiental lo +ue importa es +ue la seleccin de alternati$a se lle$e a cabo considerando
cada uno de los criterios antes de%inidos y estimados? y no se proceda a una seleccin
discrecional de alternati$as donde los criterios ambientales +ueden in%ra$alorados.
#a minimi.acin de los sesgos ambientales en la plani%icacin postulado como e6e
metodolgico %undamental en la metodolog,a de EAEA? se aplica? con la misma entidad a los
=7
momentos denominados de toma de decisiones? +ue @an constitu,do parcial o totalmente un
ob6eto de an4lisis pri$ilegiado de la e$aluacin ambiental.
Para la delimitacin de los sesgos ambientales de estos momentos de la toma de decisiones
resulta importante contar con un patron +ue se7ale el modelo racional de reali.acin de las
tareas de identi%icacin? caracteri.acin y seleccin de alternati$as. #os cap,tulos siguientes
reali.an una bre$e incursin en estos aspectos.
=8
I$<4?>ACIHN IED'DO4 =O=EN?O4 DE$ P>OCE4O DE DECI4IHN CO=O P>OCE4O4 DE IN2O>=ACIHN
-:,(BLA&ICN "E
AL3E,NA3I7A5
(D3:":5
7A,IA;LE5
P,:&E"I(IEN3:5
"E-INI&I:NE5
:;EE3I7:5
:;EE3I7:5
Alternativa )
Alternativa )
Alternativa F
Alternativa F
Alternativa G
Alternativa G
5ELE&&ICN
AL3E,NA3I7A5
(D3:":5
7A,IA;LE5
P,:&E"I(IEN3:5
"E-INI&I:NE5
:;EE3I7:5
:;EE3I7:5
Identificacin #
valoracin del riesgo
amientalCDE
(4todos
7ariales
Procedimientos
"efiniciones
P,:PBE53A
"E
:;EE3I7:5
E53,A3E9IA :
A&3BA&I:NE5
P,:PBE53A
"E
:;EE3I7:5,
E53,A3E9IA5 :
A&3BA&I:NE5
Alternativa n
Alternativa n
CDE Algunas metodolog.as realizan la
valoracin con'unta del riesgo
amiental de todas las alternativas
Inf!
Inf!
:' !
:'!
Identificacin #
valoracin del riesgo
amiental
(4todos
7ariales
Procedimientos
"efiniciones
Identificacin #
valoracin del riesgo
amiental
(4todos
7ariales
Procedimientos
"efiniciones
Identificacin #
valoracin del riesgo
amiental
(4todos
7ariales
Procedimientos
"efiniciones
Inf!
Inf!
:' !
:'!
Inf!
Inf!
:' !
:'!
Inf!
Inf!
:' !
:' !
="
2or!lacin de alternativas
En toda decisin se establece un ob6eto de decisin? y las posibles alternati$as para satis%acer
los re+uerimientos de dic@o ob6eto se englobar4n? normalmente? en un marco muy amplio de
posibilidades. Pensemos por e6emplo? a un ni$el muy b4sico? en +ue el ob6eto de una decisin
%uese %ormulado como solucionar los problemas actuales de despla*amientos entre el
extrarradio # el centro urbano" y para el cu4l debi0ramos %ormular estrategias posibles.
Con una %ormulacin de este tipo? y sin otros criterios y ob6eti$os espec,%icos adicionales?
necesarios o deseables? las alternati$as posibles o $iables son muy numerosas< etender la red
de metro a todos las .onas del etrarradio? me6orar el ser$icio de %errocarril con trenes de
cercan,as? me6orar los ser$icios de autobuses? unir las poblaciones del etrarradio con el
centro me6orando las in%raestructuras $iarias actuales? desarrollar estrategias +ue tiendan a
disminuir las necesidades de mo$imiento? por e6emplo pre$iendo sistemas de ayuda para el
traslado de industrias y o%icinas a estas poblaciones o me6orando los ni$eles de dotacin local
en las mismas? etc.
Cu4l+uiera de estas alternati$as? o combinaciones de ellas? podr,a llegar a considerarse $iable
y? sin embargo? probablemente el plani%icador rec@a.ar4 o ni si+uiera llegar4 a plantearse la
mayor parte de las mismas. El plani%icador mane6a una serie de criterios adicionales +ue le
permiten reconocer r4pidamente cu4les de estas alternati$as pueden llagar a ser $iables y
cu4les no en el marco concreto en +ue debe desarrollarlas< limitaciones t0cnicas? econmicas?
de pla.os para el logro del ob6eti$o? ra.ones socioculturales +ue pueden @acer in$iables
determinados planteamientos? etc. Dodos estos %actores actan como criterios +ue limitan el
4mbito en el cu4l resulta posible la %ormulacin de alternati$as +ue satis%agan las necesidades
de decisin. As, pues? el plani%icador ser4 capa. de delimitar con cierta precisin este 4mbito
de %ormulacin de alternati$as en la medida en +ue las tareas de la plani%icacin reali.adas
pre$iamente le @ayan permitido %ormular con precisin los ob6eti$os y criterios de prioridad
+ue deben regir su actuacin y se @aya pro$isto de in%ormacin $era. y su%iciente sobre los
distintos aspectos +ue pueden condicionar su decisin. :i @a reali.ado con$enientemente estas
tareas pre$ias? el plani%icador estar4 en condiciones de limitar la %ormulacin de alternati$as a
a+uellas realmente $iables en el conteto en +ue deber4 desarrollarlas.
E$identemente? al identi%icar estos 4mbitos de %ormulacin de alternati$as el plani%icador no
debe identi%icar alternati$a $iable 2+ue se puede lle$ar a cabo3 con una +ue satis%aga
plenamente el ob6eti$o b4sico de decisin. Entre las alternati$as $iables? claro est4? podr,a
llegar a encontrarse la de no @acer nada? en el caso de +ue esta opcin supusiera un
distanciamiento asumible de los ob6eti$os planteados.
En de%initi$a? el 4mbito de alternati$as $iables lo con%iguran a+uellas +ue no suponen un
distanciamiento inadmisible respecto a ninguno de los ob6eti$os +ue a%ectan a la decisin? y
no a+uellas opciones +ue supongan la plena satis%accin de alguno de ellos al margen de su
repercusin en el resto de ob6eti$os considerados.
En la perspecti$a de una plani%icacin +ue incorpore la EAEA? el plani%icador dispondr4?
adem4s? de otros elementos de restriccin en la %ormulacin de las alternati$as< ob6eti$os
ambientales y de sostenibilidad y un con6unto de criterios? $ariables e in%ormaciones +ui.4
algo distinto del +ue @ubiera dispuesto de no incorporar los procedimientos espec,%icos de
EAEA? +ue @abr4n reducido los sesgos ambientales de la plani%icacin.
El plani%icador necesita delimitar con nitide. cu4l es el margen de soluciones posibles en el
conteto de cada decisin y debe? adem4s? %ormali.ar esta delimitacin de manera concisa?
pero precisa y clara? para +ue el e$aluador ambiental pueda posteriormente $alorar las
condiciones en +ue cada toma de decisiones @a tenido lugar. Para el proceso de EAEA este
aspecto de la toma decisiones resulta %undamental? por+ue puede e$idenciar con claridad la
1'
oportunidad de %ormular alternati$as distintas a las basadas eclusi$amente en soluciones de
tipo t0cnico Fcreacin de in%raestructuras? b4sicamenteF. En el e6emplo anterior? podr,a ser
una estrategia orientada %undamentalmente o en gran parte a modi%icar los patrones de
mo$ilidad.
/na $e. concretados los m4rgenes en los cu4les la %ormulacin de alternati$as resulta posible?
deben considerarse ciertos principios en dic@a %ormulacin. Estos principios resultar4n
normalmente ob$ios para los plani%icadores? pero la realidad es +ue es muy %recuente +ue
limiten su aplicacin a satis%acer a+uellos criterios de car4cter t0cnico o econmico +ue
constituyen tradicionalmente su ob6eto de preocupacin. ;esde la perspecti$a de la EAEA y
la $iabilidad de la $aloracin del riesgo ambiental de cada alternati$a? interesa saber si<
Los ob%etios de la decisin se 'an definido con claridad
En cu4l+uier proceso de decisin? el objetivo b1sico de la decisin debe estar enunciado
con claridad. #o normal ser4 +ue este ob6eti$o b4sico se acompa7e de otros objetivos
necesarios 2por e6emplo? un pla.o para el logro del ob6eti$o b4sico3 y objetivos deseados
2por e6emplo? +ue se apro$ec@en las in%raestructuras ya eistentes3. #os ob6eti$os? en la
medida en +ue deben tender a satis%acer simult4neamente? actan como restricciones +ue
limitan las alternati$as $iables.
#os ob6eti$os necesarios @abr4n sido determinantes en la identi%icacin de los m4rgenes
posibles para la %ormulacin de alternati$as. #os ob6eti$os deseados ser4n %undamentales
en la seleccin de las alternati$as.
#as decisiones en plani%icacin a menudo se plantean en t0rminos muy poco precisos F
menos precisos en las %ases iniciales? las de de%inicin de ob6eti$os y estrategiasF y esta
circunstancia contribuye a di%icultar la aplicacin de cu4l+uier m0todo de $aloracin y
seleccin de alternati$as. #a necesaria asignacin de importancia relati$a de unos criterios
%rente a otros 2ponderacin3 obliga a reali.ar es%uer.os de concrecin en las propuestas de
alternati$as. Para el e$aluador ambiental? la transparencia y detalle en el proceso de
decisin constituyen adem4s los elementos necesarios para poder anali.ar a posteriori el
proceso reali.ado.
En todo el !mbito de alternatias iables se 'an considerado alternatias
:i se @a delimitado adecuadamente el 4mbito de %ormulacin de alternati$as? el
plani%icador debe considerar alternati$as en el arco completo delimitado? sin rec@a.ar a
priori ninguna de ellas? ya +ue los criterios de $iabilidad y no $iabilidad 2t0cnica o de otro
tipo3 ser4n los +ue @ayan restringido dic@o 4mbito de %ormulacin a a+uellas? en principio?
$iables. :er4 muy %recuente? desde la perspecti$a de la EAEA? +ue se consideren
%a$orablemente alternati$as +ue con otros criterios distintos a los ambientales claramente
puedan resultar menos %a$orables y? por lo tanto? m4s susceptibles de ser rec@a.adas
precipitadamente por el plani%icador.
Las alternatias muestran diferencias significatias entre s
El nmero de alternati$as a $alorar debe ser siempre discreto? ya +ue los m0todos de
$aloracin son comple6os y deben gestionar ni$eles importantes de incertidumbre? m4s en
la medida en +ue se incorporen los criterios ambientales? cuya $aloracin? como despu0s
se comprobar4? no resulta sencilla ni e$idente. #os m0todos de seleccin de alternati$as
%uncionar4n me6or con nmeros reducidos de 0stas y cuanto mayores sean las di%erencias
entre unas alternati$as y otras Fen general? son procedimientos +ue se apoyan muc@o en
la sub6eti$idad de los e$aluadores y? por lo tanto? no o%recen buenas garant,as de
discriminacin entre soluciones similaresF. En principio? ser4 pre%erible reducir las
alternati$as a a+uellas +ue muestren di%erencias realmente signi%icati$as y? si %uese
necesario? repetir posteriormente el proceso deri$ando otras propuestas de la alternati$a
seleccionada.
11
Criterios de valoracin a!biental de las alternativas
Para +ue el proceso de toma de decisiones pueda caracteri.arse como racionalmente
consistente? todas las alternati$as +ue %orman parte del con6unto de soluciones posibles a un
determinado problema de pol,tica deben ser descritas integralmente. Es decir? deben
caracteri.arse de acuerdo con todos los criterios sociales rele$antes a la @ora de tomar una
decisin? entre ellos el ambiental.
El problema actual radica en +ue unos criterios son m4s %4cilmente Gob6eti$ablesH +ue otros.
Por e6emplo? los criterios econmicos o sociales cuentan con indicadores m4s e$identes y
%4cilmente cuanti%icables +ue? por e6emplo? los ambientales
Ialorar ambientalmente alternati$as supone caracteri.ar las di$ersas alternati$as disponibles
de acuerdo a unos criterios ambientales.
#a naturale.a de los criterios a utili.ar depender4 muc@o del tipo de alternati$a +ue se est0
e$aluando. ;e acuerdo a lo +ue se @a $enido epresando? cuando se e$alan alternati$as de
proyectos? lo m4s probable es +ue se puedan utili.ar como criterios de $aloracin los impactos
ambientales pre$istos de esos proyectos? +ue es lo +ue se $iene @aciendo en E!A. Cuando las
alternati$as @acen re%erencia? por e6emplo? a medios para alcan.ar unos determinados
ob6eti$os de pol,tica? es menos probable RRo imposible? como a+u, se sostieneRR utili.ar los
impactos ambientales como criterio de $aloracin? y deber4n considerarse indicios de
plausibles de @ipot0ticos e%ectos ambientales %uturos.
Estos indicios de e%ectos ambientales %uturos se construyen a tra$0s de unos m0todos
anal,ticos +ue podr4n ser m4s o menos so%isticados y m4s o menos ob6eti$os. #a reciente
@istoria de la EAE? dentro y %uera de Europa? puede mostrar muc@os instrumentos para
generar de %orma sistem4tica tales indicios. :i bien estos indicios no constituyen tampoco una
base para una toma de decisiones racional? es e$idente +ue en la mayor,a de los casos
constituyen el nico instrumento disponible para cu4li%icar ambientalmente las alternati$as
+ue se est4n e$aluando.
Por otra parte? en determinadas circunstancias y en ciertos ni$eles de decisin y? en concreto?
cuando la cadena de decisiones de una PPP se acerca m4s al ni$el de proyectos? los indicios
tienen un mayor grado de certidumbre y en esos casos se puede llegar a considerar +ue la
EAEA puede disponer de datos m4s o menos %iables sobre el riesgo +ue genera una PPP a ese
ni$el. Por lo tanto? lo +ue la EAE debe eigir del proceso de %ormulacin de una PPP es +ue
se utilicen los m0todos m4s desarrollados para identi%icar los indicios de e%ecto ambiental de
sus pol,ticas? planes o programas.
El problema de la naturale.a de los criterios de $aloracin ambiental de las alternati$as en un
proceso de %ormulacin de PPP puede? no obstante? $erse desde otra perspecti$a. (asta a@ora
@emos supuesto +ue la re%erencia para la $aloracin ambiental de las alternati$as son los
e%ectos GrealesH de tales alternati$as en el medio. B @emos supuesto +ue 0stos los pod,amos
clasi%icar de acuerdo a su grado de certidumbre en impactos 2da7o con probabilidad igual a
uno3? riesgos 2da7o con probabilidad de ocurrencia menor +ue uno3 e indicios 2incertidumbre
sobre el da7o3. ;esde este punto de $ista? los conceptos de indicio y riesgo aparecen como
sustituti$os del de impacto. #os e%ectos GrealesH +uedan sin lugar a dudas me6or descritos por
el impacto +ue otro cu4l+uier concepto.
#a EAEA parte de la @iptesis de +ue el impacto a ni$el de PPP no es ni tan si+uiera
cognoscible? lo mismo +ue el riesgo? entendido en t0rminos probabil,sticos. #o +ue
predominan son los indicios de Ge%ectos ambientalesH. Esta es la ra.n por la cu4l se
argumenta +ue la EAE no puede pi$otar sobre la e$aluacin de e%ectos ambientales de las
PPPE la decisin +ue se basase en ella carecer,a de %undamento racional? no ser,a consistente.
A@ora bien? desde un punto de $ista metodolgico resulta llamati$o +ue los criterios de
$aloracin ambiental de las alternati$as en la EAEA sean por naturale.a una epresin Gd0bilH
1&
de lo +ue realmente interesa. Esto sugiere la necesidad de re$isar estos conceptos de cara a la
propia propuesta metodolgica de EAEA.
En t0rminos de EAEA? los criterios de $aloracin ambiental de alternati$as son la epresin
de los $alores? ob6eti$os y metas ambientales +ue esas alternati$as ponen en 6uego y como
tales pueden estar representados en un %ormato de impacto? riesgo o indicio? o ba6o cu4l+uier
otra clasi%icacin posible de la in%ormacin. A estos e%ectos? todos son igual de satis%actorios?
pues no @acen re%erencia m4s +ue a unas pre%erencias sociales y no a unos Ge%ectos
ambientales realesH.
;esde este punto de $ista? cu4l+uier in%ormacin? independientemente de su naturale.a? puede
considerarse un criterio adecuado de $aloracin ambiental de las alternati$as siempre y
cuando se @aya considerado +ue re%le6a del me6or modo posible los $alores? ob6eti$os y metas
ambientales en 6uego. Esto? simplemente? supone aceptar +ue? dadas las caracter,sticas
intr,nsecas del proceso de toma de decisiones +ue se est4 e$aluando? los $alores? ob6eti$os y
metas ambientales se epresan de %ormas distintas? son multi%ormes. B supone aceptar
tambi0n +ue lo +ue se e$ala cada $e. no es una $ersin Gd0bilH de lo +ue e%ecti$amente se
tiene +ue e$aluar? sino +ue una epresin trans%ormada de ello.
4eleccin de alternativas
9inalmente? el ltimo escaln en el proceso de decisin? una $e. +ue se @an identi%icado las
alternati$as y se @an caracteri.ado social? econmica y ambientalmente? es el de la seleccin.
#a $aloracin de las alternati$as @abr4 caracteri.ado cada una de 0stas con relacin a todos
a+uellos criterios +ue %ueron considerados rele$antes por el plani%icador? entre los +ue se
encuentra? con seguridad? el criterio ambiental. El plani%icador dispone de una in%ormacin
$ariada en su tem4tica y en las unidades en las +ue est4 epresada 2el coste de la alternati$a?
medida en unidades monetariasE la creacin de empleo? +ue puede estar medida en nmero de
empleadosE la accesibilidadE medida en tiempo o en OmL@oraE etc.3.
En este momento? el plani%icador debe optar por una 2a $eces? $arias3 de las alternati$as
$aloradas. #a EAEA no condiciona la utili.acin espec,%ica de ninguno de los instrumentos de
ayuda a la toma de decisiones eistentes pero? se pre%ieren? en principio? metodolog,as del tipo
multicriterio.
El paradigma multicriterio? en sus m4s di$ersos %ormatos? constituye una base consistente
para un proceso de seleccin de alternati$as no reduccionista y a la $e. transparente en cada
uno de sus %ases. Por esta ra.n? se le otorga en este teto una preponderancia con respecto a
otras opciones? sin +ue ello suponga necesariamente +ue otro tipo de modalidad de seleccin
de alternati$as no satis%aga una EAEA.
#a EAEA se limita a proponer criterios +ue debe seguir el proceso de toma de decisiones para
+ue sea co@erente con la tarea de minimi.acin de riesgos ambientales<
1. #a metodolog,a de seleccin de alternati$as debe ser e$idente y clara. El e$aluador
ambiental debe conocer cu4l %u0 la in%ormacin utili.ada y los criterios de eleccin del
plani%icador.
&. #a metodolog,a debe permitir la utili.acin de toda la in%ormacin eistente +ue se
considere pertinente. Es pre%erible +ue la in%ormacin sea utili.ada en las unidades de
medida en las +ue es generada. :e resta as, $alor al uso de metodolog,as de an4lisis costeR
bene%icio? debido a su necesidad de reducir toda la in%ormacin disponible a una sola
unidad? la monetaria.
). ;ebe permitir la incorporacin de in%ormacin con incertidumbre.
1)
El procedimiento de la EAEA
Como ya se se7al? la EAEA es un procedimiento +ue puede operar a dos ni$eles
independientes. Por un lado? introduce un procedimiento sistem4tico para el plani%icador
orientado a minimi.ar los sesgos medioambientales de la PPP. Por otro lado? de%ine el
procedimiento t0cnicoRadministrati$o de e$aluacin del grado de minimi.acin del sesgo
ambiental de la plani%icacin.
Consecuentemente? el procedimiento de an4lisis de los %actores de sesgo medioambiental de
una PPP tambi0n puede entenderse desde esta doble perspecti$a como un procedimiento de
e$aluacin eterno y como un procedimiento auiliar de la plani%icacin.
En s,ntesis? la EAEA incorpora un conjnto de procedi!ientos paralelos encaminados a<
1. 9ormular los criterios de la pol,tica medioambiental yLo sostenible para un sistema de
plani%icacin y e$aluar dic@a %ormulacin.
&. !ncorporar la lgica del proceso %uncional de toma de decisiones y e$aluar dic@a
incorporacin.
). Promo$er la gestin adecuada de la in%ormacin ambientalmente rele$ante y e$aluar dic@a
gestin.
4. !ncorporar todas las posibles alternati$as en los momentos de toma de decisiones y e$aluar
dic@a incorporacin.
=. !ncorporar las $ariables medioambientales de las alternati$as de los momentos de toma de
decisiones y e$aluar dic@a incorporacin.
1. :eleccionar las alternati$as en los momentos de toma de decisiones y e$aluar dic@a
seleccin.
7. ;esarrollar un sistema de in%ormacin medioambiental e@austi$o del sistema de
plani%icacin y e$aluar dic@o desarrollo.
8. >rgani.ar el procedimiento de participacin pblica de la e$aluacin medioambiental de la
PPP y e$aluar dic@a organi.acin.
". >rgani.ar un Plan de :eguimiento y Control y e$aluar dic@o plan.
En este sentido la EAEA pede ser entendida co!o n !,todo 6e/
promo$iendo una lgica %uncional consistente del proceso de toma de decisiones?
incorporando una adecuada gestin de la in%ormacin ambientalmente rele$ante en cada
uno de los momentos del proceso de %ormulacin de pol,ticas?
asegurando la consideracin de todas las alternati$as? identi%icando sus $ariables
medioambientales y lle$ando a cabo un adecuado procedimiento de seleccin?
disponiendo de un sistema de in%ormacin medioambiental?
alentando la participacin pblica y
promocionando la %ormulacin de criterios de pol,tica medioambiental y de sostenibilidad
ase*ra 6e c1l6ier procedi!iento de planificacin !ini!i8a el ses*o !edioa!biental
de na PPP y pro!eve la *eneracin de na 7erra!ienta de intervencin p9blica
a!biental!ente pti!a.
La EAEA anal$tica como instrumento t%cnico y como procedimiento
administrativo
#a metodolog,a de EAEA de la plani%icacin de PPP debe ser$ir a una doble %inalidad<
la de +ue los rganos plani%icadores dispongan de un instrumento adecuado de integracin
de los aspectos ambientales en las di$ersas %ases de de%inicin y elaboracin de las
pol,ticas? planes y programas? de %orma +ue +ueden incorporados en los procesos de
e$aluacin de di%erentes alternati$as de decisin a7adiendo as,? de manera e%ecti$a e
integrada? un nue$o criterio a los ya @abituales t0cnico y econmicoE y
14
la de +ue el rgano ambiental competente pueda e$aluar si el procedimiento de
plani%icacin se @a @ec@o de tal manera +ue optimice el con6unto de criterios considerados?
entre ellos? con car4cter %undamental? el ambientalE es decir? si se @a reali.ando un es%uer.o
sistem4tico de minimi.ar el riesgo ambiental de la pol,tica? plan o programa de manera
e+uilibrada a como se @ayan considerado otros criterios? t0cnicos? sociales y econmicos?
%undamentalmente.
#a EAEA admite por lo tanto una aproimacin conceptual con dos proyecciones claramente
di%erenciadas y relacionadas< la EAEA co!o instr!ento de car1cter t,cnico y
!etodol*ico aplicado a la plani%icacin y la EAEA co!o procedi!iento ad!inistrativo
de e$aluacin ambiental de las PPP.
Dal y como se @a comentado? se entiende la plani%icacin Ftanto al ni$el de pol,ticas como de
planes y programas? +ue se di%erenciar4n entre s, %undamentalmente por sus ob6eti$os? ni$el
propositi$o e in%ormacin de baseF como una sucesin lgica? en ocasiones recurrente? de un
proceso b4sico de elaboracin de propuestas Fde ob6eti$os? estrategias o medidas y
actuacionesF en los +ue el plani%icador utili.a una serie de instrumentos RRin%ormaciones?
ob6eti$os? m0todos? procedimientos? etc.RR de cuyas cu4lidades depender4 el resultado de la
plani%icacin. #a responsabilidad del plani%icador es la de +ue dic@os instrumentos sean
siempre los m4s adecuados RRa la EAEA le preocupa? de manera espec,%ica? +ue lo sean desde
un punto de $ista ambientalRR? con lo +ue se asegurar4 poder estar en condiciones ptimas
para decidir cu4les ser4n? en cada caso? las propuestas m4s adecuadas. Estos instrumentos
incluyen? de manera espec,%ica? los procedimientos de %ormulacin? $aloracin y seleccin de
alternati$as.
:i a lo largo de todo el proceso se @a incorporado con$enientemente el %actor de sesgo
ambiental? se podr4 entender no slo +ue la in%ormacin de base? los m0todos empleados? la
coordinacin con otras pol,ticas sectoriales? etc. @abr4n sido las adecuadas? sino +ue en los
momentos de toma de decisiones se @abr4n %ormulado las alternati$as posibles y? sobre 0stas?
se @abr4n $alorado correctamente los riesgos ambientales y? %inalmente? el proceso de
seleccin @abr4 o%recido las garant,as necesarias de co@erencia con los ob6eti$os de la
plani%icacin. Por lo tanto? el procedimiento de plani%icacin es el +ue determina los
resultados de la plani%icacin y la EAEA se %i6a en 0l como ob6eto de an4lisis? recordando al
plani%icador cmo y en +u0 momento debe asegurar la correcta incorporacin de los ;A y
%acilitando al e$aluador ambiental el m0todo y los criterios su%icientes para decidir sobre el
procedimiento de e$aluacin ambiental.
#a plani%icacin no es un procedimiento unidireccional. Dampoco se pueden establecer a
priori y con car4cter gen0rico para cu4l+uier plani%icacin? cu4les son sus metas Fproponer
estrategias? desarrollar in%raestructurasKF? ni su punto de partida Funa pol,tica o una
estrategia pre$iasF. :in embargo? la metodolog,a de EAEA debe ser capa. de permitir
e$aluar ambientalmente cu4l+uier PPP. #a identi%icacin de una unidad b4sica del
procedimiento cuya repeticin constituya la base del proceso de plani%icacin? y la
identi%icacin de unos contenidos b4sicos? gen0ricos? y sus @itos %undamentales nos permitir4?
en cada caso? aplicar la metodolog,a de manera selecti$a a las tareas +ue en cada proceso de
plani%icacin corresponda y adaptada a sus contenidos. El modelo b4sico propuesto de
contenidos estructurados en ob6eti$os? estrategias y actuaciones no tiene por+u0 replicarse en
cada e6ercicio de plani%icacin Fpensemos? por e6emplo? en un programa de in%raestructuras
b4sicas +ue podr4 asumir como ob6eti$os y estrategias otros ya pre$iamente de%inidos y se
limitar4? b4sicamente? a la propuesta de actuacionesF y la EAEA debe poder iniciarse y
%inali.ar en cu4l+uier estado intermedio dentro de este es+uema compre@ensi$o de los
m0todos y ob6eti$os de la plani%icacin.
En la metodolog,a de EAEA no es tarea del e$aluador la de in%ormar sobre las consecuencias
ambientales de la plani%icacin y decidir en base a ellas? sino la de asegurarse del correcto
1=
seguimiento de las tareas pre$istas en la EAEA. Es decir? lo +ue se pretende es la consecucin
de una plani%icacin ptima en su procedimiento, +ue considere con$enientemente los
posibles %actores de sesgo ambiental? para lo +ue se de%inen ciertos m0todos y criterios +ue
deben obser$arse.
El e$aluador se limitar,a as, a la comprobacin de +ue el procedimiento @a sido el adecuado y
no @ay de%ectos signi%icati$os de %orma y contenido. No se cuestionan o e$alan los
resultados? +ue se entienden los me6ores posibles si el procedimiento @a sido el correcto. Esto
es una no$edad respecto a los mecanismos @abituales +ue redunda bene%iciosamente en la
e%icacia del proceso plani%icador y del propio proceso de EAEA? ya +ue obliga a la
incorporacin de los aspectos ambientales en todas las %ases de la plani%icacin y no eige del
e$aluador una $aloracin ambiental sobre sus contenidos F+ue en lo %undamental no ser,a
normalmente posibleF? sino sobre la rigurosidad del procedimiento y el grado de
incorporacin al mismo de los ob6eti$os ambientales +ue considera %undamentales.
En de%initi$a? la EAEA es un procedimiento +ue puede operar a dos ni$eles< Por un lado?
introduce na siste!1tica de trabajo para el planificador? una gu,a de e$aluacin y
procedimiento para la minimi.acin del sesgo ambientalE por otro lado? de%ine el
procedi!iento t,cnico ad!inistrativo de evalacin a!biental de la plani%icacin +ue
debe $alorar si en 0sta se @a minimi.ado adecuadamente el sesgo ambiental.
#a EAEA incorpora una serie de procedimientos # criterios para el plani%icador y para el
e$aluador? destinados a asegurar la incorporacin del %actor de sesgo ambiental en cada
momento de la plani%icacin. #a incorporacin del %actor de sesgo ambiental se mani%iesta de
manera constante durante todo el proceso de plani%icacin? pero lo @ace de manera singular al<
!ncorporar ob6eti$os y criterios de pol,tica ambiental yLo de sostenibilidad en la
plani%icacin
!ncorporar todas las alternati$as posibles en los momentos de toma de decisiones
Ialorar ambientalmente las alternati$as en los momentos de toma de decisiones
:eleccionar alternati$as ptimas en los momentos de toma de decisin
;esarrollar un sistema de in%ormacin ambiental completo y til para proceso ob6eto de
plani%icacin
!ntegrar procedimientos de participacin pblica en distintos momentos de la plani%icacin
Asegurar la consistencia lgica del proceso de decisin
As, pues la EAEA es un procedimiento con el +ue?
incorporando una adecuada gestin de la in%ormacin en cada uno de los momentos de la
plani%icacin?
teniendo en cuenta todas las alternati$as? identi%icandolas y $alor4ndolas ambientalmente?
y lle$ando a cabo un procedimiento adecuado de seleccin de las mismas?
disponiendo de un sistema de in%ormacin ambiental?
%omentando la participacin pblica?
promo$iendo la incorporacin de ob6eti$os y de criterios de pol,tica ambiental y
asegurando la co@erencia lgica del proceso de toma de decisiones
se minimi.an los %actores de sesgo ambiental en la plani%icacin.
Lo -ue comprende la metodolo#$a de EAEA de pol$ticas y planes
Doda e$aluacin ambiental se apoya b4sicamente en dos elementos. Por un lado? se apoya en
una metodologa de ealuacin ambiental +ue? en la mayor,a de los casos? ad+uiere el %ormato
de una gu,a de e$aluacin 2t0cnica yLo de procedimiento3? de manera similar a como se suelen
presentar las gu,as de e$aluacin de impacto ambiental de proyectosE y por otro re+uiere de la
aplicacin de conocimientos tcnico-ambientales especficos.
11
#a EAEA? como proceso +ue corre paralelo al proceso de plani%icacin o de elaboracin de
pol,ticas o programas? incorpora la metodolog,a +ue necesitan el plani%icador y el e$aluador?
en dos gu,as de traba6o destinadas a uno y otro? respecti$amente? pero deber4 apoyarse?
adem4s? en una base cient,%icoRt0cnica su%iciente y sol$ente +ue aporte el contenido necesario
en cada decisin adoptada por el plani%icador y en las resoluciones del e$aluador.
#as gu,as %ormali.an un procedimiento consistente y e@austi$o de e$aluacin ambiental del
ob6eto +ue se trate? donde se se7alan detalladamente todos y cada uno de los pasos re+ueridos
para lle$arla a cabo. #a gu,a t0cnica? tanto en sus aspectos m4s orientados al plani%icador
como en a+uellos destinados espec,%icamente al e$aluador ambiental? prescribe la reali.acin
de determinadas tareas +ue? como tales? re+uieren un conocimiento t0cnicoRambiental
espec,%ico. No obstante? la gu,a no incorpora entre sus %undamentos la metodolog,a? t0cnica o
pr4ctica espec,%ica mediante la cu4l se debe lle$ar a cabo esa tarea. #as gu,as de e$aluacin de
impacto ambiental se7alan la necesidad de dar cuenta y cuanti%icar impactos 2e.g. matrices o
listas de impacto3? pero no se7alan espec,%icamente cmo se debe medir el ruido o los ni$eles
de emisin de :>
&.
:e deben reali.ar esas tareas de acuerdo al estado actual del arte? +ue $iene
dado? a su $e.? por el estado del conocimiento en una gran $ariedad de disciplinas.
En el caso de la EAEA de PPP las condiciones son las mismas. #as gu,as de e$aluacin
ambiental pueden se7alar? en $arios momentos? la necesidad de tener en cuenta y caracteri.ar
adecuadamente una serie de $ariables ambientales 2e.g. las emisiones de contaminantes
atmos%0ricos deri$ados de determinados escenarios de desarrollo del sistema de transporte
urbano3? sin proponer m0todos de reali.acin t0cnica de cuanti%icacin o cu4li%icacin de
par4metros? centr4ndose en el modo en +ue dic@as mediciones o estimaciones deben
incorporarse al procedimiento de e$aluacin? +ue es su ob6eti$o. Por otra parte? los m0todos
de medicin o estimacin son mltiples? no siempre aplicables todos a todas las situaciones a
las +ue se pueda aplicar una misma metodolog,a de EAEA y? lo +ue es m4s importante?
su6etos a mecanismos y ritmos de e$olucin totalmente independientes de los +ue a%ectan a la
propia metodolog,a de EAEA.
;entro de un procedimiento de e$aluacin de una PPP? el e$aluador ambiental? dados sus
conocimientos espec,%icos en la materia? puede estimar +ue determinada t0cnica aplicada? por
e6emplo? para medir el incremento de las emisiones de diidos de nitrgeno? resulte
inadecuada. El conocimiento espec,%ico +ue el e$aluador @abr4 tenido +ue aplicar para llegar
a esta conclusin no debe? e$identemente? ser ob6eto de contenido en una gu,a de metodolog,a
de e$aluacin ambiental? cuyo car4cter debe limitarse al desarrollo de los aspectos
metodolgicos espec,%icos del proceso de e$aluacin y no de cada una de las t0cnicas
colaterales de las +ue plani%icadores y e$aluadores @abr4n de ser$irse para dotar de contenido
concreto a dic@o procedimiento.
#o +ue? e$identemente? s, es ob6eto de una gu,a de metodolog,a de e$aluacin ambiental es
especi%icar criterios +ue resulten b4sicos para garanti.ar +ue los m0todos y procedimientos
utili.ados para alimentar el proceso de e$aluacin sean consistentes con dic@o proceso.
Criterios como pudieran ser los de respetar el estado del arte en cada materia? a6ustar de
manera e+uilibrada y con e+uidad los m0todos a los recursos disponibles? ser trasparente
respecto a las t0cnicas utili.adas? etc.
/n tipo de @erramienta de creciente aplicacin y desarrollo en la plani%icacin? pese a las
numerosas cr,ticas recibidas por su uso a $eces ecesi$o y poco %undado? es la modeli.acin.
#os desarrollos in%orm4ticos actuales? con su capacidad demostrada para considerar
e%icientemente in%inidad de par4metros y datos? est4n cada $e. m4s animando a los t0cnicos al
desarrollo de modelos predicti$os del cambio de comportamiento de determinadas $ariables
ambientales? sociales o econmicas? inducido por alteraciones simuladas en los $alores de las
$ariables de las +ue son dependientes. El uso de estos modelos deber,a etenderse? pudiendo
llegar a constituirse en @erramienta %undamental para el plani%icador y el e$aluador.
17
#a gu,a destinada al plani%icador describe el modo y la %orma en +ue 0ste debe incorporar
todos y cada uno de los %actores ambientales rele$antes en su proceso de plani%icacin? en
relacin tanto con aspectos de estructuracin del proceso de decisin? como con sus
contenidos espec,%icos. Esta gu,a es? en ltima instancia? el con6unto de resultados y
conclusiones +ue con%orman el cuerpo metodolgico de la propuesta de EAEA y +ue se
recoge en cap,tulos posteriores.
#a gu,a del e$aluador consiste en un procedimiento acotado de control de la incorporacin?
por parte del plani%icador? de los %actores ambientales rele$antes +ue se @ayan identi%icado.
Puesto +ue la tarea %undamental del e$aluador es la de re$isar y e$aluar la calidad del
documento o propuesta de plan o pol,tica desde un criterio ambiental? la gu,a @a de ser una
@erramienta de utilidad para a+uel? un m0todo para apoyar dic@a re$isin +ue? en ningn caso?
debe sustituir la eperiencia y conocimientos ambientales espec,%icos de los e$aluadores. :u
seguimiento re+uiere de una %ase pre$ia de negociacin entre e$aluador y plani%icador en la
+ue se acuerden? b4sicamente? cu4les son los ob6eti$os de sostenibilidad +ue se deber4n
incorporar en la plani%icacin? cu4les los puntos ambientales m4s importantes de la PPP? cu4l
el es+uema b4sico de tareas y contenidos de la plani%icacin? cu4les las decisiones +ue? a
priori? se consideran ser4n %undamentales? y cu4l es el calendario aproimado del proceso de
EAEA. Conocer con claridad estos t0rminos? cuyo cumplimiento debe tambi0n $eri%icarse?
adem4s de a+uellas cuestiones relacionadas tanto con el ob6eto +ue se debe re$isar como con
los criterios de re$isin y e$aluacin
1'
o con los resultados de la e$aluacin? %acilitar4 al
e$aluador seguir un m0todo de re$isin y e$aluacin basado siempre en una aproimacin
ob6eti$a y sistem4tica a la plani%icacin.
1'
En relacin con los criterios de e$aluacin? 0stos deben ser siempre de%inidos con claridad? e$itando ambigYedades y ser
de nmero reducido? pero cubriendo el con6unto de los aspectos esenciales. (an de ser tambi0n consistentes y su aplicacin
resultar ob6eti$a? y tener un propsito di%erenciado del resto de los ob6eti$os? siendo lo su%icientemente signi%icati$os como
para poder in%luenciar en el resultado de la e$aluacin y resultar de %4cil aplicacin.
18
V. PROCEDIMIENTO TCNICO DE LA EAEA
;ado +ue la propuesta de EAEA se basa? por un lado? en la incorporacin de una serie de
criterios de racionalidad en el proceso de %ormulacin de una PPP y? por el otro? en un
procedimiento +ue permite al plani%icador optimi.ar ambientalmente su toma de decisin al
e$aluador ambiental comprobar si esto @a sido as,? las @erramientas operati$as de ambos
agentes 2el plani%icador y el e$aluador3 tienen la misma base. #a nica di%erencia radica en
+ue el e$aluador? adem4s de saber cmo se debe optimi.ar una PPP ambientalmente? debe
contar con una @erramienta de control y e$aluacin de esa tarea. Por lo tanto? las @erramientas
operati$as de la EAEA +ue se describen a continuacin son la base del traba6o de ambos
agentes? con la ecepcin del procedimiento de e$aluacin +ue? como tal? es til nicamente
al e$aluador.
#a eplicacin de las @erramientas operati$as de la EAEA se acompa7a de re%erencias a la
plani%icacin del transporte urbano +ue tratan de apoyar y %acilitar su comprensin. #os datos
concretos @an sido etra,dos de un estudio reali.ado para la e$aluacin ambiental estrat0gica
de los planes de transporte urbano en C@ile.
El reto de .acer operativo el concepto b*sico de EAEA de PPP
(acer operati$o el en%o+ue epuesto anteriormente supone el desarrollo de metodolog,as
adaptadas a la realidad de cada una de las PPP +ue @ar4n e%ecti$os los siete procesos
mencionados en la p4g. 11. !nicialmente esto implica<
$a descripcin inicial del valor/ !eta y objetivo !edioa!biental de la PPP a evalar.
#os $alores? ob6eti$os y metas ambientales +ue constituyen el e6e de la EAEA no son
intr,nsecos al proceso de %ormulacin de pol,ticas? sino egenos y deben ser de%inidos a
priori para poder estructurar todo el proceso de e$aluacin. ;e acuerdo con la metodolog,a
de EAEA? los $alores? ob6eti$os y metas ambientales ad+uieren di$ersos %ormas +ue no son
eclusi$amente los de pre%erencia de conser$acin o me6ora de algn aspecto particular del
entorno. Estas otras %ormas son los sesgos ambientales? las alternati$as blandas o
ambientalmente amigables? y los criterios para la $aloracin ambiental de las alternati$as?
6ugando cada uno de ellos un papel distinto en la EAEA. Dodos y cada una de estas %ormas
deben ser de%inidas a priori.
$a caracteri8acin fncional de las tareas del proceso espec+fico de diseBo de la PPP.
Para lle$ar a cabo una EAEA del tipo +ue se sugiere es necesario? en primer lugar? una
descripcin detallada de las di$ersas tareas del proceso de %ormulacin de PPP y de sus
relaciones %uncionales? as, como de sus relaciones con otras pol,ticas y con el resto del
marco institucional +ue la gobierna. Esta tarea concluye en una clasi%icacin y descripcin
%uncional e@austi$a del proceso de %ormulacin de la PPP segn tareas.
$a definicin de la l*ica fncional pti!a del proceso de decisin
Para poder e$aluar si la secuencia de decisiones se corresponde con una +ue se a6uste al
estado del arte del me6or @acer en materia de toma de decisiones pblicas? es preciso contar
con una imagen ideal de esos procesos decisionales.
$a caracteri8acin fncional del proceso de to!a de decisiones de na PPP espec+fica.
Es preciso? a continuacin? determinar la cadena de decisiones rele$antes en el proceso de
%ormulacin de pol,ticas. :obre la base de la clasi%icacin %uncional de tareas es posible
determinar con precisin los momentos en +ue se toman las decisiones en la %ormulacin
de pol,ticas. Estos momentos de toma de decisiones deben ser caracteri.ados en %uncin de
su grado de concrecin espec,%ico. Es decir? si se toman decisiones de ob6eti$os de pol,tica?
de estrategias para lle$ar a cabo ob6eti$os de pol,ticas o de actuaciones para materiali.ar
1"
las estrategias decididas. El producto de esta tarea es una descripcin pormenori.ada de los
momentos rele$antes de toma de decisiones y su 6erar+u,a espacial? temporal y %uncional.
Qsta debe ser entendida como una tarea de identi%icacin particulari.ada de los ;A en el
4mbito de la %ormulacin? $aloracin y seleccin de alternati$as. :i se @a segregado del
resto es por la consideracin de rele$ancia ambiental +ue se les da a estas tareas espec,%icas
del proceso de %ormulacin de una PPP. Para ello se cuenta con una descripcin detallada
de los momentos y procedimientos en los cu4les se identi%ican? $aloran y seleccionan
alternati$as. Ello permite e$aluar si se @an identi%icado todas las alternati$as posibles? si se
@an incorporado a la caracteri.acin de las mismas las $ariables ambientales
correspondientes y si el procedimiento de seleccin de alternati$as @a sido el adecuado.
Desarrollar n !ecanis!o de evalacin del 4iste!a de Infor!acin A!biental
;ebe organi.arse? de manera espec,%ica? un sistema de in%ormacin ambiental +ue
garantice el conocimiento preciso y necesario de las $ariables ambientales +ue
condicionar4n o se $er4n a%ectadas por el desarrollo de la PPP.
#a autoridad ambiental debe poder e$aluar el :istema de !n%ormacin Ambiental elaborado
para la %ormulacin de la PPP? y para ello se debe articular un procedimiento e$aluador
espec,%ico.
Or*ani8ar n procedi!iento de participacin p9blica y n !ecanis!o de evalacin
de la !is!a
Ba se @a comentado la importancia de la organi.acin de un procedimiento adecuado de
participacin pblica.
Por otra parte? %orma parte de la EAEA la posibilidad de +ue la autoridad ambiental pueda
e$aluar el grado de participacin pblica en la %ormulacin de la PPP.
Elaborar n Plan de 4e*i!iento y Control
:e incluye dentro del instrumental necesario para lle$ar a cabo una EAEA el dise7ar un
mecanismo de seguimiento de la e6ecucin de la PPP y de control del cumplimiento de sus
ob6eti$os ambientales? as, como de re$isin peridica de la +ue tiene una incidencia
ambiental signi%icati$a.
$a descripcin detallada de los do!inios !edioa!bientales en cada PPP.
:obre la base de la descripcin %uncional de tareas es %actible lle$ar a cabo una descripcin
detallada de los ;A para cada unidad b4sica del proceso de %ormulacin de pol,tica? o para
cada tarea elemental del proceso en cuestin. Para la identi%icacin de los ;A se re+uerir4?
a su $e.? una lista de criterios +ue permita decidir cu4ndo un elemento del proceso
constituye o no un dominio ambiental. A esa lista se puede llamar lista de sesgos
ambientales de esa PPP espec,%ica. :e trata de criterios +ue permiten discernir cuando un
elemento del proceso puede producir un sesgo ambiental y cuando no.
Como resultado de esta tarea se deber4 obtener una lista detallada de elementos
ambientales rele$antes de la plani%icacin ordenados segn la clasi%icacin %uncional de
tareas.
:obre la base de los dos primeros pasos se asegura el tratamiento adecuado de los ;A en
todos los momentos del proceso de %ormulacin de PPP? incluso en la identi%icacin y
seleccin de alternati$as.
Contar con procedi!ientos de evalacin del adecado trata!iento de los DA en la
for!lacin de la PPP.
#os procedimientos anteriores est4n dirigidos a contar con una descripcin ambientalmente
orientada del proceso de %ormulacin de pol,ticas. Esta descripcin como tal es ya til para
el plani%icador para elaborar una PPP ambientalmente consistente con un con6unto dado de
$alores? ob6eti$os y metas ambientales. A continuacin lo +ue se plantea en este punto es la
necesidad de articular un procedimiento +ue permita a la autoridad ambiental controlar +ue
7'
durante el proceso de %ormulacin de pol,ticas se @a lle$ado a cabo respetando tales
preceptos.
#a siguiente ilustracin reproduce de %orma sint0tica la propuesta de EAEA y de los
elementos operati$os +ue la @acen posible.
EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATEGICA
DE POLITICAS, PLANES Y PROGRAMAS
(:(EN3:5 "E 9E53ICN
IN-:,(A&ICN
(:(EN3:5 "E 3:(A "E
"E&I5I:NE5
ESTNDAR
PPP
H IN5B-I&IEN3EI I"EN3I-I&A&ICN AL3E,NA3I7A5
H IN5B-I&IEN3E IN&:,P:,A&ICN "E 7A,IA;LE5
A(;IEN3ALE5 "E AL3E,NA3I7A5
H
IN5B-I&IEN&IA5 EN 5ELE&&ICN "E AL3E,NA3I7A5
H IN5B-I&IEN3E IN-:,(A&ICN A(;IEN3AL
H IN5B-I&IEN3E "E-INI&ICN "E :;EE3I7:5
5:53ENI;ILI"A" J "E AL3E,NA3I7A5 ;LAN"A5
H IN5B-I&IEN3E PA,3I&IPA&ICN PK;LI&A
PPP
AMBIENTAL
OPTIMO
P
R
O
C
E
S
O
F
O
R
M
U
L
A
C
I
O
N
P
P
P
S
E
S
G
O
S
A
M
B
E
N
T
A
L
E
S
M
E
T
O
D
O
L
O
G

