UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO PBLICO





PRISCILA DA MATA CAVALCANTE





O SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAO PARA O
DESENVOLVIMENTO














Salvador
2008
PRISCILA DA MATA CAVALCANTE














O SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAO PARA O
DESENVOLVIMENTO





Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao
em Direito da Faculdade de Direito da Universidade
Federal da Bahia como requisito parcial para obteno do
grau de Mestre em Direito Pblico.

Orientador: Professor Doutor Saulo Jos Casali Bahia











Salvador
2008























































C376 Cavalcante, Priscila da Mata.
O sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento / Priscila da Mata Cavalcante. 2008.
278 f.


Orientador: Prof. Dr. Saulo Jos Casali Bahia.
Dissertao (mestrado) - Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Direito, 2008.


1. Cooperao Econmica Internacional. 2. Cooperao Humana. 3. Cooperao para o
Desenvolvimento. 4. Organizao Internacional.
I. Bahia, Saulo Jos. II. Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Direito. III. Ttulo.

CDD 341.1





PRISCILA DA MATA CAVALCANTE








O SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAO PARA O
DESENVOLVIMENTO









Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito
da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em
Direito Pblico, submetida aprovao da seguinte banca examinadora:



SAULO JOS CASALI BAHIA_________________________________________________
Professor Adjunto da Universidade Federal da Bahia e Doutor pela PUC/SP.


WASHINGTON LUIZ DA TRINDADE __________________________________________
Professor Livre-Docente e Emrito da Universidade Federal da Bahia.


___________________________________________________________________________
3 Examinador









Salvador, em ___/___/_____







































Ao Meu Grande Mestre
AGRADECIMENTOS




A inspirao, elaborao e reviso deste trabalho no seriam possveis sem o imprescindvel
suporte de diversas pessoas, nem todas especificamente mencionadas nestas concisas linhas.
Expresso, assim, minha imensa gratido.

A Deus, que por amor a sua poiema, permitiu que este projeto se concretizasse.

Aos meus pais, Lenize e Valter, pelo exemplo de amor, dedicao e justia e pelo apoio
incondicional execuo deste trabalho. A minha admirao intraduzvel em vernculo.

Aos meus familiares, especialmente, meu irmo, que contribuiu com as discusses sobre
economia e finanas, Sonia, Luciana, minhas avs, Ivana e Pablo, pelo carinho, sorriso e
suporte.

Aos meus caros amigos e irmos,

de So Paulo, Aninha, Ana Cris e Jorge Bittencourt, Mari, Paulinho, Juliana, Geraldo,
Henrique, Famlia Frana e Adriana Marcondes, pela valorosa amizade e colaborao com a
pesquisa.

de Belo Horizonte, Joelma, Sildia, Deyse e Ana, pela hospitalidade, contribuio e apoio
logstico pesquisa.

de Salvador, Ana Cris, Ana Lcia, Anderson, Angilene, Elenir, Fabiana, Janana, Jlio, Lene,
Luana, Patrcia, Priscila, Robson, cuja compreenso e suporte espiritual transcendem estas
linhas.

da Cidade do Cabo, Bronea, Chris, Dele, Gill, Ilze, Llian Harris, Mlungisi e Osee, que me
apresentaram as riquezas da cultura sul-africana e me conduziram a University of Cape Town.

de outras partes do mundo, Diana, Eric, Hlne, Jonathan, Joy, Katinka e Pernille, que
demonstram o desafio da multiculturalidade e a sua transcendncia pela amizade.

As minhas queridas amigas Alessandra, Claudia, Manuela, Rafaela, Rosana, Teresa, Vanessa
e Wanessinha, que tornaram a minha temporada em Salvador mais alegre.

Aos meus eternos amigos teresianos, Andr, Flvia, Jailton, Milena e Tude, pela
compreenso diante da minha ausncia e pela dedicao, apesar da distncia geogrfica.

Aos meus colegas da So Francisco e da FEA, cujos debates contriburam com o interesse
pela problemtica do desenvolvimento.

Aos meus colegas e amigos do Mestrado, tila, Adrianne, Daniel, Ilzver, Ir, Kaline, Jailson,
Joo Glicrio, Morgana, Paula, Sheilla, Tiago e Valdir, registro minha enorme gratido pelo
aprendizado nas infindveis discusses.

A Orlando Lago e Natalina Paim, pela oportunidade em integrar a sua equipe de trabalho,
dedicada promoo do desenvolvimento econmico e da justia social.

Aos professores, Saulo Casali, pela valiosa orientao e dedicao acadmica, Washington
Trindade, pelo fascnio com o aprendizado e a docncia, que permeia geraes, Rodolfo
Pamplona, pela amizade e disponibilidade atemporais, Auxiliadora, pela consagrao ao
ensino, Edvaldo Brito, pela preocupao com a efetividade dos direitos sociais, Fredie Didier,
pelos incrveis debates jusprocessuais, Nelson Cirqueira e Paulo Pimenta, pelas profundas
discusses filosfico-hermenuticas, Roxana Borges, pela anlise e reviso do projeto,
Ricardo Maurcio, pelo privilegiado Tirocnio e insero acadmica, Wilson Alves, pelo amor
docncia e Mnica Aguiar, que abraou o desafio de coordenar o Programa de Ps
Graduao em Direito da UFBA e aprimor-lo com excelncia.

A equipe do Mestrado, enfatizando meu agradecimento a Sophia e Osvaldo, pelo suporte
tcnico, Luiza e Juvino, pela solidariedade e zelo com as questes acadmicas.

A CAPES, pelo fomento pesquisa, em seus passos iniciais.

Aos funcionrios e bibliotecrios da FD/UFBA, UNIFACS, FGV/SP, FD/USP, FEA/USP,
FFLCH/USP, PUC/MG e UCT.

Aos meus colegas da UNIFACS, especialmente Pensilvnia, que me apresentou a importncia
da diversidade cultural e Adroaldo Leo, pela oportunidade em integrar uma equipe to
primorosa de docentes; e aos seus colaboradores, sobretudo Rosngela, que proporcionam a
excelncia da instituio.

Aos meus dedicados alunos da UNIFACS, que me permitiram experimentar o amor
docncia, atravs da pluralidade, e aprender o imenso valor da justia e da amizade.

A todos aqueles inquietos, que se debruam sobre a questo do desenvolvimento, buscando
costurar as fendas da desigualdade, dialogar transculturalmente e mergulhar no rico
intercmbio da experincia humana.


















































Quem h de maltrat-los se vocs forem zelosos na prtica do bem? Todavia, mesmo que
venham a sofrer porque praticam a justia, vocs sero felizes.

(1 Pedro 3:13-14, BBLIA SAGRADA)
RESUMO






O presente trabalho, a partir de um dilogo interdisciplinar no seio do Direito Internacional e
do Desenvolvimento Econmico, analisar a cooperao econmica internacional para o
desenvolvimento, no mbito do Sistema das Naes Unidas, destacando a assistncia
econmico-financeira promovida pelas Instituies de Bretton Woods. A cooperao almeja o
desenvolvimento econmico e social, um dos principais objetivos do concerto de relaes
entre os Estados na esfera internacional. Neste sentido, prope uma breve digresso no
discurso do desenvolvimento, desde a sua concepo como legitimador do eixo de influncia
dos pases centrais capitalistas, at a teoria sustentada por Amartya Sen, da liberdade como
cerne do desenvolvimento. A promoo deste exige amplo financiamento, com recursos
internos, nem sempre disponveis, ou externos, viabilizados pelo sistema financeiro
internacional. Neste contexto, as agncias especializadas da ONU Fundo Monetrio
Internacional e Banco Mundial implementaram as Polticas de Ajuste Estrutural (PAEs) de
matriz (neo)liberal e com reflexos em diversas naes, inclusive nas reformas jurdico-
constitucionais no Brasil. A atuao destas agncias foi fortemente criticada, o que engendrou
uma reavaliao do ajuste. Por fim, o estudo apreciar a transio do processo de
desenvolvimento de uma assistncia apenas tcnica para uma cooperao verdadeiramente
humana, baseada no empoderamento e na apropriao, de modo que os Estados possam se
responsabilizar pela sua dinmica de desenvolvimento, tendo em vista a participao ativa e
dialgica de seus cidados e a considerao das especificidades locais.


PALAVRAS CHAVES: Sistema das Naes Unidas; Cooperao Internacional para o
Desenvolvimento; Cooperao Humana; Ajuste Estrutural.
ABSTRACT






This paperwork aims at analyzing, under an inter-disciplinary dialogue in the fields of the
International Law and the Economic Development, the international economic cooperation
towards development, inside the United Nations System, highlighting the economic and
financial assistance promoted by the Bretton Woods Institutions. The cooperation seeks the
social and economic development, one of the most important goals in the relationship among
States in the international arena. Furthermore, it proposes a brief digression in the
development discourse, from its conception as a legitimator of the central capitalist countries
influence, to Amartya Sens theory, which sustains development as freedom. The
development promotion demands a huge financial resource, originated from national sources,
seldom available, or international, available by the international financial system. The
International Monetary Fund and the World Bank, United Nations specialized agencies, have
implemented the liberal structural adjustment policies (SAP), reflected on many nations,
including the constitutional reforms in Brazil. Those agencies conduct has been
comprehensively criticized by the international community, which brought them to reexamine
their policies. Finally, it will appreciate the developments process transition from a mere
technical assistance to a truly human cooperation, based upon empowerment and ownership,
so that the States may be responsible for its development dynamics, considering the citizens
active participation and the local specificities.


KEYWORDS: United Nations System; International Development Cooperation; Human
Cooperation; Structural Adjustment.









SUMRIO





INTRODUO 12

1 DESENVOLVIMENTO E LIBERDADE 17

1.1 DESENVOLVIMENTO DA LIBERDADE 18
1.1.1 A construo da racionalidade cognitivo-instrumental 18
1.1.2 O mal-estar da misso civilizadora 21
1.1.3 A dialtica da liberdade 25

1.2 LIBERDADE NO DESENVOLVIMENTO 31
1.2.1 As dimenses do desenvolvimento 31
1.2.2 Sntese terica das teorias do desenvolvimento 37
1.2.3 A teoria da modernizao e o sonho do progresso 43

1.3 DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE 47
1.3.1 Um novo olhar sobre o desenvolvimento 47
1.3.2 O desenvolvimento como expanso das liberdades humanas 49
1.3.3 O desenvolvimento como transformao 57

2 SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAO AO DESENVOLVIMENTO 62

2.1 COOPERAO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO 63
2.1.1 A cooperao econmica e social no seio da ONU 63
2.1.2 As estratgias de promoo ao desenvolvimento 67
2.1.3 O sistema de cooperao para o desenvolvimento 71

2.2 FINANCIAMENTO E ASSISITENCIA INTERNACIONAL 76
2.2.1 O financiamento do desenvolvimento 76
2.2.2 A assistncia internacional ao desenvolvimento 80
2.2.3 Paradoxos do discurso do desenvolvimento 88

2.3 AS INSTITUIES DE BRETTON WOODS 101
2.3.1 Fundo Monetrio Internacional 102
2.3.2 Banco Mundial 110
2.3.3 Assimetrias e crticas 119


3 AS POLTICAS DE AJUSTE ESTRUTURAL 127

3.1 CRISE DA DVIDA EXTERNA E AJUSTE ESTRUTURAL 128
3.1.1 A integrao financeira e a crise da dvida externa 128
3.1.2 As Polticas de Ajuste Estrutural 139
3.1.3 O impacto do ajuste nos direitos econmicos, sociais e culturais 144

3.2 AJUSTE ESTRUTURAL NA AMRICA LATINA E NO BRASIL 159
3.2.1 Globalizao: fbula e perversidade 159
3.2.2 A desigualdade social na Amrica Latina 163
3.2.3 O ajuste no Brasil e os acordos com o FMI 167

3.3 REFORMAS CONSTITUCIONAIS NO BRASIL 176
3.3.1 A reforma do Estado 176
3.3.2 As reformas fiscais 183
3.3.3 O balano das reformas 192

4 A COOPERAO HUMANA 198

4.1 DESENVOLVENDO A DEMOCRACIA 200
4.1.1 Os princpios gerais do direito na ordem internacional 200
4.1.2 A complementaridade das dimenses moral e jurdica 204
4.1.3 Democracia e desenvolvimento 207

2 DEMOCRATIZANDO A CIDADANIA 212
2.1 Cidadania e processo democrtico 212
4.2.2 Cidadania e direitos fundamentais 218
4.2.3 Cidadania e apreenso do espao pblico 224

4.3 HUMANIZANDO A COOPERAO 228
4.3.1 Apropriao do desenvolvimento 228
4.3.2 Empoderamento dos agentes 233
4.3.3 Cooperao humana: desafios e perspectivas 243

CONCLUSO 249

REFERNCIAS 255

12




INTRODUO



Consideraes Iniciais

Este texto reflete uma imensa inquietao: a busca de um dilogo necessrio entre o
Eu e o Outro. A partcula e traduz-se, neste trabalho, como o termo cooperao. A
cooperao relaciona os diferentes, revela e constri identidades. O bom e belo semelhante
versus o estranho. Pequenas situaes do cotidiano demonstram este conflito, que permeia o
tecido social. A afirmao de uma identidade depende da compreenso das no-identidades.
O Outro espelha a alma do Eu, desvelando quem ele realmente .
Em uma pousada na Cidade do Cabo, perguntaram a uma dinamarquesa por que as
coisas l no funcionavam adequadamente: o local mantinha uma estrutura precria e os
problemas reportados no eram prontamente resolvidos. Ela respondeu: por isso que o
Terceiro Mundo Terceiro Mundo. Aquela frase, que poderia ter sido pronunciada por uma
srie de pesquisadores do desenvolvimento, em diversas ocasies (e fora), reverberou
acidamente nos ouvidos locais, como arrogante e rude. Pior, no compreensiva. Como algum
no poderia entender as condies em que vivia aquele povo.
Gerenciavam uma pousada para estrangeiros em uma rea privilegiada, mas habitavam
no pobre bairro de Kaelythcha. Cumprimentavam-se em xhosa, com tom sorridente, molweni,
ninjani, e jamais ouviram falar em controle de qualidade ou altos padres de um consumidor
nrdico exigente. Foram arrastados para os esgotos da indignidade com o apartheid, e ainda
assim se esforavam para servir os umlungu. Apesar das tentativas de melhora da situao
local, o grupo mudou de pousada. Os problemas no mudaram. O dilogo fora interrompido
pela impacincia em escutar. A diferena ecoou mais forte.
Um expectador da situao observou que, se por um lado, o desenvolvimento nrdico
seduz, por outro, a liberdade-freudiana khosa fascina. Como encontrar um equilbrio neste
dilogo cooperativo, que traz paradoxos entre homens e naes? Ser que a promessa da
modernidade de controlar a natureza pela cincia, fornecer riqueza material pela evoluo
13
tecnolgica, construir um governo nacional efetivo e internacional pacfico, atravs da
organizao lgico-racional e dos princpios morais, foi cumprida?
A assimetria econmica e cultural pavimenta a rotina do ser humano, mesmo em seu
prprio pas, ainda mais em um local absolutamente distinto. Com o ps-guerra, intensificou-
se o intercmbio no apenas militar-estratgico, como econmico-reconstrutivo, e, plasmada
na Carta da Organizao das Naes Unidas, em seu artigo primeiro, a cooperao econmica
internacional, cerne do que seria o Sistema Internacional de Cooperao para o
Desenvolvimento.
A Organizao das Naes Unidas (ONU) tinha como objetivo o desenvolvimento e
bem-estar das naes, o que significou um planejamento de assistncia internacional tcnica e
financeira. Integrando este fim, as Instituies Financeiras Internacionais, sobretudo o Banco
Mundial e o Fundo Monetrio Internacional uniram esforos para colaborar com o processo
de desenvolvimento. Mais de cinqenta anos de contribuio controversa.
No seio da assistncia internacional, delinearam as polticas de ajuste estrutural com o
intuito de garantir seus emprstimos e a solvabilidade dos beneficirios, atrelando
condicionalidades e reformas estruturais aos seus programas. O ajuste repercutiu no Brasil,
influenciando reformas jurdico-constitucionais, sobretudo no mbito administrativo,
econmico, previdencirio e tributrio.
Os paradoxos que surgiram no seio destas polticas levantaram uma importante
questo: a possibilidade de reviso do modelo econmico-financeiro adotado como nico, a
despeito das especificidades dos pases. Proporcionaram ainda uma reflexo acerca da
necessidade de um desenvolvimento apropriado localmente pelos parceiros-beneficirios, que
assumiriam responsabilidade pelo processo.
Um desenvolvimento sustentado na cooperao humana, o que significa o incentivo a
mecanismos democrticos como participao pblica, aprendizado social, sustentabilidade e
empoderamento. Esta abordagem se coaduna com a teoria de Amartya Sen do
desenvolvimento como liberdade e expanso das capacidades. Com este intuito, o
desenvolvimento no pode ser resumido ao crescimento econmico, mas sim visto como um
processo complexo, valorativo e carregado de vicissitudes. H, contudo, crticas pesadas
prpria existncia do desenvolvimento e da assistncia financeira internacional.
O ps-desenvolvimento enxerga o processo como um reflexo do imperialismo
ocidental, movido por uma racionalidade etnocntrica. No h, segundo este raciocnio,
cooperao solidria e sim manipulao e interesses egostas. Assim, (des)constri. Outros
adotam uma postura mais liberal-pragmtica. No vislumbram resultados positivos, como
14
conseqncia da m administrao ou do retrocesso passivo dos beneficirios.
Crticas existem, pois h uma grande lacuna entre o discurso e a prtica. Isto, contudo,
no deslegitima o processo de cooperao mtua. Cooperao um dever, estatudo em
tratados internacionais, que emergiram de um consenso, como o Pacto de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais e a Declarao do Direito ao Desenvolvimento. Os
instrumentos que tutelam os direitos sociais, em seu sentido mais amplo, todavia, vm sendo
violados pelas Instituies de Bretton Woods, na execuo de suas polticas de ajuste
estrutural.
Assevera-se que elas no possuem obrigao jurdica de cumprir tratados dos quais
no fizeram parte e de terem limitaes estatutrias para assumir uma abordagem mais
agressiva a favor dos direitos humanos. A obedincia aos tratados, fruto do consenso
internacional, deve ser buscada em nvel local, atravs do dilogo participativo-democrtico,
do agir em conjunto na esfera poltica. O valor do dilogo e a da apreenso da res pblica so
pilares fundamentais de uma cooperao verdadeiramente humana, que se situa no
desenvolvimento do prprio Direito Internacional.

Situando o objeto de estudo no plano jurdico

O Direito Internacional Pblico disciplina as relaes de reciprocidade entre Estados
soberanos mediante negociaes que, em ltima instncia, devem benefici-los. O Direito
Internacional Econmico partiu da ampliao do Direito Internacional ao domnio da
cooperao econmica internacional e ganhou autonomia.
1
O Direito Internacional dos
Direitos Humanos um ramo autnomo que almeja garantir o pleno gozo dos direitos da
pessoa humana.
O Direito Internacional do Desenvolvimento ampliou a cooperao econmica para
tratar do desenvolvimento, enfatizando o bem-estar da comunidade internacional (welfare
community). Embora seu carter normativo-pluralista e teleolgico o distinguisse dos demais
ramos, a ampla questo do desenvolvimento permeia todos eles. Por isso, constitui a

1
Prosper Weil defende que: No plano cientifico, o direito internacional econmico constitui apenas um captulo
dentre outros do Direito Internacional geral. (WEIL, Prosper. Le Droit International conomique mythe ou
ralit? In: SOCIT FRANAISE POUR LE DROIT INTERNATIONAL (Org.). Colloque dOrlans -
Aspects du Droit International conomique laboration contrle - sanction. Paris: A. Pedone, 1971, p. 34).
Dominique Carreau contesta essa posio, asseverando que a disciplina completamente autnoma, com regras
prprias diversas do direito internacional clssico. (CARREAU, Dominique. Dbats sur le Droit International
conomique. In: SOCIT FRANAISE POUR LE DROIT INTERNATIONAL (Org.). Colloque dOrlans -
Aspects du Droit International conomique laboration contrle - sanction Paris: A. Pedone, 1971, p. 124).
15
inspirao de um verdadeiro equilbrio do Direito Internacional contemporneo.
2

Diferente do Direito Internacional Pblico, no Direito Internacional Econmico, a
interdependncia a regra, enquanto a soberania absoluta a exceo.
3
O progresso das
naes, por conseguinte, deve ser alcanado atravs de um crescimento harmnico e
distributivo de dimenso mundial e no s expensas do pleno desenvolvimento de pases mais
vulnerveis.
Com efeito, soberania e interdependncia travam uma relao dialtica compondo o
ordenamento jurdico do Direito Internacional Econmico.
4
A abordagem desse estudo
interdisciplinar e o seu objeto encontra-se no cerne da integrao de duas ordens autnomas
que partiram do Direito Internacional e do Desenvolvimento Econmico. O equacionamento
destes vetores ter sempre como finalidade a proteo dos direitos humanos.
Um estudioso do desenvolvimento precisa posicionar-se criticamente diante dos
paradigmas fornecidos pela realidade social. Deve-se alertar para a cmoda tendncia de no
se discutir o dogmtico modelo econmico dominante tido, muitas vezes, como inexorvel. A
tese da reestruturao econmica de acordo com os ditames (neo)liberais deu ensejo a um
contra-paradigma que abarca uma fundamentao tica, cujo enfoque o desenvolvimento
sustentvel e a erradicao da pobreza. Embora esta anlise traga baila as limitaes do
sistema, confrontando seus pressupostos, no fornece solues finais. No obstante, abre um
amplo espectro de reflexes, imprescindvel no contexto contemporneo, em que o debate
acerca do desenvolvimento no perpassa apenas o veis econmico mais a complexa questo
das identidades.
Paz e desenvolvimento possuem uma ntima relao. Nota-se que instabilidade
econmica, misria e opresso constituem um ambiente propcio para a ecloso de conflitos.
A consecuo de um desenvolvimento efetivo, por sua vez, possvel apenas pela articulao
entre a cooperao internacional e a apropriao dos seus beneficirios locais. A
prosperidade internacional um objetivo presente no somente na Carta da ONU, como
tambm nos Estatutos das Instituies de Bretton Woods.


2
GARCIA-AMADOR, F. V. El Derecho Internacional del desarrollo: una nova dimension del Derecho
Internacional Economico. Madrid: Civitas, 1987, p. 62-63.
3
CARREAU, Dominique; FLORY Thibaut; JULIARD Patrick. Droit International conomique. 8. ed.
.
Paris:
L.G.D.J., 1990, p. 18.
4
LINARES, Antonio. Derecho Internacional Econmico. Caracas: Universidad Central de Venezuela, Faculdad
de Ciencias Jurdicas y Polticas, Instituto de Derecho Pblico, 1981, p. 15; DI GIOVAN, Ileana. Derecho
Internacional Econmico y Relaciones Econmicas Internacionales. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1995, p. 93.
16
O Direito Internacional, em suas diversas ramificaes, tem por fundamento a
cooperao almejando objetivos comuns. As Instituies Financeiras Internacionais no esto
apenas autorizadas, mas legalmente obrigadas a perseguir esses objetivos nos seus programas
de emprstimo, porquanto um progresso efetivo das estratgias de combate pobreza depende
de uma ampla coalizo entre indivduos, empresrios, grupos da sociedade civil, organizaes
no governamentais, governos e organizaes internacionais.
A cooperao econmica internacional forneceu embasamento para o intercmbio
econmico e financeiro entre os Estados e, por conseguinte, uma inquietao crescente em
compreender e interferir no processo de desenvolvimento. No decorrer deste estudo, ser
abordado o discurso do desenvolvimento, desde a teoria da modernizao, suas vicissitudes e
assimetrias, at a concepo do desenvolvimento como liberdade.
Outrossim, examinar-se-, no seio dos instrumentos financeiros, as polticas de ajuste
estrutural, pontuando suas principais crticas e propondo uma cooperao humana, que
transcenda a ortodoxia tcnico-financeira e baseie-se no empoderamento e na apropriao dos
cidados. Compreender o desenvolvimento como transformao significa que todos os
agentes assumiro responsabilidades no processo, atravs da participao ativa e eficaz. A
cooperao como objetivo internacional perderia o sentido se no traduzida localmente por
polticas mais solidrias e humanas.
O objetivo deste trabalho , portanto, propor uma reflexo acerca das questes
aventadas acima, que convergem no sentido do possvel equilbrio na construo de um
sistema internacional de cooperao para um desenvolvimento verdadeiramente humano.
17




1 DESENVOLVIMENTO E LIBERDADE



O problema com a luz da razo, disse David calmamente, que podemos
terminar acreditando, ambos, o mundo e ns mesmos, j sermos observados,
quando, na verdade, fomos cegados pela prpria fonte de luz, resultando em que
nossos arredores paream escuros e imensurveis, enquanto nossos narizes esto
brilhantemente iluminados. (Peter Hoeg. Tales of the Night)


A verdade e a luz integraram, por sculos, a simbologia do imaginrio ocidental. A
possibilidade de conhecer a verdade pela luz do mtodo, tornou-os superiores. Missionrios
da razo, enfrentaram a oposio de polticos e clrigos, e desbravaram oceanos em sua
comisso civilizadora. A humanidade deveria ser iluminada pelas descobertas da razo que
engendrariam o progresso do mundo. O ser ocidental, contudo, altivo, como centro do
conhecimento, cegou-se pela a ofuscante luz da razo. O Aufklrung inspirou toda uma
construo acerca da superioridade e do sonho do progresso.
O discurso do desenvolvimento no ficou sua margem. Pelo contrrio, intelectuais e
governantes se uniram com o intuito de legitimar as duras medidas necessrias para exportar o
desenvolvimento s naes brbaras. O subdesenvolvimento persiste, mas o sonho no
acabou. O racionalismo forneceu o arcabouo epistemolgico de posturas polticas
modernizadoras e bem como a construo de uma identidade ocidental-racional em oposio
ao Outro irracional.
Contestando este paradigma, surgiram outras matrizes, que adotaram desde medidas
mais cooperativas, perpassando pelo conceito de desenvolvimento como liberdade e expanso
das capacidades, at posturas radicais, como a corrente do ps-desenvolvimento. Neste
interregno, elaborou-se toda uma construo terica, com nfase em aspectos ora mais
econmicos, crescimento e renda, ora mais antropolgicos, o sentido da civilizao. Por fim,
a abordagem cooperativo-humana, ressaltada neste trabalho, fundamentada na recuperao
da poltica. A jornada de sculos de rduo trabalho e imensa riqueza terica ser desbravada
nas prximas linhas.
18
1.1 DESENVOLVIMENTO DA LIBERDADE

A luz da razo proporcionaria um melhor entendimento acerca da liberdade. Os
modernos enxergaram a liberdade em si, voltada ao recndito do ser humano. A liberdade
atrelada vontade. Vontade de conhecer, desbravar o mundo e se manifestar. Liberdade de
pensamento e expresso. Buscaram uma liberdade inerente prpria essncia humana e
universal. O paradigma ps-moderno, diante do mal-estar da civilizao, perseguiu a
conciliao entre razo cientfica e conhecimento local. A dialtica da liberdade enriquecida
tambm por seu ncleo poltico, em um resgate do espao pblico e da valorizao do dilogo
participativo.

1.1.1 A construo da racionalidade cognitivo-instrumental

Na Antigidade Clssica, a cincia grega encontra-se intimamente atrelada
racionalidade. Epistme
5
significa conhecimento racional, cujo principal modelo a
matemtica, autntica e nica cincia racional.
6
Na Idade Moderna, o cenrio cientfico
dominado pelo conceito cartesiano de mtodo. Methodos significa caminho de seguimento,
que pode ser diversas vezes trilhado no avanar cientfico. A verdade nasce da verificao, da
evidncia e da certeza. verdadeiro apenas o que configura o ideal da certeza. A verificao e
a repetio como instncias cognitivas deslocam a nfase da epistme para a tcnica.
Ademais, a cincia nutre a pretenso de construir a univocidade dos conceitos, diante
de uma linguagem plurissemntica, e de afastar o subjetivismo pelo conhecimento objetivo,
filtrado pelo mtodo. O seu prprio nascimento est intimamente relacionado civilizao
moderna.
7
Em uma sntese gadameriana: Por mais cerceada que seja, a cincia acaba sendo o

5
A episteme grega corresponde menos cincia moderna do que o termo techne. De acordo com Heidegger,
existe uma intima relao entre cincia e filosofia. Esclarece, porm, a importncia de algumas distines
terminolgicas: Entretanto, a cincia nunca existiria se a filosofia no a tivesse precedido e antecipado. E
continua, traduz-se facilmente epistme por cincia. Isto induz ao erro, porque, com demasiada facilidade,
permitimos que se insinue a moderna concepo de cincia (...) A filosofia epistme ts, uma espcie de
competncia, theoretik, que capaz de theorein, quer dizer, olhar para algo e envolver e fixar com o olhar
aquilo que perscruta. por isso que a filosofia episteme theoretik. (HEIDEGGER, Martin. Quest-ce que la
philosophie? In:____. Conferncias e Escritos Filosficos. Coleo Os Pensadores. Trad. Ernildo Stein. So
Paulo: Nova Cultural, 1999, p. 29 e 33).
6
Os gregos jnicos, ao que parece, tiveram primazia em fornecer explicaes naturais aos acontecimentos
csmicos e misteriosos. (DURANT, Will. A Histria da Filosofia. Coleo Os Pensadores. Trad. Luiz Carlos do
Nascimento Silva. Rio de Janeiro: Nova Cultural, 1996, p. 80).
7
Segundo Bauman, apenas a sociedade moderna obteve a conscincia da sua atividade como cultura ou
civilizao. Portanto, em seu sentir, a expresso civilizao moderna um pleonasmo. (BAUMAN, Zygmunt. O
19
alfa e mega de nossa civilizao.
8

O sculo XVI-XVII assistiu a Revoluo Cientfica,
9
atravs das contribuies de
Coprnico, Galileu e Newton. O modelo do mundo-mquina, calcado no mecanicismo, no
empirismo baconiano e no racionalismo cartesiano, se posicionou contra o saber medieval-
aristotlico, a tradio e a autoridade. Permeou, inicialmente, apenas as cincias naturais. No
sculo XIX, contudo, estendeu-se s cincias sociais emergentes. Vislumbra-se, a partir da,
um modelo global de racionalidade cientfica que separa o conhecimento cientfico do senso
comum, entendido como irracional.
10

No se admite discorrer acerca do racionalismo moderno sem mencionar a imensa
contribuio de Descartes para o estudo do tema, que ele inaugura no seu Discours de la
mthode, explicitando uma postura eminentemente racionalista. Assevera ele que: O bom
senso a coisa do mundo mais bem partilhada, pois cada um pensa ser to bem-dotado desta
qualidade, que mesmo os que so mais difceis de se contentar com qualquer outra coisa, no
costumam desejar t-lo mais do que o tm.
11
O prprio subttulo da obra revela os seus
desgnios, para bem conduzir a razo e buscar a verdade nas cincias.
A razo, contudo, seria incapaz de julgar bem e atingir a verdade, sem o auxilio do
mtodo. Segundo ele, a razo a diferena especfica que distingue os homens dos outros
animais. Graas a tal atributo, fora capaz de construir um mtodo, atravs do qual adquiriu
meios de ampliar seu conhecimento e alcanar a verdade. Este o seu intuito principal,
demonstrar os caminhos que percorrera em busca da verdade, sem a pretenso dogmtica de
impor o seu modo como nico correto ou o melhor. Criteriosamente, contudo, distingue a

mal-estar da ps-modernidade. Trad. Mauro Gama e Cludia Martinelli Gama. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
1998, p. 7).
8
GADAMER, Hans Georg. Verdade e Mtodo II: complementos e ndice. 2.ed. Trad. Enio Paulo Giachini.
Petrpolis: Vozes, 2002, p. 61-62.
9
Resume Frereux o sentido da Revoluo Cientfica: Conceber a natureza no mais como animada, ou mesmo
mgica, mas como mecnica, isto , conceb-la tal que o movimento de uma coisa ou de uma parte de uma coisa
resulte inteiramente da ao mecnica exercida do exterior sobre ela substituir uma viso do mundo por outra,
buscando na tcnica dos engenhos mecnicos, at ento secundria e quase marginal, o prprio princpio de
explicao de todos os fenmenos, inclusive, sobretudo dos naturais. A fsica, isto , a cincia da natureza
(physis), no mais aquilo em relao a que se definem e situam as artes mecnicas; ela se torna mecnica,
cincia de uma natureza mecnica. (FREREUX, Ren. O conhecimento da natureza e a metafsica: o sculo
XVII. In: JERPHAGNON, Lucien (Org.). Histria das grandes filosofias. Trad. Lus Eduardo de Lima Brando.
So Paulo: Martins Fontes, 1992, p. 131).
10
SANTOS, Boaventura de Souza. Um discurso sobre as cincias. 4.ed. So Paulo: Cortez, 2006, p. 20-21.
11
Descartes entende o bom senso como luz natural ou razo, instrumento inerente ao homem, que o confere
poder para distinguir bem o verdadeiro do falso. (DESCARTES, Ren. Discurso do Mtodo. Apresentao e
Comentrios de Denis Huisman. Trad. Elza Moreira Marcelina. 2.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1998, p. 30, grifo nosso).
20
verdade da f da verdade da razo.
12
Avana seus estudos, considerando que os sentidos, e
mesmo os raciocnios matemticos, podem enganar, conduzindo a paralogismos (raciocnios
falsos), necessrio rejeitar tudo o que for incerto. A primeira verdade indubitvel (evidncia)
a do cogito. O pensamento, cujo contedo a dvida, prova a sua existncia: para pensar,
preciso existir.
13

A dvida o ponto de partida da filosofia cartesiana. A essncia do ser o pensar
(alma) que independe de qualquer coisa material (corpo). O cogito cartesiano a primeira
manifestao de uma espcie de mal-estar no limiar da modernidade. Duvidou ele de tudo, at
da prpria existncia. O ser imperfeito duvida, mas tem uma idia de perfeio. O Ser perfeito
conhece. No se pode conceber perfeio sem existncia. A perfeio, contudo, no pode
advir do que imperfeito. Portanto, existe algo mais perfeito que o ser: Deus, capaz de criar o
corpo humano (mquina) e de incutir no seu pensamento a perfeio.
Em sede de concluso, na sexta parte do Discurso, assevera ser possvel atingir
conhecimentos teis vida, por uma filosofia prtica, no especulativa, que permita no
apenas compreender os corpos naturais (fogo, gua, ar, astros, cu, dentre outros) e suas
aes, mas tambm utiliz-los adequadamente, assenhorando-se da natureza. O seu intuito era
buscar, por intermdio da cincia, o bem geral dos homens.
14

No mesmo sentido, Bacon professou sua f em uma cincia vitoriosa sobre a natureza
e capaz de atingir a verdade pelo mtodo indutivo, que partisse dos fatos concretos da
experincia para a formulao de leis gerais.
15
Ao aprender as leis da natureza, o homem se
tornaria seu senhor, ao contrrio da situao de servitude proveniente da ignorncia.
Nasce, assim, o conceito de cincia moderna, a partir do desenvolvimento das cincias
da natureza no sculo XVII. Uma cincia que surgiu atrelada s suas razes metodolgicas,
embora nem sempre a metodologia garanta produtividade de resultados. Criou-se a mesma
expectativa no que tange s cincias do esprito: Espera-se das cincias do esprito at mais,
uma vez que o crescente domnio da natureza pela cincia ao invs de diminuir o mal-estar da
cultura acabou aumentando-o.
16


12
O mais puro iluminismo precisamente o que mais claramente reconhece a inelutabilidade da crena. Os cinco
fundamentos da crena filosfica no se podem demonstrar como teses cientificas. impossvel impor a crena
por meio da razo, pelas cincias ou pela filosofia. (JASPERS, Karl. Iniciao filosfica. Trad. Manuela Pinto
dos Santos. Lisboa: Guimares Editores, 1987, p. 86).
13
DESCARTES, op. cit., p. 51-52.
14
DESCARTES, op. cit., p. 83.
15
BACON, Francis. Novum Organum. Coleo Os Pensadores. Trad. Jos Aluysio Reis de Andrade. So Paulo:
Nova Cultural, 1997, p. 30.
16
GADAMER, op. cit., p. 49, grifo nosso.
21
1.1.2 O mal-estar da misso civilizadora

Rousseau questionou se o progresso das cincias e das artes contribuiria para purificar
ou para corromper os costumes. Ctico, a conexo entre virtude e cincia no lhe era bem
vista.
17
Embora com uma fenda de sculos, o seu questionamento permeia a atualidade que,
perplexa diante da perda da confiana epistemolgica, volta questo do relacionamento
entre cincia e virtude (aret), e da sua contribuio para a felicidade humana.
18

Na esteira deste raciocnio, poder-se-ia reduzir a existncia sua instrumentalidade,
ocorrendo o efetivo esquecimento do ser e inviabilizando o projeto da existncia humana. Em
contrapartida, surge a defesa da aplicao dos mtodos bem-sucedidos das cincias naturais
(ensaio-erro) como imprescindvel para a verdadeira reconstruo poltica.
19

A dvida cartesiana ocupou a posio do assombro (thaumazein)
20
grego e moveu o
desenvolvimento cientfico-tecnolgico, entronizado pela razo cognitivo-universal que
conduziria o homem plena liberdade e felicidade.
Consoante o pensamento de Maffesoli, a Modernidade pode ser resumida na trade:
Indivduo, Histria e Razo. O indivduo o senhor de si mesmo, assim como do universo.
Contriburam para sua inveno, o livre-arbtrio da Reforma Protestante, o cogito cartesiano e
a autonomia iluminista. A Histria, nesse sentido, a triunfal marcha pelo progresso
hegeliano. A Razo utilitria justifica o indivduo, cuja ao se desenrola na Histria.
21

Trs sculos depois da aventura introspectiva cartesiana, Freud atravs de uma
metodologia psicanaltica
22
questiona qual seria o propsito e a inteno da vida humana. A
resposta simples e objetiva: ser feliz e assim permanecer. Felicidade traduzida como

17
RUNES, Dagobert D. Treasury of Philosophy. New York: Philosophical Library, 1955, p. 1006-1007.
18
A cincia moderna nem serve a um fim que lhe primeiramente proposto, nem procura uma verdade em si.
Ela , enquanto um modo de objetivao calculadora do ente, uma condio estabelecida pela prpria vontade de
vontade, atravs da qual esta garante o domnio de sua essncia. (HEIDEGGER, Martin. Que Metafsica.
Coleo Os Pensadores. Trad. Ernildo Stein. So Paulo: Nova Cultural, 1999, p. 67-68).
19
SANTOS, op. cit., p. 25. DURANT, op. cit., p. 476.
20
Para Plato, o espanto o incio da filosofia. (ARENDT, Hannah. Filosofia e Poltica. In: ABRANCHES,
Antonio (Org.). A dignidade da poltica. Trad. Helena Martins e outros. 3. ed. Rio de Janeiro: Relume Dumar,
2002, p. 111). A filosofia refere-se demanda pela verdade, no sua posse. amar o saber e no possui-lo.
Filosofar significa estar-a-caminho. As interrogaes so mais importantes do que as respostas e cada uma
destas transforma-se em nova interrogao. (JASPERS, op. cit., p. 13).
21
MAFFESOLI, Michel. Notas sobre a ps-modernidade. O lugar faz o elo. Trad. Vera Ribeiro. Rio de Janeiro:
Atlntica, 2004, p. 18.
22
A psicanlise , para ns, relevante como o nico exemplo disponvel de uma cincia que reivindica
metodicamente o exerccio auto-reflexivo. (HABERMAS, Jrgen. Conhecimento e Interesse. Trad. Jos Heck.
Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982, p. 233).
22
sentimento de prazer e ausncia de sofrimento.
23
Refletindo acerca das fontes do sofrimento,
constatou: o que chamamos de nossa civilizao em grande parte responsvel por nossa
desgraa e que seramos muito mais felizes se a abandonssemos e retornssemos s
condies primitivas.
24

A cincia moldou a civilizao ocidental em sua unicidade predominante. Entretanto,
o progresso cientfico que permitiu ao homem dominar espao e tempo, subjugando a
natureza, no o tornara mais feliz. Em seu sentir, o homem civilizado trocou uma parcela de
suas possibilidades de felicidade por uma parcela de segurana.
25
O Direito imbudo da
mentalidade cientfico-positivista
26
experimentou a iluso da objetividade, ou seja, pretendeu
construir uma armadura normativa desobstruda da realidade ftica e das vicissitudes da
sensibilidade subjetiva. A segurana e a previsibilidade conduziriam a felicidade. Visualizou-
se, como seu resultado, o desenho de seres artificiais como o sujeito de direito da ordem
patriarcal-aristocrtica, desvinculados do substrato tico social.
O homem civilizado requer beleza, pureza e ordem. A beleza pode ser encontrada na
natureza ou nos objetos construdos pelo homem. A pureza advm de um ato humano. A
ordem, em contrapartida, embora realizada pelo homem, inspira-se na natureza e ensina a

23
O sentimento de felicidade derivado da satisfao de um selvagem impulso instintivo no domado pelo ego
incomparavelmente mais intenso do que o derivado da satisfao de um instinto que j foi domado. (FREUD,
Sigmund. O mal-estar na civilizao. In: Obras psicolgicas completas de Sigmund Freud: edio standard
brasileira, v. XXI. Trad. Jayme Salomo. Rio de Janeiro: Imago, 1996, p. 87). Esta a percepo de Gaugin
(Koke) relatada por Llosa, em seu contato com os nativos do Thaiti: abrir-se ao mundo, misturar-se s demais
culturas, arejar-se com outros ventos, outras paisagens, outros valores, outras raas, outras crenas, outras formas
de vida e de moral. S assim recobraria a pujana que a existncia macia, fcil, frvola e mercantil dos
parisienses lhe havia subtrado. Voc o fizera, saindo ao encontro do mundo, indo procurar, aprender, embriagar-
se daquilo que a Europa desconhecia ou negava. (LLOSA, Mario Vargas. O paraso na outra esquina. Trad.
Wladir Dupont. So Paulo: Arx, 2003, p. 446).
24
FREUD, op. cit., p. 93. Descreve a civilizao (Kultur) como a soma integral das realizaes e regulamentos
que distinguem nossas vidas das de nossos antepassados animais, e que servem a dois intuitos, a saber: o de
proteger os homens contra a natureza [controle sobre o fogo e construo de habitaes] e o de ajustar os seus
relacionamentos mtuos. (FREUD, op. cit., p. 96).
25
Ibid., p. 119.
26
O positivismo lgico buscava a consecuo de uma cincia depurada dos resduos metafsicos, atravs de um
mtodo lgico-lingstico de anlise, resultava no estabelecimento de determinados dogmas, tais como rigor
discursivo (verdade semntica), objetividade e neutralidade (CHUEIRI, Vera Karam. Filosofia do Direito e
Modernidade. Dworkin e a possibilidade de um discurso instituinte de direitos. Curitiba: J.M., 1995, p. 22)
Habermas propugna que a teoria do conhecimento sucumbiu teoria das cincias (positivismo). Por isso, prope
a preponderncia do interesse como orientador do conhecimento. Sob o seu ponto de vista, no existe
conhecimento desinteressado: A histria da dissoluo da teoria do conhecimento em metodologia constitui a
pr-histria do positivismo mais recente. Foi Nietzsche quem redigiu o seu ultimo captulo. (HABERMAS, op.
cit., p. 312). O positivismo lgico representa, assim, o apogeu da dogmatizao da cincia, isto , de uma
concepo de cincia que v nesta o aparelho privilegiado da representao do mundo, sem outros fundamentos
que no as proposies bsicas sobre a coincidncia entre a linguagem unvoca da cincia e a experincia ou
observao imediatas, sem outros limites que no os que resultam do estgio do desenvolvimento dos
instrumentos experimentais ou lgico-dedutivos. (SANTOS, Boaventura de Souza. Introduo a uma cincia
ps-moderna. 4.ed. So Paulo: Graal, 2003, p. 22-23).
23
maximizar a utilizao dos recursos espaciais e temporais. A civilizao, imprimindo forte
valor s idias, incentiva as atividades intelectuais, artsticas e cientficas do homem. As
idias incluem os sistemas religiosos, as especulaes filosficas e os ideais humanos (a
perfeio).
Por fim, nota-se como caracterstica marcante da civilizao, a regulao dos
relacionamentos do homem com o seu semelhante, a famlia e o Estado.
27
Sem esse aspecto
heternomo, as relaes seriam regidas pela fora e pelos impulsos. O poder da comunidade,
legitimado pelo Direito, condena a barbrie advinda da lei individual do mais forte. Infere-se,
ento, a primeira exigncia da civilizao, a justia. A lei evolui da expresso de uma vontade
de poucos at atingir a vontade geral
28
, abarcando os interesses de todos os membros da
comunidade que sacrificaram sua satisfao pessoal e sua liberdade em prol do convvio
harmnico.
O desafio pendular da humanidade centra-se no equilbrio entre atender as carncias
do indivduo e as necessidades do grupo ao qual pertence. Seriam ambas conciliveis? Caso a
resposta seja positiva, indaga-se qual mtodo seria o mais adequado a esse empreendimento.
No desenvolvimento do indivduo, vislumbra-se uma interao entre duas premncias:
encontrar a satisfao pessoal, felicidade (premncia egosta) e, ao mesmo tempo, integrar-se
comunidade (premncia altrusta). Enquanto no desenvolvimento individual, nota-se uma
tendncia ao predomnio da primeira, no desenvolvimento da civilizao, importa a unidade, a
unio com os outros seres humanos, mesmo em sacrifcio aos interesses individuais.
A prpria agressividade humana configura-se como uma ameaa estabilidade social.
Por este prisma, o mandamento amar ao prximo como a si mesmo, por ser diametralmente
oposto natureza humana, mostra-se como uma das vigas da civilizao. uma defesa do
superego cultural. Mas este sustentculo, bem como o aparato de coero estatal, apresenta
grandes fragilidades. O domnio sobre a natureza, conseqncia da revoluo cientfica e

27
FOUCAULT, Michel. Vigiar e Punir. Nascimento da Priso. Trad. Raquel Ramalhete. 30. ed. Petrpolis:
Vozes, 2005, p. 143.
28
O termo vontade geral possui uma utilizao muito peculiar em Rousseau, como se constata no extrato de sua
obra mile: Para esclarecer esta mxima, distinguiremos na pessoa de cada magistrado trs vontades
essencialmente diferentes: primeiramente, a vontade prpria do indivduo, que tende apenas sua vantagem
particular; segundo, a vontade comum dos magistrados, que se relaciona unicamente ao benefcio do prncipe;
vontade que se pode denominar vontade do corpo, que geral em relao ao governo, e particular em relao ao
Estado do qual o governo faz parte; terceiro, a vontade do povo ou a vontade soberana, que geral tanto em
relao ao Estado considerado como o todo, quanto em relao ao governo considerado como parte do todo. Em
uma legislao perfeita, a vontade particular e individual deve ser quase nula; a vontade do corpo prpria ao
governo muito subordinada: e, por conseguinte, a vontade geral e soberana a regra de todas as outras."
(ROUSSEAU, Jean Jacques. mile ou De lducation. Paris: Librairie Garnier Frres, s/a, p. 574-575, traduo
nossa).
24
tecnolgica, conferiu ao homem os instrumentos de sua prpria destruio. O sentimento de
potencial extermnio gerou inquietao e ansiedade, o mal-estar moderno.
29
A inquietao
moderna permeou a controversa ps-modernidade.
30
Invertendo a equao freudiana, Bauman
afirma que os homens ps-modernos trocaram um quinho de segurana por um quinho de
felicidade. Segundo ele, os mal-estares da ps-modernidade provm da liberdade, antes
asfixiada pela ordem e, atualmente, o maior dos predicados na autocriao do universo
humano. O sentir-se livre em busca de prazer tolera uma segurana individual muito
pequena.
31

O sonho da cincia era trazer o bem-estar aos homens. No entanto, a estrutura
metodolgica, essencial na arquitetura da civilizao, e os influxos de uma cincia destrutiva
tornaram-se um pesadelo. E o pesadelo desdobrou-se em mal-estar.
A crise cientfica atual, contudo, ao invs de deflorar um irracionalismo, trouxe uma
abertura volta ao espanto (thaumadzein) e ao dilogo. O paradigma emergente torna-se
cientfico (conhecimento prudente) e social (vida decente). A cincia ps-moderna condena o
em-si-mesmismo racional e tenta equacionar um dilogo entre as diversas formas de
conhecimento, conferindo especial relevo ao conhecimento do senso comum, vulgar e prtico.
Estende-se, portanto, uma conscincia libertadora capaz de ser ampliada atravs do dilogo
com o conhecimento cientfico.
32

O entrelaamento entre a cincia e a civilizao, a busca constante por respostas, o
encontro do mtodo e a sua insuficincia, o mal-estar causado pela ansiedade moderna e, por
fim, a proposta de um conhecimento dialgico ps-moderno, so reflexes imprescindveis
que desembocam na prpria estruturao e aplicao do conhecimento jus-humano.

29
FREUD, op. cit., p. 143-147.
30
A ps modernidade aparece ora como um momento que sucede modernidade, ora como um momento que
se contrape a ela, ora como um evento que, como tal, rompe com ela e seu quadro referencial, o que
evidentemente implica significados distintos. (TASCHNER, Gisela B. A ps-modernidade e a sociologia.
Revista USP, So Paulo, mar./maio 1999, p. 6).
31
BAUMAN, op. cit., p. 9-10. Maffesoli sintetiza a ps-modernidade como a sinergia de fenmenos arcaicos
com o desenvolvimento tecnolgico.

A ps modernidade caracterizada pela Pessoa, que se move em uma
pluralidade de tribos, em um ns fusional, pelo Presentismo, que se mostra no culto imagem e no carpe diem, e
pelo Lugar do elo, ou seja, o retorno ao local. (MAFFESOLI, op. cit., p. 21).
32
Resume-se essa ruptura em quatro teses de justificao: (i) todo conhecimento cientfico natural cientfico
social; (ii) todo conhecimento local e total; (iii) todo conhecimento auto-conhecimento e (iv) todo
conhecimento cientfico visa constituir-se em senso comum. (SANTOS, Boaventura de Souza. Um discurso
sobre as cincias, p. 60).
25
1.1.3 A dialtica da liberdade

Nesse contexto, a civilizao abraou a idia de que a cincia traria certeza e
conquistaria a liberdade. Ao mesmo tempo, o debate acerca da incerteza nas cincias
humanas sempre foi constante, tendo em vista a peculiaridade do seu objeto: o homem. As
cincias, ditas exatas, contudo, foram solapadas pela incerteza diante da evoluo da teoria
quntica.
33
A conquista da liberdade, por sua vez, perpassa pela sua compreenso e
desenvolvimento.
Compreender a liberdade rdua tarefa.
34
A sua percepo, no seio da filosofia,
tradicionalmente, assumiu um carter de faculdade imanente e interior ao indivduo. Uma
reflexo acerca da viso poltico-grega, contudo, conduz a outros horizontes. Na tradio
filosfica ocidental, a sua origem encontra-se intimamente atrelada experincia religiosa. O
delineamento de uma liberdade interior parte de um mundo em que a prpria liberdade fora
conduzida para o recndito do ser, onde pode ser encontrada e no sofrer nenhuma

33
A teria quntica fora introduzida por Max Planck, em 1900, e aplicada com sucesso por Einstein e Bohr.
Posteriormente, foi ultrapassada pela mecnica quntica, em 1924, quando o fsico Broglie compreendeu que
uma partcula tambm poderia ser vista como onda. Interessante notar que o sistema pode encontrar-se em um
estado indeterminado em um dado momento, tornando-se depois determinado, ao se proceder uma observao,
ou seja, constata-se a interferncia do observador no objeto. Isto conduziu a concluses filosoficamente
revolucionrias como a Interpretao de Copenhague, segundo a qual no h acontecimentos inobservados
objetivos no mundo micro-fsico (Bohr e Heisenberg). Outras contribuies para a mecnica quntica vieram da
experincia de pensamento Einstein-Podolsky-Rosen, do teorema de Bell e do princpio da incerteza de
Heisenberg. (BLACKBURN, Simon. Dicionrio Oxford de Filosofia. Trad. Desidrio Murcho et al. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar, 1997, p. 241). Na micro-fsica quntica, o observador torna-se um participante e co-produz
as caractersticas manifestadas pelos acontecimentos. (OLIVEIRA, Luiz Alberto. Valores deslizantes: esboo de
um ensaio sobre tcnica e poder. In: NOVAES, Adauto (Org.). O avesso da liberdade. So Paulo: Companhia
das Letras, 2002, p. 200-201).
34
Segundo Hannah Arendt, Levantar a questo o que liberdade? parece ser uma empresa irrealizvel.
como se velhas contradies e antinomias estivessem nossa espreita para forar o esprito a dilemas de
impossibilidade lgica de tal modo que, dependendo da soluo escolhida, se torna to impossvel conceber a
liberdade ou o seu oposto quanto entender a noo de um crculo quadrado. Em sua forma mais simples, a
dificuldade pode ser resumida como a contradio entre nossa conscincia e nossos princpios morais, que nos
dizem que somos livres e portanto responsveis, e a nossa experincia cotidiana no mundo externo, na qual nos
orientamos em conformidade com o princpio da causalidade. Em todas as questes prticas, e em especial nas
polticas, temos a liberdade humana como uma verdade evidente por si mesma, e sobre essa suposio
axiomtica que as leis so estabelecidas nas comunidades humanas, que decises so tomadas e que juzos so
feitos. (ARENDT, Hannah. O que Liberdade?. In:____. Entre o Passado e o Futuro. Trad. Mauro W.
Barbosa. 5. ed. So Paulo: Perspectiva, 2003, p. 188-189). Liberdade uma palavra que tem sido usada de tal
maneira que seria impossvel circunscrev-la a uma referncia comum: ao longo da histria, ela foi construda
pela teologia, pela metafsica, pela moral e pela poltica at chegar ao que hoje: Liberdade-dolo, mistificao
liberal inscrita nas bandeiras, nas constituies, nas construes, na publicidade (liberdade uma cala jeans
desbotada) e at mesmo no nome do partido nazista da ustria, hoje no poder o Partido da Liberdade.
Liberdade pode ser, portanto, um signo enganador, complemento solene da violncia que leva a defender no
homens livres mas idias abstratas. A palavra liberdade traz, pois, na sua prpria historia, o seu contrrio, isto ,
a servido, tanto quando se trata da poltica e das relaes sociais como quando se fala do indivduo Pensada
assim, a liberdade comporta sempre um risco de iluso e fracasso. (NOVAES, Adauto. O risco da iluso.
In:____. (Org.). O avesso da liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 7).
26
interferncia externa.
Na Antiguidade grega e romana, a liberdade era um conceito atrelado poltica, era o
cerne da cidadania. Em oposio ao bios politikos, nasce a filosofia grega. Em Scrates, tem-
se o dilogo interior com o prprio eu. Na instncia do pensamento, realiza-se o dilogo do
dois-em-um de cada ser.
35
Na Poltica, Aristteles expe que a liberdade (elefthera),
princpio fundamental dos governos democrticos, significa viver como se deseja. Ser livre
no precisar trabalhar para viver e pertencer a si prprio, diferente do escravo (doulos), que
pertencia a outrem.
36

No mundo antigo, a liberdade era um privilgio daqueles que detinham servos sob o
seu poder, se libertavam das necessidades da esfera privada (liberao) e participavam do agir
em conjunto da esfera pblica (pluralidade). Nesse sentido, na mera convivncia humana, por
necessidade ou preservao, sem a organizao poltica, como em um governo desptico,
tribo ou lar no h liberdade. Nestas situaes, nada obsta que desperte a liberdade apoltica
nos coraes humanos como desejo, vontade e esperana.
37

A experincia da antiguidade clssica configura-se como o melhor exemplo da
liberdade exercida no processo da ao, no obstante tal vivncia permeie outras pocas. Os
perodos, todavia, de existncia realmente livre sempre foram relativamente curtos. O prprio
termo agir, em grego possua dois diferentes sentidos: rkhein e prttein. O primeiro significa
comear, conduzir, governar e imperar. O segundo quer dizer realizar algo. Em latim agere
por algo em movimento e gerere, a continuao de atos passados. Em ambos os casos o agir
integra dois momentos: o incio, a liberdade de comear algo novo e a sua continuao. No
caso especifico da histria romana, a liberdade sustenta um forte vnculo com a fundao de
Roma e a autoridade transmitida pelos antepassados de gerir a res publica romana.
38

No Cristianismo, a liberdade recebeu a conotao do livre-arbtrio, sem a textura
poltica grega, o que permitiu a sua introduo na tradio filosfica. Passou do estado de ser
manifesto na ao para o livre arbtrio. Posteriormente, a partir da filosofia, a liberdade volta

35
ARENDT, Hannah. Filosofia e Poltica. In: ABRANCHES, Antonio (Org.). A dignidade da poltica. Trad.
Helena Martins e outros. 3. ed. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2002, p.104.
36
ARISTTELES. Politics. In: HUTCHINS, Robert Maynar (Org.). The Works of Aristotle - Great Works. v. II.
Chicago: Encyclopedia Britannica, 1952, p. 520 (1317a, 1317b).
37
ARENDT, Hannah. O que Liberdade?. In:____. Entre o Passado e o Futuro. Trad. Mauro W. Barbosa. 5. ed.
So Paulo: Perspectiva, 2003, p. 194-195.
38
Resume Hannah Arendt seu entendimento: No nascimento de cada homem esse comeo inicial reafirmado,
pois em cada caso vem a um mundo j existente alguma coisa nova que continuar a existir depois da morte de
cada indivduo. Porque um comeo, o homem pode comear; ser humano e ser livre so uma coisa e mesma
coisa. Deus criou o homem para introduzir no mundo a faculdade de comear: a liberdade. (Ibid., p. 216).
27
a ser uma questo poltica. Santo Agostinho, nas Confisses, vivencia a experincia da
liberdade em completa solido resgatando o livre arbtrio das epstolas paulinas.
39
Leibniz, na
voz de Filaleto expressa que enquanto um homem tiver o poder de pensar ou de no pensar,
de mover ou de no mover conforme a preferncia ou a escolha do seu prprio esprito,
livre.
40
E continua explicando que a liberdade o poder que o homem tem de praticar ou
no praticar alguma ao conforme quilo que quer.
41

Acrescenta ainda que a liberdade no diz respeito vontade. O que determina a
vontade, segundo ele, o esprito cujo mover se deve inquietao e cujo permanecer se
deve satisfao. Refora que o que leva a vontade a agir no um bem maior, como
geralmente se supe, mas uma inquietao presente e forte. A inquietao atual determina a
ao da vontade mesmo que haja um futuro mais virtuoso. A razo, porm, capaz de
equilibrar a equao entre o prazer do presente e a felicidade futura. Conclui que ser
determinado pela razo ao melhor equivale a ser livre em ponto mximo.
42

Entende Stuart Mill que, no que concerne ao indivduo, a sua prpria independncia
absoluta, e ele soberano sobre si mesmo, seu corpo e mente. A regio da liberdade humana
o domnio interno da conscincia (liberdade de conscincia, pensamento, sentimento e
opinio), a liberdade de escolha e planejamento da prpria vida, assim como a liberdade de
unio para qualquer propsito que no cause mal aos outros. Argumenta que nenhuma
sociedade, a despeito da forma de governo adotada, pode ser considerada livre se no
respeitar tais princpios.
43

Sob o prisma existencialista, agir modificar a figura do mundo, dispondo de meios e
visando um fim previsto. Ser agir. O ser, que age, est condenado a existir para sempre,
mesmo para alm da prpria essncia e dos prprios motivos dos seus atos. O ser est

39
AGOSTINHO, Santo. Confisses. Trad. Arnaldo do Esprito Santo. Lisboa: Imprensa Nacional, 2001. No
Novo Testamento, o homem escravo daquilo que o domina (pecado) e a liberdade espiritual conseqncia do
conhecimento da verdade (Jesus). A liberdade, porm, no dever ser utilizada para satisfazer a vontade da carne,
para fazer o mal, nem para ferir a conscincia alheia, mas para servir a Deus e aos outros com amor.
40
LEIBNIZ, Gottfried Wilhelm. Novos Ensaios sobre o Entendimento Humano. Trad: Luiz Joo Barana.
Coleo Os Pensadores. So Paulo: Nova Cultural, 1999, p. 157. Sartre critica Leibniz pelo seu carter
essencialista, por acreditar que o ser livre porque os seus atos emanam da sua essncia, que precede a
existncia. Na liberdade, para Sartre, a existncia precede e comanda a essncia e o seu conceito indefinvel e
inominvel. (SARTRE, Jean-Paul. O Ser e o Nada: Ensaio de Ontologia Fenomenolgica. Trad. Paulo Perdigo.
8. ed. Petrpolis: Vozes, 1997, p. 541 e 577).
41
LEIBNIZ, op. cit., p.162.
42
Na concepo de Leibniz, a razo um encadeamento de verdades e o seu ponto principal conhecer e seguir
o bem. Aquele guiado pela razo busca a verdadeira felicidade e no os prazeres presentes motivados pelo
desejo. (Ibid., p.179).
43
MILL, John Stuart. The Case for Self-Determination. In: FEINBERG, Joel, Gross Hyman. Philosophy of Law.
5. ed. Belmont: Wadsworth Publishing Company, p. 199.
28
condenado a ser livre. A liberdade total e incondicional. No h outros limites liberdade
alm da prpria liberdade, o ser no livre para deixar de ser livre.
44
Em outra perspectiva,
assevera Arendt ser o campo original da liberdade a poltica e no as incurses de um
solilquio filosfico.
45
A liberdade o sentido da poltica. Ao longo da histria, a temtica da
liberdade no preocupou os pr-socrticos at Plotino. Valorizavam os filsofos o modus
vivendi superior da vida contemplativa (bios theoretikos), nico modo de vida considerado
realmente livre.
46

A faculdade da liberdade, a capacidade de comear, pode permanecer intacta mesmo
em perodos histricos marcados pela petrificao; porm, se no exercida, no real e
concreta, muito menos poltica. No pode ser vivenciada pelo que realmente , uma virtude.
Na esfera poltica, quanto maior a atrocidade, mais valor ter o milagre do qual resulta a
liberdade. O homem imbudo de liberdade e ao capaz de construir uma sempre nova
realidade. A aparente duplicidade que emerge do embate entre a liberdade advinda da
motivao interna e a liberdade que rege o mundo exterior sofreu uma elucidao kantiana
atravs da distino entre razo pura e razo prtica.
No primeiro sentido, a liberdade um conceito puro da razo, no demonstrvel pela
experincia. Assenta-se sobre essa idia transcendental, o conceito prtico de liberdade, a
independncia do arbtrio diante dos impulsos sensveis.
47
Em Kant, a legalidade a
conformidade das aes humanas s leis, a despeito dos seus motivos, enquanto a moralidade
a conformidade com a idia do dever que deriva da lei. Ambas, porm visam assegurar a

44
SARTRE, op. cit., p. 545. A conseqncia da liberdade do homem como incontestvel que ele carrega em
seus ombros o peso do mundo inteiro, sendo responsvel por si e pelo mundo. (Ibid., p.678).
45
Ao contrrio da posio arendtiana, Pettit prope uma conciliao, um tratamento harmnico para a liberdade
da vontade e da liberdade poltica. A lio derivada dessa observao que, enquanto as intuies do domnio-
especfico podem ser coerentes com muitas teorias sobre a livre vontade com muitas teorias da liberdade poltica,
a combinao dos dois conjuntos de intuies capaz de coagir significativamente a escolha de uma teoria da
liberdade nica unificada. E, de fato, esse o meu pensamento. H muitas teorias sobre livre vontade e muitas
teorias sobre a liberdade poltica e poucas perspectivas para eliminar definitivamente qualquer uma das opes e,
cada rea (...) Em vista da indeterminao da teoria nas duas reas, faz sentido voltar conexo conceitual entre
a livre vontade e a liberdade poltica e apreciar as perspectivas de uma teoria da liberdade no sentido geral,
nico e unificado. (PETTIT, Philip. Teoria da Liberdade. Trad. Renato Sergio Pubo Maciel. Belo Horizonte:
Del Rey, 2007, p. 3-4).
46
Em sua obra clssica, A condio humana, Hannah Arendt analisa as dimenses da vita activa e o modo como
a natureza da sociedade evolura at a alienao presente no mundo moderno. A vida activa cujo cerne a
imortalidade designa trs atividades humanas fundamentais: o labor, o trabalho e a ao. O labor a atividade
que corresponde ao processo biolgico do corpo humano. A condio humana do labor a prpria vida. O
trabalho, por seu turno, a atividade relativa ao artificialismo da existncia, cuja condio humana a
mundanidade. A ao a nica atividade que se exerce diretamente entre os homens, sem mediao da matria,
e refere-se condio humana da pluralidade. (ARENDT, Hannah. A condio humana. Trad. Roberto Raposo.
10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 15-26).
47
LEITE, Flamarion Tavares. O conceito de direito em Kant. So Paulo: cone, 1996, p. 85.
29
liberdade do homem para que seja sempre tratado como fim em si mesmo e no como meio.
A moral busca a liberdade interna (independncia de sua determinao por impulsos
sensveis) e o direito realiza a liberdade da ao externa (independncia de uma fonte
exterior) no mbito da convivncia com os outros. O direito, ento, limita e coordena a
liberdade individual em sua concordncia com a liberdade de todos, possvel segundo uma lei
universal.
48

Um dos mais atuais e completos estudos acerca do tema de Philip Pettit
49
, para quem
a liberdade pode ser discutida nos domnios da ao, do self e da pessoa. Entende ele que a
liberdade tem trs conotaes: responsabilidade, autoria e no-determinao. A sua
contribuio est na tentativa de elaborar uma teoria unificadora da liberdade como vontade e
da liberdade poltica. No mbito da liberdade como vontade, adota o modelo da liberdade
como controle discursivo, demonstrando a insuficincia da teoria do controle racional e do
controle volitivo. No seio da liberdade poltica, desenvolve a temtica da democracia baseada
no sistema eleitoral da contestao.
Indaga Arendt se a poltica no seria incompatvel com a liberdade, ou melhor, se
seriam apenas compatveis na medida em que fosse garantida a liberdade da poltica. Cita
como exemplos os pensadores polticos modernos que separaram a liberdade da esfera
poltica e vislumbravam a liberdade como segurana. Apenas um governo que possibilitasse a
segurana, asseguraria a liberdade. Em Hobbes, a liberdade identificava-se com a liberao do
medo e a proteo do supremo direito vida no governo forte do Leviat. No Esprito das
Leis, Montesquieu entende a liberdade poltica como poder fazer o que se deve querer, ao
contrrio da liberdade filosfica que consiste no exerccio da vontade.
A prpria razo de ser da poltica a liberdade, e a ao seu domnio de experincia.
No se concebe ao ou poltica sem liberdade, porquanto a liberdade, por relacionar-se
poltica, no pode ser considerada um fenmeno da vontade. O juzo precede a ao e a
vontade a inicia, mas a liberdade concomitante a mesma. Ser livre agir, pois os homens
encontram-se livres enquanto agem, no antes nem depois da ao.