A

E
A
E
SIAI 5istema de Informacin Amiental PPI Participacin P%lica OSI :'etivos de 5osteniilidad
SIA
PP
OS
&LA5I-I&A&ICN -BN&I:NAL "E LA
3:(A "E "E&I5I:NE5
H":(INI:5 A(;IEN3ALE5 EN LA
"E-INI&ICN, &A,A&3E,ILA&I:N
J 5ELE&&ICN "E AL3E,NA3i7A5
H AL3E,NA3I7A5 ;LAN"A5
H &,I3E,I:5 "E 7AL:,A&I:N
A(;IEN3AL "E AL3E,NA3I7A5
&LA5I-I&A&ICN -BN&I:NAL "E
3A,EA5 "E LA PLANI-I&A&ICN
&,I3E,I:5 "E 5E59: A(;IEN3AL
H":(INI:5 A(;IEN3ALE5 "EL PPP
H IN5B-I&IEN3E 9E53I:N "E
IN-:,(A&I:N
H IN5B-I&IEN&IA LC9I&A "EL
P,:&E5: "E "E&I5ICN
L:9I&A "E "E&I5ICN
PSC
PSCB Plan seguimiento # &ontrol
H IN5B-I&IEN3E PLAN "E 5E9BI(IEN3: J &:N3,:L
IN5B-I&IEN3E PLAN "E 5E9BI(IEN3: J
&:N3,:L
Como se obser$a en el gr4%ico? la idea +ue promue$e la EAEA consiste? sint0ticamente? en
+ue una PPP para considerarse ambientalmente ptima debe identi%icar sus principales
%actores de sesgo ambiental 2%ila central del gr4%ico3 y? a continuacin? lle$ar adelante las
acciones operati$as necesarias para minimi.ar la aparicin de tales sesgos en su proceso de
%ormulacin 2%ila in%erior del gr4%ico3.
Para minimi.ar la aparicin de estos sesgos? contenido conceptual y pr4ctico de la EAEA? se
re+uiere? en primer lugar? una descripcin %uncional detallada del proceso de %ormulacin de
la PPP en cuestin. ;el cruce de este es+uema %uncional de las tareas de la %ormulacin de
pol,ticas con los posibles sesgos +ue 0sta pueda generar surge la identi%icacin de sus ;A.
#os ;A identi%ican todos a+uellos momentos en el proceso de %ormulacin donde la
probabilidad de generar un sesgo ambiental es positi$a. #a clasi%icacin %uncional de la PPP
es til? a la $e.? para e$aluar la co@erencia lgica del proceso de decisin en cuestin. #a
lgica del proceso constituye otro de los sesgos ambientales posibles.
Paralelamente? la EAEA deber4 identi%icar los principales momentos de toma de decisiones
sustanti$os de pol,tica? ya +ue los ;A presentes en estos momentos son de particular
rele$ancia para la e%iciencia ambiental global de la pol,tica. /n sesgo de particular rele$ancia
en los momentos de toma de decisiones es la identi%icacin insu%iciente de los criterios de
$aloracin ambiental de las di$ersas alternati$as en 6uego. Por esta ra.n? y con car4cter
totalmente instrumental? la EAEA propone +ue todo PPP de%ina a priori listas de c@e+ueo con
los criterios de $aloracin de alternati$as. #as alternati$as pueden mostrar grados muy
di$ersos de concrecin? segn el momento del proceso de %ormulacin de pol,tica en +ue se
71
encuentren? +ue se mue$e desde los momentos iniciales de %ormulacin de ob6eti$os? @asta la
%ormulacin m4s especi%icas de proyectos. ;eben identi%icarse listas de criterios para cada
uno de los ni$eles de la toma de decisiones RRb4sicamente? de propuesta de ob6eti$os?
estrategias y actuacionesRR.
#a EAEA re+uiere la de%inicin epl,cita de los ob6eti$os ambientales de la plani%icacin en
cuestin y de los $alores ambientales en 6uego? cosa +ue est4 ,ntimamente relacionada con las
listas de criterios para la $aloracin ambiental de las alternati$as. ;e la misma %orma? la
EAEA re+uiere +ue las alternati$as posibles y ambientalmente %a$orables +ue se consideran
como soluciones a los problemas de pol,tica planteados sean de%inidas a priori.
#a EAEA debe constituirse como un procedimiento democr4tico de toma de decisiones y? por
tanto? re+uiere el establecimiento de un procedimiento de participacin pblica. 9inalmente?
la EAEA parte del supuesto de incertidumbre acerca de la $aloracin ambiental de la PPP en
cuestinE esto supone +ue la EAEA no se limita al proceso de %ormulacin de las PPP? sino
+ue debe mantenerse durante las %ases posteriores de su e6ecucin y desarrollo? apoy4ndose
para ello en un Plan de :eguimiento y Control Ambiental de la PPP.
Estos constituyen los instrumentos positi$os de la EAEA? es decir? el e6e de la optimi.acin
ambiental del proceso de %ormulacin de una PPP y por lo tanto son @erramienta de traba6o
necesaria de todo plani%icador. Por su parte? el e$aluador ambiental deber4 disponer de
procedimientos +ue le permitan e$aluar todos y cada uno de esos elementos.
A continuacin se desarrollan estos instrumentos.
Identificacin de valores' objetivos y metas ambientales
Cu4l+uier acti$idad de %ormulacin de PPP parte de unos ob6eti$os? y se desarrolla en
co@erencia con dic@os ob6eti$os. #a identi%icacin? tan precisa como sea posible? de dic@os
ob6eti$os es pues tarea inicial y %undamental para el plani%icador. Cu4l+uier acti$idad de
%ormulacin de PPP debe considerar tambi0n el con6unto de restricciones +ue le a%ectan? y
procurar el logro de sus ob6eti$os espec,%icos sin asumir ecesi$os riesgos. #os riesgos en la
%ormulacin de PPP? +ue actan como restricciones? proceden a su $e. de ob6eti$os +ue 0sta
asume y con los +ue debe ser co@erente. #a naturale.a de estos ob6eti$os puede ser mltiple<
econmicos? t0cnicos? ambientalesK Muc@os de ellos ni si+uiera ser4n espec,%icos de cada
plani%icacin y se corresponder4n? incluso? con ob6eti$os de pol,ticas sectoriales en principio
a6enas al ob6eto de la plani%icacin 2por e6emplo? la ambiental3. El plani%icador debe ser
consciente tambi0n de este con6unto m4s amplio de ob6eti$os +ue condicionan su traba6o y
+ue le obligar4n? a menudo? a buscar di%,ciles soluciones de compromiso.
En consecuencia los ob6eti$os constituyen? por principio? un aspecto medular de todo proceso
de %ormulacin de PPP? pues son los +ue orientan? no slo en t0rminos de contenidos sino
tambi0n de %ormas. ;esde la perspecti$a de la EAEA se @ace imprescindible la incorporacin
de ob6eti$os ambientales a la %ormulacin de PPP. A@ora bien? como se @a $enido se7alando?
la de%inicin de $alores? ob6eti$os y metas ambientales en el caso de la EAEA no se limita
nica y eclusi$amente a la de%inicin de ob6eti$os ambientales. ;adas las particularidades de
todo PPP como instrumento de inter$encin pblica? esto $a m4s all4 y comprende la
de%inicin de<
1. #os ob6eti$os ambientales propios de la PPP en cuestinE
&. los ob6eti$os ambientales de otras pol,ticas sectoriales? entre otras la ambiental? en a+uellas
4reas de alcance de la PPP en cuestinE
). los sesgos ambientales a +ue puede dar origen esa PPP en particularE
4. los $alores ambientales para los +ue esa PPP supone un riesgo y el modo en +ue se
consideraran en la identi%icacin? $aloracin y seleccin de alternati$asE
7&
=. las alternati$as ambientalmente blandas +ue se consideran como $4lidas para la solucin de
los problemas de pol,tica identi%icados.
Este con6unto de criterios ambientales marco se puede considerar como la pol,tica ambiental
del sector concreto en el +ue se est4 plani%icando? y debe %ormularse al inicio de todo proceso
de de%inicin de pol,ticas.
Esta epresin ampliada de los ob6eti$os ambientales de una PPP di%iere del %ormato normal
en +ue se presentan los ob6eti$os ambientales de cu4l+uier PPP. Esta presentacin se deri$a?
como se @a eplicado? de la metodolog,a de EAEA. El principio +ue apoya la EAEA es +ue?
para +ue estos ob6eti$os +ueden adecuadamente integrados en la PPP? es preciso identi%icar los
di$ersos momentos del proceso de su %ormulacin en los +ue emergen. B? como se @a +uerido
demostrar? el seguimiento de los ob6eti$os ambientales no sucede eclusi$amente cuando se
de%inen %ormalmente los ob6eti$os de pol,tica? sino +ue en muc@os momentos m4s +ue
aparentemente pueden no tener nada +ue $er con la de%inicin de ob6eti$os.
#os ob6eti$os ambientales epl,citos de cada PPP son necesarios para determinar sus
aportaciones espec,%icas a la sostenibilidad. #os $alores y ob6eti$os determinados por otras
pol,ticas? incluida la ambiental? son necesarios para clari%icar las restricciones ambientales
egenas a las +ue cada PPP est4 sometida. #os dominios ambientales son tiles para orientar
el proceso de minimi.acin de los sesgos ambientales de esa PPP? lo mismo +ue los criterios
de $aloracin ambiental de alternati$as. 9inalmente? la de%inicin de las alternati$as GblandasH
o ambientalmente amigables tiene la %uncin de me6orar las posibilidades de +ue este tipo de
opciones sean consideradas como $4lidas en la %ormulacin de PPP.
Los /ominios Ambientales de la formulacin de PPP
#a EAEA debe ser entendida como un procedimiento orientado a minimi.ar el ses*o
ambiental asociado a la %ormulacin de planes y pol,ticas mediante? %undamentalmente? la
identi%icacin de los ;A en cada uno de los momentos del proceso de toma de decisiones.
#a EAEA? como metodolog,a de optimi.acin del proceso de plani%icacin? no se centra en
todos y cada uno de los momentos del proceso de decisin. El 4mbito de EAEA en la
plani%icacin se limitar4? en consecuencia? a a+uellos 4mbitos o dominios cuyo distinto
tratamiento en su %ormulacin pueda dar lugar a e%ectos ambientales tambi0n distintos? por+ue
entonces procede $alorar si la %ormulacin adoptada en cada caso puede o no considerarse
como la m4s adecuada desde una perspecti$a ambiental.
#a minimi.acin del sesgo ambiental en la %ormulacin de PPP %acilita? por lo tanto? la
incorporacin de criterios ambientales en cada momento de la misma e$itando as, la
reduccin de la EAE a la $aloracin de los riesgos ambientales deri$ados de las alternati$as
+ue se $ayan planteando? pues 0stas nunca cuestionan la totalidad de una propuesta? ya +ue
emergen en momentos muy concretos y re%eridas a aspectos +ue? aun+ue normalmente de
mayor importancia? no abarcan la totalidad de las consideraciones reali.adas.
#a de%inicin de EAEA destaca como ob6eti$o %undamental la minimi.acin del sesgo
ambiental. Este proceso de minimi.acin se @a segmentado? por puras consideraciones
pragm4ticas? en dos partes. En primer lugar? centr4ndose en los momentos de la plani%icacin
destinados a la gestin de la informacin Fsesgo ambiental deri$ado de una inadecuada
incorporacin de aspectos ambientales en esos proceso de gestin in%ormacionalF. En
segundo lugar? en los momentos donde se debiera lle$ar a cabo una ealuacin integral de
alternatias? entendi0ndose por integral a+uella +ue? adem4s de tener en cuenta todas las
alternati$as posibles? y +ue incorpore a los criterios t0cnicos? econmicos 2socioculturales?...3
los criterios ambientales Fy procede a una seleccin racional entre las mismas.
7)
#a identi%icacin de los ;A del proceso de %ormulacin de una PPP se constituye as, en el
ob6eti$o operati$o del proceso de EAEA. El ;A? como ya se @ac,a notar? puede emerger en
cu4l+uier momento del proceso de %ormulacin de la plani%icacin y no siempre de manera
e$idente. :e @ace necesaria una sistemati.acin del proceso de plani%icacin y una
identi%icacin pre$ia de cu4les pueden ser los sesgos y ;A a +ue la plani%icacin puede dar
lugar.
En resumen? la identi%icacin de los ;A en la EAEA tiene como ob6eti$o la minimi.acin de
los sesgos ambientales de la plani%icacin. El sesgo ambiental 2epresin de car4cter
gen0rico3 puede a%ectar? en cada momento de gestin de la in%ormacin? a los distintos
instrumentos utili.ados por el plani%icador< de%iniciones? procedimientos? m0todos? $ariables?
in%ormacin y ob6eti$os. :egn el instrumento al +ue a%ecte? se considerar4 +ue el sesgo
ambiental emerge como un dominio de un tipo u otro. #a consecuencia inmediata de la
emergencia de uno de estos dominios? es decir? de un uso ambientalmente inadecuado de uno
de estos instrumentos de plani%icacin? ser4 la de $ariaciones o sesgos en las $ariables o
tendencias +ue el plani%icador $aya incorporando y +ue modi%ican los riesgos ambientales de
la plani%icacin.
Para el plani%icador? la incorporacin del dominio ambiental se traduce en la identi%icacin de
los posibles sesgos ambientales en cada tarea y su relacin con los instrumentos +ue utili.a.
#os posibles sesgos ambientales $ariar4n en cada plani%icacin en %uncin de cu4les sean sus
contenidos y cu4l el 4mbito y otros %actores de conteto de su aplicacin. #as condiciones
particulares en las +ue cada plani%icacin deba desarrollarse condicionan es+uemas de traba6o?
tareas y contenidos di$ersos? a partir de los cu4les el plani%icador esbo.ar4 un es+uema b4sico
de traba6o en el +ue se detallen las tareas? sus contenidos? sus ob6eti$os y productos y sus
relaciones con otras tareas de la plani%icacinE es lo +ue en la metodolog,a EAEA se @a
identi%icado como caracteri.acin de las tareas de la plani%icacin. :obre este es+uema
completo de los contenidos y tareas? en torno a los cu4les el e+uipo plani%icador organi.ar4
sus traba6os? se identi%ican los posibles sesgos ambientales y los dominios +ue los determinan.
*esumiendo? la integracin de los ;A en la %ormulacin de PPP re+uiere<
#a caracteri.acin de las tareas de la plani%icacin
#a identi%icacin de posibles sesgos ambientales
#a identi%icacin de los ;A
74
C<AD>O NN ED 1. E$ DO=INIO F E$ 4E4@O A=%IEN?A$
:e de%ine como do!inio a!biental cu4l+uier aspecto asociado a los momentos de gestin de
in%ormacin en la plani%icacin +ue puede deri$ar en un sesgo ambiental? independientemente
de +ue su naturale.a sea o no intr,nsecamente ambiental. Por lo tanto? estos aspectos
considerados como ;A son en realidad emergencias de momentos ambientales signi%icati$os
en el proceso de plani%icacin? cuyo tratamiento puede generar sesgos ambientales. En
de%initi$a? un dominio ambiental es cu!lquier elemento de la planificacin con posibles
efectos ambientales y +ue se presentan siempre en un con%unto de opciones posibles, +ue
tienen posibles e%ectos ambientales di%erentes 2por e6emplo? m0todos de simulacin de los
%lu6os de tr4%ico3.
El dominio ambiental necesariamente deber4 emerger asociado a alguno de los instrumentos
+ue el plani%icador emplea. Estos instrumentos de la plani%icacin? bien sean los elementos
+ue se incorporan a ella 2in%ormacin y ob6eti$os3? bien las @erramientas +ue el plani%icador
utili.a para gestionarlos 2de%iniciones? $ariables? m0todos y procedimientos3 constituyen?
pues? las tipolog,as o 4mbitos en los cu4les el dominio ambiental se mani%iesta. Clasi%icamos
los dominios en dominios de definicin, procedimiento, mtodo, ariable, informacin y
ob%etio. Este es+uema es gen0rico para cu4l+uier plani%icacin y? por lo tanto? se superpone a
la caracteri.acin de tareas. El dominio ambiental puede ser cu4l+uier elemento? m4s o menos
abstracto o inapre@ensible? asociado a una tarea< as,? puede @aber un dominio de
procedimiento debido a %alta de coordinacin con administraciones locales para la de%inicin
de escenarios de desarrollo urbano.
El ses*o a!biental es una tendencia o $alor de la plani%icacin? in@erente a un dominio
ambiental? del +ue se esperan consecuencias ambientales negati$as. :obre la base de unos
ob6eti$os o $alores ambientales +ue la plani%icacin debe considerar? cu4l+uier $alor o
tendencia +ue la propia plani%icacin genere y +ue a%ecte negati$amente a estos ob6eti$os se
considera un sesgo ambiental de la misma. /n e6emplo claro de sesgo ambiental ser,a el de
sobreestimacin de la demanda de in%raestructuras. El dominio ambiental +ue podr,a deri$ar
en este sesgo ser,a? precisamente? la estimacin de la demanda 2dominio ambiental de
m0todo3.
Los ses#os ambientales de una PPP
Como se @a se7alado? se puede considerar sesgo medioambiental cu4l+uier desarrollo u
accin +ue rompa las reglas de un proceso consistente y democr4tico de toma de decisiones? y
+ue suponga minar un con6unto de $alores? metas y ob6eti$os medioambientales %i6ados
pre$iamente.
#a identi%icacin de los sesgos ambientales de cada PPP es una tarea medular de la EAEA?
pues es la +ue %acilita identi%icar los ;A. :i un ;A implica un procedimiento espec,%ico +ue
pueda llegar a suponer riesgo para unos $alores ambientales? entonces? no basta conocer en
detalle esos procedimientos? mediante la clasi%icacin %uncional de tareas de la plani%icacin?
sino +ue @ay +ue conocer cu4les son esos $alores +ue puedan $erse a%ectados.
#a identi%icacin de los sesgos ambientales deber4 ser un proceso particular de cada e6ercicio
de plani%icacin. Esto signi%ica +ue es tarea del plani%icador de%inir cu4les son los posibles
sesgos ambientales +ue pueden generarse durante su proceso? es decir? de%inir en +ue %orma
espec,%ica su proceso puede suponer la prdida de un con%unto preiamente determinado de
alores, ob%etios o metas ambientales.
Esta delimitacin supone poder describir cmo los $alores y ob6eti$os ambientales gen0ricos
de una sociedad son a%ectados espec,%icamente por la PPP. #a operati$a re+uiere la
identi%icacin de %actores de sesgo ambiental. :e recuerda +ue 0stos se de%inen como las
7=
causas +ue dan lugar a los sesgos ambientales dentro del procedimiento de %ormulacin de las
PPP. A modo de e6emplo? se describen los sesgos +ue se identi%icaron al reali.ar una EAEA de
la plani%icacin del transporte urbano? mencionada anteriormente.
.. /nfraaloracin de ob%etios ambientales # de sus normas legales.
#os ob6eti$os? metas y normas ambientales constituyen un tipo de in%ormacin ambiental
+ue condiciona de manera particular la %ormulacin de PPP. /n posible sesgo
ambientalmente negati$o consiste en no considerar adecuadamente en el tiempo ni en la
%orma determinados ob6eti$os ambientales de pol,tica. Dodos los momentos de la
plani%icacin donde? por su naturale.a? se deben incorporar ob6eti$os? metas y normas
ambientales? debe considerarse +ue contienen %actores ambientales rele$antes +ue se
mani%iestan como ;A? %undamentalmente de ob6eti$o o procedimiento. Corresponde al
%actor de sesgo gen0rico de carencia de criterios de pol,tica medioambiental yLo
sostenibilidad. I0ase en 9actores de sesgo ambiental en la %ormulacin de una PPP.
0. /nadecuada estimacin de la demanda de sericios de transporte.
#a estimacin de la demanda de transporte se trans%orma en un punto cr,tico en la
optimi.acin del e%ecto ambiental del plan. En particular? cu4l+uier sobreestimacin de las
necesidades reales de transporte supondr,a un riesgo ambiental innecesario. Esto supone
+ue a+uellos aspectos de la plani%icacin +ue tengan +ue $er con la estimacin de la
demanda? tanto si se trata de la in%ormacin necesaria como de m0todos de c4lculo o
cu4l+uier otro dominio ambiental rele$ante? constituyen un %actor ambiental a considerar y
tipi%icar. Estos %actores se corresponden con ;A de muy $ariado tipo? tal y como se puede
apreciar en la Dabla I A4 ad6unta? y se locali.ar4n predominantemente en las %ases de
an4lisis y diagnstico de la situacin inicial pre$ios al dise7o de estrategias y alternati$as.
Corresponde al sector de sesgo gen0rico de insu%iciencia en la gestin de la in%ormacin.
1. /nadecuado dimensionamiento de las infraestructuras de transporte.
Adem4s de estimar las demandas? es necesario +ue las in%raestructuras destinadas a
satis%acerlas sean tambi0n las adecuadas. Esto supone +ue a+uellos aspectos de la
plani%icacin +ue tengan +ue $er con el dimensionamiento de las in%raestructuras? tanto si
se trata de la in%ormacin necesaria? como de los m0todos de c4lculo o cu4l+uier otro
dominio ambiental rele$ante? resulta un %actor ambiental a considerar y tipi%icar. Este
sesgo? +ue puede deri$ar principalmente de un dominio de in%ormacin o de m0todo?
surgir4 %undamentalmente en las %ases de dise7o y e$aluacin de alternati$as. Corresponde
al %actor de sesgo gen0rico de insu%iciencias en la gestin de la in%ormacin.
2. /nfraaloracin de los recursos naturales necesarios # sobrealoracin de los recursos
disponibles.
#a descripcin de cu4l+uier opcin de transporte urbano re+uiere una e$aluacin de los
recursos naturales necesarios y disponibles para su materiali.acin. /na inadecuada
$aloracin de estos recursos puede acarrear gra$es e%ectos ambientales? en la medida en
+ue pueda suponer sobrepasar ciertos umbrales de carga cr,tica en t0rminos de ocupacin
de suelo? de conser$acin de espacios naturales? de ni$eles de inmisin de determinados
contaminantes? de contaminacin acstica? etc. Esto supone +ue muc@os aspectos de la
plani%icacin +ue tengan +ue $er con la estimacin de los recursos necesarios y
disponibles para reali.ar cu4l+uiera de las opciones del plan de transporte urbano? tanto si
se trata de la in%ormacin necesaria como de las estimaciones reali.adas o cu4l+uier otro
dominio ambiental rele$ante? resulta un %actor ambiental a considerar y tipi%icar. Este
sesgo se @ar4 presente predominantemente en las %ases de dise7o y e$aluacin de
71
alternati$as? y puede deri$ar de distintos ;A. Corresponde al %actor de sesgo gen0rico de
insu%iciencias en la gestin de la in%ormacin.
3. /nfraaloracin de las ariables ambientales.
En distintos momentos de la plani%icacin es necesario y %actible introducir in%ormacin
ambiental? ya sea para describir un aspecto a tener en cuenta o para caracteri.ar una
alternati$a mediante la inclusin o no de determinadas $ariables +ue describen aspectos
ambientales. En todos esos casos se corre el riesgo de +ue la in%ormacin ambiental no sea
plenamente incorporada 2in%ormacin incompleta? no actuali.ada? etc.3. Este sesgo se
puede presentar en pr4cticamente todas las %ases de la plani%icacin y deri$ar de dominios
distintos? no slo del m4s e$idente de in%ormacin. As,? @abr4 un dominio ambiental de
in%ormacin asociado a este sesgo si se produce una in%ra$aloracin de una $ariable
ambiental por no tener en cuenta determinada in%ormacin ambiental eistente? como por
e6emplo un cat4logo de especies protegidasE o @abr4 un sesgo del mismo tipo pero
deri$ado de un dominio de m0todo si el m0todo de estimacin de una $ariable ambiental?
como por e6emplo el ruido? es incorrecto o est4 mal de%inido. Corresponde a los %actores
de sesgo gen0rico de identi%icacin y de%inicin insu%iciente de las $ariables
medioambientales de las alternati$as e$aluadas y a una in%ormacin medioambiental
insu%iciente.
4. Estimacin inadecuada de la capacidad de las soluciones conencionales para dar
cuenta de los problemas del transporte.
Cual+uier proceso de plani%icacin se desarrolla en el margen permitido por las tendencias
pol,ticas +ue lo determinan? las +ue a su $e. normalmente obedecen en parte a
determinadas inercias. /na inercia caracter,stica es la de %a$orecer? a menudo
sobrestim4ndolas? las soluciones +ue con$encionalmente se @an $enido utili.ando para
gestionar la pol,tica sectorial? en detrimento de soluciones alternati$as. Esta inercia al uso
de soluciones con$encionales puede ob$iar? o in%ra$alorar? sinergias negati$as asociadas a
modelos +ue integran con6untos de opciones pol,ticas y cuya aplicacin pueda estar ya
etendida. ;ado +ue estas sinergias negati$as no son eplicables en un marco anal,tico
lineal? sino dentro de un marco generalmente Gsist0micoH +ue trasciende a una sola
disciplina y a una sola pol,tica pblica? es %4cil ob$iarlas en el proceso plani%icador? en
aras de una supuesta de%ensa del marco limitado de actuacin sectorial de cada 4mbito de
pol,tica. Este sesgo resulta signi%icati$o en el caso del transporte urbano? pues las opciones
+ue pri$ilegian el transporte en $e@,culo pri$ado est4n su6etas a una inercia +ue
trasciende? con muc@o? a la actuacin de los plani%icadores y a%ecta a un amplio sistema de
intereses +ue comprende desde la produccin de $e@,culos @asta la construccin de
carreteras? y +ue usualmente in$olucra a otras acti$idades relacionadas. #as acti$idades de
la plani%icacin +ue tienen +ue $er con la e$aluacin de la e6ecucin 2performance3 de las
soluciones con$encionales? es decir? las acti$idades de dise7o y e$aluacin de alternati$as?
as, como de toma de decisiones en t0rminos estrat0gicos y de de%inicin de ob6eti$os?
constituyen los 4mbitos en los +ue se concreta este sesgo. Corresponde a los %actores de
sesgo gen0rico de carencia de insu%iciente de los $ariables medioambientales de las
alternati$as e$aluadas e insu%iciencias en identi%icar y de%inir alternati$as.
5. /nfraaloracin de la capacidad de soluciones no conencionales, normalmente
soluciones blandas? para contribuir a la solucin de determinados problemas del
transporte. (arencia de otros modelos de transporte urbano.
Este sesgo? muy relacionado en causas y e%ectos con el anterior? se concreta en la
in%ra$aloracin %recuente de las capacidades de soluciones alternati$as de dar una solucin
77
e%ecti$a a determinados problemas del transporte urbano. En su apariencia m4s etrema
este sesgo puede ad+uirir la %orma de una ausencia de opciones alternati$as a las
con$encionales? constituyendo entonces uno de los principales %actores de riesgo en el
proceso de toma de decisiones. A este respecto? es importante insistir en +ue la
%ormulacin de alternati$as es posible slo si en las %ases pre$ias de la plani%icacin se @a
acumulado la in%ormacin su%iciente como para poder darles cuerpo. !gual +ue en el sesgo
anterior? son las acti$idades de la plani%icacin +ue tienen +ue $er con la e$aluacin de la
e6ecucin 2performance3 de las soluciones con$encionales? es decir? las acti$idades de
dise7o y e$aluacin de alternati$as? as, como de toma de decisiones en t0rminos
estrat0gicos y de%inicin de ob6eti$os? las +ue constituyen los 4mbitos principales en los
+ue este sesgo se concreta. Corresponde a los %actores de sesgo gen0ricos siguientes<
carencia en los criterios de pol,tica medioambiental yLo sostenibilidad? insu%iciencias en
identi%icar y de%inir alternati$as e identi%icacin y de%inicin insu%icientes de las $ariables
medioambientales de las alternati$as e$aluadas.
6. /nfraaloracin de la incertidumbre asociada a la planificacin estratgica, de efectos
sinrgicos # de efectos ambientales indirectos.
En general? la plani%icacin se proyecta sobre @ori.ontes temporales largos? de cinco? die.
o +uince a7os y? en consecuencia? se basa en escenarios prospecti$os +ue asumen un alto
grado de incertidumbre. En la mayor parte de los casos? los resultados de la aplicacin de
modelos prospecti$os se $alidan con el tiempo? en el me6or de los casos? tan solo
parcialmente. Considerando la trascendencia ambiental e$idente de las inter$enciones y
actuaciones +ue deri$an de la plani%icacin? se debiera ser su%icientemente riguroso en la
aplicacin del principio de pre$encin? +ue supone asumir en toda su dimensin la
incertidumbre +ue lle$an impl,citos los supuestos en los cu4les se basan las actuaciones de
las PPP? y actuar co@erentemente. #a in%ra$aloracin de tal incertidumbre y la no
consideracin del principio de precaucin constituyen un sesgo a minimi.ar en la
plani%icacin del transporte urbano. En particular? esta incertidumbre est4 asociada? en el
caso del transporte y de muc@as otras pol,ticas? a la incapacidad de predecir el
comportamiento de un gran nmero de $ariables %uturas y a la imposibilidad de detectar a
priori las sinergias inducidas por el propio plan o pol,tica en el comportamiento de las
$ariables del transporte. Este sesgo se @ar4 presente b4sicamente en el dise7o de
escenarios %uturos y de dise7o y e$aluacin de alternati$as. Corresponde a los sectores de
sesgo gen0ricos de identi%icacin insu%iciente de las $ariables medioambientales de las
alternati$as e$aluadas e insu%iciencias en la seleccin de alternati$as.
7. ,iscrecionalidad en la formulacin de polticas.
En muc@os momentos de la plani%icacin es posible +ue determinados procedimientos +ue
in$olucren decisiones a cu4l+uier ni$el 2sobre m0todos? procedimientos? necesidades de
in%ormacin? ob6eti$os? alternati$asK3 no resulten absolutamente transparentes y est0n
su6etos a una discrecionalidad innecesaria e incon$eniente. :ituaciones de estas
caracter,sticas imposibilitan una e$aluacin ob6eti$a de los intereses o $alores +ue de ellas
se deri$an? muc@os de los cu4les son ambientales. #a discrecionalidad en la %ormulacin
de pol,ticas constituye un sesgo importante a e$itar. Esto supone identi%icar a+uellos
momentos de la toma de decisiones en la plani%icacin menos e$identes o trasparentes y
e$aluar la necesidad de incorporar en ellos el %actor ambiental. Estos momentos pueden
aparecer en cu4l+uier %ase de la plani%icacin en donde los procedimientos no est0n
su%icientemente identi%icados. Corresponde a los %actores de sesgos gen0ricos de
in%ormacin ambiental.
78
.8. Escasa participacin de organismos ambientales # grupos de inters.
En general? es posible +ue el proceso de plani%icacin no incorpore en todos los momentos
necesarios la participacin de organismos ambientales yLo de grupos de inter0s con
capacidad para reali.ar aportes ambientalmente signi%icati$os. Esta %alta de participacin
limitar4 necesariamente la incorporacin de $alores e in%ormacin ambiental rele$ante
para proceso. Dodos los momentos de la plani%icacin en los +ue esta participacin pueda
resultar necesaria son susceptibles de incorporacin de %actores ambientales? es decir? de
contener ;A? en particular de procedimiento y ob6eti$o. En general? este tipo de
participacin en el proceso de plani%icacin de agentes eternos se concentrar4 en las
tareas de de%inicin de ob6eti$os? de dise7o y e$aluacin de alternati$as. Corresponde a
los %actores de sesgo gen0ricos de in%ormacin ambiental y participacin pblica
insu%icientes.
... Ausencia de subordinacin de las medidas con riesgo de proocar impactos ambientales
a la implementacin de medidas correctoras o de minimi*acin que las acompa9an.
En determinados momentos de la plani%icacin? ciertas medidas +ue suponen impactos
ambientales se$eros o gra$es son acompa7adas por otras cuyo ob6eti$o principal es la
minimi.acin o compensacin de esos da7os. :in embargo? la eperiencia indica +ue en
muc@os casos esas medidas consideradas GdurasH ambientalmente son reali.adas durante
el plan? ya +ue son parte intr,nseca de 0ste? mientras? las medidas compensatorias o de
minimi.acin +uedan reducidas o relegadas.
Esto se puede solucionar estableciendo mecanismos de obligado cumplimiento +ue
subordinen la reali.acin de las medidas ambientalmente duras a las de minimi.acin.
#a Dabla I A4 identi%ica las causas %undamentales 2clasi%icadas por tipo de ;A3 de los
distintos sesgos de la plani%icacin del transporte urbano.
As,? por e6emplo? el %actor de sesgo Ginadecuada estimacin de la demanda de ser$icios de
transporteH puede originarse por+ue algunos de los par4metros utili.ados para su c4lculo? por
e6emplo? la intensidad media diaria de $e@,culos 2!M;3? est0 mal estimada. :e constata
entonces +ue en una de las tareas espec,%icas de la plani%icacin? +ue puede denominarse
Gan4lisis de e$olucin de la demandaH? eiste un dominio ambiental de de%inicin por+ue de
la de%inicin de una ariable significatia se puede deri$ar un sesgo ambiental +ue se desea
e$itar. El dominio ambiental Gde%inicin de la !M;H se clasi%ica como dominio ambiental de
de%inicin.
El sesgo Ginadecuado dimensionamiento de las in%raestructuras de transporteH puede tener
lugar en la tarea de Gdise7o de alternati$asH y ad+uirir el %ormato de un dominio de m0todo si
se comprueba +ue el m0todo para determinar y estimar el numero de $,as +ue son necesarios
para satis%acer una demanda dada es muy rele$ante y est4 su6eto a sesgos. :e trata de un
dominio ambiental 2Gc4lculo de $,asH3 clasi%icado como dominio ambiental de m0todo.
;entro de esta tarea podr4 @aber otros ;A +ue den lugar a otros sesgos. Por e6emplo? en la
misma tarea de dise7o de alternati$a puede ocurrir +ue el sesgo Gin%ra$aloracin recursos
necesarios y sobre$aloracin de los recursos disponiblesH apare.ca tambi0n como un dominio
de m0todo? a saber? en %uncin del modo en +ue se calcula el suelo necesario y disponible para
la construccin de nue$as $,as.
7"
?A%$A ED4 4E4@O4 F DO=INIO4 A=%IEN?A$E4
5esgo
"ominio Amiental
"
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Infravaloracin de o'etivos amientales # de sus normas legales 4 4
Inadecuada estimacin de la demanda de servicios de transporte 4 4 4 4 4
Inadecuado dimensionamiento de las infraestructuras de
transporte
4 4 4 4
Infravaloracin recursos necesarios # sorevaloracin de los
recursos disponiles
4 4 4 4
Infravaloracin de la variale amiental 4 4 4 4
Estimacin inadecuada de la capacidad de las soluciones
convencionales para dar cuenta de los prolemas del transporte
4 4 4 4
Infravaloracin de la capacidad de soluciones no convencionales
o landas para dar cuenta de los prolemas del transporte,
carencia de otros modelos de transporte urano
4 4 4 4
Infravaloracin de la incertidumre asociada a la planificacin
estrat4gica, olvido de efectos sin4rgicos # de efectos
amientales indirectos
4 4 4
Escasa participacin de organismos amientales # grupos de
inter4s
4 4
"iscrecionalidad en formulacin de pol.ticas 4 4 4
Ausencia de suordinacin de las medidas con riesgo de
provocar impactos amientales a la implementacin de medidas
correctoras o de minimizacin que las acompa=an!
4
Esta triple relacin entre tareas? sesgos y dominios se puede representar como un cubo
relacional donde se comprende +ue un sesgo puede materiali.arse en muc@as tareas
espec,%icas de la %ormulacin de PPP y deri$ar de ;A distintos y +ue? a la $e.? un dominio
puede agrupar %actores ambientales +ue deri$en en m4s de un sesgo en una misma tarea y +ue?
%inalmente? en una misma tarea pueden identi%icarse distintos sesgos +ue son consecuencia de
;A distintos.
8'
I$<4?>ACIHN ED4 IDEN?I2ICACIHN DE$ 2AC?O> A=%IEN?A$
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E
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=A>EA:
,<?/@/<:
/n sesgo en el proceso de %ormulacin de PPP se denomina sesgo ambiental cuando puede
a%ectar a un con6unto de $alores? ob6eti$os y metas ambientales. Como se puede obser$ar? la
relacin de estos sesgos con lo +ue? de %orma inmediata? se entiende por $alores? ob6eti$os y
metas ambientales no siempre es directa? lo +ue no signi%ica +ue no sea preciso establecerla.
En muc@os casos? esa relacin est4 mediati.ada por relaciones causales intermedias +ue no
est4n eplicitadas y? +ue por otra parte? 0stas resultan a $eces ob$ias para +uienes tienen
eperiencia en la materia? y por tanto no suelen aparecer en los documentos de la
plani%icacin.
;eterminadas matrices de trans%erencia pueden ser tiles para identi%icar los sesgos y para
relacionarlos con $alores ambientales m4s e$identes. /n buen e6emplo de esto es el
procedimiento seguido para identi%icar los criterios ambientales para la $aloracin ambiental
de las alternati$as de la plani%icacin del transporte urbano a ni$el de de%inicin de ob6eti$os
+ue se indica en la p4g. 1'"? en el +ue se identi%icaron? para un momento muy espec,%ico de la
plani%icacin 2cuando se $aloran ambientalmente alternati$as a ni$el de de%inicin de
ob6eti$os3 +u0 $alores ambientales pod,an esas alternati$as poner en 6uego? a sabiendas +ue
los riesgos ambientales de los ob6eti$os de la plani%icacin no pod,an deri$arse de manera
inmediata de la %orma en +ue se epresan dic@os $alores ambientales 2pre%erencias por aire
limpio? por la conser$acin de la biodi$ersidad? etc0tera3.
$a deli!itacin del 1!bito de identificacin de do!inios a!bientales
#os ;A presentes en toda %ormulacin de una PPP tienen caracteres muy di$ersos y pueden
abarcar aspectos muy dis,miles de la tarea plani%icadora. No resulta %4cil? por lo tanto?
circunscribir la identi%icacin de ;A a un 4mbito muy preciso ya +ue son muc@os los
elementos de la plani%icacin +ue pueden llegar a producir un sesgo ambiental. #a EAEA no
se puede trans%ormar? por esa $,a? en un procedimiento para de%inir la metodolog,a correcta de
plani%icacin. Por esta ra.n se @a acentuado el ad6eti$o Gsigni%icati$oH. /n dominio
81
ambiental es un elemento de la plani%icacin +ue puede llegar a producir un sesgo
significatio.
MCmo se puede determinar +u0 es signi%icati$o y +u0 no lo esN En principio se puede
considerar signi%icati$o todo a+uello +ue sometido a un an!lisis de sensibilidad prooque
cambios significatios en los resultados finales. Este criterio constituye? e$identemente? una
%orma e$itar la cuestin? pues nue$amente surge la pregunta de +u0 es $ariacin signi%icati$a
de los resultados %inales.
Dodo esto nos lle$a a concluir +ue? en de%initi$a? el alcance +ue pueda tener la identi%icacin
de los ;A en un proceso de %ormulacin de un plan o pol,tica es relati$o y di%,cil de delimitar
y +ue ser4 en buena medida el resultado de a6ustar una ecuacin entre los recursos disponibles
y la $oluntad pol,tica por considerar los $alores? ob6eti$os y metas ambientales socialmente
establecidos +ue la EAEA pretende preser$ar. #a EAEA es un procedimiento de optimi.acin?
como se $iene de%endiendo? pero +ue tiene lugar en una realidad social espec,%ica +ue acota el
conteto en el +ue dic@o es%uer.o se reali.a.
Estas re%leiones ilustran sobre la necesidad de asumir una cierta %leibilidad en la aplicacin
de la metodolog,a de EAEA? pues se entiende +ue la solucin al dilema sobre el modo en +ue
cada sociedad debe determinar sus relaciones con el medio ambiente no puede responder a un
es+uema r,gido y aprior,stico? sino a un proceso en el cu4l la EAEA pueda constituir su
principal instrumento.
9inalmente? @ay +ue tener en cuenta +ue metodolog,as +ue a primera $ista parecen
estrictamente determinadas por la lgica? como es? por e6emplo? la del an4lisis costeR
bene%icio? est4n igualmente sometidas a criterios discrecionales +ue @acen +ue nunca se
contabilice todo? pues en ltima instancia el coste de obtener esa in%ormacin puede
sobrepasar el bene%icio deri$ado de su consideracin? la no contabili.acin de las
eternalidades ambientales? dada la di%icultad e incertidumbre de su c4lculo es un buen
e6emplo de ello.
Caracteri0acin funcional de las tareas de la planificacin
/na de las pie.as cla$es de la EAEA es la clasi%icacin %uncional de las tareas de la
plani%icacin? por la +ue se entiende la descripcin del proceso de %ormulacin de una PPP
segn sus tareas? los contenidos espec,%icos de las mismas y las principales relaciones
%uncionales entre ellas. En este sentido? se considera +ue una tarea de la plani%icacin est4
de%inida por unos ob6eti$os? o entrada? unas salidas? unas operaciones y unos instrumentos
operati$os.
En muc@os casos no eiste una normati$a +ue @aga re%erencia a la metodolog,a de
%ormulacin de PPP? ni tan si+uiera un organismo +ue lidera la %ormulacin en su con6unto.
Esta situacin puede suponer un problema inicial para la reali.acin de una EAEA. A@ora
bien? est4 di%icultad no puede soslayar el @ec@o ob6eti$o de +ue para +ue una PPP $ea la lu.?
@a tenido +ue @aber un proceso decisional detr4s. /n problema secundario es la trasparencia
de ese proceso aun+ue en principio? por ra.ones de democracia participati$a? 0ste debiera ser
pblico y trasparente.
#a EAE pretende ser un instrumento racional para la minimi.acin de los riesgos +ue suponen
determinados instrumentos de pol,tica pblica estrat0gica. *esultar,a un sinsentido el +ue la
sociedad promo$iera por una parte la de%ensa de tales $alores impulsando la EAEA y por otra?
los minara eludiendo @acer trasparente la %orma en +ue? a ni$el pblico? se toman las
decisiones.
!ncluso en el caso de +ue no est0 de%inido un procedimiento %ormal para la elaboracin de
PPP? siempre eiste un m,nimo marco legal +ue permite su elaboracin y +ue @ace posible
de%inir? con mayor o menor precisin? apoy4ndose si es necesario en eperiencias pre$ias al
8&
contenido y las tareas de la plani%icacin. Por e6emplo? en el conteto del estudio ya
mencionado de EAEA de la plani%icacin del transporte urbano? se tom como paradigma un
modelo terico para la plani%icacin de transporte estructurado a partir del Plan del :istema de
Dransporte /rbano de :antiago de C@ile 2:D/3 y de los a$ances registrados en materia de
plani%icacin incorporados en la Metodolog,a para el An4lisis de las Ciudades !ntermedias?
para llegar as, a establecer un orden y correlacin entre las tareas de la plani%icacin.
#a caracteri.acin de las tareas de la plani%icacin consta de dos pasos<
1. Clasificacin de las tareas de la planificacin/ reali.ando una di$isin del proceso
plani%icador en unidades para las cu4les es posible identi%icar unos contenidos y %unciones.
&. Identificacin de los contenidos de cada co!ponente de la planificacin? tanto los
obligatorios como los optati$os.
#os componentes de la plani%icacin se ordenan 6er4r+uicamente? por e6emplo en<
Etapas
Dareas
:ubtareas
Elementos
:ubelementos
Estando los de ni$el in%erior comprendidos en los de ni$el superior. El ni$el de agregacin de
estos componentes debe determinarlo el plani%icador? de manera +ue sea %uncional para el
proceso de plani%icacin.
Clasificacin de las tareas de la planificacin
El plan del transporte urbano de :antiago de C@ile se estructur? a e%ectos de su e$aluacin
ambiental? sobre la base de siete etapas<
Etapa 1< 9ormulacin de ob6eti$os estrat0gicos de plani%icacin
Etapa &< An4lisis y diagnstico del sistema de transporte en el conteto urbano
Etapa )< 9ormulacin de escenarios de desarrollo
Etapa 4< Modeli.acin de la :ituacin Actual 2M:A3
Etapa =< 9ormulacin de alternati$as estrat0gicas
Etapa 1< E$aluacin de %actibilidad del plan
Etapa 7< Planes y pol,ticas pblicas
#a !lustracin I A1 re%le6a la totalidad del proceso de %ormulacin del plan de transporte
urbano de :antiago de C@ile.
8)
9uente< DA/A!ND*AD? 1"""
ANO$I4I4 A>EA O%LE?IEO
ZONIFICACIN PRELIMINAR
4E@<NDA E?APA
ANLISIS EL SISTEMA DE TRANSPORTE
EN EL CONTE&TO URBANO
3A,EA A
DE4C>IPCIHN OPE>ACIONA$
DE$ 4I4?E=A DE ?>AN4PO>?E
3A,EA ;
CA>AC?E>ICACIHN DE $A
DE=ANDA DE ?>AN4PO>?E
3A,EA &
CA>AC?E>ICACIHN DE $A
2ACE?A <>%ANA
3A,EA "
P>OFECCIONE4 DE DE=ANDA
P>OFECCION DE$
4I4?E=A DE ?>AN4PO>?E4
2O>=<$ACIHN DE E4CENA>IO4
DE DE4A>>O$$O <>%ANO
3A,EA E
3A,EA -
3A,EA 9
?E>CE>A E?APA
FORMULACIN DE ESCENARIOS
DE DESARROLLO
P$AN E4?>A?E@ICO DE
?>AN4PO>?E4
3A,EA P
4EP?I=A E?APA
PLANES Y POLTICAS DE TRANSPORTE
EEA$<ACIHN DE $A
4I?<ACIHN
3A,EA N6:
4EP?A E?APA
EVALUACIN
@ENE>ACIHN DE IDEA4
P>EDI4EGO
3A,EA (
Q<IN?A E?APA
FORMULACIN DE ALTERNATIVAS
ESTRATEGICAS
3A,EA E
3A,EA M6L
O%LE?IEO4 E4?>A?R@ICO4
DE P$ANI2ICACIHN
=ODE$ACIHN DE $A
4I?<ACIHN EPI4?EN?E
3A,EA N
C/A*DA EDAPA
MODELI#ACIN SITUACIN
E&ISTENTE
CONDICIONAN?E4 DE
DI4EGO
C>I?E>IO4 DE
P>O@>A=ACIHN
C>I?E>IO4 DE
EP?E>NA$ICACIHN
DE2INICIHN DE
A$?E>NA?IEA4
P>I=E>A E?APA
FORMULACIN DE OB'ETIVOS
3A,EA I
I$<4?>ACIHN ED&CA>AC?E>ICACIHN 2<NCIONA$ DE ?A>EA4 DE$ P>OCE4O DE
P$ANI2ICACIHN DE ?>AN4PO>?E <>%ANO
84
#a Dabla I A= es posible obser$ar la clasi%icacin %uncional de tareas integral del proceso de
plani%icacin del transporte urbano en los distintos ni$eles en los +ue se desagrega<
?A%$A ED& C$A4I2ICACIHN DE E?APA4 DE P$ANI2ICACIHN DE$ ?>AN4PO>?E
<>%ANO. 4AN?IA@O DE C)I$E
PRIMERA ETAPAB FORMULACIN DE OB'ETIVOS ESTRATGICOS DE PLANIFICACIN.
SEGUNDA
ETAPAB
ANO$I4I4 DE$ 4I4?E=A DE ?>AN4PO>?E EN E$ CON?EP?O <>%ANO
T-*1- AB D1A.4.3.:4 01/ F*1- 01 1>680.+ G 9+4.A.3-3.:4
T-*1- BB D1>3*.73.:4 +71*-3.+4-/ 01/ >.>615- 01 6*-4>7+*61
5utarea ;!) "efinicin de la red de transportes
5utarea ;!F &atastro de transporte p%lico
5utarea ;!G &atastro de Infraestructura vial
T-*1- C C-*-361*.9-3.:4 01 /- D15-40-
5utarea &!) Anlisis socio6demogrfico
5utarea &!F Encuesta a 2ogares
Elemento &!F6) &aracterizacin socioeconmica de 2ogares
Elemento &!F6F Estratificacin de Ingreso por 2ogar
5utarea &6G Encuesta a origen # destino
Elemento &!G6) "efinicin de tasa de via'es por persona A2ogar
Elemento &!G6F &aracter.sticas de los via'es por persona A2ogar
T-*1- DI D.-;4:>6.3+ 01 /- A-316- U*,-4-
5utarea "!) Anlisis de localizacin de actividades
Elemento "!)6) Estudio de densidades
Elemento "!)6F &aracterizacin de usos de suelo
Elemento "!)6G Indice de Localizacin de actividades
5utarea "!FI (odelo topogrfico georeferenciado
Elemento "!F6)I ,epresentacin geomorfologica
Elemento "!F6FI Inventario de equipamiento urano
Elemento "!F6GI 5ervicios p%licos
8=
TERCERA ETAPA FORMULACIN DE ESCENARIOS DE DESARROLLO
T-*1- E P*+G133.:4 01 /- +A1*6- 01/ >.>615- 01 6*-4>7+*61
5utarea E!) Pol.ticas de transporte
5utarea E!F ,egulaciones uranas 7igentes
T-*1- F D15-40- 7*+G136-0-
5utarea -!) Pro#ecciones de crecimiento # distriucin de la polacin
5utarea -!F Pro#ecciones socioeconmicas
5utarea -!G Pro#eccin de tasas de motorizacin
T-*1- G F+*58/-3.:4 01 E>314-*.+> 01 D1>-**+//+ U*,-4+
5utarea 9!) Pro#ecciones de localizacin # consumo de suelo
Elemento 9!)6) "efiniciones metodolgicas # supuestos sicos
Elemento 9!)6F "efinicin # caracterizacin de la situacin ase
Elemento 9!)6G "efinicin # caracterizacin de las actividades para el escenario # cortes
temporales
Elemento 9!)6O "efinicin de superficies para los escenarios # cortes temporales
Elemento 9!)61 Priorizacin de zonas para localizacin de actividades
CUARTA ETAPAB MODELACIN DE LA SITUACIN E&ISTENTE
T-*1- "B M+01/-3.:4 01 /- >.68-3.:4 -368-/
5utarea N!) (ediciones de trnsito
Elemento N!)6) (ediciones continuas
Elemento N!)6F (ediciones para la caliracin de redes
Elemento N!)6G (edicin de variales de servicio
Elemento N!)6O Encuestas cordn e$terno
5utarea N!F "efinicin de periodos de anlisis
5utarea N!G &aliracin de los modelos
5utarea N!OI ,epresentacin modelo de situacin actual # pro#ectada!
Elemento N!O6) ,epresentacin de la situacin ase
Elemento N!O6F ,epresentacin pro#ectada de la red
81
HUINTA ETAPAB FORMULACIN DE ALTERNATIVAS ESTRATGICAS
T-*1- I G141*-3.:4 01 .01-> 01 7*10.>12+
T-*1- ' C+40.3.+4-461> 01 0.>12+
5utarea E!) &ondicionantes uranas
5utarea E!F E$propiaciones
5utarea E!G (odificacin de servicios
5utarea E!O &ondicionantes de dise=o geom4trico
T-*1- I C*.61*.+> 01 7*+;*-5-3.:4 01 .4?1*>.+41>
T-*1- L C*.61*.+> 01 1J61*4-/.9-3.:4 01 /+> 3+>6+> 01 6*-4>7+*61
T-*1- M D1A.4.3.:4 01 -/61*4-6.?-> 1>6*-6K;.3->
5utarea (!) Infraestructura requerida por alternativa
5utarea (!F "efinicin de los montos de inversin
5utarea (!G Programacin de inversiones
SE&TA ETAPAB EVALUACIN DE FACTIBILIDAD DEL PLAN
T-*1- N E?-/8-3.:4 >+3.-/ 3+>6+(,141A.3.+
5utarea N!)I "eterminacin de costos de tiempo de via'e
5utarea N!FI "eterminacin de costos operacionales
T-*1- O E?-/8-3.:4 01 /- 3-7-3.0-0 01 G1>6.:4
5utarea :!) &apacidad financiera
5utarea :!F &apacidad Administrativa # de gestin
SEPTIMA ETAPAB PLANES Y POLTICAS PLBLICAS
T-*1- P F+*58/-3.:4 01 7+/M6.3-> 01 6*-4>7+*61
5utarea P!) Pol.ticas generales para el sistema de transporte
5utarea P!F Pol.ticas de inversin en 3ransporte masivo
5utarea P!G Pol.ticas de inversin en infraestructura vial
5utarea P!O Programa de tarificacin # de impuestos
5utarea P!1 ,ed de iciclos
AuenteB =A+C/@=>A=, .777
Descripcin de contenidos de los co!ponentes de la planificacin de transporte.
#as tareas deben ser descritas en sus contenidos y ob6eti$os? aclarando sus relaciones con
otras tareas del proceso. En el caso del transporte urbano en :antiago de C@ile? al no eistir
prescripciones normati$as +ue establecieran los alcances metodolgicos de los instrumentos
de plani%icacin de transportes? la descripcin se @a apoyado directamente en las l,neas e
indicaciones elaboradas directamente por las entidades responsables de cada una de las %ases.
A modo de e6emplo se incluyen a+u, una bre$e descripcin de la segunda etapa de la
plani%icacin.
:egunda EtapaB An!lisis del :istema de =ransporte en el (ontexto +rbano.
#a etapa de an4lisis constituye el con6unto de estudios preliminares +ue? por un lado? permiten alimentar las
bases de datos de los distintos modelos de transporte y? por otro? constituyen los antecedentes a partir de los
cu4les se %ormulan escenarios de desarrollo urbano y del sistema de transporte.
87
#os resultados esperados de esta %ase operati$a de la plani%icacin son la identi%icacin de las principales
dis%unciones del sistema de transporte en el marco del desarrollo urbano y su proyeccin %rente al sostenido
incremento de la demanda de in%raestructura.
1. Darea A< ;e%inicin del Area de Estudio y 8oni%icacin.
#a caracteri.acin del 4rea de an4lisis mediante la re$isin del instrumental de plani%icacin urbana y un
conocimiento emp,rico de terreno permite la elaboracin en un plano @ipot0tico de .oni%icacin preliminar del
medio urbano de re%erencia? sobre el cu4l se identi%ican los principales %lu6os de origen destino de los $ia6es
endgenos y egenos del 4rea del estudio en %uncin de las principales directrices de usos de suelo y desarrollo
del sistema de transporte. Esto ser$ir4 de base para la construccin de los in$entarios? mediciones? catastros y
encuestas de origenRdestino y de los principales componentes del medio urbano. Para la %ormulacin de la
.oni%icacin se tomar4n en cuenta los siguientes criterios<
8oni%icacin de los Planes *eguladores.
(omogeneidad de /sos de suelo.
:istema de transporte 2redes de transporte? red $ial estructurante3.
Caracteri.acin socioeconmica de la poblacin.
Esta .oni%icacin preliminar ser4 posteriormente re%rendada con el cmulo de antecedentes contrastables
etractados de los diagnsticos? lo +ue constituir4 la .oni%icacin de%initi$a del modelo de transporte.
&. Darea 5< ;escripcin operacional del sistema de transporte.
Corresponde a la con6uncin de elementos +ue determinan el %uncionamiento de la red de transporte? $ale decir?
la in%raestructura $ial? el transporte pblico y pri$ado y la intensidad de uso del espacio $ial 2$olumen de %lu6o3.
#a descripcin de la %aceta operacional de la red de transporte permite obtener como resultado las caracter,sticas
de la o%erta de in%raestructura de transporte y la dimensin y comportamiento de la demanda? como condiciones
b4sicas para el desarrollo del Modelo de :ituacin Actual.
:e ordena en torno a la de%inicin de la red de transporte en tres in$entarios b4sicos< ;e%inicin de la red de
transporte? catastro del transporte pblico y catastro de la in%raestructura $ial.
i. ;e%inicin de la red del sistema de transportes 2:ubtarea 5A13.
Con%eccin de la red $ial de re%erencia? sobre la cu4l se calibrar4 el modelo de transporte. !n$olucra la de%inicin
de la 6erar+u,a $ial y de las caracter,sticas operacionales? $ale decir? sentidos de tr4nsito? caracter,sticas de las
intersecciones? etc.
Con%orma parte de los antecedentes re+ueridos para el desarrollo de esta subtarea la eistencia de una
representacin cartogr4%ica base del territorio correspondiente al 4rea de in%luencia? escala y georre%erenciacin
conocidas.
El resultado es un gra%o topolgico? con%ormado por arcos y nodos correctamente geore%erenciados dentro de un
sistema coordenado correspondiente con la base aero%otogram0trica? +ue representa el Espacio Iial /rbano? al
+ue se asocia una capacidad y una dimensin de determinada.
ii. Catastro de transporte pblico 2:ubtarea 5A&3.
*ecopilacin de los antecedentes sobre tipo de transporte disponible 2calidad3? capacidad de uso? ni$el de
cobertura? recorridos y tari%as del sistema de transporte pblico.
:e re$isar4n paralelamente los principales con%lictos deri$ados de la operacin del sistema de transporte pblico
en el espacio $ial.
Como resultado se espera obtener un diagnstico del %uncionamiento del sistema de transporte pblico?
detectando dis%unciones y con%lictos en relacin con el transporte pri$ado? la capacidad $ial y su ni$el de
ser$icio.
!nteresa %inalmente? y m4s all4 de las consideraciones de mercado? @acer un 6uicio ob6eti$o de su cobertura y
capacidad de ser$icio? y como esto se relaciona con las principales %uentes de demanda.
iii. Catastro de in%raestructura $ial 2:ubtarea 5A)3.
:obre la base de la de%inicin de la red se procede a su clasi%icacin? desde el punto de $ista %,sico y operacional.
Comprende un in$entario de la red $ial estructurante orientada a determinar la capacidad e%ecti$a de uso? el tipo
de super%icie de rodado? condiciones de tra.ado geom0trico y principales con%lictos $iales.
#a recopilacin de antecedentes se desarrollar4 sobre la base de monogra%,as reali.adas en terreno? de acuerdo a
par4metros de%inidos espec,%icamente por los instructi$os de transporte.
). Darea C< Caracteri.acin de la demanda.
El diagnstico de la demanda permite eplicar las distintas $ariables asociadas a la dimensin socioeconmica?
desagregada a ni$el de @ogar? y paralelamente establecer y predecir las decisiones de los usuarios respecto a la
generacin? distribucin y particin modal de los $ia6es. Dal como se puede obser$ar? los usuarios tienen
comportamientos di$ersos respectos de los $ia6es? por lo +ue resulta necesario categori.ar? $ale decir agrupar o
estrati%icar? la demanda sobre la base de una metodolog,a simpli%icada +ue considere instrumentos estad,sticos de
recoleccin de datos.
88
#a aplicacin de modelos de simulacin re+uiere su calibracin pre$ia a partir de in%ormacin estad,sticamente
$alidada. El tipo? cantidad y calidad de la in%ormacin necesaria $endr4 determinada por cada modelo. En el caso
particular de los modelos de demanda? la in%ormacin para calibrar y $alidar presenta grandes incon$enientes
desde el punto de $ista de la comple6idad y di%icultad de obtencin de datos. Para e$itarlos se @an desarrollado
dos instrumentos +ue se detallan a continuacin<
An4lisis :ociodemogr4%ico D:ubtarea (..E.
El an4lisis sociodemogr4%ico constituye una de las tareas complementarias al desarrollo de las encuestas de
demanda y al calculo de %actores de correccin en el procesamiento de las mismas. Este a6uste in$olucra la
correccin en base a los siguientes resultados<
(orreccin por tama9os de 'ogar DElemento (..C.E.
:e origina ante la necesidad de corregir en la encuesta a @ogares las distorsiones deri$adas de la sobreestimacin
de @ogares de los @ogares con muc@os miembros y la subestimacin en los @ogares de menos tama7o. Para
corregir este tipo de errores muestrales se compara la distribucin de @ogares de la muestra con la de poblacin
etractada del Censo de Poblacin y Ii$ienda? y se a6usta la primera de acuerdo a las di%erencias.
(orreccin sociodemogr!fica DElemento (..C0E.
Diene por ob6eto asegurar +ue la distribucin de las $ariables de seo y edad sea la misma en la muestra y en la
poblacin. A partir del procedimiento anterior se aplica un %actor de correccin +ue? en este caso? corresponde a
la ra.n entre los porcenta6es de personas segn una estrati%icacin por seo y edad en cada .ona? en la
poblacin 2datos !NE3 y en el estudio origenAdestino respecti$amente.
i$. Encuesta a @ogares 2:ubtarea C.&3.
#a caracter,stica m4s rele$ante del usuario es su ni$el econmico? puesto +ue este determina comportamientos
en la generacin de $ia6es y las tasas de motori.acin respecti$as. Entre los indicadores rele$antes +ue permiten
determinar la estrati%icacin socioeconmica se encuentra el ingreso del grupo %amiliar? las condiciones de
$i$ienda o distintos cruces de categor,as etractadas de los censos de Poblacin y Ii$ienda.
Pre$io a la aplicacin de instrumentos estad,sticos +ue permitan contrastar emp,ricamente los datos? se re$isan
los antecedentes de censos de poblacin y $i$ienda? encuestas de caracteri.acin socioeconmicas desarrolladas
por los estamentos t0cnicos de los distintos ni$eles subnacionales. En este conteto? el cruce de $ariables de la
in%ormacin de las bases de datos de los distintos censos de poblacin representa una base de in%ormacin de
in$aluable calidad a la @ora de representar o desarrollar selecciones para la aplicacin de encuestas.
Eisten $ariados procedimientos +ue permiten arribar a una caracteri.acin socioeconmica? cada uno con
distintas %uentes de in%ormacin. El modo m4s utili.ado en los planes de transporte es la encuesta a @ogares.
#a encuesta a @ogares est4 destinada a recolectar in%ormacin +ue permita calibrar los modelos de generacin de
$ia6es y particin modal? a partir del cruce de $ariables de ingreso %amiliar con la posesin de autom$il. Para la
determinacin del tama7o y seleccin de casos de la muestra se aplican di%erentes procedimientos +ue dependen
de las caracter,sticas del territorio en cuestin.
$. Encuesta >rigen R destino 2:ubtarea C.)3.
El comportamiento de los usuarios puede presentar di%erencias signi%icati$as dependiendo del moti$o del $ia6e y
0ste? a su $e.? puede presentar $ariaciones dependiendo de los per,odos de an4lisis. #os propsitos de $ia6es son
utili.ados en los subAmodelos de particin modal y de distribucin del modelo secuencial de transporte. El
instrumento m4s utili.ado para la obtencin de in%ormacin de demanda en los modelos de transporte son las
Encuestas >rigen y ;estinos 2E>;3 aplicada en @ogares.
4. Darea ;< ;iagnstico de la %aceta /rbana.
Compila los estudios de base del diagnstico urbano territorial? a partir del cu4l se %ormular4n los escenarios de
desarrollo urbano. El diagnstico de las distintas %acetas urbanas comprende dos grandes subtareas +ue permiten
representar dos aspectos del comportamiento de la o%erta de suelo urbanoE en primer lugar? el an4lisis del Modelo
Dopogr4%ico geore%erenciado MD- y? en segundo lugar? la caracteri.acin del proceso de locali.acin y usos de
suelo.
AuenteB =A+C/@=>A=, .777
Identificacin de los dominios ambientales en las tareas de la planificacin
#a identi%icacin de los ;A necesita? como ya se @a comentado? de dos pasos pre$ios<
Primero? una completa caracteri.acin y an4lisis de las tareas de la plani%icacin? ya
anali.ada? y segundo? una identi%icacin de los principales $alores ambientales asociados a la
misma? es decir? los sesgos ambientales? aspecto tambi0n comentado. Pueda entonces reali.ar
la labor anal,tica de cruce ente ambos instrumentos y deri$ar los ;A espec,%icos del proceso
de %ormulacin de la PPP.
8"
El criterio +ue determina si eiste una posibilidad de producir un sesgo o no y? por lo tanto?
+ue determina la eistencia o no de un ;A signi%icati$o es sub6eti$o? tal y como ocurre con la
de%inicin de impacto ambiental? y ser4 el plani%icador? en primer lugar? el +ue tendr4 la
obligacin de reali.ar la $aloracin sobre dic@a importancia. Este criterio es til para centrar
sus es%uer.os ya +ue? aun+ue muc@os elementos puedan gestionarse de manera di$ersa RRes
decir? tienen opcionesRR? slo en algunos casos la eleccin de la gestin del elemento pueden
ser causa de e%ectos ambientales signi%icati$amente distintos. ;espu0s? ser4 el e$aluador
ambiental el +ue re$ise esta identi%icacin.
A continuacin se recoge? igualmente en base a la eperiencia de la plani%icacin del
transporte urbano en :antiago de C@ile? una identi%icacin de los ;A por tareas de la
plani%icacin.
Eje!plo ilstrativo de la identificacin de los do!inios a!bientales
Este cap,tulo desarrolla una identi%icacin de los dominios ambientales siguiendo el e6emplo
de la plani%icacin del transporte urbano en :antiago de C@ile. Partiendo de cada una de las
etapas de la plani%icacin y de los elementos +ue las componen se @an identi%icado los
%actores ambientales? los dominios en los +ue 0stos se clasi%ican y los sesgos ambientales +ue
pueden producir.
#as tablas +ue siguen recogen por columnas? en primer lugar? el ;A identi%icado para una
tarea espec,%ica de la plani%icacin. En segundo lugar? caracteri.a el tipo de ;A +ue se trata?
es decir? el elemento dentro de la operati$idad in%ormacional de la tarea +ue da lugar al
posible sesgo. B? %inalmente? recoge el tipo de sesgo ambiental +ue se puede producir en ese
dominio.
As,? por e6emplo? en la subtarea CA)? GEncuesta origen y destinoH? se @a identi%icado el ;A
Gnecesidad de incorporar en la encuesta origenRdestino $ariables +ue @ablen de los deseos de
la poblacin? de su capacidad de adaptacin a otros medios de transporte alternati$o? las
+ue6as +ue tiene con respecto del sistema actual? y no slo por los comportamientos actualesH.
Este ;A se @a considerado un dominio del tipo in%ormacin? pues tiene +ue $er con la
in%ormacin con la cu4l se elabora el plan y puede inducir la aparicin de un sesgo por
in%ra$aloracin de soluciones no con$encionales.
A continuacin se presenta un tabla con los nombres de los sesgos abre$iados? tal y como
aparecen en la tabla de e$aluacin de las etapas de la plani%icacin. A su lado aparecen los
nombres completos de estos sesgos.
"'
LISTA DE SESGOS
N:(;,E5 A;,E7IA":5 N:(;,E5 &:(PLE3:5
()) :'etivos amientales Infravaloracin de o'etivos amientales # de sus normas legales
(F) "emanda Inadecuada estimacin de la demanda de servicios de transporte
(G) Infraestructura Inadecuado dimensionamiento de las infraestructuras de
transporte
(O) ,ecurso Infravaloracin recursos necesarios # sorevaloracin de los
recursos disponiles
(1) 7ariales amientales Infravaloracin de la variale amiental
(P) 5oluciones convencionales Estimacin inadecuada de la capacidad de las soluciones
convencionales para dar cuenta de los prolemas del transporte
(0) 5oluciones landas Infravaloracin de la capacidad de soluciones no convencionales
o landas para dar cuenta de los prolemas del transporte,
carencia de otros modelos de transporte urano
(/) Incertidumre Infravaloracin de la incertidumre asociada a la planificacin
estrat4gica, olvido de efectos sin4rgicos # de efectos amientales
indirectos
(*) "iscrecionalidad "iscrecionalidad en formulacin de pol.ticas
()+)Participacin Escasa participacin de organismos amientales # grupos de
inter4s
())) 5uordinacin Ausencia de suordinacin de las medidas con riesgo de provocar
impactos amientales a la implementacin de medidas correctoras o de
minimizacin que las acompa=an!
PRIMERA ETAPA FORMULACIN DE OB'ETIVOS ESTRATGICOS DE PLANIFICACIN
Se requiere la incorporacin e lo! o"#e$i%o! a&"ien$ale! a la plani'icacin( inclu)eno *!$o! en el
con#un$o e o"#e$i%o! e!$a"lecio!( ae&+! e la nece!aria in$rouccin a la! !olucione! e!$ra$*,ica! al
$ran!por$e-
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Incorporacin de o'etivos amientales de otras
planificaciones, #a sean 4stas sectoriales o
directamente amientales, de manera e$pl.cita #
con la necesaria concrecin! "estacan, por su
importante relacin con el transporte, aquellos
o'etivos incluidos en los planes uran.sticos!
:'etivo ()) :'etivos amientales
Introduccin de modelos de sosteniilidad del
transporte como alternativa macro, que permitir.an
unos o'etivos amientales ms e$igentes!
Informacin (0) 5oluciones landas
3ransparencia en los o'etivos que conducen la
pol.tica, realizando un proceso de decisin
suficientemente documentado!
Procedimiento (*) "iscrecionalidad
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Estalecimiento de un deate p%lico sore los
o'etivos, introduciendo en 4ste a las
administraciones amientales!
Procedimiento ()+) Participacin
"1
SEGUNDA ETAPA ANLISIS DEL SISTEMA DE TRANSPORTE EN EL CONTE&TO URBANO.
Incorporacin e in'or&acin a&"ien$al en e!$a $area e an+li!i! e la !i$uacin ac$ual
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Tarea A& /efinicin del Area de Estudio y 1onificacin
Eustificacin de la eleccin de laAs varialeAs en
las que se asa la zonificacin!
(4todo (*) "iscrecionalidad
Incorporacin de fuentes de datos actualizadas! Informacin (O) ,ecurso
Tarea !& /escripcin operacional del sistema de transporte
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area B-. De'inicin e la re e $ran!por$e!
Inclusin de los modos landos en la definicin
de la red de transporte!
"efinicin,
Informacin
(0) 5oluciones landas
Su"$area B-/ Ca$a!$ro e $ran!por$e p0"lico
&omproar si la informacin que parece en esta
tarea es seme'ante a la del modelo de simulacin
de la contaminacin, en cuanto al n%mero de
ve2.culos, edad, emisiones! Inclusin de
informacin sore el cumplimiento # caducidad de
los contratos de licitacin8
Informacin (1) 7ariales amientales
&onstruccin de un 5istema de Informacin
Amiental (5IA), en el que se constru#a una ase
de datos que alimente al proceso de planificacin!
Que sirva de fuente de datos para desarrollar las
tareas siguientes, inclu#endo variales comoI
nivel de congestin, niveles de ruido, de
2aitailidad8
Procedimiento (1) 7ariales amientales
Su"$area B-1 Ca$a!$ro e In'rae!$ruc$ura %ial
Inclusin en el catastro de aquellos modos de
transporte que estn siendo usados en el viario
actual!
Informacin (G) Infraestructura
Inclusin de variales amientales de estado,
relacionadas con las v.as e$istentes, para
complementar la informacin del catastro!
7ariale (G) Infraestructura
&omproar si la informacin que parece en esta
tarea es seme'ante a la del modelo de simulacin
de la contaminacin, en cuanto a la
infraestructura vialI tipo de las v.as, clase, estado,
prolemas amientales relacionados8
Informacin (1) 7ariales amientales
Tarea C& Caracteri0acin de la /emanda
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area C2. An+li!i! !ocio2e&o,r+'ico
&omproacin de la estimacin de la demanda! Informacin (F) "emanda
Los datos generados por la encuesta de 2ogares
son corregidos por estad.sticas propias del INE,
con el que se dee estalecer una l.nea de
consulta
Procedimiento (F) "emanda
7alidacin de la metodolog.a desarrollada por
e$pertos en estad.stica polacional!
(4todo (F) "emanda
Su"$area C2/3 Encue!$a a 4o,are!
7alidacin de la metodolog.a desarrollada por (4todo (F) "emanda
"&
e$pertos en estad.stica polacional!
Su"$area C21 Encue!$a ori,en ) e!$ino
Es necesario investigar sore los deseos de la
polacin, la adaptacin a otros medios de
transporte alternativo, las que'as,8 # no slo por
los comportamientos actuales!
Informa (0) 5oluciones landas
7alidacin de la metodolog.a desarrollada por
e$pertos en estad.stica polacional!
(4todo (F) "emanda
&omproacin de la consistencia con las
variales de demanda utilizadas en los modelos
posteriores de contaminacin!
7ariale (1) 7ariales amientales
Tarea /( /ia#nstico de la faceta 2rbana
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area D-. An+li!i! e locali5acin e ac$i%iae!
Elemento "!)6) Estudio de densidades
Elemento "!)6F &aracterizacin de usos de suelo
,ealizacin de un diagnstico de la ciudad de
carcter propositivo, de acuerdo a o'etivos de
sosteniilidad, que posteriormente permita
evaluar las alternativas que se planteen!
:'etivo ()) :'etivos amientales
Bsos del suelo e$istentes
"ise=o adecuado de la muestra # del m4todo de
elevacin de los datos muestrales resultantes!
Informacin (F) "emanda
Incorporacin de los usos amientales del suelo! :'etivo (1) 7ariales amientales
Empleo de metodolog.as e$istentes para el
mane'o de la incertidumre, como los anlisis de
sensiilidad, #a que la caracterizacin del uso
futuro del suelo es una informacin incierta, # de
esta forma poder ofrecer la informacin de forma
adecuada para la toma de decisin!
(etodolog.a (/) Incertidumre
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Bsos de suelo tendencial
"eido a la comple'idad del mercado inmoiliario,
incorporacin de e$pertos en la comprensin
terica detrs de los mercados inmoiliarios, del
mercado inmoiliario de 5antiago en particular, #
de la incertidumre in2erente a 4ste!
(4todo, (F) "emanda
,ealizacin de un anlisis del mercado
inmoiliario de 5antiago!
(4todo (F) "emanda
Inclusin de metodolog.as que a#uden a la
gestin de informacin incierta del mercado
inmoiliario, para ofrecer informacin adecuada
para la toma de decisin!
(4todo (/) Incertidumre
Elemento "! )6G &lculo del .ndice de localizacin
Incorporacin en la clasificacin de usos de la
tipolog.a amiental!
7ariale (1) 7ariales amientales
Su"$area D-/3 Moelo $opo,r+'ico ,eore'erenciao
Elemento "! F6) ,epresentacin 9eomorfolgica
Incorporacin de las variales amientales al
modelo con la me'or t4cnica disponile!
7ariale (O) ,ecurso
")
Incorporacin de informacin actualizada! Informacin (O) ,ecurso
Incorporacin de la informacin amiental del
5IA!
Procedimiento (O) ,ecurso
Elemento "! F6) Inventario de equipamiento urano
Inclusin de la informacin del inventario de
equipamiento en el 5IA!
Procedimiento (F) "emanda
TERCERA ETAPAB FORMULACIN DE ESCENARIOS DE DESARROLLO
Tarea E& Proyeccin tendencial de la oferta del sistema de transporte(
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area E-. Pol6$ica! e $ran!por$e
&onsulta a todas las administraciones, para
conocer los planes previstos
Procedimiento (G) Infraestructuras
Inclusin de los informes amiental incluidos en
los planes previstos!
Informacin (1) 7ariales amientales
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Incorporacin de la informacin de los pro#ectos
en el 5IA, que permita una me'or pro#eccin de
las variales que este sistema de informacin
incorpora, como e'emploI
)! Estimacin de las situaciones de riesgo
asociadas a accidentes # su potencial
incremento como fruto de los incrementos
eventuales en la oferta vial!
F! Impacto de la friccin usos de suelo #
transporte (aspectos paisa'.sticos deterioro
urano)!
(4todo (1) 7ariales amientales
Su"$area E-/ Re,ulacione! ur"ana! %i,en$e!
Inclusin de los condicionantes amientales de las
regulaciones uranas vigentes!
Informacin (1) 7ariales amientales
Tarea +& /emanda proyectada
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area F-. Pro)eccione! e creci&ien$o ) i!$ri"ucin e la po"lacin
7alidacin de la metodolog.a desarrollada por
e$pertos en estad.stica polacional!
(4todo (F) "emanda
Su"$area F-/ Pro)eccione! !ocioecon&ica!
Estimacin de la demanda futura a partir deI el
conocimiento terico, el conocimiento de la
realidad del transporte en 5antiago # la
incertidumre de estas estimaciones,
(incorporando aspectos como la demanda
inducida)!
(4todo (F) "emanda
Incorporacin de informacin adecuada sore las
variales e$plicativas, que definen el modelo
terico, en la estimacin de la demanda futura!
(4todo (F) "emanda
Su"$area F-1 Pro)eccin e $a!a! e &o$ori5acin
,ecopilacin de informacin sore las
posiilidades de crecimiento de la demanda de
transporte no motorizada!
Informacin (1) 7ariales amientales
,ecopilacin de informacin sore el uso, no slo Informacin (G) Infraestructura
"4
sore la tenencia de ve2.culos!
Inclusin en el modelo, los diferentes tipos de
demanda seg%n modo de transporte!
7ariale! (1) 7ariales amientales
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
La informacin recogida dee ser consistente con
la que contiene el 5IA!
7ariale (1) 7ariales amientales
Tarea 3 +ormulacin de escenarios de desarrollo urbano
Su"$area G-. Pro)eccione! e locali5acin ) con!u&o e !uelo
La! pro)eccione! no e"en !o"re!$i&ar la e&ana e !uelo( al con!ierar el recur!o !uelo co&o
li&i$ao( $an$o cuan$i$a$i%a&en$e co&o cu+li$a$i%a&en$e( por !u capacia 'ini$a para $olerar i&pac$o!
e7$erno!-
Ele&en$o G-.2. De'inicione! &e$ool,ica! ) !upue!$o! "+!ico!
&onsideracin de los o'etivos amientales en los
escenarios!
:'etivo ()) :'etivos amientales
&onsideracin de las variales amientales para
la definicin de los escenarios, inclu#4ndolas
como factores de restriccin de la capacidad
viaria!
7ariale (1) 7ariales amientales
Participacin de las administraciones en el &omit4
de Bsos del 5uelo, en el de Infraestructuras # en
la definicin de los escenarios de localizacin!
Procedimiento ()+) participacin
La construccin de un escenario de desarrollo
sostenile del transporte, la ure # el medio
amiente, como modelo! Que sirva como
referencia en la tarea de formulacin # valoracin
de alternativas!
(4todo ()+) participacin
Impulso de un sistema de participacin durante la
construccin de esta imagen modelo!
Procedimiento ()+) participacin
Elemento 9!)6G "efinicin # caracterizacin de las actividades para el escenario # cortes temporales
(demanda potencial)
Estimacin de la demanda, a'ustada a los
escenarios ms proales # no a aquellos que
supongan una posile m$ima demanda!
(4todo (F) "emanda
&onsideracin de la incertidumre de la
informacin sore la demanda localizada de suelo,
utilizndose las 2erramientas que e$isten para el
tratamiento de la informacin incierta!
Informacin (/) Incertidumre
Elemento 9!)6O "efinicin # caracterizacin de las actividades para el escenario # cortes temporales
(oferta potencial)
&onsideracin del espacio urano como un
recurso limitado!
"efinicin (O) ,ecurso
Incorporacin al anlisis de informacin amiental
sore las reas sensiles o saturadas!
Informacin (1) 7ariales amientales!
,evisin de los m4todos usados para 2acer
efectivo el anlisis de la oferta, incorporando al
modelo, por medio de las variales amientales, la
informacin amiental!
(4todo #
variale
(1) 7ariales amientales!
"=
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Bso de metodolog.as que tratan la incertidumre,
que permiten ofrecer ms informacin al decisor
en la localizacin de las actividades, #a que esta
tarea dee realizarse a partir de informacin
incierta, Ral igual ocurre con la informacin sore
la demanda potencial de sueloR!
Informacin (/) Incertidumre!
Elemento 9!)61 Priorizacin de zonas para localizacin de actividades
Inclusin de variales amientales en los
escenarios de desarrollo!
7ariale (1) 7ariales amientales
Incorporacin de restricciones # de o'etivos
amientales en la priorizacin de las zonas!
:'etivo (1) 7ariales amientales
Inclusin en el proceso de localizacin del modelo
o'etivo de las relaciones entre ciudad transporte #
medio amiente!
(4todo (1) 7ariales amientales
La inclusin de organismos amientales, en el
comit4 de usos del suelo # en el de infraestructura!
Procedimiento ()+) participacin
CUARTA ETAPAB MODELACIN DE LA SITUACIN E&ISTENTE
Tarea "& 4odelacin de la situacin actual
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area 8-9 Di!e:o el &oelo
Btilizacin de una escala en el dise=o del modelo
que permitan dar cuenta, tami4n, de los nudos #
vectores de trfico secundarios! Que permita
recoger de manera adecuada sus prolemas # las
soluciones, R efectos indirectos, aparcamiento,
demanda inducida8R!
(4todo
(F) "emanda,
(G) Infraestructuras,
(0) 5oluciones landas,
(/) Incertidumre
Incorporacin de las variales # restricciones
amientales en el modelo, recogidas en las
anteriores tareas, para acotar las soluciones
viales!
7ariale
(1) 7ariales amientales,
()) :'etivos amientales
&ontando con los anteriores factores amientales,
una adecuada escala # la incorporacin de las
variales amientales, incorporar las alternativas
landas!
(4todo #
variale
(0) alternativas landas
Bna suficiente comple'idad estructural de los
parmetros que definen el modelo, siendo
susceptile incorporar las variaciones en los
comportamientos sociales!
(4todo (/) Incertidumre
,econocimiento # transparencia de la
incertidumre en el modelo, reconociendo sus
deilidades e insuficiencias, comoI v.as no
consideradas, dificultad para tratar con modos de
transporte no tradicionales!!!
Informacin (*) "iscrecionalidad
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Acompa=ar una evaluacin de los aspectos que el
modelo no puede gestionar, 'unto a la tarea P!
Informacin ()) :'etivos amientales
"1
&omparacin de los resultados del modelo en
cada uno de los escenarios con el modelo de
ciudad transporte # medio amiente, # derivar un
diagnstico!
(4todo ()) :'etivos amientales
(odelo de generacin de via'es
3ratamiento adecuado de los datos generados,
deido a una fiailidad parcial del propio modelo!
Informacin (F) "emanda
(odelo de distriucin
3ratamiento adecuado de los datos generados,
deido a una fiailidad parcial del propio modelo!
Informacin (F) "emanda
(odelo de particin modal
3ratamiento adecuado de los datos generados,
deido a una fiailidad parcial del propio modelo!
Informacin (F) "emanda
(odelo de asignacin
3ratamiento adecuado de los datos generados,
deido a una fiailidad parcial del propio modelo!
Informacin (F) "emanda
Su"$area 8-. Meicione! e $r+n!i$o
3ratamiento adecuado de los datos generados,
deido a una informacin incierta del propio
modelo!
Informacin (F) "emanda
Su"$area 8-/ De'inicin e perioo! e an+li!i!
Su"$area 8-1 Cali"racin e lo! &oelo!
Su"$area 8-;3 Repre!en$acin &oelo e !i$uacin ac$ual )
pro)ec$aa- <MSA= <MSP=
HUINTA ETAPAB FORMULACIN DE ALTERNATIVAS ESTRATGICAS
Tarea I 3eneracin de ideas de predise5o
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area I- . For&ulacin e al$erna$i%a!
Inclusin de los o'etivos amientales dentro de
los utilizados para la identificacin de alternativas!
:'etivo (1) 7ariales amientales
A partir de la incorporacin del factor anterior,
incorporacin de la formulacin de alternativas
landas dentro de la generacin de ideas!
Procedimiento (0) 5oluciones landas
&2equeo de la e$istencia de estudios previos, que
permitan validar las alternativas landas!
Informacin (0) 5oluciones landas
3ransparencia en el momento de formulacin de
alternativas!
Procedimiento (*) "iscrecionalidad
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Estalecimiento de un procedimiento de
participacin de las autoridades amientales en la
formulacin de alternativas!
Procedimiento ()+) Participacin
7aloracin de las allternativas 'unto con las
medidas amientales que las acompa=en,
e$plicitando cul ser el procedimiento para que
las medidas amientales sean finalmente
realizadas!
(4todo ())) 5uordinacin
Su"$area I-/ >aloracin e la! al$erna$i%a!
&onsideracin de la incertidumre en la
caracterizacin de los criterios de eleccin de las
Informacin (/) Incertidumre
"7
alternativas!
&onsideracin de una metodolog.a de valoracin
que permita incorporar la incertidumre!
(4todo (/) Incertidumre
E$plicacin del m4todo de valoracin de
alternativas, inclu#4ndose, en su caso, las
consultas e$ternas!
(4todo (*) "iscrecionalidad
Participacin p%lica, de organismos o
organizaciones no directamente relacionados con
alternativas convencionales, como los colectivos
de modos de transporte no convencionales8
Procedimiento ()+) Participacin
Tarea 6 Condicionantes de dise5o
F-36+* A5,.146-/ D+5.4.+ S1>;+>
Incorporacin de los condicionantes amientales
al resto, incorporando las medidas # los o'etivos
amientales #a aproados!
(4todo # :'etivo ()) :'etivos amientales
Tarea 7 Criterios de pro#ramacin de inversiones
D+5.4+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Incorporacin de medidas amientales correctoras
'unto con aquellas medidas a las que acompa=en!
(4todo ())) 5uordinacin
Tarea L Criterios de eternali0acin de costos del sistema de transporte
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
5upeditacin de las concesiones a los inversores
privados a requerimientos o medidas amientales
que se consideren necesarias!
Procedimiento ())) 5uordinacin
La! $area! !i,uien$e!( M( N ) O e"en incluir un proce!o e ien$i'icacin( %aloracin ) !eleccin e
al$erna$i%a!( con la inclu!in e lo! rie!,o! a&"ien$ale!- E!$e 'ac$or a&"ien$al( por !u e!pecial
i&por$ancia( !e le 4a pre!$ao una i&por$an$e a$encin en la &e$oolo,6a propue!$a( por lo que $oo! lo!
pun$o! que all6 !e e'inen no !e repi$en en la! !i,uien$e! $area!-
Tarea 4 /efinicin de alternativas estrat%#icas
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
Su"$area M-. In'rae!$ruc$ura requeria por al$erna$i%a
Su"$area M-/ De'inicin e lo! &on$o! e in%er!in
El clculo del monto de la inversin, por su
especial importancia en la aproacin de la
alternativa, se realiza tal # como indica la ciencia
econmica en el caso de ienes de carcter
social!
(4todo (O) ,ecurso
Su"$area M-1 Pro,ra&acin e in%er!ione!
SE&TA ETAPAB EVALUACIN DE FACTIBILIDAD DEL PLAN
Tarea N Evaluacin social costo)beneficio
Su"$area N-.3 De$er&inacin e co!$o! e $ie&po e %ia#e
Su"$area N-/3 De$er&inacin e co!$o! operacionale!
Tarea O Evaluacin de la capacidad de #estin
Su"$area O-. Capacia 'inanciera
Su"$area O-/ Capacia a&ini!$ra$i%a ) e ,e!$in-
"8
SPTIMA ETAPAB ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE TRANSPORTE
Tarea P +ormulacin de pol$ticas de transporte
D+5.4+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
E7i!$e un claro pro"le&a e procei&ien$o e!$a
$area !e !i$0a en 0l$i&o lu,ar ) por ene !u
i&por$ancia( !e!,ano en ,ran &eia la
plani'icacin( ) en con!ecuencia el ia,n!$ico-
De!e el pun$o e %i!$a e la EAEA e!$a $area
e"e !er aelan$aa en el proce!o e
plani'icacin( o$+nola e lo! con$enio! )
recur!o! nece!ario! ao !u alcance-
E!$a $area quear6a e&pla5aa en$re la cuar$a )
quin$a e$apa-
(4todo (*) "iscrecionalidad
Incorporacin de un proceso racional # evaluale
de identificacin, valoracin # seleccin de las
alternativas estrat4gicas!
(En este caso repetir lo dic2o a principio de las
tareas (, N # :, este factor amiental est
recogido de manera e$tensa en la metodolog.a)
(4todo (*) "iscrecionalidad
Apertura de un proceso de deate sore las
relaciones ciudad transporte # medio amiente #
su imagen o'etivo!
Procedimiento ()+) Participacin
D+5.4.+ A5,.146-/ T.7+ S1>;+>
7aloracin de las alternativas con respecto a esta
imagen o'etivo!
(4todo (*) "iscrecionalidad
&onsideracin sist4mica de los efectos negativos
de las alternativas convencionales, dada la inercia
de sorestimar las soluciones ofrecidas por 4stas!
Informacin (P) 5oluciones convencionales
Proceso de informacin e investigacin sore la
factiilidad de las soluciones no convencionales,
que por diversas causas, no estn consolidadas
dentro del con'unto de soluciones 2aitualmente
utilizadas, e incorporacin de estas alternativas
estrat4gicas al proceso de decisin!
"entro de estas soluciones no convencionales se
inclu#en, por e'emplo, los modos de transporte no
motorizados u otras medidas normativas
(inspecciones oligatorias de ve2.culos o
e$igencias en la calidad de los comustiles
utilizados)!
Informacin (0) 5oluciones landas
Bso de metodolog.a que permita considerar la
informacin con su grado de certeza relativo!
(4todo (/) Incertidumre
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
La Clasificacin funcional del proceso de toma de decisiones
Asegurar +ue el proceso de toma de decisiones en la plani%icacin discurra por los caminos
ptimos no resulta %4cil? debido %undamentalmente a la serie de particularidades +ue 0sta
presenta y +ue es preciso identi%icar para poder gestionar adecuadamente.
#a toma de decisiones en la plani%icacin es de una gran comple6idad? determinada en primer
lugar por el alto grado de interdependencia entre las distintas decisiones +ue se toman durante
el proceso plani%icador en distintos momentos en el tiempo? en el marco de distintas tareas de
la plani%icacin y? a $eces? en distintos 4mbitos geogr4%icos 2regional? local? etc.3.
""
#as decisiones en la plani%icacin muestran en su con6unto? por lo tanto? un alto grado de
dependencia mutua +ue se mani%iesta en el tiempo? en el espacio y en los contenidos. Esta
interdependencia es? adem4s? en muc@os casos recurrenteE es decir? a menudo no es su%iciente
conocer la decisin pre$ia +ue a%ecta al momento actual de plani%icacin? pues es muy
probable +ue esa decisin pre$ia sea su6eto de modi%icaciones posteriores en %uncin de la
propia din4mica de e6ecucin de la plani%icacin y los nue$os conocimientos? ob6eti$os y
criterios +ue se $ayan ad+uiriendo.
Por otra parte? las decisiones? en el marco de cu4l+uier proceso de toma de decisin de una
PPP? presentan una gran $ariedad tipolgica. ;ependiendo de los ni$eles de plani%icacin en
los +ue se est0 traba6ando? el tipo de decisiones $ar,a notablemente. Algunas son decisiones de
gran trascendencia? relacionadas con las opciones de ob6eti$os +ue pretenden satis%acer las
pol,ticas y donde se consideran aspectos signi%icati$os y modelos relacionales de car4cter
muy general? por e6emplo entre transporteRciudadRmedio ambiente. En ni$eles m4s concretos?
correspondientes a momentos posteriores de la plani%icacin? las decisiones se re%ieren a
opciones espec,%icas para satis%acer necesidades concretas? por e6emplo? de despla.amiento?
descongestin? descontaminacin? etc.
Por otra parte? las decisiones no est4n necesariamente ubicadas en un momento o tarea
espec,%ica del proceso de decisin. #as decisiones se arrastran de tarea en tarea? resultando
di%,cil identi%icar cada uno de los momentos signi%icati$os del proceso en su con6unto. As, por
e6emplo? en el caso del transporte urbano? el con6unto de decisiones +ue conducen a la
de%inicin de las in%raestructuras b4sicas del plan se $an adoptando en distintos momentos de
la plani%icacin? los cu4les condicionan esa solucin %inal a tra$0s de procesos de gestin de
in%ormacin o a tra$0s de decisiones pre$ias de menor entidad.
En su con6unto? las decisiones en plani%icacin tienden a %ormar grupos de elementos
%uertemente relacionados? resultando a $eces di%,cil aislarlas n,tidamente en su conteto. Estas
caracter,sticas de la plani%icacin y la toma de decisiones @acen +ue su optimi.acin no
resulte una tarea sencilla. Es preciso? en primer lugar? sistemati.ar en lo posible el proceso de
toma de decisiones? identi%icando sus @itos o decisiones %undamentales? y abordar 0stas
mediante un procedimiento de seleccin de alternati$as +ue sea integrador del con6unto de
ob6eti$os y criterios +ue se desean satis%acer.
Para poder dar cuenta de este ob6eti$o es preciso? al menos? lle$ar a cabo las siguientes tareas<
;escripcin %uncional del proceso de toma de decisiones +ue sistematice anal,ticamente la
comple6idad del mismo en todas sus dimensionesE
!denti%icacin de los nodos ambientalmente m4s signi%icati$os en el proceso de toma
decisiones? es decir? de a+uellos momentos de la toma de decisiones donde se debe aplicar
un proceso ptimo de %ormulacin? $aloracin y seleccin de alternati$asE
;e%inicin de la 6erar+u,a temporal y %uncional en la +ue se deben tomar las decisionesE
;e%inicin de la escala y 4mbito espacial adecuados para cada toma de decisionesE y
;e%inicin de un procedimiento de %ormulacin? caracteri.acin y seleccin de alternati$as
+ue? $alorando apropiadamente los riesgos ambientales de las mismas? no genere sesgos
ambientales negati$os en el proceso de seleccin.
A continuacin se considera con mayor detalle cada uno de estos aspectos.
.. ,escripcin funcional del proceso de toma de decisiones
;e la misma %orma +ue la clasi%icacin %uncional de tareas constituye la @erramienta
b4sica para poder anali.ar la inclusin del dominio ambiental en la plani%icacin? la
clasi%icacin %uncional del procesos de toma de decisiones constituye la base necesaria
para reali.ar un an4lisis e@austi$o del proceso de plani%icacin. Es el instrumento de
1''
partida y debe ser capa. de diseccionar el proceso en su totalidad para poner en
e$idencia cada una de sus partes? y %acilitar as, su posterior an4lisis.
Al reducir el proceso de decisin a unidades b4sicas? es %actible mane6ar la mltiple
comple6idad en el +ue est4 inserto 2interdependencia recurrente? $ariedad tipolgicaK3.
Esas unidades b4sicas deben contar? al menos? con una m,nima caracteri.acin +ue
permita identi%icar cada tipo de decisin y? por lo tanto? comprender las implicaciones
ambientales de la misma.
0. ,elimitacin de los nodos ambientalmente releantes del proceso de toma de decisiones
/sualmente el proceso de decisin parte del establecimiento de un ob6eti$o para el cu4l
eisten $arias $,as posibles de satis%accin. /na $e. seleccionada una de ellas? a
menudo 0sta debe concretarse o desarrollarse? eistiendo de nue$o $arias soluciones
alternati$as posibles para esta concrecin o desarrollo? y as, sucesi$amente @asta
%inali.ar con la propuesta de medidas o proyectos? la cu4l puede tambi0n presentar
soluciones alternati$as. Es decir? en t0rminos de plani%icacin? implantar un sistema de
$aloracin de alternati$as implica necesariamente encontrar un compromiso de
aplicacin selecti$a de dic@o sistema? pues no resulta posible someter cada una de las
alternati$as? y en cada m,nimo proceso de decisin? a un procedimiento %ormal de
e$aluacin de alternati$as. Esto es en particular rele$ante cuando se trata de e$aluar
ambientalmente cada una de ellas? pues en general la $aloracin ambiental supone la
necesidad de in$ertir muc@os recursos y tiempo para e$aluar $ariables? a menudo?
adem4s? escasamente documentadas.
Por esta ra.n? una de las primeras tareas debe consistir en identi%icar? del con6unto de
momentos de la plani%icacin en los cu4les se toman decisiones? a+uellos +ue por
ra.ones ambientales deben someterse a un proceso integral de $aloracin de
alternati$as. Esos nodos de decisin ambientalmente rele$antes constituir4n el 4mbito
de an4lisis particulari.ado de la $aloracin de alternati$a en la EAEA.
Esta clasi%icacin de los momentos de la toma de decisiones es pertinente para @acer
%actible cu4l+uier procedimiento de seguimiento y control de la e%icacia ambiental del
proceso de decisin en su con6unto.
1. ,efinicin de la %erarqua temporal del proceso de toma de decisiones
#a comple6idad del proceso de plani%icacin re+uiere +ue las decisiones se a6usten a
determinado orden 6er4r+uico? de tal %orma +ue no distorsionen la seleccin de alternati$as en
otros momentos de la plani%icacin. Es preciso de%inir el orden lgico +ue debe seguir el
proceso de toma de decisiones? en particular el incorporado a los nodos ambientales? para +ue
alteraciones en ese orden no pasen inad$ertidas? e$itando generar as, mayores riesgos. Estas
6erar+u,as deben ser funcionales Fdecisiones +ue deben ser adoptadas unas antes +ue otrasF
y espaciales RRe.g. estrategias de transporte nacional o regional +ue condicionen las de
car4cter localRR.
En los procesos de toma de decisiones de ni$eles sucesi$os? las decisiones de orden superior
deben ser consideradas como entradas +ue ya son ptimas en s, mismas Fsuponiendo +ue
@ayan incorporado los mismos criterios de EAEAF y se incorporan como una restriccin +ue
se espera +ue sea? en consecuencia? ptima.
#os resultados de la optimi.acin pueden ser completamente distintos si las decisiones de
orden superior entran como restricciones o? si por el contrario? simplemente no se toman en
cuenta por un des%ase temporal en el proceso de toma de decisiones? o por su %alta de
integracin.
1'1
2. ,efinicin de la escala # !mbito espacial adecuados para cada toma de decisiones
;esde una perspecti$a de los sesgos ambientales no es irrele$ante el 4mbito espacial para el
cu4l se toman decisiones. ;eterminadas decisiones se pueden tomar para un 4mbito espacial
amplio RRe.g. la ciudad en su con6untoF y las alternati$as posibles no presentar di%erencias
signi%icati$as de riesgo ambiental dada la @omogeneidad ambiental del territorio. Pero en
otros casos? por e6emplo al $alorar la importancia en el incremento del nmero de $e@,culos?
la distribucin .onal puede resultar %undamental teniendo en cuenta las distintas condiciones
ambientales en distintas .onas de la ciudad Fcentro y 4reas residencialesF. El ni$el de
desagregacin espacial necesario depende en gran medida de las caracter,sticas ambientales
del territorio? de su @omogeneidad respecto a determinadas $ariables ambientales o? a la
in$ersa? de la di$ersidad +ue es posible encontrar en 0l.
3. ,efinicin de un procedimiento de identificacin, caracteri*acin # seleccin de
alternatias
El ob6eto de de%inir un procedimiento racional de seleccin de alternati$as es +ue la
identi%icacin? caracteri.acin y seleccin %inal de una alternati$a no presente sesgos +ue
puedan incrementar el %actor de sesgo ambiental impl,cito en el proceso.
Esto supone la incorporacin de todas las alternati$as %actibles y signi%icati$as para el
logro de los ob6eti$os +ue se deseen satis%acerE implica una caracteri.acin integral de las
alternati$as desde el punto de $ista econmico? social? en t0rminos de los $alores
ambientales +ue implica? etcE y? %inalmente? supone utili.ar un mecanismo de seleccin de
alternati$as +ue incorpore proporcionadamente todos los criterios +ue las caracteri.an? lo
+ue no signi%ica necesariamente +ue todos los criterios tengan +ue tener igual
consideracin o peso? sino +ue se gestionen con e+uidad y transparencia y +ue re%le6en las
pre%erencias de +uienes deban tomar las decisiones en cada momento.
En cuanto a la identi%icacin de alternati$as? la sistemati.acin de procedimientos
GracionalesH est4 menos elaborada +ue otros campos de la decisin? pero eisten eperiencias
+ue permiten anali.ar de %orma sistem4tica este proceso< :obre este aspecto se $ol$er4 m4s
adelante.
En lo +ue se re%iere a la caracteri.acin de las alternati$as? lo +ue resulta ambientalmente
rele$ante es el procedimiento +ue se estable.ca para identi%icar y $alorar ambientalmente las
alternati$as. En la actualidad es posible encontrar un gran nmero de opciones metodolgicas
tiles para seleccionar alternati$as en un marco GracionalH? como el an4lisis costeRbene%icio?
el an4lisis costeRe%ecti$idad? el an4lisis multicriterio? etc. En esta propuesta de EAEA se
muestra? a priori? una pre%erencia por el an4lisis multicriterio? debido a su $ersatilidad a la
@ora de incorporar in%ormacin en el proceso de decisin.
El ob6eti$o de la clasi%icacin %uncional del proceso de decisin es determinar dnde se toman
las principales decisiones en la plani%icacin y cmo unas decisiones est4n condicionadas por
otras. ;e esta manera? el plani%icador contar4 con un es+uema del proceso de decisin +ue le
permita identi%icar en 0l unidades de decisin? un orden entre dic@as unidades y las relaciones
entre ellas.
$a discrecionalidad en la descripcin de la cadena de decisin de na PPP
#a descripcin de la cadena de decisin? al igual +ue en la identi%icacin de ;A en general?
presenta un importante grado de sub6eti$idad. E%ecti$amente? todo proceso de %ormulacin de
PPP es una continua sucesin de decisiones? muy di%,cil de desagregar anal,ticamente. No es
%actible proponer? por una simple regla de econom,a y pla.o? +ue todos esos procesos de
decisin incorporen un riguroso procedimiento de seleccin de alternati$as. Es preciso? por lo
1'&
tanto? delimitar el 4mbito de las decisiones +ue? en la %ormulacin de un plan? pol,tica o
programa? se incorporan al an4lisis de EAEA.
Muc@as de esas decisiones un car4cter estrictamente t0cnico y se trata de decisiones +ue
tienen +ue $er con el instrumental a utili.ar? no con la asignacin %inal de recursos +ue reali.a
tal plani%icacin. /na primera delimitacin del 4mbito de las alternati$as sometidas a una
EAEA debe ecluir las decisiones estrictamente t0cnicas? y limitar la EAEA a a+uellas
alternati$as +ue deciden sobre los aspectos sustanti$os de la plani%icacinE por e6emplo? en el
caso del transporte urbano? sobre la pro$isin %inal de ser$icios de transporte.
An as,? es probable +ue ya en ese 4mbito tenga lugar un sinnmero de decisiones +ue no sea
%actible anali.ar una a una. Nue$amente es preciso entonces circunscribir el 4mbito de an4lisis
por un procedimiento no lgico? sino pragm4tico? limit4ndolo a a+uellas +ue se consideran
m4s signi%icati$as.
#a EAEA se encuentra %rente a una cierta discrecionalidad de la EAEA? +ue responde a los
mismos problemas epresados anteriormente y +ue pueden argumentarse de la misma %orma.
9inalmente? se presenta el mismo problema cuando se trata de incorporar en la $aloracin y
seleccin de alternati$as los $alores ambientales en 6uego directos e indirectos. Es e$idente
+ue no es posible incorporar todos y cada uno de los posibles $alores ambientales de cada
alternati$a? lo +ue tampoco sucede en las e$aluaciones de impacto ambiental de proyectos. Es
preciso delimitar ese 4mbito? igualmente con criterios esencialmente pragm4ticos? teniendo en
cuenta los $alores ambientales dominantes y los recursos disponibles.
Eje!plo ilstrativo de descripcin de la clasificacin de n proceso de to!a de
decisiones
:e desarrolla a continuacin una clasi%icacin %uncional del proceso de decisin siguiendo el
e6emplo de la plani%icacin del transporte urbano. Esta clasi%icacin pretende ser gen0rica y
re%erida a las principales decisiones +ue in$olucra la plani%icacin del transporte urbano. No
obstante? cu4l+uier e6ercicio real de plani%icacin incluir4 otras decisiones ambientalmente
signi%icati$as y re+uerir4? en consecuencia? +ue se desarrolle pre$iamente un es+uema propio
del proceso de toma de decisiones.
#a clasi%icacin %uncional del proceso de decisin se compone de los siguientes elementos<
1. Modelo de interrelaciones entre las tareas de la plani%icacin del transporte.
&. Es+uema de decisin en cada tarea de la plani%icacin del transporte urbano.
$odelo de interrelacin de las distintas tareas de la planificacin en el caso del
transporte urbano
;espu0s de enunciar y anali.ar los principales componentes +ue compila la %ormulacin de un
plan? resta caracteri.ar el grado de relacin entre las distintas tareas? esencial para conocer en
+u0 medida las decisiones tomadas en una tarea condicionan o alimentan procesos de decisin
posteriores. El conocimiento de esta situacin sir$e tambi0n para ilustrar las di%icultades de
abordar cada tarea por separado? puesto +ue no representan compartimentos independientes y
no siempre es %4cil establecer un orden o prelacin entre las di%erentes decisiones adoptadas
en el proceso de plani%icacin.
#as distintas etapas anteceden al proceso y lo ordenan en un continuo de toma de decisiones.
A continuacin se presenta? ordenado? el proceso de toma de decisiones de un plan estrat0gico
de transporte urbano<
1Z. ;e%inicin del sistema de transporte urbano sobre el cu4l se acta.
&Z. Cerar+ui.acin de las dis%unciones de sistema de transporte? incluyendo las %ortale.as y
debilidades de la administracin del sector.
1')
)Z. ;e%inicin de ob6eti$os de plani%icacin y un con6unto de restricciones para su e6ecucin.
4Z. ;e%inicin de escenarios de desarrollo urbano a partir de los cu4les se modeli.ar4n las
distintas alternati$as estrat0gicas de sistema de transporte.
=Z. ;e%inicin de una situacin de re%erencia 2situacin base3 para e$aluar %ormalmente las
distintas alternati$as estrat0gicas.
1Z. 9ormulacin de alternati$as estrat0gicas de desarrollo del sistema de transporte.
7Z. Proposicin de proyectos espec,%icos de acuerdo a las l,neas establecidas en las
alternati$as de estrat0gias.
8Z. E$aluacin de distintas alternati$as estrat0gicas de in$ersin? simulando su operacin ba6o
el e%ecto combinado de los cambios cu4litati$os y cuantitati$os de la o%erta en
in%raestructura de transporte? distintos escenarios de desarrollo urbano y la aplicacin de
medidas de control y desincenti$o de la demanda? tales como tari%as y tributos? o la
relocali.acin de acti$idades.
"Z. E$aluacin de la capacidad administrati$a? %inanciera y de gestin de las alternati$as
estrat0gicas? lo +ue implica proponer cambios alternati$os en la institucionalidad $igente
para poder abordar las tareas de plani%icacin.
En torno a este ordenamiento estrat0gico de toma de decisiones? +ue pro$iene de los ob6eti$os
de la plani%icacin de transporte? es posible colegir cmo se ordenan las distintas etapas y
tareas +ue representan el proceso. ;e las diecis0is tareas +ue se establecieron como resultado
de la plani%icacin de transporte anali.ada? slo las tareas +ue aparecen destacadas en la
!lustracin !I A& corresponden a tareas +ue in$olucran una toma de decisiones +ue a%ecta
directamente o indirectamente al sistema de transporte. Esto no supone +ue el resto de las
tareas sean marginales en el proceso de plani%icacin? ya +ue aportan la in%ormacin necesaria
sobre la +ue se basa la toma de decisiones 2aspecto tratado en el cap,tulo dedicado a los ;A3E
sin embargo? en estas tareas no se e%ecta una seleccin de alternati$as de ob6eti$os
espec,%icos y de normas? criterios y actuaciones? de la manera +ue se recoge en el es+uema de
toma de decisiones en cada tarea de la plani%icacin de transporte +ue se comenta m4s
adelante.
En el caso tomado como e6emplo? se @a considerado +ue son seis las tareas en las +ue las
decisiones in$olucradas implican consideraciones eminentemente t0cnicas y no implican el
establecimiento y seleccin sistem4tica de alternati$as de decisinE dic@as tareas
corresponden a las etapas de G;iagnsticoH y GModeli.acinH y son las siguientes<
Darea A< ;e%inicin del 4rea de estudio y .oni%icacin
Darea 5< ;escripcin operati$a del sistema de transporte
Darea C Caracteri.acin de la demanda
Darea ;< ;iagnstico de la %aceta urbana
Darea 9 ;emanda proyectada
Por otro lado las tareas +ue a%ectan directamente al recurso? con la reali.acin de una
seleccin de alternati$as de ob6eti$os? estrategias y actuaciones? son las siguientes<
Darea - 9ormulacin de escenarios de desarrollo urbano
Darea ! Proyeccin tendencial del sistema de transporte
Darea O -eneracin de ideas de predise7o
1'4
Darea # Criterios de programacin de in$ersiones
Darea M Criterios de eternali.acin de los costes de transporte
Darea N ;e%inicin de alternati$as estrat0gicas
Darea > E$aluacin social costeLbene%icio.
Darea P E$aluacin de la capacidad de gestin
Darea P *e+uerimientos de la PPP
#a etapa de modeli.acin no aparece entre las tareas +ue in$olucran decisiones ba6o distintos
escenarios alternati$os? puesto +ue corresponde a una @erramienta auiliar del proceso de
plani%icacin +ue se integra en el proceso de toma de decisiones mediante la simulacin del
sistema de transporte. :in embargo? esta tarea se proyecta m4s all4 del proceso de
plani%icacin? ya +ue permite un seguimiento permanente del plan y la modelacin de
proyectos espec,%icos +ue a%ectan al sistema de transporte y +ue %acilitan el desarrollo de
estudios de impacto $ial de proyectos y estudios de capacidad $ial de los Planes *eguladores
2planes urban,sticos3? guiando decisiones +ue ser4n tomadas en posteriores plani%icaciones.
Es importante destacar +ue la modeli.acin de la situacin integra todos los antecedentes y
decisiones de las distintas tareas? en un proceso iterati$o +ue arro6a como resultado la
in%ormacin necesaria para la e$aluacin de las alternati$as del plan. #as tareas mencionadas
+ue implican tomas de decisiones +ue a%ectan directamente al recurso 2sistema de transporte3
se agrupan en un es+uema continuo +ue ordena el proceso de plani%icacin en distintos
momentos? desde la %ormulacin de ob6eti$os a la proposicin de pol,ticas de transporte. En la
!lustracin I A1? se ordena secuencialmente el continuo de decisiones estrat0gicas +ue
determinan el car4cter de la plani%icacin de transporte. Estos son<
1. ;e%inicin de ob6eti$os estrat0gicos de plani%icacin
&. ;e%inicin de escenarios de desarrollo urbano
). *epresentacin del sistema de transporte
4. ;e%inicin de alternati$as estrat0gicas
=. ;e%inicin de re+uerimientos
1. E$aluacin de alternati$as
7. Proposicin de actuaciones y pol,ticas de transporte
#a utili.acin de @erramientas de modeli.acin del sistema de transporte permite pre$er sus
condiciones de operacin ba6o los distintos escenarios de desarrollo urbano. Esta tarea permite
in%erir las comple6idades sobre las cu4les debe desarrollarse el sistema de transporte pre$io a
la %ormulacin de alternati$as estrat0gicas.
1'=
I$<4?>ACIHN ED( ?O=A DE DECI4IONE4 EN $A P$ANI2ICACIHN DE ?>AN4PO>?E
OB'ETIVOS ESTRATEGICOS DE
PLANIFICACIN
REPRESENTACIN SISTEMA DE
TRANSPORTE URBANO
ALTERNATIVAS ESTRATEGICAS
SISTEMA DE TRANSPORTE
URBANO
EVALUACIN
INFRAESTRUCTURA REHUERIDA
EVALUACIN PLAN DE
TRANSPORTE
OEP1 OEP2 OEP3
STU1 STU2 STU3
ESCENARIOS DE DESARROLLO
URBANO
EOT1 EOT2 EOT3
MUT1 MUT2 MUT3
ALT1 ALT2 ALT3
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
Es(uema de decisin en cada tarea de la planificacin en el caso del transporte urbano#
#a toma de decisiones en las tareas de la plani%icacin de transporte se puede es+uemati.ar
en seis %ases<
1. An1lisis y dia*nstico
Esta %ase se basa? por un lado? en los re+uisitos establecidos en los distintos cuerpos
normati$os +ue regulan u orientan el desarrollo urbano y del sistema de transporte< los
ob6eti$os generales? unos contenidos concretos +ue debe tener cada tarea y +ue @acen
re%erencia al producto %inal a obtener? y unas normas +ue deben contemplarse en la
reali.acin de la tarea y +ue proceden tanto de los manuales de transporte como de la
legislacin urbana u otras legislaciones.
Por otra parte? el an4lisis y diagnstico se nutre de la in%ormacin recogida en la etapa de
diagnstico del sistema de transporte y el conteto urbano y de otros estudios
complementarios. El producto de esta %ase es una $isin general de la situacin de los
problemas de cada tarea.
1'1
2. Deter!inacin de objetivos espec+ficos alternativos
Domando como re%erencia la situacin y los problemas puestos de mani%iesto en la %ase
anterior? se establecen unos posibles ob6eti$os +ue concretan y especi%ican los ob6eti$os
generales. El resultado de esta %ase es un abanico de ob6eti$os espec,%icos alternati$os +ue
est4n condicionados? por un lado? por otros elementos de la plani%icacin de transportes F
es decir? el producto de otras tareas +ue se lle$an a cabo en la reali.acin de la PPPF y?
por otro lado? por otras plani%icaciones? como pueda ser la urbana o los cdigos +ue
regulan la distribucin de los ser$icios b4sicos urbanos. (ay +ue indicar +ue estos
elementos condicionan las decisiones a tomar? pero no siempre las determinan? sino +ue se
puede dar una interaccin o negociacin +ue lle$e a la modi%icacin del elemento
condicionante. Adem4s? en esta %ase eiste la posibilidad de +ue se incorpore in%ormacin
adicional procedente de estudios complementarios +ue in%luyan en la determinacin de los
ob6eti$os posibles.
Esta %ase de determinacin de ob6eti$os espec,%icos alternati$os tiene lugar b4sicamente en
la elaboracin del documento de ;irectrices del Plan.
'. 4eleccin de objetivos espec+ficos
En esta %ase? de las alternati$as establecidas en la %ase anterior se seleccionan un con6unto
de ob6eti$os espec,%icos? +ue son los +ue se deben cumplir con las estrategias y
actuaciones +ue son producto de la tarea. Al igual +ue en la %ase anterior? 0sta se @alla
condicionada por elementos de la plani%icacin del transporte y de otras plani%icaciones y?
a su $e.? puede recibir in%ormacin adicional +ue in%luya en la toma de decisin y +ue
incluso @aga retroceder a la %ase anterior para su re$isin.
El producto de esta %ase de seleccin de ob6eti$os alternati$os se recoge? bien en el
Proyecto de ;irectrices? o bien en el propio documento de la PPP.
4. Deter!inacin de estrate*ias alternativas
:e establecen en esta %ase las posibles estrategias a seguir para cumplir los ob6eti$os
establecidos y +ue? a su $e.? $an a determinar el tipo de actuaciones a reali.ar. #os
posibles estudios complementarios y los condicionantes 6uegan el mismo papel +ue en la
%ase anterior.
&. 4eleccin de estrate*ias
En esta %ase se reali.a una seleccin entre las alternati$as enunciadas en la %ase anterior?
in%luyendo en la decisin adoptada tanto la documentacin adicional +ue se aporte como
los condicionantes pro$enientes de otras tareas de la plani%icacin del transporte o de otras
plani%icaciones.
(. Deter!inacin de actaciones alternativas
Para el cumplimiento de los ob6eti$os espec,%icos? y siguiendo las estrategias establecidas?
eiste una $ariedad de alternati$as de actuaciones +ue se ponen de mani%iesto en esta %ase
de la plani%icacin. #os condicionantes +ue entran en 6uego en este caso son del mismo
tipo mani%estado anteriormente? al igual +ue la in%ormacin adicional +ue puede lle$ar a la
re$isin de %ases anteriores.
Esta %ase de determinacin de actuaciones alternati$as tiene lugar bien en la elaboracin
del Proyecto de ;irectrices? o bien en la del propio documento de la PPP? al igual +ue
ocurre en la determinacin de las alternati$as de ob6eti$os espec,%icos y de estrategias.
1'7
5. 4eleccin de actaciones
;el con6unto de alternati$as de actuaciones? se seleccionan a+uellas +ue? 6unto con los
ob6eti$os espec,%icos y las estrategias? compondr4n cada una de las tareas concretas de la
plani%icacin de transporte y +ue se recogen en el documento de la PPP. #os
condicionantes e in%ormacin adicional en esta %ase son del mismo tipo y 6uegan similar
papel +ue en las %ases anteriores.
3. 4e*i!iento y revisin
Cada tarea del plan de transporte puede contrastarse permanentemente en la etapa de
modeli.acin? en un proceso iterati$o +ue trasciende incluso al dise7o del Plan de
Dransporte.
Puesto +ue cada tarea de la plani%icacin de transporte pasa por el ceda.o del modelo de
simulacin? cada actuacin de%inida en el procedimiento de toma de decisiones de las
tareas de la plani%icacin constituye un antecedente +ue alimenta al modelo. Esto nos lle$a
a concebir la plani%icacin del transporte en un sentido @ol,stico? cuyos resultados podr,a
modi%icar cada uno de los escenarios de modeli.acin y por ende los antecedentes de cada
una de las tareas. En la se puede apreciar el detalle de este proceso.
Criterios ambientales para la valoracin de alternativas& Los criterios de
valoracin ambiental de las alternativas se#8n estadios de la formulacin de
una PPP
;entro de un proceso lgico de plani%icacin aparece de %orma obligada la identi%icacin?
$aloracin y seleccin de las alternati$as. Ba se @a comentado el procedimiento b4sico para la