Um dos reflexos do inter-
relacionamento entre vontade e liberdade foi o controverso enleio entre poder e opresso. A
vontade como querer torna-se vontade de poder submetida aos ditames do eu. No limite, surge

48
Neste mister, distingue Kant o imperativo categrico da moral, Age como se a mxima de tua ao se devesse
tornar, pela tua vontade, em lei universal da natureza, e do direito, Age exteriormente de tal modo que o uso
livre do teu arbtrio possa coexistir com a liberdade de cada um, segundo uma lei universal. (Ibid., p. 86). Kant
demonstrou que todos os homens so livres: no por terem nascido livres, mas por terem nascido com um fardo -
o fardo da responsabilidade da liberdade da sua deciso. (POPPER, Karl. Em busca de um mundo melhor. Trad.
Teresa Curvelo. Lisboa: Fragmentos, 1992, p. 123).
49
PETTIT, op. cit., p. 1-7.
30
a tirania como governo sobre os outros que emerge do querer solipso.
50

O advento do liberalismo contribuiu para a ciso entre liberdade e poltica. Esta se
confundia com o mbito governamental enquanto aquela se cingia ao cuidado das
necessidades scio-econmicas. O carter protetor da liberdade passou a ser voltado para os
interesses sociais, ou seja, a intimidade, a liberdade de expresso e o livre-comrcio. O
domnio puramente poltico restaria s relaes internacionais de conflito e cooperao entre
as naes que no se reduziriam apenas s questes econmicas. Existe, todavia, uma forte
propenso a considerar os interesses econmicos como motivadores destas relaes.
51

A partir do sculo dezoito, aumentou a intensidade do processo de acumulao
capitalista e do avano tecnolgico. A inovao tcnica
52
, na verdade, tornou-se um foco
gerador de poder, contribuindo tanto para a emergncia do imperialismo novencentista como,
depois da Segunda Guerra, para o surgimento da teoria da modernizao. A dominao
tecnolgica continuou na dinmica da globalizao e na interdependncia dos Estados.
Em virtude do progresso cientfico e do avano tecnolgico, pases desenvolvidos
usufruem um padro de vida impensvel em naes onde pessoas lutam pela sobrevivncia,
em condies de absoluta misria. Certamente, os interesses econmicos, no apenas
humanitrios, movem, em grande medida, a cooperao internacional e, por conseguinte, o
desenvolvimento dos Estados.
Por este espectro, aps o panorama acerca do desenvolvimento da liberdade, o
prximo tpico tratar da liberdade no desenvolvimento. As diversas tentativas de explicar o
desenvolvimento, desde a sua idia como crescimento at a sua compreenso como expanso
das liberdades. O sentido do desenvolvimento, bem como da poltica, a liberdade.

50
ARENDT, Hannah. O que Liberdade?. In:____. Entre o Passado e o Futuro. Trad. Mauro W. Barbosa. 5. ed.
So Paulo: Perspectiva, 2003, p. 212-213.
51
Segundo Hannah Arendt, o liberalismo, apesar do nome, contribuiu para eliminar a noo de liberdade da
esfera poltica. A poltica deveria assegurar o direito vida e os interesses privados. (Ibid., p. 202).
52
A energia nuclear, a tecnologia armamentista e os avanos no espao sideral, as pesquisas dos gens e a
interveno biotcnica no comportamento humano, a elaborao das informaes, o armazenamento dos dados e
os novos meios de comunicao constituem, por si mesmos, tcnicas cujos efeitos so discrepantes. E quanto
mais complexos se tornam os sistemas necessitados de controle, tanto maior se torna a probabilidade de efeitos
colaterais disfuncionais. Tomamos conscincia diariamente do fato de que as foras produtivas se transformam
em foras destrutivas, os potenciais de planejamento em potenciais de estorvo. (HABERMAS, Jrgen. A crise
do estado do bem-estar e o esgotamento das energias utpicas. In:____Diagnsticos do Tempo. Seis Ensaios.
Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 13).
31
1.2 LIBERDADE NO DESENVOLVIMENTO

Almeja-se neste tpico conhecer as diversas matrizes que pautaram o estudo do
desenvolvimento, em uma stese terica que parte dos ditames liberais de integrao entre as
naes e livre comrcio, at o substrato estruturalista da escola cepalina. Demonstra-se, ento,
uma dicotomia entre a teoria da modernizao, que visava conduzir o progresso s naes
menos favorecidas, e da dependncia, que enxergava o imperialismo dos Estados ocidentais e
sua tentativa de impor um modelo de desenvolvimento hegemnico, sem considerar os fatores
sociais e culturais das naes. Estas posturas polarizadas no captam a complexidade do
processo em todas as suas dimenses. Destarte, mister que se atinja uma compreenso do
desenvolvimento como liberdade, focalizado na cooperao humana.

1.2.1 As dimenses do desenvolvimento

O estudo do desenvolvimento nutre denso carter interdisciplinar.
53
Possui uma
dimenso econmica, pois lida com a acumulao do capital; social, por tratar das relaes
entre seres humanos e suas necessidades; poltica, porquanto um governo justo, na elaborao
de suas polticas pblicas, considera a distribuio equnime do excedente e cultural, pois o
conhecimento um fator chave na dinmica do desenvolvimento. Acrescente-se ainda a
dimenso jurdica, plasmada em uma estrutura jurdico-constitucional e internacional, que
respeita os direitos fundamentais, sobretudo daqueles desfavorecidos pelas engrenagens
assimtricas da dinmica do desenvolvimento.
Neste processo, o homem apresenta-se como um transformador do mundo,
reinventando-se. A plena realizao das capacidades humanas, individual e coletivamente, a
prpria motivao do desenvolvimento. A inveno cultural encontra-se no seu cerne,
perpassando a ao do homem e os seus valores. A capacidade de inveno e criatividade
humana, entretanto, tm sido mais canalizadas para o progresso tcnico
54
do que para a

53
Como bem pontuou Celso Furtado, ao carter interdisciplinar da reflexo sobre o desenvolvimento deve-se,
seguramente, sua fecundidade. De todos modos, os horizontes por ela abertos contriburam para aprofundar a
conscincia crtica do homem contemporneo. (FURTADO, Celso. Pequena Introduo ao Desenvolvimento.
Enfoque Interdisciplinar. 2.ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1981, p. 27). Em virtude de sua grande
complexidade, o fenmeno do desenvolvimento econmico considerado um dos mais rduos assuntos a se
estabelecer uma noo. A sua compreenso demanda uma anlise profunda de todos os seus ngulos (BRITO,
Edvaldo. Reflexos Jurdicos da Atuao do Estado no Domnio Econmico. So Paulo: Saraiva, 1982, p. 44).
54
mais fcil difundir progresso tcnico do que o respeito aos mais velhos, a solidariedade, a alegria criativa, as
relaes sociais, a apreciao cultural. Sem dvida, ela serviu para maior conforto e, teoricamente, proporcionar
mais tempo livre. Na realidade, contudo, o tempo termina sendo dedicado a atividades mecnicas e
32
difuso de valores.
Refletir acerca do desenvolvimento envolve a apreenso da realidade social sob dois
vetores: (i) a estrutura e (ii) o processo. A estrutura descreve as relaes estveis entre os
elementos econmicos da sociedade e pode ser traduzida em equaes, como a funo de
produo. Estas relaes so projetadas no tempo e, portanto, tornam-se dinmicas,
integrando um processo. O homem, neste contexto, um agente criativo, capaz de romper
com o passado e inventar o futuro.
A idia de desenvolvimento possui trs importantes aspectos
55
: (i) o aumento da
eficcia do sistema social de produo; (ii) a satisfao das necessidades elementares da
populao e a (iii) consecuo de objetivos de grupos sociais na competio por recursos
escassos. O primeiro aspecto, embora exaltado como indicador principal de desenvolvimento,
nem sempre contribui para a melhor satisfao das necessidades bsicas da populao. Os
objetivos dos grupos sociais, por seu turno, seriam sintetizados na noo de interesse
nacional.
Neste contexto, o Estado assumiu o papel, antes lhe negado pelo livre-cambismo, de
propulsor da atividade econmica. Surge, ento, como usual os termos renda ou produto per
capta e produtividade dos fatores de produo, negligenciando indicadores de distribuio
equnime da renda e de preos relativos.
56

O ps-guerra proporcionou uma reflexo acerca da condio miservel em que vivia a
maioria da humanidade e trouxe baila novos ndices como mortalidade infantil, expectativa
de vida, incidncia de doenas contagiosas e nvel de escolaridade. A idia de
desenvolvimento passa a ser envolta em condies de bem-estar social e modernizao. As
instituies internacionais consolidaram-se como plo dialgico de questes que

embutecedoras. A tecnologia no neutra e corresponde a busca de benefcios empresariais; o seu enfoque no
melhorar a vida do ser humano, mas aumentar o lucro. (LZON, Luiz Jos. El concepto de desarrollo en Arnold
J. Toynbee. Revista de Desenvolvimento Econmico, ano III, n. 4, jul. 2001, p. 53-55).
55
FURTADO, op. cit., p. 15-20.
56
Bauer adverte ser um erro supor que o investimento o nico ou mais importante dos determinantes do
desenvolvimento, porquanto existem outros fatores mais relevantes como foras polticas e institucionais, oferta
de recursos complementares e atitudes da populao. Vultosos gastos com investimento podem no gerar
desenvolvimento, apenas desperdcio de recursos. Resumindo sua idia: h mais sentido em dizer-se que o
capital criado no processo de desenvolvimento do que em ensinar que o desenvolvimento funo do capital.
(BAUER, Peter Tamas. Anlise e poltica econmica nos pases em desenvolvimento. Trad. J. M. Gouva Vieira.
Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1965, p. 105). Adelman, por sua vez, reputa um maior volume de
investimento como relevante fator no processo de desenvolvimento, especialmente por propiciar inovaes
tecnolgicas. As inovaes devem, contudo, gerar melhorias e benefcios a longo prazo. Da mesma forma, o
investimento em capital social no pode ser negligenciado. Destaca ainda o papel das agncias de fomento
nacionais e de uma liderana governamental vigorosa na conduo do processo. (ADELMAN, Irm. Teorias do
desenvolvimento econmico. Trad. Denise Cabral C. de Oliveira. Rio de Janeiro: Forense, 1972, p. 144).
33
transcendiam a esfera nacional. As Naes Unidas, suas Comisses e Agncias Especializadas
surgiram como foros de pesquisa, debate e elaborao de polticas com vistas a tratar a
problemtica advinda da hegemonia internacional e do desmantelamento das estruturas
coloniais. As Instituies de Bretton Woods Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco
Mundial foram concebidas sob princpios liberais e destinavam-se a garantir que as polticas
econmicas nacionais considerassem um plano maior de estabilidade global.
A misso civilizadora, eurocntrica, fruto das Revolues Liberais e da Revoluo
Industrial, fora arquitetada com o intuito de levar o progresso
57
s naes mais atrasadas,
traduzido na projeo do modo de produo capitalista, no combate propagao do
comunismo e na busca de mercados para os excedentes e commodities para as indstrias. Em
suma, a idia subjacente era exportar no apenas um modelo econmico, mas uma profunda
transformao social.
O estudo do desenvolvimento perpassa por uma avaliao no apenas do sistema
econmico interno dos pases, como de suas relaes com os demais. Na Grcia, a autarcia
representava uma condio perfeita de independncia do Estado que bastava a si mesmo, no
sendo dependente nem da vontade, nem do auxlio de outro, escolhendo o que reputasse
obrigatrio para si. Em termos de recursos humanos e econmicos, contudo, reconhecia-se
uma limitada independncia das cidades-estado.
58
Os romanos, por sua vez, buscavam essa
independncia em um outro sentido. Ambicionavam, desde as guerras pnicas, construir um
grande imprio (o orbis terrarum).
Os fisiocratas deram peso especial produo agrcola e entenderam que a
organizao social funda-se na apropriao e na utilizao final do excedente extrado do
trabalho produtivo. Os mercantilistas vislumbraram a riqueza como fruto do protecionismo e
da acumulao de metais valiosos encontrados nas colnias, cultivando a glria do
governante e do Estado.
59
David Ricardo propugnou a teoria das vantagens comparativas
como melhor caminho para alcanar o crescimento econmico. Marx considerou como
resultado do processo capitalista, a desigualdade e a excluso social. Os utilitaristas se
debateram acerca do sentido da utilidade como medida adequada da felicidade. Os

57
O sonho do progresso levaria ao bem-estar e a satisfao individual e coletiva. Entretanto, a qualidade de vida
nem sempre assegurada neste processo; ao contrrio, pode ser comprometida. (NUSDEO, Fbio.
Desenvolvimento e Ecologia. So Paulo: Saraiva, 1975, p. 7).
58
ARISTTELES. Politics. In: HUTCHINS, Robert Maynar (Org.). The Works of Aristotle - Great Works. v. II.
Chicago: Encyclopedia Britannica, 1952, p. 446, 530-533, (1252b, 1253a, 1326b e 1328b).
59
BRAND, Willem. Desenvolvimento e Padro de Vida. Trad. Ricardo Werneck de Aguiar. So Paulo: Fundo
de Cultura, 1964, p. 13.
34
neoclssicos visaram acima de tudo o equilbrio do sistema econmico. Keynesianos
ressaltaram a importncia dos investimentos pblicos no crescimento econmico. Cepalinos
promoveram uma comoo internacional para o problema do subdesenvolvimento.
As teorias do desenvolvimento econmico, especificamente, partiram da clssica
avaliao do crescimento da renda e desembocaram em preocupaes scio-econmicas e
culturais, como pobreza e cooperao humana. Um estudo comparativo e multidisciplinar de
algumas delas fundamental para a compreenso da complexidade e riqueza da questo.
As primeiras idias sobre desenvolvimento, que o definiam como um aumento do
fluxo de bens e servios, deram lugar a noo de processo de transformao social
relacionado introduo de mtodos produtivos mais eficazes.
60
A riqueza, se apropriada de
forma racional, por intermdio da tcnica, proporcionaria a melhor satisfao das
necessidades humanas.
Considerando o aspecto especificamente econmico, uma outra dificuldade em
mesurar o desenvolvimento estabelecer confiavelmente as equaes, coletar os dados
econmicos dos pases por um sistema uniforme e interpret-los corretamente, tendo em vista
que mesmo dados aparentemente objetivos ensejam controvrsias. A primeira caracterizao,
meramente numrica, considera, em seu aspecto esttico, a baixa renda ou produto per capta,
e o seu desempenho ao longo do tempo, em seu aspecto dinmico.
Na equao produto/populao, como estabelecer os elementos do denominador e do
numerador? No primeiro caso, o que considerar como populao? Todos os habitantes do
Estado, apenas a populao potencialmente ativa do mercado ou aquela efetivamente
empregada? No que tange ao produto ou renda, como avali-los e contabiliz-los? Que setores
incluir? Como tratar a economia informal? E como equilibrar as distores cambiais da
adoo de uma moeda comum? Nesse sentido, muitos economistas se desdobraram para
elaborar um sistema de contabilidade nacional que mesurasse esses fatores.
61
A evoluo
desses trabalhos permitiu que, j na dcada de quarenta, o Banco Mundial elaborasse escalas

60
O desenvolvimento deve ser encarado como um processo contnuo, desde o bero das polticas econmicas e
organizao de recursos at o tmulo, nas favelas. (BAUER, Chatarine. O Desenvolvimento Econmico e
Urbano. In: HERSKOVITS, M. J., WOLF Jr., Charles., BAUER, Catharine. (Org.). Aspectos Sociais do
Crescimento Econmico. Trad. Agenor Macieira. Salvador: Universidade da Bahia, 1958, p. 116). O uso de
dados como Produto Interno Bruto (PIB) per capta esconde ou distorce a grande diferena na composio do
produto e na distribuio da renda entre os diferentes setores da sociedade. (ADELMAN, op. cit., p. 2). Ressalta
Furtado que ainda que a acumulao seja necessria, no suficiente no processo de desenvolvimento das foras
produtivas. A acumulao para ser mais eficaz demanda uma permanente reinveno e acesso a novas tcnicas.
(FURTADO, op. cit., p. 46).
61
Alguns desses problemas foram mitigados com a adoo dos clculos PPP (Purchasing Power Parities) que
permite refletir mais adequadamente o poder de compra relativo das moedas. (MORAES, Reginaldo Carmello
Correa de Moraes. Estado, Desenvolvimento e Globalizao. So Paulo: Unesp, 2006, p. 51).
35
classificatrias que dividiram o mundo entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
O retardamento dos progressos tcnicos e a disparidade nos padres internacionais de
desenvolvimento possibilitaram o surgimento de uma terminologia especfica para diferenciar
os pases lderes e aqueles incapazes, por diversas razes, de acompanhar o processo com a
mesma intensidade. Os termos pases no desenvolvidos, subdesenvolvidos, em
desenvolvimento, de economia reflexa, capitalismo retardatrio, terceiro mundo, perifricos,
economicamente marginais, endividados, emergentes e pobres no definiam o
desenvolvimento potencial em si, mas o atraso e o fornecimento de um baixo padro de vida
aos seus cidados, em comparao com os pases fortemente industrializados.
62
Atualmente,
os termos mais comumente adotados
63
so pases desenvolvidos, em desenvolvimento e os

62
Esclarece Furtado que o Subdesenvolvimento , portanto, um processo histrico autnomo, e no uma etapa
pela qual tenham, necessariamente, passado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento.
(FURTADO, Celso. Teoria e Poltica do Desenvolvimento. So Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 197). So
caractersticas do subdesenvolvimento: baixa renda per capta, desigualdade na distribuio de renda, alta taxa de
mortalidade e natalidade, grande participao no setor primrio da economia, baixa produtividade, baixo padro
de consumo e qualidade de vida, mau funcionamento ou ausncia de instituies polticas adequadas.
(NUSDEO, Fabio. Curso de Economia. So Paulo: RT, 2001, p. 346-347). O critrio mais comum considerar
como subdesenvolvido os pases com renda per capta inferior a mdia de todos os pases do mundo e
desenvolvidos os que se situam acima dela. Esse critrio insuficiente por desconsiderar fatores culturais e
polticos no processo de desenvolvimento. (ANDRADE, Darcy Bessone de Oliveira. O Mundo, o Brasil, o
Homem. Belo Horizonte: s/e, 1966, p. 224). Esclarece Viana o critrio de classificao de um pas no lgubre
mundo do subdesenvolvimento: Considera-se subdesenvolvido o pas que possui baixa renda per capta ou, mais
precisamente, aquele cujos habitantes percebem uma renda mdia anual inferior a 600 dlares. (VIANA, Cibilis
da Rocha. A dinmica do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1968, p. 127). Vale acrescentar ainda
que, O Terceiro Mundo no constitui um todo homogneo. Ao contrrio, rene pases que apresentam entre si
profundas diferenas geogrficas, tnicas, sociais, polticas, culturais etc. Esses pases apresentam, tambm,
diferentes graus de dificuldades econmicas, de modo que so, geralmente, subdivididos em dois grandes
grupos: pases de baixa renda, integrados, inclusive, pelos pases mais pobres do mundo (Least Developed
Countries) e pases de renda mdia. (PINHO, Carlos Marques; PINHO, Diva Benevides. Sistemas Econmicos
Comparados. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 263-264). Brand exps a sua preferncia pelo termo reas
economicamente atrasadas, adotando, contudo, a terminologia, subdesenvolvidos, pela sua consagrao na
literatura. (BRAND, op. cit., p. 20). Adelman ressalta, contudo, que as profundas diferenas entre as regies do
globo no que tange estrutura econmica, disponibilidade de recursos, herana cultural, instituies polticas e
sociais permitem a invalidao de qualquer tentativa de estabelecer um nico critrio de definio entre pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos. Em seu sentir, este critrio de diviso scio-econmica do mundo arbitrria
e grosseiramente simples. Como um recurso de argumentao, no entanto, adota a terminologia classicamente
estabelecida. (ADELMAN, op. cit., p.1). Aquilo que caracteriza um pas como em desenvolvimento a
insuficincia de poupana interna privada, pela baixa propenso marginal das famlias a poupar ou por dficits
crnicos nas contas governamentais. (ZEBRAL FILHO, Silvrio T. Baeta. Notas acerca das polticas adjacentes
aos programas de ajustamento apoiados pelo FMI: desafios, racionalidade e crticas. In: MAZZUOLI, Valrio de
Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas jurdicas e
econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 213).
63
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) estabeleceu o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) - Human Development Index (HDI) - um ndice sumrio que combina medidas de um pas em
trs aspectos bsicos: sade (expectativa de vida ao nascer), conhecimento (taxa de alfabetizao de adultos mais
a taxa bruta de matrcula de dos ensinos primrio, secundrio e tercirio) e padro de vida decente (Produto
Interno Bruto per capta PPP em dlares). Por este critrio, os pases possuem alto, mdio ou baixo
desenvolvimento humano. O Brasil enquadra-se como o ltimo pas na categoria de alto desenvolvimento,
ocupando o 70
a
posio na estatstica de 2007. (UNITED NATIONS. United Nations Development Programme
(UNDP). Statistics of the Human Development Report. New York. Disponvel em:
<http://hdr.undp.org/en/statistics/>. Acesso em: 16 jan. 2008). O Banco Mundial classifica as economias com
36
pases menos desenvolvidos do mundo.
64

Tal uso, contudo, retrata uma clara imperfeio, pois congrega pases bastante
distintos no mesmo critrio, sobretudo no que se refere aos pases em desenvolvimento,
claramente um eufemismo para muitos. Considerar um pas em desenvolvimento significa que
est em vias de se desenvolver, em um processo contnuo e dinmico.
Na realidade, utilizando-se os ndices mais bsicos como educao, sade e pobreza,
nota-se que isso no se verifica. Por outro lado, a prpria concepo do ser desenvolvido,
longe de ser unnime, perpasse uma srie de discusses acerca da adoo de um determinado
modelo de desenvolvimento legitimado, como se ver adiante.
Percebe-se nas breves linhas acima dois problemas bsicos: terminologia e
mensurao. No obstante se reconhea as suas amplas dimenses, a dificuldade em
conceituar e mesurar o desenvolvimento norteia a anlise para os fundamentos econmicos e,
por conseguinte, o cenrio do debate vem sendo permeado de economistas das mais diferentes
tendncias ideolgicas. Novas matrizes, no entanto, passaram a enfatizar mais o elemento
scio-cultural.
65
Uma outra preocupao refere-se ao arcabouo axiolgico de cada nao. As
escolhas, inclusive econmicas, vm carregadas de valores especficos. Como medir a

base no Produto Nacional Bruto (Gross National Income - GNI) per capita, em pases de baixa renda e renda
mdia, subdividida em mdia baixa e mdia alta, ou em alta renda. Os pases de renda baixa ou mdia, tambm
chamados como pases em desenvolvimento, tambm so classificados por regies geogrficas. As estatsticas de
2006 atribuem os seguintes valores: baixa renda, US$ 905 ou menos; renda mdia baixa, entre US$ 906 e US$
3,595; renda mdia alta entre US$ 3,596 e $ 11,115; e com alta renda acima de US$ 11,116. Um outro critrio
a categoria de emprstimo. Os pases membros da Agncia de Desenvolvimento Internacional (ADI) so aqueles
que tiverem renda per capta, em 2006, de menos de US$ 1,065 e no possuem a habilidade financeira de tomar
emprstimos do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD). Os emprstimos da ADI so
favorveis, sem juros, e doaes para programas que visam melhorar o crescimento econmico e o padro de
vida. Os pases considerados Blend podem receber emprstimos da ADI (baixa renda per capta) e do BIRD
(credibilidade financeira). O Brasil recebe emprstimos do BIRD e est classificado como renda mdia alta.
(WORLD BANK. Data and statistics: country classification. Washington D.C. Disponvel em:
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/0,,contentMDK:20420458~menuPK:64
133156~pagePK:64133150~piPK:64133175~theSitePK:239419,00.html>. Acesso em 16 jan. 2008).
64
O Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes Unidas (ONU) utiliza o seguinte critrio para
classificar os pases menos desenvolvidos: Produto Nacional Bruto (PNB) per capta menor que US$750 para
incluso e maior que US$ 900 para graduao; fraco desempenho no ndice de Estimativa Humana (IEH),
baseado em indicadores como: nutrio, sade, educao, alfabetizao de adultos e o critrio de vulnerabilidade
econmica, atravs do ndice de Vulnerabilidade Econmica (IVE), fundamentado em indicadores como:
instabilidade da produo agrcola, da exportao de produtos e servios, importncia econmica de atividades
no tradicionais, concentrao de exportao, tamanho da economia e o percentual da populao deslocado por
desastre natural. (UNITED NATIONS. The United Nations Office of the High Representative for the Least
Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island Developing States. The Criteria for
the identification of the LDC. New York. Disponvel em: <http://www.un.org/special-
rep/ohrlls/ldc/ldc%20criteria.htm>. Acesso em 16 jan. 2007).
65
A cultura um sistema tenso, nico para um povo, em determinado tempo e lugar, e se expressa como
compromissos negociados entre o padro j estabelecido (instituies legtimas, controle) e a imaginao
possvel (construo do mundo). (AMSTERDAM, Anthony G., BRUNER, Jerome. Minding the Law.
Cambridge: Harvard University Press, 2002, p. 231).
37
felicidade, a auto-estima ou realizao de um povo?
66
Neste sentido, indispensvel
compreender a dimenso tica no processo econmico. Em um primeiro momento, neste
tpico, sero esboadas as linhas mestras das teorias do desenvolvimento, em sua dialtica
liberdade-interveno
67
, suas matrizes conceituais e metodolgicas, principais expoentes e
reformas sugeridas, ressaltando ainda a convergncia ideolgica da teoria da modernizao.
68

Em seguida, destacar-se- a relevncia da integrao tica economia. No tpico posterior, o
estudo ser norteado pela concepo de Amartya Sen acerca do desenvolvimento como
expanso das liberdades.

1.2.2 Sntese terica das teorias do desenvolvimento

Os economistas clssicos em suas anlises preocuparam-se com a questo do
crescimento econmico, seja no que concerne origem das riquezas, s vantagens
comparativas do comrcio, ao atraso de certas regies, ao impacto social da assimetria
capitalista e, at mesmo ao fetiche da mercadoria.
69
Posteriormente, percebeu-se o

66
HERSKOVITS, M. J. A Motivao e o Padro Cultural na Mudana Tecnolgica. In: HERSKOVITS, M. J.,
WOLF Jr., Charles., BAUER, Catharine. (Org.). Aspectos Sociais do Crescimento Econmico. Trad. Agenor
Macieira. Salvador: Universidade da Bahia, 1958, p.21-24.
67
Em 1938, Harold MacMillan, lder do Partido Conservador ingls, propugnou as virtudes da adoo da
economia mista, na tentativa de equilibrar o vigor da atividade privada (microeconmica neoclssica) com doses
de interveno estatal (macroeconomia keynesiana). Quarenta anos depois, a Primeira Ministra Thatcher, do
mesmo partido, adotou o ultraliberalismo poltico. (MORAES, Reginaldo Carmello Correa de Moraes. Estado,
Desenvolvimento e Globalizao. So Paulo: Unesp, 2006, p. 54).
68
A essncia do ser moderno consiste na mudana obsessiva e compulsiva (modernizao, progresso,
desenvolvimento, aperfeioamento, atualizao). Deixar de ser moderno significa deixar de modernizar-se.
(BAUMAN, Zygmunt. Identidade. Trad. Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2005, p.19).
69
O cerne da preocupao de Adam Smith, em sua obra, foi justamente o crescimento econmico, os seus
agentes propulsores e as medidas polticas adequadas sua consecuo. Investigou a acumulao de capital, o
crescimento populacional e a produtividade do trabalho. Demonstrou que o auto-interesse era a motivao do
bem estar coletivo e que a sociedade deveria ser dotada de instituies que possibilitassem o indivduo a realizar
suas potencialidades em sua mxima plenitude. (SMITH, Adam. Uma Investigao sobre a Natureza e Causas
das Riqueza das Naes. Trad. Norberto de Paula Lima. Curitiba: Hemus, 2001). Os estudos de David Ricardo
tornaram-se base de um modelo de crescimento econmico segundo o qual o funcionamento do sistema
econmico tende ao plano estacionrio, em que a taxa de lucro excessivamente baixa cessaria toda acumulao,
nenhum trabalho adicional seria demandado e a populao atingiria seu mximo. Para ele, os fatores de
produo, terra, capital e trabalho, estariam sujeitos produtividade marginal decrescente. Assim, a
produtividade diminui com o aumento dos cultivos. Na indstria, ao contrrio, essa tendncia invertida devido
ao progresso tecnolgico. O intercmbio comercial entre as naes conduziria a maior produtividade e
otimizao dos recursos, beneficiando todos os pases e auxiliando-os a superar o peso da tradio. (RICARDO,
David. Princpios da Economia Poltica e Tributao. Coleo Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural,
1983). O marxismo criticou o fetiche da mercadoria e a acumulao de capital, apontando as assimetrias do
processo e suas conseqncias nefastas. Um processo em que o trabalhador produz o capital, e este o
trabalhador, transformando-o em produto da engrenagem capitalista. (MARX, Karl. O Capital: crtica da
economia poltica, v. 1, tomo 1. Coleo Os Economistas. Trad. Regis Barbosa e Flavio Kothe. So Paulo: Abril
Cultural, 1983).
38
desenvolvimento como uma ruptura motivada pelo avano tecnolgico.
70

As pesquisas neoclssicas focalizaram-se na condio de equilbrio dos mercados
vistos isoladamente, na racionalidade micro-econmica dos agentes e na eficcia do sistema
de preos.
71
Em um contraponto a este padro de anlise, a teoria keynesiana valorizou os
centros de deciso nacionais de poltica econmica e a ampliao da demanda provocada pelo
Estado. A vontade poltica do Estado empenhar-se-ia a servio da reconstruo social
voluntria, e no simplesmente espontnea, rompendo com a tradio liberal.
Por longos anos, o crescimento econmico fora considerado axiomtico e
conseqncia natural da prosperidade das naes. No mereceu, assim, ateno especfica,
sobretudo enquanto a economia tentava torna-se uma cincia independente dos laos
polticos. Nos cinqenta anos que antecederam Segunda Guerra, os economistas
preocupavam-se com anlise esttica do equilbrio a curto prazo.
72

Na dcada de cinqenta, inicia-se a jornada no main stream da teoria do
desenvolvimento, motivada pelo recrudescimento do interesse pelo assunto no ps-guerra. O
bem-estar social, neste mister, no poderia ser desconsiderado. O artigo 55 da Carta das
Naes Unidas (ONU) estatuiu o dever de todos os Estados-membros de promover o
progresso social e melhores padres de vida, em meio a maior liberdade.
No mesmo sentido, a Declarao Universal dos Direitos do Homem, enuncia o direito
de todos a um padro de vida adequado, para sade e bem-estar de si prprio e de sua
famlia, inclusive alimentao, vesturio, residncia, cuidado mdico e servios sociais
necessrios (...). Diversas teorias foram elaboradas tendo em vista as etapas do
desenvolvimento e a possibilidade de se transplantar o modelo adotado nos pases mais
industrializados. Ganhou robustez a criao da teoria do arranque (take off) segundo a qual, o
desenvolvimento salto, ruptura provocada e no uma mudana gradual. A decolagem
decorre da revoluo poltica, inovao tecnolgica ou mudana favorvel no ambiente
internacional.
73


70
Shumpeter compreendeu o desenvolvimento como uma mudana no contnua dos canais do fluxo de
investimento, que provocaria um distrbio de equilbrio e possibilitaria uma alterao eterna do estado de
equilbrio anteriormente existente. O desenvolvimento, desta forma, seria uma ruptura do ciclo econmico a
partir do equilbrio geral. (ADELMAN, op. cit., p. 94-99 e 106).
71
HUNT, E. K. Histria do Pensamento Econmico: uma perspectiva crtica. Rio de Janeiro: Campus, 1983, p.
277-314; WALRAS, Lon. Compndios dos Elementos de Economia Poltica Pura. Coleo Os Economistas.
Trad. Joo Guilherme Vargas Neto. So Paulo: Abril Cultural, 1983.
72
ADELMAN, op. cit., p. VII.
73
Rosenstein-Rodan, em 1943, publicou importante artigo acerca dos problemas de industrializao da Europa
Oriental e Sul-oriental, em que indica dois caminhos para industrializao desta rea to sofrida no perodo da
Guerra: (i) autarquia ou (ii) integrao subordinada Europa. Elabora um sofisticado plano para treinar os
39
Nas investigaes conduzidas pelos think tanks americanos, como o Twentyeth
Century Fund (TCF), e por diversos governos, procurou-se os fatores scio-polticos,
culturais e econmicos que influenciariam no desenvolvimento, indagando se a importao de
recursos financeiros e tcnicos, dos pases ricos, contribuiriam para o processo. Cotejavam se
o caminho a ser percorrido na superao do subdesenvolvimento seria semelhante, no
obstante mais rpido e fcil, ao histrico das sociedades ocidentais desenvolvidas.
Almejavam, em sua anlise, definir um caminho para o progresso, exportado,
principalmente dos Estados Unidos, aos pases do Terceiro Mundo. Mantendo-os em sua zona
de influncia, evitaria que se voltassem a esfera de poder sovitica.
74
Portanto, algumas
precondies proporcionariam o verdadeiro desenvolvimento.
75
Para lidar com os problemas
na formao interna de capital de cunho objetivo (carncia de poupana capitalizada) e
subjetivo (pouca propenso e empenho), estimula-se o trabalho e o mpeto de prosperar.
Essencial o desejo pelo progresso material, inibido por filosofias de vida que valorizam o
cio, o lazer ou a vida extra-terrena e a reforma poltica que coibiria governos instveis e
arbitrrios.

recursos humanos e criar um sistema de indstrias complementares, integrando o continente por intermdio do
TIEO (Truste Industrial da Europa Oriental). Este complexo basicamente exportaria bens para o resto do
continente europeu como forma de gerar renda e garantir o investimento.

Quase duas dcadas depois, elabora um
outro importante artigo, Notas sobre a teoria do grande impulso, complementando as idias do anterior e
sustentando seu argumento sobre a metfora do take-off. (MORAES, op. cit., p. 92-93 e 259). Rostow, em 1963,
elaborou a teoria das etapas do desenvolvimento segundo a qual cada pas ou regio deveria percorrer caminhos
histricos semelhantes, quais sejam: (i) sociedade tradicional (agrcola); (ii) pr-requisito para o arranco (take
off); (iii) arranco; (iv) crescimento auto-sustentvel (maturidade) e (v) consumo de massa (alto padro de
consumo, lazer, bem-estar e seguridade social). (VASCONCELOS, Marco Antonio Sandoval de.; TROSTER,
Roberto Luis. Economia Bsica. 4. ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 390).
74
Destacam-se neste mister nomes como Norman Buchanan, Howard S. Ellis, W. A Lewis, Theodore W.
Schultz, Robert E. Baldwin, G. M. Mier, Kindleberger, P. T. Bauer, C. Clark, Celso Furtado, G. Haberler, A.C.
Harberger, A. O. Hischman, H. Myint, G. Myrdal, R. Prebisch, P.N. Rosenstein-Rodan, W. W. Rostow, H. W.
Singer e J. Tinbergen. (MORAES, op. cit., p. 56 e 61). Meier distingue duas geraes de economistas do
desenvolvimento, a primeira visionria e ambiciosa nas estratgias, que surge no ps guerra, e a segunda, mais
moralista, cujos estudos eram pautados pelo realismo fundamentado na economia neo-clssica. (MEIER, Gerald
M. The old generation of development economics and the new. In: MEIER, Gerald M.; STIGLITZ, Joseph E
(Org.). Frontiers of Development Economic: the future in perspective. New York: Oxford University Press,
2001, p. 13-17).
75
Bauer confessa a tentao em perquirir acerca da causa ou das causas do desenvolvimento. Conclui, contudo,
que este esforo seriam em vo, pois no raro, sem se aperceber do fato, fica-se enredado num labirinto sem
que se possa distinguir entre as causas e efeitos, notadamente no que concerne s instituies humanas e
instituies sociais. (BAUER, op. cit., p. 28). Consoante o entendimento de Wolf, as instituies, organizaes
e polticas governamentais e privadas, podem estimular ou impedir as espcies de comportamento que
conduzem ao crescimento econmico pelo seu efeito sobre: 1) a calculao direta de custos e benefcios; 2) as
relaes entre a produo e a distribuio (produto e renda); 3) a ordem, preditibilidade e probabilidade das
relaes econmicas; 4) o conhecimento das oportunidades econmicas e 5) motivaes e valores. (WOLF Jr.,
Charles. As Instituies e o Desenvolvimento Econmico. In: HERSKOVITS, M. J., WOLF Jr., Charles.,
BAUER, Catharine. (Org.). Aspectos Sociais do Crescimento Econmico. Trad. Agenor Macieira. Salvador:
Universidade da Bahia, 1958, p.55).
40
Indispensvel o respeito propriedade privada, ao contrrio das estruturas comunais;
um mecanismo de tributao razovel, no confiscatrio e a mobilidade social, prejudicada
pelas discriminaes raciais e tnicas.
Por fim, a interveno civilizadora
76
, fornecendo novo ritmo aos mecanismos sociais
e econmicos internos. Em suma, imprescindvel um Estado moderno que abraaria o ideal do
progresso, impondo-o, se necessrio, ao seu povo.

O modo como uma sociedade deseja se
desenvolver perpasse por uma srie de escolhas que afetam profundamente a sua estrutura.
Poupar, por exemplo, pode ser visto como virtude que gera riqueza ou como manifestao de
materialismo. O individualismo embora possa ser entendido como forma de independncia e
autonomia, apresenta um carter de egosmo e desconsiderao ao bem coletivo. Da mesma
forma, a desigualdade, tanto pode ser considerada estmulo competio como injustia
social.
77

As escolhas so motivadas pela construo da identidade local. A mudana do
processo produtivo perpassa pelas relaes de poder e, por conseqncia, pela percepo que
os seus agentes possuem acerca do modo de vida e da condio humana no seio da sociedade.
Portanto, altera-se a prpria concepo de espao e de tempo, em virtude da reviso dos
cdigos morais. Neste sentido, os trabalhos econmicos passam a dialogar com a sociologia
em busca de respostas institucionais mais concretas, ressaltando a importncia das anomias e
de todos os atores sociais, inclusive os mais marginalizados na conduo do processo.
78
Um

76
Em uma inquietante busca pela dinmica das civilizaes e seu desenvolvimento, na dcada de trinta,
Toynbee, publicou A Study of History, em que estudou origens, crescimento e colapso das grandes civilizaes,
pois acreditava que as civilizaes e no os Estados deveriam ser objeto de estudo. O seu mtodo ficou
conhecido como desafio e resposta (Challenge and Response), ou seja, uma sociedade deve enfrentar de tempos
em tempos situaes de desafio e, de acordo com sua resposta, sair fortalecida ou enfraquecida do processo. Os
seus estudos acerca da evoluo das civilizaes em muito contriburam para a questo do desenvolvimento,
transcendendo a anlise meramente econmica. Ousou colocar em segundo plano, o progresso material, o
domnio tecnolgico e a acumulao de capital como responsvel pelo engrandecimento ou colapso de algumas
civilizaes, dando maior nfase vida poltica e ao governo. Atacou acidamente a cegueira eurocntrica. Ele
considera que o processo de desenvolvimento uma resposta criativa a desafios diversos. (TOYNBEE, Arnold.
A Study of History, v. 1 e 2. 2. ed. London: Oxford university Press, 1951; LZON, op. cit., p. 53-55).
Interessante notar que, embora em uma outra abordagem, Samuel Huntington destrinchou a dinmica das
civilizaes, construdo os seguintes modelos: snica, japonesa, hindu, islmica, ortodoxa, ocidental, latino-
americana, e possivelmente a Africana! (HUNTINGTON, Samuel. O choque das civilizaes e a recomposio
da ordem mundial. Trad. M. H. C. Crtes. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997, p. 50-53). H posies mais simples
que dividem a civilizao em ocidental e no ocidental, que englobaria a oriental, frica, Pacfico e ndios
Americanos, justamente por guardarem impressionante semelhana. (BAAZ, Maria Erikson. The Paternalism of
Partnership: a postcolonial reading of identity in development aid. London: Zed Books, 2005, p. 156). Ressalte-
se que, ao longo do sculo XX, as maiores atrocidades ocorreram dentro das civilizaes: a poltica de Stlin,
Hitler e a devastao da Segunda Guerra. (KIRKPATRICK et al. Jeane. O imperativo modernizante. Poltica
Externa, v. 2, n. 4, mar. 1994, p. 155-157).
77
MORAES, op. cit., p. 80-82.
78
Em seu trabalho de 1958, Desenvolvimento Econmico, Kindleberger inicia sua anlise tratando do
desenvolvimento econmico no limitado s variveis de produto e produtividade, mas s mudanas estruturais
41
outro fator que emerge como imprescindvel no decorrer das anlises o papel de uma
liderana que inicie e continue o processo de desenvolvimento.
79
O termo liderana aqui no
tangencia apenas o governo e sim as diversas formas de organizao da sociedade civil,
indispensvel construo de um processo verdadeiramente democrtico.
Myrdal, por exemplo, fora um dos precursores em reconhecer os dramas sociais, como
corrupo, sade, educao e pobreza. Na dcada de setenta, fora fiel defensor da ajuda
internacional para o desenvolvimento na superao do atraso dos pases pobres. Vinte anos
depois, props reformas mais radicais internas nos pases subdesenvolvidos.
80

Refletindo a mesma sensibilidade aos problemas sociais, a escola estruturalista
81

latino-americana da Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina
(CEPAL) rompeu com a tradio da teoria econmica ortodoxa e conduziu sua anlise por
uma perspectiva anti-colonialista. Criticou a diviso internacional do trabalho e a teoria das
vantagens comparativas no comrcio entre as naes exportadoras de produtos primrios e de
produtos manufaturados e a tendncia estrutural concentrao de renda das naes mais
ricas e a ausncia de uma distribuio equnime dos benefcios.
A tecnologia era vista como um agravante no processo de acumulao, pois embora
contribusse com a racionalidade da empresa privada, traria graves conseqncias sociais. O
subdesenvolvimento resultaria no de uma evoluo rumo ao capitalismo avanado, mas de
uma conformao estrutural ao capitalismo internacional, que geraria dependncia, em um

na produo e na alocao de insumos setorialmente. Considera, alm das variveis estritamente econmicas,
como terra, capital, trabalho, conhecimento cientifico e organizacional, as transformaes do arcabouo social.
Ademais, sua obra encontra-se permeada de referencias s analises dicotmicas, tradicional-moderno, de Parsons
e Marion-Levy. Segundo ele, atingir o desenvolvimento demandaria racionalidade na percepo, universalidade
na associao e especificidade nas relaes. O papel dos atores sociais na conduo do processo no poderia ser
subestimado. Aqueles grupos marginais, que sublimaram sua ausncia de prestgio e insegurana social e
buscaram realizao econmica, em muito contriburam para o crescimento econmico.

(KINDLEBERGER,
Charles P. Desenvolvimento Econmico. Trad. Sonia Schwartz. So Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1976, p. 21).
79
Neste sentido, Stiglitz, O desenvolvimento um processo que envolve todos os aspectos da sociedade,
implicando os esforos de todos: mercados, governos, ONGs, cooperativas, instituies sem fins lucrativos.
(STIGLITZ, Joseph. Globalizao: como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das Letras,
2007, p. 93). Ficar claro, no decorrer deste livro, que consideramos a liderana e organizao seja do tipo
empresarial privado ou do Estado como ponto cardeal do processo de desenvolvimento econmico. Ressalva
o autor, porm, que a liderana por si prpria no basta, pois necessita de fatores complementares com que
trabalhar. Apesar dos pesares, a escassez de terra, de capital e mo-de-obra qualificada podem ser chamados
todos de quase obstrues, no sentido de que a liderana dinmica, quando disponvel, pode at certo ponto
superar tais dificuldades. (BRAND, op. cit., p. 20).
80
MYRDAL, Gunnar. Subdesenvolvimento. Trad. Rosinethe Monteiro Soares. Braslia: Coordenada Editora de
Braslia, 1970; LEDUC, Gaston. Ayuda internacional y crecimiento. In: ROBINSON, E. A. G (org.). Problemas
del Desarrollo Econmico. Ponencias del Congreso sobre el Desarrollo, de la Asociacin Internacional de
Economa. Tomo I. 2. ed. Trad. Mario Estartus. Barcelona: Editorial Ariel, 1974, p. 213.
81
O estruturalismo analisa a economia em termos de estrutura, regimes e sistemas. Nesta corrente, as leis
econmicas funcionam condicionadas s estruturas existentes, dependendo de condies de tempo e espao.
(SINGER, Paul. Desenvolvimento e Crise. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982, p. 26).
42
sistema de dominao social.
82

Os fundamentos ideolgicos do nacionalismo-desenvolvimentista deita razes em
questes internas e na influncia internacional.
83
O primeiro vetor aponta para a afirmao e
fortalecimento da identidade nacional, com forte elemento racista, contra os judeus (regime
nazista alemo), os negros (Apartheid) e os ndios (Mxico e Chile). Lutava-se contra a
influncia liberal de um mercado supra-nacional e contra a crise da economia primrio-
exportadora. O segundo vetor norteia-se para o ambiente internacional, em que se
deflagravam regimes autoritrios e neocolonialistas.
Percebe-se, portanto, duas foras que apontam ora para o monoplio nacional e o
controle estatal, ora para a abertura ao mercado internacional. Nesse embate, a tentativa de
cooperao ocorre sob os auspcios da Organizao das Naes Unidas (ONU), na rea
jurdica, do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio e da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento, na esfera comercial, e do FMI e Banco Mundial, no
mbito financeiro.
A proposta de um desenvolvimento nacional, aos poucos se diluiu com o expressivo
aumento do endividamento externo. Esta dvida sustentou os argumentos em prol da abertura
econmica e da privatizao nos anos noventa. O projeto de desenvolvimento nacional e a sua
superao deixam novamente aberto o flanco da reflexo acerca da permanncia de um
projeto impassvel s desigualdades sociais.
Na dcada de setenta, surge o alerta acerca das necessidades bsicas e vitais, em uma
Nova Ordem Econmica Internacional, legitimada pela ONU. Os seus princpios so
eqidade, igualdade soberana, interesse comum e cooperao dos Estados para a consecuo
do desenvolvimento social e econmico, garantido s geraes atuais e futuras.
84
O Banco
Mundial canalizou, ento, suas aes na trade: segurana, desenvolvimento e combate

82
A CEPAL foi liderada por Prebisch e sua equipe de 1948 a 1964. O Instituto Latino-americano de
Planejamento Econmico e Social deu continuidade ao seu trabalho, de 1961 a 1971. O pensamento Cepalino,
cujo cerne era a teoria da relao centro-periferia, foi elaborado pelo prprio Prebisch juntamente com
colaboradores, como Celso Furtado. As presses polticas, especialmente advindas do golpe chileno de 1973,
causaram impacto negativo nos trabalhos da CEPAL, conduzindo-a a uma agncia convencional de cooperao
internacional. (PEDRO, Fernando. A ideologia do desenvolvimento nacional e as perspectivas do capital
internacionalizado. Revista de Desenvolvimento Econmico, ano VI, n. 10, jul. 2004, p. 6).
83
Nesta ideologia, o Estado basear-se-ia em dois pilares: o poltico, com forte aspecto populista e o econmico,
calcado no desenvolvimento nacional. No Brasil especificamente, a ideologia do desenvolvimento nacional
nasce com o poder autoritrio resultado dos conflitos vividos na dcada de vinte. Alm disso, a idia era
desenvolver e preservar a ordem, tendo em vista a instabilidade social decorrente do subdesenvolvimento. Entre
seus representantes, destacam-se Arbenz (Guatemala), Crdenas (Mxico), Estensoro (Bolvia), Grove (Chile),
Odria (Peru), Pern (Argentina) e, no Brasil, Getlio Vargas. (Ibid., p. 8-11).
84
GARCIA-AMADOR, F. V. El Derecho Internacional del desarrollo: una nova dimension del Derecho
Internacional Economico. Madrid: Civitas, 1987, p. 43.
43
pobreza. O discurso de mitigar as conseqncias malficas do capitalismo por intermdio do
combate pobreza tinha grande influncia do temor comunista, que poderia moldar
negativamente o exrcito de reserva nos centros urbanos.
85
Consolida-se, destarte, a teoria da
modernizao.