identi%icacin de alternati$as y cu4les son las caracter,sticas generales de su $aloracin.
#as caracter,sticas in@erentes a los di%erentes ni$eles de la plani%icacin no permiten +ue la
$aloracin de las alternati$as se realice de manera seme6ante a la e$aluacin de impactos al
ni$el de actuaciones. Es por este moti$o por lo +ue parece necesario o%recer una serie de
criterios para la $aloracin ambiental de las alternati$as +ue? para di%erentes ni$eles de
plani%icacin? sir$an como ilustracin para el plani%icador? el cu4l en cada caso y conociendo
cu4les son las caracter,sticas de la decisin tendr4 +ue identi%icar los $alores ambientales +ue
a%ectan al proceso de decisin.
#a identi%icacin de los $alores ambientales en 6uego? en esa $ersin metamor%oseada a +ue se
@ac,a mencin anteriormente? es parte de la pre$ia identi%icacin de los ob6eti$os ambientales
de pol,tica. Estos criterios son resultado de la adaptacin de los ob6eti$os en el lengua6e de los
procesos de seleccin de alternati$as. /na correcta identi%icacin de los ob6eti$os y $alores
ambientales permite al plani%icador reali.ar una lgica y %undada seleccin de las alternati$as.
El plani%icador debe obser$ar y reconocer los ob6eti$os de distinta naturale.a +ue eistan en el
con6unto de pol,ticas econmicas? sociales y? en este caso? ambientales. #a EAEA se preocupa
de +ue se consideren tanto los ob6eti$os ambientales +ue se estable.can espec,%icamente para
la plani%icacin? como a+uellos ob6eti$os +ue se @ubieran establecido en otras pol,ticas y +ue
puedieran $erse a%ectados por las decisiones adoptadas en el 4mbito de la plani%icacin en
curso y? por tanto? +ue la alternati$a elegida %inalmente sea una solucin de compromiso entre
los di%erentes ob6eti$os y criterios a considerar.
MPu0 criterios deben perseguirse para la e$aluacin de las alternati$asN Cada uno de los
criterios considerados debe aportar in%ormacin sobre la alternati$a? debe re%erirse a un
ob6eti$o de pol,tica? debe ser posible su $aloracin considerando la posibilidad de la
eistencia de incertidumbreE el criterio debe ser? al menos? ob6eti$able? es decir? de%inible de
1'8
%orma un,$oca? de tal %orma no @aya lugar a di%erentes interpretaciones de las e$aluaciones.
Por ltimo? el con6unto de los criterios de $aloracin debe re%le6ar el problema en su con6unto.
#a identi%icacin de los criterios para la $aloracin ambiental de las alternati$as? en cu4l+uier
ni$el de la plani%icacin del transporte? debe cumplir una serie de restricciones y ob6eti$os?
+ue son tambi0n comunes a los procesos de identi%icacin de impacto ambiental. #as m4s
importantes son<
#a identi%icacin tanto de los e%ectos directos de la plani%icacin como de a+uellos otros de
car4cter indirecto 2con las limitaciones lgicas de procurar e$itar una repeticin de
$aloraciones entre distintos procesos plani%icadores3.
E$itar mltiples $aloraciones de una misma alteracin ambiental.
54sicamente? podemos di%erenciar en la plani%icacin momentos en los +ue se %i6an ob6eti$os?
momentos en los +ue se %ormulan estrategias y? por ltimo? momentos en los +ue se proponen
actuaciones y medidas. En cada uno de estos momentos las opciones o alternati$as de
decisin +ue se %ormulan tienen un car4cter muy distinto y su $aloracin debe reali.arse? as,
mismo? de acuerdo a criterios tambi0n distintos. #os criterios ambientales +ue podr4n
identi%icarse en un momento u otro ser4n de car4cter di%erente y? sin +ue se pueda ser muy
estricto en esto? se re%erir4n a riesgos menos directos y mensurables en las primeras etapas de
la plani%icacin 2correspondientes normalmente a la %ormulacin de ob6eti$os3 +ue en las
ltimas? m4s primas a las etapas posteriores de redaccin de proyectos y? por tanto? de
e$aluacin de alternati$as de proyectos.
Cada ni$el de decisin debe contar con una clasi%icacin de criterios +ue permita e$aluar la
posible incidencia ambiental de las alternati$as consideradas. Esta identi%icacin de criterios
debe ser co@erente con la escala impl,cita en cada ni$el de plani%icacin.
Clasificacin de criterios a!bientales en la planificacin de transporte- Definicin de
objetivos de planificacin
El ni$el de ob6eti$os es el m4s comple6o? ya +ue es el +ue resulta m4s ale6ado de la propia
realidad ambiental y? a su $e. resulta cla$e para el desarrollo de la plani%icacin.
En los primeros estadios de la plani%icacin de transporte? cuando se establecen ob6eti$os para
superar determinadas de%iciencias detectadas en algunas de las tareas de la misma? es
practicante imposible establecer una relacin causal estricta entre una paleta de ob6eti$os? e.g.
me6ora de la accesibilidad de $e@,culos al centro urbano desde el etrarradio y? por e6emplo? el
riesgo de contaminacin atmos%0rica por part,culas totales en suspensin. Por esta ra.n? en
este caso? la caracteri.acin de 0ste como riesgo de contaminacin por part,culas totales en
suspensin resulta a todas luces intil para determinar el riesgo ambiental impl,cito en esa
alternati$a. Es decir? la mediacin +ue @ay entre una alternati$a tan gen0rica y un riesgo tan
espec,%ico es tan grande +ue no es %actible arribar a ninguna certe.a en ese plano.
Esto obliga a buscar los elementos intermedios +ue permitan traducir las alternati$as? en estas
%ases? en riesgos ambientales. El camino escogido en este ni$el para traducir las alternati$as
en riesgos es de%inir? en primer lugar? un listado de tendencias? %uer.as motrices o din4micas
ambientales rele$antes 2sesgos? en de%initi$a3 +ue de %orma alternati$a o con6untamente son
acti$adas cada $e. +ue se desarrolla una decisin del transporte. A cada una de estas
din4micas se le asigna? por otra parte? una $aloracin ambiental epl,cita. A continuacin? el
riesgo acti$ado por una alternati$a es medido mediati.adamente por las din4micas +ue 0sta
pone en marc@a.
Este paso intermedio de identi%icacin de una tipolog,a de din4micas o tendencias
ambientalmente rele$antes del proceso de toma de decisiones espec,%ico del transporte
permite establecer una relacin causal directa? a este ni$el de la plani%icacin? entre la causa
1'"
2alternati$a3 y el e%ecto 2acti$ar una din4mica3? y abre la posibilidad de $alorar la componente
de riesgo ambiental de las alternati$as en las %ases m4s primarias del proceso de plani%icacin.
#o +ue permite dar ese paso es el @ec@o de +ue las alternati$as se puedan? por una parte?
traducir ine+u,$oca e un,$ocamente en un nmero espec,%ico de din4micas o tendencias? y por
la otra? +ue las tendencias se puedan traducir ine+u,$oca e un,$ocamente en riesgos para
determinados $alores ambientales. Eso supone en cada caso encontrar un criterio de
agregacin de las din4micas? por una parte? y de los riesgos ambientales? por la otra? en el
ni$el apropiado para poder establecer la conein ine+u,$oca de las alternati$as con las
din4micas? primero? y de las din4micas con los riesgos? posteriormente.
)a*os beneficios ambientales
Como se podr4 comprobar a continuacin no todas las din4micas ambientales rele$antes
tienen un car4cter negati$o? de da7o ambiental. Muc@as de ellas pueden suponer bene%icios
ambientales. Este @ec@o introduce una comple6idad adicional al es%uer.o de cuanti%icar los
riesgos ambientales de la plani%icacin del transporte. Esto implica %undamentalmente tener
+ue $alorar de %orma separada los alcances ambientales negati$os y positi$os de la
plani%icacin? pues se da por supuesto +ue din4micas de signo positi$o y negati$o no tienen
una $aloracin similar aun trat4ndose de un mismo elemento de $aloracin? m4s an en
condiciones de incertidumbre como a las +ue nos en%rentamos en el caso de las a%ecciones
ambientales. Esto @ace +ue ambas tendencias no sean @omog0neas en si mismas? debiendo
@omogenei.arse por un procedimiento a7adido +ue consiste en dotar a las $aloraciones de
ambos signos de ponderaciones adicionales en %uncin de ese @ec@o.
)inmicas ambientales riesgos de alteraciones ambientales relevantes de la toma de
decisiones
A continuacin se recoge? a modo de e6emplo? la clasi%icacin de tendencias propias de la
plani%icacin de transporte +ue tienen un alcance ambiental y +ue? al ser acti$adas por una
toma de decisiones? una alternati$a escogida? desatan su potencial de incidencia ambiental en
un sentido claramente de%inido a priori y pueden ser? por tanto? consideradas un criterio de
$aloracin ambiental de las alternati$as. Este primer listado tiene car4cter de aproimacin
gen0rica? entendi0ndose +ue es tarea del plani%icador su adaptacin particular en cada
e6ercicio de plani%icacin.
Como se puede obser$ar? las din4micas contempladas son @eterog0neas y la nica condicin
para su inclusin @a sido? por una parte? +ue tu$iesen un contenido relati$o al transporte?
%uesen dependientes del proceso de toma de decisiones? +ue no estu$iesen incorporadas en
alguna otra ya contemplada y +ue? como tal? tu$iesen alguna incidencia sobre las $ariables
ambientales de riesgo. ;e ser e@austi$a la lista presentada a continuacin? cu4l+uier
din4mica a +ue da lugar la amplia gama de alternati$as o decisiones de la plani%icacin de
transporte debiera estar recogida o subsumida en alguna de las +ue la componen? debiendo?
por lo tanto? estar consideradas todas las +ue de una u otra %orma pudiera in%luir en la
plani%icacin.
)inmicas de incidencia ambiental negativa&
1. Incre!ento del transporte privado- c+rclo vicioso de los !edios de transporte
Muc@as de estas din4micas se $en incrementadas por el creciente y masi$o uso del $e@,culo
pri$ado? +ue incrementa las necesidades de recursos? y +ue impide la eleccin de otros medios
al colapsar tanto las $,as de comunicacin como los recursos de los organismos pblicos?
marginando a otros medios ambientalmente menos lesi$os.
2. Incre!ento de la infraestrctra dedicada al transporte- c+rclo vicioso de las
11'
infraestrctras
*e%erido a la demanda inducida por el crecimiento de la o%erta? +ue conduce a un continuo
crecimiento de la o%erta necesaria para cubrir el d0%icit de in%raestructuras.
'. Elevacin del nivel de velocidad por !ejora de las infraestrctras
#a ele$acin de la $elocidad incrementa las emisiones de ruido? la necesidad de construir
me6ores y mayores $,as? adem4s de relacionarse directamente con la accidentalidad y la p0rdida
de calidad de $ida para el peatn.
4. E#tensin del 1rea !etropolitana.
#as din4micas urbanas de etensin conducen a mayores necesidades de transporte? adem4s de
incrementar las necesidades de ocupacin de suelo y de alteraciones de las din4micas de los
usos del mismo.
Esta din4mica no es generada directamente? pero s, impulsada desde la plani%icacin del
transporte.
&. 4bsidios al transporte
#os subsidios al transporte? especialmente el pri$ado? conducen a un menor coste y? por tanto? a
una mayor utili.acin %rente a transportes no costosos y menos per6udiciales. :u implantacin
puede tener ob6eti$os sociales +ue deben ser detenidamente estudiados.
)inmicas de incidencia ambiental positiva 2estas din4micas aparecen tratadas en la parte
del teto dedicada a las alternati$as de la plani%icacin3<
1. Creacin de 4reas de usos mltiples
&. *eorientacin del espacio urbano @acia el peatn
). !ncenti$os al uso de transporte pblico
4. #imitaciones al uso del consumo del $e@,culo pri$ado
=. 9omento de la bicicleta
1. Medidas tari%arias e inspecciones t0cnicas de $e@,culos
:e consideran los siguientes riesgos ambientales gen%ricos&
1. Alteracin atmos%0rica
&. Alteraciones en la red @idrogr4%ica
). !ncremento del ruido y las $ibraciones
4. Alteraciones en los medios bitico y abitico
=. Alteracin del suelo por p0rdida y contaminacin
1. Alteracin de la calidad del medio urbano
7. Alteraciones del paisa6e
8. Alteracin de las din4micas de uso del suelo 2proceso de antropi.acin del uso del suelo3
)inmicas da*os+beneficios ambientales
Como se se7al? entre din4micas y tendencias debe ser %actible establecer una relacin
un,$oca? +ue como toda $aloracin comporta dos elementos< por un lado? la constatacin de la
relacin y? por otro? el establecimiento de la intensidad de la misma. El cuadro +ue se detalla a
continuacin? totalmente preliminar? pretende e6empli%icar? en ese doble sentido? las relaciones
antes mencionadas.
111
?A%$A ED( >IE4@O DE A$?E>ACIONE4 A=%IEN?A$E4 A4OCIADA4 A $A4
DINO=ICA4
D.4F5.3->
R.1>;+>
1 2 3 % $ 6 N !
Incremento del transporte privadoI ,ueda de los medios de
transporte
A M M M A A M A
Incremento de la infraestructura dedicada al transporteI ,ueda de
las infraestructuras
M M M A A A A A
Elevacin del nivel de velocidad por me'ora de las
infraestructuras
M 5 A A M A 5 M
E$tensin del rea metropolitana M A 5 A A A A A
(e'ora de los ve2.culos # comustiles utilizados M 5 5 M 5 5 5 5
5usidios al transporte 5 5 5 M 5 5 M M
&reacin de reas de usos m%ltiples (S
,eorientacin del espacio urano 2acia el peatn AS
Incentivos al uso de transporte p%lico (S
Limitaciones al uso del consumo del ve2.culo privado (S
-omento de la icicleta AS
(edidas tarifarias e inspecciones t4cnicas de ve2.culos ;S
Niveles de ries#o
Ne#ativos Positivos
A< Alto negativo AS< Alto positivo
(< (edio negativo (S< (edio positivo
;< ;a'o negativo ;S< ;a'o positivo
:e @a considerado una clasi%icacin particular de riesgos ambientales +ue pretende? casi
intuiti$amente? cubrir todo el espectro de alteraciones ambientales posibles deri$adas de las
di$ersas din4micas consideradas.
Por otra parte? se @a introducido? a modo de e6emplo? un indicador simpli%icado de intensidad
de la relacin din4micaLriesgo? con una escala de tres tonos? de alto a ba6o. #a construccin de
la escala estar4 relacionada con el ni$el de conocimiento de la relacin entre la din4mica y el
riesgo? debiendo tambi0n a6ustarse a las necesidades del analista de riesgos.
#a signi%icacin ambiental de una din4mica $iene determinada por una doble pertinencia<
pertinencia de %acto? +ue eiste como tal la relacin entre la din4mica y el riesgo ambiental en
cuestin? y pertinencia decisional? +ue se da si se tiene el con$encimiento de +ue? por tenerla
en cuenta? puede llegar a $ariar el sentido de la decisin a tomar. Esta ltima es muc@o m4s
elusi$a? pero de enorme importancia para el proceso de toma de decisiones? pues supone una
seleccin estricta de las $ariables +ue se incorporan al proceso? limit4ndolas slo a a+uellas
+ue pueden e%ecti$amente a%ectar al resultado %inal? y no a todas las posibles? racionali.ando
enormemente el proceso.
En algunos casos la pertinencia puede estar determinada por la intensidad de la relacin
causal. ;e esta %orma? si 0sta es tan poco signi%icati$a +ue no es posible +ue $ar,e el sentido
de la decisin? no debe tenerse en cuenta. Pero puede estar igualmente determinada por la
11&
incertidumbre respecto al $erdadero alcance de la misma? de tal %orma +ue 0ste pudiese llegar
a @acerla pertinente.
:e @a $alorado tambi0n la pertinencia de las din4micas positi$as? es decir? si $an a suponer
una mayor o menor in%luencia en el resultado %inal de la plani%icacin. En el caso del
transporte urbano la mayor,a de estas din4micas positi$as pueden cali%icarse como medias o
altas? destacando la de la reorientacin del espacio urbano @acia el peatn y la del %omento de
la bicicleta? por su alta capacidad de $ariar el modo de transporte en una ciudad? y la propia
din4mica urbana.
Clasificacin de criterios de valoracin a!biental en la planificacin en el caso del
transporte. Definicin de estrate*ias de actacin
Corresponde al ni$el de la plani%icacin de estrategias la de%inicin de los grandes
instrumentos cuya aplicacin @a de permitir satis%acer sus ob6eti$os. #a aplicacin de estos
instrumentos sienta la base necesaria para la posterior de%inicin de las grandes actuaciones
pre$istas Fltimo ni$el del proceso de plani%icacinF? +ue @abr4n de concretarse en
proyectos? su6etos ya a los procedimientos @abituales de e$aluacin de impacto ambiental.
#os problemas de identi%icacin de las posibles alteraciones ambientales +ue el desarrollo de
estas alternati$as puede ocasionar son similares en cu4l+uiera de los ni$eles de la
plani%icacin y deri$an %undamentalmente de las inconcreciones propias de estos procesos?
+ue impiden la identi%icacin precisa de los impactos y obliga a epresiones m4s o menos
gen0ricas de los riesgos ambientales de cada alternati$a. No obstante? a medida +ue el proceso
plani%icador a$an.a? se encuentran posibilidades mayores de concrecin en la de%inicin de
estos riesgos. En este ni$el de de%inicin de las estrategias de actuacin es posible una mayor
cuanti%icacin de las magnitudes asociadas a cada alternati$a? debe eistir una de%inicin m4s
precisa del tipo de actuaciones +ue se deri$ar,an? y es posible una cierta locali.acin espacial
de algunos de los %actores +ue determinar,an estas actuaciones. Por e6emplo? +ue a%ecten a
determinadas .onas sobre las +ue se posee datos sobre ni$eles de inmisin? lo +ue permite una
importante capacidad de an4lisis? contrastando actuaciones posibles y condiciones del
entorno.
Este cambio cu4litati$o importante respecto al ni$el pre$io de de%inicin de los ob6eti$os de la
plani%icacin permite caracteri.ar los riesgos directamente en %uncin de sus alteraciones
ambientales? aceptando an? sin embargo? un alto ni$el de agregacin respecto a las
caracteri.aciones +ue son propias de los estudios de impacto ambiental. En el ni$el pre$io de
de%inicin de ob6eti$os de la plani%icacin? en el +ue la agregacin es necesariamente mayor y
no eiste una capacidad real de discriminacin de alternati$as a partir de la $aloracin de cada
una de las alteraciones ambientales +ue 0stas inducir,an Fcomo contaminacin atmos%0rica?
incremento del ruido o $ibraciones? etc.F? se precisa la identi%icacin de los riesgos
ambientales con las tendencias a las +ue? sin di%erenciar? se asocian dic@as alteraciones. #a
de%inicin de estrategias de actuacin permite? por el contrario? la discriminacin de
alternati$as identi%icando alteraciones ambientales cuya probabilidad se puede in%erir de
manera particular y cuya magnitud es estimable 2ambas? probabilidad y magnitud? con el
grado de incertidumbre +ue les es propio3.
El ni$el de inconcreccin e incertidumbre di%umina toda$,a muc@o en este ni$el el concepto
de impacto ambiental? +ue tradicionalmente surge de la identi%icacin entre acciones +ue lo
generan y %actores del medio sobre los +ue acta. #as alteraciones no se epresan en %orma de
impactos concretos 2e.g. $ariaciones en las concentraciones de emisin de contaminantes
atmos%0ricos? cantidad estimable de p0rdidas de suelo %0rtil3? sino como Galteraciones sobre
los %actores del medioH +ue se identi%ican. #a lista de %actores del medio +ue pueden $erse
11)
a%ectados es propia de cada alternati$a a $alorar y depende a partes iguales de las
caracter,sticas de cada plani%icacin y del medio al +ue 0ste a%ecta.
Para el caso del transporte urbano se propuso? con car4cter gen0rico? la siguiente lista de
criterios de $aloracin ambiental de las alternati$as estrat0gicas<
114
)! &:N3A(INA&ICN A3(:5-D,I&A J E-E&3: IN7E,NA"E,:
C+46-5.4-461> A65+>AK*.3+>
G->1> @81 7*+08314 0161*.+*+ 01/ 3/.5- 1 .43*15146+ 01/ 1A136+ .4?1*4-01*+
F! ,BI": J 7I;,A&I:NE5
El ruido tiene varias causas asociadas a los transportesI El motor de los ve2.culos # el
rozamiento con la superficie de rodadura # con el aire! Por otro lado, durante la fase
constructiva de las infraestructuras se produce movimientos de tierra # compactacin del suelo
por el uso de maquinaria pesada!
G! &ALI"A" "E LA5 A9BA5 J &B,5:5 "E A9BA
Bn efecto indirecto del transporte urano es la contaminacin qu.mica de las aguas
superficiales # suterrneas, que proviene de los aceites # gasolinas que se derraman # filtran
en el terreno!
O! 5BEL:
O387-3.:4 01 >81/+
La ocupacin de suelo se produce porI a) el espacio ocupado por la carretera, ) el terreno
ocupado por las oras e instalaciones au$iliares # c) reas cu#os usos quedan
condicionados seg%n determina la le#!
P*+31>+> 1*+>.?+>
Los principales factores que determinan la erosin son la pendiente del terreno, la cuierta
vegetal # la frecuencia de las precipitaciones! La ora p%lica puede modificar los dos
primeros!
R1>.08+> /M@8.0+> G >:/.0+> >+,*1 1/ >81/+
Los principales agentes contaminantes son los metales pesados, especialmente el plomo,
los vertidos accidentales en el transporte de petrleo # la emisin de l.quidos # slidos!
1! A9:3A(IEN3: "E -BEN3E5 ENE,9D3I&A5 J "E :3,:5 ,E&B,5:5 N: ,EN:7A;LE5
Bna parte sustancial de la energ.a utilizada para el transporte proviene de comustiles fsiles,
que forman parte del fondo de recursos no renovales! La utilizacin preponderante de
ve2.culos a motor, movidos con materias primas no renovales, produce una constante tensin
inflacionaria, que si ien parece controlada, se agrava deido a la alta dependencia de estos
comustiles!
P! E-E&3:5 3E,,I3:,IALE5
EA136+ ,-**1*-
Los elementos territoriales de carcter lineal producen efectos disuasivos que in2ien la
comunicacin a amos lados de las v.as!
T*->/-0+ 01 ?.?.140-> G +6*+> 10.A.3.+>
A la 2ora de solucionar prolemas de congestin puede considerarse como alternativa un
camio de uso del suelo que 2aga necesario el traslado de algunas viviendas!
D1>6*833.:4 01/ 7-6*.5+4.+ O.>6:*.3+<-*6M>6.3+
5e puede producir durante la construccin de v.as uranas!
Clasificacin de criterios para la valoracin a!biental en la planificacin en el caso del
transporte. Deli!itacin de actaciones
#as estrategias se concretan en la plani%icacin en propuestas de actuaciones cuya e6ecucin
se pre$0 normalmente a medioLlargo pla.o y puede +uedar condicionada por la e$olucin de
determinados acontecimientos. Constituyen pre$isiones +ue garanti.an el cumplimiento de los
11=
ob6eti$os iniciales en el @ori.onte pre$isto y con las condiciones probables contempladas. :u
ni$el de de%inicin se a6usta a las prioridades pol,ticas %inales? dependientes de los propios
ob6eti$os generales de la entidad o estamento pblico y de otras $ariables? como la capacidad
de %inanciacin? pero no se incorporan detalles +ue son propios de de%inicin de un proyecto?
lo +ue impide una mayor precisin en la identi%icacin de los impactos +ue de cada actuacin
se deri$ar,an.
El ni$el de precisin en la e$aluacin puede entonces asimilarse en mayor medida al de
alternati$as propio de los procesos de e$aluacin del impacto ambiental. #a de%inicin de
alternati$as de actuaciones permite un a$ance signi%icati$o respecto al ni$el pre$io de la
plani%icacin? incluyendo la re%erenciacin espacial de %actores de cada actuacin? lo +ue
permite el contraste y an4lisis sobre elementos georre%erenciados e incluso? contando con
su%iciente in%ormacin de base? la posibilidad de reali.ar simulaciones de las consecuencias
ambientales de cada actuacin pre$ista o de 0stas en su con6unto.
A este ni$el? se pone de mani%iesto? m4s si cabe +ue en las %ases pre$ias de plani%icacin? la
necesidad de incorporar como una tarea adicional de la plani%icacin del transporte la de
obtencin de la in%ormacin ambiental e@austi$a? el dise7o de un :istema de !n%ormacin
Ambiental +ue de cuenta del car4cter sist0mico de los procesos ambientales.
#a disponibilidad de estos datos? como condicionantes ambientales de las actuaciones? %acilita
la e$aluacin precisa de los posibles impactos +ue se deri$ar,an. A este ni$el? en el +ue se
puede disponer de in%ormacin bastante detallada no slo sobre los condicionantes
ambientales? sino incluso sobre aspectos %undamentales de las actuaciones posibles y
pre$istas? es %actible una identi%icacin de los principales impactos +ue se deri$ar,an de la
e6ecucin de las posibles actuaciones. :i el riesgo ambiental se caracteri.a por una doble
incertidumbre? la de los impactos posibles y la de +ue se llegue a producir la propia secuencia
de acciones de las +ue 0stos deri$an? en las ltimas %ases del proceso plani%icador estas
incertidumbres son menores? especialmente la primera? la de identi%icacin de los impactos.
Al ni$el de concrecin al +ue es posible la identi%icacin de impactos 0sta se puede resol$er
con cierto grado de seguridad? siempre +ue se disponga de la in%ormacin ambiental de base
necesaria.
:e e$idencia un doble salto cu4litati$o respecto a los ni$eles pre$ios de la plani%icacin?
especialmente al primero de ob6eti$os. Por una parte? el de la mayor precisin en la
identi%icacin y $aloracin de los riesgos ambientalesE por la otra? en el modo de operacin?
con un mayor peso del an4lisis de la in%ormacin en el proceso de $aloracin? m4s
dependiente en las %ases pre$ias de las consultas a epertos.
Estas %ases %inales de la plani%icacin se sitan pues a camino entre la e$aluacin ambiental
estrat0gica de las %ases pre$ias y los mecanismos tradicionales de e$aluacin de impacto
ambiental? y se @ace m4s e$idente la posibilidad de recurrir a sistemas de identi%icacin de los
impactos probables a partir de un cruce entre %actores del medio y acciones pre$istas?
naturalmente a un ni$el de agregacin an considerable. #a de%inicin de indicadores
coincidir4? en lo %undamental? con la identi%icacin de riesgos +ue es posible a este ni$el de
$aloracin de alternati$as de actuaciones.
Los procesos de participacin de la comunidad
/no de los puntos a los +ue con m4s %recuencia se $iene re%iriendo la bibliogra%,a sobre EAE
es el de la necesidad de +ue estos procesos se realicen con la mayor transparencia posible?
sometiendo el proceso a control y seguimiento de la opinin pblica? y no eclusi$amente
debido a e$identes ra.ones de sentido democr4tico en el dise7o de las grandes estrategias
pol,ticas y territoriales? sino tambi0n por ra.ones? a $eces menos e$identes pero igualmente
reales? de e%icacia del propio proceso plani%icador. #a Comisin Econmica para Europa de
111
las Naciones /nidas sobre este principio desarrolla en Ar@us 2;inamarca3 un Con$enio sobre
el acceso a la in%ormacin? la participacin pblica en la toma de decisin y el acceso a la
6usticia en los asuntos ambientales.
#os procesos de participacin pblica suponen un compromiso de implicacin de la sociedad
en el mecanismo de e$aluacin? cuyo alcance debe ser con$enientemente administrado por el
responsable del proceso de e$aluacin? de tal manera +ue se obtenga el m4imo bene%icio
para el propio proceso de e$aluacin deri$ado de las opiniones? conocimientos y sugerencias
de los participantes y se garantice el derec@o %undamental de acceso a la in%ormacin.
El proceso administrati$o de EAEA 2$er Cap,tulo I!3 pre$0 una aplicacin gradual y selecti$a
de participacin a6ustada a las distintas %ases y contenidos en el desarrollo de la plani%icacin.
:er4 %recuente tambi0n +ue el propio plani%icador promue$a algunos procedimientos de
participacin? especialmente en determinados momentos de la %ormulacin y $aloracin de
alternati$as o en procesos como? por e6emplo? los de consultas al comit0 de usos del suelo.
Estos procesos de participacin promo$idos por el plani%icador tendr4n? normalmente? un
car4cter muy dirigido y selecti$o.
*especto a los momentos de participacin pre$istos en el procedimiento administrati$o de
EAEA? 0stos podr4n limitarse a un nico momento? tal y como se describe a continuacin?
pero tambi0n? en la medida en +ue la coordinacin entre el rgano ambiental y el rgano
plani%icador sea la adecuada? se podr4n promo$er consultas intermedias? de car4cter dirigido y
selecti$o.
En de%initi$a? el procedimiento de participacin pblica se entiende globalmente como
cu4l+uier mecanismo de apertura del proceso de plani%icacin a otras instancias distintas a las
directamente in$olucradas 2rgano plani%icador? rgano ambiental y otras instituciones +ue
participen en el proceso3? apertura +ue puede ir desde el dise7o de un sistema de in%ormacin
pblica abierto a todo el colecti$o de ciudadanos a%ectados directa o indirectamente
2organi.aciones ciudadanas3? @asta consultas dirigidas a epertos. El modo en +ue? en cada
caso? se arbitren estos mecanismos de participacin depender4 en gran parte del criterio del
plani%icador y del e$aluador. El procedimiento administrati$o de EAEA propuesto pre$0? no
obstante? unos momentos y contenidos m,nimos para +ue dic@a participacin resulte e%ecti$a
en el proceso plani%icador<
a3 ,ocumentacin b!sicaB En esta %ase pre$ia de discusin y negociacin de los contenidos?
pla.os y tareas de la plani%icacin? el e$aluador ambiental limita la participacin pblica
a consultas selecti$as dirigidas? %undamentalmente? a organismos competentes en la
materia? epertos y organi.aciones. En esta %ase? el e$aluador busca asesoramiento sobre
cu4les deben ser los contenidos y ob6eti$os b4sicos ambientales +ue debe asumir la
pol,tica? plan o programa a desarrollar y cu4les los principales problemas y decisiones
con e$idente signi%icacin ambiental? de tal manera +ue le sea posible dise7ar un
es+uema de e$aluacin e%ica. y transmitir con precisin al plani%icador +u0 aspectos son
los +ue considerar4 m4s rele$antes en su e$aluacin.
b3 &ropuesta estratgicaB El resultado de esta %ase de la plani%icacin resulta especialmente
cr,tico? pues de%inir4 el per%il de las actuaciones y medidas +ue se propongan
posteriormente y? por lo tanto? de sus posibles e%ectos ambientales deri$ados. Cu4l+uier
sugerencia de modi%icacin estrat0gica +ue se realice posteriormente ser4 muc@o m4s
di%,cil de incorporar a la plani%icacin? pues supondr4 replanteamientos estrat0gicos de
largo alcance di%,ciles de asumir una $e. %ormuladas las propuestas de dise7o? medidas
complementarias y actuaciones necesarias.
El proceso de participacin de consultas selecti$as puede precisar? segn el caso? ser
complementado con un proceso m4s amplio de in%ormacin pblica +ue permita? adem4s? +ue
las organi.aciones ciudadanas y a+uellas personas +ue se sientan directamente a%ectadas
puedan interponer sugerencias y recursos. Normalmente este tipo de proceso m4s
117
participati$o se 6usti%icar4 cuando las estrategias propuestas @ayan sido descritas con un ni$el
de detalle su%iciente 2por+ue as, lo reclame la propia lgica de las estrategias a de%inir3 como
para %acilitar una lectura territorial de la misma.
E$identemente? el posible temor a una participacin m4s amplia en esta %ase de la
plani%icacin no debiera 6usti%icar una reaccin del plani%icador en el sentido de dise7ar
estrategias menos de%inidas y posponer arti%icialmente la inclusin de este detalle de dise7o a
la %ase posterior de propuesta de actuaciones. /na estrategia en este sentido supondr,a +ue la
opinin pblica se epresar,a? nica e innecesariamente en este caso? sobre una propuesta
%inal y de%initi$a de la PPP y sus alegaciones podr,an llegar a cuestionar las estrategias +ue
sustentan las actuaciones y medidas de la PPP? con la posibilidad de +ue una institucionalidad
ambiental %uerte llegase a estimar dic@as alegaciones y obligar a introducir modi%icaciones
+ue? por @acerse en la %ase %inal de la PPP? siempre resultar,an especialmente costosas.
c3 &ropuesta de &&&B El proceso de participacin deber4 complementar las consultas
dirigidas por el rgano ambiental a administraciones? epertos y otros organismos? con un
proceso m4s amplio de in%ormacin pblica en los t0rminos +ue recoge el *eglamento de
E$aluacin de !mpacto Ambiental.
El ,istema de Informacin Ambiental 9,IA:
El :!A constituye el con6unto de datos de rele$ancia ambiental +ue interesan al plani%icador y
+ue? por su naturale.a e importancia en el con6unto de la plani%icacin? debe abordarse como
una tarea espec,%ica de la misma? orientada a dotarlo de los contenidos necesarios y a
garanti.ar su compatibilidad y consistencia con el resto de los datos e in%ormaciones
generadas y mane6adas por 0sta.
#os contenidos y alcance del :!A deben ser de%inidos por el plani%icador y conocidos y
$alorados por el e$aluador. El :!A deber4 incorporar cu4l+uier in%ormacin ambiental
rele$ante para cu4l+uiera de las %ases y escalas +ue comprenda la plani%icacin 2estad,sticas
@idrolgicas? estad,sticas de inmisin de contaminantes? datos de calidad de aguas?
caracteri.acin clim4tica? ecosistemas caracter,sticos? $egetacin y %auna? 4reas protegidas...3
y otra in%ormacin? de naturale.a no estrictamente ambiental pero til para la incorporacin
del %actor ambiental en la plani%icacin 2poblacin? $iario? tr4%ico? planeamiento urban,stico?
etc.3 y cuya naturale.a se debe deri$ar de los propios ob6eti$os de la plani%icacin? de la
clasi%icacin %uncional de tareas y del proceso de toma de decisiones +ue se desarrolle.
El :!A no tiene necesariamente +ue concebirse como una base de datos desarrollada con
car4cter espec,%ico y ad 'oc? con una estructura y ubicacin concretas. El :!A se entiende
como un con6unto de datos? en ocasiones propios? en ocasiones de otros propietarios? y
locali.acin +ui.4 dispersa? de inter0s ambiental y disponibles. #a tarea del plani%icador es la
de pre$er la necesidad de su desarrollo? identi%icacin de los contenidos b4sicos necesarios?
establecimiento de criterios de @omogenei.acin de la in%ormacin a utili.ar y la de
responsabili.arse de su desarrollo e%ecti$o e incorporacin al proceso de plani%icacin.
Plan de medidas de miti#acin' reparacin y compensacin
#a metodolog,a de EAEA se reduce siempre a la inclusin del %actor ambiental en la
plani%icacin y supone +ue? si esta inclusin @a sido ptima? la pol,tica? plan o programa +ue
resulte incorporar4 todas a+uellas medidas de mitigacin? reparacin y compensacin
necesarias.
/na interpretacin probablemente m4s realista ser4? sin embargo? la de +ue una pol,tica? plan
o programa muy di%,cilmente alcan.ar4 una integracin realmente ptima del %actor ambiental
y? por lo tanto? cabr4 siempre la posibilidad de +ue no se incorporen determinadas medidas
ambientales +ue podr,an me6orar notablemente el per%il de alguna de sus actuaciones?
118
estrategias e? incluso? ob6eti$os. En el Cap,tulo I se detallan algunos criterios b4sicos de
de%inicin de alternati$as y se comenta la necesidad de +ue en cada proceso de seleccin de
alternati$as dic@a seleccin se limite a un nmero discreto de ellas +ue? adem4s? deber4n ser
signi%icati$amente distintas. Naturalmente? tambi0n se comenta la posibilidad de reali.ar el
proceso de seleccin en $ueltas sucesi$as de aproimacin a la alternati$a ptima? pero 0ste
ser4 normalmente un mecanismo de aplicacin m4s bien limitada. Esto +uiere decir +ue las
alternati$as seleccionadas no ser4n siempre las me6ores posibles? sino posiblemente una
buena aproimacin a ellas. #a necesidad de de%inir un plan de mitigacin? reparacin y
compensacin podr4 entonces ad+uirir el $alor adicional de inducir al plani%icador a
plantearse me6oras ambientales a las alternati$as seleccionadas? en un buen remedo del
proceso pre$isto? y ya comentado? de aproimacin gradual.
El plan de medidas de mitigacin? reparacin y compensacin? +ue probablemente podr,amos
resumir denomin4ndolo plan de medidas ambientales complementarias 2es decir? el con6unto
de medidas espec,%icamente ambientales +ue? con car4cter complementario a otras medidas?
e.g. in%raestructuras? propone la plani%icacin para me6orar su integracin ambiental3 deber4
epresar el con6unto de medidas de mitigacin 2a+uellas destinadas a Ge$itar o disminuir los
e%ectos ad$ersosH3? reparacin yLo restauracin 2a+uellas destinadas a Greponer uno o m4s de
los componentes o elementos del medio ambiente a una calidad similarH a la +ue tendr,an de
no e6ecutarse el plan o pol,tica3 y compensacin 2a+uellas destinadas Gproducir o generar un
e%ecto positi$o y e+ui$alenteH a un e%ecto ad$erso3.
E$identemente? este con6unto de medidas ser4 implantado en una gran parte dentro de los
propios proyectos +ue desarrolle el plan o pol,tica 2especialmente las de mitigacin y
reparacin3 y? por lo tanto? su identi%icacin constituir4 uno de los %undamentos b4sicos del
plan de seguimiento y control de la PPP +ue se describe a continuacin.
>tras medidas? %undamentalmente las denominadas compensatorias? +uedar4n en gran parte
identi%icadas con proyectos espec,%icos. En estos casos? y siempre +ue dic@as medidas
compensen e%ectos ad$ersos deri$ados de otras medidas o actuaciones? la e6ecucin de 0stas
ltimas deber,a ir $inculada a la de sus respecti$as medidas de car4cter compensatorio. Esta
necesaria $inculacin $endr,a a e$itar la situacin %recuente de PPP cuyo desarrollo es
incompleto y? normalmente? sesgado @acia el con6unto de propuestas duras? ol$idando la
e6ecucin de gran parte de las medidas blandas? muc@as de ellas de car4cter compensatorio?
+ue inicialmente se @ab,an pre$isto. Esta $inculacin es toda$,a m4s necesaria en a+uellos
casos en los +ue la e6ecucin de las iniciati$as duras corresponde al sector pri$ado 2+ue
espera? naturalmente? obtener bene%icios de su posterior eplotacin3 y las blandas 2+ue no se
espera aporten? normalmente? bene%icios de eplotacin3 +uedan como responsabilidad del
sector pblico. Esta $inculacin supone una solucin a este aparente con%licto de intereses y
es de uso muy %recuente y con notable 0ito? por e6emplo? en determinadas pol,ticas
urban,sticas? en las +ue el promotor debe asumir como carga de sus actuaciones determinadas
medidas compensatorias? en ocasiones aparentemente desligadas por completo de las mismas
2e.g. la recuperacin de una margen de ribera ligada a la concesin de un permiso de
locali.acin industrial3.
Plan de ,e#uimiento y Control del desarrollo ambiental de las PPP
#a aprobacin de una PPP marca el inicio de su desarrollo +ue? normalmente? ser4 gradual y
desigual en la aplicacin pr4ctica de sus di$ersos contenidos. /na PPP +ue @aya sido ob6eto
de EAEA @abr4 sido aprobada considerando el con6unto de ob6eti$os? estrategias? actuaciones
y dem4s medidas contenidas en ella y su desigual desarrollo puede llegar a suponer un enorme
distanciamiento de los ob6eti$os ambientales inicialmente pre$istos.
11"
Para garanti.ar la e%icacia del procedimiento de EAEA ser4 necesario dise7ar un plan de
seguimiento y control del desarrollo de cada plani%icacin? +ue permita e$aluar la distancia
eistente? en cada momento? entre los ob6eti$os ambientales inicialmente pre$istos y los
realmente alcan.ados en cada momento de desarrollo de la PPP. :e trata de establecer un
sistema para garanti.ar el cumplimiento de los ob6eti$os y medidas propuestas en la PPP con
relacin a la minimi.acin de los riesgos ambientales. Este plan de seguimiento y control
deber4 basarse? %undamentalmente? en indicadores ambientales.
;esde el punto de $ista de los e%ectos ambientales de la PPP? es posible la de%inicin de
indicadores ambientales a partir de los ob6eti$os ambientales asumidos y de las estrategias
desarrolladasE 0stos son !ndicadores +ue permitan conocer el impacto ambiental de la PPP e
indicadores de seguimiento con relacin a ob6eti$os ambientales. El marco de re%erencia para
identi%icar estos indicadores procede de la propia pol,tica? plan o programa< sus ob6eti$os
ambientales y las medidas y actuaciones propuestas. Es posible dise7ar para cada PPP un
sistema de indicadores ambientales de e$aluacin ambiental de su desarrollo.
#a responsabilidad de reali.ar el plan de seguimiento y control debe corresponder al promotor
de la PPP. Esta responsabilidad de los rganos sustanti$os sobre el plan de seguimiento ser4
sin per6uicio de +ue el rgano administrati$o ambiental pueda recabar in%ormacin de
a+uellos al respecto? as, como e%ectuar las comprobaciones necesarias para $eri%icar dic@o
cumplimiento. En este sentido? el seguimiento y $igilancia por los rganos +ue tengan
competencia sustanti$a debe @acer posible y e%ica. la $aloracin +ue e6er.an los rganos
administrati$os ambientales? +ue podr4n re+uerir en todo momento el necesario auilio
administrati$o? tanto para recabar in%ormacin? como para e%ectuar las comprobaciones +ue
consideren necesarias.
Objetivos y contenido del plan de se*i!iento y control
El plan de seguimiento y control se 6usti%ica por la necesidad de lle$ar un control ambiental
del desarrollo de la PPP? sir$iendo como @erramienta de control y e$aluacin ambiental del
mismo.
#os ob6eti$os del plan de seguimiento y control son los siguientes<
1. Pre$er la re$isin peridica de la PPP? actuali.ando ob6eti$os y contenidos de acuerdo a la
e$olucin real de las demandas socialesE
&. Proponer un listado de proyectos +ue deri$an de la PPP y +ue deban someterse al :istema
de E$aluacin de !mpacto AmbientalE
). E$aluar el grado de cumplimiento del plan a tra$0s de un sistema de indicadores de
seguimiento de su e6ecucinE y
4. E$aluar el desarrollo de los proyectos a tra$0s de indicadores de impacto ambiental.
#os dos ltimos ob6eti$os se @acen operati$os mediante el desarrollo de indicadores
ambientales? ambos integrados en un sistema de indicadores ambientales de e$aluacin del
desarrollo de la PPP. El plan de seguimiento incluir4? por tanto< un plan de re$isin de la PPP?
un listado de todas las medidas y actuaciones +ue el plan o pol,tica pretenda? un listado del
tipo de proyectos +ue @an de ser sometidos al procedimiento de E$aluacin de !mpacto
Ambiental y un :istema de !ndicadores de E$aluacin Ambiental.
Plan de revisin de la PPP
/na pol,tica? plan o programa se aprueba en el marco de una coyuntura ambiental
determinada Fmarcada por la situacin ambiental del momentoF +ue? en %uncin de los
@ori.ontes pre$istos para el desarrollo de la PPP? podr4 $ariar surgiendo una nue$a realidad
ambiental +ue puede con$ertir en irreales o incon$enientes muc@os de los ob6eti$os iniciales
pre$istos. #a e$olucin de los problemas ambientales @acia una nue$a posicin ambiental
1&'
originar4 cambios en los criterios de e$aluacin ambiental +ue? 6unto con el a$ance en nue$as
tecnolog,as limpias? pueden cuestionar los ob6eti$os ambientales originales del plan. Puede
llegar? por lo tanto? a establecerse una coyuntura medioambiental? y los ob6eti$os? estrategias?
actuaciones y medidas inicialmente propuestos podr,an en ese caso +uedar obsoletas? en cuyo
caso ser,a necesario modi%icar algunas estrategias y actuaciones y sugerir otras nue$as.
;ebido a esta e$olucin permanente? la pol,tica? plan o programa se debe actuali.ar cada
cierto tiempo? %i64ndose unos pla.os de re$isin en %uncin de su propia din4mica de
desarrollo. El plan de seguimiento incorporar4 una propuesta de re$isin peridica de la PPP
+ue permita su adaptacin a las nue$as coyunturas medioambientales.
Proyectos 6e deben ser so!etidos al procedi!iento de Evalacin de I!pacto
A!biental
El plan de seguimiento debe incluir entre sus contenidos una lista de todos a+uellos proyectos
+ue $ayan a desarrollar la pol,tica? plan o programa y +ue deban ser ob6eto de E!A. En este
sentido los propios reglamentos del procedimiento de E$aluacin de !mpacto Ambiental
orienta sobre el tipo de proyectos +ue deben ser sometidos a E!A.
El plan de seguimiento podr4 %i6ar criterios adicionales e incluso identi%icar las actuaciones o
el tipo de proyectos +ue? en el marco de desarrollo de la PPP? deber4n en cu4l+uier caso ser
ob6eto de E!A. El plan de seguimiento podr4 incluso ser m4s epl,cito? detallando algunos de
los contenidos +ue deber4 incluir la E!A de esos proyectos.
El car4cter estrat0gico de la plani%icacin a la +ue se aplica la EAEA permite aumentar la
e%icacia del proceso de e$aluacin ambiental posterior de los proyectos +ue desarrollan dic@a
plani%icacin? ya +ue 0stas se encuentran integradas ambientalmente a un plan pre$io. #a E!A
posterior de estos proyectos deber4 permitir $eri%icar su adaptacin a los ob6eti$os y
contenidos pre$istos en la PPP en la cu4l se enmarcan? adem4s de minimi.ar los impactos
ambientales directos.
Por lo tanto? para +ue el proceso de seguimiento del desarrollo de la PPP sea lo m4s e%ecti$o
posible? 0ste especi%icar4 +u0 tipo de proyectos o acti$idades +ue desarrollen la PPP deber4n
someterse al proceso de E!A.
Al incluir los proyectos +ue deben ser sometidos al proceso de E$aluacin de !mpacto
Ambiental? el plan de seguimiento pretende alcan.ar los siguientes ob6eti$os<
Ieri%icar la correcta aplicacin de la PPP y el cumplimiento de las medidas consideradas.
Comprobar +ue la puesta en marc@a de la PPP no da lugar a impactos ambientales
signi%icati$os distintos a los pre$istos y asumidos por 0sta.
Ieri%icar si se tienen en cuenta las medidas de mitigacin y de correccin de impactos
propuestas por el plan o pol,tica.
9a$orecer el seguimiento de la e$olucin de las actuaciones y medidas pre$istas en el plan
o pol,tica.
Paralelamente? el plan de seguimiento incluir4 una lista e@austi$a del con6unto de medidas y
actuaciones pre$istas por el plan? en el +ue se detallar4n al menos los siguientes aspectos<
;escripcin de la medida o actuacin.
>b6eti$os operati$os espec,%icos de la PPP a los +ue responde la e6ecucin de dic@a
medida o actuacin.
Dipo de relacin con otras actuaciones o medidas contempladas en la PPP.
En su caso? %ec@a de e6ecucin aproimada pre$ista.
Coste aproimado pre$isto.
1&1
Principales riesgos ambientales pre$istos.
Medidas mitigadoras? reparadoras o compensatorias $inculadas a la actuacin.
#a %inalidad de esta lista es %acilitar el seguimiento de la e6ecucin de la PPP en sus
principales aspectos ambientales y permitir $alorar si dic@a e6ecucin se a6usta a los criterios
b4sicos de su aprobacin. Algunos aspectos resultan de especial inter0s? en particular la
identi%icacin de ob6eti$os iniciales de la medida o actuacin Fes posible +ue la e6ecucin de
una actuacin no se corresponda con el ob6eti$o para el +ue inicialmente %ue pre$ista? +ue @a
podido +uedar ya superadoF y la $inculacin con otras medidas? ya +ue la PPP podr,a pre$er
+ue la e6ecucin de determinadas actuaciones se acompa7ara de la de otras? especialmente
a+uellas de car4cter compensatorio.
4iste!a de indicadores a!bientales de evalacin
El sistema de indicadores de e$aluacin ambiental se constituye en la @erramienta
%undamental de la +ue se dota el plan de seguimiento.
Antes de pasar a presentar la metodolog,a para la construccin de un sistema de indicadores
ambientales de e$aluacin de una PPP 2ilustrado para el caso de pol,ticas de transporte
urbano3? se reali.a una introduccin al signi%icado de los indicadores ambientales integrados
en un sistema de indicadores? su estructura y contenido. En el siguiente apartado se propone
una metodolog,a para la construccin de indicadores de seguimiento? y por ltimo se presenta
una lista b4sica de indicadores de impacto ambiental del transporte.
,-u% son los indicadores ambientales.
/n indicador ambiental puede ser desde una $ariable o estimacin ambiental +ue pro$ea una
in%ormacin agregada sobre un %enmeno de rele$ancia ambiental @asta una agregacin de
$arias $ariables en una sola epresin num0rica en %orma de ndice 2e.g. ,ndices de calidad de
aire3. Estos ,ndices @acen comparables entre s, distintos $alores de $ariables ambientales. Por
e6emplo? la %uncin de los ,ndices de calidad del agua es la de @acer comparables? en t0rminos
de e%ectos sobre la salud u otros usos posibles del agua? las concentraciones de distintos
contaminantes para di%erentes inter$alos de tiempo.
#a utili.acin de las $ariables ambientales rele$antes +ue @ayan sido identi%icadas en la
EAEA constituir4n la base de seguimiento del desarrollo ambiental de la PPP. /n indicador
ambiental de e$aluacin de la plani%icacin debe pro$eer in%ormacin ambiental sint0tica
respecto a su puesta en marc@a del plan de acuerdo a unos ob6eti$os ambientales?
considerando los riesgos ambientales +ue de su e6ecucin se deri$an y de acuerdo a las
estrategias o medidas ambientales propuestas.
El plan de seguimiento y control ambiental del desarrollo de la PPP se debe apoyar en la
e$aluacin del grado y modo de implantacin de las actuaciones y medidas propuestas? es
decir? si la implantacin de las actuaciones a tra$0s de proyectos se desarrollan de acuerdo con
los ob6eti$os iniciales de sostenibilidad.
/bjetivos del 0istema de Indicadores Ambientales de Evaluacin
#os indicadores de e$aluacin ambiental deben constituir una @erramienta para el seguimiento
y control de la aplicacin de la PPP y ser tiles como instrumentos para $eri%icar la
adecuacin a sus ob6eti$os operati$os de cada proyecto. En cada plani%icacin? los indicadores
deber4n ser propuestos con car4cter espec,%ico dependiendo de sus ob6eti$os espec,%icos y de
las disponibilidades de %uentes estad,sticas o de datos para su estimacin.
#os indicadores ambientales de e$aluacin del desarrollo de la PPP deben ser$ir para e$aluar
si este desarrollo se reali.a dentro de unos m4rgenes ambientalmente aceptables? es decir? de
1&&
acuerdo con los contenidos ambientales aceptados para la pol,tica? plan o programa. Esta
e$aluacin implica estimar la distancia entre los ob6eti$os ambientales pre$istos y los
realmente desarrollados. :igni%ica e$aluar? por un lado? el ni$el de satis%accin alcan.ado o el
grado de cumplimiento de la PPP Fel Gcu4ntoH se est4 cumpliendoF y? por otro? $eri%icar
+ue el desarrollo de la PPP se e%ecta de acuerdo a los criterios ambientales del plan? es decir?
e$aluar el GcmoH se est4 cumpliendo.
Para cumplir este doble cometido? el sistema de indicadores ambientales debe de%inirse a
partir de los ob6eti$os? estrategias? actuaciones y medidas de%inidas por la PPP? as, como en
los riesgos ambientales identi%icados para cada una de ellas. Estos son los dos pilares en los
+ue se basa la estructura del :istema de !ndicadores Ambientales de E$aluacin 2:!AE3.
Podemos resumir diciendo +ue los ob6eti$os del :!AE son<
E$aluar el grado de desarrollo ambiental de la PPP y?
9i6ar los criterios de e$aluacin ambiental de las actuaciones y medidas propuestas.
Estructura contenido del sistema de indicadores
#a estructura del sistema de indicadores ambientales tiene como marco de re%erencia la PPP a
tra$0s de sus di%erentes ni$eles de de%inicin. El es+uema +ue se propone para construir el
sistema de indicadores ambientales de e$aluacin se estructura en torno a<
1. #os ob%etios de la plani%icacinE
&. #as estrategias +ue se desarrollan para cumplir dic@os ob6eti$osE y
). #as actuaciones y otras medidas +ue propone la plani%icacin para e6ecutar las estrategias
y +ue normalmente? tendr4n un desarrollo concreto mediante proyectos +ue debern las
medidas ambientales +ue la PPP pre$ea.
Doda la estructura del sistema de indicadores ambientales se apoya? por lo tanto? en elementos
de la PPP para? %inalmente? constituir una @erramienta de control independiente. El proceso de
desarrollo para la construccin del sistema de indicadores ambientales se es+uemati.a en la
!lustracin I A7< la PPP surge como consecuencia de unas consideraciones de car4cter socio
pol,tico? econmico? t0cnico y ambiental? +ue se traducen y mani%iestan a tra$0s de unos
ob6eti$os? de unas estrategias y de unas medidas y actuaciones. Por lo tanto? el grado de
desarrollo del mismo se epresa en %orma de ob6eti$os? estrategias? medidas y actuaciones.
#a e$aluacin ambiental de la puesta en marc@a de la PPP implica la $aloracin de los
ob6eti$os ambientales operati$os del mismo? de las estrategias y de las medidas propuestas.
Adem4s de la e$aluacin del grado de desarrollo de los ob6eti$os ambientales de la PPP? el
plan de seguimiento debe ayudar a $eri%icar +ue los distintos proyectos +ue lo desarrollan no
sobrepasan? en sus contenidos precisos y detallados? los ni$eles o criterios de riesgo ambiental
asumidos en el proceso de toma de decisiones. El plan de seguimiento propondr4 un con6unto
de indicadores de e$aluacin de proyectos +ue deber4n ser incorporados a los procedimientos
de E!A.
#a presentacin de un nmero determinado de indicadores re+uiere +ue 0stos est0n
organi.ados en un marco lgico +ue ayude a su inteligibilidad y %acilite la comunicacin. Esta
organi.acin anal,tica depende en de%initi$a de la utilidad posterior de los indicadores? +ue es
la de ser$ir de $e@,culo de in%ormacin ambiental.
El desarrollo del sistema? por lo tanto? establece dos subsistemas de indicadores ambientales
de e$aluacin<
!ndicadores ambientales de seguimiento
!ndicadores ambientales de e$aluacin de proyectos<
!ndicadores de !mpacto
1&)
!ndicadores de *espuesta
I$<4?>ACIHN ED5 DE4A>>O$$O DE$ 4IAE
Criterios<
[Econmicos
[:ociales
[D0cnicos
[Ambientales
P$AN
Indicadores de
seguimiento
Indicadores
de Impacto
4iste!a de Indicadores A!bientales de Evalacin
Faloracin
/mportancia
Faloracin
/mpactos
Indicadores
de 1espuesta
P>OFEC?O4
>b6eti$os Estrategias
Actuaciones
y Medidas
E!A
Medidas de
Mitigacin?
*eparacin y
Compensacin
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
Indicadores de se*i!iento de la ejeccin de la PPP
#os indicadores ambientales de seguimiento deben ser$ir para e$aluar el grado de
cumplimento de los ob6eti$os ambientales de la PPP en sus di%erentes ni$eles de de%inicin.
Estos indicadores deri$an de la $aloracin de cada ob6eti$o? estrategia o actuacin en cuanto a
su grado de cumplimiento y a su importancia dentro de la PPP.
Estos indicadores surgen? en el marco del plan de seguimiento? de la necesidad de saber +u0
actuaciones y estrategias se est4n desarrollando y cu4les no? y en +u0 medida el grado de
desarrollo a%ecta a la consecucin de los ob6eti$os ambientales de la PPP. Es decir? surgen de
la necesidad de conocer el ni$el de satis%accin ambiental +ue @a conseguido el plan en cada
momento determinado de la e$aluacin del desarrollo del mismo. Este ni$el de satis%accin
$endr4 dado por la suma de todos los ni$eles de satis%accin en cada ni$el de de%inicin
2ob6eti$os? estrategias? actuaciones3? epresado de %orma agregada como un ,ndice.
El es+uema +ue se propone? est4 basado en los ob6eti$os? estrategias y actuaciones
ambientales de%inidos por la propia PPP. ;e tal manera +ue el ,ndice agregado %inal $endr4
dado por la suma de todos los ,ndices de seguimiento parciales de cada ob6eti$o? estrategia o
actuacin.
El indicador de seguimiento debe epresar el grado de cumplimiento de la PPP y el ni$el de
satis%accin de cada actuacin. /na %ormulacin sencilla? en %orma de suma ponderada de
todos los ,ndices calculados para cada ob6eti$o? medida o actuacin? resulta lo m4s adecuado.
1&4
2r!la del +ndice de nivel de satisfaccin de cada objetivo/ estrate*ia y
actacin-
n
& F /
G
G
G
=

=1
I
\
X

Ialor de satis%accin ambiental del ob6eti$o? estrategia

o actuacin \
P
\
X Peso de \
#os criterios de $aloracin ambiental de cada ni$el de de%inicin de la plani%icacin
2ob6eti$os? estrategias y actuaciones3 se deri$an de su importancia ambiental dentro de la PPP?
asign4ndoles un peso 2P
\
3? y de su alor 2I
\
3? el cu4l $endr4 dado en %uncin del grado de
cumplimiento de dic@o ob6eti$o? estrategia o actuacin. El ,ndice puede agregarse a
cu4l+uiera de los tres ni$eles posibles 2actuaciones? estrategias y ob6eti$os3 y permitir una
e$aluacin singular o? por supuesto? del con6unto de la PPP.
Cada actuacin puede ser caracteri.ada por uno o m4s atributos? para los +ue a su $e. se
de%ine un indicador. Por e6emplo? el desarrollo de la actuacin de construccin de una nue$a
$,a de circun$alacin puede ser $alorado a partir de los \ilmetros de $,a construidas? siendo
el indicador m4s probable \m construidosL\m pre$istos. El indicador? calculado
peridicamente? dar4 el $alor de satis%accin de esa actuacin Fepresado en t0rminos
ambientales mediante la aplicacin de una %uncin de trans%ormacin? como se indica m4s
adelanteF. :u importancia relati$a? entre el con6unto de actuaciones pre$istas para el
desarrollo de determinada estrategia? condicionar4 su in%luencia en la $aloracin del grado de
satis%accin de dic@a estrategia. ;e la misma manera? la satis%accin de cada ob6eti$o ser4
dependiente de como in%luyan en ellos las estrategias +ue los desarrollan.
i i i
<
n
i
< <
& F / =

=1
G G
E
m
G
E E
& F / =

=1
H %
A
I
%
A A
& F / =

=1
!
>


X

!ndice de ob6eti$os
!
E


X !ndice de estrategias
C
A


X !ndice de actuaciones
I
>i
X

Ialor de satis%accin ambiental
del ob6eti$o i
I
E\
X Ialor de satis%accin ambiental de

la estrategia

\
I
A6
XIalor

de satis%accin ambiental de
la actuacin 6
P
>i
X

Peso del ob6eti$o i
P
E\
X

Peso de

la estrategia

\
P
A6
X Peso de la actuacin 6
Esta estructura permite una perspecti$a compre@ensi$a? de tal %orma +ue cada indicador tiene
una lectura agregada. #os ob6eti$os +ue desarrolla la plani%icacin pueden ser e$aluados
ambientalmente por una serie de atributos +ue $ienen de%inidos por las actuaciones? las cu4les
a su $e. desarrollan las estrategias. Estos atributos constituyen una $isin compre@ensi$a de
cada ob6eti$o y se de%inen e$itando solapamientos entre ellos.
El ,ndice para la $aloracin del grado de satis%accin total de los ob6eti$os ambientales de la
PPP se calcular,a? peridicamente? de la siguiente manera<
i G % %
<
n
i
m
G
E
I
%
A A plan
& & & F /