1.2.3 A teoria da modernizao e o sonho do progresso

A teoria do desenvolvimento deita razes em um discurso que impe um modelo de
progresso como ideal, mesmo com custosos ajustes. Exige-se infra-estrutura econmica,
reforma agrria, contabilidade nacional uniforme, profundas reformas estruturais e governos
eficientes, honestos e fortes, capazes de liderar tais ajustes. No se percebe o descompasso
entre as exigncias e a situao real dos pases, em sua modesta tentativa de integrar a elite
civilizada internacional. O povo, inclusive, deveria desejar o progresso.
86

Vale lembrar que no ps-guerra, os EUA emergiram como grande potncia e
precisavam construir, ou manter, sua rea de influncia econmico-ideolgica. Para tanto,
nada mais adequado que a elaborao de estudos que permitissem avaliar a melhor forma de
intervir, nos pases pobres e recm descolonizados, realizando reformas e exportando o
progresso.
As reflexes a esse respeito culminaram na teoria da modernizao que no apenas
perquiria acerca do estado de subdesenvolvimento, como aventava meios de super-lo.
Construiu-se um verdadeiro consenso em Washington, criando receitas e impondo reformas
estruturas. Aos lderes das naes subdesenvolvidas caberia a responsabilidade de administrar
a transio e as eventuais hostilidades geradas, em virtude da substituio de antigas tcnicas
tradicionais por tecnologia mais avanada, alm da misso de coibir a onda comunista.
87
O
papel hegemnico norte-americano modelou a configurao da ajuda externa. A preocupao

85
LISBOA, Josefa B. O discurso do desenvolvimento no/do capitalismo: a propsito da tese marxista. Revista de
Desenvolvimento Econmico, ano VI, n. 10, 2004, p. 72.
86
Penosos ajustamentos, lembremos. E reparemos nos distintos horizontes de tempo em que vivem e agem
lderes e liderados. Os lderes tomam decises com base em um clculo singular. Os parmetros que tm ou
devem ter para esse clculo esto no futuro, s nele se realizam. Os sditos, porm, tendem a julgar e agir com
base nos parmetros em que efetivamente vivem. Com tal defasagem entre governo e povo, como j lembrara
Stuart Mill, na metade do sculo XIX, o despotismo, ilustrado ou no, no apenas possvel e desejvel, quase
imperativo. (MORAES, op. cit., p. 72).
87
Marion Levy caracterizou a modernizao como um universal social solvent, que descaracteriza a velha ordem
impondo logo uma nova configurao de relaes e valores. A sociedade moderna adapta-se a diferentes
situaes e sobrevive a desafios. O solvente universal desagrega e reintegra, criando instituies especializadas
que substituem o papel de uma nica instituio tradicional, a famlia. (Ibid., p. 57 e 140).
44
do governo americano era manter um mercado para os seus excedentes de produo e
encontrar commodities para alimentar suas indstrias. Reconhecia, portanto, a
interdependncia entre a economia interna e os agentes econmicos externos, contextualizada
na reconstruo da Europa e do Japo e no permanente monitoramento do Terceiro Mundo.
O clima beligerante da Guerra Fria permeou a assistncia tcnica de um carter
militar. Os lderes das naes recm descolonizadas ou independentes mostravam-se ansiosos
por renovar a sua economia, modernizando-a. A questo que concomitantemente ajuda
fornecida tem-se a oferta de diferentes doutrinas do que se entende por desenvolvimento. Por
conseqncia, a modernizao diluiu-se como um discurso acerca da melhor direo rumo ao
progresso e a prosperidade.
A compreenso da teoria da modernizao e o modo como se infiltrou no discurso
dominante perpassa por trs matrizes: (i) os discursos cientficos da cincia social norte-
americana, comprometida com instituies privadas e governamentais; (ii) a estratgia
geopoltica por zonas de influncia da Guerra Fria e (iii) a teoria do desenvolvimento desigual
do capitalismo contemporneo, com zonas centrais e perifricas.
88

Essa vertente terica, desenvolvida nas universidades, think tanks, instituies
pblicas e empresariais, marcou densamente as cincias sociais norte-americana na segunda
metade do sculo XX
89
e ainda exerce forte influncia no desenho ideolgico do
subdesenvolvimento. O fenmeno da globalizao pode, inclusive, ser visto como uma
releitura da teoria da modernizao.
90
O modelo de estabilidade democrtica e prosperidade
econmica norte-americano proporcionou a possibilidade de expanso dos seus interesses

88
Ibid., p. 103. O processo de integrao de mercados orientou-se por decises poltico-econmicas norte-
americanas: (i) a progressiva penetrao no exterior de empresas norte-americanas, especialmente na Europa
Ocidental e (ii) a abertura do mercado interno a importaes, espacialmente advindas do Japo. A empresa
privada ocupando um espao plurinacional e reestruturando as relaes econmicas. (FURTADO, Celso.
Pequena Introduo ao Desenvolvimento, p. 143).
89
Alerta Bauer para o fato de que os economistas, em sua maioria, eram consultores de autoridades e empresas
privadas, cujo compromisso com suas respectivas instituies acarretava certa ambigidade na interpretao das
variveis econmicas. Difcil distinguir um estudo tcnico de um parecer ajustado s anlises polticas.
(BAUER, op. cit., p. 3 e 30).
90
Esta [a globalizao] poderia significar para as economias perifricas o comeo da mais nova e irresgatvel
servido, aquela aparelhada por um colonialismo tecnolgico e informtico, que far os fortes mais fortes e os
fracos mais fracos. Entre esses, sem dvida, ho de arrolar-se, caudatariamente, na miragem do
desenvolvimento, pases como Brasil, a Argentina e o Mxico. A globalizao ainda um jogo sem regras; uma
partida disputada sem arbitragem, onde s os gigantes, os grandes quadros da economia mundial, auferem as
maiores vantagens e padecem os mesmos sacrifcios. (BONAVIDES, Paulo. Do pas constitucional ao pas
neocolonial. A derrubada da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 139). A globalizao, sobretudo em seu vis capitalista, na verdade um processo de
ocidentalizao, os outros se tornam sujeitos ao imprio ocidental, em uma relao centro-periferia. (ROBINS
apud HALL, Stuart. A identidade cultural na ps-modernidade. 7.ed. Trad. Tomas Tadeu da Silva e Guacira
Lopes Louro. Rio de Janeiro: DP&A, 2003, p. 78-79).
45
militares, polticos e econmicos. As reas a serem desenvolvidas, dessa forma, contavam
como um perfeito modelo a ser seguido. A moldura j estava pronta. Os cientistas, ento, se
desdobrariam para aplic-la a outras realidades vidas pelo progresso. A desigualdade entre
os Estados seria fruto do estgio percorrido rumo ao moderno. Tendo em vista que as cincias
sociais abarcavam autonomia cientfica, as suas inferncias representavam desenhos corretos
acerca do entendimento da estrutura esttica e da dinmica das sociedades. O substrato
ideolgico etnocntrico do homem branco civilizado inegvel.
A glria econmica dos anos cinqenta permeou as cincias sociais de uma cega f no
progresso, na estabilidade e na modernidade. A crise dos anos setenta destroou as
perspectivas otimistas. Os estudos acerca da modernizao passaram de um foco nos valores
de liberdade e democracia, como fundamentais ao desenvolvimento, para um enfoque realista,
na estabilidade e no equilbrio. Inicia-se um debate de causa e efeito acerca da precedncia da
democracia como condio para o desenvolvimento ou do desenvolvimento como fator
propulsor da democracia.
Neste caso, tolerar-se-ia regimes autoritrios, com nfase no crescimento econmico,
que paulatinamente evoluiriam para um amadurecimento democrtico. A democracia, por este
prisma, era vista como um regime instvel e ingovernvel. O Exrcito assumiria um relevante
papel de agente modernizador e baluarte da ordem e estabilidade institucional.
91

No mesmo sentido, a onda modernizadora experimentou uma fase otimista, nos anos
setenta, com o discurso positivo (neo)liberal da globalizao e das promessas do mercado
livre, e uma fase mais pessimista, nos anos oitenta, com a crise da dvida externa, e fins dos
anos noventa, com as diversas crises financeiras ao redor do globo. As promessas no se
cumpriram. A tentativa de uma domesticao social do capitalismo no surtiu os efeitos
desejados. O sistema econmico de mercado continua a sustentar um discurso de crescimento,
demonstrando insensibilidade em relao aos custos externos, atribuindo-os a um
desdobramento natural da sociedade e do meio-ambiente, e s disparidades e marginalizaes

91
Autores conservadores como Samuel Huntington defendiam que a participao democrtica poderia minar a
estabilidade das instituies polticas. Outros acreditavam que os EUA deveriam exportar abundncia e riqueza e
no valores democrticos. O crescimento econmico seria condio sine qua non para a construo de uma
sociedade democrtica. Estabelece-se, ento, uma outra ordem de precedncia que justificaria, inclusive, regimes
no democrticos, mas defensores da estabilidade e da ordem.

(MORAES, op. cit., p. 155-157). A posio dos
EUA refletia a segurana de quem encontrara a soluo para todos os problemas econmicos e polticos, com
base na sua prpria experincia. Tolerava, inclusive, regimes no democrticos desde que sustentassem averso
ao comunismo. (ARNOLD, H. J. P. Aid for development: a political and economy study. London: The Bodley
Head, 1966, p. 10).
46
sociais.
92

A situao dos pases no desenvolvidos complexa e deve ser apreendida em duas
dimenses. Primeiro, a reduo da dependncia, por intermdio da ativao das foras sociais
que se empenham em modificar o modo de desenvolvimento, apropriando-se do processo e
impondo prioridades sociais na utilizao de recursos. Segundo, um quadro internacional que
aglutine recursos financeiros e humanos num projeto cooperativo que colabore com o
empoderamento da populao local, em busca de um maior equilbrio Norte-Sul. O avano
cooperativo na esfera internacional de suma importncia para a consecuo das
transformaes internas. Como bem pontuou Stiglitz, o desenvolvimento diz respeito a
transformar a vida das pessoas, no apenas as economias.
93

Imprescindvel, no entanto, compreender a relevncia da escolha do caminho a ser
percorrido nesse processo. Os modelos econmicos indicam propostas e as experincias
internacionais revelam erros e acertos. A primeira questo que se impe se realmente existe
uma vontade de se desenvolver, de se transformar. E a segunda, como conduzir o processo
interna e externamente. Portanto, o desenvolvimento no pode ser forado, tendo em vista que
um dos seus principais objetivos, ou das principais vantagens, ampliar o espectro das
escolhas
94
e o acesso s alternativas.
Paradoxalmente, nem sempre aqueles que insistem no processo e em sua metodologia,
so os mesmos que suportam os sacrifcios dele advindos.
95
Algumas vises sobre o
desenvolvimento foram sintetizadas em breves linhas acima e buscaram transmitir a evoluo

92
HABERMAS, Jrgen. Sobre o significado do Socialismo hoje. Revoluo recuperadora e necessidade de
reviso da esquerda. In:____Diagnsticos do Tempo. Seis Ensaios. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 150.
93
STIGLITZ, op. cit., p. 123.
94
Acrescenta Bauer ser absolutamente importante a expanso do campo de escolha, no sentido de ampliar as
alternativas realmente oferecidas ao povo, como o objetivo principal e pedra de toque do desenvolvimento
econmico. Em sua concepo, de absoluta antipatia por polticas intervencionistas, pelas medidas que
aumentam o controle de grupos ou indivduos sobre os seus prximos, os juzos individuais devem prevalecer,
at mesmo se demonstrar uma postura de preferncia pelo presente em relao ao futuro. Teme que o governo,
ou grupos que exercem o poder, possa orientar o desenvolvimento em dissonncia como desejo dos indivduos,
sob a alegao de que o que importa so as escolhas coletivas e que a elas os indivduos de adaptaro. (BAUER,
Peter, op. cit., p. 100-101).
95
Critica Bauer os advogados de algumas medidas que no sofrem os sacrifcios, tanto aqueles que desfrutam de
posio de poder no pas, com altas remuneraes, como os consultores e visitantes estrangeiros. De grande
importncia o de que, na marcha forada todos marcham juntos, ao passo que aqui uns vo a p, outros de
carro. (...) Alm do mais, muito freqente os proponentes dessas medidas estarem pouco ou nada enraizados
na comunidade a que desejam aplica-las to drasticamente. Muitas vezes no esto radicados em nenhuma
comunidade. A desumanidade dos humanitaristas torna-se ainda mais pronunciada quando por sua falta de razes
reforada na sociedade. (Ibid., p. 109).

47
histrica do pensamento scio-econmico inicialmente calcada no liberalismo smithiano,
perpassando as preocupaes sociais marxistas, o sonho do progresso das cincias sociais
americanas, as reflexes acerca do subdesenvolvimento da Escola Cepalina e a teoria da
modernizao. Concluiu-se que o desenvolvimento um fenmeno complexo e no pode ser
examinado unilateralmente. As dimenses internas e internacionais do processo de
desenvolvimento devem ser equacionadas, com o objetivo de atingir uma maior cooperao e
um relacionamento mais equilibrado entre as diferentes realidades dos Estados.
Por fim, a vontade de se desenvolver e a liberdade de escolha dos meios deve integrar
o amadurecimento de um povo que, ao se apropriar do processo, responsabiliza-se por suas
conseqncias. O governo, liderana fundamental, precisa contribuir com o empoderamento
dos seus cidados, para que estes conheam e participem do processo de desenvolvimento,
entendido, conforme ser visto no prximo tpico, como liberdade.

1.3 DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE

Observar o desenvolvimento em suas mltiplas dimenses exige um olhar mais
profundo e incansvel. Um olhar sensvel dor daquelas submetidos ao flagela da misria e
da opresso. Pessoas que precisam contribuir com seu prprio desenvolvimento e se
responsabilizar por suas escolhas. Neste sentido, a apropriao do desenvolvimento e o
empoderamento dos indivduos fundamental. A abordagem que se seguir alude ao
desenvolvimento como liberdade e busca uma dinmica centrada no ser humano, seu maior
valor.

1.3.1 Um novo olhar sobre o desenvolvimento

A despeito de uma era de imensa prosperidade, o mundo ainda presencia a privao
econmica e opresso poltica. Persiste a misria, a fome, a violao de direitos polticos e a
degradao ambiental. O processo de desenvolvimento no pode desconsiderar tais mazelas
que atingem indivduos e comprometem o bem-estar de sociedades.
Uma abordagem linear do desenvolvimento no consegue se desvencilhar da tica
meramente econmica. Assim, almeja-se o crescimento com melhor alocao de recursos. O
recorte seria o mesmo para todas as sociedades. A diferena entre elas residiria apenas no
grau alcanado: algumas j desenvolvidas e outras em vias de atingir as mesmas propores.
A injeo de capital teria a funo de paulatinamente equilibrar os pases e proporcion-los
48
um destino comum. A desigualdade, neste processo, seria algo transitrio, porm, aceitvel.
Em razo deste pensamento, que prima pela utilizao otimizada de recursos
disponveis, sem consideraes acerca do futuro, que, em 1982, declarou-se o fim do
desenvolvimento.
96

O transplante de modelos econmicos bem sucedidos no necessariamente reflete
resultados positivos. As receitas aplicadas no Leste e Sul asitico, nos pases em transio do
comunismo, na frica e na Amrica Latina revelam a complexidade do processo e as
diferenas no equilbrio das relaes entre mercados, governos, indivduos e comunidades.
Mesmo as polticas de ajuste estrutural e as iniciativas de perdo da dvida no obtiveram o
sucesso esperado.
O prisma do desenvolvimento como liberdade e transformao confere poder aos
atores sociais que exerceriam sua liberdade de escolha democraticamente acerca do(s)
modelo(s) mais adequado(s) sua realidade scio-poltica.
97

O cerne desta abordagem refere-se expanso da liberdade como principal fim (papel
constitutivo) e principal meio (papel instrumental) do desenvolvimento.
98
A liberdade
humana vista como objetivo supremo do desenvolvimento, sobretudo considerando que as
liberdades polticas e econmicas se reforam mutuamente.
luz da perspectiva constitutiva, o desenvolvimento visto como um processo de
expanso de liberdades reais desfrutadas pelos indivduos. A perspectiva instrumental, que
enxerga o respeito s liberdades como meio eficaz para o desenvolvimento, no pode, do
mesmo modo, ser desprestigiada, considerando a interligao entre as diversas espcies de
liberdade.
Ressalte-se que, neste processo, os indivduos no so passivos beneficirios de
programas de desenvolvimento, ao contrrio, so agentes de mudana capazes de escolher
como conduzir suas vidas. O fortalecimento dos direitos, oportunidades e intitulamentos
99


96
PARTANT, Franois apud LOPES, Carlos. Cooperao e Desenvolvimento Humano: a agenda emergente
para o novo milnio. So Paulo: Unesp, 2005, p. 114.
97
Amartya Sen vislumbrou com preciso o equacionamento complementar entre o desenvolvimento social e a
liberdade individual: Existe uma acentuada complementaridade entre a condio de agente individual e as
disposies sociais: importante o reconhecimento simultneo da centralidade da liberdade individual e da fora
das influncias sociais sobre o grau e o alcance da liberdade individual. Para combater os problemas que
enfrentamos, temos de considerar um comprometimento social. (SEN, Amartya. Desenvolvimento como
Liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 10).
98
Em suas palavras: O desenvolvimento consiste na eliminao de privaes de liberdade que limitam as
escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condio de agente. A eliminao de
privaes de liberdades substanciais, argumenta-se aqui, constitutiva do desenvolvimento. (Ibid., p. 10).
99
A palavra utilizada pelo autor no original entitlement, do latim intitulare, e fora traduzida como
intitulamento. Significa um conjunto de pacotes alternativos de bens que podem ser adquiridos pelos canais
49
contribui para a promoo da liberdade humana e do desenvolvimento. Neste contexto, Sen
distingue as liberdades formais (liberties), que se referem a direitos individuais, e as
liberdades substantivas (substantive freedoms), que concernem capacidades
100
mais amplas
como liberdade da fome crnica, da morte prematura e da subnutrio; o acesso educao e
assistncia mdica, e o respeito participao poltica e a liberdade de expresso.
101


1.3.2 O desenvolvimento como expanso das liberdades humanas

As vises mais estritas do desenvolvimento o enxergam como crescimento do PIB,
industrializao, avano tecnolgico ou modernizao social. Estes meios desempenham um
papel relevante no contexto do desenvolvimento, mas no so suficientes para atingir o seu
fim primordial de remover os empecilhos que privam a expanso das liberdades humanas
substanciais, como a pobreza, a tirania, a excluso social, a carncia na oferta de servios
pblicos e assistncia social, o analfabetismo, a insegurana, a falta de participao poltica e
a intolerncia.
Segundo Sen, a liberdade o cerne do processo de desenvolvimento por duas razes:
(i) a razo avaliatria: o progresso estima-se a partir da verificao do aumento da liberdade
dos indivduos e (ii) a razo da eficcia: o desenvolvimento depende primordialmente da
condio pessoal de agentes livres e sustentveis.
102
O que cada indivduo capaz de atingir e

legais colocados disposio das pessoas. Em uma economia de mercado, os intitulamentos so determinados
por uma dotao original de bens da pessoa e por outros que ela tem a faculdade de adquirir atravs do comrcio
e produo (intitulamento de troca). (Ibid., p. 54).
100
Comumente, a capacidade entendida como a habilidade dos indivduos, organizaes e sociedades
executarem funes, resolver problemas, estabelecer e atingir objetivos. (HOPE, Sr. Ronald Kempe. Capacity
Development and good governance. In: ZAFARULLAH, Habib; HUQUE, Shafiqul. International Development
Governance. London: Taylor and Francis, 2006, p. 588, traduo nossa). Neste tpico, contudo, ser utilizada a
abordagem de Amartya Sen. Em suas palavras, A capacidade (capability) de uma pessoa consiste nas
combinaes alternativas de funcionamentos cuja realizao factvel para ela. Portanto, a capacidade um tipo
de liberdade: a liberdade substantiva de realizar combinaes alternativas de funcionamentos (ou, menos
formalmente expresso, a liberdade para ter estilos de vida diversos). (SEN, op. cit., p. 95). Em sentido
diametralmente oposto, Stephen Marglin, na obra Dominating Knowledge, acredita que a modernizao, ou o
desenvolvimento, no gera a expanso de escolhas e os indivduos ocidentais no tem mais liberdade que os
demais em sociedades tradicionais. Ilustra a sua posio demonstrando que embora possam escolher a marca do
automvel so incapazes de optar por um trabalho que lhes d sentido. Perderam o controle sobre o processo
produtivo que se tornou uma mera via de pagamento semanal, e, na maioria dos casos, nem causam impacto
social, apenas imenso estresse emocional. Algumas atividades rotineiras das sociedades tradicionais carregam
muito mais significado e sentido para a vida daqueles que a executam. (MARGLIN apud BAAZ, Maria Erikson.
The Paternalism of Partnership: a postcolonial reading of identity in development aid. London: Zed Books,
2005, p. 157-158).
100
SEN, op. cit., p. 95.
101
Ibid., p. 95, 75 e 328.
102
Ibid., p. 18.
50
conquistar depende das oportunidades econmicas, liberdades polticas e poderes sociais que
o norteiam, vinculadas sua esfera privada e s instituies que proporcionam tais
oportunidades (Estado, partidos polticos, sistema educacional e jurdico, mercado, mdia e
grupos de interesse pblico).
Na esteira deste raciocnio, Lopes vislumbra o desenvolvimento como transformao,
o que significa: fomentar processos domsticos, valendo-se da riqueza do conhecimento e
das capacidades locais e expandindo-os para atingir objetivos e aspiraes que o pas
definir.
103

Esta transformao, contudo, exige responsabilidade e equilbrio nos gastos
governamentais, pois a proviso dos bens pblicos exige despesas que podem engendrar
grandes dficits oramentrios e inflao. A questo que se coloca como equacionar as altas
demandas sociais e a prudncia fiscal. Neste contexto, vislumbram-se os gastos sociais
governamentais ora como direitos inalienveis (ngulo subjetivo), ora como escolhas polticas
guiadas por prioridades scio-econmicas, tendo em vista a escassez de recursos (ngulo
objetivo).
Este debate torna-se especialmente acirrado na sociedade de consumo, em que os
desejos so criados pelo surgimento de novas necessidades. A nsia do consumidor pela
aquisio de novos bens provoca um desconforto insupervel, pois a sua obteno determina a
aceitao comunitria.
104

Note-se que a dialtica efetividade dos direitos humanos e restrio fiscal enseja
fervorosos debates na doutrina e na jurisprudncia, basicamente entre aqueles que defendem
uma postura mais arrojada do Judicirio, exigindo do Executivo o cumprimento das normas
constitucionais e fornecendo eficcia completa aos direitos fundamentais, e aqueles que
asseveram a impossibilidade de tal interveno, no apenas com fundamento na separao de
poderes, como tambm na ausncia de oramento suficiente (reserva do possvel) para a
execuo de todas as demandas sociais e na ilegitimidade de um poder que no fora
democraticamente eleito para determinar as polticas pblicas.
105


103
LOPES, op. cit., p. 86.
104
Como ressaltou Renato Janine Ribeiro, o desejo de artigos de consumo tornou-se um fator decisivo no
confronto entre atores sociais. Ele chama o fenmeno de inveja do tnis, referindo-se a casos de homicdio
motivados por um tnis de grife. (RIBEIRO, Renato Janine. O poder das palavras: Hobbes sobre a liberdade. In:
NOVAES, Adauto (Org.). O avesso da liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 145). A ttulo de
ilustrao, recentemente, uma loja de eletrodomsticos, da regio metropolitana de Salvador, publicou um
anncio em que os consumidores deveriam exercer o seu direito de ter uma televiso de LCD.
105
Recentemente, o Superior Tribunal de Justia (STJ) ordenou que o Secretrio de Sade do Governo do
Distrito Federal concedesse por tempo indeterminado (at o julgamento do mrito do recurso) medicamentos
(Rivotril e Quetiapina) para tratamento de doena neurolgica (encefalopatia esttica e psicose com alterao de
51
O desafio muito mais complexo do que expe, via de regra, o debate em curso. Isso,
sobretudo, porque o profissional do direito em todas as esferas no se aprofunda nos
problemas de poltica pblica
106
de natureza jurdica, poltica e econmica. O dilogo
interdisciplinar, neste mister, indispensvel. No se arrisca neste trabalho fornecer respostas
definitivas, pois a avaliao deve ser indubitavelmente ad hoc, a partir de um contraditrio
mais amplo, que perpassa pelo planejamento governamental com apoio da populao
vinculada quela comunidade. Surge, ento, um segundo fator, tratado mais frente neste
trabalho, acerca da participao democrtica dos indivduos que, envolvendo-se no debate e
conhecendo o funcionamento transparente do oramento, teriam legitimado as escolhas da
comunidade. Saliente-se que estas escolhas devem partir de uma ampla base informacional
para alcanar o pblico alvo, reduzindo as distores dos incentivos.
Em resumo, seria interessante que as polticas pblicas focalizassem no combate as
deficincias de capacidade e no apenas da precariedade de renda.
107
O ajuste fiscal e a
prudncia financeira tornaram-se objeto de preocupao tanto em Estados desenvolvidos
como naqueles mais carentes. Os recursos sempre so mais escassos do que a demanda das
necessidades, tanto na vida pessoal como na contabilidade pblica. Normalmente, contudo,
Estados gastam mais do que arrecadam e so financiados por intermdio de emprstimos
nacionais e estrangeiros. O cerne aqui o equilbrio entre os gastos financeiros e a to
almejada estabilidade macroeconmica, entre a eficincia econmica e social.
Deve-se distinguir o radicalismo antidficit e o comedimento financeiro. Este deve ser
analisado luz dos objetivos de poltica pblica que demandam dispndio para a consecuo
de capacidades bsicas, como, por exemplo, o emprego na Europa, a necessidade de seguro
sade para 40 milhes de pessoas nos EUA, a alfabetizao na ndia (1/2 da populao adulta

comportamento) de um aposentado, cuja renda limita-se a um salrio mnimo. BRASIL. Superior Tribunal de
Justia (STJ). Medida Cautelar 13742 DF (2008/0007139). Requerente: Jos Geraldo Vieira. Requerido:
Distrito Federal. Relator: Teori Albino Zavascki, Braslia. Disponvel em:
<http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=86223>. Acesso em 19 jan.
2008.
106
Poltica pblica consiste em uma atividade, definida como uma srie de atos de tipologia variada que
possuem o mesmo escopo e so organizados em um programa, a longo prazo, que visam atender s necessidades,
geradas por uma economia de massa, disciplinar a atividade empresarial e organizar o servio pblico. A
importncia das polticas pblicas reside no fato de serem os instrumentos governamentais para a realizao dos
direitos econmicos, sociais e culturais. (COMPARATO, Fabio. Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos
Humanos. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 308-309).
107
Neste sentido, Sen enftico ao afirmar que: A elaborao e a execuo de polticas pblicas so, tal como a
poltica, a arte do possvel, sendo importante ter isso em mente ao combinarem-se insights tericos com
interpretaes realistas sobre a exeqibilidade prtica. (SEN, op. cit., p.157).
52
e 2/3 das mulheres so analfabetas).
108
Uma outra questo que se impe avaliar, diante das
privaes de capacidades, quem deveria ter prioridade, se determinados servios deveriam ser
universalizados ou direcionados a um pblico especfico. Na Europa, bem como no Brasil,
por exemplo, consagrou-se um servio nacional de sade universalizador, independente da
renda. Ao contrrio dos Estados Unidos, cujo sistema privado com exceo de alguns
programas governamentais para pessoas de baixa renda, como o Medicaid.
O enfoque em um pblico alvo traz dificuldades, como assimetrias informacionais, em
que pessoas podem fraudar o sistema, reputando-se pobres para serem includas. O problema
que um sistema que tentasse detectar esses fraudadores poderia cometer injustias e excluir
reais beneficirios. Em contrapartida, h aqueles que se sentem estigmatizados com o ttulo de
pobres e incapazes de sobreviver por si s, o que atinge seu respeito prprio.
109

A corrupo
110
surge como um grave malefcio gerado pelo poder da burocracia que
controla os programas governamentais atravs da possibilidade de deferimento ou
indeferimento dos benefcios, com base em favores polticos. Verifica-se ainda a m
qualidade dos servios oferecidos e a dificuldade dos beneficirios, fracos politicamente, de
reverter o quadro.
Em sua pesquisa, Sen analisa as mltiplas liberdades instrumentais, destacando
especificamente cinco tipos, que juntos promovem a capacitao geral de uma pessoa: (i)
liberdades polticas, (ii) facilidades econmicas, (iii) oportunidades sociais, (iv) garantias de
transparncia e (v) segurana protetora.
111

As liberdades polticas concernem ao dilogo poltico, ou seja, a escolha de
governantes e princpios do governo, a liberdade de expresso e imprensa, a liberdade de
associao, e a liberdade de formao de instituies democrticas e partidos polticos.

108
Ibid., p. 164-168.
109
Na frica do Sul, o sistema educacional misto (escolas pblicas e privadas), mas mesmo as escolas pblicas
so pagas. Os alunos que provem a impossibilidade de arcar com as mensalidades so isentos. Os professores,
contudo, muitas vezes, tratam esses alunos com certo preconceito. Assim, algumas organizaes no
governamentais possuem programas de auxlio a estas crianas pagando suas mensalidades, para evitar que
sejam vtimas de maus tratos.
110
A corrupo contamina o cenrio poltico, contribuindo para o preconceito contra a poltica que tanto vem
prejudicando a solidificao de uma esfera pblica participativa e democrtica. Em uma pesquisa do instituto
Gallup International, encomendada pelo Frum Econmico Mundial, dentre os pases latino-americanos
analisados, a Colmbia que tem menor confiana em seus polticos (90% dos entrevistados reputam a categoria
como desonesta), seguida por Paraguai (89%), Bolvia (88%) e Equador (87%). (BRITISH BROADCASTING
CORPORATION. Latino americanos so os que menos confiam em polticos. BBC BRASIL.COM. Braslia, 17
jan. 2008. Disponvel em:
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2008/01/080117_pesquisavozdopovoeb .shtml>. Acesso
em: 17 jan. 2008).
111
SEN, op. cit., p.25 e 55, 69.
53
As facilidades econmicas referem-se s oportunidades relativas produo, comrcio
e consumo. Neste mister, deve-se considerar no apenas o volume de renda produzido e o
financiamento disponvel, mas a sua distribuio equnime. Existe um forte encadeamento
entre valores democrticos e combate fome. No se tem relato histrico acerca de fomes
coletivas significativas em pases democrticos, mesmo os mais pobres. Um governo
multipartidrio e aberto liberdade de expresso costuma agregar medidas consistentes no
sentido de evitar tais catstrofes.
As oportunidades sociais situam-se no mbito do bem estar social, educao e sade.
As privaes sociais afetam diretamente o exerccio das liberdades polticas e das atividades
econmicas. A ausncia de alfabetizao ou sua deficincia contribuem para o desemprego e
para economia informal, assim como afetam a comunicao e participao polticas.
O Brasil reflete exatamente a desconexo entre riqueza e desenvolvimento social.
Embora seja um pas com alto PIB
112
, integra a lista dos pases de pior desigualdade social,
desemprego e fornecimento de servios inadequados de sade, o que se reflete na baixa
qualidade de vida de sua populao.
Em contraste, regies como Sri Lanka, Costa Rica e Kerala (Estado da ndia)
apresentam queda nas taxas de mortalidade e melhora nas condies de vida, no como
conseqncia de um robusto crescimento econmico, mas pelo direcionamento especifico do
custeio pblico.
113
No que tange pobreza extrema, os pases menos favorecidos concentram-
se hoje basicamente no sul da sia e na frica subsaariana. Os seus ndices de analfabetismo
e mortalidade infantil so semelhantes, ao passo que a expectativa de vida na frica
subsaariana bastante inferior (49,6 anos, em comparao com 63,8 anos)
114
. O grau de
subnutrio, por sua vez, maior na ndia do que nesta regio da frica, no obstante aquele

112
O PIB do Brasil, em 2006, foi de 1,1 trilho de dlares de acordo com o Banco Mundial. WORLD BANK.
Brazil: country data profile. Washington D.C. Disponvel em:
<http://devdata.worldbank.org/external/CPProfile.asp?SelectedCountry=BRA&CCODE=BRA&CNAME=Brazi
l&PTYPE=CP)>. Acesso em 17 jan. 2008.
113
O Japo um grande exemplo de funcionalidade dessas relaes. O seu massivo investimento em educao
propiciou o desenvolvimento dos seus recursos humanos e, por conseqncia o florescimento de uma economia
prspera. O investimento em desenvolvimento humano fora essencial para a produtividade e prosperidade
econmica, desde a Revoluo Meiji. A mesma metodologia fora seguida pelos Tigres Asiticos. O atraso social
em pases como ndia e Brasil demonstram que mesmo em uma economia aberta ao mercado externo e propensa
ao crescimento, a expanso econmica no se reverte em beneficio da populao e sim em prol de uma escassa
minoria privilegiada. Mencione-se como exemplo a relao entre expectativa de vida e PIB per capta. O
crescimento do PIB, se revertido para um aumento do servio pblico de sade e para eliminao da misria,
gera um impacto positivo na expectativa de vida da populao. (SEN, op. cit., p.61 e STIGLITZ, op. cit., p. 98-
116).
114
UNITED NATIONS. United Nations Development Programme (UNDP). Human Development Report. New
York. Tabela Dados n. 1. Dados referente ao ano de 2005. Disponvel em:
<http://hdr.undp.org/en/statistics/data/>. Acesso em: 19 jan. 2008.
54
pas seja auto-suficiente em alimentos.
Diversos pases africanos sofrem fomes coletivas e guerras civis prolongadas.
Saliente-se tambm sofrer a frica um imenso nus da dvida externa e a sujeio a governos
ditatoriais, fruto da Guerra Fria. Estes governos tomavam vultosos emprstimos para o
financiamento de suas campanhas blicas e sufocavam qualquer tipo de manifestao poltica
da populao. Alm disso, devido ao nus impossvel da dvida externa, determinados pases,
sobretudo da frica, podem no ter como realizar escolhas no que tange s suas prioridades
fiscais. Por isso, imperativa a adoo de uma poltica internacional visionria, como parte de
possibilidades econmicas realistas.
115

As garantias de transparncia referem-se confiana nas relaes interpessoais e
visam inibir a corrupo e a irresponsabilidade financeira. A Lei Complementar 101, Lei de
Responsabilidade Fiscal fora delineada com este propsito, de garantir transparncia e
responsabilidade nas contas pblicas. Ademais, a escolha de polticas pblicas baseia-se em
informaes fornecidas e no peso dado a determinados fatores em detrimento de outros, sem
deixar de mencionar o arcabouo axiolgico que nutre tais decises.
Destarte, mesmo que maior o volume de informaes disponveis possa dificultar a
escolha, por um lado, por outro, permite torn-la mais transparente e o resultado de uma
ampla discusso democrtica.
116
As bases informacionais indubitavelmente influenciam na
formao do juzo e das prioridades pblicas. Pode-se incluir nessa esfera o oramento
participativo e o delineamento do plano diretor municipal, consoante as diretrizes do Estatuto
da Cidade brasileiro.
A segurana protetora atinge aqueles em alto grau de privao, garantindo uma rede
de seguridade social e impedindo a misria absoluta. O seguro desemprego, a assistncia aos
familiares de deficientes fsicos e as medidas compensatrias do governo, incluem-se nestas
liberdades instrumentais. Essas medidas podem ser permanentes, como programas de governo
de mdio e longo prazo, ou apenas emergenciais, em caso de calamidade pblica ou das

115
SEN, op. cit., p. 367.
116
A disciplina da reforma financeira que o Fundo Monetrio Internacional tentou impor s economias
inadimplentes relacionou-se, em grande medida, falta de abertura e transparncia e ao envolvimento em
inescrupulosos encadeamentos econmicos que eram tpicos em setores dessas economias. Essas caractersticas
vinculam-se estreitamente a um sistema de procedimentos comerciais sem transparncia. (Ibid., p. 215).
Referindo-se a pases como Indonsia e Coria do Sul, que sofreram crises financeiras, em governos no
transparentes, Sen comenta: O poder inconteste do governo facilmente se traduziu em uma aceitao sem
questionamento da dispensabilidade da prestao de contas e da ausncia de transparncia caractersticas
freqentemente reforadas por fortes laos familiares entre os governantes e caciques financeiros. Na
emergncia das crises econmicas, a natureza no democrtica dos governos desempenhou um papel
importante. (Ibid., p. 216).
55
graves crises de seca. Note-se que os programas de distribuio de renda mnima, como o
Bolsa Famlia
117
, podem ser necessrios em virtude da alta miserabilidade da populao, mas
devem ser atrelados a projetos de capacitao e gerao de emprego, sob pena de fracassarem
em seu propsito a longo prazo. A consecuo de liberdades envolve o atendimento s
necessidades mais bsicas, indo, porm, alm delas.
Uma poltica adequada de desenvolvimento deve considerar essas liberdades
instrumentais como um todo, porquanto se complementam mutuamente, e o bem estar dos
seus indivduos. O bem estar geralmente medido em termos de rendimento e transferncia
de mercadorias. Cada ser humano, entretanto, imbudo de suas diversas circunstncias,
valorizar e utilizar diferentemente a renda pessoal auferida.
Alguns fatores devem ser considerados na relao entre rendas e vantagens: a
heterogeneidade pessoal de caractersticas fsicas e metais; a diversidade ambiental,
climtica, e de medidas referentes poluio, saneamento bsico e sade pblica; a variao
no ambiente social, no que tange educao, criminalidade, violncia e oferta de servios
pblicos. Acrescente-se ainda a distino entre as perspectivas relativas, que concernem ao
modo como determinado indivduo se enxerga em sua insero comunitria.
O desnvel de renda relativo provoca um complexo de inferioridade, excluso e
conflitos sociais.
118
Uma outra varivel relevante a distribuio de renda intrafamiliar, que
permite um equacionamento da renda auferida pela totalidade da famlia e sua aplicao nas
necessidades especficas de seus membros. Neste sentido, prope o autor uma abordagem das
capacidades, cujo enfoque so as liberdades substantivas, as capacidades de escolha de uma
vida que se valorize. A capacidade (capability) de um indivduo refere-se liberdade
substantiva de efetuar combinaes alternativas de funcionamentos possveis em seu
universo.
Esclarece ainda que o conjunto capacitatrio consiste nos vetores de funcionamentos
alternativos dentre os quais a pessoa pode escolher. Enquanto a combinao de
funcionamentos reflete suas realizaes efetivas, o conjunto capacitatrio representa a

117
O Programa Bolsa Famlia, criado pela Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004, foi destinado s aes de
transferncia de renda com condicionalidades. Tem por escopo a unificao das aes de transferncia de renda
do Governo Federal, em especial as do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao (Bolsa
Escola), institudo pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao
(PNAA), criado pela Lei n o 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada
Sade (Bolsa Alimentao), institudo pela Medida Provisria n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do
Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do
Governo Federal, institudo pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001.
118
Este fator fora percebido por Adam Smith como possibilidade de aparecer em pblico sem se envergonhar ou
de participar da vida da comunidade. (SEN, op. cit., p.93-94).
56
liberdade para realizar as combinaes alternativas de funcionamentos, dentre as quais se
pode escolher.
119

O mecanismo de transformao demanda que os pases desenvolvam sempre novas
capacidades. Cada sociedade tem capacidades relacionadas s suas prprias funes e
objetivos, ou seja, sua identidade. Por isso, uma sociedade no industrial sustenta-se no
sobre instituies formais, e sim, sobre redes de relaes sociais e culturais, com tradies
transmitidas oralmente, que permitem solues criativas para situaes adversas. As
sociedades ps-industriais apresentam uma estratificao do conhecimento, habilidades
especializadas e organizao complexa, que exige educao e treinamento.
Por isso, a abordagem deste trabalho necessariamente passa pela construo das
identidades do Eu e do Outro, pois, ao contrrio da imposio modernizadora, h diversas
possibilidades no formatadas de desenvolvimento local com origem nas tradies. A
hierarquia entre o mundo ps-industrial e o mundo atrelado aos mecanismos tradicionais
uma viso ideolgica imposta pela teoria da modernizao e pelo seu vis atual da
globalizao. No fundo, um forte preconceito, permeado de arrogncia e etnocentrismo.
Imprescindvel, portanto, o conhecimento das diferentes identidades e sua compreenso para
uma cooperao mais igualitria e democrtica.
A cooperao proporciona o fortalecimento das capacidades em todos os nveis. As
habilidades dos indivduos devem ser melhoradas, utilizadas e estendidas; as capacidades
entre eles, nas instituies e redes, estimuladas a construir o capital social, insumo
indispensvel do desenvolvimento.
O desenvolvimento das capacidades (capacity development) visa melhorar a
performance dos pases em desenvolvimento, ajudando-os a atingir seus prprios objetivos.
Os programas de ajuste estrutural dos anos oitenta, por exemplo, apesar da retrica, no
obtiveram sucesso nessa rea.
120
Distingue-se a construo das capacidades (capacity
building) do desenvolvimento das capacidades (capacity development).
O primeiro implica a construo de algo a partir de sua ausncia total. O segundo, ao
contrrio, tem em vista o fortalecimento das capacidades j existentes. O desenvolvimento das
capacidades pode ser abordado em trs nveis: (i) individual; (ii) institucional e (iii) social. No
nvel individual, as distintas habilidades devem ser aproveitadas e direcionadas a novas
oportunidades. O mesmo aplica-se ao conhecimento institucional. Organizaes criadas

119
Ibid., p. 95.
120
LOPES, op. cit., p.44.
57
localmente, mesmo sem atuao expressiva, podem crescer e implementar importantes
projetos. O setor pblico e privado, ao ampliarem a oferta de emprego e treinamento,
permitem o incremento e a expanso das capacidades na sociedade como um todo, evitando a
fuga de crebros e a subtilizao da mo de obra qualificada.
121

As capacidades abarcam as relaes de emprego, formais ou informais, as iniciativas
empreendedoras, bem como as atuaes cidads. O desenvolvimento das capacidades pode
ocorrer por intermdio da cooperao tcnica externa, do setor pblico, privado ou terceiro
setor. A receita de desenvolvimento como reduo do aparato pblico e confiana na
perfeio do mercado mostra-se insuficiente. A meta de um oramento equilibrado deve se
coadunar com a valorizao das capacidades locais e, por conseguinte, com a implementao
dos direitos sociais. O que se propugna de forma alguma uma posio imoderada que
desconsidere por completo os fatores macroeconmicos, mas que os mesmos sejam utilizados
como ferramentas orientadoras, e no inibidoras da capacidade local, sempre tendo em vista o
receptor dos resultados econmicos, o ser humano.

1.3.3 O desenvolvimento como transformao

A abordagem do desenvolvimento como liberdade, pela sua complexidade e
abrangncia, abarca o bem estar humano (utilitarista), os processos de escolha e liberdade de
ao (libertarismo), a liberdade formal e a renda necessria para o exerccio de liberdades
substantivas (teoria da justia de Rawls). Por outro lado, apresenta limitaes pragmticas
reais, em decorrncia da dificuldade de mensurar o exerccio efetivo das capacidades e de
atribuir pesos avaliatrios aos diferentes componentes da qualidade de vida. A apreciao
crtica desses valores, porm, enriquece o debate democrtico e amplia a possibilidade de

121
Investe-se na melhoria das capacidades dos pases do hemisfrio sul e os seus profissionais mais qualificados
integram a leva de imigrantes. A migrao tambm gera externalidades positivas atravs das redes de dispora.
O capital humano expatriado pode ser revertido em benefcio do pas de origem, a partir do fortalecimento de
redes, remessa de capital e investimentos dos expatriados. Os profissionais indianos residentes no EUA,
apoiados por regras governamentais favorveis, so responsveis por remessas e investimentos em seu pas de
origem. H quatro categorias distintas de redes: (i) redes de estudantes e acadmicos, (ii) associaes locais de
expatriados qualificados, (iii) fundo de assistncia de especialistas por meio do Programa de Transferncia de
Conhecimento por Expatriados Nacionais do PNUD (Transfer of Knowledge Through Expatriate Nationals) e
(iv) desenvolvimento de redes de dispora intelectual-cientfica. Mencione-se como exemplo dessas redes, a
Rede Sul Africana de Habilidades no Exterior (SANSA, South African Network of Skills Abroad) que catalisa o
trabalho de emigrantes qualificados em projetos locais. De qualquer forma, polticas promotoras do
desenvolvimento econmico, reformas sociais e estmulo ampliao do mercado de trabalho so fatores
essenciais para coibir a fuga prejudicial de bons profissionais que poderiam exercer um papel excepcional no
desenvolvimento nacional. (Ibid., p. 159, 164-165).
58
avaliao e escolha de polticas pblicas que atendam as demandas reais das populaes.
122

Os responsveis pelos desenhos das polticas pblicas possuem duas razes para se
interessarem pelo vetor justia social. Primeiro, a justia um valor cerne no delineamento
dos objetivos de polticas pblicas. Segundo, o senso de justia incorporado pela comunidade
deve ser conhecido para o atendimento de suas necessidades. Essa inter-relao pode ser
verificada no mbito da corrupo. A corrupo dificulta a consecuo das metas polticas,
inter alia, pelo desvio de recursos humanos e financeiros a atividades ilcitas.
A corrupo relaciona-se com a violao de regras de conduta com o fito de se auferir
vantagem ilcita. Como um antigo problema scio-poltico, o seu combate vem sendo
empreendido com sistemas de fiscalizao e punio, controle da legalidade dos atos de altos
funcionrios do governo e boa remunerao.
123

Se os indivduos valorizam comportamentos ticos certamente escolhero lderes
ticos. O contrrio tambm verdadeiro, e o Brasil , infelizmente, um exemplo pragmtico
de corrupo em diversas esferas. Dirigentes corruptos influenciam comportamentos ilcitos e,
em um ciclo vicioso, a sociedade amarga o seu prprio veneno. No significa, porm, que o
vetor no possa ser invertido; a reside a importncia do debate e da escolha racional.
A viso de liberdade adotada por Sen sustenta dois aspectos: o processo e a
oportunidade. Os processos conduzem a liberdade de agir e decidir e as oportunidades
dependem das circunstncias pessoais dos indivduos. Pode-se privar a liberdade, por
intermdio de um processo (violao de direito poltico) ou oportunidade inadequada
(capacidade de escapar da morte prematura). Estas duas vertentes configuram-se como
constitutivas do desenvolvimento: (i) processos de tomadas de deciso (aspecto processo) e
(ii) oportunidades de obter resultados considerados valiosos (aspecto oportunidade).
Embora as oportunidades sejam ampliadas com a melhoria no nvel de renda, h
outros fatores de bem-estar que devem ser considerados, como o gozo de boa sade, um
emprego desejado e a habitao em comunidades pacficas e seguras.
124
Desde os tempos
ureos das discusses na gora, os gregos perquiriam acerca das verdadeiras virtudes e do
real conceito de bem. Como asseverou Aristteles: A vida dedicada a ganhar dinheiro

122
SEN, op. cit., p. 103.
123
Na China, os burocratas recebiam uma bonificao anti-corrupo (yang-lien) como incentivo a
permanecerem honestos. (Ibid., p. 311-313). Em Cingapura, adotou-se uma combinao de fortes penalidades
com altos incentivos salariais aos cargos pblicos. (STIGLITZ, op. cit., p.131).
124
SEN, op. cit., p. 330-324.
59
vivida sob compulso, e obviamente ela no o bem
125
que estamos procurando; trata-se de
uma vida apenas proveitosa e com vistas a algo mais.
126

Em seu sentir, o bem supremo a felicidade, ou seja, viver bem e ir bem equivalem a
ser feliz. No que concerne ao real sentido da felicidade, h inmeras divergncias, e a maioria
das pessoas no sustenta opinio idntica dos sbios, pois pensa que se trata de algo
simples, como o prazer, a riqueza ou as honrarias. Seria, assim, infrutfero examinar todas as
opinies acerca do assunto, pois no h uma conciliao possvel. As riquezas acumuladas
(crescimento econmico), embora no sejam um fim em si mesmas, conferem ao seu detentor
maior liberdade de definir seu estilo de vida.
127

Existe uma forte interao entre a renda e as liberdades scio-econmicas. Um baixo
nvel de renda dificulta o acesso boa educao e ao atendimento mdico adequado. Em
contrapartida, uma educao apropriada e o cuidado com a sade permitem que o indivduo
possa auferir maiores rendas. A perspectiva exclusivamente numrica cega a outros fatores
igualmente relevantes no processo de excluso e privao. Pobreza no significa apenas renda
baixa, mas a privao de uma srie de liberdades bsicas, como a morte infantil, a
subnutrio, a morbidez, a deficincia fsica e o analfabetismo. O desemprego, outro mal que
assola inclusive pases bem desenvolvidos, no engendra apenas uma queda de renda, mas do
uso das habilidades e potencialidades humanas, o que tambm gera efeitos devastadores.
128


125
Explicita Aristteles o seu conceito de bem: O bem algo pertencente ao seu possuidor e que no lhe pode
ser facilmente tirado (...) j que o termo bem tem tantas acepes quanto ser (este igualmente predicado da
categoria de substncia, como de Deus e da razo, da de qualidade por exemplo, das diversas formas de
excelncia -, da de quantidade por exemplo, do que moderado , da de relao por exemplo, do til -, da de
tempo por exemplo, da localidade conveniente etc.), obviamente ele no pode ser algo universal, presente em
todos os casos e nico, pois ento ele no poderia ter sido predicado de todas as categorias, mas somente de uma
(...) O bem, portanto, no uma generalidade correspondente a uma Forma nica. (ARISTTELES. tica a
Nicmacos. 3.ed. Trad. Mrio da Gama Kury. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 20-22). No
que tange ao bem supremo, explica, Parece que a felicidade, mais que qualquer outro bem, tida como este
bem supremo, pois a escolhemos sempre por si mesma, e nunca por causa de algo mais (...) Logo, a felicidade
algo final e auto-suficiente, e o fim a que visam as aes (...) Ento a felicidade o melhor, mais belo e mais
agradvel dos bens, e estes atributos no devem estar separados. (Ibid., p. 23-27).
126
Ibid., p. 20.
127
A questo simples, o crescimento econmico fundamental, mas no o bem que se busca. Como confessou
Aristteles, Mas evidentemente, como j dissemos, a felicidade tambm requer bens exteriores, pois
impossvel, ou na melhor das hipteses no fcil, praticar belas aes sem os instrumentos prprios. Em muitas
aes usamos amigos e riquezas e poder poltico como instrumentos, e h certas coisas cuja falta empana a
felicidade. (Ibid., p. 27). A essncia do pensamento referencial de Aristteles em relao tica a capacidade
de buscar incessantemente o bem comum na base da virtude e excelncia; para se ser feliz so necessrias trs
realizaes: possuir bens materiais, para alm de possuir, usufruir, e ter prazer. O pensamento aristotlico gira
em volta das escolhas e da necessidade de deliberar para que estas se processem. no deliberar que se exercem
as escolhas ticas.

(LOPES, op. cit., p. 35).
128
Mas o desemprego no meramente uma deficincia de renda que pode ser compensada por transferncias
do Estado (a um pesado custo fiscal que pode ser, ele prprio, um nus gravssimo); tambm uma fonte de
efeitos debilitadores muito abrangentes sobre a liberdade, a iniciativa e as habilidades dos indivduos. Entre seus
60
A ampliao das liberdades no apenas um bem em potencial, mas permeia a ao
influente no mundo, a possibilidade das pessoas participarem em assuntos pblicos e decidir o
destino da comunidade em conjunto, o que exige conhecimento e um razovel grau de
instruo. Dessa forma, os indivduos podem cuidar de seus assuntos pessoais e do corpo
social em que habitam, tornando-se efetivos agentes de mudana social.
Em suma, no existe um critrio nico e perfeito, a partir do qual as diversas
experincias de desenvolvimento podem ser comparadas e classificadas, sobretudo
considerando a heterogeneidade dos distintos componentes da liberdade, das peculiaridades
pessoais e dos valores comunitrios. O que fundamenta esta abordagem, do desenvolvimento
como liberdade e transformao no a possibilidade de uma ordenao completa, mas a
tentativa de chamar a ateno para uma srie de aspectos importantes do processo, que nem
sempre recebem o devido cuidado.
O desenvolvimento no visa apenas ao labor (capacidade de sobreviver), ou ao
trabalho (possibilidade de transformar a natureza), mas ao. Como um processo que se
retro alimenta, o desenvolvimento permite o agir em conjunto dos indivduos, pois contribui
para o despertar de sua conscincia cidad, da mesma forma como a capacidade de escolher,
agir e transformar contribui para o desenvolvimento.
O perigo das alternativas de financiamento internacionais no reside, como muito se
propala, apenas nos juros exorbitantes ou nas condicionalidades sacrificiais. Ressalta-se a
ausncia de participao e discusso democrtica nesse processo. As alternativas de
financiamento por envolverem profundos ajustes macro econmicos e decises polticas de
alto impacto social, merecem um maior debate com a sociedade.
A estruturao das polticas em um ambiente democrtico demanda uma ampla
discusso pblica e uma consistente participao social. O establishment econmico mundial,
por intermdio de bancos e agncias internacionais, imps a adoo de determinadas polticas
macroeconmicas, como a liberalizao do comrcio e dos investimentos, a privatizao, a
austeridade fiscal, a proteo propriedade intelectual, a independncia do Poder Judicirio e
a autonomia do Banco Central, como condies inexorveis de desenvolvimento.
H estudiosos, contudo, que contestam a adoo prvia de tais medidas como frmula
do sucesso, pois nos pases desenvolvidos, elas foram consolidadas paulatinamente.
129
A
liberdade como cerne do desenvolvimento possui as seguintes premissas: (i) a sua importncia

mltiplos efeitos, o desemprego contribuiu para a excluso social de alguns grupos e acarreta a perda de
autonomia, de autoconfiana e de sade fsica e psicolgica. (SEN, op. cit., p. 35-36).
129
STIGLITZ, op. cit., p. 119-129.
61
intrnseca (livres para escolher algo de que se prefira abdicar); (ii) seu papel conseqencial de
conceder incentivos polticos para a segurana econmica; (iii) seu papel construtivo de
valores e prioridades, em qualquer cultura ocidental ou oriental. Governantes e lderes
religiosos autoritrios, em uma suposta homogeneidade, no detm a palavra final acerca de
valorem prementes em uma comunidade. A diversidade somente conhecida no seio de uma
sociedade livre. A liberdade permite participao e respeito multiculturalidade, essenciais
na pavimentao do caminho do desenvolvimento.
130
Bem sumariou Lopes: O
desenvolvimento humano, definido como uma constante expanso das oportunidades dos
indivduos e sociedades, merece e precisa da defesa das liberdades culturais de todo e de cada
indivduo.
131

O sonho da liberdade iluminista e da igualdade socialista transformou-se no mal-estar
da realidade. Diante do temor da violncia e da fome, o grande desafio atingir uma
cooperao internacional tica. Primeiro, a racionalidade humana almejou se sobrepor a Deus.
Em seguida, o prprio homem, em uma demonstrao de irracionalidade, coisificou o seu
semelhante. O desenvolvimento humano e a cooperao internacional interligam-se
justamente no vis tico de um rico espao de debate. Os organismos internacionais, sob os
auspcios da ONU, sustentam justamente o papel de transformar os direitos de declarao em
direitos de ao. Essa transformao integra o processo de desenvolvimento.

130
SEN, op. cit., p. 281-282.
131
LOPES, op. cit., p. 22.
62




2 SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAO AO
DESENVOLVIMENTO



Foi o melhor dos tempos, foi o pior dos tempos; foi a era da sabedoria, foi a era da
tolice; foi a poca da crena, foi a poca da incredulidade; foi e estao da Luz, foi a
estao da Escurido; foi a primavera da esperana, foi o inverno do desespero;
tnhamos tudo diante de ns, nada tnhamos diante de ns; todos amos diretamente
para o Cu, todos amos para o lado oposto. (Charles Dickens. A Tale of two cities)


O perodo de uma guerra , sem dvida, o pior dos tempos. O seu fim, o melhor.
Durante o combate, a dor e a incredulidade predominam. Aps, a esperana renasce. No
renascimento, as instituies se fortalecem e abre-se um espao nico para a recaptura de
valores ofuscados e para construo de novos.
Neste contexto, surge a organizao internacional
132
justamente com o objetivo de
estabelecer um concerto entre as naes, promover a cooperao, a paz e a segurana
internacional, condenar as agresses externas e manter a independncia poltica de seus
membros. Visualizou-se uma relao intrnseca entre paz e cooperao scio-econmica.
Considerando a assimetria econmica entre os pases na comunidade internacional,
fortaleceu-se o sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento, com grande
destaque para a atuao das Naes Unidas.
A aglutinao de pases com identidades to diversas demonstra uma preocupao
com a proteo da humanidade, atravs de uma linguagem comum, os direitos humanos. A
cooperao entre os pases, contudo, demanda grandes investimentos, financeiros e tcnicos.
Estes recursos so canalizados por uma rede de assistncia internacional que, embora tenha
vertido recursos a regies deveras pobres do globo, apresenta paradoxos que devem ser

132
As organizaes internacionais so sujeitos de direito internacional que surgiram aps a primeira guerra
mundial e permitiram a passagem de uma fase de coordenao ocasional das polticas governamentais
(relacional) para uma fase que valoriza a organizao e a cooperao (institucional). Os seus organismos
possuem funes consultivas, legislativas, executivas e judiciais. (DUPUY, Ren-Jean. Le Droit International. 7.
ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1986).
63
lidados. Os problemas surgidos no seio deste sistema conduziram, inclusive, a um
questionamento acerca da persistncia do auxlio ao desenvolvimento.
A anlise seria incompleta sem o conhecimento das Instituies Financeiras
Internacionais
133
, com destaque, neste trabalho, para o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Mundial. A sua atuao vem sendo questionada por adotar posturas ortodoxas e
nem sempre beneficiar os receptores dos seus recursos, sobretudo aqueles sujeitos s polticas
de ajuste estrutural.

2.1 COOPERAO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO

Dos escombros da guerra surge a esperana de que a ajuda mtua entre as naes
permitiria a sua prosperidade. Este objetivo foi, ento, plasmado em um documento
internacional, a Carta da ONU, como uma tentativa de positivar princpios e metas da
comunidade internacional. O sistema das Naes Unidas fora desenhado com este enfoque,
sobretudo com a criao do Conselho Econmico e Social, responsvel pelo monitoramento
dos direitos econmicos, sociais e culturais. Estrutura-se tambm o Sistema Internacional de
Cooperao para o Desenvolvimento, regido por valores comuns, de consecuo de bem-estar
e respeito aos direitos humanos, orientado por tratados internacionais e pela atuao de
diversos atores, Estados, organizaes internacionais, instituies financeiras internacionais,
empresas, associaes e indivduos. Todos eles responsveis pela efetivao do
desenvolvimento.

2.1.1 A cooperao econmica e social no seio da ONU

O Tratado de Versalhes, assinado pelos vencedores da Primeira Guerra Mundial, em
1919, fundou a organizao internacional moderna, criando a Sociedade das Naes (SDN) e
suas organizaes tcnicas, com atribuies sociais e econmicas, alm de responsabilidades
em diversas reas como comunicao, trnsito, sade, cooperao intelectual e proteo de
refugiados. As primeiras organizaes tinham basicamente dois tipos de estrutura: aquelas
que representavam um comit de experts apoiados por uma sesso do Secretariado da SDN e

133
O Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial so denominados Instituies Financeiras
Internacionais, por serem as mais conhecidas, embora no as nicas; Instituies de Bretton Woods, em virtude
da sua gnese na Conferncia de Bretton Woods, em 1944; Instituies ou Agncias Multilaterais, pelo seu
carter aglutinador de recursos, estratgicas e polticas, que concernem a diversos Estados na ordem
internacional.
64
aquelas mais autnomas, que possuam seus prprios rgos, como as de trnsito e
comunicaes. O trabalho da SDN, todavia, foi limitado pela impossibilidade de uma atuao
eficaz na esfera internacional, em virtude da falta de composio universal da instituio.
Alm disso, estava sob a autoridade da Assemblia e do Conselho, compostos de diplomatas
de alto nvel e Ministros das Relaes Internacionais, que se preocupavam mais com questes
polticas do que com assuntos tcnicos pertinentes s organizaes.
Nos domnios em que a cooperao internacional indispensvel, firmou-se uma
convico para estabelecer organizaes mais independentes e que sobreviveriam a uma
derrocada de uma grande organizao, como a SDN. Outrossim, a complexidade e variedade
dos campos de trabalho eram deveras vastas, permitindo a participao de organizaes
responsveis por ramos especficos.
A Carta da Organizao das Naes Unidas (ONU), assinada em So Francisco, em 26
de junho de 1945, de inspirao democrtica, trouxe a esperana de uma nova era, em que as
naes seriam reconstrudas, e princpios erguidos, como baluarte para a recuperao da
dignidade dos seres humanos, diante da dizimao de milhes deles, durante a Segunda
Grande Guerra.
O termo Naes Unidas foi adotado em homenagem ao presidente americano Franklin
Delano Roosevelt, que o sugeriu, a partir da Declarao das Naes Unidas (Declaration by
United Nations), assinada em Washington, em 1
o
de janeiro de 1942.
134
Perante este acordo,
as partes assumiram a responsabilidade de unir foras militares e econmicas contra a Trplice
Aliana. Segundo Hans Kelsen, o termo Naes Unidas, na Carta, era usado para designar a
comunidade internacional
135
por ela constituda. Posteriormente, o termo que abarcava os
prprios pases membros, tornou-se a denominao oficial da organizao internacional.
O propsito da ONU, estabelecido no prembulo e no captulo I, Propsitos e
Princpios, pode ser inferido atravs de uma anlise sistemtica de toda a Carta. O primeiro
pargrafo do seu captulo inicial expe seu objetivo principal, a saber, a manuteno da paz e
da segurana internacional, por meio do respeito aos direitos do homem, indissocivel do

134
KELSEN, Hans. The Law of the United Nations. New York: The London Institute of World Affairs, 1951, p.
3.
135
Korowicz define a comunidade internacional como: o conjunto de Estados soberanos (independentes) que
sustentam relaes mtuas com base em um certo nmero de regras de conduta reconhecidas por eles como
obrigatrias em tempos de paz e em tempos de guerra. Estas regras de conduta obrigatrias so identificadas
com o que chamamos direito internacional ou direito das gentes. (KOROWICZ, Marc Stanislas. Organisations
Internationales et Souverainet des tats Membres. Paris: Pedone, 1961, p.11, traduo nossa).
65
desenvolvimento social e econmico.
136
A alnea quatro do prembulo declara que os povos
das Naes Unidas tinham por intuito favorecer o progresso social e instaurar melhores
condies de vida dentro de uma maior liberdade; a alnea oito vem complement-la ao prever
o recurso s instituies internacionais para favorecer o progresso econmico e social de
todos os povos.
A cooperao scio-econmica aparece, assim, entre os fins da organizao, expostos
no seu rol inicial. Este princpio tem ao mesmo tempo uma inspirao liberal, herdada das
revolues burguesas dos sculos XVIII e XIX, e a preocupao socialista com a igualdade
material, numa fuso que tem por resultado a busca do bem estar e da prosperidade geral,
realizada atravs da eliminao progressiva da misria, que assola os pases menos
desenvolvidos.
137

O artigo 1 delineia os princpios da organizao, o trip: paz, liberdade e
desenvolvimento. O 3, do artigo 1, dispe o seu terceiro objetivo, a saber, a promoo da
cooperao internacional com vistas a resolver os problemas internacionais de ordem
econmica e social e a encorajar o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais, o
que significa o estmulo ao desenvolvimento dos pases. Sendo a paz
138
um bem supremo,
deve ser esta fundamentada na justia social e econmica, num clima de estabilidade, que o
caos trazido nos perodos entre guerras e ps-guerra no forneceu.
O liame entre paz e desenvolvimento foi bem delineado na Conferncia de So
Francisco, notando-se que instabilidade econmica, misria e opresso trazem um ambiente
propcio para a ecloso de conflitos e ameaam paz. O quarto pargrafo engloba os trs
primeiros, exprimindo que a ONU foi criada para servir como um centro, em que os esforos
de todas as naes seriam harmonizados para a consecuo de finalidades comuns e alocao

136
COT, Jean-Pierre, PELLET, Alain. Preambule. In: COT, Jean-Pierre, PELLET, Alain (Org.). Charte des
Nations Unies Commentaire article par article sous la direction de Jean-Pierre Cot et Alain Pellet. 2. ed.
Paris: Economica, 1991, p. 7. O objetivo dos objetivos aparece como sendo a paz. (BEDJAOUI, Mohammed.
Chapitre I - Buts et Principes. Article 1 (commentaire gnral). In: COT, Jean-Pierre, PELLET, Alain (Org.).
Charte des Nations Unies Commentaire article par article sous la direction de Jean-Pierre Cot et Alain Pellet.
2.ed. Paris: Economica, 1991, p. 24, traduo nossa).
137
Os autores descrevem a ordem econmica que emerge aps a Segunda Grande Guerra como liberal em suas
aspiraes, e claramente dirigista pelos seus mtodos, um terreno frtil para o crescimento da cooperao entre
os pases, e para o delineamento do sistema ONU, com a criao do Conselho Econmico e Social. (COT,
PELLET, op. cit., p. 6, traduo livre).
138
A paz uma estratgia que supe a efetivao de polticas voltadas notadamente ordem econmica e ao
domnio do desenvolvimento social. O carter indivisvel da paz foi percebido pela Carta, mas a sua realizao
permanece no coordenada, insuficiente e no completada pelo estabelecimento de um controle de crises.
(DUPUY, Ren-Jean. Chapitre I - Buts et Principes. Article 2 (commentaire gnral). In: COT, Jean-Pierre,
PELLET, Alain (Org.). Charte des Nations Unies Commentaire article par article sous la direction de Jean-
Pierre Cot et Alain Pellet. 2.ed. Paris: Economica, 1991, p. 75-76, traduo nossa).
66
de recursos para a soluo de problemas que afetam a humanidade. Os objetivos da
Organizao explicitados no artigo 1, pargrafo 3 so melhor definidos nos artigos 55 a 60,
sendo todas estas disposies indissociveis. A composio da Assemblia Geral universal,
permitindo a interao de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, num esforo comum
para transformar o sistema internacional, tornando-o mais solidrio.
139

Nos anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, as potncias ocidentais
delinearam a criao do Plano Marshall, que possibilitou a reconstruo da Europa ocidental,
arruinada pela guerra, por meio da transferncia de recursos provenientes dos Estados Unidos,
beneficirio econmico do conflito, fora do esquema institucional da ONU. Isso leva a uma
reflexo a respeito de o quanto pode ser realizado dentro das Naes Unidas no plano da
colaborao tcnica, financeira, econmica e social.
O artigo 55 da Carta da ONU complementa o artigo 1, pargrafo 3 e o seu
prembulo, sendo considerado a principal fonte de inspirao da sua ao efetiva. No contexto
da Carta, a cooperao econmica e social vista como elemento essencial para a manuteno
da paz e segurana internacionais. O desenvolvimento das naes uma condio
fundamental para que as mesmas construam relaes pacficas. Deve-se considerar que no h
desenvolvimento verdadeiro sem paz durvel. Paz e desenvolvimento no podem mais ser
concebidos como uma relao de causa e efeito, mas como um relacionamento dialtico.
A competncia da ONU, em matria econmica e social, abrange questes como nvel
de vida, pleno emprego, estabilidade e desenvolvimento econmico, recursos naturais, reserva
alimentar mundial, relao comercial e financeira internacional, questes fiscais, transporte e
comunicao, estatstica, poltica social, questes demogrficas, migrao, servio social,
sade pblica, cartografia, reconstruo, desenvolvimento industrial, cincia e tcnica a
servio do desenvolvimento, meio-ambiente, cooperao cultural e educacional.
140

A ONU possui ainda uma competncia residual de princpio: na ausncia de uma
agncia especializada que cuide de um determinado setor, a Organizao dever faz-lo. Caso
a Assemblia Geral ou o Conselho Econmico e Social entendam que haja necessidade de se
estudar mais a fundo uma rea especfica, podem criar rgos subsidirios: comisses,
comits ou grupos de trabalho que os auxiliaro.

139
HENRY, Paul-Marc. Chapitre I - Buts et Principes. Article 1 (Paragraphe 3). In: COT, Jean-Pierre, PELLET,
Alain (Org.). Charte des Nations Unies Commentaire article par article sous la direction de Jean-Pierre Cot et
Alain Pellet. 2.ed. Paris: Economica, 1991, p. 58.
140
PELLET, Alain. Chapitre IX Cooperation Economique et Social Internationale. Article 55 (Alinas a et b).
In: COT, Jean-Pierre, PELLET, Alain (Org.). Charte des Nations Unies Commentaire article par article sous
la direction de Jean-Pierre Cot et Alain Pellet. 2. d. Paris: Economica, 1991, p. 849.
67
Ocorre muitas vezes a duplicao de trabalho entre a ONU e as agncias
especializadas, em virtude da amplitude do domnio de competncia da mesma e da
dificuldade de coordenao e delimitao dos seus mbitos especficos de trabalho. Desde
muito cedo, a ONU vem se preocupando com a cooperao econmica com vista ao
desenvolvimento, sobretudo nos pases menos desenvolvidos.
A Assemblia Geral, em uma das suas primeiras resolues relativas ao assunto,
recomendou ao Conselho Econmico e Social e s agncias especializadas o exame urgente
do conjunto de problemas do desenvolvimento econmico desses pases, sob todos os
aspectos.
141
A partir de ento, empenhou-se em implementar um desenvolvimento
integrado.
142


2.1.2 As estratgias de promoo ao desenvolvimento

A Cooperao Econmica Internacional para o Desenvolvimento pode ser entendida
como um conjunto de estratgias de carter internacional, conduzida por atores pblicos e
privados, em diferentes pases, com vistas promoo do progresso econmico, social e
cultural dos pases em desenvolvimento, e consecuo de um sistema internacional mais
justo e equilibrado.
143
Neste sentido, desde a sua criao, a ONU e seus parceiros tm
elaborado, executado e avaliado uma srie de planos, programas e fundos internacionais.
Primeiramente, a ONU proclamou, em 1961, a Primeira Dcada das Naes Unidas
para o Desenvolvimento, sendo o plano considerado muito vago para constituir uma
verdadeira estratgia. A proclamao da Segunda Dcada das Naes Unidas para o
Desenvolvimento foi mais longamente preparada, tendo sido adotada uma estratgia
internacional de desenvolvimento que sistematicamente apresentou os objetivos a serem
atingidos e um mtodo de avaliao contnua dos resultados. Em 1974, adotou a Declarao e

141
Resoluo da ONU, A/RES/198 (III), de 4 de dezembro de 1948. (PELLET, op. cit., p. 851).
142
A ONU o rgo que mais investe em assistncia ao desenvolvimento, desembolsando US$ 5 bilhes por
ano, universalmente, em todos os pases em desenvolvimento, e com uma tentativa de neutralidade, tendo poucas
condicionalidades para a concesso dos fundos. Os fundos, programas e agncias, contudo, precisam priorizar a
simplificao dos seus procedimentos e instrumentos, e tomar medidas concretas para melhorar a sua eficincia,
evitando, assim, uma burocracia caracterizada por encontros infindveis e inmeros documentos, uma carga de
trabalho difcil de ser cumprida e um enorme gasto administrativo. (UNITED NATIONS. Economic and Social
Council takes up funding operational activities for development. Press Release. ECOSOC/5909. New York. 17
July 2000. Disponvel em: <http://www.un.org>. Acesso em: 17 jan. 2001).
143
AYLLN, Bruno. O sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento e seu estudo nas relaes
internacionais: a evoluo histrica e as dimenses tericas. Revista de Economia e Relaes Internacionais, v.
5, n. 8, jan. 2006, p. 7.
68
o Programa de Ao para uma Nova Ordem Econmica Internacional e a Carta de Direitos e
Deveres Econmicos dos Estados. Posteriormente, adota, por unanimidade a Estratgia
Internacional do Desenvolvimento para a Terceira Dcada das Naes Unidas para o
Desenvolvimento.
144
Em 1990, a Assemblia Geral aprova a Declarao sobre a Cooperao
Econmica Internacional e a Estratgia Internacional do Desenvolvimento para a Quarta
Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento.
145

Estavam, assim, os pases dispostos a se organizarem conjuntamente para instaurao
de uma Nova Ordem Econmica Internacional que teria como fundamentos: a liberdade, a
igualdade, a justia social e a cooperao de todos os povos, independentemente do seu
sistema econmico e social, que corrigiria o profundo hiato entre pases ricos e pobres e
asseguraria presente e s prximas geraes um progressivo desenvolvimento econmico,
social e cultural. As conquistas ainda esto muito aqum das expectativas, mas o trabalho
demanda uma perspectiva a longo prazo.
Os fundos e programas da ONU so os pilares mais importantes da estrutura de
cooperao econmica internacional para o desenvolvimento. A comunidade internacional,
sobretudo os pases doadores, precisa assegurar a viabilidade desses fundos e programas
mediante o seu financiamento e assumir a responsabilidade de achar solues para problemas
de interesse comum, como erradicao da pobreza, luta contra as drogas, meio-ambiente,
assuntos humanitrios, desenvolvimento social, paz e estabilidade econmica. Alguns pases
sugerem, inclusive, uma coordenao mais ampla com o Banco Mundial (Japo e Rssia) e
com o setor privado. Entretanto, os recursos do setor privado no poderiam substituir as

144
PERRONE-MOISS, Cludia. Direitos Humanos e Desenvolvimento: a contribuio das Naes Unidas. In:
AMARAL Jr., Alberto do. PERRONE-MOISS, Cludia (Org.). O Cinqentenrio da Declarao Universal
dos Direitos do Homem. So Paulo: EDUSP, 1999, p. 181. PELLET, op. cit., p. 851-852. A ONU organizou
dcadas de desenvolvimento nos anos sessenta, setenta e oitenta. A Primeira Dcada do Desenvolvimento
(1961-1970) almejava que os pases em desenvolvimento atingissem uma taxa sustentvel de PNB de 5% ao ano
at 1970. O resultado fora a consecuo de uma taxa de crescimento de 4%. A Segunda Dcada do
Desenvolvimento (1971-1980) almejava que os pases em desenvolvimento atingissem uma taxa de crescimento
de 6% ao ano, como um todo, e cada pas uma taxa de 3,5% per capta ao ano. A taxa de economia/PIB deveria
crescer em 20% at 1980. Conseguiu-se uma taxa de crescimento do PIB em pases de rendimento baixo ou
mdio de 4,8% ao ano e de PIB per capta de 2,7% ao ano. A taxa de economia/PIB de 25% em 1980. A Terceira
Dcada do Desenvolvimento (1981-1990) visava uma taxa de crescimento de 7% ao ano, como um todo, e cada
pas uma taxa de 4,5% per capta ao ano. A taxa de economia/PIB deveria crescer em 24% at 1990. A
agricultura e a produo industrial deveriam obter taxas de expanso de 4% e 9% ao ano respectivamente.
Atingiu-se uma taxa de crescimento do PIB em pases de rendimento baixo ou mdio de 2,8% ao ano, agricultura
e manufatura 3,3% e de PIB per capta de 0,9% ao ano. A taxa de economia/PIB manteve-se estvel.
(ROBERTS, John. Millennium Development Goals: are international targets now more credible?. Policy Arena.
Journal of International Development, Chichester, n. 17, 2005, p. 117).
145
NATIONS UNIES. ABC des Nations Unies. New York: Dpartement de lInformation des Nations Unies,
1995, p. 135-136.

69
contribuies oficiais, provenientes de doaes voluntrias dos governos (Repblica
Tcheca).
146

Para a consecuo dos seus objetivos, uma srie de medidas deve ser tomada pela
ONU, dentre elas, o fornecimento de assistncia tcnica e financeira aos pases que a
requisitarem. Os conselhos tcnicos realizam-se na forma de estudos, treinamento dos
cidados dos pases beneficirios e envio de experts para o atendimento das necessidades
especficas das naes. Criou-se o Sistema das Naes Unidas para o Desenvolvimento com a
utilizao de recursos provenientes, em sua maioria, de contribuies voluntrias, como fonte
de custeio e uma agenda por pas das operaes do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD).
147

O PNUD coordena e orienta o conjunto de programas de assistncia tcnica dos
organismos do sistema ONU, assim como fornece crdito para execuo de programas de sua
competncia. Este fundo fornece aos Estados membros em desenvolvimento uma grande
ajuda, muito valorizada pelos beneficirios, sobretudo, em virtude da garantia concedida pela
Organizao contra as ingerncias nos assuntos internos dos pases, o que distingue esse
sistema daqueles que tm por base a assistncia bilateral, que no concedem a mesma
liberdade.
Algumas crticas, todavia, so feitas a esse sistema, como, por exemplo, o emprego de
financiamentos aleatrios, custos de funcionamento elevados, decises extremamente
rotineiras e a utilizao de diversos fundos de assistncia tcnica paralelos ao PNUD.
148

Mark Malloch Brown, ex-administrador do PNUD, descreve como notveis os
progressos atingidos pelos programas de estmulo ao desenvolvimento, especialmente o
PNUD, nos pases menos desenvolvidos, nos ltimos cinqenta anos. A taxa de mortalidade
infantil menor, o nvel de analfabetismo tem decrescido e as pessoas vivem mais.
Entretanto, o suporte financeiro a esses programas vem decaindo.
149
A ONU possui plena
competncia para a promoo do desenvolvimento dos pases, outorgada pelo artigo 55 da sua

146
UNITED NATIONS, op. cit.
147
Em 1965, surge o PNUD, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, resultado da fuso entre o
Fundo Especial, criado em 1958, e o Programa Ampliado de Assistncia Tcnica (PEAT), de 1949, pela
Resoluo 2029 (XX), de 22 de novembro de 1965. O PNUD oferece servios, principalmente de assistncia
tcnica, aos pases em desenvolvimento. (BOUONY, Lazhar. Chapitre IX Cooperation Economique et Social
Internationale. Article 56. In: COT, Jean-Pierre, PELLET, Alain (Org.). Charte des Nations Unies
Commentaire article par article sous la direction de Jean-Pierre Cot et Alain Pellet. 2.ed. Paris: Economica,
1991, p. 890).
148
PELLET, op. cit., p. 855.
149
UNITED NATIONS, op. cit.
70
Carta, e, desde a sua criao, tem contribudo enormemente para assegurar a transferncia de
recursos para o financiamento do desenvolvimento sob condies livres e base constante.
Apesar da hostilidade dos pases centrais, um Fundo de Desenvolvimento de Capital
da ONU
150
foi criado com objetivos e modo de financiamento semelhantes Associao para
o Desenvolvimento Internacional (ADI). Entretanto, o funcionamento pleno e efetivo de tal
instituio dificultado pela falta de recursos. Os fundos e programas das Naes Unidas
possuem uma enorme dependncia de um limitado nmero de doadores. Adotou-se, em
conseqncia disso, o sistema de financiamento multi-anual, como um meio mais efetivo de
vincular os recursos aos resultados. As agncias, os fundos e os programas tm buscado uma
maior parceria com organizaes multilaterais, como o FMI, Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
151

Os pases em desenvolvimento suscitaram a criao de uma organizao mais voltada
ao estudo dos seus prprios problemas, e, em 1964, em Genebra, reuniu-se a primeira
Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD)
152
, sendo
institucionalizada um ano depois como um rgo subsidirio da ONU. A sua estrutura permite
o agrupamento dos pases em quatro grupos: A - para os Estados da frica e sia, B - para os
pases membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
C - para os pases latino-americanos (os grupos A e C formam o grupo dos 77) e D - para os
pases do Leste.
Alguns relevantes princpios foram alcanados no seio desta instituio, destacando-
se: o princpio da no reciprocidade nas relaes comerciais entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento e a idia de um tratamento privilegiado aos produtos, principalmente
manufaturados, provenientes dos pases menos desenvolvidos.
O arcabouo normativo, entretanto, no tendo se consubstanciado em medidas
concretas, conduziu os pases em desenvolvimento a busca de uma autonomia econmica
coletiva, com o intuito de aumentar a cooperao entre eles. Infelizmente, essa autonomia
ainda no foi atingida, apesar do encorajamento da ONU. A Declarao Relativa aos
Princpios de Direito Internacional sobre Relaes Amistosas e de Cooperao entre os

150
UNITED NATIONS. United Nations Capital Development Fund (UNCDF). Disponvel em:
<http://www.uncdf.org/english/index.php>. Acesso em: 18 jan. 2008.
151
UNITED NATIONS. Economic and Social Council Holds Third High-Level Meeting with Bretton Woods
Institutions. Press Release. ECOSOC/5886. New York. 18 April 2000. Disponvel em: <http://www.un.org>.
Acesso em: 17 ja. 2001.
152
UNITED NATIONS. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Disponvel em:
<http://www.unctad.org/Templates/StartPage.asp?intItemID=2068>. Acesso em: 18 jan. 2008.
71
Estados, conforme a Carta da ONU,
153
assegura o dever dos Estados de cooperar uns com os
outros para a promoo do crescimento econmico, em todo o mundo, o que se coaduna
perfeitamente com o princpio institudo no artigo 55 da Carta. O mesmo artigo estabelece o
princpio da igualdade entre os povos que permite um tratamento diferenciado a pases em
situaes econmicas distintas. A ONU poderia contribuir para o amadurecimento decisivo
das mentalidades, possibilitando que, talvez, no futuro, os seus objetivos fossem executados
de forma mais efetiva.

2.1.3 O sistema de cooperao para o desenvolvimento

A cooperao econmica e social, segundo a Carta da ONU, concebida,
politicamente, como garantia paz internacional. Essa cooperao tratada no prembulo e
nos artigos 1, 3
o
, 13, 1
o
, 55, 56 e 62. O captulo IX estabelece os objetivos de tal
cooperao e indica as obrigaes que os Estados aceitam assumir para cumprir os seus
objetivos almejados. Os Estados, conforme o artigo 56, devem agir de boa-f para atingir os
fins a que se propuseram ao adotarem os princpios da Carta.
No que tange ao carter jurdico das resolues da Assemblia Geral e do Conselho
Econmico e Social, baseadas nos artigos 55 e 56 da Carta, uma corrente dominante considera
esses documentos como no obrigatrios. Os rgos da ONU teriam como papel o estmulo
cooperao internacional entre os pases, e esta seria promovida numa base voluntria,
permanecendo a deciso a critrio de cada Estado. O seu valor jurdico, porm, no pode ser
subestimado, pois a prtica nem sempre confirma o posicionamento da doutrina dominante.
Bouony defende que a disposio do artigo 56 no apenas uma questo de interesse
nacional, mas uma obrigao internacional que deve ser efetivada, sobretudo, quando se
tratar de direitos humanos.
154

Algumas iniciativas foram tomadas no mbito das Naes Unidas em questes como
desenvolvimento econmico, progresso social e direitos humanos. Foram muitas as
realizaes no domnio econmico, as principais sendo: a criao, pela Resoluo 2152
(XXI), de 17 de novembro de 1966, da Organizao das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Industrial (ONUDI), enquanto rgo da Assemblia Geral. Essa resoluo
teve por base os artigos 1, 3
o
, 55 e 56 da Carta e como objeto central a mobilizao de

153
Resoluo da ONU, A/RES/2625 (XXV). 24 de outubro de 1970. (PELLET, op. cit., p. 863).
154
BOUONY, op. cit., p. 889.
72
recursos internacionais e nacionais para favorecer a industrializao dos pases em
desenvolvimento, principalmente, a indstria de manufaturas.
Adotou-se, ainda, a Declarao e Programa de Ao para uma Nova Ordem
Econmica Internacional, seguida pela Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados,
aprovada pela Resoluo 3281 (XXIX), de 12 de dezembro de 1974, documentos destinados a
introduzir novos princpios que regeriam a cooperao scio-econmica entre os Estados. A
Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados tem como corolrio a soberania de
cada Estado sobre seus recursos naturais e atividades econmicas, e o direito de utiliz-los e
dispor dos mesmos.
Por conseguinte, cada Estado regulamentaria os investimentos estrangeiros, as
atividades das empresas transnacionais e teria, ainda, o direito de nacionalizar bens
estrangeiros. Esses direitos, contudo, no impedem os pases de cooperar racionalmente para
o melhor aproveitamento dos seus recursos. A ONU, inclusive, tem estimulado tal prtica
com a adoo das Convenes de Genebra, de 1958 e da Conveno de Montego Bay, de
1982, sobre o direito do mar. Em 1992, foi adotada a Declarao do Rio sobre Meio-
Ambiente e Desenvolvimento (Agenda 21), que introduziu a idia de desenvolvimento
sustentvel. Este termo abarca o desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental.
155

A crise econmica internacional que se abateu nos pases em desenvolvimento na
dcada de setenta dificultou a concretizao efetiva dos novos princpios. Projetos que seriam
elaborados no seio da ONU tiveram sua negociao bloqueada em virtude da instabilidade
internacional. Iniciativas relevantes foram, porm, tomadas na rea social.
A Assemblia Geral, por sua resoluo 2542 (XXIV), de 11 de dezembro de 1969,
proclamou a Declarao sobre o Progresso e Desenvolvimento Econmico no Domnio
Social, e determinou a tomada de medidas com o intuito de tornar essa declarao a base
comum para a realizao de polticas de desenvolvimento social.
Os detalhes a respeito da aplicao da Declarao foram discorridos na resoluo 2543
(XXIV), em que a Assemblia Geral recomendou que os governos considerassem os objetivos
e mtodos estabelecidos na Declarao na elaborao dos seus programas de governo.
156
Os
direitos humanos, termo de suma relevncia no contexto da Carta, mas de definio nem
sempre precisa, tm ganhado, ao longo dos anos, um significado que transcende fronteiras ou

155
PERRONE-MOISS, Cludia. Direitos Humanos e Desenvolvimento: a contribuio das Naes Unidas. In:
AMARAL Jr., Alberto do. PERRONE-MOISS, Cludia (Org.). O Cinqentenrio da Declarao Universal
dos Direitos do Homem. So Paulo: EDUSP, 1999, p. 180-181.
156
BOUONY, op. cit., p. 890-891.
73
culturas com a sua legitimao progressiva pela comunidade internacional.
Neste contexto, alude-se contraposio entre os artigos 55 e 56 da Carta e o
pargrafo 7, do artigo 2 da mesma. O artigo 56 seria uma norma vazia e desprovida de
utilidade se no pudesse ensejar alguma medida, em caso de violao das disposies do
artigo 55. Alguns pases, transgressores flagrantes dos direitos humanos, desse modo,
defendiam a reserva de competncia nacional baseada no artigo 2, 7 , pois no queriam
interferncia alguma em seu mbito interno.
A dificuldade em se efetivar a cooperao internacional residia na falta de um critrio
comum de valores, na predominncia de interesses polticos e na ausncia de uma ao
coordenada entre os diversos agentes. Todavia, os instrumentos internacionais ilustram a
capacidade dos Estados em negociar, sob os auspcios da ONU, e expor suas diversas
matrizes culturais, enriquecendo a discusso da comunidade internacional. No que tange
necessidade de coordenao, a ONU tornou-se uma organizao propulsora do que viria a ser
o sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento.
157

O termo sistema origina-se do grego (systema) que significa estar junto; um conjunto
de partes coordenadas entre si, formando um todo, ou uma reunio de elementos que se
integram para alcanar determinados resultados. Os elementos, objetos, sujeitos, instituies,
prticas, mtodos, regras e princpios
158
buscam, ao menos discursivamente, uma relao
harmnica, a partir de um substrato axiologico que lhes confere coeso.
Em termos gerais, entende-se, acompanhando Aylln, ser a cooperao ao
desenvolvimento uma srie de intervenes internacionais visando ao intercmbio de
experincias e recursos entre os pases do Norte e do Sul, com o fito de alcanar metas
comuns, fundamentadas em critrios de solidariedade, equidade, eficcia, interesse mtuo,
sustentabilidade e coresponsabilidade. A sua finalidade primordial deve ser a erradicao da
pobreza, do desemprego e da excluso social, atravs de melhores nveis de desenvolvimento

157
AYLLN, op. cit., p. 9.
158
O sistema econmico, por sua vez, pode ser entendido como um complexo de instituies sociais e jurdicas,
que, em um processo dinmico, incentivam e coordenam as relaes econmicas da sociedade. (PINHO, Carlos
Marques; PINHO, Diva Benevides. Sistemas Econmicos Comparados. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 13-19). O
sistema jurdico pode ser entendido como uma ordem axiolgica ou teleolgica de princpios jurdicos gerais. O
sistema permite que as normas jurdicas sejam coesas e aglutinadas e no um conjunto desconexo e
contraditrio. (CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na Cincia do Direito.
2. ed. Trad. Antonio Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 77). No presente
trabalho, o Sistema de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento engloba no apenas os princpios e
regras do Direito Internacional, Direito Internacional Econmico, Direito ao Desenvolvimento e Direitos
Humanos, como tambm as instituies, os atores, as estratgias, os recursos e as aes que visam, atravs da
cooperao, alcanar o desenvolvimento dos Estados. A abordagem aqui apresentada entende que alm do
financiamento e da assistncia tcnica, deve-se buscar uma cooperao verdadeiramente humana.
74
poltico, social, econmico e cultural dos pases.
No presente trabalho, o Sistema de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
engloba no apenas os princpios e regras do Direito Internacional, Direito Internacional
Econmico, Direito ao Desenvolvimento e Direitos Humanos, como tambm as instituies,
os atores, as estratgias, os recursos e as aes que visam, atravs da cooperao, alcanar o
desenvolvimento dos Estados. A abordagem aqui apresentada entende que alm do
financiamento e da assistncia tcnica, deve-se buscar uma cooperao verdadeiramente
humana.
Com este intuito, firmaram-se acordos com as agncias especializadas
159
e as
Instituies Financeiras Internacionais
160
, formando uma grande rede multilateral de
financiamento e cooperao ao desenvolvimento.
O Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento (SICD) configura-se
como uma grande rede articulada de instituies pblicas e da sociedade civil que planejam e
executam aes de cooperao em mbito internacional, com o escopo de promover o
desenvolvimento dos pases. integrado por organizaes de diversas naturezas, orientaes
e funes, dentre as quais organismos internacionais, governos e instituies pblicas dos
pases doadores e receptores de ajuda externa, organizaes no governamentais (ONGs),
empresas e outras entidades da sociedade civil.
161

O SICD pode ser entendido em duas dimenses: instrumental e constitutiva.
Configura-se como um instrumento para a consecuo do desenvolvimento humano
sustentvel e constitui o objetivo de atingir um modelo de relao entre os pases Norte-Sul
mais equnime, sobretudo diante do cenrio ps-guerra fria. As organizaes que o compem
so muito diversas em seus atributos estruturais e axiolgicos e nutrem o mesmo propsito de
promover o progresso econmico, social e sustentvel dos pases do Sul, com vistas a um

159
Agncias Especializadas so organizaes separadas, autnomas, com oramentos e funcionrios prprios, e
ligadas ONU atravs de acordos internacionais. Algumas delas so anteriores a criao da ONU, como a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), constituda em 1919, e Unio Postal Internacional (UPU), criada
em 1875. O artigo 57 da Carta da ONU delineia um sistema descentralizado, por meio do qual a ONU e as
instituies internacionais autnomas associam-se voluntariamente para a consecuo de objetivos sociais e
econmicos, ditados pelo artigo 55. A coeso do sistema dada pelo trabalho de coordenao da Assemblia
Geral e do Conselho Econmico e Social que supervisionam o trabalho das agncias especializadas.
160
As Instituies Financeiras Internacionais mais conhecidas so o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial), ambas so objeto deste
trabalho e sero abordadas nos prximos tpicos. H, porm, diversas instituies com carter semelhante como
os Bancos de Desenvolvimento Africano, Asitico e Interamericano e o Banco Europeu de Investimento.
161
AYLLN, op. cit., p. 7.


75
maior equilbrio em relao ao Norte.
Em apertada sntese, pode-se dizer que os recursos empregados no sistema ONU tm
origem pblica, nas Administraes nacionais, regionais e locais de pases doadores, e
privada, provenientes de indivduos, empresas e organizaes no-governamentais de
desenvolvimento (ONGD) e outras associaes sem fins lucrativos. A sua captao ocorre de
forma descentralizada, bilateral ou multilateral, em fundos reembolsveis ou a fundo perdido.
H tambm uma diferena quanto ao grau de concessionalidade. Assim, o auxlio pode ser
vinculado, que condiciona o receptor compra exclusiva de bens e servios do pas doador,
ou no vinculado.
Impende mencionar, neste mister, que a cooperao ocorre em diversas formas. A
cooperao econmica que visa ao fortalecimento do setor produtivo, infra-estrutura
institucional e desenvolvimento de servios. Os acordos comerciais, com vistas eliminao
total ou parcial de barreiras comerciais s exportaes dos pases em desenvolvimento. A
ajuda financeira que visa facilitar o acesso a capitais, investimentos produtivos, linhas de
crdito, inclusive para exportao, e o perdo da dvida externa. A assistncia tcnica que
proporciona melhorar as habilidades e capacidades tcnicas e o intercmbio de experincias
entre pases. A ao humanitria que abarca a ajuda alimentar, socorro, prestao de direitos
humanos, acompanhamento s vtimas, presso poltica, denncia, preparao, preveno e
mitigao de desastres naturais, epidemias, conflitos armados e guerras, e a cooperao
tecnolgica, com transferncia de tecnologias aplicadas a servios bsicos de educao, sade
e saneamento.
162

Como visto acima, subsistem algumas dificuldades para a concretizao da
cooperao internacional, prevista no artigo 1., 3., da Carta da ONU, com o desgnio de
solucionar os problemas internacionais de ordem econmica e social e de reforar o respeito
aos direitos humanos. A primeira delas a escassez de recursos disponveis. A outra se revela
na necessidade de aprofundar o dilogo entre as naes, respeitando suas identidades prprias
e diversas posturas acerca do desenvolvimento.
Ambas as questes, contudo, convergem no processo de assistncia, em que os valores
de doadores e beneficirios se chocam, revelando diferentes vises de mundo. Estas
divergncias ao mesmo tempo em que causam dor, pela incapacidade de olhar o outro com

162
Ibid., p. 8.


76
respeito e escutar o seu pleito, expem a importncia de uma percepo mais profunda do
processo de cooperao, que parte de um imenso sistema internacional baseado em tratados e
acordos bilaterais e atinge a vida de famlias que praticamente dependem dos recursos de
financiamento externo.
A partir desta reflexo, procurou-se meios que facilitassem a cooperao, to
ostensivamente estatuda na Carta. Dessa forma, a Organizao das Naes Unidas buscou o
auxlio das Instituies Financeiras Internacionais que, da mesma forma, nasceram com o
objetivo de alocar recursos para a consecuo da prosperidade geral, possvel somente
mediante o combate misria que vem devastando os pases menos desenvolvidos. Portanto,
os rgos e agncias da ONU tm se esforado para elaborar programas de parceria com as
Instituies Multilaterais de Bretton Woods, o FMI e o Banco Mundial.

2.2 FINANCIAMENTO E ASSISITENCIA INTERNACIONAL

Neste tpico, sero abordadas as diversas formas de financiamento ao
desenvolvimento, seus paradoxos e crticas. Em seguida, sero estudadas as Instituies
Financeiras Internacionais, o FMI e o Banco Mundial, especialmente a sua estrutura, o seu
escopo, os seus mecanismos financeiros acessveis aos pases, a sua relao com outras
organizaes internacionais e as crticas ao seu modo de operao nas ltimas dcadas.

2.2.1 O financiamento do desenvolvimento

O desenvolvimento, como visto no captulo anterior, seja qual for a sua percepo,
necessita de recursos. Estes podem vir do aumento da poupana global interna ou da captao
de fundos externos. Em seguida, utilizam-se estes recuros para expandir a capacidade
produtiva do sistema e para o investimento na rea social. Os mecanismos de financiamento
ao desenvolvimento podem ser nacionais ou internacionais.
163
Os primeiros provm da
poupana ou da expanso dos meios de pagamento internos, do desenvolvimento do mercado
de capitais, das polticas de comrcio e da atuao de bancos de fomento como o Banco

163
Na verdade, discusses acerca do financiamento do desenvolvimento esto agora envolvidas em assuntos
polticos mais amplos acerca da governana econmica e do papel da ONU nos assuntos econmicos. Espera-se
portanto que o debate global permanea vigoroso, oferecendo muitas oportunidades para pesquisadores que
tentam construir pontes na poltica na rea do financiamento ao desenvolvimento. (ADDISON, Tony,
MAVROTAS, George, McGILLIVRAY, Mark. Developmente Assitance and Development Finance: evidence
and global policy agendas. Journal of International Development, Chichester, n. 17, 2005, p. 832, grifo nosso,
traduo nossa).
77
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

Os recursos internacionais
configuram-se como emprstimos, investimentos diretos estrangeiros (IDE), investimentos de
portflio em aes, ttulos e obrigaes da dvida, emitidos por empresas privadas ou
entidades pblicas, Assistncia Oficial para o Desenvolvimento (AOD), e finalmente,
assistncia fornecida pelas Instituies Financeiras Internacionais.
A poupana interna origina-se do sistema de produo dos pases, da renda nacional
no canalizada para o consumo. A poupana pode ser estruturada de forma espontnea,
livremente realizada em depsito bancrio, aquisio de ttulos de renda, investimento em
moradia ou reteno de lucros das empresas, estimulada por incentivos oficiais, como
isenes fiscais, ou forada, proveniente dos tributos e utilizada para financiar o investimento
pblico.
164

Os recursos externos integram o capital nacional de diversas maneiras: (i) crditos
decorrentes da compra de equipamentos; (ii) emprstimos para financiar projetos internos de
investimento; (iii) recursos para instalao de empreendimentos estrangeiros; (iv)
emprstimos de governos estrangeiros ou organismo internacional, de carter bilateral ou
multilateral; (v) emisso de ttulo da dvida pblica no exterior e (vi) recursos trazido por
estrangeiro que passe a residir no pas.
165

Impende salientar que os emprstimos externos exigem pesados encargos financeiros
com servio de amortizao, juros e despesas contratuais. Por isso, deve-se avaliar o custo-
benefcio de tais operaes, sobretudo, quando visam diminuio da importao ou o
incremento das exportaes. Ademais, a criao de transnacionais no pas requer alm de um
controle estrangeiro, a remessa de lucros, juros, dividendos, comisses, despesas de
administrao, honorrio de diretores, assistncia tcnica, encargos de publicidade e royalties.

164
Esclarece o autor que: S constituir poupana quando o produto da arrecadao tiver por finalidade a
cobertura de despesas de investimento; de outra forma, caso seja aplicado em despesas de consumo, constituir
simples pagamento ou transferncia de renda, nunca poupana. (VIANA, Cibilis da Rocha. A dinmica do
desenvolvimento. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1968, p. 119).
165
Ibid., p.122.
78
A Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD)
166
, por seu turno, concerne aos
fluxos econmicos que as organizaes internacionais e os governos, destinam s instituies
multilaterais e aos pases em desenvolvimento, buscando promover o desenvolvimento
econmico e o bem-estar social. Os fluxos devem ter carter concessional e uma porcentagem
de doao de ao menos 25%.
167

A concessionalidade o termo que se refere concesso de ajuda entre os pases. No
caso das doaes, ela de 100%; se um crdito, deve ser de ao menos 25% para os pases
em desenvolvimento e 50% para os pases menos adiantados (PMA), inclusive com condies
favorveis de taxas de juros, perodo de carncia e amortizao. Esse critrio tem por intuito
avaliar a transparncia, a quantidade e a qualidade de recursos fornecidos por cada doador.


No plano ideal, o desenvolvimento dos Estados deve ser sustentado e equnime,
reduzindo o risco de crises sistmicas. Com este objetivo, os pases buscam acesso aos
investimentos externos, o que demanda a implementao de polticas confiveis que
possibilitem a obteno de um maior volume de capital, sobretudo dos investidores
institucionais. Um dos mecanismos de financiamento do desenvolvimento o crescimento do
comrcio, o que assegura o acesso ao mercado de produtos de exportao dos pases em
desenvolvimento e fortalece a cooperao regional para expanso do comrcio global.
Alguns pases, todavia, contam apenas com a assistncia oficial ao desenvolvimento
(AOD) como nico mecanismo de financiamento. Os emprstimos so um outro recurso
bastante utilizado para obteno de fundos. O nus da dvida para muitos pases em
desenvolvimento, no entanto, tornou-se pesado, uma vez que dificulta a sua capacidade de

166
A Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD) ou Official Development Assistance (ODA) definida pelo
Comit de Assistncia ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(CAD/OCDE) como doaes ou emprstimos aos pases em desenvolvimento que (i) so concedidas pelo setor
oficial; (ii) tm como principal objetivo o desenvolvimento econmico e o bem-estar; (iii) possui termos de
financiamento diferenciados (o emprstimo deve ter uma taxa de doao de ao menos 25%). Incluem-se no
apenas fluxos financeiros como assistncia tcnica, excluindo-se aqueles com propsitos militares. Alm da
ODA, a OCDE conta tambm com a Other Official Financing (OOF) e fluxos privados, cujo principal o
investimento direto estrangeiro (IDE). Em suas estatsticas, contabiliza ainda as doaes das ONGs. O problema
que os pases da frica Subsaariana e do Pacfico so incapazes de atrair capital privado, dependendo
fortemente na ODA; 90% dos fluxos externos para a regio da frica Subsaariana provm do ODA, bem como
93% do Pacfico. A assistncia oficial ao desenvolvimento cresceu dos anos sessenta aos anos oitenta, sofrendo
uma forte queda na dcada de noventa, aps um pico de 58,3 bilhes em 1991, caiu para 43,2 bilhes em 1997.
O movimento reverteu-se no ano 2000. Em geral, embora a assistncia bilateral conte com mais recursos, a
multilateral tem se mostrado mais estvel. (ADDISON, MAVROTAS, McGILLIVRAY, op. cit., p. 824-826;
AYLLN, op. cit., p. 7).
167
A apliacao destes recursos focaliza-se basicamente no desenvolvimento rural, infra-estrutura e ajuda sem
projeto (financiamento dos dficits oramentrios ou do balano de pagamento dos pases). A ajuda passa por
trs canais: (i) Organizaes no governamentais, 14%; (ii) ajuda multilateral, 22% e (iii) ajuda bilateral, 64%.
(TOUSSAINT, Eric. A Bolsa ou a Vida - a dvida externa do Terceiro Mundial: as finanas contra os povos. So
Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002, p. 160).
79
reduzir a pobreza e atingir o desenvolvimento sustentvel.
Neste contexto, a mobilizao de recursos domsticos e a concretizao de eficazes
polticas nacionais representam um importante aspecto no seu desenvolvimento. O acesso ao
mercado financeiro internacional e a assistncia financeira oficial so, freqentemente, uma
conseqncia de boas polticas internas, do controle dos riscos do pas e das normas e prticas
que constituem a arquitetura financeira nacional. Recentemente, o desenvolvimento do
mercado de capitais
168
tem expandido as opes disponveis para os pases que apresentam
maior credibilidade. O forte elo de confiana entre poupadores e investidores condio
primordial para a sua organizao.
A preocupao com os mecanismos de financiamento do desenvolvimento tem sido
objeto de exame das Naes Unidas,
169
com o intuito de incentivar o aumento do fluxo de
capitais privados, especialmente de longo prazo, expandir o investimento direto estrangeiro
(IDE), melhorar as medidas voltadas para reduo dos riscos de volatilidade financeira e
elevar a capacitao e assistncia tcnica a um nmero maior de pases em desenvolvimento e
pases com economia em transio.
Com efeito, os pases em desenvolvimento no esto buscando apenas mais capital
privado, e sim procuram atrair investimentos para construir uma estrutura produtiva local. Por
conseguinte, importante ressaltar que diferentes tipos de fluxos de capitais privados podem
ter impactos diversos em pases receptores de investimento.
Reconhecer estas diferenas importante, pois assegura polticas adequadas para
ambos os pases fornecedores e receptores de crdito. O acesso dos pases em
desenvolvimento, assim como de suas empresas, aos mercados de capitais internacionais e a
crditos para exportao, pode ser facilitado pela melhoria das demonstraes financeiras e da
divulgao (disclosure) de outras informaes relevantes para construo da confiana dos
investidores. Responsabilidade corporativa, transparncia e divulgao adequada so

168
A natureza precria dos mercados de capital, nos pases em desenvolvimento, limita o financiamento do
investimento privado ao uso de lucros no distribudos, crdito bancrio e emprstimos estrangeiros. As
alternativas so outros mecanismos de financiamento como o project finance, que mobiliza recursos atravs de
projetos especficos com o compartilhamento de riscos; colocao de ttulos no mercado internacional e a
parceria pblico-privada, em que o Estado aluga um servio para alguma empresa prover, mediante remunerao
condicionada ao bom prstimo do servio. (MENEZES, Ana Maria Ferreira. Esgotamento do padro de
financiamento do desenvolvimento no Brasil e uma anlise de alternativas. Desenbahia, Salvador, n. 5, set.
2006, p. 177-193).
169
Discusses em torno do tema foram sumariadas no relatrio Financing for Development, elaborado pela
Organizao, em consonncia com o pargrafo 3, da Resoluo 54/196. (UNITED NATIONS. Financing for
Development. Preparations for a high-level consultation in the first quarter of 2002. Advanced Unedited Draft
Report of the Secretary-General to the Preparatory Committee for the High-Level International
Intergovernmental Event on Financing for Development. New York. January 2001. Disponvel em:
<www.un.org>. Acesso em: 17 jan. 2008.
80
importantes para um amplo grupo de investidores.
A comunidade internacional tambm recomenda que os pases fornecedores e
receptores, assim como as empresas e organizaes internacionais devam compilar cdigos de
melhores prticas de governana corporativa, com vistas a melhorar o relacionamento entre
investidores e empresas locais, possibilitando um maior estmulo ao setor empresarial nos
pases em desenvolvimento. O governo, por seu turno, atuaria na implementao de medidas
para fortalecer a transparncia do mercado financeiro. O papel fundamental do governo
estabelecer estruturas polticas e instituies que regulamentem a operao das finanas
privadas, contendo seus excessos e complementando-as com fluxos de financiamentos oficias.
Percebe-se, portanto, a necessidade de um amplo financiamento para que os pases
possam atingir melhores condies econmicas e proporcionar o bem-estar dos seus cidados.
A estrutura financeira, contudo, no exaure todas as necessidades do processo.
170

Como bem exps Brand, h quase cinqenta anos, agora, mais do que nunca,
conscientes de seu atraso, os pases subdesenvolvidos desejam receber assistncia tcnica e
capital, sem compromissos, a fim de dirigir o seu desenvolvimento sua prpria
maneira.
171


2.2.2 A assistncia internacional ao desenvolvimento

A assistncia ao internacional pode ser, sob o ponto de vista do beneficirio,
obrigacional ou gratuita, e da perspectiva do doador, interessada ou desinteressada. Pode ser
ainda bilateral ou multilateral.
172
A sua motivao principal , supostamente, a justia e a

170
Em certo sentido, o auxilio estrangeiro constitui alternativa entre planejamento e austeridade sem entranhas,
de modo a possibilitar a remoo gradual dos obstculos polticos e sociais restritivos do crescimento
econmico, conservando, ao mesmo tempo, os valores humanitrios e a liberdade individual. Para tanto, sem a
menor sombra de dvida, preciso muito mais do que auxlio financeiro. (BRAND, Willem. Desenvolvimento e
Padro de Vida. Trad. Ricardo Werneck de Aguiar. So Paulo: Fundo de Cultura, 1964, p.413).
171
Os programas de financiamento, sob os auspcios da ONU, assumem a forma de: a) envio de peritos para
aconselhar os governos sobre problemas tcnicos especficos; b) visitas de pessoal dos pases subdesenvolvidos
aos pases adiantados, para aprender como a organizao e a eficincia, em campos especficos, podem ser
melhoradas em seus pases; c) estabelecimento de escolas regionais, ou cursos, onde os nacionais de pases
vizinhos aprendem como lidar com problemas especficos, de natureza administrativa, econmica e financeira, e
d) fornecimento de equipamento para usinas ou projetos-piloto, a fim de mostrar pelo exemplo concreto como se
podem integrar as novas tcnicas nas economias subdesenvolvidas. (Ibid., p.158-159).
172
Os fluxos bilaterais incluem emprstimos, crditos e doaes de governos, excluindo doaes para
cooperao tcnica. Os fluxos multilaterais envolvem emprstimos, crditos do FMI, Banco Mundial e bancos de
desenvolvimento regionais e outras agncias intergovernamentais. Transferncias lquidas so desembolso
menos repagamento de dbitos e juros. (RODRIK, Dani. Why is there multilateral lending? In: BRUNO,
Michael, PLESKOVIC, Boris (org). Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington,
D. C: World Bank, 1995, p. 191). Ressalta-se que os pases preferem a assistncia bilateral sem
condicionalidades. (LEDUC, Gaston. Ayuda internacional y crecimiento. Discusin de la Ponencia del Profesor
81
solidariedade internacional.
173
A ONU considera assistncia apenas as doaes oficiais e os
emprstimos a prazo excepcionalmente longo e com boas condies de reembolso.
174
H,
contudo, emprstimos e crditos a exportao que poderiam ser classificados como
assistncia. Emprstimos, por exemplo, efetuados pela Associao Internacional de
Desenvolvimento (AID), a juros baixos e longo prazo, com possibilidade, inclusive, de
reembolso em moeda local ou de converso em doao, em determinados casos.
Esclarece Aylln a terminologia, nem sempre clara na literatura: ajuda externa
significa assistncia ao desenvolvimento e assistncia militar, ou seja, nem sempre o
desenvolvimento o seu fim, diferentemente da assistncia ao desenvolvimento cuja
conotao envolve sempre um doador e um receptor de recursos para o desenvolvimento. A
cooperao ao desenvolvimento alm de indicar o objetivo do desenvolvimento abarca uma
iniciativa comum entre doador e receptor.
175

Existem diversas formas de assistncia: (i) assistncia no monetria e (ii) assistncia
financeira. A assistncia no monetria envolve a assistncia tcnica, comercial e em espcie,
ou seja, a oferta incompleta de bens e servios. A assistncia tcnica
176
possui trs dimenses:
(i) o investimento em capital humano, abrangendo o aprendizado do indivduo como agente
de desenvolvimento; (ii) a formao de especialistas em diversos ramos do saber e (iii) a

Leduc. In: ROBINSON, E. A. G (org.). Problemas del Desarrollo Econmico. Ponencias del Congreso sobre el
Desarrollo, de la Asociacin Internacional de Economa. Tomo I. 2. ed. Trad. Mario Estartus. Barcelona:
Editorial Ariel, 1974, p. 216). Normalmente, a assistncia bilateral vinculada (tied aid), o que exige a compra
de produtos do doador e permite um maior equilbrio em seus balanos de pagamentos. As crticas a este modelo
expressam que o beneficirio no pode comprar em locais com preos mais competitivos em decorrncia da
vinculao. O vnculo pode ser a um pas ou a um projeto especfico. A Aliana para o Progresso fora um
esforo conjugado de assistncia bilateral condicionada, que envolveu dezenove pases latino americanos e os
EUA, em que comprometeram-se a investir cem milhes de dlares em dez anos. Porm, 80% desse valor
deveria vir dos prprios pases subdesenvolvidos. (ARNOLD, H. J. P. Aid for development: a political and
economy study. London: The Bodley Head, 1966, p. 13-14 e 26).
173
As naes industriais, parcialmente devido a um crescente senso de justia social, parecem desejar com
sinceridade participar das responsabilidades no sentido de elevar os pases mais pobres a um nvel mais alto.
(BRAND, op. cit., p. 410).
174
LEDUC, op. cit., p. 186.
175
AYLLN, op. cit., p. 6. Ver BREUNING, M. Foreign Aid, Development Assistance or Development
Cooperation: whats in a name? International Politics, v. 39, n. 3, 2002, p. 369-377. No obstante alguns autores
asseverem que o auxlio militar no configuraria assistncia, entende Arnold o contrrio, porquanto o montante
que seria gasto no setor militar poderia ser empregado na rea econmica e o treinamento recebido pelos
recursos humanos beneficiaria o receptor da assistncia. (ARNOLD, op. cit., p. 8).
176
Os trabalhadores do desenvolvimento devem no apenas fornecer experincia tcnica, mas se tornar parte da
comunidade local, atuando mais como conselheiros que como gerenciadores, alm de aprender e compartilhar
sua experincia em seu pas de origem. Desta forma, despertando o interesse pelas questes do desenvolvimento
e estreitando os laos de solidariedade interculturais. (BAAZ, Maria Erikson. The Paternalism of Partnership: a
postcolonial reading of identity in development aid. London: Zed Books, 2005, p. 23-27).
82
transmisso de tcnicas e know-how. A assistncia comercial
177
refere-se precificao
favorvel, a facilidades de pagamento, concesso de ajuda tcnica, aos crditos de
exportao, aos benefcios fiscais e formao de comunidades comerciais. A assistncia em
espcie abarca o fornecimento de bens e servios gratuitos ou a baixos preos.
178

A assistncia financeira, por seu turno, se biparte em: (i) incentivos para o movimento
de capital privado e (ii) fundos pblicos. O capital privado movimenta o dinmico comrcio
internacional, o investimento estrangeiro direito e em portiflio, alm dos emprstimos.
179
Os
pases receptores de investimento precisam criar um arcabouo institucional favorvel em
termos de controle de fluxos e tributao do capital. A rigor, contudo, tais investimentos e
emprstimos no configuram ajuda, embora possam beneficiar o desenvolvimento dos pases
receptores.
180
Os fundos pblicos so a principal fonte financeira de assistncia ao
desenvolvimento e podem ser transferidos por meio de emprstimos ou doaes. A utilizao
desses valores pode ocorrer em projetos especficos ou em um programa mais amplo de
desenvolvimento.
Impende distinguir a assistncia ao desenvolvimento da ajuda meramente caridosa ou
passiva. Aquela visa promover o desenvolvimento, libertando os pases dos grilhes da
pobreza estacionria. No que concerne ao tempo da assistncia, h quem defenda que deve
cessar quando os beneficirios puderem promover um desenvolvimento auto-sustentado,
recebendo investimentos do setor privado. A sua transitoriedade abriria caminho para o
desenvolvimento efetivo dos pases, que se tornariam capazes de trilhar as suas prprias vias
de ao. Outros defendem que a assistncia deve continuar enquanto houver povos em estgio

177
No que concerne assistncia comercial, verifica-se um contra-senso quando vultosas doaes atingem os
pases menos desenvolvidos que, ao mesmo tempo, arcam com pesadas barreiras tarifrias e no tarifrias, para
exportarem os seus produtos agrcolas ou manufaturados. (ARNOLD, op. cit., p. 15).
178
LEDUC, op. cit., p.192-197.
179
Os investimentos privados so: investimento direto estrangeiro (IDE), fluxos de investimento em portiflio,
ttulos, emprstimos de bancos comerciais e outros emprstimos privados. O nvel de investimento privado para
um determinado pas depende de uma srie de fatores, sendo os principais as oportunidades de investimento e as
polticas governamentais sob as quais os projetos sero desenvolvidos. Os recursos privados so bastante cclicos
e geograficamente concentrados. No perodo de 1970 a 1982, a sua concesso era ampla. Entre 1984 e 1989 as
transferncias lquidas privadas eram negativas. A partir de noventa, voltam a crescer atingindo valores sem
precedentes em 1993. No perodo da crise da dvida da dcada de oitenta, os emprstimos multilaterais tiveram
um papel importante na transferncia de recursos. Dentre os pases que mais recebem fluxos de capital por vias
multilaterais e privadas, o Brasil configurou respectivamente a dcima e a quarta posio, em estatsticas do
Banco Mundial entre 1990 e 1993. (RODRIK, op. cit., p. 169-172).
180
Em opinio diversa, Arnold confere um sentido amplo ao vocbulo e entende que a assistncia incluiu todos
os aspectos das relaes econmicas entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no apenas doaes e
emprstimos, mas investimento privado e comrcio. A sua justificativa que mesmo que as taxas de juros dos
emprstimos reflitam os padres comerciais configurar-se-ia assistncia, pois os investidores privados jamais
enviariam dinheiro a determinados pases em virtude do alto risco. (ARNOLD, op. cit., p. 7).
83
de subdesenvolvimento.
181

A assistncia ao desenvolvimento faz parte da prpria dinmica histrica do sistema
internacional contemporneo: (i) o confronto Leste-Oeste e a bipolaridade mundial; (ii) a
descolonizao e o conflito Norte-Sul e (iii) a globalizao e a integrao econmica mundial.
A concesso de assistncia concretizou-se como um vis de relacionamento entre os Estados
mais industrializados e aqueles em vias de desenvolvimento. Neste contexto, fortalece-se a
ajuda eminentemente estratgica, baseada em fundamentos de segurana nacional e de
influncia nos pases perifricos, como na ajuda dos EUA a Israel e outros aliados no Oriente
Mdio. Alm da ajuda dos EUA ao Paquisto e ex-Repblicas soviticas da regio. Ao
mesmo tempo, as vsperas da Cpula de Monterrey sobre Financiamento ao
Desenvolvimento, os EUA se recusaram a aumentar o seu aporte no setor.
182

Uma questo que deve ser colocada em pauta refere-se necessidade da assistncia
financeira ao desenvolvimento. Economistas liberaise defendem a teoria do crescimento
transmitido, sustentada na liberalizao financeira e comercial e na supresso dos obstculos
ao livre fluxo de capitais e bens, de modo que a prosperidade alcanaria todas as naes. A
assistncia seria um mtodo de interveno de um governo em outro, o que geraria distores
na economia e na poltica de ambos os pases. Uma outra linha de economistas filia-se
possibilidade de assistncia. Para eles, as relaes comerciais livres e a estrutura imperfeita do
mercado seriam insuficientes para promover a grande arrancada (take-off) e criar condies de
desenvolvimento sustentvel.
183

Na esfera da assistncia ao desenvolvimento, uma outra questo que merece anlise
refere-se efetividade da ajuda financeira. Neste contexto, indaga-se qual a real dimenso da
assistncia e o seu grau de eficcia, perquirindo-se se existe um grau timo de concesso sob
a perspectiva do doador e do beneficirio. A adio da assistncia ao produto nacional do pas
beneficirio ser efetiva na medida em que os fluxos financeiros se traduzirem em bens de

181
LEDUC, op. cit., p.189-190 e 213-214.
182
AYLLN, op. cit., p. 12. Durante a Guerra Fria, a assistncia internacional tinha uma forte motivao de
rivalidade entre o bloco capitalista ocidental e sovitico. Desta forma, o principal critrio de distribuio da
assistncia no era a necessidade econmica e sim a estratgia militar, sobretudo no caso dos EUA. A Gr-
Bretanha e a Frana, por sua vez, focalizaram a assistncia em suas antigas colnias, sendo menos movidas pelos
impulsos da Guerra Fria. (ARNOLD, op. cit., p. 10-11). A ajuda bilateral aos pases do Oriente Mdio e Norte
da frica motivada pelo interesse dos doadores. No que concerne ao auxlio multilateral, embora no sofra a
mesma influncia da ajuda bilateral, tem sua balana desequilibrada pelo poder de voto das naes mais ricas,
sobretudo os EUA. Os seus principais receptores foram Arglia, Jordnia, Marrocos, Tunsia e Egito.
(HARRIGAN, Jane; CHEGANG, Wang; EL-SAID, Hamed. The economic and political determinants of IMF
and World Bank lending in the Middle East and North Africa. World Development, Montreal, v. 34, n. 2, 2006,
p. 247-270).
183
LEDUC, op. cit., p. 191-192.
84
capital (infra-estrutura), atraindo mais investimentos privados, e no apenas em bens de
consumo.
O pas doador empreender um sacrifcio revertendo os tributos dos contribuintes em
assistncia internacional, o que conduz a uma avaliao dos prprios cidados acerca da
legitimidade dessas polticas. As doaes propriamente ditas no possuem contrapartidas, mas
podem vir acompanhadas de assistncia tcnica. Os emprstimos, embora sejam remunerados
com juros, em virtude de problemas nos balanos de pagamentos dos receptores, podem
engendrar prejuzos e dificuldade de recuperao dos fundos. O nvel de auxlio dos pases
doadores depende de sua poltica financeira interna e da sua disponibilidade em efetuar
emprstimos e doaes.
184

Ademais, um outro fator que no pode ser desconsiderado a imagem externa do pas
na comunidade internacional. Os pases nrdicos, assim como Blgica e Pases Baixos
promovem um maior volume de assistncia internacional proporcionalmente ao seu PIB, em
relao a outros pases ricos ocidentais, o que demonstra que, alm do montante disponvel,
existe um importante estmulo cultural. Em relao aos beneficirios, deve-se avaliar a sua
capacidade de honrar os emprstimos, utilizar honestamente as doaes e executar
adequadamente os projetos, alm da estrutura de sua poltica econmica interna.
Imprescindvel, nesse contexto, um arcabouo legal e institucional que fornea segurana e
previsibilidade, ou, ao menos, a preocupao em construi-lo.
A capacidade de absoro tende a ser menor no incio do processo de
desenvolvimento, em que ocorrem as primeiras condies de arranque. Posteriormente, com
a criao da infra-estrutura, pavimenta-se o caminho para o desenvolvimento sustentado.
185
A
globalizao alterou as condies de acesso ao capital e o papel da iniciativa privada, com a
ampliao de fuses e aquisies de transnacionais e o investimento direto estrangeiro. Nesta