=

= = 1 1
I
A
I
E
I
O
1&=
I$<4?>ACIHN ED3 E4?><C?<>A DE $O4 INDICADO>E4 DE 4E@<I=IEN?O
>b6eti$o1
>b6eti$o &
Objetivos Estrate*ias Actaciones
Estrategia 1.1
Estrategia 1.&
Actuacin 1.1.1
Actuacin 1.1.&
Actuacin 1.&.)
!ndicador 1.1.1.1
!ndicador 1.1.1.&
Drans%ormacin a ,ndices
unidades @omog0neas
/nidades @omog0neas
Posibilidad de comparacin de tendencias en cada ni$el
!ndicador 1.1.&.1
!ndicador 1.1.&.&
!ndicadores
!ndicadores
/nidades
@eterog0neas
Estrategia &.& Actuacin &.&.1
!ndicador &.&.1.1
!ndicador &.&.1.&
Atributos
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
2aloracin de la importancia de cada nivel de definicin
#a asignacin de pesos a cada ni$el de de%inicin se reali.a en %uncin del $alor de la
importancia relati$a de cada actuacin? estrategia u ob6eti$o. A cada una de 0stas se le debe
otorgar un $alor +ue est0 relacionado con su importancia ambiental en el con6unto de la PPP.
;ebe @acerse notar +ue la importancia es un $alor absoluto de magnitud independiente del
signo +ue se d0 a cada ob6eti$o? estrategia o actuacin. Es decir? tan importante puede ser?
desde el punto de $ista ambiental? la construccin de carreteras como el %omento del uso del
transporte pblico? aun+ue sean estrategias de per%il ambiental muy distinto. #a consideracin
del car4cter ambiental positi$o o negati$o deber4 determinarse con el ni$el de satis%accin de
cada ob6eti$o? estrategia o actuacin.
2aloracin del nivel de satisfaccin
El ni$el de satis%accin mide el grado de cumplimiento de la PPP en relacin con sus
ob6eti$os ambientales.
/na $e. reali.ada la $aloracin de la importancia de cada ob6eti$o? estrategia o actuacin? la
siguiente tarea es la $aloracin del ni$el de satis%accin del desarrollo de los di%erentes
ni$eles de la plani%icacin? I\. Para ello es preciso trans%ormar el $alor del indicador de cada
actuacin? medido en unidades @eterog0neas? en unidades @omog0neas de ni$el de
satis%accin? aplicando para ello %unciones de trans%ormacin +ue relacionan la magnitud de
cada indicador ambiental? medida en las unidades propias de cada uno de ellos? y su ni$el de
satis%accin? epresado ya en unidades comparables.
;ic@a relacin puede epresarse en un sistema de coordenadas en cuyo e6e de abscisas se
dispone la $ariable ambiental utili.ada y en ordenadas se sita el ,ndice estandari.ado entre
unos $alores m,nimo y m4imo 2por e6emplo? entre ' y 13.
1&1
I$<4?>ACIHN ED. 2<NCIONE4 DE ?>AN42O>=ACIHN
9actor ambiental
!ndice
2nciones de transfor!acin
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
/n mismo indicador puede tener $arias %unciones de trans%ormacin alternati$as en %uncin
de cmo +ueden de%inidos los ob6eti$os operati$os en la PPP. #a eleccin de una o de otra
%uncin debe re%le6ar la interpretacin @ec@a de cmo el grado de desarrollo de un ob6eti$o?
una estrategia o una actuacin satis%ace el cumplimiento de los ob6eti$os ambientales de la
PPP. #a !lustracin I A1' muestra tres tipos di%erentes de cur$as de pendiente positi$a para
un mismo indicador. :i el ,ndice e$oluciona de manera lineal respecto a un punto su %uncin
de trans%ormacin responder4 a la %orma a3E si se considera +ue slo a partir de un
determinado ni$el de desarrollo el ob6eti$o? estrategia o actuacin satis%ace los criterios
ambientales y +ue no es necesario un desarrollo completo para obtener un buen ni$el de
satis%accin? la %uncin presentar4 una cur$a del tipo b3E por ltimo? si se considera +ue el
ni$el de satis%accin se incrementa menos +ue proporcionalmente a partir de determinado
ni$el de desarrollo? la cur$a podr4 ad+uirir una %orma similar a c3.
I$<4?>ACIHN ED1" 2<NCIONE4 DE ?>AN42O>=ACIHN- =I$$ONE4 DE PE4O4
C)I$ENO4 DE INEE>4IHN EN CA>>I$ %ICI
= S
Indice
:Nivel de
satisfaccin;
'
1
b;
a;
c;
1''] 8']
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
#a eleccin de una cur$a u otra depender4 de cu4l sea la interpretacin +ue se @aga de cu4les
son los criterios de%inidos en la PPP. El indicador ambiental de una actuacin determinada
puede ser< /nersin para creacin de un carril bici. :i el plan determina +ue los ob6eti$os
ambientales no se alcan.ar4n @asta +ue se @aya reali.ado el 1''] de la in$ersin? estos se
ir4n alcan.ando progresi$amente a medida +ue se realice la in$ersin. En este caso? la %uncin
de trans%ormacin tendr4 la %orma de la cur$a a3. :i el plan contempla +ue los ob6eti$os
ambientales no alcan.an un ni$el de satis%accin ele$ado @asta +ue no se @an in$ertido
$alores importantes de la in$ersin total la cur$a adoptar4 la %orma b3. :i el plan contempla
+ue con el 8'] de la in$ersin ya se @an conseguido los ob6eti$os ambientales propuestos el
ni$el de satis%accin en este punto ser4 primo a 1 y la %uncin de trans%ormacin tendr4 la
%orma de la cur$a c3.
1&7
Cada actuacin? una $e. terminado el proceso de $aloracin? estar4 caracteri.ada por un $alor
de ,ndice de ni$el de satis%accin y ponderada por su importancia.
Interpretacin del 3ndice de seguimiento
/na de las $enta6as del ,ndice de seguimiento propuesto es +ue o%rece una re%erencia sencilla
y $4lida +ue permite $alorar si el desarrollo de una PPP es el ambientalmente adecuado. #a
aprobacin de una PPP supone? impl,citamente? la aceptacin de los e%ectos ambientales +ue
de su desarrollo pudieran deri$arse? siempre y cuando este desarrollo se a6uste a las
pre$isiones iniciales? +ue son las +ue %ueron aceptadas.
Por lo tanto? el per%il ambiental +ue puede ser asumido en el desarrollo de la PPP est4 ya
impl,cito en su %ormulacin. ;e%inidos los indicadores de seguimiento +ue componen el
,ndice? es %actible preguntarse +ue $alor adoptar,a 0ste en el supuesto de +ue la PPP se
desarrollase en su totalidad y de acuerdo rigurosamente a los contenidos iniciales pre$istos. El
$alor as, obtenido 2o rango posible de $alores? considerando +ue muc@as de las actuaciones y
medidas propuestas se pre$0n con car4cter pre$enti$o y? por tanto? su desarrollo est4
condicionado por posibles escenarios de %uturo3 ad+uiere el $alor de un ,ndice de re%erencia
+ue determina el umbral m,nimo aceptable en el rango del ,ndice de satis%accin de los
ob6eti$os ambientalesE $alores reales del ,ndice por deba6o de este de re%erencia ser4n
indicati$os de un desarrollo de la PPP sesgado en un sentido ambientalmente negati$o.
El e%ecto es similar al de la utili.acin de un presupuesto inicial como $alor de re%erencia? +ue
de%ine el umbral +ue no debe ser superado en la e6ecucin real de un proyecto. El ,ndice
puede permitir? de esta manera? detectar un posible desarrollo descompensado de la PPP +ue
nos ale6e del logro de los ob6eti$os ambientales pre$istos y constituye? de esta manera? una
@erramienta $aliosa en manos del e$aluador ambiental.
I$<4?>ACIHN ED11
m,n
m4
=o!ento de desarrollo del plan
Indice
t' tn
umbral de calidad ambiental
Ialor agregado %inal
t1 t& t)
m,n
m4
Desarrollo del plan
Indice
umbral de calidad ambiental
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
Indicadores a!bientales de evalacin de proyectos- Indicadores de i!pacto e
indicadores de respesta
Cuando un pol,tica? plan o programa @a sido sometida a EAEA? cada alternati$a de ob6eti$o?
estrategia y actuacin se @abr4 podido caracteri.ar por unos riesgos ambientales asociados a
su e6ecucin. #a identi%icacin de estos riesgos permitir4 posteriormente identi%icar
indicadores ambientales de e$aluacin del impacto del desarrollo de cada actuacin. #a PPP
podr4 incorporar? adem4s? una serie de medidas de mitigacin? reparacin y compensacin
+ue? con un car4cter m4s @ori.ontal? deber4n ser incorporadas en los proyectos posteriores. El
plan de seguimiento y control deber4 incluir indicadores ambientales de e$aluacin del grado
de incorporacin de estas medidas 2indicadores de respuesta3.
#os indicadores de impacto y los indicadores de respuesta %acilitan la e$aluacin de la
idoneidad de los proyectos respecto a los ob6eti$os de la PPP +ue desarrollan. #os indicadores
1&8
de impacto se deri$an de los riesgos ambientales +ue conlle$a el desarrollo de cada actuacin
de la PPP en el medio ambiente. #os indicadores ambientales de e$aluacin de los proyectos
se deben construir de tal manera +ue sir$an para medir el grado de respuesta o adaptacin de
los proyectos a las actuaciones propuestas por el plan o pol,tica. Es importante tener en cuenta
+ue? aun+ue un proyecto $aya a ser sometido a E!A? 0sta no garanti.a la adecuacin ambiental
del proyecto a los ob6eti$os de la PPP. #a E!A e$ala el impacto al ni$el de proyecto? el plan
de seguimiento debe asegurar +ue esta e$aluacin adopte como re%erencia b4sica la propia
PPP en la +ue se integra el proyecto.
#os indicadores de e$aluacin de respuesta permitir4n $eri%icar si los proyectos incorporan las
medidas ambientales adicionales 2medidas de reparacin y restauracin? de mitigacin y de
compensacin3 pro$istas en la PPP.
1&"
VI. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA EAEA
Para +ue sea e%ecti$a? la EAEA necesita? adem4s de una aproimacin conceptual? una
aproimacin metodolgica? t0cnica y un procedimiento administrati$o +ue apoye su
insercin en el procedimiento global de la plani%icacin. En parte? este re%uer.o a la EAEA
debe basarse en adaptaciones de los propios ob6eti$os de la plani%icacin? por e6emplo?
mediante la de%inicin de nue$as tareas +ue deba incorporar Fe.g. la creacin de un sistema
de in%ormacin ambiental o la pre$isin de los necesarios sistemas de participacin pblicaF.
Pero el alcance de estas medidas? sin otras complementarias de apoyo? se puede esperar +ue
tenga una e%ecti$idad limitada? %undamentalmente por+ue el ob6eti$o inicial en cada
plani%icacin sectorial no es el de la sostenibilidadE este es un ob6eti$o subsidiario al
espec,%ico sectorial? cuyo ni$el de desarrollo plenamente satis%actorio +uedar4 condicionado
del 0ito de dic@a gestin. Por ello? la EAEA considera necesaria una modi%icacin en esta
prelacin de la 6erar+u,a de prioridades? incorporando como ob6eti$o %undamental? al mismo
ni$el? el de la sostenibilidad.
Para $eri%icar si la incorporacin de dic@os ob6eti$os de sostenibilidad durante el proceso de
%ormulacin de PPP @a sido la adecuada? interesa a los rganos ambientales +ue ostentan la
competencia y responsabilidad administrati$a en materia de e$aluacin ambiental superponer
al procedimiento de la plani%icacin uno propio de e$aluacin ambiental. Este procedimiento
%acilitar4 el seguimiento y e$aluacin gradual de los resultados intermedios de la
plani%icacin.
Este procedimiento? para ser consistente con la metodolog,a de EAEA? deber4 armoni.arse
con el propio de la %ormulacin de la PPP. #a %ormulacin de una PPP es un proceso largo y
costoso? +ue re+uiere de comple6os procesos de consenso y negociacin? y +ue di%,cilmente
podr,a ser ob6eto de una nica re$isin ambiental %inal en la +ue pudieran llegar a plantearse
enmiendas +ue a%ectasen a lo esencial de sus contenidos. Por ello? se considera necesaria +ue
la integracin del procedimiento administrati$o de EAEA en las distintas %ases de desarrollo
de las PPP? como nico mecanismo posible de inter$encin e%ecti$a de la autoridad ambiental
en el proceso de %ormulacin de la PPP. Esta integracin? adem4s? se supone de inter0s mutuo
del plani%icador sectorial y el e$aluador ambiental? ya +ue es normalmente aceptado +ue
procedimientos coordinados de este tipo redundan en una importante reduccin de costes
globales.
El procedimiento administrati$o de EAEA +ue se esbo.a pretende o%recer un modelo $iable
de aplicacin de la metodolog,a de EAEA basado en la $alidacin? o sometimiento al proceso
de e$aluacin Fdos ltimas columnas en la F!lustracin !I A&F? de las distintas %ases de
progreso de la PPP Fcolumnas de la i.+uierda en la misma ilustracin? a las +ue? siguiendo el
procedimiento t0cnico de EAEA? ya se @abr4 incorporado el %actor de sesgo ambiental. El
procedimiento propuesto detalla tambi0n cu4les deben ser los momentos m,nimos y
%undamentales de participacin pblica.
El procedimiento administrati$o b4sico propuesto F!lustracin !I A&? supone un
compromiso de m,nimos en la necesaria colaboracin entre el promotor de la PPP y la
autoridad ambiental. ;e acuerdo a este procedimiento? la e$aluacin se ordenar,a en torno a
tres momentos b4sicos<
,ocumentacin b!sicaB El plani%icador negocia con la autoridad ambiental cu4les ser4n
los ob6eti$os ambientales y de sostenibilidad +ue deber4 incorporar y los contenidos
b4sicos de la plani%icacin 2tareas? pla.os? contenidos? decisiones %undamentalesK3E
Estrategias de la &&&B El plani%icador propone las grandes l,neas de la plani%icacin en
%orma de ob6eti$os espec,%icos +ue se plantea y estrategias para desarrollarlosE
1)'
&ropuesta definitia de &&&B El plani%icador %ormula una propuesta completa +ue incluya
las actuaciones y medidas necesarias para el desarrollo de las estrategias pre$istasE
Cada uno de estos momentos se salda con la correspondiente documentacin 2in%ormes de
propuestas3? +ue es $alorada por la autoridad ambiental? de tal manera +ue son los propios
documentos intermedios generados por la plani%icacin los +ue est4n su6etos
administrati$amente a EAEA. /na buena sinton,a y coordinacin entre el e+uipo plani%icador
y el e$aluador deber,a? no obstante? %acilitar una colaboracin m4s estrec@a entre ambos? de
tal manera +ue los documentos intermedios pudieran contar? ya desde un momento pre$io al
de su elaboracin? con un acuerdo sobre sus aspectos %undamentales.
#a inter$encin del rgano administrati$o ambiental en distintas %ases de desarrollo de la
plani%icacin %acilita un mayor control de 0ste sobre el proceso y debe ayudar a e$itar? en gran
medida? +ue la declaracin ambiental se $ea ecesi$amente condicionada por el contenido de
una propuesta de plani%icacin +ue se presenta a e$aluacin con car4cter? en principio? cerrado
y de%initi$o y +ue encadena sus distintas propuestas en una lgica +ue normalmente resultar4
consistente en s, misma? pero per$ersa para el e$aluador? +ue encontrar4 di%icultades para
$alorar en condiciones de e+uidad las 6usti%icaciones de rec@a.o de unas alternati$as +ue?
lgicamente? estar4n menos documentadas +ue las +ue @ayan sido seleccionadas %inalmente
Fy +ue? por lo tanto? @abr4n sido desarrolladas en una cascada de propuestas posterioresF.
Este e%ecto es muy comn en procesos de e$aluacin de impacto ambiental de proyectos en
los +ue se re+uiere 6usti%icacin del rec@a.o de alternati$as? pero las posibles consecuencias
en la plani%icacin resultan muc@o m4s e$identes? precisamente debido al comple6o sistema de
decisiones Fy sus relaciones de dependenciaF +ue incorpora.
1)1
I$<4?>ACIHN EID12 P>OCEDI=IEN?O AD=INI4?>A?IEO DE $A EAEA
P*+31>+> 01
7-*6.3.7-3.:4
01 /- C+584.0-0
&onsulta a personas,
instituciones #
administraciones
Proceso aierto de
participacin
p%lica
Proceso aierto de
participacin
p%lica
P/-4.A.3-0+*B
T-*1-> 1>713MA.3->
EAE
E>@815- ,F>.3+ 01
7/-4.A.3-3.:4 01/
6*-4>7+*61 8*,-4+
E?-/8-3.:4
-5,.146-/
"ocumentacin sica
Propuesta estrat4gica
Estrategias del Plan o Pol.tica
Propuesta del
Plan o Pol.tica
Plan o Pol.tica
(odificaciones
(odificaciones
HIdentificacin de o'etivos
amientales # de
sosteniilidad
H&aracterizacin de tareas
HEstructuracin del proceso de
decisin
HPropuesta de contenidos
para el 5IA
HPropuesta de plazos #
contenidos para la EAE
;sicamente a niveles de
o'etivos # estrategiasI
HIdentificacin de dominios
amientales
H-ormulacin de alternativasI
O,=16.?+> G 1>6*-61;.-> 01
7/-4.A.3-3.:4
H7aloracin de riesgos
amientales de las
alternativas
H5eleccin de alternativas
;sicamente a niveles de
estrategias # actuacionesI
HIdentificacin de dominios
amientales
H-ormulacin de alternativasI
M10.0-> G -368-3.+41>
H7aloracin de riesgos
amientales de las
alternativas
H5eleccin de alternativas
(odificaciones
)
er
Informe Amiental
Evaluacin
FT Informe Amiental
Evaluacin
G
er
Informe Amiental
Evaluacin
I4A+*51
A5,.146-/ 01/
P/-4 + P+/M6.3-
Evaluacin
HP*.51*- 16-7-B
-ormulacin de o'etivos
estrat4gicos de planificacin
HS1;840- 16-7-B Anlisis
del sistema de transporte en
el conte$to urano
HT1*31*- 16-7-B -ormulacin de
escenarios de desarrollo
HC8-*6- 16-7-B (odelacin de la
situacin e$istente
HSK6.5- 16-7-B Planes # pol.ticas
p%licas
HH8.46- 16-7-B -ormulacin de
alternativas estrat4gicas
HH8.46- 16-7-B -ormulacin
de alternativas estrat4gicas
HS1J6- 16-7-B Evaluacin
de factiilidad
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
1)&
Adem4s del establecimiento del procedimiento administrati$o +ue %undamente el mecanismo
de aplicacin de la EAEA a las PPP? algunos re+uerimientos complementarios parecen
necesarios para +ue dic@o proceso de e$aluacin ambiental se pueda desarrollar con las
m4imas garant,as de 0ito en la satis%accin de sus ob6eti$os %undamentales. Probablemente
podr,amos considerar como b4sicas las siguientes condiciones? cuyo desarrollo debiera
%a$orecerse a la $e. +ue la institucionali.acin del propio procedimiento de EAEA<
/n fortalecimiento institucional de los rganos ambientales 2la EAEA re+uiere una
institucionalidad ambiental %uerte3E y
El desarrollo de ma#ores nieles de coordinacin sectorial.
+ase de documentacin b*sica
En la %ase de documentacin b4sica se seleccionan? etractan y sistemati.an los datos
%undamentales de los estudios y traba6os pre$ios reali.ados. Este documento se corresponde
con las tareas iniciales de la %ormulacin de PPP? de la +ue %orman parte esencial la
identi%icacin de sus ob6eti$os %undamentales y el es+uema b4sico de las tareas a desarrollar
para satis%acerlos.
Considerado desde la perspecti$a de la EAEA? este an4lisis inicial de la plani%icacin debe
aportar una identi%icacin inicial de los ob6eti$os ambientales y de sostenibilidad +ue la
a%ectan? una caracteri.acin de las tareas +ue se $an a desarrollar y de las relaciones?
6erar+u,as y %lu6os de relaciones entre ellas? adem4s del desarrollo de a+uellas tareas
espec,%icas orientadas %undamentalmente a pro$eer in%ormacin de base para el desarrollo de
la PPP? incluida la de creacin de un sistema de in%ormacin ambiental 2:!A3. En este
es+uema inicial de desarrollo se identi%ican ya los %actores y ;A m4s signi%icati$os de las
tareas a desarrollar.
#a documentacin b4sica es remitida al rgano administrati$o de medio ambiente? el cu4l
podr4 dirigir consultas a las administraciones? instituciones o personas +ue considere para
posteriormente reali.ar la e$aluacin ambiental de esta %ase inicial? en la %orma de un .
er
/nforme Ambiental &arcial en el +ue podr4 sugerir al promotor de la plani%icacin las
modi%icaciones oportunas.
5as4ndonos en la clasi%icacin %uncional pre$ia de las tareas del caso de plani%icacin de
transporte urbano? a+uellas +ue b4sicamente se corresponder,an con esta primera %ase de la
plani%icacin son las +ue se detallan en Dabla I! A7.
?A%$A EID5 ?A>EA4 P>INCIPA$E4 A DE4A>>O$$A> EN $A 2A4E DE
DOC<=EN?ACIHN %O4ICA
P,I(E,A E3APAI -:,(BLA&ICN "E :;EE3I7:5 E53,A3D9I&:5 "E PLANI-I&A&ICN
5E9BN"A E3APAI ANULI5I5 "EL 5I53E(A
3area AI "efinicin del rea de estudio # zonificacin
3area ;I "escripcin operacional del sistema
3area &I &aracterizacin del aspectoAs origen de la propuesta
3area "I "iagnstico
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
1))
+ase de propuesta de estrate#ias de la PPP
Esta %ase del procedimiento administrati$o de EAEA coincide b4sicamente con la de an4lisis
y $aloracin de la problem4tica relacionada con el ob6eto de la PPP? culminando en una
propuesta de directrices +ue a%ecta a la totalidad de los contenidos a desarrollar por la
plani%icacin y a un ni$el b4sicamente de propuesta de ob6eti$os operati$os y estrategias para
desarrollarlos.
Para el plani%icador supone la identi%icacin detallada de los ;A en las tareas desarrolladas F
completando la identi%icacin reali.ada en la %ase pre$iaF y la incorporacin del mecanismo
de e$aluacin de alternati$as en a+uellos momentos del PPP +ue ya @ubieran sido
identi%icados al e%ecto en la %ase inicial de preparacin de la documentacin b4sica? y +ue en
lo %undamental coincidir4n con alternati$as de decisin a ni$eles de ob6eti$os y estrategias.
En el documento de propuesta de directrices se identi%ican los ob6eti$os y estrategias a
desarrollar en la plani%icacin y? por lo tanto? es este un documento +ue se sita en el
momento cr,tico del proceso de decisiones? tambi0n desde un punto de $ista ambiental. ;ada
la trascendencia de esta %ase? cuyos contenidos de%inir4n el per%il b4sico de la plani%icacin y?
por lo tanto? de los impactos ambientales de su posterior desarrollo? se considera oportuno
iniciar un procedimiento de participacin pblica mediante a la remisin de la propuesta de
directrices a departamentos ministeriales? organismos? instituciones? uni$ersidades?
organi.aciones no gubernamentales y epertos y posterior recepcin? por parte del rgano
administrati$o de medio ambiente? de las propuestas y sugerencias +ue 0stos @agan +ue
podr4n? de esta manera? incorporarse al procedimiento de $aloracin.
En el Dabla I! A8 se indican? con car4cter orientati$o? las tareas +ue de acuerdo al es+uema
%uncional del e6emplo $isto del transporte urbano corresponder,an a esta segunda %ase. #a
%ormulacin de alternati$as estrat0gicas se desarrolla en primera instancia en esta %ase de la
plani%icacin? acometiendo las tareas b4sicas de de%inicin y e$aluacin de su %actibilidad.
?A%$A EID3 ?A>EA4 %O4ICA4 A DE4A>>O$$A> EN $A 2A4E DE DE DI>EC?>ICE4 DE
$A PPP
3E,&E,A E3APAI -:,(BLA&ICN "E E5&ENA,I:5 "E "E5A,,:LL:
3area EI Pro#eccin tendencial
3area -I "emanda pro#ectada
3area 9I -ormulacin de escenarios de desarrollo urano
&BA,3A E3APAI (:"ELILA&ICN "E LA 5I3BA&ICN EVI53EN3E
3area NI (odelizacin de la situacin actual
5D3I(A E3APAI PLANE5 J P:LW3I&A5 PK;LI&A5
3area PI -ormulacin de pol.ticas
QBIN3A E3APAI -:,(BLA&ICN "E AL3E,NA3I7A5 E53,A3D9I&A5
3area II 9eneracin de ideas de predise=o
3area EI &ondicionantes de dise=o
3area MI &riterios de programacin de inversiones
3area LI &riterios de e$ternalizacin de los costos
1)4
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
+ase de propuesta de la PPP
En esta ltima %ase se completa la propuesta de PPP? concret4ndose %undamentalmente en
propuestas de estrategias y de actuaciones +ue lo desarrollen. El rgano ambiental
competente? como %ase %inal del procedimiento de EAEA y sobre la base de la PPP +ue ser4
lle$ada a aprobacin? elaborar4 un !n%orme Ambiental 2!A3 de la PPP.
Esta ltima %ase de la plani%icacin desarrolla la propuesta de medidas 2normati$as? etc.3 y
actuaciones FanteproyectosF +ue desarrollan las estrategias b4sicas aprobadas en las
;irectrices de la PPP.
En el cuadro se muestran las tareas b4sicas espec,%icas +ue? de acuerdo al es+uema %uncional
y pre$io? corresponden a esta %ase en el e6emplo seguido de la plani%icacin del transporte
urbano.
?A%$A EID. ?A>EA4 %O4ICA4 A DE4A>>O$$A> EN $A 2A4E DE P>OP<E4?A DE $A
PPP
QBIN3A E3APAI -:,(BLA&ICN "E AL3E,NA3I7A5 E53,A3D9I&A5
3area (I "efinicin de alternativas estrat4gicas
5EV3A E3APAI E7ALBA&ICN "E -A&3I;ILI"A"
3area NI Evaluacin social costoAeneficio
3area :I Evaluacin de la capacidad de gestin
AuenteB =A+ (onsultora AmbientalC/ntrat D.776E
Los /ocumentos de la PPP remitidos para su evaluacin ambiental(
Contenido(
#os in%ormes +ue en cada %ase elaborar4 el e+uipo plani%icador y entregar4 al rgano
ambiental competente deber,an incluir los contenidos b4sicos propios de la %ase en la +ue se
encuentre la elaboracin de la PPP? presentados de manera sint0tica y de %4cil comprensin?
pero completos y aportando la in%ormacin complementaria necesaria para +ue el e$aluador
pueda conocer cu4les @an sido los ob6eti$os considerados? las in%ormaciones? m0todos?
procedimientos y $ariables %undamentales utili.ados y las alternati$as inicialmente
propuestas? poniendo especial cuidado en presentar de manera clara y e$idente el modo en
+ue? en cada caso? @an sido incorporados los ;A? especialmente en los momentos de seleccin
de alternati$as.
#a documentacin aportada por el plani%icador debe a6ustarse? en sus contenidos? a las
distintas %ases del procedimiento de EAEA y a los distintos momentos del proceso de
%ormulacin de la PPP. 54sicamente? deben aportarse los elementos +ue? de acuerdo a la
metodolog,a de EAEA? constituyen la base de e$aluacin para el rgano administrati$o
ambiental? esto es? una s,ntesis de la propuesta de la PPP en la %ase de desarrollo en +ue se
encuentre? complementada con una descripcin detallada de los principales ;A y de los
procesos.
Estos in%ormes? denominados gen0ricamente ,ocumentos /nformatios de Ealuacin
Ambiental Estratgica, deben presentarse en cada una de las %ases y ser4n los +ue? de acuerdo
1)=
al procedimiento pre$isto? se someter4n en su caso a in%ormacin pblica y constituir4n la
base sobre la +ue el rgano ambiental emitir4 su $aloracin en las distintas %ases de la EAEA.
:u contenido m,nimo deber4 incluir<
E+uipo de traba6o y %orma de participacin? destacando las consultas reali.adas a
in$estigadores eternosE
Contenidos y ob6eti$os principales de la PPPE
>b6eti$os de proteccin ambiental establecidos a escala internacional? nacional? regional y
local +ue guarden relacin con pol,tica? plan o programa y la %orma en +ue dic@os
ob6eti$os @an sido tenidos en cuenta en cada %ase principal de su %ormulacinE
Dodas las %ormas alternati$as de alcan.ar los ob6eti$os de la pol,tica? plan o programa +ue
se @ayan considerado en cada %ase? con detalle del proceso de %ormulacin? $aloracin y
seleccin de alternati$as seguido Fespecialmente de a+uellas alternati$as de las
consideradas blandasF? con 6usti%icacin de los moti$os +ue @an supuesto la eclusin de
a+uellas no seleccionadasE
/na descripcin del :istema de !n%ormacin Ambiental 2:!A3 utili.ado? incluyendo los
%actores ambientales +ue pueden $erse a%ectados de manera signi%icati$a. Adem4s? se
recoger4n las di%icultades en la obtencin de in%ormacin necesariaE
An4lisis del Marco !nstitucional donde se desarrolla la PPPE
E$aluacin de la identi%icacin de los %actores de sesgo y dominios ambientalesE
E$aluacin de los procesos de %ormulacin? seleccin y $aloracin de alternati$asE
Medidas pre$istas de me6ora de la integracin ambiental de la PPPE
*esumen de los procesos de consulta desrrollados a iniciati$a del plani%icador.
Adem4s? el promotor @a de mantener permanentemente in%ormado al rgano ambiental
competente sobre el modo en +ue @an sido recogidas e incorporadas las sugerencias reali.adas
en los distintos in%ormes ambientales parciales.
Estos documentos de s,ntesis del estado de desarrollo del e6ercicio plani%icador incorporan la
in%ormacin de acuerdo con la cu4l la autoridad deber4 emitir sus respecti$os in%ormes
ambientales.
No obstante? el promotor de la PPP y la autoridad ambiental deber4n es%or.arse siempre en
alcan.ar la me6or coordinacin posible? de tal manera +ue el promotor sepa siempre con
claridad cu4les son los aspectos de la plani%icacin +ue m4s preocupan a la autoridad
ambiental Fy? por lo tanto? sobre los +ue deber4 poner el 0n%asisF y encuentre en 0sta
siempre la m4ima disponibilidad y? a su $e.? sus actuaciones respondan siempre al criterio de
m4ima transparencia y comunicacin? de %orma +ue la autoridad ambiental est0 siempre
in%ormada de los ob6eti$os y contenidos de la plani%icacin y pueda as, transmitir? de manera
e%ecti$a? sus sugerencias.
Los Informes Ambientales& Contenido
En cada %ase de la EAEA? el e$aluador o re$isor ambiental @abr4 de generar el
correspondiente !n%orme Ambiental Parcial 2!AP3 en el +ue se desta+uen los aspectos
%undamentales desde la perspecti$a ambiental de la documentacin re$isada y se se7alen con
claridad los de%ectos m4s gra$es +ue el plani%icador deber4 corregir antes de proseguir con las
%ases siguientes de la plani%icacin.
Estos in%ormes ambientales deber4n incluir? al menos y al margen de cu4l+uier otro contenido
+ue pudiera normati$amente resultar precepti$o<
Antecedentes generalesE
:,ntesis de las obser$aciones deri$adas del proceso de participacin pblicaE
1)1
/na lectura del documento de la PPP en la +ue se desta+uen cu4les son los aspectos
detectados considerados ambientalmente m4s rele$antes? con%ormando un es+uema de
interpretacin de la PPP en cada %ase desde la perspecti$a ambiental y +ue ser$ir4 para
$alorar el per%il ambiental del documentoE
/na relacin lo m4s precisa posible de cu4les son los aspectos en los +ue se espera +ue el
plani%icador ponga un 0n%asis especial y +ue ser$ir4 de gu,a para 0ste respecto a los
criterios +ue deber4n ser prioritarios y a partir de los cu4les el e$aluador %iscali.ar4
posteriormente la propuesta de la PPPE
/na relacin de las modi%icaciones o me6oras +ue? a 6uicio del e$aluador? deber4
incorporar el documento.
El documento %inal correspondiente a la PPP +ue se presenta a aprobacin ser4 igualmente
ob6eto de re$isin por parte del rgano ambiental? el cu4l redactar4 un !n%orme Ambiental
2!A3 +ue constituir4 la base para la cali%icacin ambiental de la PPP.
1)7
VII. GUA PARA EL EVALUADOR AMBIENTAL
#a gua para el ealuador constituye una @erramienta b4sica para el responsable de la
e$aluacin ambiental en su tarea de re$isin de una propuesta de la pol,tica? plan o programa?
el cu4l debe asumir la responsabilidad de<
(acer cumplir el procedimiento administrati$o pre$isto de EAEAE
mantener una relacin %luida con el plani%icador? de tal manera +ue 0ste encuentre
%acilidades en su labor de integracin de los dominios ambientalesE
re$isar y e$aluar los documentos +ue el plani%icador le remita para e$aluacin?
apoy4ndose en procedimientos de participacin pblicaE
elaborar los correspondientes !n%ormes Ambientales? +ue deben ser$ir como @erramienta
auiliar de decisin a la aprobacin de la PPP.
#a gu,a @a de ser considerada como @erramienta de apoyo en el proceso de e$aluacin? +ue en
ningn caso debe o puede sustituir a la eperiencia y conocimientos espec,%icos del e$aluador.
Pre$ia a la elaboracin del correspondiente in%orme ambiental? el e$aluador @abr4 completado
un proceso de negociacin con el plani%icador Fincluido dentro de la %ase primera del
procedimiento administrati$o pre$isto< fase de documentacin b!sicaJ en el +ue @abr4n
acordado cu4les son<
#os ob6eti$os de sostenibilidad +ue se deber4n incorporar en la plani%icacinE
el es+uema b4sico de tareas y contenidos de la plani%icacinE
las decisiones +ue? a priori? se considera +ue ser4n %undamentalesE
el calendario aproimado del proceso de EAEA.
El resultado de este proceso inicial de discusin sobre los contenidos b4sicos del proceso de
plani%icacin constituir4 el marco o los trminos de referencia, a los +ue se deber4 a6ustar
posteriormente todo el procedimiento de EAEA.
/na $e. establecidos estos t0rminos de re%erencia? la tarea %undamental del e$aluador ser4 la
de $eri%icacin del cumplimiento de los mismos o? de otro modo? de e$aluacin de la calidad
del documento de la PPP ba6o un criterio ambiental. As, pues? el e$aluador no debe entender
+ue su tarea consiste en $alorar los posibles e%ectos ambientales deri$ados de las distintas
propuestas o estrategias de actuacin de%inidas en la PPPF? tal y como se @a comentado?
dadas las limitaciones de una e$aluacin con tal ob6eti$oF tarea +ue? al igual +ue la
incorporacin del %actor de sesgo ambiental? corresponde al plani%icador? sino constatar la
calidad ambiental del procedimiento de plani%icacin o? lo +ue es lo mismo? el buen @acer del
plani%icador !? +ue deber4 @aber asumido pre$iamente el modelo y eigencias de la EAEA y
@aberlo incorporado plenamente a sus tareas.
El m0todo de re$isin y e$aluacin se debe basar siempre en una aproimacin ob%etia y
sistem!tica a la plani%icacin? +ue re+uiere por parte del e$aluador conocer con claridad<
Ku se debe reisar.
(u!les son los puntos m!s importantes de la &&&.
(u!les son los criterios de reisin # ealuacin.
(u!les son los pla*os para la ealuacin.
(u!les deben ser los resultados de la ealuacin.
A su $e.? los criterios de e$aluacin deben siempre<
:er de%inidos con claridad? e$itando ambigYedades.
:er consistentes y su aplicacin resultar ob%etia.
Dener un propsito diferenciado del resto de los ob6eti$os.
1)8
:er lo su%icientemente significatios como para poder in%luenciar en el resultado de la
e$aluacin.
:er un nmero reducido? pero su%iciente para abordar el con6unto de los aspectos
esenciales.
:er de f!cil aplicacin a e$aluadores poco epertos.
#a co@erencia del proceso de e$aluacin ambiental de los sucesi$os documentos de la PPP
remitidos en las distintas %ases pre$istas en el procedimiento administrati$o? 6unto con una
institucionalidad fuerte? constituye la base de una EAEA e%ica.. Adem4s? el e$aluador @abr4
de %amiliari.arse con la PPP a e$aluar 2debe re%or.ar la coordinacin y el contacto con el
plani%icador3 y conocer el marco institucional y legal en el +ue se apoya.
#a autoridad ambiental debe $eri%icar en +u0 medida se @an incorporado los criterios y
ob6eti$os ambientales en la %ormulacin de la PPP mediante la $eri%icacin de sus contenidos
%ormales. Esta $eri%icacin debe ser gradual? a6ust4ndose a las %ases pre$istas en la PPP. #as
%ases en las +ue se reali.a la e$aluacin ambiental constituyen? pues? un re%le6o de los
contenidos +ue el procedimiento de EAEA pre$0 debe asumir el plani%icador? el cu4l
comunica a la autoridad ambiental las propuestas a medida +ue 0stas $an siendo elaboradas?
con un detalle su%iciente como para +ue 0sta est0 en condiciones de $alorar si se @an seguido
los procedimientos correctos y si los contenidos @an sido los adecuados. Por lo tanto? no es
tarea del e$aluador la de minimi.ar el sesgo ambiental de la PPP? +ue ser4 tarea del
plani%icador? sino de $alorar si 0ste @a procedido de tal manera +ue dic@a minimi.acin se
pueda considerar +ue @a sido e%ecti$a. En de%initi$a? la labor +ue corresponde al e$aluador
para el logro del ob6eti$o de minimi.acin del riesgo ambiental de la plani%icacin es la de
$eri%icacin de +ue los procedimientos de optimi.acin reali.ados por el plani%icador se @an
lle$ado a cabo correctamente? es decir? +ue se @an incorporado correctamente los dominios
ambientales.
Para alcan.ar el ni$el de certidumbre necesario sobre la correcta e$aluacin de la PPP? el
e$aluador debe contar tanto con una documentacin completa del mismo? +ue le permita
anali.ar cada uno de los procedimientos signi%icati$os? como con un m0todo de re$isin +ue
le ayude a reali.ar un eamen sistem4tico del documento o documentos +ue se le presenten.
Ba se detallaron cada uno de los aspectos +ue a continuacin deben @allarse per%ectamente
documentados para +ue el e$aluador pueda reali.ar su tarea y se se7alan gen0ricamente los
aspectos m4s rele$antes a anali.ar en cada caso? con una aproimacin inicial? +ue no necesita
ser la nica de las posibles? sobre los m0todos de $aloracin del cumplimiento de las tareas
+ue la EAEA re+uiere del plani%icador.
Como ya se di6o? el procedimiento de EAEA %inali.a con la elaboracin por parte de la
autoridad ambiental del /nforme Ambiental D/AE de la &&&, en el +ue se sinteti.a el resultado
del proceso de e$aluacin ambiental? destacando los aspectos ambientales m4s signi%icati$os
encontrados durante el proceso de plani%icacin y? en su caso? los mayores riesgos ambientales
asociados a la PPP pre$ista? se7alando si procede medidas de tipo corrector? compensatorio o
mitigador +ue 0sta debiera incorporar.
>perati$amente? el e$aluador contar4 para la re$isin con la documentacin +ue el
plani%icador le remita F+ue @abr4 de a6ustarse a los contenidos pre$istos en el procedimiento
de EAEAF y con unas @o6as o plantillas de control +ue le ayuden a ordenar el resultado del
eamen de dic@a documentacin? de tal modo +ue le ser4 posible posteriormente e$aluar los
resultados del mismo? destacando los de%ectos encontrados y su importancia relati$a?
elementos sobre los +ue @abr4 de %undamentar su $aloracin y sus conclusiones.
Para el e$aluador es as, mismo importante conocer cu4l es el marco institucional en el +ue el
proceso de la plani%icacin se desarrolla? ya +ue los ob6eti$os y contenidos normati$os
propios de cada plani%icacin determinan el alcance de la misma y? en consecuencia? las
1)"
responsabilidades y limitaciones a las +ue el plani%icador se en%renta y en %uncin de las
cu4les es posible eigir unos u otros contenidos ambientales.
El e$aluador debe e$itar $alorar contenidos propios de otras pol,ticas? planes o programas +ue
se relacionan con la PPP cuya estrategia se est4 e$aluando 2e.g. en el caso del transporte
urbano? la plani%icacin urban,stica y la pol,tica territorial3? dado +ue la minimi.acin del
sesgo ambiental? y por tanto del riesgo ambiental? se @a de resol$er desde el seno de cada una
de las PPP.
/ocumentacin b*sica para el evaluador
En cada %ase pre$ista del procedimiento de EAEA se debe remitir al rgano administrati$o
ambiental documentacin su%iciente para +ue 0ste pueda $alorar con criterio el desarrollo de
la PPP. #a documentacin debe ser sint0tica? de manera +ue %acilite su comprensin? y aportar
in%ormacin complementaria para dar cuenta de los procedimientos? in%ormaciones? m0todos?
$ariables? de los ob6eti$os considerados y las alternati$as propuestas.
#os contenidos de esta documentacin se enunciaron anteriormente
A partir de la documentacin presentada? el e$aluador ambiental escribe los in%ormes
ambientales? en estos anali.ar4 y desarrollar4 los siguientes elementos<
1. !ncorporacin de los ob6eti$os ambientales yLo de sostenibilidadE
&. Caracteri.acin de las tareas de la plani%icacinE
). Caracteri.acin %uncional del proceso de toma de decisinE
4. E$aluacin del :!AE
=. E$aluacin de la identi%icacin de los %actores de sesgo y ;AE
1. E$aluacin de los procesos de %ormulacin? seleccin y $aloracin de alternati$asE
7. E+uipo de traba6o y %orma de participacin.
A continuacin se presentan cada uno de estos elementos? incluy0ndose un listado de
cuestiones sobre las tareas del e$aluador +ue pueden %acilitar su traba6o.
Incorporacin de los objetivos ambientales y)o de sostenibilidad
#os ob6eti$os ambientales y de sostenibilidad +ue a%ectan a la plani%icacin constituyen el
marco de re%erencia b4sico para el desarrollo de la EAEA. :u concrecin corresponde a las
%ases preliminares? o incluso pre$ias? de la plani%icacin y constituyen para el e$aluador tanto
ob6eto de an4lisis en s, mismo como punto de re%erencia para el con6unto de las tareas de
e$aluacin. El plani%icador se @abr4 de especi%icar la %orma en +ue estos ob6eti$os @an sido
tenidos en cuenta en cada %ase.
El plani%icador est4 obligado a considerar los ob6eti$os de proteccin ambiental suscritos o en
$,as de suscribirse a escala internacional? los nacionales? regionales y locales.
:i el e$aluador ambiental se encuentra en presencia de un plan o pol,tica con una clara
de%inicin pre$ia de ob6eti$os de pol,tica ambiental yLo de sostenibilidad a incorporar en la
plani%icacin? debe proceder a e$aluar si el plani%icador @a @ec@o operati$a la incorporacin
de dic@os ob6eti$os en cada una de las %ases del proceso plani%icador. Para ello? tal proceso
debe @allarse claramente documentado por el plani%icador? pues no es tarea del e$aluador
determinar si los ob6eti$os se cumplir4n o no? sino determinar si se estableci un
procedimiento adecuado por el +ue +uedaron incorporados en el proceso. #a base para esta
e$aluacin es una descripcin completa y precisa de las tareas a reali.ar? as, como de sus
contenidos y relaciones con otras tareas de la plani%icacin.
En general los ob6eti$os ambientales +ue son de consideracin obligatoria pueden clasi%icarse
en dos grupos<
14'
a; Objetivos a!bientales propios o +ue a%ectan directamente a las PPP +ue son ob6eto de
e$aluacin? incluyendo espec,%icamente las incidencias ambientales de las propias
acciones deri$adas de la plani%icacin? +ue pueden a su $e. ser directas o indirectas
b; Objetivos a!bientales de otras pol+ticas sectoriales 7ori8ontales con las +ue se
interrelacione.
El plani%icador deber4 @aber identi%icado los ob6eti$os del primer grupo como dominios de
ob%etios concretos y @aber documentado su apropiado cumplimiento. Adem4s? en la medida
en +ue estos puedan ser a%ectados de manera directa por acciones? estrategias y ob6eti$os
propuestos en la PPP? deber4n @aber sido $alorados como riesgos ambientales en el proceso
de toma de decisin.
#os ob6eti$os relacionados con el segundo grupo deber4n @aber sido considerados por el
plani%icador? al menos? cmo dominios ambientales de procedimiento # de ob%etio?
estableciendo como y en +u0 momento se incorporan los ob6eti$os ambientales de otras
pol,ticas.
El e$aluador ambiental? con estas caracteri.aciones reali.adas? puede constatar si
e%ecti$amente los ob6eti$os ambientales se @an tenido en cuenta en cada %ase dentro del
proceso de plani%icacin durante la re$isin de los ;A? cuyo proceso de e$aluacin se
desarrolla en el ep,gra%e GE$aluacin de la identi%icacin de los %actores y ;AH.
Caracteri0acin de las tareas de la planificacin
El e$aluador? ya en las %ases iniciales de preparacin de la PPP? debe tener una idea
su%icientemente aproimada de los contenidos y tareas +ue el plani%icador debe desarrollar.
Esta caracteri.acin es @erramienta %undamental de an4lisis para 0ste.
El e$aluador ambiental debe? con esta in%ormacin<
1. Ieri%icar +ue el ni$el de desagregacin +ue el plani%icador @a establecido para los
componentes de la plani%icacin 2tareas? subtareas? elementos? subelementos3 es el
adecuado. El e$aluador debe comprobar si esta clasi%icacin de componentes es til para la
identi%icacin de los factores de sesgo ambiental y para la clasi%icacin %uncional del
proceso de decisin.
&. Comprobar +ue los contenidos de%inidos para cada uno de estos componentes abarcan? en
su con6unto? los contenidos %undamentales de cada tarea.
;el an4lisis de la caracteri.acin de las tareas de la plani%icacin reali.ada por el plani%icador?
el e$aluador debe concluir sobre la necesidad de<
1. detallar? agregar o incluir componentes en el listado elaborado por el plani%icador.
&. cubrir los contenidos no recogidos en la caracteri.acin de las tareas reali.ada por el
plani%icador.
Para %acilitar la $eri%icacin de las tareas de plani%icacin el e$aluador puede utili.ar estas
tablas<
141
EVALUACIN DE LAS TAREAS DE LA PLANIFICACIN
)! ?5e 2a realizado una caracterizacin de las tareas de la
planificacin@
5. Parcial No
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io !6 o parcial
F! ?Es adecuado el nivel de desagregacin realizado para la
identificacin de los factores de sesgo amiental o para la
clasificacin funcional del proceso de decisin@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e
G! ?En que niveles e$iste la necesidad de agregar alg%n nuevo componente en el listado@
En cada una de los nieles en los que se diide las tareas, responder a las siguientes preguntasB
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area(
!u"$area?=
C- co&ponen$e
O! ?5on los contenidos de este componente adecuados para una
adecuada identificacin de los factores de sesgo amiental@
Adecuada Parcial "eficiente
1! ?5on los contenidos de este componente adecuados para la
clasificacin funcional del proceso de decisin@
Adecuada Parcial "eficiente
Caracteri0acin funcional del proceso de toma de decisin
El proceso de plani%icacin se orienta? en su con6unto? a me6orar las condiciones en las +ue se
%ormulan? $aloran y seleccionan alternati$as. Este proceso de toma de decisiones se repite de
manera continuada en cu4l+uier proceso de %ormulacin de PPP? la aplicacin de un m0todo
riguroso de e$aluacin del proceso de decisin se limitar4 normalmente a las decisiones m4s
signi%icati$as de la plani%icacin de cara a una mayor operati$idad y $iabilidad del propio
proceso plani%icador en su con6unto.
El e$aluador debe? en este apartado? comprobar si la clasi%icacin %uncional del proceso de
decisin reali.ada por el plani%icador es adecuada desde una perspecti$a ambiental. ;ebe? por
tanto? $eri%icar los aspectos siguientes<
1. Pue se @a reali.ado una clasi%icacin %uncional del proceso de decisin? sobre todo
interes4ndose por a+uellas tareas en las +ue se considera +ue se toman decisiones +ue
a%ectan directamente al medio ambienteE
&. Pue se @an incluido en dic@a clasi%icacin todos los componentes
11
de la plani%icacin +ue
corresponden y al ni$el de detalle +ue procedaE
). Pue cada decisin est4 per%ectamente caracteri.ada por sus contenidos? su alcance y su
rele$ancia en el con6unto del proceso plani%icador.
4. Pue la secuencia del proceso de decisin es la adecuada. #as decisiones adoptadas en unas
tareas condicionan otras? siendo necesario establecer algn orden por tareas? o %ases de
0stas? a la @ora de reali.ar un proceso de e$aluacin de alternati$as.
=. Es misin del e$aluador comprobar si las alternati$as se @an e$aluado en el orden
adecuado. Es decir? si el proceso de toma de decisiones @a sido lgico.
1. Como conclusin de esta re$isin? el e$aluador debe indicar al plani%icador en su in%orme
las me6oras pertinentes tanto en lo re%erente a los contenidos como a la clasi%icacin de
0stos? de manera +ue la clasi%icacin %uncional del proceso de decisin reali.ada sea til
para la labor +ue la toma como base? es decir? para la e$aluacin de los procesos de
11
Por componente se entiende cu4l+uiera de las unidades de clasi%icacin +ue en con6unto? con%orman el proceso de toma
de decisin. Estas son? de mayor a menor? tarea? subtarea? elemento y subelemento.
14&
decisin y $aloracin de alternati$as. Adem4s el e$aluador debe $eri%icar +ue el es+uema
de decisiones no limite el alcance de la inclusin de alternati$as blandas? es decir? +ue el
proceso de decisin permita la consideracin plena de alternati$as no tradicionales.
Para la $eri%icacin el e$aluador puede utili.ar estas tablas<
EVALUACIN DE LA CARACTERI#ACIN FUNCIONAL DEL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
)! ?5e 2a realizado una clasificacin funcional del proceso de
decisin@
5. Parcial No
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
&. ?5e 2an incluido en dic2a clasificacin todos los componentes de
la planificacin que corresponden@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
). ?5e 2an incluido en dic2a clasificacin todos los componentes de
la planificacin a un nivel suficientemente detallado@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@ / 4a)a !io aecuaa o parcial
O! ?La secuencia del proceso de decisin es la adecuada@ Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@/ 4a)a !io parcial o e'icien$e( In6que!e en que co&ponen$e! 4an
queao e7cluio! ) cu+le! !on la! &e#ora! per$inen$e! e la cla!i'icacin 'uncional el proce!o e
eci!in
P! ?Permite el proceso de toma de decisin la inclusin de alternativas landas, no convencionales@
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e(
0! Ind.quese las me'oras para que esta inclusin de las alternativas landas sea posile
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?=
C-
co&ponen$e
)! ?5e detallan los contenidos de este componente de manera
suficiente@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
F! ?5e a'ustan a los contenidos de la tarea@ Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
G! ?Esta tarea se encuentra en el lugar ptimo dentro del proceso de
decisin@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e(
Ind.quese las me'oras pertinentes de contenidos del componente que alternativas dentro de este
componente no 2an sido consideradas
O! ?5e 2an detallado las alternativas consideradas@ Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e( in6que!e qu* al$erna$i%a! en$ro e
e!$e co&ponen$e no 4an !io con!ieraa!
14)
EVALUACIN DE LA CARACTERI#ACIN FUNCIONAL DEL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
>espndase a estas preguntas para todos los procesos de toma de decisin que se inclu#an en
cada uno de los componentes.
En el ca!o que la re!pue!$a n@1 4a)a !io aecuaa o parcial para la
$o&a e eci!in 7
=. ?5e 2a detallado la manera en la que se 2a realizado la valoracin
de cada alternativa@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@1 4a)a !io aecuaa o parcial para la
$o&a e eci!in 7
1. ?5e 2a detallado la manera en la que se 2a realizado la seleccin
de alternativas@
Adecuada Parcial "eficiente
Evaluacin del ,istema de Informacin Ambiental
El :istema de !n%ormacin Ambiental 2:!A3 se concibe como una @erramienta %undamental
para el plani%icador? +ue debe incorporar a sus criterios y ob6eti$os sectoriales los de
sostenibilidad? lo +ue le eige un conocimiento de su 4mbito territorial de traba6o completo y
%uncional a los ob6eti$os y tareas propias de la PPP. El :!A? por lo tanto? ad+uiere entidad
como estructura particular de la in%ormacin de inter0s ambiental para interpretacin de los
sistemas naturales y urbanos sobre los +ue se desarrolla la PPP y los sistemas de relaciones
eistentes entre ellos. Es una cuestin de rele$ancia menor el origen de la in%ormacin +ue
implementa dic@o sistema de in%ormacin? esto es? si la in%ormacin es generada y mantenida
por el propio plani%icador o si? por el contrario? 0ste la identi%ica y la incorpora a su estructura.
#a tarea del e$aluador es $alorar si la estructura y los contenidos del :!A son su%icientes a los
e%ectos de garanti.ar una adecuada incorporacin del %actor ambiental en la plani%icacin.
54sicamente la e$aluacin debe centrarse en la $aloracin de la estructura de informacin del
:/A, sus contenidos # sus fuentes documentales. En su con6unto debe contener una descripcin
del 4mbito de aplicacin de la PPP y? con la escala propia de cada %ase y en co@erencia con
sus contenidos? se relacionen los elementos del medio con los e%ectos ambientales pre$isibles
y para cada alternati$as +ue @aya sido considerada.
As, pues? esta parte de la documentacin? y en lo +ue se re%iere a este segundo apartado de
contenidos? es totalmente %uncional a la %ase del plan con la +ue se corresponda la
documentacin aportada.
Con car4cter espec,%icamente orientado a cada %ase de la plani%icacin? el documento
in%ormati$o de e$aluacin ambiental estrat0gica debe incorporar a+uellos contenidos del :!A?
adecuadamente elaborados? +ue caractericen el 4mbito territorial al ni$el til a las tareas
desarrolladas constituy0ndose la base de un e%ica. sistema de control del contenido de las
tareas de identi%icacin de %actores y riesgos ambientales. Esto permite al e$aluador ponderar
la co@erencia de los mismos con la in%ormacin aportada por el :!A y? especialmente en las
%ases iniciales de elaboracin de directrices? de manera particular por su sistema de
indicadores ambientales.
El sistema de in%ormacin debe ser considerado por el plani%icador como dominios
ambientales? estableci0ndose en +ue momentos del proceso de %ormulacin de la PPP es
necesario su incorporacin.
Para cada uno de los componentes el e$aluador puede responder a estas preguntas<
144
EVALUACIN DEL SISTEMA DE INFORMACIN AMBIENTAL
)! ?5e 2a construido un 5istema de Informacin Amiental@ 5. Parcial No
F! ?5e 2a construido un sistema de indicadores de seguimiento del
Plan@
Adecuada Parcial "eficiente
G! Ind.quese que me'oras generales son necesarias o recomendales del 5IA para las siguientes fases
>espndase a estas preguntas para todos los procesos de toma de decisin que se inclu#an en
cada uno de los componentes
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?=
C-
co&ponen$e
O! ?Las fuentes de informacin amientalmente relevantes utilizadas
2an sido las me'ores que se pod.an 2aer utilizado@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@1 4a)a !io po!i$i%a
1! ?La escala utilizada 2a sido la adecuada@ Adecuada Parcial "eficiente
P! ?El 5IA permite una caracterizacin del mito territorial
adecuada@
Adecuada Parcial "eficiente
0! Ind.quese qu4 me'oras de la informacin amiental utilizada son necesarias o recomendales del 5IA
para las siguientes fases
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?= ) no&"re
el proce!o e $o&a e eci!in
C-
co&ponen$e
/! ?&mo 2a sido la informacin utilizada para la caracterizacin
amiental de las alternativas, es decir, para valoracin de los
riesgos amientales@
Adecuada Parcial "eficiente
*! Ind.quese que me'oras en este proceso de toma de decisin son necesarias o recomendales del 5IA
para las siguientes fases
Evaluacin de la identificacin de los factores de ses#o y dominios
ambientales
En esta tarea el e$aluador anali.a los traba6os del plani%icador para la identi%icacin?
de%inicin e incorporacin de los %actores de sesgo ambiental y su clasi%icacin en dominios?
para las tareas desarrolladas en cada %ase de la plani%icacin.
#as cuestiones a e$aluar en este apartado son? por un lado? si se @an identi%icado los
principales %actores de sesgo ambiental y? por el otro? si su inclusin en la plani%icacin @a
sido la correcta. :obre esta base el e$aluador estar4 en condiciones de tomar decisiones? +ue
ir4n desde el re+uerimiento de in%ormacin adicional? @asta la peticin de modi%icaciones en
el plan o pol,tica.
El primer paso en la e$aluacin consiste en $eri%icar si se @an identi%icado todos a+uellos
aspectos en los +ue el factor de sesgo ambiental se @ace presente y se @an adscrito a los tipos
de dominio pertinentes. Esta labor? por tanto? tomar4 como base la matri. de identi%icacin de
%actores reali.ada por el plani%icador y su contenido.
14=
:eguidamente? corresponde e$aluar dic@os %actores de sesgo ambiental? tanto los identi%icados
por el plani%icador como a+uellos +ue e$entualmente lo @ubieran sido por el e$aluador?
$alorando en los primeros las de%iciencias detectadas.
Para @acer operati$a la e$aluacin se propone la elaboracin de tres matrices<
A. =atri8 de i!portancia
%. =atri8 de doc!entacin
C. =atri8 de trata!iento
Con el ob6eti$o de establecer la importancia del correcto tratamiento del factor de sesgo
ambiental? se e$ala en esta matri. el grado en el +ue dic@o %actor a%ecta a los resultados de la
plani%icacin. :e $alora segn una escala? +ue puede ser similar a la +ue se propone a
continuacin<
7AL:,A&ICN
E5&ALA
&BAN3I3A3I7A
E5&ALA
&BALI3A3I7A
El factor de sesgo amiental no afecta a los resultados
amientales de la planificacin
Escasa +
El factor de sesgo amiental afecta en aspectos marginales a
los resultados amientales de la planificacin
5ignificativa )
El factor de sesgo amiental afecta en aspectos importantes a
los resultados amientales de la planificacin
Elevada F
El factor de sesgo amiental afecta en aspectos
fundamentales a los resultados amientales de la planificacin
-undamental G
%. =atri8 de doc!entacin
Para e$aluar el correcto tratamiento de un %actor de sesgo ambiental es necesario contar con la
documentacin su%iciente para establecer un 6uicio. Esta matri. e$ala si la documentacin
aportada por el plani%icador permite $alorar su tratamiento. #a escala utili.ada podr,a ser la
siguiente<
7AL:,A&ICN
E5&ALA
&BAN3I3A3I7A
E5&ALA
&BALI3A3I7A
La documentacin permite una evaluacin precisa del factor de
sesgo amiental
Escasa +
La documentacin permite una valoracin suficiente del factor de
sesgo amiental
5ignificativa )
La documentacin permite una valoracin insuficiente del factor de
sesgo amiental
Elevada F
La documentacin no permite valorar en ninguna medida el
tratamiento del factor de sesgo amiental
-undamental G
C. =atri8 de trata!iento
E$ala si el %actor de sesgo ambiental est4 o no correctamente tratado. #a $aloracin dada a
dic@o tratamiento podr,a ser la siguiente<
141
7AL:,A&ICN
E5&ALA
&BAN3I3A3I7A
E5&ALA
&BALI3A3I7A
-actor de 5esgo Amiental correctamente tratado Escasa +
-actor de 5esgo Amiental con defectos de mediana importancia
en su tratamiento
5ignificativa )
-actor de 5esgo Amiental con defectos mu# significativos en su
tratamiento
Elevada F
-acto de 5esgo Amiental no tratado o tratado
inadecuadamente
-undamental G
Como se puede apreciar? en las escalas de $aloracin propuestas para cada matri.? las
puntuaciones m4s ele$adas indican de %orma general un aspecto en el +ue el e$aluador debe
%i6ar su atencin y emitir un 6uicio.
Para reali.ar una e$aluacin de la importancia de las de%iciencias detectadas? y
consecuentemente la necesidad de subsanarlas? es necesario considerar de %orma con6unta
todas las $aloraciones dadas en las tres matrices mostradas anteriormente. ;e esta manera se
puede establecer? por e6emplo? el tratamiento dado a a+uellos %actores de sesgo ambiental +ue
m4s repercusiones tienen sobre la plani%icacin y pueden tener sobre sus resultados
2$aloraciones & y ) en la matri. de importancia3 en el caso en +ue la documentacin aportada
por el plani%icador permita $alorar dic@o tratamiento 2y $alores ' y 1 en la matri. de
documentacin3.
Ejemplo de Evaluacin de identificacin de los factores y dominios
ambientales
:e presenta a modo de e6emplo una matri. +ue recoge con6untamente dic@as $aloraciones para
los %actores de sesgo ambiental detectados en la Darea C GCaracteri.acin de la ;emandaH?