184
Um dos maiores desafios da ajuda externa o problema da calibragem, ou seja, quanto deve ser doado. Dois
fatores so considerados, do lado receptor: a capacidade de absoro interna do pas receptor (a aplicao da
renda recebida em investimento, incrementando o produto nacional) e a capacidade de honrar os servios da
dvida. No curto prazo, esta capacidade depende das reservas internacionais correntes, da liquidez internacional,
dos fluxos de capital de curto e mdio prazo e da relao entre as receitas correntes de exportao e importao.
No longo prazo, depende do potencial aumento das exportaes, da atrao de investimento direto externo
privado e das remessas de lucros e dividendos ao exterior. Em resumo, costuma-se estimar o dficit em conta
corrente, avaliado sobre receitas anuais de exportao e como percentual do PIB. Um valor considerado
adequado para os pases em desenvolvimento seria um dficit em conta corrente, aps ajustamento, de 3% a 5%.
(ZEBRAL FILHO, Silvrio T. Baeta. Notas acerca das polticas adjacentes aos programas de ajustamento
apoiados pelo FMI: desafios, racionalidade e crticas. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto
Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos
com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 213-216).
185
Cumpre ressaltar, nesta oportunidade, a relevncia da mentalidade dos beneficirios em bem utilizar o auxlio
internacional. Desta forma, a educao seria um fator fundamental do processo. (LEDUC, op. cit., p. 215).
85
dinmica, a ajuda oficial ao desenvolvimento perdeu, de certa forma, sua importncia inicial.
No obstante, continua sendo imprescindvel aos pases, sobretudo queles mais pobres,
altamente endividados.
Outros fatores, porm, merecem destaque na configurao da melhoria e do
desenvolvimento dos pases perifricos, como acesso aos mercados, tecnologia, alvio da
dvida, boa governana, empoderamento (empowerment) e apropriao do processo
(ownership); enfim um desenvolvimento humano sustentvel. A legitimidade da ajuda externa
no ps-guerra fria ganha um novo fundamento. Sofreu duras crticas, por um lado, dos
liberais, por considerarem que o mercado atenderia mais eficazmente s demandas por
financiamento, e no a ajuda oficial dos Estados, e, por outro, dos setores mais socializantes,
que argumentavam ser o financiamento uma forma de subordinao aos interesses
econmicos e estratgicos dos Estados centrais no seio da dinmica assimtrica da
globalizao.
As crticas aos mecanismos de assistncia internacional procedem das mais diversas
matrizes intelectuais como: neoliberalismo, relativismo cultural
186
, desconstrutivismo e escola
do ps-desenvolvimento. Suas abordagens contribuem para deslegitimar a idia do
desenvolvimento e sua potencial ao emancipadora perante as polticas de assistncia e
cooperao. Questiona-se ainda os marcos institucionais e a eficcia dos instrumentos de
assistncia.
A poltica externa dos doadores, se movida apenas pelo auto-interesse, poderia ser
contraproducente, tendo em vista os laos de interdependncia entre os problemas globais,
difceis de enfrentar sem um critrio cooperativo. A assistncia oficial ao desenvolvimento
tem sofrido forte queda, segundo uma pesquisa do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento

186
A anlise inter-cultural (cross-cultural analysis) explica o encontro do desenvolvimento como uma relao
entre culturas distintas, sejam elas parte de um Estado-nao (culturas nacionais) ou de uma civilizao. Um
exemplo do choque de diferenas refere-se concepo de tempo e pontualidade. Nrdicos vem Africanos
como no pontuais, pois no apenas do maior nfase cultural a esta exigncia como sustentam condies
materiais de cumpri-la (carro, bom e pontual transporte pblico). Na verdade, no apenas as suas vises de
pontualidade so distintas, como do prprio tempo. Sem deslegitimar o exemplo, a cultura deve ser entendida
como algo transnacional, ou seja, h similaridades entre, bem como diferenas dentro de um determinado
territrio nacional. Este hibridismo enriquece o debate. (BAAZ, op. cit.,. p. 96-99). Acrescente-se que o termo
nao no apenas uma entidade de carter poltico, mas um sistema de representao cultural, uma
comunidade simblica com grande poder de coeso e lealdade. A ttulo de ilustrao, a prpria Europa Ocidental
no registra nenhum Estado composto de apenas um povo, cultura ou etnia, pois modernamente o hibridismo
cultural impera. (HALL, Stuart. A identidade cultural na ps-modernidade. 7. ed. Trad. Tomas Tadeu da Silva e
Guacira Lopes Louro. Rio de Janeiro: DP&A, 2003, p. 49 e 62). Atualmente, as pessoas circulam em diversas
comunidades de idias e princpios. (BAUMAN, op. cit., p. 19). Sobre o embate entre o Eu (Self) e os Outros
(Others) no contexto do senso de identidade e da dialtica cultural, inclusive com incurses na jurisprudncia da
Suprema Corte norte-americana, ver AMSTERDAM, Anthony G., BRUNER, Jerome. Minding the Law.
Cambridge: Harvard University Press, 2002.
86
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (CAD/OCDE), 30% a
menos em termos reais entre 1992 e 1998. Em um movimento dialtico, ao mesmo tempo em
que se reduziu a ajuda, apareceu uma nova agenda de cooperao expandida em mbitos
como liberalizao, reforma econmica, democracia e direitos humanos, gesto pblica,
igualdade entre os sexos, meio ambiente, cultura de paz e tolerncia e a luta contra pobreza. O
consenso de Washington sofreu declnio como modelo econmico otimizado, dando lugar a
um novo consenso sobre o desenvolvimento que, embora no ponha em cheque todos os
fundamentos do anterior, inclui o desenvolvimento social e a luta contra a pobreza.
187

Acrescente-se que, tendo em vista a no consecuo de determinadas metas em
dcadas anteriores, as organizaes internacionais sentiram-se pressionadas por doadores para
efetuar reformas, cortar gastos e mostrar mais responsabilidade. Ademais, o sistema das
Naes Unidas precisa de melhores resultados na esfera do desenvolvimento, pois fora por
muito tempo dominado pelos pensamentos e prioridades das Instituies de Bretton Woods.
188

Neste diapaso, foram adotados os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(Millennium Development Goals MDG) pela Assemblia Geral da ONU, em setembro de
2000, por meio da Declarao do Milnio, assinada por 189 pases (Resoluo da Assemblia
Geral da ONU, A/RES/55/2, de 8 de setembro de 2000). So oito objetivos de
desenvolvimento social e econmico, com dezoito metas quantificveis e quarenta e oito
indicadores de progresso para cada uma delas, no perodo entre 1990 e 2015.
189


187
O Banco Mundial reconhece a necessidade da ampliao da assistncia ao desenvolvimento e reconhece sua
eficcia. Destaca, porm, um melhor desempenho na sia do que na frica. (BURKI, Shahid Javed; AYRES,
Robert L. Como anda a ajuda ao desenvolvimento. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 5, n. 3,
dez. 1985, p. 6-10; CASSEN, Robert. A eficcia da ajuda. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 5,
n. 3, dez. 1985, p. 11-14). H quem defenda que a ajuda externa produz crescimento e, por conseqncia,
reduo da pobreza, se acompanhada de polticas econmicas corretas. (DOLLAR, David; BURNSIDE, Craig.
A ajuda produz crescimento. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 14, n. 3, dez. 1997, p. 4-7). No
h consenso entre pesquisadores de que o crescimento (e a globalizao) melhore a situao dos pobres.
(SUMMER, Andrew; TIWARI, Meera. Poverty and economic policy: what happens when researchers disagree?
Journal of International Development, Chichester, v. 17, 2005, p. 791-801).
188
ROBERTS, John. Millennium Development Goals: are international targets now more credible?. Policy
Arena. Journal of International Development, Chichester, n. 17, 2005, p. 116.
189
Note-se que os Objetivos do Milnio para alcanar o sucesso almejado devem considerar uma interao com
os principais atores sociais, com uma liderana efetiva e seguir o que se convencionou denominar de SMART
(specific, measurable, achievable, relevant e time-bound), ou seja, especfico, mensurvel, atingvel, relevante e
vinculado ao tempo. As suas fontes so as Resolues da Assemblia Geral da ONU: A/RES/1710 (1961),
A/RES/2626 (1970) e A/RES/35/56 (1980) e Indicadores de Desenvolvimento do Banco Mundial. O problema
das metas estatudas a sua natureza mais poltica que cientfica e a ausncia de um fundamento de anlise
especfica acerca da situao social de cada pas envolvido. (Ibid., p. 114-117). Vrios desses objetivos foram
adotados por Declaraes e Planos de Ao das Cpulas da ONU nos anos noventa: Educao (Jomtien, 1990),
Infncia (Nova York, 1990), Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992), Direitos Humanos
(Viena, 1993), Populao e Desenvolvimento (Cairo, 1994), Mulher e Desenvolvimento (Pequim, 1995),
Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995), Alimentao (Roma, 1996) e Assentamentos Humanos (Istambul,
87
Segundo o Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE, em 1996, pases doadores
adotaram a maior parte dos objetivos das Cpulas da ONU, como metas expressas de ajuda
externa. Em 25 de fevereiro de 2003, assinaram a Declarao de Roma sobre Harmonizao,
em que expuseram o seu intuito de atingir os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, as
metas do Consenso de Monterrey de 2002, assim como assistir aos parceiros nos Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP), o que significa atingir as prioridades dos pases
beneficirios.
190

Entende Aylln que os objetivos do desenvolvimento da ONU, fortalecidos pela luta
contra pobreza, conferem novo fundamento aos mecanismos de financiamento, sem
questionar o modelo de liberalizao, nem confrontar os interesse de poltica exterior dos
doadores.
191
Neste sentido, em junho de 2000, FMI, Banco Mundial, OCDE e Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), comprometeram-se a incentivar maiores e constantes
financiamentos, em um discurso demaggico, que mantm o sistema em uma aparente
reconfigurao, evitando indagaes mais profunda acerca de sua estrutura e efetividade.
A maioria daqueles que se desdobra sobre o tema, consoante visto acima, entendem
que a assistncia internacional til e deve continuar, mesmo reconhecendo que o
desenvolvimento das naes mais pobres nem sempre a motivao real da assistncia e que
esta, muitas vezes, mal utilizada pelos receptores, sendo os recursos drenados pelos dutos da
corrupo.
192
Neste sentido, um gerenciamento de despesas orientado pelo resultado
193
fora

1996). ONGs de atuao internacional lideraram cpulas paralelas, em diversas mobilizaes, como a de Seattle,
em 1999, ante a reunio da OMC. (AYLLN, op. cit., p. 13).
190
No seio, tanto o Encontro do Milnio como do Consenso de Monterrey, os doadores bilaterais e multilaterais
se comprometeram a aumentar o volume de sua assistncia aos pases mais pobres. O Projeto da ONU do
Milnio visa aumentar o volume de assistncia oficial de 69 bilhes, em 2003, para 195 bilhes em 2015.
Interessante notar que o Banco Mundial e a Gr-Bretanha concentram sua assistncia em pases de renda baixa,
enquanto os EUA, Japo e a Comisso Europia, em pases de renda mdia. A ONU e a Holanda ocupam uma
posio intermediria nesse sentido. Assim, deve-se atentar no apenas para o volume de auxlio financeiro, mas
para sua eficaz distribuio. Os maiores doadores bilaterais so: EUA, Japo, Alemanha, Gr-Bretanha, Frana e
Holanda. Os mais importantes provedores multilaterais so: Banco Mundial, Comisso Europia e ONU. H
tambm organizaes regionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco de
Desenvolvimento da sia. Grande parte da assistncia bilateral, maior em volume, refere-se a doaes, enquanto
a assistncia multilateral tem a forma de concesso de financiamento, emprstimos a juros baixos, que devem ser
pagos aps um perodo de graa (25 a 30 anos). Atente-se, contudo, que, apesar da retrica dos pronunciamentos
pblicos, a alocao da assistncia nem sempre respeita os ndices de pobreza e privao. (BAULCH, Bob. Aid
Distribution and the MDGs. World Development, Montreal, v. 34, n. 6, 2006, p. 933-935 e 944).
191
A incitativa PARIS 21 (<www.paris21.org/betterworld>) promovida pela OCDE, Banco Mundial e PNUD foi
lanada em 1998 com o intuito de criar condies, em nvel local, para a consecuo das Metas de
Desenvolvimento Internacional, que posteriormente se tornaram os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
(ROBERTS, op. cit., p.126).
192
Leduc menciona algumas propostas dos economistas para a melhor organizao da assistncia ao
desenvolvimento, como a criao de uma autoridade mundial para o desenvolvimento e a elevao do status da
Associao Internacional do Desenvolvimento como organismo independente e superior ao Banco Mundial. A
88
introduzido em muitos pases.
No Brasil, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, de inspirao neozelandesa,
nasce com este propsito de um controle maior dos gastos, com limites reais oramentrios,
responsabilizando aqueles que no a cumprem. Em seguida, perfilhando uma posio mais
extrema, entretanto, vislumbrar-se- um questionamento no apenas acerca da efetividade do
sistema, mas de sua prpria existncia.

2.2.3 Paradoxos do discurso do desenvolvimento

A assistncia ao desenvolvimento, embora modestamente iniciada antes da Segunda
Guerra, comeou seus trabalhos seriamente na dcada de quarenta, motivada pela
preocupao acerca da desigualdade social e combate pobreza. A enorme capacidade de
organizao aliada cultura empresarial moderna propiciou o surgimento da assistncia
internacional como uma verdadeira indstria, que movimenta dezenas de bilhes de dlares
por ano. A urgncia em resolver os complexos problemas tornou o desenvolvimento uma
construo focalizada em rgido planejamento e resultados.
Os efeitos colaterais dessa organizao, contudo, no podem ser desprezados, como o
custo da infra-estrutura, a luta pela manuteno do poder e pela preservao das instituies e
de seus funcionrios. No obstante algumas instituies de assistncia forneam emprstimos
e cobrem juros, a assistncia ao desenvolvimento no pode ser vista como um negcio
comercial, sobretudo por ser prioritariamente financiada por investimentos pblicos, tributos e
contribuies de cidados de diversos pases.
194

O discurso do desenvolvimento, em linhas gerais, possui uma abordagem tradicional,
traduzida na teoria da modernizao (desenvolvimento visto como processo exgeno) e um
contra-paradigma. Esta oposio transmuda-se para um enfoque de dentro para fora
(endgeno) e pode ser mais tnue, pautando-se na reavaliao da assistncia ao
desenvolvimento, no sentido de enxergar os problemas do sistema e sugerir melhoras
pontuais, sem profundas transformaes; ou, radical, em que se postula um total rompimento
com o discurso dominante. O cerne deste rompimento pode ser pragmtico-liberal ou

inveno de um imposto mundial voluntrio canalizado ajuda internacional em um sistema de distribuio
consensual. (LEDUC, op. cit., p. 212).
193
ROBERTS, op. cit., p. 123-124.
194
DICHTER, Thomas, W. Despite Good Intentions: why development assistance to the third world has failed.
Boston: University of Massachusetts Press, 2003, p. 5-6.
89
desconstrutivo-discursivo.
No primeiro caso, profissionais da rea da assistncia ao desenvolvimento, envolvidos
tanto com organizaes internacionais, como com organizaes no governamentais, reputam
a sistemtica assistencialista como de fato ineficaz, por no mostrar os resultados
propugnados. Reconhecem que a interveno no adequada, simplesmente por no
funcionar na prtica. Fracasso este reputado, normalmente, aos beneficirios. Alertam ainda
para o perigo da eterna dependncia em polticas assistencialistas.
O discurso desconstrutivo parte, em certa medida, da leitura realista das relaes
internacionais, para demonstrar que o palco da assistncia ao desenvolvimento tem, nos
bastidores, uma atuao hegemnica, manipuladora e euro-imperialista das naes mais ricas
aliadas s Instituies Financeiras Internacionais. Deste raciocnio parte o ps-
desenvolvimento. Nesta concepo, o desenvolvimento no uma forma de cooperao, mas
uma ntida e gritante oposio aos mais pobres.
195

Ao invs de olharem os subdesenvolvidos como inferioridade-irracional, caracterizam-
nos como um local feliz, solidrio e com nobres formas de pobreza. O que se v o
desenvolvimento como destrutivo da solidariedade comunitria e da confiana mtua. Os
ocidentais, por este prisma, deveriam se voltar para os aspectos positivos desta cultura, em
busca da sua prpria salvao.
196
Salientam ainda o perigo da dominao ideolgica no

195
O ps-desenvolvimento tem seu incio na dcada de setenta, com os movimentos neo-marxistas, que
questionavam as teorias da modernizao e vislumbravam o desenvolvimento como a destruio das estruturas
tradicionais por intermdio da construo da sociedade industrial, atingindo assim o progresso. A sua postura
extremamente radical e quebra com a prpria idia de desenvolvimento, influenciada pelas correntes ps-
estruturalistas, feministas, ps-colonialistas e ambientalistas. Neste diapaso, identifica-se trs aspectos comuns
do ps-desenvolvimento: (i) a problematizao da pobreza; (ii) o retrato do desenvolvimento como
ocidentalizao e (iii) a crtica do modernismo e da cincia. O termo foi especificamente cunhado no ttulo do
livro, The Postdevelopment Reader. (RAHNEMA, Majid Rahnema e BAWETREE, Victoria. The post-
development reader. London: Zed Books, 2005). Adotam uma abordagem crtica do desenvolvimento, uma
virada discursiva, que o entende como improdutivo e imbudo em um discurso imperialista. Nesta linha situam-
se autores como: Arturo Escobar, Gustavo Esteva, Majid Rahnema, Vandana Shiva, Rajni Kothari, Wolfgang
Sachs, Frdrique Apffel-Marglin, James Ferguson, Vincent Tucker, Thierry Verhelst, Gilbert Rist, Jonathan
Crush, Peter Worsley, Said, Spivak, Bhabha, Appiah, Mudimbr, Stephen A. Marglin, Jan Nederveen Pieterse e
Ray Kiely. (BAAZ, Maria Erikson. The Paternalism of Partnership: a postcolonial reading of identity in
development aid. London: Zed Books, 2005, p.5 e 29-31, 79-82, 161). Gardner e Lewis sustentam uma
abordagem crtica, sem recair na desconstruo absoluta. (GARDNER, Katy; LEWIS, David. Antropology,
development and the post-modern challenge. London: Pluto Press, 1996). Segundo Celso Furtado, a idia de
desenvolvimento econmico um mito. As economias perifricas jamais sero desenvolvidas, no sentido de
similares s economias centrais do sistema capitalista. (FURTADO, Celso. Os ares do mundo. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1991, p. 194).
196
Estas abordagens remetem ao bom savage roussauniano, nobre em carter, mas corrompido pela sociedade. O
individualista-egocntrico ocidental, movido por ambies de conquista versus o Outro solidrio e espiritual, em
harmonia com o corpo e a natureza. A razo versus a sensibilidade. (BAAZ, op. cit., p. 155-157).
90
sentido de que valores eminentemente ocidentais
197
so transportados como verdades
universais, perdendo a autenticidade local.
Uma das crticas sustenta que os direitos humanos so uma metfora condenatria.
198

Subliminarmente, o discurso dos direitos humanos contm uma notvel controvrsia na
formao do trip: selvagens-vtimas-salvadores (savages-victims-saviours ou SVS). A
narrativa dominante se baseia, portanto, na crena de que o selvagem-brbaro uma vtima
desprotegida a espera do anjo salvador da civilizao. O mentor de tal leitura sugere o
abandono desta estratgia como inefetiva e a percepo de que a tutela no deixa espao para
a deliberao no dilogo intra-cultural.
199

Indubitvel a constatao histrica dos diversos abusos cometidos em prol de supostos
direitos universais: desrespeito soberania, violao aos tratados internacionais, discurso
pautado por figuraes imaginrias, instinto de vingana ou at mesmo apoio a regimes
autoritrios e manuteno de prises em moldes desumanos. Em contrapartida, arrogante
acreditar que participao, justia social e respeito aos direitos do ser humano sejam
monoplio ocidental e circunscritas aos seus moldes.
A consolidao dos direitos humanos costuma ser vista pelos cticos como ingnua
em decorrncia dos (maus) exemplos de violaes que assolam o mundo. Eles costumam
levantar trs preocupaes. A primeira a crtica da legitimidade
200
: os direitos humanos

197
Aos olhos das outras culturas, o Ocidente aparece hoje como uma civilizao mundial capitalista, apoiada
na cincia e na tcnica, numa infra-estrutura avassaladora, na qual se materializaram nossas formas de
racionalidade, ao passo que, de nosso ponto de vista, as outras culturas no aparecem, em primeira linha, como
sociedades estranhas, pois as suas estruturas nos fazem lembrar as fases j superadas pelo desenvolvimento de
nossas sociedades. As outras culturas aparecem como estranhas, especialmente devido s caractersticas prprias
de seu ncleo religioso. Aos nossos olhos, a religio a fonte de inspirao das outras culturas. (HABERMAS,
Jrgen. Jerusalm, Atenas e Roma. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p.207).
198
MUTUA, Makau. Savages, Victims, and Saviours: the metaphor of human rights. Harvard International Law
Journal, Cambridge, v. 42, n. 1, winter 2001, p. 201-245.
199
Aos olhos das outras culturas, o Ocidente aparece hoje como uma civilizao mundial capitalista, apoiada
na cincia e na tcnica, numa infra-estrutura avassaladora, na qual se materializaram nossas formas de
racionalidade, ao passo que, de nosso ponto de vista, as outras culturas no aparecem, em primeira linha, como
sociedades estranhas, pois as suas estruturas nos fazem lembrar as fases j superadas pelo desenvolvimento de
nossas sociedades. As outras culturas aparecem como estranhas, especialmente devido s caractersticas prprias
de seu ncleo religioso. Aos nossos olhos, a religio a fonte de inspirao das outras culturas. (HABERMAS,
op. cit., p.207).
200
Oportunamente, esclarece Trcio que: Por legitimidade devemos, pois, entender o modo como se estabelece
uma neutralizao, primeira e fundamental, de justificativa de expectativas constitucionais contra argumentos
desiludidores que, ainda que propostos, so desacreditados. Tendo em vista a aspirao dogmtica de que
constituies sejam concebidas como princpio de validade das demais normas de um sistema, deve-se dizer que
a legitimidade constitucional a pedra fundamental de validade do sistema. Normas e situaes normadas
infraconstitucionais sero vlidas na medida da sua imunizao constitucional. Uma expectativa normativa
ordinria contra a constituio no pode ser neutralizada, isto , acatada como vlida (FERRAZ, JR, Trcio.
Legitimidade na Constituio de 1988. In: FERRAZ, JR, Trcio Sampaio, DINIZ, Maria Helena e
91
existiriam na medida em que fossem exigveis e sustentados pelo ordenamento jurdico dos
Estados, com sanes para o seu descumprimento e no inatos ao ser humano ou pr-legais. A
crtica da coerncia enxerga como inconsistente a existncia de direitos sem correspondente
dever. Os direitos seriam pretenses com deveres correlatos. A crtica cultural vislumbra os
direitos humanos como parte da tica social e no aceita o seu alcance universal.
201

A crtica da legitimidade pode ser encontrada em Marx (Questo Judaica), para quem
os direitos sucedem o Estado e, em Bentham, que entendeu a expresso direitos naturais
como absurda. Para eles os direitos so ps-institucionais e instrumentais e, por isso, rejeitam
os direitos humanos. Os direitos humanos, contudo, representam posies jurdicas e poderes,
escorados por juzos ticos e pela conscincia histrica.
Aprofundando esta concepo, perfilha-se do entendimento de que os direitos
humanos no se reduzem s declaraes escritas, nem ao iderio filosfico que almeja
fundament-los, nem mesmo aos valores que os traduzem ou s instituies que os tutelam.
202

Eles so historicamente delineados, dinamizados construtivamente e ponderados na aplicao
concreta, no constante embate das lutas sociais e do valoroso intercmbio da experincia
humana.
Sen difere os direitos legais potenciais dos direitos legais reais. Cita como exemplo o
direito moral de uma esposa participar de decises familiares importantes e o direito ao
respeito. Ainda que no exista imposio legal e policial, podem ser reconhecidos como
direitos. Conclui ser melhor conceber os direitos humanos como um conjunto de pretenses
ticas, as quais no devem ser identificadas com direitos legais legislados.
203
A crtica da
coerncia, em uma viso binria, no concebe direitos sem deveres correlatos cumpridos por
agentes especficos.
Os direitos humanos se apresentariam como um discurso retrico sem efetividade.
Entretanto, h uma diferena entre direitos no cumpridos e ausncia de direitos, sobretudo
porque h direitos que podem ser efetivados por diversas pessoas que sustentem condio

GEIRGAKILAS, Ritinha A. S. (Org.). Constituio de 1988. Legitimidade, Vigncia, Eficcia e Supremacia.
So Paulo: Atlas, 1989, p. 22).
201
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000, p. 263.
202
SOUZA Jr., Jos Geraldo de. Movimentos sociais e prticas instituintes de direito: perspectivas para a
pesquisa scio-jurdica no Brasil. Conferncias na Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra, 1999/200, p.
245.
203
SEN, op. cit., p. 263-264.
92
para tanto. Questiona-se ainda se os direitos humanos seriam universais.
204
A crtica cultural
enxerga um conflito entre a universalidade dos direitos humanos e os valores asiticos,
identificados com a matriz disciplinar confuciana e com governos autoritrios, em oposio
aos valores democrticos ocidentais
205
, que desconsideram a multiculturalidade.
206

Impende salientar, nesta oportunidade, que o discurso da esquerda anti-(neo)liberal,
embora parta de premissas semelhantes no contra qualquer forma de assistencialismo. Eles
criticam ferozmente a postura do FMI e do Banco Mundial, sobretudo no seio das polticas de
ajuste estrutural, defendem o perdo da dvida externa
207
dos pases e medidas mais
profundas de cooperao e solidariedade. Desta forma, concordam com a premissa do
imperialismo (neo)liberal, mas, ao invs de romper com qualquer forma de cooperao,
exigem laos mais solidrios de combate pobreza.
No negam as motivaes realistas dos atores sociais, mas almejam uma postura mais
cooperativista. Caminhando para uma abordagem mais tnue, o desenvolvimento de uma
sofisticada metodologia economtrica e uma maior ampliao da base de dados permitiram

204
As duas Conferncias Mundias de Direitos Humanos em Teer, 1968 e em Viena, 1993 visaram superar os
entraves polticos concretizao dos direitos humanos, propondo a sua indivisibilidade e universalidade. Expe
o autor propostas que legitimam um universalismo mnimo com valores comuns compartilhados por todos,
embora reconhea o fenmeno dos direitos humanos como originalmente ocidental. Ademais, o argumento
cultural muitas vezes no se relaciona com toda a comunidade, mas com grupos privilegiados e dominadores;
tambm existe uma diferena entre a fora poltica da proteo aos direitos humanos e o seu carter universal.
Mesmo que no sejam universais, existem grupos polticos, em todas as culturas, que os defendem ou condenam,
por motivaes humanitrias ou beneficio pessoal. Em Viena, postulou-se que a universalidade seria composta e
enriquecida pela diversidade. No se pode esquecer tambm que nos pases ocidentais h opositores aos direitos
humanos e nos pases no ocidentais pessoas que os defendem. Pode inexistir um consenso no apenas entre as
civilizaes, mas dentro delas. (DAUDT, Gabriel Pithan. Reservas aos tratados internacionais de direitos
humanos. O conflito entre a eficcia e a promoo dos direitos humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
2006, p. 132-142).
205
Afirma Lopes que, segundo Lee Kuan Yew, os valores confucianos de respeito ordem e disciplina foram de
suma importncia para o sucesso de Cingapura. O indivduo, por este prisma, existe integrado famlia, aos
amigos e sociedade, ao contrrio das sociedades ocidentais. Por isso, a democracia no poderia ser
transplantada aos asiticos em decorrncia da intruso de uma ruptura da sociedade civil com armas, drogas,
crimes violentos e vulgaridade pblica. (LOPES, op. cit., p. 201). Note-se que Weber defendeu a tica
protestante como principal propulsora do capitalismo de certos pases. Da mesma forma, o mrito do grande
desempenho econmico do Sudeste Asitico e da China fora reputado cultura disciplinar confuciana.
Atualmente, defende-se a tica Janasta da purificao e cultivo individual como fator relevante no boom
indiano. (Ibid., p. 36).
206
O multiculturalismo uma resposta mais comum dada em nossos dias pelas classes ilustradas e formadoras
de opinio para a incerteza do mundo sobre os tipos de valores que merecem ser apreciados e cultivados e sobre
as direes que devem ser seguidas com frrea determinao. A resposta est se tornando rapidamente o cnone
da correo poltica. (BAUMAN, Zygmunt. Comunidade. Trad, Plnio Dentzien. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2003, p. 112).
207
Alegam, inclusive, fundamentos jurdicos, alm dos econmicos para a anulao da dvida: a dvida odiosa,
contrada de forma ilegtima, contra o interesse da populao e para beneficiar a elite dirigente, e a fora maior,
que estabelece, no direito internacional, que uma mudana nas condies do contrato podem anul-lo ou
reform-lo. No caso da dvida, a situao se agravou em virtude de dois fatores: (i) alta exorbitante das taxas de
juros impostas pelo governo americano, a partir de 1979 e a baixa dos preos das exportaes, desde 1980,
desfavorecendo os termos de troca. (TOUSSAINT, op. cit., p. 314-315).
93
observar mais atentamente o impacto da assistncia no crescimento e reduo da pobreza.
Assim, h defensores de que a assistncia poderia sempre ter sido efetiva, mas com poucos
instrumentos que pudessem fornecer uma real mensurao. Desta forma, ela funcionaria em
todos os pases, porm, funcionaria melhor naqueles com melhores polticas. Firmemente,
embora reconheam pouco crescimento na frica Subsahariana e em partes do Pacfico,
concluem que no foi um problema da assistncia, pois sem ela seria muito pior, sobretudo
porque outras espcies de financiamento, como fluxos privados, nestas regies mais pobres,
no substituem a ausncia de recursos oficiais.
208

H propostas, contudo, de novas fontes de financiamento do desenvolvimento. A mais
conhecida a taxa sobre transaes em mercado de cmbio (currency transactions tax -
CTT), ou taxa Tobin, proposta na dcada de setenta para reduzir o impacto da
desestabilizao cambial com o fim da paridade fixa, imposta pelo sistema de Bretton Woods.
Ademais, estudos dirigidos pelo World Insitute for Development Economics Research,
em Helsinque (UNU-WIDER) discutiu os mritos de uma taxa ambiental global (uso de
carbono, por exemplo), de uma taxa sobre combustveis areos, da taxa Tobin e dos princpios
do sistema tributrio internacional.
Concluram que mesmo ndices baixos de taxao engendrariam fundos significativos
para o desenvolvimento: a taxa Tobin geraria de 15 a 28 bilhes de dlares por ano e a taxa
sobre uso de hidrocarbonetos, at 50 bilhes de dlares, alm do positivo impacto ambiental.
H tambm diversas propostas de taxar as operaes do mercado financeiro: taxas sobre as
transaes em divisas, impostos sobre grandes fortunas, sobre os 10% mais rico de cada pas,
e impostos sobre o rendimento do capital.
209

H outras propostas como, o Programa Financeiro Internacional (International
Finance Facility IFF), cuja arrecadao no mercado de capitais internacional chegaria a 50
bilhes de dlares em cinco anos (2010-2015), a criao de Direitos Especiais de Saque
(DES) para o desenvolvimento, com alocao de 25 a 30 bilhes de dlares, a proposta
finlandesa de uma loteria global, com perspectiva de 6 bilhes de dlares e a criao de um
ttulo de premiao global para o desenvolvimento. A filantropia individual de pessoas fsicas
e jurdicas com estmulos fiscais tambm contribuiria com o processo
210
, como ocorreu no

208
ADDISON, MAVROTAS, McGILLIVRAY, op. cit., p. 821-822.
209
TOUSSAINT, op. cit., p. 10.
210
ADDISON, MAVROTAS, McGILLIVRAY, op. cit. p. 828-830.
94
caso do Tsunami e do furaco Katrina.
211

H algumas medidas j concretamente adotadas. No que concerne assistncia oficial
para o desenvolvimento, destaca-se a atuao dos pases nrdicos, Blgica, Luxemburgo e
Pases Baixos. Dados da OCDE de 2003 demonstram que estes pases foram os maiores
doadores, no em termos absolutos, mas em porcentagem do PIB. Blgica, 0,6%,
Luxemburgo 0,81%, Pases Baixos, 0,8%, Dinamarca, 0,84%, Noruega, 0,92% e Sucia,
0,79%. Alm da ajuda financeira, alguns deles alteraram a sua postura, permitindo maior
apropriao por parte dos beneficirios. Pases Baixos reduziram a utilizao a longo prazo de
consultores estrangeiros. Noruega e Sucia aboliram completamente a cooperao tcnica,
focalizando-se no desenvolvimento de capacidades locais.
O Reino Unido, por seu turno, optou por fortalecer o apoio oramentrio.
212
O pior
problema, contudo, no gira em torno das falhas e sim de um orgulho ingnuo em no
reconhecer as prprias limitaes do sistema. A questo no concerne ao que poderia ter sido
feito melhor. Talvez, srios esforos tenham se unido na luta em defesa dos direitos humanos
e contra a misria. Porm, a estrutura, a metodologia e a dinmica da assistncia ao
desenvolvimento deve ser revista.
Na linha pragmtico-liberal, Dichter confessa, aps quarenta anos de trabalho no
campo do desenvolvimento, que ele jamais conheceu qualquer organizao que realmente
obteve sucesso na promoo do alvio da pobreza, nem do real desenvolvimento e, pior, que
utilizara bem e sabiamente o dinheiro pblico e filantrpico. Suas duras criticas demonstram
no apenas a incorreta metodologia, mas que a assistncia ao desenvolvimento, qualquer que
seja a sua configurao, e mesmo com remodelaes, no funciona como deveria, quando
confrontadas com as promessas de progresso e felicidade.


Dentre os seus problemas, destacam-se a ausncia de preocupao com as
necessidades e talentos dos mais pobres, a permanncia de interesses das naes capitalistas
mais ricas nas esferas das instituies multilaterais e a administrao dos fundos de
desenvolvimento por governos corruptos. Por esta razo, o incremento do comrcio

211
Em 26 de dezembro de 2004, o maior maremoto que atingiu a Terra, em quarenta anos, irrompeu no Oceano
Indico, com ondas de at dez metros, e atingiu diversos pontos tursticos na Indonsia e Tailndia, causando
mais de 200 mil mortes. Aqueles que no morreram, sofreram com grandes contenes de gua e alimento, alm
de doenas graves e problemas de sade pblica. Em agosto de 2005, ocorreu o maior desastre natural em
territrio norte-americano atingindo os Estados de Louisiana, Mississipi e Alabamba, contabilizando cerca de
mil mortos e muitos desprovidos de suas residncias e negcios na regio. (ECONOMIST.COM. Hurricane
Katrina. The Economist 1 set. 2005. Disponvel em:
<http://www.economist.com/opinion/displaystory.cfm?story_id=E1_QPQPNSJ>. Acesso em: 23 jan. 2008).
212
LOPES, op. cit., p. 78 e 101.
95
internacional visto como melhor opo em relao ao assistencialismo. Salienta ele, ser
fundamental distinguir o verdadeiro desenvolvimento, com D maisculo, um conjunto de
mudanas que resultam em melhoria real e durvel, de uma ajuda humanitria s pessoas
necessitadas, sem um impacto, a longo prazo, em suas vidas. O desenvolvimento se efetiva
quando as pessoas assumem o controle da sua prpria existncia.
213
Indo mais alm, refuta a
tese de que o sucesso de alguns pases pode ser atribudo interveno ou ajuda internacional.
Os Tigres Asiticos, como Coria do Sul, Cingapura e Taiwan, obtiveram no apenas
crescimento econmico, como melhoria na qualidade de vida, como resultado de polticas
governamentais, espao para investimento da iniciativa privada, localizao e alguma sorte
histrica.
214

A indstria do desenvolvimento gastou cerca de 1,7 trilho em assistncia, desde
1960, com resultados questionveis, gerando muitas crticas inclusive dos seus prprios
profissionais. Os crticos enxergam a indstria como neocolonialista, mais preocupada com
crescimento do que com bem-estar e despreocupada, sinceramente, com os pobres. As crticas
internas giram em tornos de erros do passado que, segundo eles, fatalmente sero revistos e os
procedimentos melhorados.
Apesar disso, as organizaes ainda recebem expressivos investimentos. O Banco
Mundial reconheceu a sua performance inadequada nos anos oitenta e noventa, propondo
maior participao das comunidades locais e a apropriao dos projetos. O nmero de
projetos do Banco Mundial, considerados insatisfatrios, cresceu de 15% em 1981 para 37,5%

213
DICHTER, op. cit., p. IX-X e 6. Em sentido oposto postura de Dichter, h defensores da eficcia das
polticas de assistncia, sob o argumento de que, na sua ausncia a pobreza seria pior, sobretudo considerando
que a queda dos auxlios na dcada de noventa comprometeu a consecuo dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio. Assevera, destarte, a necessidade de um maior fluxo de financiamento para atingi-los, o que
corroborado pela Comisso para frica (www.commissionforafrica.org) e pelo Processo de Helsinque para
Globalizao e Democracia (www.helsinkiprocess.fi). Reconhece, porm que o impacto da assistncia no
crescimento econmico e na reduo da pobreza objeto de grandes debates, e que as falhas devem ser
assumidas, como a fungibilidade, o insuficiente alinhamento entre doadores e receptores e a incoerncia na
atuao dos doadores e entre eles. Estes problemas devem ser lidados, o que no significa o insucesso do
desenvolvimento. Em suas palavras, a assistncia funciona, portanto, e as crticas ao impacto macro da
assistncia ou seja, que absurdamente prejudicial, uma falha ou contraproducente no so simplesmente
sustentadas pelas pesquisas. (ADDISON, MAVROTAS, McGILLIVRAY, op. ci.t, p. 831).
214
DICHTER, op. cit., p. 2. O Estado detm grande mrito no sucesso do milagre asitico por ter construdo uma
estabilidade macroeconmica, com aumento da poupana, investimento em capital humano, crescimento da
exportao aliada a uma burocracia baseada em mrito. (LOPES, op. cit., p.124). Em sentido oposto, Claessens,
para quem a capacidade dos pases do Sul e Leste Asitico atrarem fluxos privados estaria intimamente
relacionada ao envolvimento com agncias multilaterais. (CLAESSENS, Stijn. Comment on Why is there
multilateral lending? by Dani Rodrik In: BRUNO, Michael, PLESKOVIC, Boris (org). Annual World Bank
Conference on Development Economics. Washington, D. C: World Bank, 1995, p.201).
96
em 1991.
215

A chave para o desenvolvimento deve ser buscada em polticas, instituies e no
arcabouo axiolgico de uma sociedade. O enfoque dos programas de assistncia, entretanto,
gira em torno do que fazer e dos recursos que permitam tais realizaes. O desenvolvimento
um processo histrico que no pode ser atacado por assistncias pontuais sem um impacto
real na sociedade e uma verdadeira apropriao. Examinar as experincias alheias e passadas
contribui com o aprendizado atual, no entanto, no se pode deixar governar pelos fantasmas
do passado e sim perseguir grandes oportunidades futuras.
Como sensivelmente conclui Leduc, embora reconhecendo que sempre haver pobreza
no mundo, a conscientizao acerca da interdependncia internacional e de um destino
humano comum conduzir a percepo de que a assistncia ao desenvolvimento, cujo vetor
ainda unilateral, poder ser redesenhada em uma cooperao mtua que vise a superao da
misria e da ignorncia em todas as instncias internacionais.
Para tanto, um dilogo entre pesquisadores e doadores fundamental. Este dilogo
perpassa por uma questo extremamente controversa, a identidade.
216
A metodologia da
assistncia depende da viso que os doadores tm de si mesmos e dos receptores. Esta viso
modela os programas e polticas de assistncia. Em uma relao dialtica, o desenvolvimento
dos programas moldado pelas perspectivas identitrias, bem como as prprias identidades
so reconstrudas no seio deles.


O conhecimento e a afirmao das identidades um assunto complexo e que divide as
cincias sociais. H quem vislumbre um efeito devastador, causado pela modernidade tardia,
s identidades, diluindo-as e retirando-as de um espao slido que as definia a partir de laos
de gnero, sexualidade, etnia, classe, e nacionalidade, um fenmeno denominado
deslocamento ou descentrao do sujeito. Por este espectro, fala-se em identificao, no
identidade, considerando-a um processo contnuo.
217
H ainda uma ntima conexo entre o
fenmeno da globalizao e as identidades. As identidades nacionais ao mesmo tempo em que

215
Ver Relatrio do Banco Mundial: Effective Implementation: Key to Development Impact, Confidential
Portfolio Management Task Force Report, Washington D. C., September 22, 1992. (DICHTER, op. cit., p. 3).
216
A identidade uma conveno socialmente necessria; algo a ser inventado e no descoberto. As pessoas
em busca de identidade se vem invariavelmente diante da tarefa intimidadora de alcanar o impossvel: essa
expresso genrica implica, como se sabe, tarefas que no podem ser realizadas no tempo real, mas que sero
presumivelmente realizadas na plenitude do tempo na infinitude. (BAUMAN, Zygmunt. Identidade. Trad.
Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2005, p.16-17). Sistematicamente, Hall expe trs diversas
concepes de identidade: (i) o sujeito do Iluminismo: uma concepo racional-individualista; (ii) o sujeito
sociolgico: uma concepo interativa entre o eu real e o mundo exterior e (iii) o sujeito ps-moderno: composto
de vrias identidades, nem sempre definidas, e, s vezes, contraditrias. (HALL, op. cit., p. 9-13)
217
HALL, op. cit., p. 39.
97
tendem a uma desintegrao, em decorrncia do senso cultural homogneo, reforam seus
laos locais, em uma espcie de resistncia s foras globalizantes. Nesta dialtica, nascem
identidades hbridas.
218
No lugar, ocorre a unio dos homens pela diferena e pela
cooperao, apesar dos conflitos. So formados laos de solidariedade contra o determinismo
global. No lugar, a globalizao se concretiza e do lugar possvel entender o mundo em suas
dimenses.
219

A parceria proposta por diversas instituies como meio mais efetivo para as polticas
de assistncia perpasse pelo dilogo identitrio, acerca das definies dos objetivos de
doadores e de expectativas dos beneficirios. No obstante o discurso de diversas ONGs, do
Banco Mundial e do DAC-OCDE houvesse adotado o termo parceria (partnership)
220
, com
vistas a implementar um dilogo mais amplo e evitar o paternalismo, no se vislumbra a sua
concretizao. A parceria poderia funcionar como um instrumento positivo de gerenciamento
de projetos e capacitao dos recursos sociais, e assim vista por operadores e pesquisadores,
ou como uma estratgia de manuteno das relaes assimtricas de poder.
Uma contradio, contudo inegvel. O discurso da parceria enfatiza a igualdade e
abomina o paternalismo, mas a desconfiana em relao ao parceiro, considerado menos
comprometido, passivo e instvel, reafirma um cerne preconceituoso e uma postura vertical
veementemente condenada. Esta disparidade encontra-se no prprio centro da parceria. Os
doadores emprestam e ensinam, pedagogicamente, os beneficirios a serem responsveis no
uso dos recursos, com receio de que as vtimas no sejam capazes gerenci-lo.

218
Ibid., p. 69.
219
H uma distino entre espao e lugar. O espao liberdade, o lugar segurana. Se o espao movimento, o
lugar pausa. O espao o indiferenciado e o lugar a diferena. O desconhecido espao pode torna-se um lugar
conhecido. (FONSECA, Antonio ngelo Martins da. A emergncia do lugar no contexto da globalizao.
Revista de Desenvolvimento Econmico, ano III, n. 5, dez. 2001, p. 96-100). Adiciona Hall, ser o lugar fixo,
onde se firmam razes; o espao, por sua vez, pode ser cruzado por um satlite, avio ou fax. (HALL, op. cit. p.
73). Na modernidade lquida, ao mesmo tempo em que se visualiza uma interconexo global (cosmopolitismo da
elite), nota-se o marginalismo local, a insegurana gerada nesse embate resultou em uma volta aos laos
comunitrios e criao de barreiras aos outsiders. Ao mesmo tempo, os grupos criados tendem a ser
virtualmente mediados, frgeis totalidades virtuais, em que to fcil entrar como sair, criando um senso
comunitrio ilusrio. Resume Bauman: Ligados no celular, desligamo-nos da vida. A proximidade fsica no se
choca mais com a distncia espiritual. (BAUMAN, op. cit., p.33). Os valores da modernidade no se fixam no
espao, nem se prendem no tempo, tornando-a lquida. (BAUMAN, Zygmunt. Modernidade Lquida. Trad.
Plnio Dentzien. Rio de Janeiro: Zahar, 2001, p. 8-9).
220
O DAC da OCDE define parceria como: No seio da parceria, a cooperao para o desenvolvimento no
tenta fazer coisas para os pases em desenvolvimento, mas com eles. Deve ser vista como um esforo de
colaborao para ajud-los a melhorar sua capacidade de fazer as coisas por si mesmos. A abordagem
paternalista no possui lugar neste quadro. Em uma verdadeira parceria, atores locais devem progressivamente
assumir a liderana, enquanto parceiros externos sustentam seus esforos em assumir maior responsabilidade
pelo seu prprio desenvolvimento. (BAAZ, op. cit., p. 3, grifo nosso). A parceria possui dois aspectos: (i) um
instrumental vinculado sustentabilidade dos projetos e (ii) outro desafiador da postura paternalista da
assistncia ao desenvolvimento. (Ibid., p.153).
98
Reitere-se que isso no significa que a idia de parceria no seja positiva, pelo
contrrio. Reduzi-la a uma conspirao do inimigo seria demasiado simplista, e neste sentido,
uma distino entre inteno e resultados deve ser considerada e no esvaziada por uma
anlise dicotmica entre parceiros vitimados e doadores imperialistas. A responsabilidade
deve ser compartilhada, consoante as suas especificidades, pelos sucessos ou fracassos dos
programas. Ambos precisam avaliar pontos de acertos e falhas. Sem isso, no possvel se
falar em apropriao.
Na prtica, no entanto, slogans poltico-demaggicos, suportados por uma retrica
vazia, substituem aes reais. O belo discurso traz uma tentativa de legitimar a presena das
polticas assistencialistas e enfrentar as crticas. O manto legitimador encobre ou a
impossibilidade de um dilogo igualitrio, ou a ausncia de uma motivao verdadeira de que
ele ocorra.
O sentido mais profundo da parceria requer apropriao e responsabilidade,
imprescindveis a um desenvolvimento verdadeiramente sustentvel. Outrossim, o
relacionamento entre parceiros deve ter como supedneo o trip: abertura e transparncia,
confiana e objetivos comuns. Para tanto, indispensvel o conhecimento das identidades
recprocas e dos seus respectivos conflitos. A identidade no algo anterior ou transcendente,
mas construda dentro de um determinado discurso, atrelado relao Eu-Outro. O sentido
desta nasce justamente no discurso
221
que legitima a ao.
Alerte-se que, embora a teoria da modernizao tenha sofrido pesadas e justas crticas,
por no ouvir os beneficirios, a releitura ps-moderna de narrativas desconstrutivistas pode
pecar por desconsiderar a persistncia das necessidades. Deve-se ter cuidado em excluir a
lgica do desenvolvimento antes que ele realmente acontea. Inegvel o discurso imperialista-
ocidental. Incontestvel a misria e a mutilao da dignidade humana.
Imprescindvel o equilbrio. As crticas ao valor do trabalho em torno do
desenvolvimento so extremamente positivas e devem ser ouvidas; o que no significa a
completa ilegitimidade ou a abolio de todo o processo. Talvez, deva ser legitimado em

221
Um discurso pode ser definido como uma estrutura especfica de representaes ou articulaes histricas,
sociais e institucionais pela qual sentidos so construdos e prticas sociais organizadas. Nesta acepo outros
significados so desconsiderados em prol daquele escolhido pelo agente discursivo. (Ibid., p. 11). A autora
profere uma crtica a anlise do discurso do desenvolvimento que, muitas vezes, emboscado pelo relativismo,
imobilizado pelo niilismo e incapaz de enxergar as necessidades do desenvolvimento. Diz ela que reconhecer a
natureza discursiva do conhecimento e da prtica no significa que no haja nada fora dele. Entender o
desenvolvimento como discurso no significa que no tem efeito prtico, e sim que os discursos so
institucionalizados e materializados na prtica. Um discurso, portanto, munido do seu arcabouo axiolgico, abre
diversas possibilidades de ao. Isto implica que a identidade, fruto do discurso, influencia as escolhas da esfera
econmica. (Ibid., p. 10-13).
99
novas bases. Afinal, a legitimidade um processo contnuo. Enquanto intelectuais se
digladiam, os ponteiros da misria continuam avanando. Neste caminho, surgem paradoxos
que devem ser lidados cuidadosa e humildemente. Um deles apresenta-se na prpria relao
entre a natureza da parceria e a imagem dos doadores acerca de si mesmos, como superiores,
pr-ativos e cofiveis, e de seus parceiros, como inferiores, passivos e no confiveis.
222
A
incongruncia ntida: os doadores, que fornecem dinheiro e treinamento, detm o poder e
ditam as regras, expondo uma assimetria conflituosa na cooperao para o desenvolvimento.
A realidade, sobretudo na sofrida frica Subsaariana, revela pases que deixaram de
ser colnias, com o fim da Segunda Guerra e passaram a ser instrumentos de estratgias
polticas da Guerra Fria, como palco de disputas pela hegemonia de diversos pases europeus
e dos EUA. A ocupao fsica foi substituda pela ideolgica, com acordos comerciais, muitas
vezes desfavorveis, assistncia tcnico-financeira sem impacto e acumulao de dvidas. No
governo local, uma elite beneficiada pela lgica do sistema que se submetia aos ditames
externos por interesses prprios, a despeito das necessidades locais.
O termo cooperao possui grande fora persuasiva. Esconde, porm, toda uma rede
de conflitos que borbulham sob o tecido social. A cooperao como a justia uma contnua
construo e deve ser permanentemente perseguida. Fechar os olhos para os conflitos
subjacentes no contribui com a sua adequada percepo e tratamento. As redes cooperativas
so complexas e, em muitas delas, percebe-se a ausncia de articulao. A lacuna entre o
mundo da vida de doadores e parceiros to significativa que votos de intenes no tem
surtido efeito na ampliao do dilogo. E aqui o problema no a falta de esforo. A questo
reside na dificuldade de se interagir com o diferente, sem consider-lo, de alguma forma,
superior ou inferior.
Um dos requisitos para a assistncia internacional a similaridade de objetivos entre
parceiros. E se no houver? E se ambos forem ruins (ditadura, guerra), isso deslegitima o
processo? Como entend-los precisamente, se as diferentes tradies
223
abrem diversas

222
Justifica a autora a adoo do termo, doadores e parceiros e no, como comumente se utiliza, parceiros, para
ambos os lados, pois subestima a desigualdade de poder e a lacuna entre poltica e prtica. Explica ainda que a
terminologia antiga, doador-receptor deve ser evitada por passar uma imagem passiva dos beneficirios.
Preocupa-se, ainda, com o uso, pelos doadores, de esteretipos que realizam uma reduo simplista daqueles
envolvidos no processo e transmitem uma imagem de insegurana e distncia daquilo que considerado inferior.
Acrescenta que a mudana terminolgica, na verdade, no altera as condies econmicas bem distintas entre
ambos. (Ibid., p. 9, 17 e 75).
223
Utilizada aqui em um sentido gadameriano como pr compreenso e no em seu aspecto negativo empregado
pelo Iluminismo. Recentemente, um exemplo retratado pela imprensa expe o argumento. Uma professora
inglesa de 54 anos, que servia como voluntria em uma escola, em Khartoum, Sudo, foi surpreendia por uma
denncia feita por uma colega por ter insultado a religio islmica. A professora, bem intencionada, fez uma
eleio na escola para escolher um nome para um ursinho de pelcia. O nome escolhido, Maom, foi
100
possibilidades de compreenso? Uma pergunta que geralmente se coloca : por que as pessoas
no fazem o que e da forma como so exigidas. No se reflete acerca das escolhas realizadas
pelos parceiros e os seus motivos, mesmo que divirjam do melhor ponto de vista.
224

O olhar destoante o aspecto local da cooperao global. Sem aprofundar em
discusses epistemolgicas, a cooperao um princpio e um dever, resultado de uma
relao jurdica, pautada no concerto de vontades entre Estados soberanos e plasmada em
diplomas internacionais. O grande desafio implement-la localmente.
Os princpios da cooperao econmica internacional, delineados na Carta da ONU e
corroborados por diversos instrumentos internacionais, trouxeram baila um consenso
internacional acerca da importncia e da necessidade de cooperao intergovernamental. Esta
depende de recursos. Neste sentido, as diversas formas de financiamento tratadas acima so
imprescindveis. Tradicionalmente, os fundamentos jurdicos internacionais e os recursos so
direcionados a programas e polticas, desenhadas e executadas pelos doadores para os
parceiros. E se a preposio para fosse alterada para a partcula com? Nasceria, ento,
uma abordagem baseada nos atores sociais. A semntica fornecida pelos instrumentos
internacionais ganharia um novo sentido, a partir da pragmtica relacional dos agentes.
A solidariedade
225
social confere a textos e cifras uma nova significao. No mais
como passivos receptores, mas como parceiros, co-responsveis pelas suas escolhas. As
escolhas governamentais se refletem em polticas pblicas que ganham legitimidade se

considerado uma ofensa religiosa, o que engendrou a sua priso por quinze dias. Ela pode ser condenada a
quarenta chibatadas ou seis meses de priso pelo seu delito. (ECONOMIST.COM. No picnic: How a row over
the naming of a teddy bear in Sudan has stoked interfaith tension. Economist.com. Islam and the West. 30 de
novembro de 2007. Disponvel em:
<http://www.economist.com/daily/news/displaystory.cfm?story_id=10233589&fsrc=nwl>. Acesso em: 30 nov.
2006).
224
A linha divisria acerca da avaliao de se intervir e como intervir muito tnue. Obviamente a abordagem
adotada por este trabalho confia no poder do dilogo em que as partes devem compartilhar experincias. H
situaes, contudo, em que grandes elucubraes filosficas so desnecessrias. Uma me no quer ver o seu
filho morrer de inanio e um pas, ao menos teoricamente, no quer ver o seu povo fenecer vitimado pela AIDS.
Ningum, se pudesse, escolheria viver em condies absolutamente miserveis de saneamento bsico e sade
pblica. Um melhor nvel educacional possibilita a amplitude das escolhas: conhecendo diversos mtodos de
trabalho, o individuo pode deliberar acerca de qual seria o melhor. Avanando a discusso, inmeras
constituies em todo o mundo, alm de uma srie de tratados internacionais asseguram a proteo da dignidade
humana. Note-se humana, referente humanidade e no h uma casta privilegiada. O respeito dignidade do ser
humano aliado s ntidas condies desumanas em que vivem uma motivao clara para a cooperao; no
para a imposio do modus vivendi ocidental.
225
Em uma das entrevistas realizadas por Baaz aos trabalhadores do desenvolvimento, houve quem enxergasse o
termo como uma palavra ingnua da dcada de sessenta e setenta. Inaplicvel na realidade, pois significaria
dividir o prprio dinheiro no pas em que trabalha e no pas de origem (entrevista 25). Chega-se ao ponto de
expor a verdadeira motivao do trabalho: ao invs de altrusmo e auto-sacrifcio, como parece, egosmo de
servir somente ao prprio interesse (entrevista 19). Nas palavras de Baaz, o que percebido por alguns como
solidariedade experimentado por outros como hipocrisia. (BAAZ, op. cit., p.89-90 e 95).
101
amplamente debatidas com os beneficirios. Afinal, a cidadania no se resume a possuir um
ttulo de eleitor, mas refere-se utilizao do poder do eleitor para participar. Um poder
latente, no verdadeiro poder, passividade. Poder agir em conjunto. Isso no esvazia as
crticas, pois fracassos vo existir; mas estabelece o compartilhamento de responsabilidades.
Uma questo que no pode ser negligenciada, contudo, que essa cidadania deve ser
construda por intermdio da capacitao dos atores sociais. O homem no nasce poltico, ele
se torna, no exerccio da poltica com liberdade. Destarte, imprescindvel a expanso das
capacidades. A liberdade resultado e motivador deste processo. Com liberdade, possvel
realizar escolhas. Mas, estas devem ser conscientes. A conscincia resulta da capacitao
constante no seio da poltica, na interao com a res pblica e na perfeita articulao entre
interesses e necessidades. Havendo conflito (e existir), busca-se o consenso e a percepo do
que melhor para a comunidade, o que no significa sufocar a vontade individual por uma
vontade geral-rousseauniana, mas conhecendo as outras, pelo dilogo, ponder-las.
Interessante notar que o crescimento da conscincia acerca da sua prpria situao
um dos requisitos avaliados pelo manual de algumas organizaes que lidam com o
desenvolvimento. Alm de estimar melhoras em termos de ndices sociais concretos, exigem
uma percepo mais aguada dos beneficirios.
226
O entendimento do pblico, no como algo
distante e pertence ao Estado, e sim como de todos. A inimizao do Estado pelo liberalismo,
embora tenha propiciado a construo dos direitos individuais, estruturou uma fenda
agravada, em certo sentido, com o Estado Social. Em ambos, h uma cobrana do Estado, sem
entender que este ente poltico integrado por pessoas que compartilham responsabilidades.
Os direitos humanos e toda a sua positivao so um avano monumental dos ltimos
cinqenta anos. Devem ser exigidos e efetivados, no apenas para todos, mas por todos.

2.3 AS INSTITUIES DE BRETTON WOODS

O discurso do desenvolvimento emerge dos atores sociais nele envolvidos, como
Organizaes No Governamentais (ONGs), Governos e seu povo, e Organizaes
Internacionais. Neste mbito, j fora salientado o papel das Naes Unidas na consagrao da
cooperao econmica internacional. Relevante estudar, nas prximas linhas, as Instituies

226
MS Annual Progress Report Manual, 3.1. Impact within The Partner Organization; 3.2. Impact among
Beneficiaries of the Partnership avalia o impacto dos trabalhadores do desenvolvimento na organizao parceira
e com os beneficirios. A presso por eles sofrida muito forte e leva at mesmo a situaes desconfortveis
com a sua organizao. (Ibid., p.107).
102
de Bretton Woods, que h mais de cinqenta anos vm sendo objeto de profundos debates.
Neste mister, a sua criao, desenvolvimento, escopo e crticas sero delineados neste tpico.

2.3.1 Fundo Monetrio Internacional

Em 1919, por ocasio da assinatura do Tratado de Versalhes, a cooperao econmica
internacional ainda no existia de forma organizada; os emprstimos multilaterais eram
apenas espordicos, antes da criao das Instituies de Bretton Woods. O ps-guerra tornou-
se o ambiente propcio para o amadurecimento das idias relativas cooperao internacional,
sobretudo porque a reconstruo das naes no poderia depender apenas de capitais
privados. Neste contexto, as Instituies de Bretton Woods ou Instituies Financeiras
Internacionais (IFIs) surgem como plo catalisador da estabilizao macro-econmica e
assistncia internacional. Conhecer estas instituies, seu escopo e funcionamento, assim
como as crticas sua atuao, fundamental para uma melhor compreenso do seu papel na
dinmica do desenvolvimento.
A primeira experincia mundial de cooperao financeira ocorreu com o Banco de
Compensaes Internacionais (BCI), na dcada de 30, que retomava os planos Dawes (1924)
e Young (1929) de administrao das dvidas alems, contradas em virtude dos esforos para
reparar os estragos da guerra (Tratado de Versalhes, 1919). O seu papel primordial era efetuar
a cooperao entre bancos centrais de diversos pases.
227

Aps a Segunda Guerra Mundial, surge uma nova modalidade de cooperao,
consagrada pela Conferncia Monetria e Financeira das Naes Unidas, em Bretton
Woods,
228
realizada a convite do governo americano, em New Hampshire, em 1 de julho de
1944, de carter verdadeiramente global, que contou com a participao de 44 pases,
inclusive o Brasil.
Este novo modelo cooperativo era caracterizado pela interdependncia das polticas
comercial e monetria entre os pases e buscava, por meio do fortalecimento do comrcio
internacional, a prosperidade e a paz mundial. Como resultado desta Conferncia foram

227
Na dcada de trinta, a economia global sofreu uma grande recesso, a maioria dos pases industrializados
desvalorizou suas moedas e adotou polticas protecionistas com intuito de fortalecer suas economias domsticas.
O efeito dessas medidas, porm, foi negativo, resultando na alocao menos eficiente dos recursos em nvel
mundial e na reduo do emprego e do volume de negociaes comerciais (SWAMINATHAN, Rajesh.
Regulating Development: Structural Adjustment and the Case for National Enforcement of Economic and Social
Rights. Columbia Journal of Transnational Law, n. 1, v. 37, 1998, p. 162.
228
CARREAU, Dominique; FLORY, Thibaut; JULLIARD, Patrick. Droit International conomique. 8. ed.
Paris: L.G.D.J., 1990, p. 331.
103
criadas duas instituies de Direito Internacional Pblico, relevantes a este trabalho, o Banco
Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
229
O Fundo, como simplificadamente
denominado, uma associao multilateral de Estados soberanos. O seu estatuto de criao
previu como seus objetivos
230
a proteo das finanas internacionais, a promoo da
cooperao internacional e da estabilidade cambial, e o estabelecimento de um sistema
multilateral de pagamentos, para tanto reduzindo a durao e diminuindo a intensidade do
desequilbrio nos balanos de pagamento internacionais de seus membros.
231

A estruturao do FMI relaciona-se intimamente com a evoluo da economia e da
poltica mundial. Na poca da sua criao, uma parte significativa dos seus membros era
composta por pases com economias industrializadas; portanto, a sua atividade concentrou-se
no acompanhamento deste tipo de pas e no apoio aos mesmos. Porm, nos anos que se
seguiram II Guerra a situao alterou-se profundamente. O movimento de descolonizao
tomou forma, pases como ndia e Paquisto tornaram-se independentes, em 1947, e na
passagem dos anos 50 para a dcada de 60, a maior parte dos pases africanos anglfonos e

229
Jocosamente, as letras IMF, da sigla em ingls (IMF), significam Mais Fiscal (It's Mostly Fiscal).
Ironicamente, o FMI, que tem longa reputao de medidas fiscais austeras em pases em crise, sofreu uma
mudana de rumos, adotando paulatinamente um estmulo ao gasto, ao mesmo tempo em que se depara com as
suas prprias restries oramentrias. A recesso americana e a ausncia de devedores lhe pagando o servio da
dvida colaboraram com estas medida. Sugere-se, inclusive, a venda de parte de seu estoque em ouro e o corte de
pessoal. ECONOMIST, THE. The IMF downsizes. Its most firing. The dispenser of austerity is forced to tighten
its own belt. The Economist. Washington D. C. The 7 fev. 2008. Disponvel em:
<http://www.economist.com/research/articlesBySubject/displayStory.cfm?story_id=10659240&subjectID=5263
58&fsrc=nwl>. Acesso em: 10 fev. 2008.
230
Em conformidade com o artigo I do Acordo ou Convnio Constitutivo do Fundo, so as seguintes as suas
finalidades: (i) promover a cooperao monetria entre as naes; (ii) facilitar a expanso e o desenvolvimento
equilibrado do comrcio internacional, contribuindo, dessa forma, para propiciar e assegurar o emprego e a
renda real; (iii) promover a estabilidade cambial; (iv) auxiliar o estabelecimento de um sistema multilateral de
pagamentos em relao a transaes correntes entre os pases membros; (v) difundir confiana nos pases
membros, facilitando-lhes a utilizao dos recursos do fundo, mediante garantias adequadas, dando-lhes, assim,
oportunidade de corrigir os desequilbrios em seus balanos de pagamento, sem que necessitem recorrer a
medidas destrutivas para a prosperidade nacional ou internacional; (vi) reduzir a durao e diminuir a
intensidade do desequilbrio nos balanos de pagamento internacionais dos seus associados.
(INTERNATIONAL MONETARY FUND. Articles of Agreement of the International Monetary Fund.
Disponvel em: <http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/aa01.htm>. Acesso em: 18 jan. 2008, traduo nossa).
231
Os membros originais do Fundo so aqueles pases representados na Conferncia Financeira e Monetria das
Naes Unidas, cujos governos aceitaram esta condio antes de 31 de dezembro de 1945. Os seus membros so
admitidos pelo Conselho de Governadores atravs de critrios baseados em princpios consistentes queles
aplicados a outros pases-membros. Cada membro tem uma quota, estabelecida em seu acordo constitutivo, ou
caso o pas tenha integrado o Fundo posteriormente, essa quota deve ser determinada pela Assemblia de
Governadores. Os membros pagam uma subscrio ao Fundo, cujo montante iguala-se s suas quotas, que so
determinadas conforme a situao dos mesmos na economia poltica global. Assim, cada membro possui 250
votos mais um voto adicional para cada parte da sua cota equivalente a 100.000,00 direitos especiais de saque
(DES). Cada um dever relacionar-se com o Fundo apenas atravs do seu Tesouro, Banco Central, fundo de
estabilizao ou outra instituio fiscal semelhante. permitido a cada membro sacar 25 % de sua cota
correspondente. Se o valor for acima deste percentual, deve assinar uma carta de intenes, geralmente
vinculada a um memorando tcnico de entendimento, em que se compromete a controlar e reduzir o dficit fiscal
e promover a estabilizao monetria. (Ibid., traduo livre).
104
francfonos conquistou sua independncia.
Na configurao do sistema de Bretton Woods
232
, houve uma distino entre
desenvolvimento e ajuste. O FMI trataria de problemas nos balanos de pagamentos dos
pases, vistos como transitrios e o desenvolvimento caberia ao Banco Mundial. No obstante,
a crise econmica posterior ao primeiro choque petrolfero, em 1973-74, desencadeou um
verdadeiro desequilbrio das contas externas e trouxe novas necessidades de financiamento
para os pases, deixando menos clara a distino acima. A ateno do Fundo, ento, comeou
a concentrar-se nos problemas de estabilizao econmica de curto-mdio prazo dos pases, a
maioria deles em desenvolvimento, que viram aumentada substancialmente a sua fatura
petrolfera.
Algumas importantes alteraes foram realizadas em seu estatuto.
233
Em 1969,
introduziu-se os Direitos Especiais de Saque (DES); em 1974, elaborou o Programa de
Financiamento Ampliado (Extended Fund Faciliy - EFFF), que possibilitou a ampliao do
perodo de amadurecimento dos emprstimos de um a trs anos que prevalecia nos Acordos
Stand-by, para um prazo de 10 anos. Em 1978, reconheceu o abandono do sistema de cmbio
fixo, ocorrido desde o comeo da dcada de setenta.
234

O Fundo no concede apenas assistncia financeira aos pases com dificuldades nas
suas contas externas, mas tambm desempenha funes de aconselhamento tcnico e de
superviso financeira nos pases membros. Mais recentemente, em virtude do fim do regime

232
O termo Sistema de Bretton Woods refere-se s Instituies, criadas por ocasio da Conferencia em New
Hampshire, Fundo Monetrio Internacional e Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento, como s
polticas por eles adotadas no plano multilateral e s suas relaes com os pases membros. Em um sentido
estrito, significa o ordenamento monetrio que vigorou no ps-guerra, 1946-1973, com paridades cambiais fixas,
baseada no padro ouro-dlar. A partir de 1973, adotou-se o cambio flutuante. (ALMEIDA, Paulo Roberto. O
Brasil e o Sistema de Bretton Woods: instituies e polticas, em perspectiva histrica, 1944-2002. In:
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais:
perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p.31).
233
O acordo de fundao do FMI sofreu trs emendas, respectivamente em 1969, 1978 e 1992.
234
Os Direitos Especiais de Saque (DES) so um tipo de moeda internacional, utilizada pelo FMI para liquidar
transaes oficiais. Baseia-se em uma mdia composta por cinco moedas: dlar, libra, franco, marco alemo e
yen. Foi criado no Encontro do Rio de Janeiro, em 1969. Os Acordos Stand by de curto prazo (um a dois anos)
permitem ao pas acesso a tranche de crdito superior a poro da sua quota no Fundo, acima da tranche de
reserva e da primeira tranche de crdito. O Acordo Stan by um reconhecimento formal de um programa de
estabilizao, o que introduz condicionalidades, pois o membro deve explicitar suas intenes em relao
conduo da sua poltica econmica. [A carta de intenes expe as medidas a serem adotadas pelos Estados e o
Memorando de Entendimentos expressa o ajuste entre as partes destas medidas]. (LANGONI, Carlos Geraldo.
The Development Crisis. San Franciso: International Center for Economic Growth, 1987, p. 74). No obstante o
Programa de Financiamento Ampliado (Extended Fund Faciliy - EFF) seja considerado ajuste estrutural, nutre
um escopo limitado e a ausncia de uma avaliao acerca do tempo adequado para implementar as reformas
estruturais. Metas estritas de ajuste e tempo exguo foram fatores que contriburam para o insucesso de muitas
polticas. (Ibid., p. 80). O Estado s tem acesso aos recursos aps a remessa da carta de inteno, sendo que o
primeiro caso ocorreu em 1952, para atender a Blgica. (MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito
Internacional Pblico, v 1. 12. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 692, nota 15B).
105
vigente nas economias planificadas, as preocupaes do FMI voltaram-se tambm para o
apoio transio sistmica, do socialismo ao capitalismo, dos pases do Leste europeu e dos
antigos integrantes da Unio Sovitica.
235

O sistema criado, ainda no finda a Segunda Guerra Mundial, tinha um alcance
universal e os seus objetivos tinham repercusso nos planos internacional e interno. No que se
refere ao plano internacional, segundo o artigo VI, seo 1 do Acordo ou Convnio
Constitutivo do Fundo, o objetivo essencial do sistema monetrio internacional fornecer
uma estrutura que facilite a troca de bens, servios e capitais entre os pases, e que sustente
um crescimento econmico estvel. Acrescenta ainda como propsito, o desenvolvimento
contnuo das condies subjacentes, que seriam necessrias para a estabilidade econmica e
financeira. Cada membro esforando-se para colaborar com o Fundo e com os outros
membros para assegurar planos de troca organizados e promover um sistema estvel de taxas
de cmbio, o que teria por conseqncia a expanso e o crescimento harmonioso do comrcio
internacional.
No mbito nacional, a proposta era contribuir para a instaurao e manuteno de
altos nveis de emprego, renda real e desenvolvimento dos recursos produtivos dos Estados
membros. Enfim, elaborou-se em Bretton Woods um plano que tencionava a prosperidade
nacional e internacional.
Ao subscreverem suas cotas e tornarem-se membros do FMI, os Estados adquirem
determinadas prerrogativas e obrigaes. Essas obrigaes so, via de regra, deveras
detalhadas e o seu cumprimento supervisionado com bastante rigor pelo FMI. Este possui,
assim, um enorme e permanente poder de controle sobre seus membros.
O FMI tem por atributo examinar profundamente os problemas financeiros e
econmicos dos pases, assim como a poltica econmica por eles adotada. No que concerne
s taxas de cmbio, exerce um verdadeiro poder de polcia.
236
Esse poder aumenta quando os
pases que atravessam dificuldades necessitam de assistncia e recursos.
So dois os meios de controle exercidos pelo FMI sobre as naes: a priori e a
posteriori. Os membros devem fornecer ao FMI informaes peridicas e realizar consultas
com os seus experts, enviados em misses especiais patrocinadas pela instituio. Esses

235
Stiglitz relata como o sistema social em diversos pases, que sofreram a transio do comunismo para a
economia de mercado, foi estiolado, em uma conjugao de rpidas privatizaes, liberalizao financeira,
inflao, austeridade fiscal, inflao e corrupo. Na Rssia, a expectativa de vida decresceu quatro anos, entre
1990 e 2000, e o sistema educacional de deteriorou. (STIGLITZ, Joseph E. Globalizao: como dar certo. Trad.
Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das Letras, 2007, p.107-111).
236
CARREAU, FLORY, JULLIARD, op. cit., p. 364.
106
especialistas examinam a situao econmica de cada pas detalhadamente. Um relatrio
elaborado e discutido pela Assemblia de Governadores do Fundo na presena dos
representantes de todos os pases. A Assemblia, ento, comunica a opinio oficial do FMI
atravs de uma recomendao, que secreta e que, a rigor, no possui valor jurdico
obrigatrio. O diagnstico econmico do FMI observado sempre que o pas tem interesse
em receber emprstimos do rgo. Em alguns casos especficos, um membro pode ser
considerado inelegvel para o uso dos recursos do Fundo, especialmente quando apresentar
desvio de finalidade na utilizao dos recursos.
O poder de deciso passa do Estado controlado instituio de controle. Desse modo,
o acordo com o Fundo obrigatrio em alguns domnios essenciais. Em virtude desses
acordos muitos Estados cedem ao FMI atributos de deciso soberanos. A conduta do FMI
guiada pelo pragmatismo, sendo os recursos por ele utilizados, ou pertencentes ao prprio
Fundo, ou provenientes de emprstimos. Os recursos prprios abrangem a quota parte dos
Estados membros, e os recursos emprestados envolvem os emprstimos bilaterais, efetuados
quando houver insuficincia de capital prprio que o permita ajudar os membros que
enfrentam determinadas crises pontuais.
237

A estrutura orgnica do Fundo Monetrio Internacional, definida em seu Acordo
Constitutivo, inclui: (i) a Assemblia de Governadores
238
(Board of Governors), (ii) o
Diretrio Executivo
239
(Executive Directors) e (iii) o Diretor Geral (Managing Director).
240

No sistema adotado pelo Fundo cada pas tem um nmero de votos proporcional sua cota, o

237
Ibid., p. 340.
238
A Assemblia composta por representantes de todos os Estados membros (Governor) e seus suplentes
(alternate). O representante dos Estados, normalmente o Ministro das Finanas ou Presidente do Banco Central,
apontado por cada membro, servindo por um perodo de cinco anos, podendo ser reeleito. A Assemblia
escolhe um dos seus membros como Presidente (Chairman) e rene-se anualmente, de modo geral, no fim de
setembro ou princpio de outubro.
239
O Diretrio Executivo responsvel pela conduo dos negcios do Fundo, exercendo todos os poderes a ele
delegados pelo Conselho dos Governadores. Ele composto pelos diretores executivos, que elegem um Diretor-
Geral (Managing Director) que, por sua vez, se torna o chefe das operaes e de todo o grupo de trabalho.
composta por vinte e quatro representantes, oito com assentos permanentes (EUA, Japo, Alemanha, Reino
Unido, Frana, China, Rssia e Arbia Saudita) e dezesseis eleitos bienalmente entre grupos de pases..
240
O Diretor Geral tradicionalmente europeu. O ltimo eleito foi o francs Dominique Strauss-Kahn, que
assumiu a chefia em 1 de novembro de 2007. Ele sucedeu o espanhol Rodrigo de Rato. O Banco Mundial
atualmente dirigido pelo americano Robert Zoellick. H fortes protestos contra o tradicional binmio Europa-
EUA na direo das instituies, sustentada por um acordo de cavalheiros. As aes do FMI refletem o balano
de poder dos seus principais quotistas, 21 pases que tem 58% dos votos. A postura destes pases tem sido o
mnimo de interveno interna com o mximo de ajuste. O que na prtica traduz-se como uma forma de
interveno. A sua estrutura de poder torna impossvel o cumprimento do seu Acordo Constitutivo, que prev
tratamento uniforme aos membros. O Fundo revela uma ausncia de poder efetivo, no intervindo, mesmo diante
de exemplos como dos EUA, que adotaram uma combinao criticada de poltica fiscal e monetria, aumentando
as taxas de juros nas dcadas de setenta e oitenta. (LANGONI, op. cit., p. 89)
107
que o diferencia da maioria das outras agncias especializadas do sistema das Naes Unidas,
em que a regra um pas, um voto. A cota do FMI representa um determinado volume de
Direitos Especiais de Saque (DES), que definido atravs de um sistema complexo de
ponderao de vrios elementos, destacando-se: o produto nacional no produto mundial e o
peso do pas no comrcio internacional. O Banco Mundial recorre ao mesmo procedimento.
O Fundo dispe de uma srie de mecanismos de financiamento acessveis aos Estados
membros, concedidos atravs de acordos celebrados e constantemente supervisionados. A
documentao do trabalho do Fundo, outrora no acessvel ao pblico, atualmente
publicada, buscando uma forma de atuao mais transparente e um dilogo mais efetivo com
a sociedade civil. O Fundo tambm deve cooperar, conforme os termos do seu acordo de
fundao, com qualquer organizao internacional de carter geral ou responsabilidades
especializadas.
Tem trabalhado, conjuntamente com a comunidade internacional, em iniciativas para
prevenir crises e para lidar com aquelas que inevitavelmente ocorrem. Tem buscado, ademais,
tornar a instituio mais efetiva, levando em considerao, inclusive, as recomendaes de
reforma fornecidas pelos governos. Em sua parceria com o Banco Mundial e a ONU, a
instituio estabeleceu a reduo da pobreza como alta prioridade em sua agenda.
241

Os pases membros do Fundo podem ter acesso a uma ou vrias das linhas de crdito
para atender as necessidades especficas pertinentes aos desequilbrios na balana de
pagamentos. Os principais sistemas de auxlio hodiernamente em uso no Fundo so os
seguintes:
242
(i) Tranche de Reserva (Reserve Tranche)
243
; (ii) Tranche de Crdito (Credit
Tranches)
244
; (iii) Acordos Stand-by (Stand-by arrangements)
245
; (iv) Programa de

241
UNITED NATIONS. United States Treasury Secretary tells Economic and Social Council global
development greatest challenge facing humanity. Press Release. ECOSOC/5893. New York. 5 July 2000.
Disponvel em: <http://www.un.org>. Acesso em: 17 jan. 2001.
242
Dados acerca dos programas de financiamento do FMI so encontrados em seu site. IMF. IMF Board
Completes Review of Fund Financial Facilities. Public Information Notice (PIN) No. 00/101. Washington D.C.
30 nov. 2000. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2000/pn00101.htm>. Acesso em 18. jan.
2008.
243
Um pas membro tem o direito de comprar do FMI moeda(s) estrangeira(s) ou de Direitos Especiais de Saque
(DES) contra a entrega da sua prpria moeda. As divisas desse modo obtidas devem ser repostas em um prazo
devidamente acertado com o Fundo. Por meio desse sistema, o FMI concede aos seus membros um acesso
irrestrito s suas reservas nele depositadas.
244
As operaes de emprstimo do Fundo ocorrem geralmente no quadro das tranches de crdito. Um pas
membro pode sacar quatro tranches, cada uma delas equivalendo a 25% da sua quota. No h restries ao
acesso primeira tranche desde que o pas demonstre que precisa dela para enfrentar situaes menores de
desequilbrio da balana de pagamentos. As trs ltimas (75%) equivalem s chamadas tranches superiores de
crdito e, para sua concesso, os pases precisam assinar um acordo alargado que estabelece uma srie de
critrios de gesto da economia, tendo em vista garantir o equilbrio da balana de pagamentos. Em mdia, a
durao destes acordos, que era de 12 a 18 meses, podendo chegar at 3 anos, atualmente de 3 a 5 anos. Este
108
Financiamento Ampliado (Extended Fund Faciliy)
246
; (v) Programa de Ajustamento
Estrutural (Structural Adjustment Facility - SAF)
247
; (vi) Programa de Financiamento
Compensatrio (Compensatory Financing Facility CFF)
248
; (vii) Programa de
Financiamento de Reserva Suplementar (Supplemental Reserve Facility - SRF)
249
; (viii)
Linhas de Crdito Excepcionais (Contingent Credit Lines - CCL)
250
; (ix) Iniciativa a favor dos
Pases Pobres Altamente Endividados (Heavily Indebted Poor Countries Initiative - HIPC)
251
;
Programa de Financiamento para a Reduo da Pobreza e Crescimento (Poverty Reduction
and Growth Facility PRGF).
252


alargamento de tempo ocorreu em virtude do reconhecimento, por parte do Fundo, de que os problemas
enfrentados pelos seus principais clientes atuais, os pases em desenvolvimento, possuem um carter mais
estrutural (o que significa que exigido mais tempo para serem solucionados) que os de natureza conjuntural
mais comum entre os pases mais desenvolvidos, com economias mais complexas e estruturadas.
245
Durante muitos anos, os acordos stand-by foram considerados o instrumento privilegiado de financiamento
do Fundo. Sua funo primordial era conceder um apoio de curto prazo (12 a 18 meses) a pases com
dificuldades na sua balana de pagamentos em virtude de dficits temporrios ou de natureza cclica. Algumas
condies de poltica macroeconmica devem ser atendidas para a liberao dos fundos. O prazo para o
pagamento ao Fundo de at 5 anos da data do emprstimo.
246
O Fundo criou, em 1979, uma linha de crdito que permite o acesso a recursos com prazo mais alargado, por
perodos de trs anos, prorrogveis por mais um, visando enfrentar dificuldades na balana de pagamentos
decorrentes, em grande parte, de problemas estruturais. Esse sistema permite que o pas-membro possa tomar
emprestado at 140% das suas quotas. A devoluo dos recursos utilizados precisa ocorrer num prazo de 4 a 10
anos, contado a partir do momento do emprstimo. (SWAMINATHAN, op. cit., p. 162). Esse mecanismo foi
criado por se entender que algumas dificuldades econmicas do tipo estrutural (produo, comrcio ou preo),
que se manifestam em problemas nos balanos de pagamento, tm suas razes na estrutura econmica social dos
pases. Percebeu-se, ento, que a assistncia tradicional do Fundo era inadequada para atender a tais dificuldades.
(DI GIOVAN, Ileana. Derecho Internacional Econmico y Relaciones Econmicas Internacionales. Buenos
Aires: Abeledo-Perrot, 1995, p. 205-206).
247
Criada em 1986, esse instrumento destinado apenas aos pases mais pobres e, em virtude disso, sua taxa de
juros era de apenas meio por cento. O seu repagamento ocorre entre 5 e 10 anos. Esse mecanismo tem uma
aplicao a mdio prazo e executado com a colaborao do Banco Munial. O aspecto mais inovador do
Programa oficializar a colaborao das duas instituies irms de Bretton Woods, o FMI e o Banco Mundial.
(CARREAU, FLORY, JULLIARD, op. cit., p. 388). Este Programa extremamente detalhado e especifica a
poltica que deve necessariamente ser implementada pelo pas nos setores monetrio, fiscal, externo e estrutural,
com o escopo de atingir a estabilidade e o crescimento econmico. No prximo captulo, este Programa receber
um tratamento mais detalhado.
248
Esse mecanismo pode ser utilizado em dois casos. Primeiro, em virtude de uma baixa temporria das receitas
de exportao devido a quebras das cotaes internacionais, e tambm quando ocorre uma elevao temporria
dos preos dos cereais importados, em situaes como dficits alimentares.
249
Criado em 1997 para fornecer um apoio financeiro em caso de problemas de curto prazo de imensa
dificuldade na balana de pagamentos decorrente de grandes e inesperados movimentos dos mercados, como a
perda de confiana e ataques especulativos. Devem ser pagos em um perodo de at dois anos.
250
Essa linha de crdito destinada a pases que, apesar de ainda no estarem em crise, podem sofrer com o
contgio do sistema financeiro internacional, como por exemplo, a crise asitica de 1997. Possui, destarte, uma
funo refratria de evitar a propagao de uma crise.
251
Em virtude do alto encargo dos pases mais pobres do mundo gerado pela dvida externa, criou-se um
programa, em 1996, com o intuito de alivi-los e reestruturar suas economias de modo a saldar seus dbitos da
melhor forma possvel.
252
Instituda em 1999, configura-se como o principal mecanismo do Fundo para dar apoio financeiro, em
condies mais favorveis, aos pases membros de baixa renda per capta e com problemas graves e permanentes
109
O procedimento que deve ser seguido pelo pas para receber emprstimos do Fundo,
em linhas gerais, o seguinte. Primeiramente, dirigir ao seu Diretor-Geral uma carta (carta de
intenes), que deve conter uma proposta de poltica econmica a ser executada durante o
perodo do emprstimo. A negociao desta carta realizada previamente com tcnicos do
Fundo e do Banco Mundial de modo a assegurar que o programa proposto seja aprovado e os
recursos financeiros disponibilizados.
O FMI monitora, com muito rigor, os resultados desses programas, com o objetivo de
garantir que as metas estabelecidas sejam cumpridas. Caso uma falha grave na obteno de
resultados nestes domnios prioritrios seja verificada, o FMI pode exigir a renegociao do
programa. Durante o perodo deste emprstimo, o pas ter que apresentar documentos anuais
que mostrem o enquadramento da sua poltica econmica, a definio das metas a serem
atingidas nos trs anos seguintes e a poltica macroeconmica a ser implementada.
O inadimplemento dos pases africanos e latino-americanos levou o Fundo a
pression-los a adotar uma poltica de liberalizao econmica e restrio fiscal, reforando as
condicionalidades
253
impostas sobre eles.
Nesse contexto, o Fundo aliou-se ao Banco Mundial na promoo de intervenes, de
mdio e longo prazo, na poltica macroeconmica dos pases em desenvolvimento que
integram seus quadros. Em 1989, em um memorandum elaborado conjuntamente por ambas
as instituies, foram delineados os aspectos dessas intervenes. Uma das pr-condies para

de dficit na balana de pagamentos. Esse Programa o instrumento bsico no suporte dado pelo Fundo s
polticas econmicas que visam proporcionar um ambiente de crescimento sustentvel e inclusivo. Oitenta pases
com baixa renda podem integrar este Programa, cujos emprstimos so desembolsados em um perodo de trs
anos, sujeitos ao monitoramento de sua performance. Os seus juros giram em torno de 0.5% ao ano. (UNITED
NATIONS, op. cit.; INTERNATIONAL MONETARY FUND. The Poverty Reduction and Growth Facility. A
factsheet. October 2007. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prgf.htm>. Acesso em 18
jan. 2008). Esse mecanismo sucedeu ao Programa Reforado para o Ajustamento Estrutural (Enhanced
Structural Adjustment Facility - ESAF), que surgiu em 1987, financiada por contribuies dos pases
industrializados. Os pases tinham acesso a uma linha de crdito muito mais ampla, porm com
condicionalidades muito mais estritas.
253
A condicionalidade um conjunto de polticas que um Estado-membro requisitado a seguir no sentido de
estar habilitado a utilizar os recursos do Fundo. Esta trata-se, portanto, de uma conseqncia da exigncia de
adequadas salvaguardas (adequate safeguards) de que os recursos tero utilizao temporria e conforme. A
sua previso encontra-se no artigo 5, seo 3 do Acordo Constitutivo do Fundo. O seu descumprimento, avaliado
pelas performances no balano de pagamentos e polticas pblicas, engendra a suspenso do programa
supervisionado pela instituio. (CALIENDO, Paulo. A natureza jurdica e eficcia das obrigaes financeiras
internacionais em direito internacional: a questo da condicionalidade dos acordos do FMI. In: MAZZUOLI,
Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas
jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p.456). O poder de deciso acerca
das suas polticas internas transferido aos tecnocratas das Instituies de Bretton Woods, sem o devido controle
democrtico. Apesar do discurso calcado em valores democrticos, as instituies esvaziam o poder de escolha
da populao, modelando uma democracia meramente formal, tornando-as um gerenciamento do livre mercado.
A retrica da democracia e direitos humanos pode ser to emancipatria, como opressiva, ao servir a interesses
econmicos e militares. (ORFORD, Anne. Locating the internatioanl: military and monetary interventions after
the cold war. Harvard International Law Journal, Cambridge, v. 38, n. 2, spring 1997, p. 467).
110
que o Banco Mundial conceda crditos de ajuste estrutural
254
que o pas tambm tenha
aderido ao programa de estabilizao do FMI.
255
As responsabilidades que couberam ao
Fundo referiam-se estabilizao de curto prazo e polticas cambirias, enquanto o Banco
Mundial encarregar-se-ia da reforma estrutural de mdio e longo prazo.
Os pases candidatos utilizao dos recursos do Fundo precisam definir os programas
de poltica econmica, que conduzam estabilizao da economia, especialmente quanto
eliminao dos desequilbrios externos. Estas medidas esto dispostas nas cartas de intenes
e nos Policy Framework Papers (PFP) que os pases, normalmente mediante os seus
Ministros das Finanas, enviam ao Diretor Geral da instituio ao formalizarem o pedido de
concesso de ajuda financeira ao Fundo. Aps uma srie de negociaes entre o FMI, o Banco
Mundial e os representantes dos pases, um programa de poltica econmica elaborado.
Ao retornar a Washington, uma misso procura levar consigo um programa
consistente, que possa dar ensejo aprovao dos seus superiores hierrquicos e que seja
conforme os objetivos do Fundo. Se isso no acontecer, corre-se o risco de ser desautorizada,
seguindo para o pas em questo uma nova misso que ir renegociar o acordo estabelecido.
Este processo resulta em um perodo de consultas, que geralmente pode demandar vrias
visitas de uma misso ao pas.

2.3.2 Banco Mundial

Estabelecido na Conferncia de Bretton Woods, em julho de 1944, o Banco Mundial
comeou a funcionar aps a assinatura do acordo por 29 pases,
256
em 27 de dezembro de
1945. A Assemblia Geral aprovou o acordo entre o Banco e a ONU, em 15 de novembro de

254
Os crditos de ajuste estrutural fornecidos pelo Banco incorporavam medidas a serem implementadas a curto
e a longo prazo. Em um curto perodo, o dficit fiscal e a taxa de inflao deveriam ser reduzidos, assim como a
moeda desvalorizada em termos reais, para recuperar o equilbrio interno e externo. A longo prazo, reformas
seriam implementadas visando sustentao do crescimento econmico. Essas reformas tinham como
componentes: a desregulamentao do mercado de bens domsticos, eliminao das barreiras ao comrcio
internacional, reformas no setor pblico, remoo de impedimentos poupana e ao investimento e o
fortalecimento das capacidades institucionais, o que significa a habilidade governamental em implementar as
polticas recomendadas pelo Banco, facilitando o desenvolvimento do setor privado (SWAMINATHAN, op. cit.,
p. 174).
255
Os objetivos do programa de estabilizao do FMI eram superar as dificuldades de curto prazo nos balanos
de pagamentos dos pases, e concomitantemente proporcionar um ambiente macroeconmico favorvel ao
crescimento liderado pelo setor privado. Os pases deveriam ainda se disciplinar para manter polticas fiscais e
monetrias aprovadas pela instituio. No que tange poltica fiscal, o governo deveria enxugar o oramento e
aumentar seus impostos e receitas. O crdito disponvel no mercado seria utilizado pelo setor privado que
poderia ento crescer gerando dividendos para o pas. (Ibid., p.174).
256
O Grupo Banco Mundial integrado atualmente por 185 pases membros.
111
1947, permitindo a sua integrao ao sistema da ONU.
O Banco Mundial agrupa duas instituies: o Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD)
257
, criado em 1944, e Associao Internacional de
Desenvolvimento (AID), instituda em 1960. Existem ainda trs instituies filiadas, a
Corporao Financeira Internacional (CFI), fundada em 1956, a Agncia de Garantia de
Investimentos Multilaterais (AGIM), criada em 1988 e o Centro International para
Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (CIADI), institudo em 1966.
258

Estas instituies, que juntas compem o Grupo Banco Mundial, tm por objetivos
comuns encorajar a transferncia de recursos com propsitos produtivos para os seus pases
membros em desenvolvimento, reduzir a pobreza e melhorar o nvel de vida da populao,
favorizando o crescimento econmico e o desenvolvimento sustentvel.
259
Como instituio
financeira de desenvolvimento multilateral, seu papel mais relevante era o de financiador da

257
significativo notar, a propsito, que somente aps muitos esforos, sobretudo dos delegados latino-
americanos, foi possvel fazer com que a denominao do Banco Mundial, originalmente concebido como um
Banco de Reconstruo, passasse a incluir, tambm, a palavra desenvolvimento (AMORIN, Celso Luiz
Nunes. Perspectivas da Cooperao Internacional. In: MARCOVITCH, Jacques (Org.). Gesto da Cooperao
Internacional: contexto e estratgia. So Paulo: Programa de Gesto da Cooperao Tcnica Internacional
(PROCINT), 1992, p. 82).
258
A CIF surgiu com o escopo de alocar recursos que visem promover financiamentos mediante emprstimos,
garantias e participao equnime a empresas privadas em seus pases membros em desenvolvimento. O capital
da AID, aps as subscries iniciais, tem sido baseado em contribuies voluntrias que so periodicamente
fornecidas pelos membros doadores. Embora possa fornecer suporte financeiro diretamente a empresas privadas,
todos os seus crditos tm sido concedidos a governos e, em alguns casos, a agncias intergovernamentais. A
AMGI estimula os fluxos de investimentos entre os seus membros, especialmente para os pases em
desenvolvimento. Pode fornecer garantias contra riscos no comerciais aos investidores estrangeiros quando
ambos, o pas do investidor e o pas receptor do investimento, so seus membros. Estas instituies so
consideradas a primeira fonte de financiamento para o desenvolvimento, pesquisa econmica e informao.
(SHIHATA, Ibrahim, F. I. The World Bank in a Changing World selected essays. Dordrecht: Martinus Nijhoff
Publishers, 1991, p. 10-14). O CIADI uma instituio internacional autnoma estabelecida pela Conveno de
Arbitragem de Disputas sobre Investimentos como um frum internacional imparcial para resoluo de disputas
jurdicas entre as partes por intermdio da conciliao e da arbitragem. (WORLD BANK. International Centre
for Settlement of Investment Disputes. Washington D.C. Disponvel
em:<http://icsid.worldbank.org/ICSID/ICSID/AboutICSID_Home.jsp>. Acesso em 19 jan. 2008).
259
Em consonncia com o artigo primeiro do seu Acordo ou Convnio Constitutivo, suas finalidades gerais so
as seguintes: (i) contribuir com as obras de reconstruo e desenvolvimento nos territrios dos pases associados,
facilitando a inverso de capitais para fins produtivos, inclusive a restaurao das economias destrudas ou
desordenadas pela guerra, procedendo transformao dos meios de produo, a fim de satisfazer s
necessidades de paz e estimulando o desenvolvimento dos fatores de produo e recursos nos pases
subdesenvolvidos; (ii) promover investimentos privados de capitais estrangeiros; (iii) estimular o crescimento
equilibrado do comrcio internacional e manter ajustados os balanas de pagamento, mediante o incentivo a
investimentos internacionais para o desenvolvimento de recursos produtivos dos pases associados, contribuindo,
desse modo, para aumentar-lhes a produtividade, elevar o padro de vida e melhorar as condies de trabalho;
(iv) coordenar os emprstimos feitos ou garantidos pelo BIRD com emprstimos internacionais obtidos por
intermdio de outras instituies; (v) conduzir suas operaes tendo em vista os efeitos que as inverses
internacionais possam causar sobre a situao econmica dos pases associados. (WORLD BANK. Articles of
Agreement of the World Bank. Washington D.C. Disponvel em:
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20040600~menuPK:34625
~pagePK:34542~piPK:36600~theSitePK:29708,00.html>. Acesso em: 19 jan. 2008.
112
reconstruo europia. Posteriormente, seu enfoque voltou-se para o financiamento de
programas gerais de desenvolvimento econmico nos pases em desenvolvimento,
especialmente, porque poucos recursos financeiros privados estavam disponveis. Como
organismo fornecedor de crdito a mdio e longo prazo, capta recursos internacionais para
investimentos produtivos em pases subdesenvolvidos. Caso no consiga esses recursos, pode
emprestar parte de seu prprio capital.
A partir da dcada de 60, tem buscado uma abordagem mais ampla, financiando
projetos sociais. Em 1980, comeou a sustentar reformas polticas com a implementao dos
Emprstimos de Ajuste Estrutural (Structural Adjustment Lending - SALs), pois percebera
que em ambientes macroeconmicos instveis, iniciativas de projetos pontuais no
resolveriam profundas questes estruturais. Elaborou os Programas de Ajuste Estrutural
(Structural Adjustment Programs - SAPs), que visavam implementao de projetos,
sobretudo no setor de infraestrutura, por meio da canalizao de recursos financeiros
multilaterais para os pases em desenvolvimento.
A crise da dvida latino-americana reduziu consideravelmente a disponibilidade de
financiamento externo para os pases em desenvolvimento e despontou a necessidade de
reformas polticas. Em fins dos anos oitenta, introduziu o emprstimo para o financiamento
das dvidas e a reduo do seu servio, e emprstimos voltados para o setor ambiental.
Atualmente, h uma colaborao estreita entre o Banco Mundial e o FMI, havendo propostas,
inclusive, que visionam sua fuso.
260

Na verdade, a ntima relao com o FMI se reflete na escolha dos seus membros. Para
ser membro original do Banco, um pas necessitava estar filiado ao FMI at 31 de dezembro
de 1945, ou aps esta data ter sido admitido por maioria de votos pela Assemblia de
Governadores, sendo membro do FMI. Caso um pas deixe de integrar o quadro do FMI,
perde sua participao no Banco, salvo se o contrrio for disposto pela Assemblia.
Os pases mais ricos tm uma forte influncia sobre as prticas e polticas do Banco,
por deterem a maioria das suas aes, o que implica o seu grande peso nos assuntos
econmicos internacionais. Os Estados Unidos, maior acionista, detm o poder de vetar
qualquer mudana na base de capital do Banco e nos Artigos do Acordo (85% das aes so
necessrias para efetuar tais mudanas). Os outros assuntos, inclusive a aprovao de
emprstimos, so decididos pela maioria dos votos registrados por todos os membros do

260
Considerando os objetivos e o funcionamento de ambos organismos, algum disse uma vez que o Fundo o
banco na concepo de um banco central e o Banco um fundo para financiar projetos de
desenvolvimento. (DI GIOVAN, op. cit., p. 184, traduo nossa).
113
Banco. As decises so preferencialmente tomadas por consenso entre todos.
O Banco possui uma Assemblia de Governadores, Diretores Executivos e um
Presidente. A Assemblia de Governadores tem um Governador (Governor) e um suplente,
(alternate) apontado por cada membro, que servem por um perodo de cinco anos, podendo
aquele ser novamente indicado.
261
A Assemblia rene-se, anualmente, para estabelecer sua
poltica e rever suas operaes e negcios. Pode ainda outorgar Diretoria Executiva
autoridade para exercer qualquer poder.
262

Fornece assistncia aos seus membros, concedendo-lhes emprstimos e auxlio
tcnico. Existem dois tipos de emprstimos. O primeiro direcionado aos pases em
desenvolvimento que so capazes de pagar taxas de juros prximas s do mercado. O dinheiro
deste emprstimo provm de investidores em todo o mundo que compram bonds lanados
pelo Banco. O segundo tipo de emprstimo feito em parceira com a Associao
Internacional de Desenvolvimento (AID), cujos tomadores so os pases mais pobres, que
normalmente no possuem muito crdito nos mercados financeiros internacionais e so
incapazes de pagar taxas de juros prximas s do mercado sobre os seus emprstimos.
Os crditos fornecidos pela AID so livres de juros, possuem uma taxa administrativa
anual de 0,75% e o seu termo de pagamento de 35 ou 40 anos, incluindo dez anos de
perodo de graa.
263
No que tange ao auxlio tcnico, um grupo de experts planeja o
desenvolvimento dos pases-membros, pesquisando suas reservas naturais, sua estrutura
macroeconmica e fazendo recomendaes que sustentem um programa de desenvolvimento

261
A Diretoria composta por 24 Diretores Executivos, cinco nomeados pelos seus maiores quotistas (EUA,
Reino Unido, Japo, Alemanha e Frana) e 19 escolhidos entre os demais. Os Diretores Executivos conduzem as
operaes gerais do Banco em reunies mensais em Washington D.C. O Presidente eleito pelos Diretores
Executivos, sendo o responsvel pela organizao, escolha e demisso dos oficiais e trabalhadores do Banco.
Possui ainda um Conselho Consultivo (Advisory Council), composto por pessoas selecionadas pela Assemblia,
incluindo representantes dos domnios bancrio, comercial, industrial, trabalhista e agrcola, com uma maior
variedade possvel de pases. Integra o Banco um rgo independente, o Departamento de Avaliao de
Operaes (Operations Evaluation Department OED), que revisa os projetos financiados pelo Banco e relata
diretamente Assemblia os resultados dessa avaliao. O Banco estabeleceu um painel de inspeo
independente com o objetivo de considerar reclamaes de que no tem seguido coerentemente suas prprias
prticas e polticas.
262
Todos os poderes exceto o poder de admitir novos membros e determinar as condies de sua admisso;
aprovar a reviso de quotas; suspender um membro; organizar-se para cooperar com outras organizaes
internacionais (o que no inclui arranjos informais de carter temporrio ou administrativo); decidir suspender
permanentemente as operaes do Banco e distribuir os seus recursos; determinar a distribuio da rede de renda
do Banco; decidir apelaes a respeito de interpretaes do Acordo interpostas pelos Diretores Executivos.
263
A AID surgiu como a mais importante fonte sozinha para o financiamento direcionado ao desenvolvimento
de pases de baixa renda. (SHIHATA, op. cit., p. 11). No ano fiscal de 2007 (encerrado em 30 de junho de 2007),
a instituio totalizou um valor de operaes de 11,9 bilhes de dlares, sendo 18% referente a doaes.
(WORLD BANK. International Development Association. Washinton D.C. Disponvel em:
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/0,,contentMDK:21206704~menuPK:8
3991~pagePK:51236175~piPK:437394~theSitePK:73154,00.html>. Acesso em: 19 jan. 2008.
114
a longo prazo. Em outros casos, um aspecto especfico da economia de determinado pas,
como o oramento e a alocao de recursos, estudado com bastante profundidade e
conselhos so fornecidos para o seu melhor desenvolvimento. O Banco preocupa-se com o
treinamento de pessoas nos pases em desenvolvimento, ensinando-lhes como criar e realizar
projetos de desenvolvimento por meio do seu Instituto de Desenvolvimento Econmico
(Economic Development Institute).
Cada Estado-membro deve negociar com o FMI apenas por meio do seu Banco
central, Tesouro Nacional, fundo de estabilizao, ou outra agncia semelhante; o Banco
Mundial negociar com os seus membros atravs das mesmas agncias. O Banco impe
diversas condies para a concesso e garantia dos seus emprstimos.
264
Ademais, o uso dos
emprstimos realizados pelo Banco ou por ele garantidos deve obedecer a determinados
critrios.
265

Em seus discursos, pretende o Banco ser a mais efetiva instituio do mundo a lutar
contra a pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel,
266
atravs da melhoria dos seus
servios e do maior volume de produtos oferecidos aos seus clientes. O Banco tem financiado
projetos de proteo ambiental, reforma econmica e estimulado a consecuo da boa
governana
267
pelos pases. Apia projetos de reflorestamento, controle da poluio,
saneamento bsico e extenso agrcola; implementa polticas que estimulem a conservao
dos recursos naturais e trabalha com seus parceiros, atravs do Programa do Meio Ambiente

264
As condies impostas para que o Banco possa garantir ou realizar emprstimos so: (i) garantia do re-
pagamento integral; (ii) condies razoveis para o receptor; (iii) avaliao e estudo da proposta; (iv) prudncia e
interesse de todos os membros; (v) compensao adequada pelo risco assumido; (vi) atendimento a projetos
especficos de reconstruo e desenvolvimento.
265
Os critrios so os seguintes: (i) no impor nenhuma condio que obrigue um emprstimo a ser gasto nos
territrios de algum membro em particular; (ii) atender a consideraes de economia e eficincia, sem se
preocupar com influncias polticas ou no econmicas; (iii) permitir ao tomador retirar dinheiro da conta
vinculada ao Banco, apenas para saldar despesas vinculadas ao projeto; (iv) conceder emprstimos aos Estados-
membros, s suas subdivises polticas, bem como a empresas privadas que possuam negcios em seus pases.
Se o tomador de emprstimo no for o governo, este deve agir como garantidor.
266
Os emprstimos do Banco intensificaram-se, sob a direo de Robert McNamara, de 1968 a 1981 (de 2,7
bilhes para 12 bilhes). O ex-Secretrio de Defesa dos EUA tornou-se um missionrio anticomunista e trouxe a
pobreza para a pauta do Banco, pois estava convencido de que a desigualdade poderia provocar sublevaes
populares e colocar em risco as economias capitalistas do centro. Para ele, a justia social era uma obrigao
moral e um imperativo poltico. (TOUSSAINT, op. cit., p. 180-181).
267
O auxlio para o desenvolvimento vem sendo vinculado prtica da boa governana. Os projetos devem,
assim, contribuir para uma nova estrutura nos pases que recebero emprstimos, de modo que devam se adequar
a determinados critrios, caso necessitem de auxlio tcnico e financeiro (MOORE, Mick, ROBINSON, Mark.
Can Foreign Aid Be Used to Promote Good Government in Developing Countries? In: ROSENTHAL, Joel H.
Rosenthal (Org.). Ethics & International Affairs: A Reader. Washington, D.C., Georgetown University Press,
1995, p. 284). O Banco Mundial comps um ndice para calcular a boa governana que, aps grande presso, foi
divulgado. Foi muito criticado por apresentar aspectos subjetivos. Notou-se, contudo, uma maior pontuao para
aqueles que seguissem o Consenso de Washington. (STIGLITZ, op. cit., p. 35).
115
Global (Global Environmental Facility - GEF), auxiliando no estudo de tpicos como
degradao da camada de oznio e perda da biodiversidade.
Implementa tambm Programas de Reforma Econmica, que buscam, segundo a
instituio, o desenvolvimento sustentvel dos pases. Para atingir esse objetivo, os Estados
necessitam re-equilibrar seus oramentos, investir no ensino fundamental e em assistncia
mdica, e incentivar um setor privado produtivo que gere renda e emprego, beneficiando a
populao em geral.
A curto prazo, muitos desses programas trazem mudanas estruturais profundas e
negativas: a diminuio do emprego, em decorrncia da privatizao de empresas e do corte
de gastos do governo, e o aumento da vulnerabilidade de grupos, como mulheres grvidas
pobres, crianas carentes e idosos desamparados. Por isso, o Banco adota medidas como redes
de seguridade social para aliviar o desgaste temporrio sofrido pelos mais pobres em virtude
das reformas estruturais.
O Banco Mundial, nos anos oitenta, focalizou-se em cinco reas de atuao: (i) o
ajuste estrutural nos pases tomadores de emprstimos; (ii) o problema da dvida externa; (iii)
a performance negativa do setor pblico e o concomitante desenvolvimento do setor privado;
(iv) a deteriorao ambiental e (v) a pobreza extrema.
268

Em 1980, o Banco introduziu como parte do seu programa os Emprstimos de Ajuste
Estrutural (EAE), direcionados a pases que enfrentavam altos dficits em seus balanos de
pagamentos. Considerava-se a reconstruo da economia um pr-requisito para a concesso
de novos investimentos. A assistncia seria no apenas financeira como tcnica.
Quatro anos mais tarde, criaram-se os Emprstimos de Ajuste Setorial (EAS), cujo
propsito era financiar reformas setoriais especficas mediante reformas nas polticas
comerciais e fiscais, subsdios pblicos e mecanismos de preos, com vistas utilizao mais
eficiente dos recursos disponveis para o pas.
269
Passou tambm a se preocupar com o nus
da dvida, propondo a sua reduo a nveis controlveis, sobretudo nos pases altamente
endividados. A escolha do pas beneficirio baseava-se na performance econmica, na

268
SHIHATA, op. cit., p. 26-33.
269
O Banco realiza emprstimos gerais e setoriais. Os emprstimos setoriais para agricultura e desenvolvimento
rural, energia, telecomunicao, transporte, servios pblicos urbanos, companhias financeiras de
desenvolvimento, indstria, educao, pequena-empresa, sade e nutrio, assistncia tcnica e gerenciamento
do setor pblico; emprstimos para intermedirios financeiros; emprstimo para investimento em setores e sub-
setores; operaes para aliviar a pobreza e o desequilbrio ambiental, aumentar o acesso da mulher s
oportunidades econmicas e reconstruir locais assolados por guerras civis e outras situaes emergenciais; e,
finalmente, os crditos para ajuste estrutural, que so emprstimos que financiar a reduo do dficit nos
balanos de pagamento de um pas, com vistas a facilitar a implementao de reformas polticas. (SHIHATA,
op. cit., p.43-47).
116
severidade da dvida, no acesso ao mercado, no plano de financiamento a mdio-prazo e nos
benefcios do auxlio do Banco. Os recursos poderiam ser usados pelo tomados para comprar
de volta (buy back) o dbito existente, fornecer garantia em valor ou ttulo (para reduo da
dvida) ou proporcionar o aumento do crdito para pagamento dos juros, sob um programa
aprovado de reduo da dvida.
O estmulo ao setor privado dava-se por meio de um ambiente macroeconmico
estvel, pela criao de um sistema legal e regulatrio e pelo desenvolvimento de um sistema
financeiro internacional
270
eficiente e forte. Estimulam-se os investimentos e a privatizao de
empresas pblicas para assegurar melhor infra-estrutura e servios. O rendimento resultante
do processo de privatizao deveria ser depositado no Tesouro e posteriormente utilizado para
saldar o dbito com credores internacionais. Na verdade, o preo dos ativos dessas empresas
era bastante reduzido, caso vrios pases decidissem privatiz-las, ao mesmo tempo.
Em 1987, criou o departamento do meio-ambiente e uma unidade ambiental em cada
uma das suas quatro regies operacionais. Os seus projetos incluem preocupaes com o
desenvolvimento sustentvel, como o controle da poluio, do reflorestamento, do uso da
terra e o cuidado com a explorao dos recursos naturais.
Diante de um quadro mundial de mais de um bilho de pessoas vivendo em extrema
misria, o Banco estabeleceu como seu objetivo primordial a reduo da pobreza. O alvio
dar-se-ia em duas fases; na primeira, a promoo do desenvolvimento econmico e,
posteriormente, a proviso de servios sociais, sobretudo, ensino fundamental, sade pblica,
planejamento familiar e nutrio, com ateno especial s mulheres, crianas, idosos e
minorias tnicas. Os anos noventa iniciam-se com uma evidente diminuio do capital
disponvel em todo o mundo, limitando, naturalmente, os investimentos nos pases em
desenvolvimento, em virtude, inclusive, dos altos gastos militares e da reduo do crdito
comercial. O desafio fundamental do sculo XXI a conjugao dos esforos de todas as
naes com o objetivo de reduzir a pobreza, um problema que aflige a humanidade.
O estado comum desolador, contudo, no ofusca as diferenas econmicas, histricas,
geogrficas, polticas e scio-culturais dos pases. Portanto, cada um deles deve ser tratado
como um caso especfico, com medidas apropriadas e remdios adequados a sua situao.

270
O sistema financeiro internacional um conjunto de medidas polticas e jurdicas visando a regulamentao
e a institucionalizao das relaes financeiras entre os Estados da sociedade internacional, para instrumentalizar
e viabilizar a relao das economias nacionais com a economia internacional, por meio da conversibilidade das
taxas de cmbio das moedas nacionais pela adoo de um padro monetrio com aceitao internacional.
(OLIVEIRA, Mrcio Lus. O Brasil e o sistema financeiro internacional pr-Bretton Woods. In: MAZZUOLI,
Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas
jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 24).
117
Esta convico foi sendo, aos poucos, construda no seio do Banco, com apoio de fortes
presses da comunidade internacional.
O desafio do Banco Mundial, no limiar da dcada de 90, era reverter a tendncia de
um imenso crescimento populacional aliado extrema pobreza. O seu objetivo estratgico
promover o crescimento econmico, reduzir a pobreza e melhorar o padro de vida em todo o
mundo. Os meios para a consecuo dos seus objetivos orbitavam em torno da necessidade de
se firmar como instituio financeira apta a mobilizar recursos no mercado internacional e na
comunidade doadora para auxiliar os pases em desenvolvimento. Um dos pilares para a
consecuo da suas metas a implementao da boa governana (good government),
moldando as polticas econmicas dos tomadores e avaliando a utilizao dos seus
recursos.
271

O posicionamento terico da instituio, todavia, nem sempre se coaduna com a
atuao prtica. Os mecanismos retricos ofuscam, em grande medida, o quadro real de
desrespeito aos direitos humanos, seja ativa ou passivamente, vale dizer, no empreendendo
todos os esforos possveis para a sua melhor efetivao. A adoo das polticas de ajuste
estrutural tornou-se condio essencial para a renegociao da dvida externa com os
credores, bem como para a concesso de novos emprstimos aos pases em desenvolvimento.
Esta forma de atuao causou uma enorme dvida social interna nos pases por afetar a
efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais.
Nos projetos financiados pelo Banco, se houver insatisfao com o modo como os
seus recursos so utilizados, pode-se limit-los ou para de fornec-los. So tomadas outras
medidas como no oferecer mais conselhos e retirar o pas do seu grupo de trabalho. Isso no
implica que um pas deixar de ser membro do Banco ou deixar de participar das suas
negociaes. A preocupao do Banco com a transparncia das suas atividades levou-o a
adotar alguns projetos que visam divulgao de informaes relevantes ao pblico. Projetos
em estgios iniciais de desenvolvimento podem ser analisados por meio do Documento de
Informao de Projetos (Project Information Document - PID). O Centro de Informaes
Pblicas (Public Infornation Center) contm uma enorme gama de documentos que podem
ser facilmente consultados pela internet. O Banco produz ainda vrios artigos, jornais,
comunicados imprensa, materiais de vdeo e udio. O sigilo, porm, mantido no que se

271
WORLD BANK. World Development Report 1990 (Poverty). Washington D.C. Disponvel em:
<http://www.wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=5236
79&menuPK=64187510&searchMenuPK=64187283&siteName=WDS&entityID=000178830_9810190334564
9>. Acesso em: 7 fev. 2008; WORLD BANK. Annual Report 2000. Washington D.C. Disponvel em:
<http://www.worldbank.org/html/extpb/annrep2000/>. Acesso em: 19 jan. 2008.
118
refere a informaes confidenciais fornecidas pelos membros.
272

O artigo X do Acordo Constitutivo do FMI possui o mesmo contedo do artigo V (8),
do Acordo Constitutivo do Banco Mundial e ambos informam que as instituies devem
cooperar com qualquer organizao internacional de carter geral ou responsabilidades
especficas, considerando seus pontos de vista e recomendaes.
O acordo de cooperao entre a ONU e o Banco Mundial, datado de 15 de novembro
de 1947, marca uma iniciativa conjunta com o propsito de reduzir a pobreza e promover o
desenvolvimento sustentvel. Esse acordo reconhece o Banco como uma agncia
especializada da ONU, com carter independente e tambm o coloca como membro e
observador de muitos rgos da ONU.
O vnculo entre o Banco e a ONU se d em trs nveis: (i) executivo; (ii) poltico e (iii)
operacional. No que concerne ao nvel executivo, o Secretrio Geral da ONU e o presidente do
Banco tratam de assuntos como erradicao da pobreza, estratgias humanitrias,
financiamento do desenvolvimento e direitos humanos. No que se refere ao aspecto poltico, o
Banco detm uma posio de observador em muitos rgos da ONU, como a Assemblia
Geral, os Comits e o Conselho Econmico e Social. Mantm tambm um relacionamento
estreito com Estados membros, individualmente, e com blocos poltico-econmicos, como o
G-77 e a Unio Europia. No que tange ao nvel operacional, o Banco trabalha com Fundos e
Programas das Naes Unidas por meio da implementao de projetos, co-financiamento e
assistncia coordenada.
O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional relacionam-se com o sistema das
Naes Unidas por meio de acordos com o Conselho Econmico e Social, fundamentados no
artigo 57 da Carta de So Francisco. Embora se configurem como agncias especializadas da
ONU, constituram liames mais flexveis com a organizao em virtude da natureza da sua
atividade. Acrescente-se ainda que o Banco encoraja os pases a manter vnculos estreitos
com as organizaes no governamentais
273
baseadas em seus territrios, para fortalecer a

272
As instituies alegam que se no mantiveram em sigilo as informaes, os governos no cedero seus dados.
Isso, contudo, torna mais difcil exercer o papel informacional das agncias utilizado por pesquisadores e pelo
mercado privado. Na crise mexicana, por exemplo, o FMI declarou ter sido muito tolerante por no ter publicado
mais cedo as informaes necessrias acerca da real situao do pas. A escolha nesse sentido reside em expor
informaes importantes ou, por outro lado, divulg-las precocemente desencadeando uma crise e uma reao
abrupta do mercado. (RODRIK, op. cit., p. 174-175).
273
As relaes entre o Banco e as ONGs podem ser bilaterais, em projetos especficos junto ONGs
qualificadas, ou multilaterais, centralizadas no Comit Banco/ONGs. (MASONI, Vittorio. As Organizaes No
Governamentais e o Desenvolvimento. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 5, n. 3, dez. 1985, p.
38-41).
119
participao da populao nos projetos por ele financiados.
274


2.3.3 Assimetrias e crticas

Diversas crticas so dirigidas ao Fundo Monetrio Internacional, dentre elas pode-se
mencionar:
275
o Fundo beneficiaria preponderantemente os pases desenvolvidos, exerceria
uma profunda ingerncia nos assuntos internos dos Estados e adotaria medidas austeras e
pouco populares. No que concerne poltica monetria, propugna o aumento da taxa de juros
reais para estimular a poupana domstica e conter a demanda interna, controlando a inflao.
A poltica cambial conduzida por uma taxa de cmbio flutuante, que possibilite o ajuste
automtico dos balanos de pagamento. A liberalizao dos fluxos comerciais, com vistas a
aumentar as exportaes, e de capitais, estimulando o investimento, proporcionaria um
incremento da integrao econmica e a melhor alocao das vantagens comparativas. Uma
poltica fiscal contracionista, com corte de gastos pblicos, privatizao e aumento da receita.
As crticas instituio concernem ineficcia de suas medidas, sua incapacidade de
lidar com as crises do sistema financeiro pronta e corretamente e s externalidades geradas
por suas polticas, com efeitos adversos sobre o equilbrio externo, o crescimento e a
distribuio da renda. A abertura excessiva aos capitais externos desequilibraria os seus
balanos de pagamentos, sobretudo na ausncia de reservas e de baixo nvel de renda. Atente-
se tambm para a velocidade dos fluxos financeiros na conta de capital em contraposio aos
fluxos comerciais. O (de)crescimento sofre o impacto do desequilbrio do balano de
pagamentos e da inadequada articulao entre polticas de oferta e demanda. A distribuio de
renda no um fator de desempenho nos acordos com o Fundo, ficando a critrio dos
Governos.
Obviamente que a cesta de polticas adotadas afetar o rendimento dos fatores de
produo. Por isso, implementam-se as redes de proteo para mitigar os custos sociais. Em
razo do seu programa de estabilizao, os bancos vem nele uma garantia assaz sria e

274
A participao no apenas um fim importante em si mesma, como tambm um meio de mitigar mais
efetivamente a pobreza. O aumento da participao melhora o desempenho das comunidades, segundo o Banco
Mundial, que adotou a abordagem participativa em seus projetos, nos anos noventa. A principal responsabilidade
dos governos seria envolver os cidados nas decises desenvolvimentistas que afetem suas vidas. Desta forma,
os projetos lograriam maior xito, pelo maior comprometimento dos beneficirios, pela disposio em partilhar
custos e pela pertinncia dos esforos e estratgias. (SANDTRM, Sven. Reduo da Pobreza: aprendendo com
a experincia. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 14, n. 3, set. 1994, p. 33; ADAMS, James;
RIETBERGEN-MCCRACKEN, Jennifer. Desenvolvimento participativo: envolvendo os maiores interessados.
Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 14, n. 3, set. 1994, p. 36-37).
275
CARREAU, FLORY, JULLIARD, op. cit., p. 384.
120
confivel. O FMI aparece, ento, como um catalyseur daide.
276
Os bancos internacionais,
assim, apenas realizariam emprstimos aos pases sob condio de estes possurem um acordo
de confirmao (stand-by agreement) com o FMI. O re-escalonamento da dvida (externa)
pelos Estados foi um processo bastante doloroso, pois o FMI estabelecia um pesado controle
para fortalecer a confiana dos credores privados, trazendo conflitos com a sociedade civil.
A inabilidade do FMI em lidar com as crises financeiras encorajou diversos pases a
aumentar suas reservas em moeda estrangeira, dlar e euro. Dessa forma, no precisam
desesperadamente recorrer ao Fundo e s suas condicionalidades. Neste processo de
transferncia financeira, contudo, desponta um dado interessante: o fluxo de nada menos que
500 bilhes de dlares, em 2006, dos pases menos desenvolvidos para aqueles mais ricos.
277