dentro de la e$aluacin ya presentada sobre una plani%icacin de transporte urbano.
clasi%icados por los ;A. Dabla I!! A1'.
Como se puede apreciar? los %actores de sesgo ambiental +ue est4n insu%icientemente
documentados 2$aloracin & o ) en la casilla de documentacin3 presentan $ac,a la casilla de
tratamiento? puesto +ue no es posible establecer un 6uicio sobre este $alor por %alta de
in%ormacin para ello. En este caso? +ueda a criterio del e$aluador la solicitud al plani%icador
de documentacin al respecto? dependiendo de la importancia ambiental del %actor ambiental
en cuestin. #os %actores +ue presentan su%iciente documentacin para 6u.gar su tratamiento
pueden presentar de%ectos de di%erente consideracin? por lo +ue de su e$aluacin se pueden
deri$ar peticiones de modi%icaciones en el Plan.
En el e6emplo Dabla I!! A1'? tal es el caso del dominio de in%ormacin de la subtarea C.)
GEncuesta >rigenR;estinoH? en el +ue se constata +ue un @ipot0tico e$aluador no @a dispuesto
de la in%ormacin su%iciente? o su calidad era de%iciente? para in$estigar sobre los deseos de
los consumidores y no slo sobre los comportamientos actuales. Al ser el mencionado
dominio de importancia ele$ada? el e$aluador puede re+uerir +ue se corri6an las de%iciencias
de dic@a encuesta.
147
?A%$A EIID1" EEA$<ACIHN DE$ 2AC?O> DE 4E4@O A=%IEN?A$
TAREA C- CARACTERIZACIN DE LA DEMANDA
COMPONENTE
":(INI:
"E
"E-INI&!
":(INI:
"E
P,:&E"!
":(INI:
"E
(D3:":
":(INI:
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5utarea &!) Anlisis socioeconmico + + G F G G ) F
5utarea &!F Encuesta a 2ogares F G
5utarea &!G Encuesta origen6destino F G G ) ) F G F G
:egn la Dabla I!! A1' el e$aluador @abr,a estimado +ue<
4btarea C.1 (abr,a +ue me6orar la documentacin utili.ada del m0todo utili.ado de
c4lculo para el an4lisis socioeconmico? la in%ormacin +ue se @a utili.ado no parece
correcta y debieran ser consultados otras instituciones o institutos de estad,stica? con lo +ue
tambi0n se subsanar,an las de%iciencias correspondientes al el dominio de procedimiento?
aun+ue este se considera menos importante.
4btarea C.2 En cuanto a la encuesta de @ogares? el elemento +ue puede tener mayor
importancia ambiental es el de la metodolog,a utili.ada por el plani%icador? de la cu4l el
e$aluador no posee su%iciente in%ormacin para reali.ar una $aloracin de su tratamiento.
4btarea C.' #a e$aluacin de la subtarea C.) detecta los mayores problemas en los
dominios de in%ormacin y m0todo y $alora negati$amente en ambos el tratamiento
e%ectuado.
Evaluacin de los procesos de formulacin' seleccin y valoracin de
alternativas
Esta e$aluacin incluye? para las tareas desarrolladas en cada %ase de la plani%icacin? una
descripcin detallada de los procedimientos y resultados obtenidos en cada proceso de
e$aluacin de alternati$as con<
a3 la de%inicin y 6usti%icacin de las alternati$as seleccionadasE
b3 los mecanismos y resultados de la identi%icacin y $aloracin de riesgos ambientales en
cada una de ellasE
c3 y los procesos de e$aluacin y $aloracin de dic@as alternati$as.
5as4ndose en la clasi%icacin %uncional de las tareas y la incorporacin de los %actores
ambientales? el e$aluador debe estar en condiciones de $alorar si las decisiones signi%icati$as
@an estado su6etas o no a $aloracin de alternati$as y? en su caso? si el procedimiento se @a
seguido de manera adecuada. :e debe elaborar una gu,a de apoyo similar a la del apartado
anterior.
En el an4lisis del proceso de toma de decisiones y $aloracin de alternati$as? se deben
comprobar los puntos +ue se indican a continuacin<
a3 Dareas en las +ue se deben %ormular y e$aluar alternati$as antes de tomar la decisin
#a primera cuestin ser4 $alorar el grado de importancia ambiental de cada uno de los
componentes de la plani%icacin para? despu0s? sobre a+uellos componentes +ue se consideren
148
de importancia alta o media? determinar si es necesario o recomendable establecer un proceso
de seleccin de alternati$as.
#a considerada identi%icacin de tareas? cuya %ormulacin de alternati$as debe ser e$aluada?
debe @acerse para cada plan en particular? no siendo posible establecer de %orma general
cu4les deben ser estas. /n criterio b4sico? no obstante? es el de e$aluar a+uellas tareas en las
+ue se toman las decisiones m4s importantes y de mayor repercusin desde el punto de $ista
ambiental Fbien sea directamente? bien por+ue pudieran condicionar a su $e. en gran medida
otras decisiones de la plani%icacinF y? en las +ue se considera +ue los riesgos ambientales
puedan ser signi%icati$amente di%erentes para cada una de las alternati$as posibles Fincluida?
en su caso? la alternati$a de no @acer nadaF.
El e$aluador deber4 determinar si el proceso real de toma de decisiones se @a ido a6ustando al
es+uema de caracteri.acin %uncional de la toma de decisin elaborado pre$iamente y si
eisten ra.ones +ue @ubieran 6usti%icado %ormular alternati$as en momentos de la
plani%icacin inicialmente no pre$istos.
:lo se puede a%irmar +ue se @an establecido alternati$as en una tarea si dic@as alternati$as se
encuentran documentadas. Cu4l+uier decisin implica desec@ar otras alternati$as posibles?
pero si este proceso no es transparente no ser4 posible e$aluarlo.
b3 !denti%icacin y %ormulacin de alternati$as e inclusin de alternati$as blandas
#os criterios b4sicos de identi%icacin y %ormulacin de alternati$as @an sido de%inidos en el
Cap,tulo I. 54sicamente? el e$aluador debe $eri%icar +ue las alternati$as +ue se @an
considerado eran pertinentes? $iables? signi%icati$as? su%icientemente di%erenciadas entre s, y?
en su con6unto? representati$as de las opciones posibles.
:e debe e$itar especialmente la tendencia del plani%icador? %recuente y ecesi$a en ocasiones?
de mantener una inercia en su l,nea propositi$a +ue? a menudo? le lle$a a ob$iar o considerar
marginalmente soluciones alternati$as +ue suponen? en ocasiones? un me6or e+uilibrio en la
consecucin de los mltiples ob6eti$os t0cnicos? econmicos? sociales y ambientales +ue debe
considerar en su decisin.
;esde el punto de $ista ambiental? al e$aluador le interesa comprobar +ue el plani%icador @a
incorporado como alternati$as $iables las llamada alternati$as blandas? para lo cu4l es
necesario +ue cono.ca su posible $alide. como solucin a los problemas eistentes. Esto es
%undamental? ya +ue si el plani%icador no tiene constancia de la capacidad de estas soluciones?
su consideracin no de6ar4 de ser marginal. Adem4s? debe comprobarse +ue se @a consultado
con los %oros de inno$acin eistentes? y +ue se @a incenti$ado la bs+ueda de nue$as
soluciones.
c3 Criterios para $alorar las alternati$as
Para e$aluar cada una de las alternati$as es necesario establecer unos criterios de $aloracin
2econmicos? socialesK3? y entre dic@os criterios es necesaria la incorporacin del criterio
ambiental en %orma de riesgos ambientales.
El e$aluador debe comprobar +ue @an sido identi%icados los riesgos ambientales para cada una
de las alternati$as y +ue se @an $alorado considerando la in%ormacin disponible.
Es misin del e$aluador comprobar adem4s? la importancia o peso otorgado a cada uno de los
criterios. Estos pesos deben re%le6ar los ob6eti$os asumidos por la plani%icacin.
d3 M0todo de seleccin entre las alternati$as
#a seleccin entre las alternati$as debe reali.arse aplicando algn m0todo lgico +ue permita
incorporar todos los criterios de la plani%icacin de %orma sistem4tica para todos las
alternati$as de cara seleccionar las m4s %a$orables.
;esde esta metodolog,a se @a propuesto como m4s adecuado el an4lisis multicriterio como
@erramienta para el plani%icador 2$er cap,tulo correspondiente3.
e3 !mportancia de las de%iciencias detectadas
14"
#a e$aluacin de la importancia de las de%iciencias detectadas en el an4lisis de los puntos
anteriores lle$ar4 a determinar las correcciones necesarias en el proceso de toma de decisin?
en cada una de las tareas y %ases de 0stas.
#a $aloracin de las de%iciencias ambientales pude considerarse sub6eti$a? ya +ue ser4 el
e$aluador el +ue deber4 ponderar las di%erentes $aloraciones consideradas en los puntos
anteriores? pero es de esperar +ue esta $aloracin $endr4 de%endida por las $aloraciones
e%ectuadas en cada uno de los apartados. Para %acilitar la $eri%icacin de los procesos de
%ormulacin? seleccin y $aloracin de alternati$as el plani%icador puede utili.ar las siguientes
tablas<
EVALUACIN DE LAS TAREAS DE LA PLANIFICACIN
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?=
C-
co&ponen$e
)! La importancia de esta tarea puede considerarse como Alta (edia ;a'a
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io &eia o al$a
&. En esta tarea, ?se deer.a estalecer un proceso de valoracin #
seleccin de alternativas, desde el punto de vista amiental@
Necesaria
,ecomen6
dale
Prescindi6
le
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io nece!aria o
reco&ena"le
G! ?El planificador 2a estalecido un proceso de identificacin #
valoracin de alternativas@
5i No
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io po!i$i%a
O! ?El proceso est documentado@ Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@ / 4a)a !io po!i$i%a
1! ?Es el nivel de decisin (o'etivos, estrategias o actuaciones),
adecuado al tipo de decisin tomado@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@ 1 4a)a !io po!i$i%a
P! ?5e 2a aplicado el procedimiento dentro del alcance espacial
adecuado (sector, ciudad, regin8)@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e
0! Ind.quese en qu4 nivel de decisin deer.a 2aerse estalecido este proceso # cul ser.a el alcance
espacial adecuado
En el ca!o que la re!pue!$a n@ ; 4a)a !io aecuaa o parcial
8. ?Nan sido adecuadas la identificacin de alternativas@ ?5e 2an
incorporado alternativas landas en el proceso de decisin@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@; 4a)a !io aecuaa o parcial
*! ?5e 2an incluido riesgos amientales en el proceso@ 5i "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
)+! ?&mo se 2an identificado los riesgos de cada una de las
alternativas@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io aecuaa o parcial
))! ?&mo se 2an valorado los riesgos de cada una de las
alternativas@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@A 4a)a !io aecuaa o parcial
1='
EVALUACIN DE LAS TAREAS DE LA PLANIFICACIN
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?=
C-
co&ponen$e
)F! ?La importancia del riesgo amiental, con respecto al resto de
criterios, es acorde con los o'etivos de la planificacin
planteados@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@/ 4a)a !io nece!aria o reco&ena"le
)G! ?El planificador 2a estalecido un proceso de seleccin de
alternativas@
5i No
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io po!i$i%a
)O! ?El proceso est documentado@ Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@ .; 4a)a !io aecuao o parcial
)1! ?&mo se puede calificar el procedimiento de seleccin de
alternativas@
Adecuada Parcial "eficiente
En el ca!o que la re!pue!$a n@1 4a)a !io po!i$i%a
11. ?Es en esta tarea, dnde se deer.a 2aer realizado este
proceso de decisin@
Adecuada Parcial "eficiente
De!pu*! e anali5aa la e%aluacin en !u con#un$o
)0! &alif.quese la importancia de las deficiencias detectadas Alta (edia ;a'a
En el ca!o que la re!pue!$a an$erior 4a)a !io parcial o e'icien$e
)/! Ind.quese cules ser.an las me'oras a introducir en el proceso de identificacin, seleccin # valoracin
de alternativas
E-uipo de trabajo y forma de participacin
El plani%icador debe presentar in%ormacin sobre el grupo de personas +ue @an reali.ado la
e$aluacin? el grupo de epertos a los +ue se @a consultado? los medios materiales y la
in%ormacin utili.ada.
;eber4 indicar? con la mayor desagregacin posible? cu4les @an sido los medios materiales y
@umanos empleados en cada una de las %ases.
Esta dedicacin de medios a la e$aluacin en con6unto y a las di%erentes %ases y tareas debe
ser correlati$a a la importancia de 0stas.
#a e$aluacin de los medios materiales? @umanos +ue @an sido utili.ados por el plani%icador
para desarrollar la EAEA se reali.a tanto de manera global? para el total de la EAEA? como de
%orma desagregada para a+uellas componentes de la plani%icacin +ue por su especial
rele$ancia @ubieran re+uerido m4s medios +ue otras tareas? por e6emplo? por+ue @ubieran
necesitado e%ectuar una e$aluacin de alternati$as.
A su $e. se e$ala la participacin pblica como una %orma de incorporar nue$as in%ormacin
en la plani%icacin.
#a e$aluacin del e+uipo de traba6o y de los medios utili.ados por el plani%icador debe
reali.arse? por componente de la plani%icacin 2tarea? subtareaK3? al ni$el +ue corresponda.
EHUIPO DE TRABA'O Y MEDIOS UTILI#ADOS
E!pacio para el no&"re el co&ponen$e e la plani'icacin <$area( !u"$area?=
C-
co&ponen$e
)! El nivel de los medios utilizados se puede clasificar cmo Alto (edio ;a'o
1=1
F! ?&mo se puede catalogar la carga de recursos utilizados con
respecto a la importancia de las tareas
Notale 5uficiente "eficiente
G! ?Qu4 deer.a susanarse necesariamente # que recomendaciones se dan para el resto de las fases@
Evaluacin del equipo de traa'o # de los medios utilizados por el planificador para la EAEA en con'unto!
)! El nivel de los medios utilizados se puede clasificar cmo Alto (edio ;a'o
F! ?&mo se puede catalogar la carga de recursos utilizados con
respecto a la importancia de la EAEA@
Notale 5uficiente "eficiente
G! ?Qu4 deer.a susanarse necesariamente # que recomendaciones se dan para el resto de las fases@
#a e$aluacin de la participacin pblica incorporada a la plani%icacin se reali.a tanto de
manera global para el total de la EAEA? como de %orma desagregada para a+uellas tareas +ue
por su especial rele$ancia @ubieran? en su caso? originado una procedimiento especial de
participacin.
PARTICIPACIN PLBLICA
)! Los plazos # la informacin p%lica ofrecida se puede catalogar
como deI
Alto (edio ;a'o
F! ?&mo se puede catalogar los plazos # la informacin p%lica
ofrecida con respecto a la importancia de las tareas@
Notale 5uficiente "eficiente
G! ?5e 2an cursado las alegaciones efectuadas, 'ustificando los
rec2azos@
Adecuada Parcial "eficiente
O! ?Qu4 deer.a susanarse necesariamente # que recomendaciones se dan para el resto de las fases@
Evalacin de planes con incorporacin inco!pleta o sin incorporacin de los
procedi!ientos previstos en la EAEA
MCmo debe proceder un e$aluador al +ue se presenta para e$aluacin un plan ya elaborado al
margen del procedimiento de EAEA pre$istoN !ndudablemente? la metodolog,a EAEA debe
poder aplicarse a cu4l+uier plan o pol,tica y no presuponer? ni depender para su desarrollo? del
cumplimiento estricto de las tareas de EAEA +ue corresponden al plani%icador.
#a EAEA asume las incertidumbres sobre los e%ectos ambientales de la plani%icacin y las
incorpora como su principal %undamento metodolgico. Por ello? en parte? se libera al
e$aluador de la tarea de $alorar ambientalmente la PPP +ue se le presenta. El e$aluador? por
ltimo? tiene +ue in%ormar sobre si considera +ue se @an incorporado los elementos su%icientes
como para poder asegurar? con ciertas garant,as? +ue ese plan o pol,tica @a minimi.ado sus
%actores de riesgo ambiental consiguiendo un e+uilibrio ra.onable entre el con6unto de los
ob6eti$os +ue se planteanE es decir? si dic@a plani%icacin es la me6or de las posibles en el
conteto global de los ob6eti$os +ue la a%ectan y +ue incluyen los ambientales o de
sostenibilidad entre los de car4cter prioritario.
:i el plani%icador considera la ineistencia de un a6uste su%iciente a los criterios de EAEA? F
@abr4 llegado a dic@a conclusin al detectar de%ectos de %orma? procedimiento o contenido en
algn o algunos de los elementos de la plani%icacin? es decir? b4sicamente no por+ue @aya
reali.ado una $aloracin de su contenido ambientalF instar4 a su correccin? con las
modi%icaciones +ue ello pudiera suponer. :i el e$aluador alberga dudas sobre la PPP en su
1=&
con6unto? o sobre elementos espec,%icos de 0sta? llegar4 a la conclusin de +ue no es posible
asegurar +ue dic@a PPP sea el me6or de los posibles y %undamentar4 dic@a conclusin en
lagunas o $ac,os de %orma? procedimiento o contenido +ue deber,an ser oportunamente
corregidos o incorporados por el plani%icador. As, pues? el e$aluador siempre estar4 en
condiciones de reali.ar su tarea? sean cu4les sean los contenidos de la plani%icacin. El no
seguimiento de la metodolog,a t0cnica o de procedimiento por parte del plani%icador podr,a
%inalmente llegar a aconse6ar la re$isin total o parcial de la PPP? siempre y cuando eistan
dudas ra.onables sobre las posibles consecuencias ambientales de dic@a PPP.
Desarrollo posterior de los planes y pol+ticas
El !n%orme Ambiental constituye un documento complementario e inseparable de la PPP y
@abr4 de contener? entre otros? detalle de los elementos ambientalmente rele$antes para el
e$aluador acerca de los cu4les el ni$el de conocimiento o certidumbre sobre sus posteriores
e%ectos ambientales es menor.
El posterior desarrollo de la PPP deber4 @acer e%ecti$as las consideraciones e%ectuadas
durante la %ase de desarrollo y procedimiento de EAEA y $alorar el alcance real de las
incertidumbres detectadas durante este mismo proceso? en un mecanismo de continua
adaptacin de la e6ecucin de los contenidos de la %ormulacin de PPP a los ob6eti$os de
sostenibilidad asumidos durante la %ase de EAEA. ;esde la perspecti$a de la EAEA como
mecanismo de obser$acin? seguimiento y $aloracin de la adecuacin ambiental de las PPP
+ue debe continuarse en las %ases posteriores de e6ecucin de proyectos con los
procedimientos pre$istos de E!A? se @ace necesario garanti.ar la continuidad de un
procedimiento global de e$aluacin ambiental? cercior4ndose de +ue las pre$isibles %ases
posteriores de concrecin de elementos de la PPP? pre$ias en cu4l+uier caso a las de desarrollo
y e6ecucin de proyectos Fe incluso a estos proyectos en caso de no estar su6etos al
procedimiento de E!AF? no se des$,en de los contenidos ambientales de la plani%icacin y de
su !n%orme Ambiental. Para 0sto ser4 necesario establecer un mecanismo adicional ad 'oc de
seguimiento del desarrollo de la PPP? tal y como se @a descrito anteriormente.
1=)
VIII. ALGUNOS "ALLA#GOS DERIVADOS DE LA APLICACION DE
LA EAEA
#a elaboracin y aplicacin de la metodolog,a de EAEA @a constitu,do un reto importante
para +uienes @an traba6ado en ello. :e @a tratado de un es%uer.o +ue en paralelo @a debido
elaborar unos conceptos b4sicos de e$aluacin ambiental +ue se distanciaban de las
tradiciones dominantes en este campo? y a la $e. demostrar su %actibilidad pr4ctica. Ello @a
resultado indudablemente enri+uecedor? y @a obligado a considerar este es%uer.o como un
proyecto en e$olucin.
En ese proceso? a la par de irse generando un nucleo duro de propuestas metodolgica? +ue
@an sido recogidas en los cap,tulos anteriores? se @an alcan.ado otras conclusiones m4s
peri%0ricas? pero +ue por su rele$ancia se @a considerado til incluir en este cap,tulo. Estas no
tienen? por supuesto? el mismo ni$el de elaboracin +ue las propuestas mas centrales de la
EAEA? ni se reli.an tampoco desde la perspecti$a de estructurar un es+ueleto metodolgico?
por lo +ue tienen un car4cter m4s gen0rico y est4n desarrolladas en un lengu6e +ui.4s m4s
directo.
Intercambiabilidad del papel y relaciones entre los objetivos ambientales'
las alternativas blandas y los criterios ambientales en los procesos de
formulacin de PPP
/n proceso comple6o de decisin? como es la plani%icacin? consta de di$ersos momentos de
toma de decisiones +ue se suceden en cascada. En ese proceso de decisin en cascada el papel
+ue 6uegan determinados elementos no es siempre el mismo? y lo +ue es una alternati$a en un
ni$el 6er4r+uico de decisin? puede ser un criterio de $aloracin en un ni$el 6er4r+uico
in%erior? o +ui.4s un ob6eti$o.
As,? por e6emplo? la %ormulacin de ob6eti$os es un primer momento de decisin? si 0stos no
$ienen egenamente dados. Entonces? se pueden tener $arias paletas de ob6eti$os? +ue
combinen de distinto modos di$ersas opciones. Por e6emplo? la alternati$a A establece +ue los
ob6eti$os de la plani%icacin del transporte urbano son satis%acer las demandas de ser$icios de
transporte? utili.ando para ello el 1'' ] de los es%uer.os. No obstante? la alternati$a 5 dice
+ue esos ob6eti$os son satis%acer la demanda de ser$icios de transporte y me6orar la relacin
medio ambiente urbano y transporte? en una proporcin de es%uer.os de 1'L4'. Esta
alternati$a podr,a +uedar de%inida as,< son ob6eti$os de la plani%icacin del transporte urbano
satis%acer el incremento pre$isto de la demanda de ser$icios de transporte? cuid4ndose
tambi0n de me6orar sensiblemente las relaciones del sistema de transporte urbano con el
medio ambiente.
#o +ue aparece a+u,? en 5? es una alternati$a. MCmo podemos $alorar cu4l de las dos es
me6orN :e re+uieren criterios de $aloracin de las alternati$as. :i se opta por una $isin
economicista se pueden aplicar criterios estrictamente de costes. B se dir4? la alternati$a A
cuesta 1''' unidades monetarias y la alternati$a 5 1=''? ergo la alternati$a A es elegida. :i se
eigen criterios ambientales para $alorar alternati$as? como lo @ace la EAEA? Mcu4les ser,an
tales criteriosN #os criterios ambientales para $alorar ambas alternati$as @ay +ue buscarlos en
los ob6eti$os ambientales de la plani%icacin o %ormulacin de pol,ticas de ni$el superior. :i la
pol,tica ambiental del pa,s dice +ue se debe buscar armoni.ar desarrollo y conser$acin
ambiental? entonces? ese ob6eti$o se trans%orma? en un ni$el de decisin in%erior? en criterio de
$aloracin de pol,ticas.
:e cuenta entonces con un criterio m4s para $alorar A y 5? +ue se podr,a %ormular de la
siguiente %orma< Mda lugar esta alternati$a a generar condiciones +ue compatibilicen
1=4
desarrollo y conser$acin del medio ambienteN E$identemente para A la respuesta es N> y
para 5 es :!.
A/61*4-6.?-(C*.61*.+ E3+4:5.3+ A5,.146-/
A )+++ N:
; )1++ 5I
En el caso +ue se escoge la alternati$a 5? 0sta se @a trans%ormado en el ob6eti$o de la
plani%icacin +ue se debe reali.ar en las %ases consecuti$as. El proceso plani%icador contina
y se llega a la de%inicin de las estrat0gias para el logro de los ob6eti$os de la plani%icacin?
entonces se procede a la de%inicin de alternati$as.
#a alternativa A1 dice< la solucin de los problemas detectados requiere una me%ora
profunda del iario urbano, ampliando sistem!ticamente las as primarias # secundarias,
adem!s, se debe me%orar el transporte p$blico.
#a alternativa %1 re.a< los problemas detectados pueden abordarse con me%oras en las as
primarias, priilegiando el uso de este iario para el transporte p$blico # aplicando una
fuerte tarificacin ial sobre las as primarias # secundarias.
MCmo se $aloran las alternati$asN :e @ace utili.ando criterios de $aloracin econmicos y
ambientales. #os criterios ambientales se deri$an de los ob6eti$os de la propia plani%icacin
decididos en el ni$el superior. El criterio de $aloracin ambiental ser,a< M:upone esta
alternati$a me6orar sensiblemente las relaciones del sistema de transporte urbano con el medio
ambienteN Entonces a+u, el ob6eti$o se @a trans%ormado en criterio de $aloracin de
alternati$as en un ni$el de decisin in%erior.
Denemos as,? +ue la alternati$a 5 se trans%orm en un ob6eti$o? y +ue el ob6eti$o en un criterio
de $aloracin de las alternati$as en una %ase in%erior.
Entonces? lo +ue es una alternati$a en cierto caso? puede ser un criterio de $aloracin en otro o
+ui.4s un ob6eti$o. Es importante no con%undir los papeles +ue 6uegan estos elementos en el
proceso de plani%icacin? pues da lugar a con%usiones. /n instrumento espec,%ico de pol,tica
tal como G%a$orecer el uso del transporte pblicoH? puede ser un ob6eti$o? una alternati$a o un
criterio de $aloracin de alternati$as? dependiendo del momento de la toma de decisiones en
+ue se @alle inmerso.
#a tabla +ue se presenta a continuacin pretende sinteti.ar los epresado anteriormente. Por
una parte? est4n recogidos en %ilas los aspectos ambientales sustanti$os de la plani%icacin?
como son ob6eti$os ambientales? alternati$as ambientales y criterios de $aloracin ambiental
de alternati$as? y en las columnas encontramos descrito el proceso de decisin despla.4ndose
en 0ste de arriba @acia aba6o o de aba6o @acia arriba.
Entonces $emos +ue los ob6eti$os ambientales? cuando a$an.a el proceso de decisin de
arriba @acia aba6o? pueden trans%ormarse en criterios de $aloracin de alternati$as. A la
in$ersa? de aba6o @acia arriba? los ob6eti$os se pueden trans%ormar en alternati$as. #as
alternati$as? por su parte? de arriba @acia aba6o? se pueden trans%ormar en ob6eti$os? sin
embargo? de aba6o @acia arriba? pierden toda signi%icacin. #o +ue en un ni$el de decisin es
una alternati$a? por e6emplo? Gincrementar los carriles biciH? en un ni$el de decisin superior?
donde se deciden cuestiones de estrategia? pierde toda signi%icancia? no es alternati$a? ni
criterio? ni ob6eti$o. 9inalmente? los criterios $isto el proceso de decisin de arriba @acia
aba6o? pierden tambi0n toda signi%icancia. #o +ue en un ni$el es criterio? tal como GMsupone
esta alternati$a calmar el tr4%icoNH? en un ni$el in%erior no puede constituir una alternati$a?
pues @ay +ue ir al dise7o de medidas espec,%icas? ni un criterio de $aloracin? pues @abr4 +ue
1==
encontrar criterios +ue $aloren ob6eti$os ambientales tambi0n espec,%icos. :in embargo? de
aba6o @acia arriba? los criterios de $aloracin se pueden trans%ormar en ob6eti$os. El criterio
GMcalma esta alternati$a el tr4%icoNH bien puede en un ni$el de decisin superior ser un
ob6eti$o ambiental? Gcalmar el tr4%icoH.
A>7136+> -5,.146-/1>(:76.3- 01 /- 7/-4.A.3-3.:4
01 -**.,-
O-3.- -,-=+
01 -,-=+ O-3.-
-**.,-
:'etivos amientales &riterio Alternativa
Alternativas amientales :'etivo 6
&riterios de valoracin amiental 6 :'etivo
Alternati$as Alternati$as
>b6eti$os >b6eti$os Criterios Criterios
El proceso es la solucin
El estudio pormenori.ado del proceso de toma de decisiones de la plani%icacin del transporte
urbano? de la plani%icacin @idrolgica? o la territorial? sus clasi%icaciones detalladas en tareas
con una descripcin precisa de %unciones? la identi%icacin de sus momentos m4s rele$antes
de toma de decisiones? y la aplicacin del resto del instrumental +ue supone la EAEA? @a
permitido identi%icar con toda nitide. la dependencia +ue eiste entre el proceso de
%ormulacin de pol,ticas? planes y programas? y los resultados obtenidos.
Aun+ue en primera instancia pare.ca +ue todo proceso de toma de decisiones constituye una
secuencia anal,tica lgica neutra +ue $a de la identi%icacin del problema a la bs+ueda de
soluciones? la eperiencia a tra$0s de los estudios reali.ados de e$aluacin ambiental de estos
instrumentos estrat0gicos desde una perspecti$a anal,tica? nos permite a%irmar +ue la
estructuracin del proceso de decisin $iene determinada por el con6unto de percepciones
aprior,sticas sobre los problemas y sobre soluciones +ue se aceptan como $4lidas. Es decir? en
un proceso de decisin las soluciones aprior,sticas determinan el proceso? y 0ste a su $e. las
soluciones %inales escogidas? trans%orm4ndose el proceso en un mecanismo de $iabili.acin y
a6uste de tales alternati$as? consensuadas a priori como $4lidas? o dic@o de otro modo? se
obtendr4n nicamente el tipo de soluciones +ue ese proceso intr,nsecamente determina y para
lo +ue considera son los problemas.
;e la misma %orma +ue en teor,a de la comunicacin se dio un importante paso cuando se
comprendi +ue Gel medio era el mensa6eH en este caso se puede a%irmar +ue constatar +ue Gel
proceso es la solucinH constituye un importante a$ance en la conceptuali.acin de las
relaciones entre los instrumentos pblicos estrat0gicos y el medio ambiente.
Esta conclusin puede ilustrarse con el caso de la plani%icacin del transporte urbano ya
mencionado? en el +ue la escala de traba6o uni%orme +ue asume el plan y su estructuracin
lgica? +ue carece de momentos iniciales de %ormulacin de ob6eti$os de pol,tica y de %ases
intermedias +ue de%inan estrategias? @ace del proceso de plani%icacin un instrumento muy
sesgado ambientalmente. Dal sesgo se deri$a de su incapacidad para incorporar ob6eti$os y
opciones +ue no est0n impl,citos en el ob6eto modeli.ado por la plani%icacin? +ue no es m4s
+ue el a6uste entre la o%erta actual y la demanda %utura? a la escala de traba6o escogida. El
ob6eti$o de este modelo? epresado as, simpli%icadamente? es el a6uste entre la o%erta y la
demanda proyectada. Como ese ob6eti$o? a la escala utili.ada? digamos metropolitana? no
puede lle$arse a cabo si no es utili.ando grandes in%raestructuras de transporte? todo el
proceso de plani%icacin consiste en el proceso de gestin de toda la in%ormacin necesaria
para a%inar el dise7o o alcance de las in%raestructuras +ue permiten tal a6uste. :e comprueba
as, como los resultados o soluciones deri$adas de tal modelo y de los problemas resueltos no
1=1
son otras +ue las +ue ya impl,citamente est4n concebidas con antelacin al propio e6ercicio
plani%icador.
El alcance ambiental de esta conclusin es muy signi%icati$o.
1. En primer lugar? esta conclusin muestra la ine%iciencia de basar la estrategia de
integracin ambiental en las pol,ticas sectoriales en la pura introduccin de ob6eti$os
ambientales o de sostenibilidad. #os ob6eti$os de sostenibilidad slo son tiles como gu,as
de $alor para la toma de decisiones en la plani%icacin? pero son totalmente intiles para
modeli.ar el proceso %uncional de toma de decisiones. :lo un an4lisis ambientalmente
orientado de tal proceso de decisin puede incidir en +ue tales ob6eti$os se incorporen de
%acto modi%icando el modo de plani%icar. En el e6emplo del caso estudiado de la
plani%icacin del transporte urbano metropolitano? poco se me6orar,a ambientalmente su
e6ecucin si slo se introdu6eran ob6eti$os ambientales y no se cambiara el modelo de
o%erta +ue gu,a a la plani%icacin actual. Pui.4s ser$ir,a para tener criterios de e$aluacin?
pero de6ar,a %uera la posibilidad de dise7ar una pol,tica de transporte sostenible? +ue es lo
rele$ante en este caso.
&. En segundo lugar? esta conclusin se7ala +ue es preciso cambiar la percepcin de +ue las
alternati$as son aspectos egenos a la plani%icacin y +ue se introducen desde %uera en el
momento en +ue se buscan soluciones a los problemas identi%icados. #as alternati$as +ue
el modelo de decisin acepta son slo a+uellas +ue desde un principio se consideran
$4lidas. Esto eplica por+u0? sistem4ticamente? los procesos de plani%icacin no
consideran las alternati$as ambientalmente amigables? o blandas. #os ob6eti$os de
sostenibilidad son una condicin necesaria? pero no su%iciente para +ue esto ocurra. Es
preciso? adem4s? $alidar en ese momento inicial las alternati$as blandas disponibles y
de%inir los cambios en el modelo de decisin +ue ello implica? pues este aspecto tiene un
componente tecnolgico +ue es relati$amente independiente de lo deseable. :iguiendo con
el mismo e6emplo? en el caso del transporte urbano? no basta con proponer carriles bici? o
$,as segregadas? una $e. +ue las %ases de an4lisis y diagnstico est4n cerradas. :i los
propios modelos de transporte no son capaces de modeli.ar tales alternati$as? o si no se @a
recopilado la in%ormacin necesaria para @acerlas cre,bles con el mismo detalle +ue se
@ace para las alternati$as con$encionales? nunca se podr4 medir la e%iciencia de las
mismas en igualdad de condiciones con las +ue s, est4n modeli.adas o cuentan con
in%ormacin de detalle? +ue son el $iario y la utili.acin del $e@,culo pri$ado.
). En tercer lugar? esta conclusin se7ala con claridad +ue el $erdadero nic@o para me6orar la
e6ecucin ambiental de las pol,ticas sectoriales se encuentra en la trans%ormacin detallada
del proceso en el cu4l se toman las decisiones? m4s +ue en la $aloracin ambigua de sus
G@ipot0ticosH e%ectos ambientales deri$ados de sus posibles proyectos %uturos. ;esde este
punto de $ista? se considera +ue la e$aluacin ambiental orientada a las soluciones o
productos %inales 2con$encional de impacto3 me6orar4 slo marginalmente la e6ecucin
ambiental del instrumento pblico? dado +ue cu4l+uier solicitud de la autoridad ambiental
de reconsideracin supondr4 poner en marc@a nue$amente el mismo proceso de toma de
decisiones +ue $ol$er4 a producir un producto similar? debido a +ue est4 estructuralmente
determinado para +ue sea as,.
En consecuencia? puede considerarse +ue para +ue la e$aluacin ambiental sea m4s
e%iciente? debe centrarse en la optimi.acin del proceso de decisin rele$ante en ese punto
de la cadena 6er4r+uica? en lugar de en la e$aluacin de los resultados en dic@o punto 2en
este caso las propuestas de pol,tica o plan3.
;el mismo modo %unciona la E!A? slo +ue a otro ni$el. El nic@o de optimi.acin de la
E!A lo constituye todo a+uello sobre lo +ue se tiene o se puede decidir en ese punto de la
cadena? +ue es el dise7o espec,%ico de un proyecto? en principio aprobado por criterios
pblicos o pri$ados en una %ase anterior. Para optimi.ar? e$ala el impacto ambiental y
1=7
obliga a optar entre di$ersas alternati$as de dise7o. :in embargo? la E!A no se para a
e$aluar ni las opciones +ue @ab,a al inicio del desarrollo del proyecto +ue e$ala? ni
tampoco las decisiones +ue @abr4 +ue tomar cuando 0ste ya est0 en %uncionamiento? como
por e6emplo su ampliacin o sus ni$eles de produccin.
;ic@o de otro modo? la e$aluacin ambiental @a de ir al ncleo duro de lo +ue es %actible
decidir en ese ni$el del proceso de toma de decisiones? con ob6eto de optimi.ar
ambientalmente la decisin? lo cu4l resulta m4s comple6o y re+uiere radiogra%iar el
proceso en su con6unto y anali.arlo ambientalmente.
1&
En ese caso? puede ser %actible?
e%ecti$amente? cambiar la e6ecucin ambiental de lo +ue se decidi en un ni$el 6er4r+uico
superior.
4. Por ltimo? es posible etender esta conclusin acerca de cmo el proceso determina la
solucin e%iciente a cmo el proceso determina cu4l es el problema. /n caso particular son
las escalas de traba6o adoptadas. As,? por e6emplo? en el caso de la plani%icacin del
transporte urbano? la escala nica utili.ada es una escala adecuada para tratar los
problemas de transporte metropolitanos? y esto determina lo +ue se considera +ue son
problemas y lo +ue se considera +ue pertenece al 4mbito de la plani%icacin del transporte
urbano. /na plani%icacin +ue pretenda dar cuenta de los problemas de transporte urbano
en todas sus dimensiones no se puede satis%acer con una escala nica de ni$el
metropolitano? sino +ue debe ser multiescalar y adecuada a la di$ersidad de los problemas
presentes. #a modeli.acin uniescalar? por e6emplo del plan metropolitano de transporte
estrat0gico de C@ile anali.ado en este libro? slo da cuenta del transporte entre grandes
.onas @omog0neas? y %undamentalmente del transporte $iario. El sistema de transporte a
escalas mayores de traba6o no est4 modeli.ado y an menos los e%ectos +ue las soluciones
a la escala metropolitana tendr4n sobre dic@o sistema.
El principio de optimi0acin ambiental de la EAEA
#a elaboracin de una metodolog,a anal,tica de EAEA a partir de los estudios desarrollados
@a puesto en e$idencia +ue cada proceso de %ormulacin de un instrumento pblico
estrat0gico est4 condicionado ambientalmente por decisiones +ue se toman egenamente y
normalmente con antelacin al mismo yLo en momentos 6er4r+uicos superiores. Esto @a
lle$ado? y lle$a? a muc@os e$aluadores ambientales a eigir una suerte de integracin $ertical
de los procesos de plani%icacin y? de %orma deri$ada? de los de e$aluacin? para asegurar la
consistencia ambiental global de la inter$encin pblica estrat0gica en materia de medio
ambiente.
E%ecti$amente? en el caso de la plani%icacin del transporte urbano anali.ado se constata
r4pidamente +ue un aspecto determinante de los patrones de transporte de la ciudad? como es
el uso del suelo? se plani%ica aisladamente de la plani%icacin del transporte y $ice$ersa. El
problema de plantear una integracin $ertical radica en +ue cuando el an4lisis se mue$e @acia
la plani%icacin urbana de usos del suelo? por e6emplo? se constata +ue 0sta a su $e.? para ser
consistente? debiera incorporar la plani%icacin econmica? la educati$a? la de la salud?
etc0tera? y as, sucesi$amente. El modelo %inal +ue se deri$a de esta necesidad ambiental de
1&
A este respecto? se puede se7alar una analog,a desde la ptica de la econom,a. :i se pretende +ue un plan sea e%iciente
econmicamente? no se anali.an econmicamente los proyectos resultantes y se intenta +ue cuesten los menos posible?
sino +ue se obliga a +ue en la seleccin de los proyectos en estudio se incorpore la $ariable econmica de %orma e%ecti$a.
As, la e$aluacin econmica @ace al ncleo duro de lo +ue se est4 decidiendo? +ue consiste en elegir entre construir? por
e6emplo? autopistas de pea6e se incorpora o un metro? y no se limita a reducir los costes de la opcin elegida? digamos el
metro? limitando el salario de +uienes $enden los billetes.
1=8
integrar no es m4s +ue el de un modelo de sociedad central e integralmente plani%icada. Es
ob$io +ue esto no es practicable? ni socialmente deseable.
El modelo de plani%icacin en sociedades democr4ticas de mercado se basa en el principio de
+ue cada plani%icacin sectorial de%ine su ob6eto y escala propia? +ue le permite decidir?
@aciendo omisin de los tratamientos de los problemas sectoriales? de la misma %orma en +ue
0stos lo @acen en sus propias plani%icaciones. Es decir? se @ace una lectura desde la
plani%icacin urbana del crecimiento econmico? pero no se uni%ica plani%icacin urbana y
econmica.
El principio +ue? t4citamente? rige esta lgica es el de +ue la suma de las decisiones singulares
de inter$encin pblica correctamente tomadas debe generar una inter$encin pblica global
ptima o e%iciente.
#A EAEA procede de %orma similar? pues de%ine el margen de optimi.acin ambiental de cada
proceso de %ormulacin de pol,ticas y planes dentro de sus respecti$os marcos institucionales?
con estricta independencia del resto de instrumentos pblicos estrat0gicos eistentes. :i cada
pol,tica o plan agota su nic@o de optimi.acin ambiental? se obtendr4? por simple agregacin?
una inter$encin pblica ambientalmente ptima. Es decir la EAEA entiende +ue debe operar
un proceso de microRoptimi.acin por elemento del sistema para +ue? en su con6unto? se logre
una relacin e%iciente entre la inter$encin pblica estrat0gica y el medio.
1)
#o +ue en de%initi$a se propone no es una modi%icacin institucional +ue permita la
integracin de distintos 4mbitos de plani%icacin 2por e6emplo? entre plani%icacin urbana y
transporte3? sino una lectura de sostenibilidad o la disposicin de un escenario de
sostenibilidad para el sistema de relaciones entre 4mbitos 2e.g. urbanismoAtransporteAmedio
ambiente3? con independencia de +ue la propia plani%icacin sectorial disponga o no de 0l. El
escenario de sostenibilidad @a de utili.arse por dic@a plani%icacin para e$aluar las
alternati$as +ue debe considerar. :e entiende +ue el modelo %inal resultante? en la pr4ctica?
di%erir4 del +ue singularmente utilice cada plani%icacin como re%erente? pero an as, ser4 el
me6or de los posibles? a menos +ue se considere m4s apropiado abordar un sistema de
plani%icacin estrictamente integrado.
14
Implicaciones institucionales de la evaluacin ambiental estrat%#ica
Doda plani%icacin constituye un proceso institucional comple6o. Entendemos +ue ba6o el
ob6eti$o de optimi.acin ambiental? la e$aluacin ambiental de planes y pol,ticas se debe
entender como un con6unto co@erente de principios tendentes a la reestructuracin de tal
proceso. Como tal? incorporar la EAEA en la pr4ctica de la administracin pblica no implica
introducir una operati$a en un momento espec,%ico de la toma de decisiones? tal como lo es el
eigir el an4lisis de rentabilidad social de los proyectos. #a EAEA re+uiere cambios y
adaptaciones institucionales.
:i se tiene en cuenta +ue optimi.ar ambientalmente los instrumentos pblicos estrat0gicos
tiene como %in incorporar $alores? ob6eti$os y metas ambientales en tales instrumentos? se
entender4 +ue la intensidad de esa incorporacin es en s, misma un $alor ambiental? y +ue
como tal no est4 aprioristicamente determinada.
1)
En realidad se debe @ablar de metaAoptimi.acin? pues la EAEA lo +ue @ace no es alcan.ar el grado ptimo de
utili.acin del medio y los recursos? sino de%inir el proceso ptimo a tra$0s del cu4l se debe decidir lo primero.
14
Es preciso se7alar +ue un simple tema de escalas se opone a la integracin de plani%icaciones. Cada una traba6a en una
escala propia? a+uella +ue le permite acotar bien el problema +ue tiene +ue resol$er y las decisiones +ue es capa. de
tomar. Eso impide +ue se pueda transitar libremente de plani%icacin en plani%icacin.
1="
Por lo tanto? la $oluntad de introducir los necesarios cambios institucionales? mayores o
menores? condiciona la introduccin de la EAEA. Pero? ese condicionamiento es a la $e. parte
consustancial de la misma. :e entiende +ue la EAEA no es un instrumento cuya aplicacin es
lineal y responde a un modelo preestablecido por lo +ue? en cada momento y para cada
circunstancia? ser4 y se aplicar4 en cada sociedad segn lo +ue 0sta se plantee y pueda
alcan.ar en el proceso de optimi.acin ambiental e%ecti$a de sus instrumentos pblicos.
En este sentido? la EAEA puede entenderse como un proceso de desarrollo institucional? cuyo
%ormato de aplicacin $ariar4 de caso en caso
1=
? lo +ue implica una imprescindible
gradualidad en la introduccin de la EAEA en la e$aluacin de las pol,ticas pblicas. :e trata
m4s bien de establecer cu4l es el camino adecuado a seguir en tal proceso 2+ue puede y debe
ser gradual dadas sus caracter,sticas3? +ue de una introduccin inmediata y total de cada uno
de los aspectos +ue supone la EAEA.
/na contribucin singular de la metodolog,a EAEA reside en +ue @ace $iable +ue el proceso
de desarrollo institucional sea gradual y acumulati$o gracias a +ue asegura una lgica unitaria
en la introduccin de todos los aspectos +ue supone la e$aluacin ambiental de una PPP.
11
Al#unos condicionantes en la aplicacin de la EAEA
Naturalmente? asumir la EAEA conlle$a asumir una serie de cuestiones deri$adas +ue es
preciso tener en cuenta y acotar debidamente.
#a aplicacin de la metodolog,a en la plani%icacin sectorial puede resultar di%icultosa si 0sta
sigue pautas no reguladas? es decir? no obedece a una reglamentacin precisa acerca de
ob6eti$os? alcances y m0todos? deri$ada de una norma legal? sino +ue se a6usta a lgicas
deri$adas de la propia ingenier,a y pr4ctica de la plani%icacin.
Como se @a se7alado anteriormente? con la EAEA es preciso lle$ar a cabo una serie de
modi%icaciones institucionales? las cu4les re+uieren tiempo? por lo +ue es posible +ue el
proceso de %ormulacin de planes y pol,ticas se ralentice. #a EAEA puede suponer as, un
coste no normali.ado ya +ue? en una situacin de implantacin plena? y comparado con la
situacin actual? +ui.4s se in$ierta m4s tiempo en la generacin de planes y pol,ticas. :in
embargo? se entiende +ue ese coste es parte del coste de asumir la sostenibilidad? es decir? de
e$itar otros costes eternos +ue @oy no se tiene en cuenta. Ante esta situacin? la nica %orma
1=
Esto supone una di%erencia con la E!A +ue? re+uiriendo cambios institucionales? puede entenderse como un
GinstrumentoH cuya aplicacin es una r0plica lineal de lo mismo una y otra $e.. :e entiende a+u, +ue un GinstrumentoH es
algo +ue en s, mismo da por .an6ada? sin m4s? la cuestin a la +ue est4 abocado. Ello presupone +ue puede de%inir
n,tidamente y sin e+u,$ocos el conteto de la cuestin +ue resuel$e. Como tal? un GinstrumentoH est4 completamente
contenido en s, mismo? esta completamente determinado y tiene una $alide. uni$ersal como solucin a un problema. ;e
la misma %orma? por e6emplo? +ue todo instrumento de pol,tica da solucin completa a un problema? un destornillador es
un instrumento +ue est4 contenido completamente en s, mismo< su ob6eti$o? el atornillar un tornillo? est4 completamente
determinado en %uncionalidad y %orma y es $4lido en toda circunstancia para atornillar un tornillo en un rango espec,%ico
de dimensiones. Es decir? es una solucin uni$ersal para el problema tal cu4l est4 planteado. :imilarmente? un
instrumento de pol,tica as, %ormulado est4 contenido ,ntegra y per%ectamente en si mismo? como un an4lisis de
rentabilidad de in$ersiones pblicas. #a aplicacin en distintas circunstancias no ser4 m4s +ue la r0plica eacta de los
mismos procedimientos una y otra $e.? tal cu4l atornillar no es m4s +ue la replica eacta una y otra $e. de los mismos
mo$imientos? estemos atornillando una mesa o una na$e espacial.
11
El caso de la plani%icacin del transporte urbano es muy ilustrati$o al respecto. #as de%iciencias ambientales +ue se
detectaron no son todas iguales? ni de similar importancia? no tienen todas igual grado de comple6idad de aplicacin? ni
re+uieren el mismo es%uer.o de consenso. Por lo tanto? la optimi.acin ambiental de este tipo de plani%icacin puede ser
per%ectamente graduada en %uncin de las prioridades eistentes en cada momento y de los e+uilibrios de %uer.as a +ue
est4 sometido el e+uilibrio pol,ticoAdemocr4tico.
11'
para +ue tal ralenti.acin en la %ormulacin de planes y pol,ticas sea aceptable para la
sociedad es no plantearse estrategias maimalistas? sino apostar por el di4logo intersectorial y
por aplicaciones graduales? siempre sobre la base de un consenso en torno a las opciones de
largo pla.o.
Por otra parte? asociado a lo anterior pero de distinto car4cter? en algunos casos y en una
situacin de transicin? la aplicacin de la EAEA puede suponer un coste muy alto en recursos
@umanos y %inancieros para la administracin sectorial. Nue$amente la solucin reside en la
priori.acin en su aplicacin y en la generacin de programas pblicos +ue doten a +uienes
correspondan de los recursos para reali.ar las nue$as tareas. En la actualidad es muy di%,cil
estimar estos costes de %orma incluso plausible.
#a EAEA supone incorporar una serie de procedimientos en la plani%icacin? y por parte del
e$aluador ambiental supone tener en cuenta una serie de aspectos +ue metodolgicamente son
per%ectamente identi%icables. No obstante? en la pr4ctica eiste el riesgo de +ue ante la
ausencia de recursos e%ecti$os se genere una saturacin de in%ormacin +ue lle$e a una
p0rdida de e%iciencia en la e$aluacin real. Ello podr,a lle$ar a una banali.acin del
procedimiento? +ue nicamente se puede contrarrestar con la $oluntad pol,tica de dotar
adecuadamente los procedimientos de EAEA consensuados y puedan as, 0stos reali.arse con
la dedicacin +ue corresponde.
#a no$edad +ue supone la EAEA y su 0n%asis en los procedimientos puede suponer restarle
una credibilidad inicial y un menor grado de con$encimiento de +uienes toman las decisiones
respecto de sus bondades. Esto slo se puede atender desde la di%usin y la eplicacin?
dedicando recursos para ello.
#a EAEA? al igual +ue muc@os procedimientos de e$aluacin de procesos comple6os? se
%undamenta en la credibilidad del plani%icador? es decir? en la %iabilidad de sus declaraciones.
17
Ello puede generar la percepcin de una menor e%iciencia del procedimiento de e$aluacin?
pues sugiere la posibilidad de la presencia de mala %e en la declaracin y la di%icultad para
detectarla. Este riesgo eiste? pero se dan %actores atenuantes. En primer lugar? a largo pla.o
los operadores pblicos y pri$ados se acostumbrar4n al marco legal en +ue tengan +ue operar.
Nada @ace pensar +ue el operador pblico deba sistem4ticamente minus$alorar los aspectos
ambientales de su pol,tica. En segundo lugar? el sistema de control del e$aluador ambiental
incorpora la eigencia de una adecuada documentacin +ue le permite deri$ar la %iabilidad de
las declaraciones del plani%icador. En tercer lugar? el sistema de participacin pblica es un
elemento disuasorio y de control e%ecti$o de actitudes sesgadas o dilatorias.
La EAEA& Idoneidad' conveniencia y factibilidad de su aplicacin
#a idoneidad? con$eniencia? %actibilidad y el potencial de la EAEA para tratar el problema de
la e$aluacin ambiental de PPP se pone de mani%iesto a partir de la eperiencia. En el caso de
la plani%icacin del transporte urbano y de la plani%icacin @idrolgica? la aplicacin de la
EAEA a permitido identi%icar una serie de %actores +ue? de tenerse en cuenta apropiadamente?
supondr,an me6orar considerablemente su per%il ambiental. Esto se @a logrado con un alto
grado de consistencia? lo cu4l es posible gracias a la co@erencia lgica de la metodolog,a.
Puesto +ue la metodolog,a se basa en una conceptuali.acin terica pre$ia y no en una
aproimacin @eur,stica a la cuestin? su aplicacin @a permitido conocer nue$os aspectos de
la relacin entre ob6eti$os ambientales y la %ormulacin de pol,ticas y planes. Esto pone de
mani%iesto +ue la metodolog,a no slo es capa. de dar respuesta al problema para el +ue @a
17
!ncluso los procedimientos rutinarios de declaracin de $ertido de las industrias se basan @oy en d,a en esos
procedimientos
111
sido concebida? sino +ue es capa. adem4s de generar Gnue$oH conocimiento en un 4mbito de
aplicacin espec,%ico.
#a aplicacin de la metodolog,a de EAEA es oportuna si se tiene en cuenta el conteto
institucional? y se utili.a apropiadamente el principio de gradualidad en su aplicacin.
#a EAEA permite radiogra%iar detalladamente y con el ni$el de precisin +ue los recursos
disponibles permiten? los procesos de %ormulacin de instrumentos pblicos estrat0gicos. Eso
supone +ue la autoridad ambiental puede disponer de un argumento muy contundente respecto
de la ine%iciencia ambiental de tales instrumentos en un escenario de con%rontacin. Por otra
parte? a primera $ista lo +ue la EAEA se7ala es la necesidad de cambios institucionales?
grandes o pe+ue7os? para asumir la eliminacin de tales ine%iciencias. Ambas cosas pueden
generar un rec@a.o de los responsables de las pol,ticas sectoriales a las cu4les $a dirigida la
metodolog,a de EAEA.
Por lo tanto? es necesario clari%icar desde sus inicios +ue la EAEA no constituye una
imposicin? sino una $,a consistente de me6ora de integracin del criterio ambiental en la
%ormulacin de instrumentos estrat0gicos? un consenso sobre el camino para construir un
@ori.onte de pol,ticas m4s sostenibles.
;esde una perspecti$a ambiental parece imprescindible proporcionar una respuesta lgica y
consistente al problema de la e$aluacin ambiental de planes y pol,ticas. Eiste una creencia
etendida de +ue la EAEA consiste en la e$aluacin de impactos ambientales de los
instrumentos pblicos estrat0gicos? la cu4l puede di%icultar la posibilidad de contar con
@erramientas e%icaces en el establecimiento de pr4cticas de sostenibilidad? pues la limitacin
en los alcances de este tipo de e$aluacin puede ser$ir como ecusa a +uienes deseen e$itar
desarrollos m4s pro%undos. #a EAEA se plantea como una alternati$a co@erente +ue incorpora
de %orma contetuali.ada los es%uer.os reali.ados @asta @oy para e$aluar los Gimpactos
ambientales de los planes y programasH? sin +ue 0stos sean considerados el e6e estructurador
de la misma.
#a metodolog,a de EAEA +ue se @a elaborado no pretende constituir una imagen %inal
ine+u,$oca @acia la cu4l deba deri$ar la EAEA de PPP? sino constituir una base su%iciente de
discusin para +ue se realice una apuesta in%ormada por un modelo de EAEA de planes y
pol,ticas? y se considere su $iabilidad t0cnica e institucional. En sus t0rminos %ormales es una
imagen totali.adora de lo +ue debiera ser la EAEA? cuya $iabilidad se @a demostrado por los
estudios reali.ados? comprob4ndose +ue es posible abordar cada una de sus tareas t0cnicas
con una cantidad ra.onable de recursos.
Dal y como se @a comentado? no se mantiene +ue sea preciso una introduccin inmediata y
total de cada uno de los aspectos +ue supone la EAEA? antes bien? se trata de establecer cu4l
es el camino adecuado a seguir? +ue puede y debe ser gradual. #a contribucin singular del
instrumento metodolgico EAEA es asegurar +ue tal introduccin gradual posea una lgica
unitaria? de tal %orma +ue @aga $iable un procedimiento de desarrollo institucional gradual y
acumulati$o.
Esta aplicacin gradual de la metodolog,a EAEA es posible? adem4s? por la eistencia de unos
instrumentos de e$aluacin de impacto ambiental +ue ya son utili.ados y +ue? a pesar de su
alcance limitado en la aplicacin a planes y pol,ticas? permiten rela6ar el proceso de
adaptacin metodolgica? de tal manera +ue sus cimientos $ayan erigi0ndose de manera slida
y consistente con la realidad institucional.
11&
I&. VALORES, OB'ETIVOS Y METAS AMBIENTALES PRESENTE Y
FUTURO DE LA EAEA
2na relectura de la EAEA y sus objetivos
;espu0s de aplicar la metodolog,a de EAEA a $arias PPP? es posible a%irmar +ue el concepto
+ue agrupa los aspectos ambientales sustanti$os presentes en todo proceso de decisin son los
$alores? ob6eti$os y metas ambientales +ue un proceso de toma de decisiones pone en 6uego.
El an4lisis de estos $alores? ob6eti$os y metas se reali.a en la EAEA mediante cuatro
instrumentos operati$os. En primer lugar? lo @ace mediante el propio concepto de ob6eti$os
ambientales o de sostenibilidad de la PPP en cuestin. En segundo lugar? se aplica a tra$0s del
concepto de sesgo ambiental? luego se materiali.a en el concepto de alternati$as GblandasH y?
%inalmente? a tra$0s de los criterios de $aloracin ambiental de las alternati$as.
El concepto de ob6eti$os ambientales o de sostenibilidad de una PPP recoge la estructura
b4sica de los $alores? ob6eti$os y metas ambientales +ue la sociedad desea imponer a esa PPP
espec,%ica? y +ue son completamente egenos a ella.
El sesgo ambiental recoge el modo particular en +ue una toma de decisiones espec,%ica puede
a%ectar a esos $alores? ob6eti$os y metas. ;e @ec@o? se trata de una $ersin mediati.ada de los
mismos. > dic@o de otra %orma? del modo en +ue tales $alores? ob6eti$os y metas pueden
identi%icarse en un proceso de decisin? en el +ue por su naturale.a 0stos no se pueden
identi%icar de la %orma inmediata en +ue se epresan? como calidad del aire? del agua? etc0tera.
B son estos sesgos los +ue %acilitan y gu,an la identi%icacin de los dominios ambientales
2;A3 de cada PPP.
#as alternati$as blandas o ambientalmente amigables constituyen una %orma particular en la
cu4l se epresan los $alores? ob6eti$os y metas ambientales. #o nico +ue las distingue del
resto de las soluciones disponibles es +ue se considera +ue interpretan me6or unos $alores en
6uego +ue otras. B esto es as,? por+ue de algn modo? +ue no tiene por+u0 ser reconocido
inmediatamente? son m4s bene%iciosas para la conser$acin de esos $alores ambientales +ue?
epresados de %orma inmediata? son la calidad del agua? del aire? la eistencia de espacios
naturales bien conser$ados? etc0tera. #a necesidad de de%inicin a priori de las alternati$as
blandas en la EAEA? como se plantea a continuacin? constituye otro mecanismo para
asegurar +ue el proceso respeta esos $alores ambientales en 6uego.
9inalmente? los criterios de $aloracin ambiental de las alternati$as son igualmente una
epresin mediati.ada de los $alores? ob6eti$os y metas ambientales de la sociedad re%eridas a
una PPP espec,%ico. En algunos casos? esos criterios describir4n tales $alores de %orma
inmediata? y las alternati$as se podr4n $alorar segn a%ecten a la calidad del agua o del aire.
Pero en la mayor,a de los casos? en un proceso de decisin estrat0gico 0stos tambi0n
ad+uieren una %orma mediati.ada? como ya se @a se7alado. Esos criterios son %undamentales
en la EAEA para optimi.ar ambientalmente la seleccin de alternati$as.
Casi al inicio de este libro se di6o? +ue la EAEA ten,a por ob6eti$o integrar el %actor ambiental
en el proceso de toma de decisiones? y se identi%ico tal %actor ambiental con tres aspectos<
1. integrar sistem4ticamente ob6eti$os ambientales en las pol,ticas y planes sectoriales?
&. integrar sistem4ticamente alternati$as ambientalmente amigables en tales instrumentos de
pol,tica pblica? y
). $alorar sistem4ticamente los e%ectos ambientales de las alternati$as incorporadas en tales
PPP
Eso se traduce? en s,ntesis? en incorporar sistem4ticamente los $alores? ob6eti$os y metas
ambientales.
11)
Por esta ra.n? en la propia de%inicin de EAEA? los $alores? ob6eti$os y metas ambientales
tiene un lugar pri$ilegiado. #a EAEA puede de%inirse como un procedimiento o metodolog,a
para incorporar sistem4ticamente a las PPP unos $alores? ob6eti$os y metas ambientales. B esa
de%inicin resumir,a pr4cticamente todo. Por+ue todo a+uello +ue es ambientalmente
rele$ante en una PPP los es debido a +ue termina a%ectando directa o mediati.adamente a un
$alor? ob6eti$o o meta ambiental.
18

Pero esta de%inicin no sinteti.ar,a adecuadamente la EAEA? ya +ue 6ustamente el problema
de las PPP y los $alores? ob6eti$os y metas ambientales es +ue en una PPP 0stos no se
presentan de una nica %orma. No ya slo de una %orma indirecta? sino tambi0n mediante
%ormas distintas +ue no son reductibles las unas a las otras. B todo el problema de la
metodolog,a de EAEA es encontrar esa %orma trans%ormada en +ue los $alores? ob6eti$os y
metas ambientales se presentan para poder identi%icarlos y preser$arlos.
#a EAEA sostiene +ue lo +ue caracteri.a y determina esa trans%ormacin de los $alores?
ob6eti$os y metas ambientales es la racionalidad del proceso de decisin. Es decir?
dependiendo de esa racionalidad? esos $alores ad+uirir4n unas %ormas u otras. Al mismo
tiempo? es esa misma racionalidad la +ue puede a%ectar a la %orma en +ue se consideran esos
$alores? ob6eti$os y metas ambientales. Es decir? de acuerdo a cmo 0sta transcurre? esos
$alores estar4n me6or o peor considerados.
El $alor de conser$acin de espacios naturales en estado sal$a6e no se puede epresar como
tal cuando se discuten los ob6eti$os de la plani%icacin del transporte? simplemente por+ue ese
$alor? epresado de esa %orma? no puede ser$ir como criterio de $aloracin de los e%ectos +ue
podr,a tener esa pol,tica. En cambio s, se puede decir +ue la tendencia a incrementar los
\ilmetros construidos de carreteras? al a%ectar a ese $alor? es una mani%estacin trans%ormada
del mismo. MPu0 est4 pro$ocando +ue ese $alor se tenga +ue epresar de esta %orma
mediati.adaN #a respuesta es +ue las caracter,sticas de la racionalidad del proceso de decisin
implican +ue se tengan +ue de%inir ob6eti$os a un ni$el muy alto de abstraccin.
B M+u0 ocasiona +ue ese $alor trans%ormado pueda ponerse en peligroN El +ue la racionalidad
+ue preside el proceso de decisin no lo tenga en cuenta? como esa racionalidad lo determina.
En este caso ser,a +ue cuando se seleccione entre las di$ersas alternati$as de ob6eti$os
disponibles a+uella +ue orientar4 la pol,tica? no se tenga en cuenta este criterio.
:i por el criterio +ue se decida se considera +ue el $alor ambiental primigio es el de
Gconser$acin de espacios naturalesH? entonces el resto de $alores no son m4s +ue
trans%ormaciones de ese $alor primigio. Entonces se dir4 +ue los $alores ambientales se
presentan trans%ormados de acuerdo a los distintos momentos +ue supone la racionalidad de la
decisin.
18
;ecir +ue los $alores? ob6eti$os y metas ambientales se presentan en una PPP indirectamente no se a6ustar,a a lo +ue
a+u, se desea epresar. B esto? por+ue el t0rmino indirecto presupone +ue es %actible establecer una relacin entre lo +ue
es causa y lo +ue es e%ecto? de una %orma no inmediata. Pero? presupone una causalidad en Gltima instanciaH ob6eti$able
y cuanti%icable en unidades @omog0neas. /n buen e6emplo es el uso de este t0rmino en el an4lisis econmico. Cuando se
estima el empleo +ue generar4 una in$ersin pblica se calculan los empleos directos # los indirectos. #a di%erencia entre
uno y otro es +ue unos empleos se deri$an de la propia in$ersin? en tanto +ue otros de las demandas intermedias +ue esa
in$ersin genera. Al %inal se obtiene una cuanti%icacin de la relacin in$ersinAempleo en unidades @omog0neas? nmero
de empleo generados. #o nico +ue distingue el e%ecto directo del indirecto es la epresin inmediata del uno con
respecto del otro? pero ambos se epresan en la misma %orma. A di%erencia de ello? cuando se trata de establecer la
relacin entre una PPP y unos $alores ambientales? todos y cada uno de sus di$ersos ni$eles se comprueba +ue los $alores
a%ectados no se pueden epresar siempre en la misma %orma? no son reductibles a su epresin m4s comn e inmediata
para la percepcin normal? como es calidad del agua? del aire? etc0tera. Ellos se epresan en distintas %ormas? segn el
ni$el de decisin de +ue se trate.
114
Por el contrario? si se supone +ue el $alor Gconser$acin de espacios naturalesH es una %orma
m4s? de igual estatus +ue el resto de %ormas en +ue se presentan los $alores en un proceso de
de%inicin de PPP? se dir4 +ue los $alores ambientales ad+uieren en un proceso de
%ormulacin de PPP %ormas distintas? o +ue son multi%ormes.
:e trate de una $ersin trans%ormada de $alores ambientales? o de una $ersin multi%orme de
los mismos? y esto no es balad,. :e trata simplemente de +ue las %ormas no son reductibles
entre s,.
Entonces? cuando se dice +ue la EAEA incorpora los $alores? ob6eti$os y metas ambientales
en el proceso de %ormulacin de PPP? esto signi%ica +ue se @a optimi.ado la consideracin de
todas y cada una de las %ormas en +ue ellos se epresan. B esto no signi%ica +ue al optimi.ar
todas ellas se @aya indirectamente optimi.ado una sola? o +ue la optimi.acin de cada una de
las %ormas sea reductible a la optimi.acin de una de ellas? la +ue se considere m4s aut0ntica?
por e6emplo.
#a EAEA es por tanto un instrumento dotado de un doble ob6eti$o. Por un lado? est4 dise7ado
para identi%icar las distintas %ormas en +ue en un proceso de decisin comple6o? como es la
%ormulacin de PPP? se presentan los $alores? ob6eti$os y metas ambientales. Por estas ra.ones
resulta tan importante la identi%icacin inicial de este con6unto de $alores? ob6eti$os y metas
ambientales tal como se epresan trans%ormados? pues ellos son %undamentales para la
optimi.acin ambiental de todo PPP. /na buena parte de la metodolog,a de EAEA propuesta
@a consistido en esto? en esta identi%icacin de los sesgos? los criterios de $aloracin? las
alternati$as blandas? etc0tera? y en la eigencia de su de%inicin como punto de partida de una
PPP.
B por otra parte? la EAEA es una metodolog,a para asegurar +ue se respeta una racionalidad
+ue permite la integral consideracin de esos $alores? ob6eti$os y metas ambientales. >tra
buena parte de lo +ue se @a desarrollado a+u, consiste 6ustamente en un desmenu.amiento de
la racionalidad del proceso de decisin para identi%icar los momentos en +ue esto pod,a
suceder? y en el desarrollo de los instrumentos operati$os para minimi.ar ese @ec@o. ;e a@,
%undamentalmente la clasi%icacin %uncional de tareas? los criterios de sesgo? los ;A? en
de%initi$a.
El respeto de esa racionalidad en la decisin se @a de%inido en la EAEA como la minimi.acin
del sesgo ambiental.
En el %uturo se puede pensar +ue esto podr,a de%inirse positi$amente? como la maimi.acin
de la incorporacin de unos criterios de racionalidad ambiental. B tales criterios no ser,an otra
cosa +ue todos a+uellos aspectos de la racionalidad de la decisin +ue pueden a%ectar a esos
$alores? ob6eti$os y metas ambientales? tal cu4l ellos se epresan trans%ormados.
2n propuesta de futuro para la EAEA
#as consideraciones anteriores permiten pensar +ue la EAEA puede $ertebrarse tericamente
en torno a dos e6es %undamentales. Por un lado? en la consideracin de +ue el ob6eti$o b4sico
de la e$aluacin ambiental consiste en asegurar la incorporacin de $alores ambientales en la
decisin. B por el otro? en +ue tal incorporacin tiene lugar mediante la a%eccin de la
racionalidad de la toma de decisiones.
Esto supone insertar de%initi$amente la e$aluacin ambiental estrat0gica? e incluso la
e$aluacin ambiental en general? en el 4mbito de la racionalidad de la decisin. Estos son en
buena medida los ob6eti$os de un proyecto europeo de EAEA en el cu4l se est4n dando los
primeros pasos en este sentido.#as @iptesis de traba6o de este proyecto de in$estigacin
pueden resumirse muy sint0ticamente en lo +ue sigue<
11=
#a e$aluacin ambiental es b4sicamente un procedimiento de e$aluacin de la
racionalidad de la decisin tendente a asegurar la incorporacin satis%actoria de los $alores
ambientales en 0sta.
Para poder @acer e%ecti$a la incorporacin de los $alores ambientales en la decisin 0stos
deben epresarse de %orma trans%ormada. Es decir? el %ormato +ue 0stos asumen
con$encionalmente? como calidad del agua? el paisa6e? u otros? se debe traducir a un
lengua6e comprensible en el proceso de decisin? +ue es el lengua6e de la racionalidad 2el
lengua6e de las operaciones de decisin necesarias para tomar una decisin3. ;e esta %orma
los $alores ambientales con$encionales ad+uieren en los procesos de e$aluacin ambiental
el %ormato de instrucciones de operacin racional. A esa $ersin trans%ormada de los
$alores ambientales se les podr,a llamar Ialores Ambientales de la ;ecisin.
#os Ialores Ambientales de la ;ecisin son el ob6eto ltimo de an4lisis de la e$aluacin
ambiental.
#o +ue en este libro se @a denominado dominios ambientales constituyen de @ec@o
dominios espec,%icos del proceso de decisin? unidades singulares de 0ste. Dodo proceso
de decisin est4 con%igurado por un nmero determinado de dominios de decisin. Cada
uno de ellos comprende un nmero tambi0n determinado de operaciones de decisin? +ue
pueden describirse todas ellas en t0rminos de operaciones de gestin de in%ormacin.
A+uellos dominios de decisin donde @ay Ialores Ambientales de la ;ecisin en 6uego se
pueden denominar ;ominios Ambientales de ;ecisin. Es decir? en a+uellos dominios de
decisin donde determinadas operaciones de decisin 2de in%ormacin3 son consideradas
Ialores Ambientales de la ;ecisin constituyen ;ominios Ambientales de ;ecisin. Esto
signi%ica +ue la racionalidad corpori.ada en las operaciones +ue all, se lle$an a cabo tienen
un alcance ambiental? y +ue eiste un $alor 2ambiental de decisin? egeno al proceso3
+ue otorga pre%erencia a +ue ella se mue$a en un sentido predeterminado. Es decir? el
$alor ambiental de la decisin constituye una prescripcin sobre cmo debe operarse en
ese dominio de decisin espec,%ico.
#os ;ominos Ambientales de ;ecisin constituyen las unidades de an4lisis b4sicas de la
e$aluacin ambiental.
#a e$aluacin ambiental consiste b4sicamente en una e$aluacin de la racionalidad? es
decir? de la %orma en +ue las operaciones de in%ormacin @an sido lle$adas a cabo? en los
dominios ambientales de decisin. #o +ue es su6eto de e$aluacin es si esa racionalidad se
corresponde en los @ec@os con a+uella +ue preponderan los $alores ambientales de la
decisin.
#os conceptos de $alores ambientales de la decisin y de dominio ambiental de decisin
no presuponen ningn procedimiento de e$aluacin ambiental de PPP o de proyectos
espec,%ico. #o nico +ue eige de ese procedimiento es +ue sea capa. de identi%icar tanto
los $alores ambientales de la decisin como los dominios ambientales de decisin? y +ue
sea capa. de $ariar la racionalidad de la decisin si es preciso para adecuarla a lo +ue
eigen los $alores ambientales.
#os conceptos de $alores ambientales de la decisin y de dominio ambiental de decisin
@acen e$idente la racionalidad +ue esconde la e$aluacin ambiental. En ese sentido una
e$aluacin ambiental basada en los conceptos de la EAEA puede entenderse como un
procedimiento +ue etiende la base racional de la decisin asegurando +ue los PPP
incorporan de %orma socialmente satis%actoria los $alores ambientales.
#a utilidad social de cu4l+uier @erramienta de apoyo a la decisin se %undamenta en su
capacidad de demostrar por anticipado el $alor a7adido deri$ado de su aplicacin. Esto
slo se puede lograr si 0sta @a podido identi%icar consistentemente su ob6eto de estudio. Es
111
6ustamente la de%inicin de un ob6eto de estudio an4litico lo +ue @ace de la propuesta de
EAEA un instrumento de apoyo a la decisin cre,ble? pues permite identi%icar con
antelacin el $alor a7adido de su aplicacin? +ue no es otra cosa +ue una PPP +ue asegura
una incorporacin socialmente satis%actoria de los $alores ambientales.
Estas ideas b4sicas articular4n sin duda el %uturo de la EAEA y? dependiendo de su capacidad
de con$iccin? por+ue no? el de la EAE en su con6unto.
117
%I%$IO@>A2MA
A/:D*!A /E P*E:!;ENCE 21""83? 4trate*ic Environ!ental Assess!ent. *eport o% t@e
Tor\s@op :emmering. Austria.
A8AN8A :EN>:!A!N? 9*ANC!:C> ED A#!A? 21"""3. $a evalacin a!biental estrat,*ica en
la planificacin 7idrol*ica- >eali8aciones/ an1lisis y na propesta. ;epartamento de
>rdenacin del Derritorio? /rbanismo y Medio Ambiente. Escuela D.:. !ngenieros de
Caminos? Madrid.
5*>TN OAD(E*!NE ED A#!A 21""83? A fra!eTorU for incorporatin* staUe7older
participation in =arine >esorce =ana*!ent- A case stdiy in ?O%A@O. C:E*-E
Tor\ing Paper -EC "8A&).
CA#!9>*N!A ;EPA*DMEND >9 -ENE*A# :E*I!CE: 21""13? CEQA :?7e California
Environ!ental Qality Act;.
CEAA 21""1A13? Canadian Environ!ental Assess!ent Act and >e*lations.
CEAA 21""1A&3? ?7e Environ!ental Assess!ent Process for Policy and Pro*ra!
Proposals.
C>#>M5>? A. -. ED A#!A 21""7;/ A stdy to develop and i!ple!ent an overall strate*y for
EIA04EA *esearc@ in t@e E/. European CommissionA Coint *esearc@ Centre !spra? !taly.
C>M!:!WN E/*>PEA? ;- ME;!> AM5!ENDE? :E-/*!;A; N/C#EA* B P*>DECC!WN C!I!#
21""83? =anal sobre evalacin a!biental de planes de desarrollo re*ional y
pro*ra!as de los 2ondos Estrctrales de la <E.
C>/C(? T!##!AN C. 21""13? A 4!!ary of Environ!ental Assess!ent Practice Otside of
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E/*>PEAN C>MM!::!>N 21""1A13? A!ended Proposal for a Concil Directive on
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2"13 =11 %inal? :BN "1L')'4.
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!NDE*;EPA*DMEND T>*O!N- -*>/P >9 :D*ADE-!C ENI!*>NMENDA# A::E::MEND 21""13?
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Canadian En$ironmental Assessment Agency.
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