Os problemas do dficit fiscal e comercial americano se refletem automaticamente no
Fundo, por ser o pas seu maior quotista e nico com poder de veto. Alm disso, em
decorrncia da falta de credibilidade da instituio, muitos pases no tm buscado os seus
emprstimos, ou visam saud-los rapidamente, o que diminui sua receita com juros. A
Turquia o nico pas que ainda sustenta grandes emprstimos com o Fundo, em dados de
dezembro de 2007.
A ausncia de equilbrio em relao ao direito de voto tambm incomoda os pases em
desenvolvimento. Na reunio de 2006, em Cingapura, aumentaram os votos de Mxico,
Turquia, Coria e China. Os demais, contudo, continuam a protestar, pois grandes montantes
destes pases sustentaram o fundo por longos anos. A assimetria se reflete na fragilidade em
lidar seriamente com questes como o perdo da dvida e o combate aos subsdios agrcolas.
Como j mencionado acima, a presidncia do Fundo exercida por um Europeu e a do
Banco Mundial por um americano. Alm da ausncia de uma representao mais democrtica,
os maiores quotistas das instituies no tm considerado, muitas vezes, o fator competncia.
A indicao de Bush do nome de Wolfowitz fora mal visto, inclusive, por funcionrios do

276
Ibid., p. 397. Geralmente, o Banco Mundial e o FMI no so os credores primrios, porquanto concedem o
sinal verde que pode desencadear o investimento privado. Portanto, sob os programas de estabilizao e polticas
de ajuste estrutural, o papel das duas instituies, basicamente seria facilitar a reestruturao do dbito privado e
possibilitar maiores fluxos. (FLOOR DISCUSSION of Why is there multilateral lending? by Dani Rodrik In:
BRUNO, Michael, PLESKOVIC, Boris (org). Annual World Bank Conference on Development Economics.
Washington, D. C: World Bank, 1995, p. 203). A existncia de um acordo com o FMI torna-se um requisito
para qualqer reescalonamento que envolva novos crditos, incluindo emprstimos governamentais no contexto
do Clube de Paris () O FMI no toma parte direta em negociaes entre os bancos e os pases. Nem intervm
no estabelecimento de custos de emprstimos - taxas de juros, spreads, ou despesas de administrao.
(LANGONI, op. cit., p. 74, traduo livre).
277
Os pases compram letras do Tesouro americano, ou seja, emprestam dinheiro aos EUA. Ao mesmo tempo,
estes pases recebem emprstimos dos EUA. O problema desta operao reside justamente na diferena da taxa
de juros. A taxa de juros recebida pelos pases mais pobres muito menor do que aquela que pagam pelos seus
emprstimos. (STIGLITZ, op. cit., p. 23)
121
Banco, especialmente pela sua atuao como subsecretrio de Defesa dos EUA, na Guerra do
Iraque. Posteriormente, a sua desastrosa administrao comprovou as previses. A sua
inabilidade em lidar com questes tnicas entre xiitas e sunitas demonstra um dos mais graves
problemas no que tange assistncia internacional, o desafio das identidades.
278

A inefetividade de seus mtodos um outro problema. A aplicao de um perodo
mnimo de ajuste para qualquer pas falha em reconhecer as diferenas institucionais e
estruturais dos mesmos.
279
O perodo, ao invs de imposto unilateralmente, poderia ser
negociado. Acrescente-se ainda que o FMI vincula os ajustes internos aos externos,
rigidamente, e qualquer desvio do programa estabelecido pode engendrar uma constrio da
liquidez externa.
A natureza multilateral dos crditos do Banco Mundial e do FMI possibilitam: (i)
disseminao de informaes: que permite o conhecimento da realidade do pas, o melhor
monitoramento dos programas e o aumento da confiana dos investidores privados; (ii)
autonomia: que conduz a concesso de emprstimos e funciona como executor de
condicionalidades, implementando reformas estruturais nos pases e fornecendo uma espcie
de garantia de manuteno das regras do jogo acordadas.
Alm de poder coordenar fluxos de diversas fontes, atuar como credor em ltima
instncia e gerenciar a inadimplncia.
280
Os emprstimos multilaterais exigem confiana na
qualidade das polticas e condicionalidades. No h evidncia emprica, contudo, que prove
que eles atuem como catalisador de investimentos privados. A pesquisa e o monitoramento
das instituies so utilizados nas decises de investimentos privados para avaliar os riscos
polticos e monetrios. Por conseguinte, os investidores reforariam sua credibilidade caso as
instituies, alm de recomendaes, empregassem seus prprios recursos nos pases. Em
geral, o monitoramento, que permite um amplo espectro informacional, ocorre em programas
de emprstimo. Em suma, o selo de aprovao destas instituies tem a forma de emprstimos

278
Ibid., p. 25-27.
279
Portanto, inadiverdidamente, o FMI sustenta um processo distorcido de ajuste, enquanto o dficit de conta
corrente de cada pas deve se ajustar unilateralmente a determinadas condiess de liquidez externa. Este
formato descentralizado de negociaes agrava objetivos conflitantes entre as partes. semelhante a tentar
resolver um sistema de equaes simultneas por resolver cada uma independentemente. Isto especialmente
verdade sob o ponto de vista da economia mundial, que requer que o interrelacionamento entre o ajuste de cada
pas e o seu impacto no comrcio internacional sejam considerados conjuntamente. (LANGONI, op. cit., p. 74,
traduo livre).
280
CALVO, Guillermo A. Comment on Why is there multilateral lending? by Dani Rodrik In: BRUNO,
Michael, PLESKOVIC, Boris (org). Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington,
D. C: World Bank, 1995, p. 195; RODRIK, op. cit., p. 167 e 175 e 190.
122
prprios no de pronunciamentos.
281

No que tange s condicionalidades, h quem as justifique pela necessidade de
assegurar o pagamento dos emprstimos efetuados pelas Instituies Financeiras
Internacionais ou credores privados. O emprstimo condicionado aquele vinculado a certas
aes do governo, como, por exemplo, o corte de despesas pblicas. No h, entretanto,
provas cabais da sua efetividade, haja vista que os Estados, como entidades soberanas, podem
no honrar seus compromissos. O seu exerccio no necessariamente deve estar vinculado s
Instituies Multilaterais. Na prtica, todavia, uma iniciativa quase exclusivamente
multilateral.
282

O papel principal destas instituies, segundo Rodrik, fornecer informaes,
monitoramento e o exerccio de condicionalidades e no emprstimos multilaterais. Devem,
neste sentido, ser mais transparentes na divulgao das informaes ao pblico e
comunidade financeira, reconsiderando sua postura de sigilo com os beneficirios. Acrescenta
que o trabalho de anlise deve ser integrado ao operacional, de modo que se possa distinguir
entre ambientes institucionais ruins ou bons, concentrando-se nestes. Desta forma, poderia
exercer o papel de catalisador de investimentos privados. Calvo, por sua vez, orquestra seu
racocinio em outro sentido. Para ele, a vantagem das Instituies Multilaterais a sua
capacidade de impor sanes efetivas e com credibilidade, em caso de inadimplncia. Salienta
a ambigidade no que tange sua relao com o setor privado.
Se o emprstimo multilateral direcionado a bens pblicos, espera-se uma associao
positiva; caso contrrio, um maior peso aos fundos emergenciais, desencorajaria a atuao do
setor privado.
283
A seo 10, do artigo IV, do Acordo Constitutivo do Banco Mundial, o

281
RODRIK, op. cit., p. 167-173 .
282
Curiosamente, at 1945, as condicionalidades eram exercidas por grupos de credores privados ou
governamentais e tinham um carter mais direto e intrusivo, como a apropriao dos impostos sobre produtos
importados pelo servio de dvida externa do credor. A interveno multilateral apresenta-se como mais
palatvel para os governos soberanos, com uma aparncia menos poltica e mais tcnico-econmica. Inegvel,
porm, que muitos emprstimos so concedidos, ou negados, com base em fundamentos claramente polticos.
Cite-se, como exemplo, a impossibilidade da China e do Vietn contrarem emprstimos por certo perodo.
Ademais, grupos polticos vislumbram estas instituies como fantoches do capital ocidental e, sobretudo, dos
EUA. A sua popularidade, entretanto, baixa entre capitalistas ocidentais e o Congresso americano. Rodrik
insiste que os emprstimos bilaterais so mais fortemente conduzidos por motivaes polticas. Demonstra sua
tese por intermdio da distribuio regional da assistncia oficial para o desenvolvimento. O auxlio das
instituies multilaterais mais semelhante quele dos pases nrdicos tradicionalmente conduzidos por
motivaes humanitrias. Ambos concentraram sua assistncia, no perodo de 1990-199,1 na frica Subsaariana
e no Sul da sia, reas absolutamente carentes. Na realidade, apesar dos argumentos exaltados por Rodrik, no
se pode negar o carter poltico dos programas das instituies, muito menos a influncia dos seus maiores
acionistas, como os EUA. (Ibid., p. 175).
283
RODRIK, op. cit., p. 190-191; CALVO, op. cit., p. 194-196.
123
probe de assumir qualquer atividade poltica.
284
O Banco e seus oficiais no deveriam
interferir nos assuntos polticos de qualquer dos membros; nem ser influenciados, em suas
decises, pelo carter poltico dos membros considerados.
285
Apenas consideraes
econmicas deveriam ser relevantes para suas decises, e tais consideraes pesadas
imparcialmente para atingir os propsitos determinados pela instituio.
As decises das Instituies Financeiras Internacionais, no entanto, tm por base
fatores no econmicos como transparncia, participao popular nas decises do governo,
oramentos pblicos, distribuio de renda e corrupo. Reconhece-se que a corrupo e o
mau governo so obstculos ao desenvolvimento econmico, assim como a m educao, a
falta de infra-estrutura adequada e um sistema de sade precrio.
A efetividade das solues para as crises dos pases em desenvolvimento depende no
apenas do financiamento externo, intermediado pelo Banco, mas tambm dos interesses e
valores peculiares a cada sociedade.
286
Sublinhe-se que os sucessos e as falhas do Banco
Mundial mostram que a instituio tem acesso a recursos financeiros e informao, mas
deveria buscar estratgias que melhor se adaptassem s especificidades dos pases e a
promoo dos direito humanos.
A interveno estatal deve atentar para as falhas do mercado, as necessidades dos
consumidores (e daqueles que no tm livre acesso ao mercado, em virtude do seu nfimo
poder aquisitivo), o atendimento dos servios sociais bsicos e a maior potencializao das
foras produtivas da economia. Um sistema legal confivel e eficiente, polticas que
asseguram recursos humanos capacitados e adequada infraestrutura atraem investimentos, e,
conseqentemente, aumentam a oportunidade de negcios em seus pases. Um pas, contudo,
que deseje atrair um maior volume de investimentos precisa conservar sua transparncia e
investir pesadamente no combate corrupo. Destarte, apesar da disposio supra
mencionada, algumas questes, como a corrupo, possuem carter nitidamente econmico.

284
O acordo que fundou o Banco Europeu para Reconstruo e Desenvolvimento (Agreement Establishing the
European Bank for Reconstruction and Development), especificamente, direciona o Banco para promover um
ambiente saudvel e o desenvolvimento sustentvel dos pases membros. (HANDL. The Legal Mandate of
Multilateral Development Banks as Agents for Change toward Sustainable Development. American Journal of
International Law, v. 92, n. 4, oct. 1998, p. 43).
285
Observe-se que houve apoio do Banco Mundial aos pases anti-democrticos. O Banco recusou emprstimos
ao Brasil, na poca do governo Joo Goulart e ao Chile, no governo Allende. Durante a ditadura militar
brasileira, os seus emprstimos passaram de zero a uma mdia de US$ 73 milhes por ano, na dcada de
sessenta. Da mesma forma, o Chile tornou-se elegvel, sob a administrao de Pinochet. Em 1965, uma resoluo
da ONU proibiu suas agncias de fornecer apoio financeiro ao apartheid sul-africano. O Banco, todavia, alegou
que no seguiria a resoluo, em cumprimento ao artigo IV. (TOUSSAINT, op. cit., p. 176-177).
286
SHIHATA, op. cit., p. 4.
124
Aps anos defendendo um Estado distante que permitisse a plena atuao das foras do
mercado, o Banco percebeu a importncia de um Estado forte e bem administrado. Portanto, o
Banco passou a apoiar governos dando-lhes assistncia para prevenir fraude e corrupo no
desenrolar dos projetos por ele financiados. Um dos meios utilizados foi a criao de um
sistema legal e institucional, com maior transparncia, previsibilidade e competncia na
conduo dos assuntos pblicos e do desenvolvimento econmico. Neste contexto, um
elemento especfico deve ser salientado, o devido processo legal. A existncia de corrupo
indiscutvel, mas deve ser rigorosamente apurada por intermdio dos instrumentos legais.
A despeito da luta contra a corrupo, os pases corruptos recebem tanto quanto ou at
mais assistncia que outros pases de tradio democrtica. Com efeito, imprescindvel que o
prprio Banco se conduza por uma postura ilibada, porquanto como exigir honestidade dos
processos e dos governantes se sofre permanentes ataques a sua credibilidade.
287
A corrupo
desenfreada pode ser considerada como um dos piores inimigos da cooperao com vistas ao
desenvolvimento.
288

A poltica de boa governana, divulgada nos discursos do Banco, configura-se como
central para a efetividade dos seus projetos. Alguns elementos so tidos como fundamentais
para a consecuo de um bom governo: a melhoria da administrao do setor pblico, a
manuteno da previsibilidade na aplicao de regras jurdicas e a disponibilidade de acesso a
informaes sobre a real situao econmica dos pases ao se planejar um emprstimo.
Acrescente-se tambm a liberdade para as vozes dissonantes, que exercem um importante
papel de expresso popular local e internacional.
A voz do Brasil e de outros pases em desenvolvimento deve ressoar incessantemente
nos corredores das Instituies Financeiras Internacionais. Os pases credores se beneficiaram
dos projetos do Banco, pois as suas empresas lucravam com a venda de produtos e servios de
consultoria. Os valores desembolsados em assistncia oficial eram recuperados atravs de

287
O presidente do Banco Mundial foi acusado de promover e aumentar o salrio de sua prpria namorada, o que
violava as regras da instituio. Ela fora cedida ao Departamento de Estado Americano, com um alto salrio,
superior ao do Secretrio, e com promessa de retornar como vice-presidente do Banco. Ademais, ele indicou
uma amiga ntima, Suzanne Folsom, para o cargo de chefe do Departamento de Integridade Institucional do
Banco, funo que avalia a atuao do Banco e de seus gestores. (STIGLITZ, op. cit., p. 29-30).
288
A Nigria pode ser citada como exemplo de um bom governo sustentado. Esse pas resolveu lutar firmemente
contra a corrupo, limitar os gastos blicos, controlar a inflao mantendo-a em apenas um dgito, investir em
projetos para reduo da pobreza, melhorar o acesso ao tratamento mdico bsico e impedir a expanso da
epidemia do vrus HIV. A despeito desse bom exemplo, os conflitos tnicos persistem no continente africano,
assim como o poder destrutivo do vrus HIV sobre a populao economicamente ativa e infantil. (UNITED
NATIONS. New York. Economic and Social Council Holds Third High-Level Meeting with Bretton Woods
Institutions. Press Release. ECOSOC/5886. New York. 18 April 2000. Disponvel em: <http://www.un.org>.
Acesso em: 17/01/01).
125
contratos empresariais vantajosos. Acrescente-se ainda que o Banco Mundial, juntamente com
o FMI, foi duramente criticada por no prever e no lidar de maneira adequada com a crise
asitica e as demais que a seguiram, divulgando em seus relatrios a situao saudvel e
positiva do endividamento.
No que concerne aos pases mais carentes, a Iniciativa a favor dos Pases Pobres
Altamente Endividados no logrou os resultados desejados; pelo contrrio, apesar da
propaganda da ao, o dbito destes pases aumento US$ 10 bilhes, em cinco anos (1996-
2001). Um outro fator decepcionante foi o baixo aporte do FMI para o fundo fiducirio (trust
fund) de reduo da dvida externa, inferior soma necessria para custear seus 2.300
funcionrios, no ano 2000. O Banco Mundial desembolsou menos que o seu lucro anual de
US$ 1,5 bilho. Saliente-se que os valores vertidos por estas instituies so reembolsados,
pois no podem renuncias s suas dvidas.
Uma Comisso do Congresso Americano, sob a direo de Alan Meltzer, apresentou,
em 2000, um relatrio sobre a atuao do Banco Mundial e constatou um ndice de fracasso
289

dos seus projetos nos pases mais pobres de 65% a 70%. Em decorrncia da sua crise de
legitimidade, criaram-se duas vertentes, os abolicionistas, que sugerem o fim das Instituies
de Bretton Woods e os reformistas, que advogam uma reforma profunda, no sentido de torn-
las mais democrticas, permitindo um voto por pas.
290

Independente dos ndices de acerto, o fato que os pases que receberam seu auxlio
no obtiveram uma emancipao verdadeira, o que deveria ser o objetivo de uma agncia de
desenvolvimento. A questo da eficcia das polticas tende a se tornar um jogo, em que o pas
se vangloria dos sucessos e atribui ao Fundo os fracassos, porquanto, deve-se admitir, no ser

289
Em relao ao FMI, estudos concluram, a partir de evidncias empricas, que a instituio falhou em sua
misso de promover o crescimento e adotou posturas metodolgicas inadequadas. (DREHER, Axel. IMF and
economic growth: the effects of programs loans and compliance with conditionality. World Development,
Montreal, v. 34, n. 5, 2006, p. 769-788; EASTERLY, William. Examining the IMF Financial Programming. An
identity crises? World Development, Montreal, v. 34, n. 6, 2006, p. 964-980). O Fundo admite a dificuldade em
estabilizar os balanos de pagamento, mas se eximiu, durante muito tempo, da responsabilidade pelo fracasso de
seus planos e insistiu no limite flexibilizao da sua frmula de ajuste, alegando que os pases teriam
problemas semelhantes. Ressaltou ainda o mrito do seu vnculo com o Banco Mundial e o benefcio das
medidas compensatrias. Argumentou, principalmente, que pior seria um no ajuste ou um ajuste desordenado.
(KILLICK, Tony. Entrevista de Tony Killick ao editor de Finanas de Desenvolvimento. Finanas e
Desenvolvimento, Washington D.C, v. 4, n. 3, set. 1984, p. 21-26; TSENG, Wanda. Os efeitos do ajustamento.
Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 4, n. 4, dez. 1984, p. 2-4; ERB, Richard D. Ajuste,
crescimento e o papel do Fundo. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 6, n. 1, mar. 1986, p. 2-5;
GOLDSTEIN, Morris. Efeitos globais de programas apoiados pelo Fundo. Finanas e Desenvolvimento,
Washington D.C, v. 6, n. 1, mar. 1986, p. 24-27; HELLER, Peter. Os programas de ajuste apoiados pelo Fundo e
a pobreza. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 8, n. 4, dez. 1988, p. 2-4; CHHIBBER, Ajay;
VINOD, Thomas. Reformas de polticas em situaes de ajuste. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C,
v. 9, n. 1, mar. 1989, p. 28-31).
290
TOUSSAINT, op. cit., p.328.
126
simples segregar os diferentes nveis de responsabilidade. Ademais, a presso de grupos
nacionais pode postergar custos ou adiantar benefcios. A continuidade das polticas das
instituies (ditas benficas) tambm depende do nvel de comprometimento dos governos
seguintes, das corporaes e da sociedade civil. Importante ainda separar os interesses da
sociedade dos privilgios de um grupo especifico.
Sugere-se a reformulao do FMI a partir de algumas premissas. Primeiro, a
instituio deveria concentrar-se na seleo e superviso das operaes realizadas e no no
desenho das polticas. Maior dilogo com os pases em desenvolvimento no que tange sua
poltica econmica. Reforar a assistncia tcnica, mas no as condicionalidades. Fornecer
mais suporte com termos mais flexveis nos choques externos. Prope-se ainda um indicador
misto de performance para aplicao das condicionalidades combinando variveis domsticas
com o balano de pagamentos. Posturas mais radicais recomendam que o Fundo limite-se aos
emprstimos, deixando aos pases a escolha de seus programas de ajuste. Indica-se a
utilizao das reservas dos Direitos Especiais de Saques como um fundo de combate
pobreza e reequilbrio de crises externas.
291
Por fim, sugere-se a incorporao efetiva dos
direitos econmicos, sociais aos programas e polticas das Instituies de Bretton Woods.
O presente tpico apresentou a organizao, a estrutura e os objetivos das Instituies
Financeiras Internacionais, Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial, integrantes do
Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento, bem como crticas direcionadas
sua atuao e estritas condicionalidades. Aprofundando o debate, o prximo captulo tratar
de um dos seus principais mecanismos de emprstimo, as polticas de ajuste estrutural, o seu
impacto na Amrica Latina e algumas consideraes sobre o controvertido relacionamento
das Instituies com o governo brasileiro.

291
ZEBRAL FILHO, op. cit., p. 259-260.
127




3 AS POLTICAS DE AJUSTE ESTRUTURAL



Mas pelo fato de a poesia, em comparao com o pensamento, estar de modo bem
diverso e privilegiado a servio da linguagem, nosso encontro que medita sobre a
filosofia necessariamente levado a discutir a relao entre pensar e poetar. Entre
ambos, pensar e poetar, impera um oculto parentesco porque ambos, a servio da
linguagem, intervm por ela e por ela se sacrificam. Entre ambos, entretanto, se abre
ao mesmo tempo um abismo, por moram nas montanhas mais separadas. (Martin
Heidegger. Quest-ce que la philosophie?)


O discurso internacional de assistncia ao desenvolvimento soa como poesia. A sua
base tica e o seu objetivo o crescimento dos pases e o fortalecimento da democracia,
atravs do respeito s leis e aos direitos humanos. A cooperao o seu lema. O altrusmo,
sua bandeira. A beleza do discurso contrasta com um mnimo de reflexo ou pensamento. A
necessidade de assistncia decorre de profundos desajustes internos, macroeconmicos e
polticos, agravados por uma integrao financeira que, paradoxalmente, promoveu a crise da
dvida externa.
Os credores aproveitaram a liquidez financeira para efetuar emprstimos e no
calcularam devidamente as conseqncias. As Instituies Financeiras Internacionais foram
chamadas a intervir, negociando os contratos e utilizando recursos prprios. No seio da
tribulao financeira, que nada tinha de potica, pensou-se em uma poltica que pudesse
garantir o retorno do servio da dvida. Abriu-se, ento, um abismo sem precedentes.
Nascem as polticas de ajuste estrutural, que atuam na prpria estrutura
macroeconmica e nas instituies polticas dos Estados devedores. Com o intuito de
legitim-la, introduziram-se as condicionalidades econmicas e polticas, pautadas pelo livre
mercado e pela boa governana. O ajuste causou impactos negativos na implementao dos
direitos econmicos, sociais e culturais, reconhecidos pelas Instituies de Bretton Woods
que, diante dos custos sociais, sugeriram redes de seguridade social. A influncia do ajuste,
embora com repercusses internacionais, ser analisada apenas no contexto latino-americano
e das reformas constitucionais do Brasil.
128
Vale ressaltar que a abordagem deste trabalho vislumbra a co-responsabilidade das
Organizaes Internacionais e dos prprios Estados. Portanto, as reformas implementadas no
Brasil, no obstante influenciadas pela cartilha dos credores, ganhou independncia,
especialmente considerando a quitao da dvida, junto ao Fundo Monetrio Internacional
(FMI), em fins de 2005. O pas precisa traar rumos prprios, capacitar sua populao a
pensar sobre o espao pblico e refletir acerca de um desenvolvimento realmente livre.
No que concerne atuao das Instituies de Bretton Woods, analisar-se- a sua
relao com as Naes Unidas e questionar-se- a sua vinculao aos Pactos sobre os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais. Por fim, ser avaliada a possibilidade de se introduzir uma
abordagem tica que fortalea a cooperao internacional; entendendo-se que, embora
imprescindvel considerar a potica dignidade humana, o capital pensa por uma lgica
prpria. Por isso, os direitos fundamentais, e suas obrigaes respectivas, devem ser
institudos e fortalecidos, evitando-se o arbtrio dos belos discursos.

3.1 CRISE DA DVIDA EXTERNA E AJUSTE ESTRUTURAL

Existe uma ntima relao entre a liquidez financeira internacional, o aumento das
taxas de juro americanas, a crise do petrleo, na dcada de setenta e a ecloso da dvida
externa, nos anos oitenta. Os dficits exorbitantes deram ensejo elaborao de garantias que
permitissem o pagamento do principal e dos juros.Neste contexto, surgem as polticas de
ajuste estrutural promovidas pelas Instituies Financeiras Internacionais. Em virtude da sua
interferncia econmica e poltica nos Estados, estas polticas causaram um impacto negativo
nos direitos econmicos, sociais e culturais.

3.1.1 A integrao financeira e a crise da dvida externa

Inicialmente, convm relembrar as razes da crise que se abateu sobre todo o mundo
na dcada de setenta e oitenta, destacando o abalo ssmico que tomou conta da economia
brasileira.
292
At o meio da dcada de sessenta, o crescimento brasileiro no sofria o impacto

292
A sntese histrica que se far a seguir baseou-se, especialmente, nos relatos de Langoni, presidente do Banco
Central do Brasil na dcada de oitenta, que acompanhou as negociaes com os credores at 1983, quando
renunciou e passou a se dedicar a estudos e pesquisas na rea. (LANGONI, Carlos Geraldo. The Development
Crisis. San Francisco: International Center for Economic Growth, 1987, p. 13 et seq).
129
de emprstimos externos. As fontes de financiamento eram, sobretudo, governamentais.
293
O
pas obtinha tambm fundos de desenvolvimento de Instituies Multilaterais, especialmente
o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os emprstimos
advindos de bancos comerciais do exterior eram limitados a emprstimos comerciais de curto
prazo. Por isso, em dez anos (1960 a 1970) o dficit brasileiro em conta corrente situou-se em
cerca de 1% do PIB. At 1967, a economia crescia sem endividamento, especialmente porque
o acesso a crdito externo era bastante limitado.
Os negcios petrolferos contriburam decisivamente com a ampliao do crdito dos
bancos comerciais. O dinheiro arrecadado nos pases da Organizao dos Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP) era transferido, pelo sistema financeiro, aos pases compradores para
aquisio de mais petrleo. Os eurodlares (dlares depositados fora dos EUA) atraram
grandes investidores privados. A mediao financeira tinha outro papel: compatibilizar os
interesses de credores em busca de liquidez e emprstimos a curto prazo, e devedores a
procura de fundos com prazos mais alargados. O mercado financeiro internacional expandiu-
se, unindo liquidez, baixa taxa de juros (at 1978) e uma indstria promissora em alguns
pases em desenvolvimento.
A reforma do sistema financeiro nacional contribuiu sobremaneira para a estratgia
desenvolvimento-endividamento.
294
Em 1967, as instituies brasileiras privadas e
governamentais obtiveram a permisso de tomar emprstimos no exterior, diretamente ou pela
transferncia de fundos, atravs de bancos nacionais. O Banco Central Brasileiro estabelecia
limites acerca da maturidade e dos custos. A grande fonte de recursos, especialmente de
bancos privados estrangeiros, e a aferio positiva do risco (relao entre o crescimento
nacional das exportaes e a taxa de juros), contribuiu para o grande crescimento do pas. A

293
Desde os anos trinta, o governo brasileiro percebeu a necessidade de aumentar a sua industrializao e que
esta responsabilidade cabia aos Poderes Pblicos. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE),
criado em 1952, investiu importantes recursos em indstria de base e infra-estrutura. (FURTADO, Celso. A
Economia Latino-americana: formao histrica e problemas contemporneos. 3. ed. So Paulo: Ed. Nacional,
1986, p. 195). Em contraste, o governo Geisel (1974-1979) optou pelo pesado endividamento externo para
financiar o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que tinha por escopo concluir a industrializao brasileira e
investir em infra-estrutura. A atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
sobre a economia brasileira pode ser dividida em trs fases: (i) perodo desenvolvimentista (1952-1979):
contribuiu no suporte aos investimentos pblicos em infra-estrutura e investimentos privados no processo de
substituio de importaes; (ii) perodo de crise (1980-1993): focalizou sua atuao no fortalecimento e
saneamento financeiro das empresas e (iii) perodo de desestatizao (1994-2002): atuou como gestor do Plano
Nacionald e Desestatizao (PND). (CAVALCANTE, Luiz Ricardo. Desenvolvimento, crise e desestatizao: a
atuao do BNDES entre 1952 e 2002. Revista Desenbahia, n. 1, set. 2004, p. 179-201).
294
A Resoluo 63, de 1967, permitiu aos bancos tomarem emprstimos externos e emprest-los em moeda local
(cruzeiro). A reforma do sistema financeiro nacional teve por base a Lei 4.131, de 3 de setembro de 1962.
Contriburam tambm a Lei de Reforma Bancria, 4.595/64, com a criao do Banco Central e do Conselho
Monetrio Nacional, e a Lei de Mercado de Capitais, 4.728/65.
130
dvida externa brasileira cresceu de 3,3 bilhes de dlares, em 1967, para 12,6 bilhes, em
1973, motivada pela atrao de capital estrangeiro.
295

Os EUA, em 1971, revogaram o sistema de Bretton Woods, com a quebra da paridade
entre ouro e dlar, o que permitiu a flexibilizao das taxas de cmbio e desvalorizaram sua
moeda. Ademais, os pases precisaram rapidamente elaborar estratgias para lidar com o
desequilbrio causado pelo aumento dos valores do petrleo em 1973. Neste sentido, pases
desenvolvidos optaram por menor crescimento, adotando o imediato ajuste e logo reduziram
seu dficit em conta corrente. Os pases em desenvolvimento, em contrapartida, preferiram
financiar o desequilbrio atravs do seu acesso ao mercado financeiro internacional a taxas de
juros baixas.
296
A obteno de emprstimos internacionais no mais seria motivada apenas
pela aquisio de capital e poupana externa, mas pela necessidade de financiamento do
desequilbrio dos balanos de pagamento.
O problema agravou-se pelo re-direcionamento da poltica monetria e fiscal norte-
americana, liderada pelo presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, que contribuiu com o
aumento progressivo da taxa de juros para 21,5%, em 1981. Como a maior parte dos contratos
era em dlar, novos emprstimos foram contrados, no apenas para financiar a compra de
petrleo, mas para tentar saldar a dvida galopante. A espiral inflacionria piorou o quadro.
Em 1979, a desvalorizao do cruzeiro fora adotada com vistas a equilibrar a balana

295
O total da dvida externa (curto, mdio e longo prazo) dos pases em desenvolvimento no fim de 1982 era de
747 bilhes de dlares, consoante dados do Banco Mundial, sendo 62% da dvida de longo prazo de credores
privados, 24% de governos e 14% das instituies multilaterais. A dvida concentrou-se em pases em
desenvolvimento, no exportadores de petrleo, localizados especialmente na frica e na Amrica Latina, que
deviam 82% do total. (LANGONI, op. cit., p. 33-34). Os altos juros e o baixo preo dos commodities permitiu a
reciclagem dos petrodlares, ou seja, o repasse dos prejuzos da crise do petrleo aos pases menos
desenvolvidos que se tornaram exportadores de capital. Os pases latino americano desembolsaram US$ 209,7
bilhes em juros, de 1979 a 1985, ainda assim a sua dvida aumentou para US$ 368 bilhes. Nos anos oitenta, o
pagamento do servio da dvida dos pases em desenvolvimento comeou a exceder o volume de novos influxos
de capital (emprstimos, investimentos e ajuda estrangeira), gerando o movimento de recursos dos pases pobres
para os ricos. A transferncia de recursos do grupo dos pases de renda mdia severamente endividados para os
credores privados excedeu 160 bilhes entre 1983-1990. (WORLD BANK. World Development Report 1990
(Poverty). Washington D.C. Disponvel em:
<http://www.wds.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64193027&piPK=64187937&theSitePK=5236
79&menuPK=64187510&searchMenuPK=64187283&siteName=WDS&entityID=000178830_9810190334564
9>. Acesso em: 7 fev. 2008; ARANTES, Aldo. O FMI e a nova dependncia brasileira. So Paulo: Alfa Omega,
2002, p. 78).
296
At o fim dos anos setenta, os pases implementavam polticas econmicas de demanda segundo a linha
keynesiana. A poltica fiscal estimulava a demanda interna, sem os rigores de uma poltica monetria restrita, e,
por conseqncia, testemunhou-se o aumento da inflao. Desde ento, vislumbram-se duas tendncias opostas:
uma que enfatiza uma poltica de oferta e a outra uma poltica de demanda. Os pases anglo-saxnicos e alguns
europeus abandonaram o welfare state, concentraram-se na reduo da carga fiscal, melhoraram a eficincia do
governo, flexibilizaram normas trabalhistas e proporcionaram melhores condies para o investimento e
inovao. Os outros preferiram manter o Estado do bem-estar, aumentando impostos e despesas governamentais.
(DELFIM NETTO, Antonio. O papel do Estado. Coluna Sextante. Carta Capital. So Paulo: Ed. Confiana,
Ano XIII, n. 454, 25 jul. 2007, p. 23).
131
comercial e dinamizar as exportaes. Mesmo assim, a recesso internacional, as altas taxas
de juros e a diminuio do preo das commodities proporcionaram uma queda considervel
do saldo de exportao. No se sabe se por uma cegueira do governo, pelo receio de medidas
impopulares, ou por uma ganncia desmedida do mercado, o fato que um ajuste drstico no
ocorreu to logo despontou a crise.
Alguns dos fatores mais relevantes, neste contexto, foram o emprstimo agressivo dos
bancos internacionais e a hesitao do FMI
297
, e dos bancos centrais dos pases em
desenvolvimento, em intervir logo que necessrio.
298
Eclodiu a crise financeira, confirmada
pela moratria mexicana. A partir de 1982, trinta pases submeteram-se a acordos com o FMI
para renegociao de suas dvidas.
299
O FMI tambm pressionou os bancos privados a
renegociarem a dvida. Neste contexto, o risco aumentou, a liquidez externa diminuiu e os
crditos privados feneceram. Em outubro de 1982, o Brasil anunciou uma srie de medidas
para diminuir pela metade o dficit das contas correntes; em dezembro, assinou um acordo
com o FMI, cujo contedo, basicamente constava numa troca de emprstimos de curto prazo
informais em crditos de mdio prazo, assegurados por acordos formais com os bancos.
Alguns fatores colaboraram para a crise estrutural que assolou os pases em
desenvolvimento nesta poca. Primeiro, a queda expressiva no preo das commodities. Caiu o
volume de exportao, a poupana domstica sofreu grande baixa e a alta taxa de juros, no

297
A declarao do Diretor-assistente de Relaes Cambiais e Comerciais do FMI, s vsperas da crise,
demonstra claramente este esprito: No nvel agregado, praticamente todos os especialistas tm manifestado a
confiana de que, pelo menos para o futuro imediato, os pases em desenvolvimento como grupo podem
absorver uma quantidade crescente de dbito externo; mas nestes totais, um pas com substanciais obrigaes
devedoras pode encontrar srias dificuldades. A insolvncia de um grupo de devedores parece improvvel, mas a
insolvncia individual de um grande devedor teria graves conseqncias no apenas para o pas mas tambm
para o sistema financeiro internacional. (NOWZARD, Bahram. A dvida dos pases em desenvolvimento:
perspectivas para os anos 80. Finanas e Desenvolvimento, Washington D.C, v. 1, n. 1, mar. 1982, p. 14, grifo
nosso).
298
Os pases da Amrica Latina eram credores de instituies multilaterais como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento e de instituies governamentais, como a USAID, que concediam
emprstimos a taxas de juros fixas. No incio da dcada de setenta, com o aumento da liquidez internacional e a
diminuio dos juros, os emprstimos passam a ser obtidos do sistema financeiro internacional, com taxas de
juros flutuantes, e no mais por instituies governamentais. (ARANTES, op. cit., p. 76).
299
No dia 20 de dezembro de 1982, no Plaza Hotel, em Nova York, centenas de banqueiros, juntamente com
representantes do FMI (Jacques de Laroisire, como Diretor Executivo) se reuniram no processo de renegociao
da dvida externa brasileira. Os representantes do governo brasileiro foram o Ministro das Finanas, Ernane
Galveas, o Ministro do Planejamento, Delfim Netto e o Presidente do Banco Central, Carlos Langoni. O Brasil
refinanciou a amortizao de pagamentos e emprstimos de curto prazo sem a presena do FMI. A negociao
dos crditos governamentais realizou-se sob os auspcios do Clube de Paris. O total da dvida era de 83,2 bilhes,
84% de mdio e longo prazo e o restante de curto prazo (menos de um ano). A maior parte do dbito constava de
emprstimos de taxas flutuantes dos bancos privados. A freqncia das cartas de intenes, deste perodo,
evidencia as inconsistncias do ajuste. As metas inflacionrias do FMI mostraram-se irreais diante do quadro
monetrio brasileiro. Em face da rigidez da instituio e do no cumprimento das metas, o FMI, bem como os
bancos privados, deixaram de conceder mais dinheiro. Problemas semelhantes atingiram Argentina, Chile e
Mxico. No incio de 1985, as negociaes com o FMI foram suspensas. (LANGONI, op. cit., p. 39, 84 e 86).
132
comeo dos anos oitenta (depois de um perodo de altos dficits governamentais), restringiu o
crdito. A expanso do investimento estava sendo financiada por dinheiro emprestado do
exterior e pela emisso de moeda, o que gerou inflao e dificuldade em pagar o servio da
dvida. O resultado desse processo foi o corte dos emprstimos comerciais voluntrios para os
pases em desenvolvimento altamente endividados, especialmente aqueles situados na
Amrica Latina. O dbito total dos pases em desenvolvimento excedeu US$ 1,3 trilho ao
fim de 1990, chegando a US$ 2,1 trilhes em 2001.
300

O que agravou a situao dos pases de baixa renda foi a sua fraca posio financeira e
infra-estrutural, estreita base de exportao
301
, baixos padres educacionais e nutricionais, e
rpido crescimento populacional, o que demonstra uma perspectiva obscura em relao ao
pagamento do nus da dvida. Estes pases so extremamente pobres e, geralmente,
inabilitados a tomar emprstimos dos credores privados. O pagamento do servio da dvida de
muitos deles tem representado uma alta proporo de suas receitas de Assistncia Oficial ao
Desenvolvimento (AOD) e, para alguns, o total do servio da dvida excedeu o desembolso
total de assistncia recebida.
No obstante a constante elaborao de iniciativas com o propsito de reduzir o
montante da dvida externa, estima-se que as obrigaes do servio dos pases de baixa renda
continuaro a exceder nveis razoveis, possveis de serem pagos, a no ser que medidas de
perdo mais efetivas sejam adotadas pelos credores.
302
Note-se que, apesar dos argumentos

300
CHOSSUDOVSKY, Michel. A globalizao da pobreza: impacto das reformas do FMI e do Banco Mundial.
Trad. Marylene Pinto Michael. So Paulo: Moderna, 1999, p. 37; TOUSSAINT, Eric. A Bolsa ou a Vida - a
dvida externa do Terceiro Mundial: as finanas contra os povos. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002, p.
312.
301
A pauta de exportao dos pases em desenvolvimento geralmente restringe-se a um ou dois commodities
altamente vulnerveis a flutuao dos preos no mercado internacional. (ARNOLD, H. J. P. Aid for
development: a political and economy study. London: The Bodley Head, 1966, p. 19).
302
O movimento pelo cancelamento da dvida tomou grandes dimenses, tendo irrompido no Jubileu 2000, que
promoveu uma ampla coalizo entre Organizaes No Governamentais (ONGs), grupos religiosos e artistas,
tendo Jeffrey Sachs como conselheiro econmico. Em 1998, recolheram-se 22 milhes de assinaturas em prol da
anulao da dvida. (SACHS, Jeffrey. O fim da pobreza: como acabar com a misria mundial nos prximos vinte
anos. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das Letras, 2005, p. 322 e 388). Em Braslia, em 1998, no
Simpsio Dvida Externa: implicaes e perspectivas, foi proposto o Tribunal da Dvida Externa, que reuniu, no
ano seguinte, mais de duas mil pessoas, no Rio de Janeiro. A concluso foi dada pelo parecer dos jurados e o
veredicto final. Em resumo, defendeu-se o cancelamento da dvida para os pases mais pobres, a auditoria da
dvida brasileira, o controle democrtico sobre o endividamento e o rompimento com o FMI. (GONALVES,
Ronaldo; POMAR, Valter. O Brasil Endividado: como nossa dvida externa aumentou mais de 100 bilhes de
dlares nos anos 90. So Paulo: Perseu Abramo, 2002, p. 11-12). Em 2005, em Gleneagles, Esccia, o Grupo
dos 8 (G-8) concordou em cancelar totalmente a dvida contrada com o FMI e Banco Mundial pelos dezoito
pases mais pobres do mundo. (STIGLITZ, Joseph E. Globalizao: como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares.
So Paulo: Companhia das Letras, 2007, p. 77).
133
contra, o perdo da dvida deve ser levado a srio.
303

Em 19 de junho de 1999, em Colnia, na Alemanha, os pases do G-7 anunciaram o
perdo de parte da dvida externa, equivalente a US$ 70 bilhes. O problema que, primeiro,
a dvida total, em 1998, girava em torno de 2 trilhes. Segundo, muitos pases endividados
no reuniam condies de obter o beneficio, pelo menos trs anos de ajuste estrutural.
304

Terceiro, os estatutos do FMI e do Banco Mundial probem a renncia de crditos. Quarto,
parte da dvida bilateral anulada, do incio dos anos oitenta, j no teria qualquer valor real,
sendo mera operao contbil.
Os pases possuem trs opes diante dos estratosfricos dbitos: a reestruturao, a
partir de um exaustivo processo de negociao com os credores; o calote, que traz o temor do
colapso econmico e da perda de credibilidade internacional e o perdo. Juridicamente,
argumenta-se que os princpios da proibio da usura e rebus sic stantibus ensejariam uma
suspenso dos pagamentos da dvida, uma reviso dos seus termos e, at mesmo, uma
anulao do dbito, pois j teriam sido pagos excessivos valores, correspondentes ao principal
e juros.
305
Moralmente, fundamenta-se que as dvidas odiosas foram adquiridas por governos

303
H diversos argumentos tecidos contra o perdo da dvida: (i) o risco moral (moral hazard): o perdo
encorajaria a m gesto e a irresponsabilidade dos devedores em bem gerir sua economia; (ii) o precedente: nem
todos os pases estiveram na mesma situao financeira; o perdo para um, que realmente precisasse, geraria um
precedente a outros pases que poderiam adotar outras solues para a questo; e (iii) a repartio do encargo
entre os credores: a necessidade de um acordo entre os prprios credores, em que todos compartilhassem o
prejuzo e beneficiasse os devedores. (WECK, Philippe de. Expositor do Simpsio Internacional sobre os
aspectos ticos da dvida internacional. In: TEIXEIRA, Nelson Gomes (Org.). A dvida internacional: uma
abordagem tica. So Paulo: Pioneira e Fundao FIDES, 1989, p. 22-23). Em contrapartida, algumas solues
foram propostas: a criao de uma Agncia Internacional para a Dvida (AID), administrada pelo FMI e Banco
Mundial, que avaliaria a dvida dos pases, caso a caso, e proporia a recompra dos bancos credores por um preo
justo, alm de determinar condicionalidades aos pases. A outra proposta seria o pagamento dos juros dvida na
prpria moeda nacional revertida a um fundo de financiamento, que beneficiaria a populao mais carente.
(Sntese Final do Simpsio Internacional sobre os aspectos ticos da dvida internacional. In: TEIXEIRA, Nelson
Gomes (Org.). A dvida internacional: uma abordagem tica. So Paulo: Pioneira e Fundao FIDES, 1989, p.
93-94).
304
Excluiria, assim, Repblica Democrtica do Congo, Sudo, Libria, Serra Leoa, Angola e Nigria, que
representam metade da dvida dos 41 pases pobres mais endividados. A ttulo de ilustrao, em 1998, os pases
em desenvolvimento pagaram 250 bilhes de dlares aos seus credores e receberam 30 bilhes de Assistncia
Oficial ao Desenvolvimento. (TOUSSAINT, op. cit., p. 11-12).
305
BAHIA, Saulo Jos Casali. As variantes polticas, econmicas e jurdicas na implementao dos acordos do
Brasil com o FMI e a atuao do Poder Judicirio. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz.
O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o
FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 206-207; SHIPANI, Sandro. Princpios e regras para a dvida internacional: a
perspectiva romano-civilista. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo
Horizonte, n. 44, jan/jun. 2004, p. 279-317. Stiglitz prope cinco medidas para aqueles pases que no tero suas
dvidas perdoadas pela sua capacidade de recuperao econmica e solvncia: (i) polticas adequadas aos pases,
jamais impostas; (ii) retorno aos emprstimos anticclicos; (iii) reduo do risco, adotando mercados de dvida
em moeda nacional; (iv) conservadorismo ao obter emprstimos e aumento da taxa de poupana interna e (v) um
mecanismo de falncia internacional, que beneficiasse a recuperao dos devedores. (STIGLITZ, op. cit., p.
364-378).
134
autoritrios corruptos, que utilizaram os recursos para oprimir seu povo e se beneficiar, com a
conivncia dos credores. Seria injusto, destarte, no distribuir os riscos.
Importante enfatizar a co-responsabilidade de devedores e credores na crise do
sobrendividamento.
306
Os bancos credores se beneficiaram dos juros altos dos pases
industrializados. Os pases receptores no tiveram controle sobre o aumento do custo do
petrleo, a malfica poltica de juros altos e a poltica comercial desfavorvel, o que tornou
intolervel o montante da dvida. Ao mesmo tempo, no houve uma fiscalizao meticulosa
acerca do risco dos dbitos, nem pelos bancos privados, nem pelos Bancos Centrais.
Por outro lado, houve m gesto econmica dos fundos e muitos recursos foram
adquiridos com objetivos discutveis. No obstante, as vtimas deste processo so as
populaes mais carentes, cujo sofrimento as acossa diariamente. A crise que se abateu aps o
colapso econmico impeliu medidas restritivas, inicialmente em pases como EUA e
Inglaterra, com a ascenso de Reagan e Tatcher, denominadas (neo)liberais. Os defensores
destas medidas perceberam uma crise no Estado Social,
307
cujo modelo deveria ser substitudo
por um Estado mais leve, que permitisse a fluidez do setor privado e o crescimento, atravs do
controle da inflao, austeridade fiscal, maior autonomia dos bancos centrais, liberalizao
dos mercados financeiros, integrao comercial e ampla dinamicidade dos mercados de
capitais.
A ecloso da dvida externa est intimamente ligada globalizao financeira. Esta se
caracteriza pelo maior volume de recursos financeiros, por sua velocidade e pela reduo do
controle nacional. Os fluxos financeiros so mais expressivos que os comerciais, embora estes
tenham aumentado significativamente. Uma das caractersticas mais marcantes do atual ciclo

306
WECK, op. cit., p. 17, 25.
307
Aps a Segunda Guerra Mundial, todos os partidos que chegaram ao governo nos pases ocidentais
obtiveram, mais ou menos, sua maioria luz das metas do Estado social. Entretanto, desde meados dos anos 70,
tornam-se mais claros os limites do projeto do Estado Social mesmo que at agora no se desenhe nenhuma
alternativa clara. Pases como o Brasil, que ainda no atingiram um nvel de desenvolvimento do Estado social,
no tm razo para se desviar deste caminho. (HABERMAS, Jrgen. A crise do estado do bem-estar e o
esgotamento das energias utpicas. In: _________Diagnsticos do Tempo. Seis Ensaios. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 16). Os Estados do bem-estar social possuem
divergncias internas referentes s suas escolhas polticas, que por sua vez so determinadas no por fatores
histricos apenas, mas principalmente por um processo histrico de mudana no balano de poder e preferncias.
A ttulo de ilustrao, sob a bandeira do Estado social, sustentam-se tendncias polticas distintas, como os
partidos social-democratas e cristo-democratas, que propuseram polticas de bem-estar mais amplas se
comparados aos partidos de direita ou centro seculares. (HUBER, Evelyne; STEPHENS, John D. Development
and crisis of welfare state: parties and policies in global markets. Chicago: University of Chicago Press, 2001, p.
312-345). A crise do Estado social pode ser atribuda ao desequilbrio crise fiscal, a imensa demanda e proteo
trabalhista, e a baixa de produtividade, que gera desemprego e menor arrecadao. (TOLEDO, Enrique de la
Garza. Neoliberalismo e Estado. In: LAURELL, Asa Cristina (Org.). Estado e Polticas Sociais no
Neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 1995, p. 76-77).
135
agrcola o preos dos bens, sobretudo das commodities agrcolas e minerais.
308

Os ciclos financeiro e comercial podem ser divididos em trs etapas, nos pases
emergentes, de 1994 a 2005. Um crescimento at 1997, seguindo de uma fase de decrscimo,
que no caso do ciclo financeiro vai at 2002, e no caso no fluxo comercial at 2001. No
perodo seguinte, retoma-se o crescimento dos investimentos e do comrcio. Os pases
asiticos, especialmente China e ndia se destacam, neste interregno, pela exportao de
manufaturados.
A partir de 1994, intensificou-se a incorporao das economias emergentes
309

globalizao financeira, caracterizada por mudanas quantitativas e qualitativas. Estas se
referem ao padro dlar-flexvel, desde a derrocada do sistema de Bretton Woods,
liberalizao financeira interna e externa
310
, emergncia de novos atores, como os
investidores institucionais, ao aumento relativo de participao das finanas de mercado e
securitizadas, em relao aos tradicionais fluxos de emprstimos bancrios e ao forte
predomnio da cultura especulativa.
No que se refere alterao quantitativa, o volume de riqueza financeira mundial
(soma dos depsitos bancrios, instrumentos pblicos e privados de dvida e participaes
acionrias) girou em torno de 118 trilhes de dlares, em 2003, um crescimento de quase
124%, em 10 anos e representando 326% do PIB global. Em 2003, deste estoque, 80%

308
O bom momento das commodities est relacionado s condies favorveis monetrias e financeiras da
economia mundial. Na anlise de Biancareli, A despeito de todas as transformaes em curso, parece um pouco
precipitado decretar um ciclo longo de crescimento (qui, de desenvolvimento), com base apenas nos
fenmenos que vm ocorrendo recentemente. Explica o economista que as caractersticas intrnsecas dos fluxos
de capital e a organizao do sistema monetrio e financeiro internacional no fornecem elementos otimistas,
especialmente aqueles pases com cujos ativos oferecem maior risco e que sofreriam as conseqncias negativas
de uma mudana de liquidez no ciclo financeiro.

(BIANCARELI, Andr Martins. Pases emergentes e ciclos
internacionais. In: CARNEIRO, Ricardo (Org.). A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo
Lula. So Paulo: Unesp, 2006, p. 128). No governo Lula, a insero financeira foi propiciada por trs fatores: o
ciclo de liquidez para os pases perifricos, o regime de cmbio flutuante e a gesto da poltica cambial.
(PRATES, Daniela Magalhes. A insero externa da economia brasileira no governo Lula. In: CARNEIRO,
Ricardo (Org.). A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. So Paulo: Unesp, 2006, p.
135-136).
309
O termo mercado emergente fora cunhado em 1986 por um burocrata da Corporao Financeira Internacional
(CFI), como uma alternativa aos termos, Terceiro Mundo, pas menos desenvolvido, subdesenvolvido,
retardatrio ou perifrico, menos atraente aos investidores. Posteriormente, o termo tornou-se amplamente
utilizado pela imprensa e pela academia, referindo-se a pases perifricos capitalistas e s economias em
transio (Leste Europeu e ex- URSS). Nota-se, contudo, uma imensa assimetria entre os principais expoentes da
economia asitica, China, ndia e Coria e latino-americana, Brasil, Argentina e Mxico. A mdia de
crescimento da economia brasileira no ciclo entre 1994 e 2005, foi de 2,56%, classificando-se como a quarta
menor dentre os pases emergentes. (BIANCARELI, op. cit., p. 97).
310
Conforme expe Prates a abertura financeira diz respeito facilidade com que os residentes podem adquirir
ativos e passivos denominados em moeda estrangeira e do acesso de no-residentes ao mercado financeiro
domstico, envolvendo, assim, tanto a liberalizao dos movimentos de capitais quanto permisso de
transaes monetrias e financeiras em moeda estrangeira no espao nacional. (PRATES, op. cit., p. 136).
136
concentrava-se na Europa, Japo e EUA, este responsvel por 37% do total. A China
representou 4%, enquanto toda Amrica Latina 2%.
311

Nos exuberantes anos noventa
312
, a retomada do crescimento dos fluxos externos para
a Amrica Latina aliou fatores internos e externos. Dentre os primeiros, destacam-se o
compromisso com as reformas liberais e programas de estabilizao. Com relao aos fatores
externos, as baixas taxas de juros dos pases centrais e a busca por maiores lucros, em reas
perifricas de maior risco. H ainda uma distino entre a absoro dos recursos financeiros
na Amrica Latina e na sia. Na Amrica Latina, a abertura e a absoro de capital financeiro
resultaram na viabilizao de programas de estabilizao, baseados na ncora cambial
sustentada por fluxos e estoques de reservas.
313
Na sia, ao contrrio, decorreu da
concorrncia produtiva regional, especialmente no setor de eletroeletrnicos, que por excesso
de oferta e queda dos lucros, demandou maior financiamento externo.
Esta fase durou at 1997, quando se abateu sobre a economia global a crise asitica,
com forte fuga de capital e ataque especulativo s taxas de cmbio controladas,
desvalorizao cambial e adoo de cmbio flutuante. A crise atingiu Tailndia, Filipinas,
Indonsia, Malsia (Tigres Asiticos), Hong-Kong e Coria. Em 1998, a Rssia; o Brasil, em
incio de 1999, a Turquia, em 2001 e a Argentina, na transio para 2002. Em suma, os
emergentes se interligaram desregulamentao das finanas internacionais e, por via de
conseqncia, amargaram os efeitos da integrao. Contriburam, no caso brasileiro, a crise
energtica de 2001 e as eleies presidenciais de 2002.
Observou-se, posteriormente, nos pases receptores um bom ambiente
macroeconmico interno (fundamentos), com indicadores positivos de inflao e contas
pblicas, alm de uma melhora na administrao da dvida externa e fontes internas de
financiamento, o que resultou na elevao de alguns pases categoria de investment grade,

311
BIANCARELI, op. cit., p. 101-113.
312
Os anos noventa testemunharam as megatransaes e o megacrescimento, o boom das empresas de
tecnologia, o enriquecimento no mercado de capitais e o reino das finanas, ao mesmo tempo em que
presenciaram as grandes crises financeiras, os escndalos contbeis e empresariais, enrijecendo a necessidade de
fiscalizao governamental e de melhores prticas de governana corporativa. (STIGLITZ, Joseph E. Os
exuberantes anos noventa: uma nova interpretao da dcada mais prospera da histria. Trad. Sylvia Maria S.
Cristvo dos Santos et al. So Paulo: Companhia das Letras, 2003).
313
Stiglitz adverte que, embora as reservas sirvam como amortecedor contra mudanas bruscas e inesperadas no
custo da dvida externa, o sistema global de reserva um dos principais responsveis pelas mais de cem crises
que abateram o sistema financeiro mundial nos ltimos trinta anos. Prope uma reforma neste sistema, com
melhores custos de oportunidades, e que proporcionaria recursos para o desenvolvimento, o combate pobreza e
a melhoria dos ndices sociais. A soluo keynesiana partiria da adoo de um papel-moeda sem lastro, cdulas
globais, que seria trocado por moedas dos pases em situaes de crise. (STIGLITZ, Joseph E. Globalizao:
como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das Letras, 2007, p. 381 et seq).
137
que permite financiamento mais estvel e de longo prazo. O cenrio, contudo, no to
positivo. As dvidas pblicas permanecem altas, as reformas estruturais ainda no foram
profundamente realizadas e o investimento no setor de infra-estrutura e social esto aqum do
necessrio para sustentar o crescimento.
As crises dos anos noventa revelaram a necessidade de uma governana global mais
forte e um gerenciamento mais eficiente das finanas nacionais e internacionais. Em virtude
disso, a soluo proposta tem sido melhorar o equilbrio na cooperao internacional, por
meio de arranjos institucionais inovadores, aumentar a vigilncia, fortalecer os padres e
cdigos de conduta internacionais e firmar um srio compromisso com o multilateralismo.
As reformas estatais devem ser realizadas sob medida, ou seja, de acordo com as
especificidades dos pases, com cautela e interveno oficial, pois uma reforma no sistema
financeiro envolve uma srie de medidas de polticas pblicas que precisam ser revistas
cuidadosamente. Destarte, a aplicao das reformas deve ser flexvel e, ao mesmo tempo,
harmnica entre os Estados. Nesse contexto, governos e bancos centrais dos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, formaram vrios comits e grupos de trabalho, como o
Grupo dos 20 e o Frum para Estabilizao Financeira. A iniciativa destes grupos representa
um esforo concreto para desenvolver um consenso internacional sobre reformas polticas na
rea financeira.
314

Alm disso, o desenvolvimento de um sistema econmico global deve ser baseado em
um conjunto de regras de combate efetivo lavagem de dinheiro e evaso fiscal e no
compromisso de assegurar que o nus da dvida, insustentvel, no impea que os pases se
desenvolvam economicamente. Sugere-se, inclusive, o cancelamento da dvida externa dos
pases em desenvolvimento e a write-down
315
das dvidas pblicas dos pases desenvolvidos.
Deve-se ainda fiscalizar as atividades das Instituies Financeiras Internacionais e dos Bancos
Centrais. As solues tcnicas precisam se aliar a uma persistente luta social. Um olhar
retrospectivo sobre a crise da dvida que se abateu no mercado financeiro internacional

314
UNITED NATIONS. Strengthening international financial arrangements and addressing poverty. E/2000/8.
New York, 5 April 2000. Disponvel em: <http://www.un.org>. Acesso em: 17 jan. 2001. Segundo o ex-
Secretrio do tesouro norte-americano, Lawrence H. Summers, o novo consenso global poderia ser definido a
partir de alguns elementos relacionados atuao dos pases e da comunidade internacional. Primeiro, polticas
orientadas pelo mercado e apoiadas por seus cidados. Segundo, instituies efetivas e respeito s regras
jurdicas (oramento transparente, juzes independentes e funcionrios pblicos ntegros). Terceiro, a integrao
dos pases em blocos regionais e globais. Quarto, investimento macio em educao, sobretudo de jovens
mulheres. Quinto, melhoria do servio de sade. (UNITED NATIONS. United States Treasury Secretary tells
Economic and Social Council global development greatest challenge facing humanity. ECOSOC/5893. 5 Jul.
2000. Disponvel em: <http://www.un.org>. Acesso em: 17 jan. 2001).
315
O termo write-down empregado para designar a reavaliao de ttulos da dvida, sempre que o seu valor de
mercado for mais baixo que o seu valor escritural. (CHOSSUDOVSKY, op. cit., p. 22).
138
demonstra no apenas a responsabilizao de diversos agentes, governos, bancos
internacionais e instituies multilaterais, como a interao de fatores, internos, polticas
domsticas inadequadas, e, externos, relacionados especialmente assimetria no intercmbio
comercial, s altas taxas de juros e ao declnio nos investimentos estrangeiros. Neste quadro,
desenharam-se polticas de boa governana, sustentadas sobre instituies estveis e bem
geridas, que possibilitariam a atrao de investimentos estrangeiros, o respeito aos contratos e
propriedade privada, com mercados bem organizados, produtivos e a mo de obra
qualificada. Um contexto em que o direito possui um papel fundamental, pois se valoriza o
acesso a mecanismos arbitrais eficientes e uma legislao internacionalmente harmnica.
O ordenamento jurdico torna-se um instrumento de implementao de polticas que
garantam no apenas o equilbrio entre o Estado e o mercado, como tambm o
desenvolvimento econmico e social.
316

Os pases em desenvolvimento, contudo, alm de abarcarem problemas estruturais
internos, sentem o grande impacto de fatores externos, que, constantemente, fogem ao seu
controle. Os investimentos privados domsticos sofreram uma significativa queda, chegando a
zero ou menos em alguns pases. Notou-se tambm um declnio do investimento pblico,
especialmente, naqueles pases que seguiram medidas de estabilizao e ajuste. Por duas
dcadas, o fluxo de investimento direto estrangeiro caiu, a despeito de um crescimento em
escala mundial.
317

O advento da revoluo tecnolgica revela uma diminuio da dependncia das
indstrias em trabalhadores e commodities primrias, o que resulta numa perda de vantagem
comparativa para os pases mais pobres. Afinal, eles so uma imensa fonte de matria-prima e
possuem uma vasta gama de trabalhadores mal remunerados e de baixa escolaridade. Ao
mesmo tempo, a questo ambiental ganha nova fora com a conscientizao dos pases em

316
H uma distino entre o desenho das constituies liberais e sociais, neste sentido. As constituies dos
Estados do Bem-estar social revelam um significativo carter intervencionista, cujo cerne um direito que
transforma e modela as relaes econmicas. (BERCOVICI, Gilberto. Constituio econmica e
desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 33). A
necessidade de reformas constitucionais, no incio dos anos noventa, para adotar um modelo econmico com
tendncias (neo)liberais demonstra claramente esta simbiose entre questes jurdicas e econmicas, a partir da
mudana da escolha de um padro plasmado constitucionalmente. Orlando Gomes alude dinmica entre direito
e desenvolvimento: Direito e desenvolvimento tm, com efeito, ntima conexo -, eis que o processo
desenvolvimentista se desdobra, afinal, numa srie de substituies do proibido pelo permitido e na incorporao
de maior nmero de pessoas ao crculo de proteo jurdica. A ao estatal em prol do desenvolvimento h de
constituir, em suma, na promoo de reformas que ampliem a liberdade de ao dos indivduos e facilitem o
aproveitamento das oportunidades econmicas (GOMES, Orlando. Direito e desenvolvimento. Salvador:
Universidade da Bahia, 1961, p. 28).
317
SHIHATA, Ibrahim, F. I. The World Bank in a Changing World selected essays. Dordrecht: Martinus
Nijhoff Publishers, 1991, p. 19, p. 19.
139
promover o desenvolvimento sustentvel, notando-se uma interdependncia entre
desenvolvimento e preservao do meio-ambiente.
318


3.1.2 As Polticas de Ajuste Estrutural

No seio das Polticas de Ajuste Estrutural (PAEs), os emprstimos das Instituies
Financeiras Internacionais aos pases so acompanhados perfunctoriamente e impostas uma
srie de condies poltico-econmicas que devem ser cumpridas, sob pena de interrupo das
concesses. Em linha gerais, o FMI se encarrega de negociaes chaves estruturais, como
poltica cambial e dficit oramentrio, enquanto o Banco mundial participa da reforma
estrutural pelas suas misses tcnicas no pas, junto aos Ministrios.
O ajuste estrutural contempla duas fases: (i) a estabilidade econmica a curto prazo:
implementada por medidas como desvalorizao monetria, austeridade fiscal, cobrana de
servios pblicos (educao e sade), liberalizao dos preos (eliminao de subsdios e
controle de preos), fixao de preos do petrleo e servios pblicos, e desindexao dos
salrios; e (ii) o ajuste estrutural propriamente dito: que envolve a liberalizao do comrcio
e do sistema bancrio, a privatizao de empresas pblicas, a reforma tributria e
previdenciria, a desregulamentao do mercado de trabalho, a promoo de redes de
seguridade social e boa governana.
319

Inobstante assumam diferentes aspectos, as polticas de ajuste sustentam alguns
objetivos comuns:

o crescimento macroeconmico dos pases, estimado pelo seu PIB; o
aumento do grau de abertura da economia, com o fito de melhorar a competitividade das suas
atividades produtivas; a liberalizao dos mercados, dos preos e das atividades produtivas; a
participao do Estado na economia de forma mais racionalizada; o controle inflacionrio, a
fim de lograr uma maior estabilizao dos preos e de outras variveis macroeconmicas; a
desregulamentao do mercado de trabalho e a privatizao de empresas pblicas. Pode-se
resumir as polticas de ajuste em dois tipos
320
: (i) ao primeiro tipo aplicar-se-ia estritamente os
princpios do liberalismo econmico, sendo seu carter mais doutrinrio e puro; (ii) o outro,

318
A consecuo do desenvolvimento sustentvel requer uma convicta defesa do meio ambiente. No caso
brasileiro, o Estado exerce interveno no domnio econmico e cobe atividades que ultrapassem os limites
razoveis de explorao ambiental, com vistas a alcanar uma qualidade de vida saudvel aos seus cidados.
(GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econmica na Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 9. ed., 2004, p.
313).
319
TOUSSAINT, op. cit., p. 203-213.
320
GONZALEZ apud SOARES, Laura Tavares Ribeiro. Ajuste Neoliberal e Desajuste Social na Amrica
Latina. Petrpolis: Vozes, 2001, p. 27-29.
140
tendo uma abordagem mais pragmtica, suportaria as metas de abertura da economia e
estabilizao, condicionando-as obteno concomitante de outros objetivos de justia social
e crescimento econmico. Nesse sentido, notam-se trs diferenas entre os tipos supra
mencionados. Primeiro, a estratgia de desenvolvimento a longo prazo, especialmente a
industrializao; segundo, a intensidade e o ritmo dos objetivos das polticas citadas acima.
Por fim, as diversas concepes sobre a atuao do Estado e do mercado na distribuio dos
recursos produtivos.
Ao se realizar uma comparao entre os modelos, constata-se que no modelo
doutrinrio, o enfoque na competitividade permite o desmantelamento de setores produtivos
incapazes de concorrer com os bens similares importados, ainda que estejam fortemente
arraigados na economia. Postula-se o livre jogo do mercado sem um mecanismo de proteo e
promoo de novos setores industriais. O mercado deve isoladamente determinar a destinao
dos recursos, e as funes do Estado so aquelas do Estado gendarme, limitando-se
superviso do mercado. Portanto, concede-se uma menor relevncia funo social do
Estado. Na esfera poltica evidenciou-se a necessidade de governos mais autoritrios, sendo
menor e/ou mais lento o processo de abertura poltica.
O modelo pragmtico, em contrapartida, permite a realizao de ajustes graduais e
parciais, com a atuao complementar do Estado e do mercado na distribuio dos recursos
produtivos. A consolidao de processos democrticos mais factvel, na medida em que se
amenizam ou se evitam algumas das causas fundamentais de tenso poltica e social. Em
sntese, a idia inicial de ajuste estrutural tinha por meta o rpido restabelecimento do
equilbrio das principais variveis macroeconmicas. Os custos sociais seriam imensos,
porm, por um curto prazo, pois o investimento logo seria restaurado, uma vez que o Estado
resolvesse sua crise fiscal e saldasse o servio da dvida externa. Alguns grupos seriam
pontualmente compensados: os extremamente necessitados ou aqueles com maior poder de
presso.
A implementao desta espcie de ajuste no atingiu a estabilidade econmica
idealizada pelos seus proponentes. Vrios pases empenharam-se em cumprir as metas do
ajuste recessivo, encontrando-se, entretanto, em maiores dificuldades. O maior prejudicado,
nesse contexto, foi o setor pblico, pois fora obrigado a cortar gastos essenciais com drsticas
repercusses no mbito social.
A promoo de privatizaes intensificou-se, na medida em que se tentava ajustar as
contas pblicas. O setor privado, por sua vez, adotou a poltica de reduo de salrios,
diminuio de encargos e emprego informal. Num segundo momento, percebeu-se que seriam
141
necessrios no apenas um melhor gerenciamento macroeconmico, mas tambm novas
estratgias de desenvolvimento, calcadas em profundas mudanas institucionais. A
transformao dar-se-ia a mdio prazo, pois algumas deficincias do setor pblico deveriam
ser tratadas com a devida cautela e com auxlio de profissionais qualificados.
O objetivo desse ajuste, segundo o FMI, era equilibrar os balanos de pagamento. As
polticas anti-inflacionrias e a desregulamentao do mercado financeiro, no entanto, tm
levado sobrevalorizao cambial, com entrada de capitais de curto prazo e provocando
desequilbrio nos balanos de pagamentos. Os juros altos tm limitado fortemente o crdito
interno. A instabilidade financeira e cambial pode levar insolvncia no sistema bancrio,
exigindo que o mercado financeiro sofra intervenes, ou seja, uma forte atuao estatal. O
ajuste incorpora elementos estruturais e reflexes ticas, que merecem uma abordagem mais
crtica nesse trabalho. Em seguida, discorrer-se- acerca das condicionalidade e da poltica da
boa governana, aspectos fundamentais dos programas de ajuste estrutural.
Os pases endividados recorrem ao Fundo como ltimo meio de adquirir recursos.
321

Isso justifica o fato de que, desde o comeo dos anos oitenta, apenas os pases menos
desenvolvidos requisitaram emprstimo do Fundo, entre eles, o Brasil. A aprovao do FMI
essencial para aumentar a credibilidade dos pases junto a credores internacionais oficiais e
privados. Existe uma expressiva inter-relao entre a poltica do FMI e a ajuda concedida pelo
Banco Mundial, em virtude da dependncia dos pases. Os credores emprestam dinheiro aos
Estados para capacit-los ao pagamento dos juros incidentes sobre dbitos adquiridos
anteriormente com os mesmos credores! Nos acordos de emprstimo constam as
condicionalidades polticas, que, uma vez aceitas, permitem a rolagem da dvida.
322



321
LUCAS. Michael. The International Monetary Funds Conditionality and the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights: an attempt to define the relation. Revue Belge de Droit International.
Bruxelles, n. 1, v. 24, 1992, p. 108.
322
As condicionalidades impostas pelo FMI podem ser divididas em trs fases: (i) entre 1946 e 1982, a
condicionalidade bsica era o equilbrio dos balanos de pagamentos, pelo aumento do quociente exportao/
importao e o crescimento do supervit primrio. As divisas acumuladas seriam revertidas no pagamento dos
encargos da dvida; (ii) entre 1982 e 1989, as condicionalidades tornam-se ampliadas e mais rigorosas por
exigncia dos credores internacionais e as renegociaes foram efetuadas por bancos privados e pelo Clube de
Paris. Algumas metas tornam-se parmetro nas cartas de intenes do FMI: o livre fluxo de comrcio e
investimento, a eliminao do protecionismo, a reforma do sistema financeiro e a converso da dvida em
investimento e (iii) de 1990 at hoje, as condicionalidades estruturais surgiram a partir da crise do Mxico, em
que os pases do G-7 se reuniram e, em 1995, criaram o emergency financing mecahism (EFM). O FMI assumiu
o papel de impulsionar a estabilizao econmica e a reforma estrutural, influenciando a poltica monetria,
fiscal, tributria, comercial e financeira. A conseqncia um alto custo pelo corte de investimentos e gastos
sociais, para gerar supervits para o pagamento dos servios da dvida. (ARANTES, op. cit., p. 81-86).
142
Em termos ticos, as condicionalidades trazem duas reflexes para os credores.
323

Primeiro, a violao do princpio da no-interferncia nos assuntos internos dos pases. O
argumento dos credores que os emprstimos tm por intuito o desenvolvimento e a melhoria
da condio de vida da populao, por isso deveriam assegurar o uso adequado do dinheiro
emprestado. Os recursos, assim, no seriam desviados para outros fundos ou interesses
pessoais de governos corruptos. A violao da norma da no-interferncia em assuntos
internos seria legitimada pelo princpio da boa-f. O problema que, na realidade, as agncias
multilaterais e os credores efetuam emprstimos a governos anti-democrticos e corruptos.
Neste ponto reside a segunda questo. A atitude dos credores seria pautada pela boa-
f? Indaga-se se doadores almejavam realmente promover a democracia liberal ao redor do
globo ou se atuariam para assegurar a dominao poltica no interesse do capital
transnacional. Indubitavelmente estas questes no so simples, mas a ausncia de boa-f
aparece em algumas situaes, como, por exemplo, na falta de vontade poltica das naes em
reduzir a proliferao de armamentos em regies subdesenvolvidas. Adicione-se que, embora
no haja uma definio clara, objetiva e pacfica acerca do termo boa governana, alguns
elementos lhe so reputados como essenciais.
O auxlio tcnico e financeiro para o desenvolvimento vem sendo vinculado prtica
da boa governana, e os projetos devem assim contribuir para uma nova estrutura nos pases
receptores. Sob uma perspectiva ideolgica, esta seria uma brilhante maneira de espalhar os
ideais ocidentais de democracia e liberdade, uma espcie de imperialismo cultural. Verifica-
se uma coincidncia cronolgica entre o fim da Guerra Fria e a ascenso desse novo modelo
de atuao.
Um bom governo deveria ser conduzido por princpios democrticos, respeito aos
direitos humanos e diminuio do seu gasto em armamentos. O que parece contraditrio que
muitas naes sustentam um discurso e agem em sentido diametralmente oposto. No incio da
dcada de noventa, o FMI realizou uma grande campanha contra os gastos militares no
Terceiro Mundo e os EUA, seu maior quotista, so grandes exportadores de armamentos,
sustentando guerras no Oriente Mdio.
O enfoque nos direitos humanos legtimo, pois existem vrios instrumentos de
direito internacional (tratados, declaraes e resolues), neles calcados e adotados
universalmente. As agncias especializadas em direitos humanos poderiam auxiliar na

323
MOORE, Mick, ROBINSON, Mark. Can Foreign Aid Be Used to Promote Good Government in
Developing Countries? Joel H. Rosenthal (org.). Ethics & International Affairs: A Reader, Washington, D.C:
Georgetown University Press, 1995, p. 284.
143
formao dos acordos entre as Instituies Financeiras Internacionais e os pases devedores.
A condicionalidade poltica
324
na observncia dos direitos humanos pelos pases,
embora parea um critrio efetivo e legitimado pela sociedade civil dos receptores, suscita
alguns problemas. Primeiro, a discusso acerca da prioridade entre direitos econmicos e
sociais ou civis e polticos, um grande embate que culminou na instituio da sua
interdependncia na Conferncia de Viena, em 1993. Segundo, a sua execuo encontraria
bices polticos, como se percebe nas guerras civis, na frica Central.
Partindo deste debate, vm baila algumas reflexes acerca de que nvel de abuso aos
direitos humanos ensejaria uma base aceitvel para ligar condies polticas promoo do
desenvolvimento, e que aes diplomticas poderiam ser tomadas pelos credores antes de
reduzir ou terminar o auxlio como meio de exercer maior presso para que os governos
cumprissem as clusulas estatudas. Os embargos econmicos contra Cuba, Ir e frica do
Sul (na poca do apartheid) partem deste pressuposto. Estas aes, contudo, so promovidas
bilateralmente, sendo sua efetividade ampliada se ocorresse em mbito multilateral, com
maior debate, como no cerne da ONU; no obstante se argumente, em contrapartida, que isto
comprometeria a sua neutralidade.
325

A implementao das condicionalidades polticas questionvel, apesar da aparncia
de profuso tica. No h um consenso a respeito do que seria uma boa governana, variando
a sua abordagem ao arbtrio dos pases e agncias. O reconhecimento e a observncia dos
direitos humanos um critrio que sustenta apoio de grande parte da comunidade
internacional e o suporte jurdico dos tratados internacionais. um critrio, porm, que deve
ser examinado com cuidado por estar intimamente atrelado ao estabelecimento da economia
de mercado. Difcil, ento, distinguir uma preocupao verdadeiramente tica de uma conduta
pautada por interesses prprios. Veja-se, por exemplo, que as intervenes no Oriente Mdio
e no Afeganisto convivem com a timidez ou ausncia de interveno em pases da frica
Subsaariana.
A credibilidade desta agenda , portanto, veementemente contestada. H um conflito
alarmante entre planos e realidade (stated policy and realpolitik). Os termos tm apelos
eticamente universais, mas, na prtica, cedem aos interesses econmicos e diplomticos dos
doadores, que deveriam se focalizar em medidas efetivas como a diminuio da venda de

324
A condicionalidade poltica (political conditionality) ou agenda da boa governana (good government
agenda) refere-se a uma srie de medidas polticas que devem ser consideradas pelos doadores antes de
contrarem emprstimos e durante a sua execuo. So considerados fatores como respeito aos princpios
democrticos e aos direitos humanos.
325
MOORE, ROBINSON, op. cit., p. 301.
144
equipamentos blicos, o aumento dos esforos para combater a corrupo na poltica e nos
negcios internacionais e aliviar a pobreza.

3.1.3 O impacto do ajuste nos direitos econmicos, sociais e culturais

O processo de reestruturao econmica delineado pelos credores internacionais para
os pases em desenvolvimento, a partir da dcada de oitenta, culminou com as polticas de
ajuste estrutural, um mecanismo intervencionista, pautado por reformas macroeconmicas no
processo de acumulao capitalista.
326

O sistema econmico capitalista encontra no lucro o seu cerne. Por conseguinte, uma
das medidas para sua consolidao a diminuio das despesas com mo-de-obra e matria-
prima. O que se pode notar no cenrio internacional o decrscimo da qualificao e renda
dos trabalhadores e o aumento do desemprego. Por outro lado, buscam-se incessantemente
novos e extensos mercados consumidores para atender s ofertas das corporaes
transnacionais. O que tem ocorrido a desestruturao da economia domstica, incapaz de
concorrer com os preos competitivos destas empresas.
O regime democrtico, caracterizado pela escolha das polticas pblicas pelos
cidados, diretamente ou por representantes eleitos, tem perdido sua fora real na medida em
que surge um consenso acerca da mais adequada poltica econmica a ser adotada. Uma
espcie de tutela econmica,
327
desenhada pelas Instituies Financeiras Internacionais,
instaurada, de modo a ofuscar a atuao da sociedade.
Os acordos de Bretton Woods nasceram com o objetivo de reconstruir a economia e
estabilizar as taxas de cmbio dos pases. A implementao das polticas de ajuste trouxe,
todavia, instabilidade econmica. Um dos seus ingredientes, o liberalismo econmico,
sustenta, por trs da mo invisvel, instrumentos macroeconmicos capazes de influenciar as
decises polticas dos Estados soberanos.
Os programas de estabilizao e ajuste implementados pela parceria FMI-Banco
Mundial tm gerado uma grande polmica na comunidade internacional dedicada ao
desenvolvimento. Existem argumentos contra e a favor, bem como posicionamentos mais
cautelosos que reconhecem os seus efeitos, mas entendem as dificuldades de implementao

326
A globalizao da pobreza neste final do sculo XX no tem precedente na histria mundial
(CHOSSUDOVSKY, op. cit., p. 21).
327
Ibid., p. 28.
145
dos direitos econmicos, sociais e culturais.
328
As estatsticas muitas vezes so dspares, o
que dificulta a avaliao do nvel de pobreza mundial e a determinao da exata conexo entre
as polticas de ajuste e a degradao das condies sociais.
329

Desde fins da dcada de oitenta, as crticas direcionadas s polticas de estabilizao e
ajuste estrutural tm crescido a ponto da ONU, por intermdio do Conselho Econmico e
Social, ter criado um grupo de trabalho acerca do impacto das polticas de ajuste estrutural
sobre os direitos econmicos, sociais e culturais.
O Banco Mundial e o FMI reconhecem os insucessos decorrentes das polticas de
ajuste; assumem, porm, que a dor sofrida a curto prazo (custos sociais) resultar em
benefcios a longo prazo (estabilizao macroeconmica).
330
O problema que a dor tem se
mostrado infindvel e os remdios configuram-se como meros paliativos. As Instituies
Financeiras Internacionais argumentam que a situao seria pior sem o ajuste.
O Fundo reconhece o impacto social do seu ajuste, afirmando, porm, que no assume
toda a responsabilidade pelos seus eventuais insucessos. Insiste, ainda, que o resultado geral,
a longo prazo, tende a ser positivo, mesmo havendo um custo inicial. Os que mais sofrem so,
evidentemente, os mais vulnerveis e desprotegidos, e que encontram nos mecanismos de
proteo aos direitos humanos uma salvaguarda.
No que concerne especificamente aos direitos econmicos, sociais e culturais, no h
um unssono doutrinrio. H quem defenda a sua aplicabilidade imediata, pois direitos so
perfeitamente justiciveis. Outros vislumbram diversos problemas em sua aplicao,
sublinhando a dificuldade de se definir o contedo destes direitos e o seu modo de
execuo
331
, alm da sua natureza de norma programtica.
332


328
SWAMINATHAN, Rajesh. Regulating Development: Structural Adjustment and the Case for National
Enforcement of Economic and Social Rights. Columbia Journal of Transnational Law, 1998, p. 175.
329
LUCAS, op. cit., p. 112.
330
Um exemplo de sucesso mencionado o Chile. Na dcada de oitenta e comeo dos anos noventa, o pas
adotou uma poltica fiscal de estabilizao, poltica monetria restrita e estimulou a privatizao de empresas
pblicas e do sistema de seguridade social, o que gerou um progressivo aumento do seu PIB.
(SWAMINATHAN, op. cit., p. 175-176). Na verdade, o Chile no seguiu estritamente a cartilha (neo)liberal,
como se propugna comumente. Manteve o controle estatal da produo de cobre, responsvel por grande parte
da receita do pas com exportao e investiu seriamente no sistema educacional.
331
Segundo Saulo Casali Bahia, a disposio do artigo 5
o
, pargrafo 2
o
, tambm alcana os direitos sociais, no
apenas os direitos individuais e coletivos. (Saulo Casali. Tratados Internacionais no Direito Brasileiro. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 124). Posicionando-se pela aplicabilidade imediata dos direitos materiais diversos
atores. (CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. O legado da declarao universal e o futuro da proteo
internacional dos direitos humanos. In: JNIOR, Alberto do Amaral; PERRONE-MOISS, Cludia (Org.). O
cinqentenrio da declarao universal dos direitos do homem. So Paulo: Edusp, 1999, p. 41; PIOVESAN,
Flavia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 6. ed. So Paulo: Max Limonad, 2004;
SARLET, Info Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
146
Justifica-se a no efetivao das normas programticas pela impossibilidade do
Judicirio de concretiz-las, sem ferir a separao de poderes, pela inexistncia de obrigao
direta do Estado de cumprir os programas consagrados constitucionalmente e pelo argumento
do necessrio respeito reserva do possvel, ou seja, a disponibilidade oramentria dos
governos.
333
Impossvel consolidar um direito sem recursos existentes e priorizados.
No Brasil, a legislao acerca da responsabilidade fiscal limita os gastos. Neste mister,
o operador do direito deve aprofundar-se no conhecimento dos instrumentos fiscais e no
entendimento do mecanismo de gastos dos recursos. O Ministrio Pblico precisa atuar como
fiscalizador efetivo dos gastos governamentais associados s exigncias constitucionais.
Certamente, reconhece-se a dificuldade financeira de muitas regies. H municpios que
sobrevivem com os repasses do governo federal e cujo consumo interno sustentado pelos
beneficirios da previdncia social. O mal uso do dinheiro pblico e a corrupo colaboram
com a inexecuo dos preceitos constitucionais.
Alerte-se, porm, para o perigo de, no obstante a considerao da discricionariedade
administrativa, decises essencialmente polticas no darem o devido valor normatizao
constitucional. Na Constituio Brasileira, os direitos sociais esto previstos no artigo 6, so
direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio. um imenso rol que almeja preservar um mnimo existencial.
334


2001). Em sentido contrrio. (SWAMINATHAN, op. cit., SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Madrid:
Alianza Editorial, 1996).
332
Luis Roberto Barroso caracteriza como normas programticas quelas que conferem ao cidado diversos
direitos, como se opor judicialmente s regras que no se coadunem ao preceito constitucional e obter
jurisdicionalmente interpretao e deciso que assegurem a efetividade de tal disposio constitucional.
Canotilho defende que as normas que instituem os direitos econmicos, sociais e culturais podem ser
vislumbradas como normas programticas. Em sentido diametralmente oposto, Edvaldo Brito considera que
todas as normas constitucionais irradiam efeitos jurdicos, no havendo, sob esta perspectiva, norma
programtica.. Destarte, todas as normas do texto constitucional tm juridicidade e so constitucionais.
(BARROSO, Luis Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 7. ed. Rio e Janeiro:
Renovar, 2003, p. 122; BRITO, Edvaldo. Limites da Reviso Constitucional. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1993, p. 56-57; CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 6. ed.
Lisboa: Almedina, 2002, p. 117). Conclama-se a aplicabilidade imediata das normas definidoras de direitos e
garantias fundamentais. Ressalva-se que os direitos sociais demandam conformao legislativa; para que a
norma no fique sem aplicao, porm, pode ser integrada pela interpretao judicial. Assim, o aplicador poder,
no caso concreto, efetivar o direito no esvaziando o texto constitucional. Um outro recurso o mandado de
injuno. (MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Tomo IV. Direitos Fundamentais. 2. ed.
Coimbra: Coimbra, 1993, p. 105; FERRAZ, Anna Cndida Cunha. Aspectos da Positivao dos direitos
fundamentais na constituio de 1988, p. 115-181. BITTAR, Eduardo, FERRAZ, Anna Cndida Cunha (Org.).
Direitos Humanos Fundamentais: positivao e concretizao. So Paulo: EDIFIEO, 2006, p.154).
333
TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 88-89.
334
Ampliando o sentido deste mnimo existencial, Adam Smith justifica: Artigos de necessidade so, no meu
entender, na s os bens indispensavelmente necessrios para o sustento da vida, mas tudo o que os costumes do
147
O cumprimento dos direitos sociais no uma obrigao moral, mas jurdica
335
, cujo
fundamento assenta-se na Constituio e nos Tratados Internacionais. O argumento do custo
dos direitos sociais mope realidade. Mesmo os direitos civis e polticos demandam
prestaes positivas do Estado. Na verdade, a segurana pblica, a garantia dos direitos
poltico-eleitorais e a organizao do aparato judicial tambm exigem pesados custos e
polticas pblicas apropriadas. A garantia deve ainda ser progressiva e proibitiva do
retrocesso. No se trata de caridade, mas de direitos. Portanto, a questo financeira no
obstante de suma relevncia, no pode ofuscar o entendimento dos direitos sociais e a reflexo
sobre medidas para efetiv-los. Este entendimento o que melhor se coaduna com a fora
normativa da constituio, pois o pensamento oposto esvaziaria o seu contedo e se
distanciaria de sua vontade, tornando-a mera folha de papel.
336

Os direitos sociais so chamados por Alexy de direitos a prestaes em sentido estrito
(direitos sociais fundamentais), tendo por sujeito passivo o Estado e por objeto um bem que o
indivduo poderia obter dos prprios particulares no mercado, se detivesse meios financeiros
suficientes.
337
Carl Schmitt enxerga nos direitos sociais uma diferente estrutura dos direitos

pas consideram indecente uma pessoa respeitvel, mesmo a mais humilde, no possuir. Uma camisa de linho,
por exemplo, no , rigorosamente falando, uma necessidade da vida. Os gregos e os romanos, suponho, viviam
confortavelmente mesmo sem ter linho. Porm, nos tempos presentes, na maior parte da Europa, um trabalhador
diarista respeitvel sentiria vergonha de aparecer em pblico sem uma camisa de linho, supondo-se que no a
denota o desonroso grau de pobreza ao qual, presume-se, ningum pode sucumbir sem m conduta externa. O
costume, da mesma maneira, tornou os sapatos de couro uma necessidade da vida na Inglaterra. A mais pobre
das pessoas respeitveis de qualquer dos sexos se envergonharia de aparecer sem eles em pblico. (SMITH,
Adam. Uma Investigao sobre a Natureza e Causas da Riqueza das Naes. Trad. Curitiba: Hemus, 2001,
452).
335
No seu sentido tcnico, a obrigao consiste na relao jurdica por virtude da qual uma pessoa pode exigir,
no seu interesse, determinada prestao de uma outra, ficando esta vinculada ao correspondente dever de
prestar. (VARELA, Antunes. Direito das Obrigaes: conceito, estrutura e funo da relao obrigacional.
Fonte das obrigaes. Modalidade das obrigaes. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 57). O Relatrio da OEA
sobre direitos humanos salientou a obrigao assumida pelo Brasil internacionalmente de combater a pobreza e a
m distribuio de renda. (ORGANIZAO DOS ESTADO AMERICANOS. Comisso Americana de Direitos
Humanos. Washington D.C., 29 set. 1997. In: CENTRO DE DIREITOS HUMANOS (CDH). A Proteo dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. So Paulo: Universidade de So Paulo, mar./jun. 2000).
336
Em apertada sntese, pode-se diferenciar o conceito de constituio essncia e de constituio jurdica. A
primeira refere-se expresso dos fatores reais de poder no seio de cada sociedade e que correspondem a uma
fora no apenas ativa como eficaz que informa as leis e instituies jurdicas vlidas. A constituio jurdica, a
seu turno, a expresso escrita desses fatores. (LASSALLE, Ferdinand. A Essncia da Constituio, 6. Ed. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 11) A constituio escrita seria mais do que uma folha de papel ao ser
sustentada pelos fatores reais e efetivos do poder. Na lio de Konrad Hesse, a Constituio adquire fora
normativa ao lograr a realizao desta pretenso de eficcia, em que procura imprimir ordem e conformao
realidade poltica e social (HESSE, Konrad. A Fora Normativa da Constituio. Traduo Gilmar Ferreira
Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1991, p. 16).
337
Los derechos a prestaciones en sentido estricto son derechos del individuo frente al Estado a algo que si el
individuo poseyera medios financieros suficientes y se encontrase en el mercado una oferta suficiente podra
obtener-lo tambin de particulares. Cuando se habla de derechos sociales fundamentales, por ejemplo, del
derecho a la previsin, al trabajo, la vivencia y la educacin, se hace primariamente referencia a derechos a
148
fundamentais em sentido prprio. Consoante seu entendimento, os direitos sociais no podem
ser ilimitados, pois demandam uma prestao do Estado e pressupem uma organizao
estatal a que se incorpora o sujeito titular do direito.
338

Canotilho visualiza uma separao entre os direitos fundamentais garantidos como
direitos a atos negativos e a atos positivos. O primeiro desdobra-se em trs: (i) direito ao no
impedimento por parte dos entes pblicos de determinados atos; (ii) direito no interveno
dos entes pblicos em sistemas jurdicos objetivos; (iii) direito no eliminao de prestaes
jurdicas. No que concerne aos atos positivos, podem ser direitos a uma ao positiva de
natureza ftica ou normativa.
339

A implementao dos direitos sociais envolve preponderantemente atos positivos.
Saliente-se o carter universal e indivisvel dos direitos humanos, o que resulta em uma
interdependncia entre direitos civis, polticos e sociais; violao de um deles reflete nos
demais.
340
A violao dos direitos sociais torna a pessoa vulnervel s outras liberdades civis
e polticas. A pobreza ameaa a estabilidade mundial. Os direitos civis e polticos so vetores
que equilibram a democracia e os direitos econmicos, sociais e culturais, o mercado.
Na ordem internacional, as limitaes e derrogaes permitidas ao exerccio dos
direitos humanos esto previstas nos prprios tratados e devem cautelosamente cumprir
determinados requisitos: estar previstas em lei, ter uma interpretao restrita, obedecer ao
princpio da proporcionalidade e s exigncias de cada situao, visando ao interesse geral da
coletividade. Ocorrem em situaes muito peculiares, como o estado de stio ou de
emergncia, ou seja, quando se configuram distrbios internos. Deve-se ter em mente, como
princpio que, a despeito da clssica polmica entre monistas e dualistas
341
, o direito interno e

prestaciones en sentido estricto (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Madrid: CEPC, 2002,
p. 482).
338
Define Schmitt os direitos fundamentais em sentido prprio: Los derechos fundamentales en sentido propio
son, esencialmente, derechos del hombre individual libre, y, por cierto, derechos que l tiene frente al Estado
(SCHMITT, Carl, op, cit., p. 170). Posteriormente, os diferencia dos directos sociais: Segn su estructura lgica
y jurdica, tal derecho se encuentra en contraposicin con los autnticos derechos fundamentales y de libertad,
siendo por eso errneo el hablar indistintamente de derechos fundamentales (Ibid., p.174).
339
CANOTILHO, op. cit. p.1126-1127.
340
Note-se que Robert Nozick defende a prioridade de alguns direitos libertrios (liberdades formais, direitos
polticos e de propriedade) sobre os objetivos sociais. Esses direitos jamais poderiam ser violados por
constiturem restries colaterais e prioridades absolutas, a despeito dos resultados que possam engendrar. As
necessidades e privaes econmicas, assim, no podem compromet-los. (NOZICK, Robert. Anarchy, state and
utopia. New York: Basic Books, 1974).
341
Cf. BAHIA, op. cit., p.82-83; REZEK, Francisco. Direito Internacional Pblico. Curso elementar. 10.ed. ver.
E at. 3. tiragem. So Paulo: Saraiva, 2007, p.4-5; GALINDO, George Rodrigo Bandeira. Tratados
Internacionais de Direitos Humanos e Constituio Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p.9-72. Para uma
anlise minuciosa do conflito entre os tratados internacionais e o direito interno ver, FRAGA, Mirt. O Conflito
149
o direito internacional relacionam-se de forma dinmica, devendo prevalecer a norma mais
favorvel aos seres humanos em caso de conflito.
Na comunidade internacional entende-se que existe uma responsabilidade solidria
pelo pleno cumprimento das normas a respeito dos direitos humanos entre as organizaes
internacionais, os Estados, as entidades da sociedade civil e o prprio setor privado. Como
visto nos captulos anteriores o sistema de cooperao internacional para o desenvolvimento
retm parte desta responsabilidade compartilhada pela ONU e pelas Instituies de Bretton
Woods. Da mesma forma, como j se viu, o Estado nutre responsabilidade em relao
legislao e execuo de polticas pblicas que implementem os direitos fundamentais e a boa
governana oramentria e pessoal.
Reitere-se, nesta oportunidade que os Estados quando ratificam tratados de direitos
humanos contraem obrigaes convencionais de assegurar o respeito aos direitos nele
consignados, o que implica medidas positivas para adequar o ordenamento jurdico interno s
normas internacionais de tutela aos direitos humanos, seja mediante a harmonizao entre
legislao internacional e interna, seja por meio da adoo de normas que possam tornar a
legislao internacional efetiva.
342

A ratificao de um tratado de direitos humanos pelo Estado um ato soberano, que
implica obrigaes de carter no apenas executivo, adotando medidas que impeam sua
violao, a punio dos responsveis e a reparao das vtimas, como legislativo, adequao
do arcabouo legislativo interno aos tratados internacionais, e judicial, efetivando os direitos
no seio de um devido processo legal, em tempo razovel.
343


entre Tratado Internacional e Norma de Direito Interno estudo analtico da situao do tratado na ordem
jurdica brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
342
No embate entre a prioridade das normas internacionais de proteo aos direitos humanos
(supraconstitucional, constitucional ou infraconstitucional), h quem entenda inexistir prevalncia das normas
convencionais relativas a direitos individuais sobre as normas constitucionais anteriores e mesmo legais
posteriores. Tal posio que equipara o tratado internacional lei federal. fora corroborada pelo STF, no
julgamento do RE 80.004-SE/77 e reiterada no julgamento do HC 72.131-RJ/95. (BAHIA, op. cit., p. 114). Em
sentido oposto, as normas internacionais sobre direitos humanos seriam um complemento ao prprio artigo 5,
nutrindo natureza constitucional, em virtude da natureza materialmente constitucional dos direitos fundamentais
(bloco de constitucionalidade), da necessria mxima efetividade das normas constitucionais, da fora normativa
da constituio e da prevalncia da norma mais favorvel aos direitos humanos. (PIOVESAN, op. cit., p. 75-90;
GALINDO, op. cit., 2002, p. 410; SARLET, op. cit., p. 133). A constituio brasileira integra as normas
internacionais de direitos humanos ao direito interno em nvel constitucional, desde que os tratados sejam
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, tornando-se equivalentes s emendas constitucionais. Tal alterao, fruto da Emenda Constitucional n
45/04, inseriu o pargrafo 3 ao artigo 5 da constituio.
343
LOUREIRO. Silvia Maria. Tratados internacionais sobre direitos humanos na Constituio. Belo Horizonte:
Del Rey, 2005, p.121-122; SOUZA, Wilson Alves. Acesso justia e responsabilidade civil do Estado por sua
denegao: estudo comparativo entre o direito brasileiro e o portugus. 2006. Tese de Ps-Doutorado.
Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra. Coimbra: 2006, p. 256.
150
As obrigaes vinculam os Estados-Parte
344
, no apenas os seus governos, o que
significa que a responsabilidade internacional de zelar pelos direitos humanos se transfere a
governos sucessivos. Cabe a cada um dos poderes executar na sua esfera de competncia as
disposies convencionais. O Poder Executivo deve tomar medidas administrativas e outras
para fielmente cumprir essas obrigaes. Ao Poder Legislativo, incumbe a funo de
regulamentar os tratados de direitos humanos com vistas a conceder-lhes eficcia no plano
interno. A aplicao efetiva das normas de tais tratados no plano interno e o seu respeito
caberia ao Poder Judicirio.
345

Aos Estados, por sua vez, cabe a responsabilidade primria pelo devido cumprimento
das normas pertinentes aos direitos humanos. A ratificao dos tratados implica uma
obrigao dos Estados de harmonizar o seu ordenamento normativa internacional de
proteo. O resultado desse processo a aplicao pelo Judicirio nacional dos tratados sobre
direitos humanos.
Recorde-se que o Brasil ratificou no apenas o Pacto sobre Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais, como tambm o Protocolo de San Salvador, em matria de direitos
econmicos, sociais e culturais, no mbito regional, em vigor desde dezembro de 1999. A
guarida destes direitos fornecida pela Declarao do Direito ao Desenvolvimento de 1986,
que consagra a pessoa humana como sujeito central, ativa participante e beneficiria do
desenvolvimento.
346
No seio deste debate, algumas interessantes questes vm baila.
Primeiro, a natureza da relao jurdica entre a ONU e as Instituies Financeiras
Internacionais. Segundo, a existncia de um dever de obedecer aos princpios estatudos no

344
Note-se que o Direito Internacional obriga e autoriza os Estados, como sujeitos do Direito Internacional.
Assumem, portanto, uma obrigao ao ratificarem tratados internacionais. Pontua-se, no entanto, que o direito
exige um mnimo de eficcia e as normas internacionais so observadas na medida em que os Estados desejem
evitar males maiores advindos das sanes internacionais. (KELSEN, Hans. Derecho y paz en las relaciones
internacionales. Trad. Florencio Acosta. Mxico: Fondo de Cultura Economica, 1963, p. 107-107). Observa-se
que as normas de direito internacional so comumente cumpridas, ou seja, so eficazes. Por esta razo, quando
violadas, os Estados apresentam justificativas e a existncia de princpios conflitantes, (necessidade, interesse
vital, razes humanitrias versus no interferncia, auto-determinao) para legitimar suas aes. O seu
cumprimento pode ser motivado pela inrcia, coero ou interesse mtuo. Nas relaes internacionais, a
abordagem racionalista cumpre as obrigaes internacionais em virtude da mxima, pacta sunt servanda; a
realista, ao contrrio, segue o princpio rebus sic stantibus; a revolucinria, por fim, o cum haereticis fides non
servanda. (BULL, Hedley. The anarchical society: a study of order in world politics. New York : Columbia
University Press, 1977, p. 136-139; WIGHT, Martin. International Theory: Three Traditions. London: Royal
Institute of International Affairs, 1992, p. 238-239).
345
CANADO TRINDADE, op. cit., p. 33.
346
O Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, adotado pela Resoluo 2200-A da ONU, de 16 de
dezembro de 1966, a Declarao sobre Direito ao Desenvolvimento, Resoluo 41/128 da ONU, de 4 de
dezembro de 1986, o Protocolo de So Salvador (Adicional Conveno Americana sobre direitos humanos em
matria de direitos econmicos sociais e culturais), adotado pela XVIII Assemblia Geral da Organizao dos
Estados Americanos (OEA), aos 17 de novembro de 1988.
151
Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Pacto), considerando que
os seus acordos
347
, que impe as polticas de ajuste estrutural, so inconsistente com o seu
contedo. Terceiro, havendo violao do Pacto, que medidas vm sendo tomadas para coibi-
la.
As Instituies Financeiras Internacionais so agncias especializadas do Sistema das
Naes Unidas. As agncias especializadas no so rgos da ONU. So organizaes
internacionais e sustentam personalidade jurdica de direito pblico internacional, pois so
criadas por meio de acordos entre os Estados e assumem responsabilidade nos campos de
cooperao econmica e social. Devem ser vinculadas ONU, consoante o artigo 57 da Carta
da instituio.
348

O relacionamento entre a ONU e suas agncias sustenta-se no artigo 63 da Carta da
instituio.
349
Esta norma confere ao Conselho Econmico e Social, rgo da ONU, e s
agncias liberdade na negociao de acordos, cabendo ONU coorden-las e no control-
las. O Conselho Econmico e Social um frum universal para discusso de assuntos scio-
econmicos e possui o mandato de promover melhores condies de vida e desenvolvimento.

347
Entende-se que os acordos firmados pelo Brasil com o FMI, no so tratados internacionais, no se
enquadram nas categorias do Direito dos Tratados e dispensam aprovao das duas Casas conjuntas do
Congresso Nacional. No so tambm registrados no Secretariado da ONU. Tampouco so acordos executivos,
pois necessitam da autorizao exclusiva do Senado Federal, consoante a regra constitucional do artigo 52,
inciso V. (MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. O Senado Federal e o problema das operaes externas de natureza
financeira: exegese do art. 52, inc. V, da Constituio Brasileira de 1988 luz do direito internacional. In:
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais:
perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 121). Saliente-se que
o FMI no considera os seus stand-by arrangements como acordos internacionais, mas como composio ou
arranjo, configurando uma linha de crdito de auxlio ao Estado membro. Primeiro, por no haver animus
contrahendi; segundo, por no serem tais instrumentos registrados no Secretariado das Naes Unidas, como os
demais tratados. (MEDEIROS, Antonio Paulo Cachapuz. As operaes com o FMI e a competncia privativa do
Senado Federal. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos
Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 65-
72, grifo nosso).
348
GOODSPEED. The Nature and Function of International Organization. 2. ed. NewYork: Oxford University
Press, 1967, p. 408-409. REUTER, P. A., Instituitions Internationales, 8. ed., Paris: Presses Universitaires de
France, 1975, p. 335.
349
O instrumento internacional que solidificou a proposio do artigo 63 da Carta da ONU foi a Conveno
sobre os Privilgios e Imunidades das Agncias Especializadas da Organizao das Naes Unidas, aprovada
pela Assemblia Geral, em 21 de novembro de 1947. No Brasil, esta Conveno foi incorporada pelo Decreto
Legislativo 10/59 e promulgada pelo Decreto 52.288/63.
152
O Pacto um tratado internacional de direitos humanos,
350
fonte de obrigaes
jurdicas para os Estados que o ratificaram; para os demais, que no o fizeram e para as
organizaes internacionais que no configuram como parte, ele fornece um relevante suporte
normativo.
Estatui duas previses que sustentam uma obrigao dos Estados signatrios a prover
assistncia aos Estados mais pobres incapazes de cumprir com os ditames do Pacto: (i) o
artigo 2
o
(1): que demanda aes individuais e cooperao tcnica e econmica (ii) o artigo 11
(1 e 2): que estabelece a cooperao internacional baseada no livre consenso que engendre
medidas para assegurar o direito a um adequado padro de vida.
351

O FMI um sujeito de direito internacional
352
e uma agncia especializada da ONU, e
todos os seus membros (185) so parte das Naes Unidas (192).
353
Destarte, partindo-se do
pressuposto de que o Pacto foi criado com o propsito de interpretar e complementar os
dispositivos da Carta da ONU, as instituies a esta vinculadas deveriam aderir s disposies
do Pacto. Sob este raciocnio, se o FMI est ligado Carta da ONU, deveria respeit-lo o
Pacto.
354



350
A Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, estatui, em seu artigo 1., que um tratado
significa um acordo internacional celebrado entre Estados em forma escrita e regida pelo direito internacional,
que conste, ou de um instrumento nico ou de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua
denominao especifica. Posteriormente a Conveno de Viena sobre Direitos dos Tratados Entre Estados e
Organizaes Internacionais ou Entre Organizaes Internacionais, de 1986, em seu artigo 2., delineou o
conceito de tratado como: um acordo internacional, regido pelo Direito Internacional e celebrado por escrito
entre um ou mais Estados e uma ou mais organizaes internacionais; ou entre organizaes internacionais, quer
este acordo conste de um nico instrumento ou de dois ou mais instrumentos conexos e qualquer que seja sua
denominao especifica. Os elementos do tratado internacional so: (i) o consentimento, sem ele haveria ato
unilateral; (ii) a personalidade internacional dos acordantes (iii) a regncia do direito internacional pois os seus
efeitos no so ordenados pelo direito interno dos Estados. (BAHIA, op. cit., p. 3). No obstante a ausncia de
uma terminologia uniforme, pode-se dizer que o tratado um termo geral referente a uma acordo de vontade
entre pessoas do direito internacional regido pelo direito das gentes, enquanto acordo, ajuste ou convnio
concerne a um tratado que figura o campo cultural, comercial, financeiro ou econmico. A conveno seria um
tratado do tipo normativo que estabelece normas gerais em determinado campo (Ibid., p. 8-9).
351
PIOVESAN, Flavia. Instrumentos Internacionais de Proteo dos Direitos Humanos e o Sistema Financeiro
Internacional. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos
Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p. 391-
412.
352
DI GIOVAN, Ileana. Derecho Internacional Econmico y Relaciones Econmicas Internacionales. Buenos
Aires: Abeledo-Perrot, 1995, p. 12; HERDEGEN, Matthias. Derecho Econmico Internacional. 1.ed. Medelln:
Biblioteca Jurdica Dik, 1994, p. 77.
353
Os nicos membros da ONU que no integram o Fundo so Andorra, Cuba, Liechtenstein, Mnaco, Nauru,
Repblica Democrtica da Coria e Tuvalu. UNITED NATIONS. United Nations Member States. Disponvel
em: <http://www.un.org/members/list.shtml>. Acesso em: 09 fev. 2008. IMF. IMF Members' Quotas and Voting
Power, and IMF Board of Governors. Disponvel em:
<http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm>. Acesso em: 9 fev. 2008.
354
LUCAS, op. cit., p. 115.
153
Estritamente, contudo, consoante o Direito dos Tratados, como o Fundo no aderiu ao
acordo, no estaria por ele obrigado. As organizaes internacionais e as Instituies
Financeiras Internacionais poderiam relutar em aceitar obrigaes, provenientes de um tratado
ao qual no deram seu consentimento. Coerente a esse posicionamento a afirmao de que
essas instituies no estariam subordinadas a um tratado apenas porque os seus membros so
partes do mesmo. Se houvesse um compromisso, este deveria, ento, ser expresso.
Uma outra questo refere-se ao prprio contedo do Pacto. Rajesh Swaminathan, ao
analisar a relao entre os programas de estabilizao e ajuste e os direitos econmicos,
sociais e culturais, desenvolve uma cautelosa argumentao; reconhece as conseqncias das
polticas, porm, questiona a violao do Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais (Pacto).
355
O seu primeiro argumento reside na vagueza das provises do Pacto
sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, enfatizando que o contedo destes direitos
est aberto a uma srie de interpretaes.
Cita o artigo 11 do Pacto como exemplo da sua afirmao, que garante o direito a um
apropriado padro de vida, o que inclui adequados vesturio, alimentao e habitao. No
define exatamente o termo padro de vida, sugerindo apenas alguns de seus elementos; alm
disso, no esclarece o termo adequado. Em seguida, traz uma srie de definies doutrinrias,
que, apesar de teis, no so conclusivas. Destarte, percebe-se que uma vez que o seu
contedo no especificado, dificilmente pode-se afirmar categoricamente a sua violao.
O Pacto, por sua vez, para ser implementado necessita da atuao dos Estados
individualmente ou em cooperao com outros no cenrio internacional. O seu artigo 2
o

declara que os Estados devem utilizar ao mximo seus recursos disponveis para realizar
progressivamente os direitos estatudos no Pacto, atravs de todos os meios apropriados.
Tendo em vista que a efetivao desses direitos se daria de forma progressiva, a atuao
conjunta do Banco Mundial e do FMI, mesmo trazendo dificuldades a curto e mdio prazo,
poderia ser justificada, pois, em tese, traria benefcios futuros, cumprindo, portanto com as
disposies do Pacto.
Em seguida, levanta o seu segundo argumento, que tem como ncleo o silncio do
Pacto no que tange aos meios para a realizao dos direitos nele proclamados. Desse modo, os
programas de ajuste poderiam ser reputados como a escolha adequada, especialmente em
decorrncia das limitaes de meios adequados disponveis. O Pacto no determinou um
mecanismo judicial individual ou interestatal efetivo para a implementao dos direitos nele

355
Ibid., p. 182-185.
154
estatudos. O que este documento exige a elaborao de relatrios, entregues ao Secretrio-
Geral da ONU pelos Estados, sobre as medidas adotadas e o progresso realizado em relao
observao dos direitos estipulados. Cpias dos relatrios so encaminhadas para o Conselho
Econmico e Social e para as agncias especializadas integradas pelos membros emissores
dos relatrios. Salienta ainda a inabilidade da ONU em solucionar controvrsias como uma
corte internacional, no possuindo, portanto, poder de ao de fato diante das violaes dos
direitos econmicos, sociais e culturais.
Uma hermenutica sistemtica e axiolgica, no entanto, demonstra que ao vincular-se
ao Sistema das Naes Unidas, o Fundo deveria conduzir suas decises pelos princpios
aduzidos na Carta de So Francisco, como a cooperao econmica internacional e o respeito
aos direitos humanos.
356
Atente-se que as Instituies de Bretton Woods so instituies
multilaterais, o que semanticamente remete cooperao entre os seus membros. O
multilateralismo supe uma organizao em bases universais.
357

Argumenta-se ainda que a ONU, segundo o acordo firmado com o Fundo, deve
observar a sua autonomia em assuntos como emprstimo e poltica de financiamento. Pode-se
asseverar que a relao entre a ONU e o FMI , portanto, de subordinao, em virtude do
acordo de ligao que o classifica como agncia especializada e de coordenao, em
decorrncia da sua autonomia. O FMI no parte integrante do Pacto, ainda assim a
instituio deveria lev-lo em considerao antes de implementar seus projetos. Os pases que
ratificaram o Pacto e integram a Assemblia do FMI deveriam obviamente respeit-lo,
orientando as polticas do Fundo neste sentido. Um dos problemas nesse caso a no
ratificao deste instrumento por pases como os EUA que tm poder de veto no FMI e exerce
grande influncia nas suas decises.
Quanto relao entre as polticas do FMI e o Pacto, o artigo primeiro do seu Acordo
Constitutivo estatuiu que um dos propsitos do FMI auxiliar na promoo e manuteno de
altos nveis de emprego e renda, e do bem estar geral. Assim, o seu escopo inicial estava em
consonncia com o Pacto. Na conduo das polticas de ajuste estrutural, contudo, o Fundo

356
KELSEN, Hans. The Law of the United Nations. New York: The London Institute of World Affairs, 1951, p.
27. O artigo 103 da Carta da ONU estabelece que havendo conflito entre as disposices da Carta e outras
obrigaes decorrentes de acordos internacionais, deve-se observar a preponderncia daquela. EM contrapartida,
o Acordo Constitutivo do FMI determina que em qualquer questo entre o Estado-membro e o Fundo dever ser
dirimida pelo Diretrio Executivo da insituio, podendo-se recorrer, detro de trs meses da data da deciso
Assemblia de Governadores com autoridade para deciso final. As questes de interpretao sero apresentadas
diante de um Comit sobre a Interpretao da Assemblia de Governadores.
357
CAPORASO, James. International relations theory and multilateralism: the search for foundations.
International Organization, v. 46, n. 3, summer 1992, p. 603.
155
priorizou medidas austeras com grandes custos sociais. Reconheceu, porm, a acusao de
que as suas polticas de estabilizao e ajuste causavam um impacto degradante sobre os
direitos econmicos, sociais e culturais e como resposta incorporou clusulas sociais aos seus
programas.
358

O Banco no possui uma poltica articulada de direitos humanos, pois se viu, por um
lado, atrelado ao seu artigo 4 e por outro pressionado internacionalmente para adotar medidas
neste sentido. A sua atuao sobre polticas pblicas sociais um indcio da ampliao do seu
escopo para atender aos direitos humanos. Como agncias especializadas da ONU devem se
submeter axiologicamente aos seus princpios mestres, incorporando a agenda dos direitos
humanos nos planos local e global.
O artigo V, seo 8 (b) do Acordo do Banco Mundial estatui que a instituio deve
levar em considerao as recomendaes das organizaes internacionais ao decidir a respeito
de emprstimos e garantias pertinentes a matrias que sejam da competncia de qualquer
organizao internacional de carter geral ou organizaes pblicas internacionais, tendo
responsabilidades especializadas. Essa cooperao fundamental para a realizao das
atividades do Banco. Outrossim, pretende ser a mais efetiva instituio do mundo a lutar
contra a pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel. O Banco tem financiado projetos
de proteo ambiental, reforma econmica e estimulado a consecuo da boa governana
pelos pases.
Deve-se ter em mente, por outro lado, o compromisso firmado entre a ONU e os
Estados membros de cumprir de boa-f as obrigaes assumidas de acordo com a Carta
(artigo 2 pargrafo 2) e a obrigao de cooperar com a Organizao (artigo 56). Outrossim,
os Estados devem fornecer Organizao os relatrios sobre as condies de aplicao das
suas recomendaes (artigo 64, pargrafo 1).
O Direito Internacional tem por fundamento a cooperao internacional em direo a
conquista de objetivos comuns. As Instituies Financeiras Multilaterais no esto apenas
autorizadas, mas legalmente requisitadas a perseguir esses objetivos nos seus programas de
emprstimo. Essas instituies no possuem uma faculdade, mas sim uma obrigao
internacional jurdica de, ao realizar emprstimos, levar em considerao fatores no
econmicos.
359
Afinal, no se pode desvencilhar a proteo dos direitos humanos das questes
econmicas.

358
LUCAS, op. cit., p. 130.
359
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico, v 1. 12. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2000, p. 651.
156
No mbito do sistema da ONU, os poderes do Conselho Econmico e Social em
relao s agncias especializadas limitam-se ao exame de seus relatrios e coordenao de
suas atividades mediante consultas peridicas s instituies e elaborao de recomendaes.
As recomendaes dirigidas s agncias especializadas, infelizmente, adquirem valor de
simples proposio, pois os acordos que as vinculam ONU dispem apenas que devem
tomar todas as medidas para cumpri-las. Complementando, os cidados cujos direitos so
violados no tm acesso a um mecanismo de petio e recursos, como o Protocolo de San
Salvador, que possibilite a sistemtica de peties em mbito global e um maior acesso
justia internacional. Portanto, a ONU, sem instrumentos mais amplos, torna-se incapaz de
efetivamente concretizar as obrigaes do Pacto.
Em suma, apesar de no ter aderido ao Pacto expressamente, pode-se entender a
vinculao das instituies por duas razes. Primeiramente, por serem agncias especializadas
da ONU devem ser regidas pelos mesmos princpios do Direito Internacional dos Direitos
Humanos que fundamentam a sua atuao. Segundo, os seus Acordos Constitutivos estatuem
como objetivos primordiais a prosperidade e a paz universal, metas inconcebveis sem o
respeito aos direitos fundamentais do ser humano.
A partir de uma forte presso da sociedade civil e do Sistema das Naes Unidas,
reconhecendo a sua ligao com as Instituies de Bretton Woods, como suas agncias
especializadas, e diante do insucesso de suas polticas no tratamento da pobreza internacional,
as instituies mudaram seu discurso, adotaram novas estratgias e estabeleceram a reduo
da pobreza como alta prioridade em sua agenda. Em 1999, o FMI e o Banco Mundial
concordaram em agregar esforos conjuntos pela erradicao da pobreza.
A pobreza um estado de necessidade em que no h liberdade, pois submete s suas
vtimas a escolhas trgicas ou a falta delas. A realidade do combate pobreza revela um
quadro decepcionante ao se constatar que, em muitas regies do planeta, ela no est
diminuindo, a despeito da cooperao internacional para o desenvolvimento ter como
bandeira principal a sua erradicao.
A apropriao (ownership) consubstanciou-se como uma das medidas adotadas com
este fim. A sua ausncia, todavia, contaminou diversos projetos de cooperao tcnica e
financeira, especialmente os emprstimos para ajustes estruturais. Nos anos noventa, doadores
buscaram rever suas prticas e estreitar dilogos com receptores, agncias governamentais e
no governamentais. Recentemente, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), ao menos em seu discurso oficial, tm revisto os programas de ajuste estrutural,
implementados verticalmente, com vistas a adotar um processo mais participativo junto
157
populao local.
360
O Banco Mundial declara ser seu objetivo primordial a reduo da
pobreza e o FMI tambm vem voltando a sua ateno para a questo.
361
Em setembro de
1999, o FMI e o Banco Mundial concordaram em agregar esforos conjuntos pela erradicao
da pobreza em seus dilogos polticos com pases de baixa renda. Aps os reconhecidos
insucessos das polticas de ajuste estrutural, lanaram as Estratgias de Reduo da Pobreza
(Poverty Reduction Strategy Papers - PRSPs), base para a concesso de financiamento para o
alvio da pobreza e desenvolvimento sustentvel.
362

As PRSPs foram criadas para serem uma estrutura de programao apropriada pelo
pas, assim como uma base para emprstimos do FMI e do Banco Mundial. Devem ser
conduzidas pelos Estados, permitindo que sejam desenvolvidas de forma transparente com a
participao da sociedade civil, de instituies eleitas e de doadores chaves, incluindo bancos
de desenvolvimento regionais, com assistncia do Banco Mundial e do FMI. A aprovao
final das PRSPs est sujeita ao parecer dos conselhos do FMI e do Banco Mundial (Joint
IMF-WB Staff Assesssment JSA).
A exigncia de aprovao dos conselhos do FMI e do Banco Mundial poderia ferir a
autonomia e a escolha dos prprios pases. Se o pas se apropria do programa, questiona-se a
necessidade das estritas condicionalidades.
363
Os dilogos participativos devem permear todo
tecido social, setor privado, associaes, sindicatos e no apenas o governo. Sem esquecer das

360
LOPES, Carlos. Cooperao e Desenvolvimento Humano: a agenda emergente para o novo milnio. So
Paulo: Unesp, 2005, p. 82-83.
361
O que se defende aqui uma maior insero dos assuntos sociais nas discusses econmicas, ou seja, uma
maior participao da perspectiva dos direitos humanos na busca de uma soluo para a ordem econmica
contempornea. (PERRONE-MOISS, Cludia. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros So
Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 91).
362
O processo dos PRSP foi inspirado pelos documentos de polticas de estratgia de reduo da pobreza em
Uganda e Tanznia, no fim dos anos noventa. Inicialmente, eram apenas aplicados aos pases extremamente
pobres (Highly Indebted Poor Countries - HIPC) e, posteriormente, tambm conduzidos em pases que tinham
acesso aos recursos da Associao Internacional de Desenvolvimento (AID). O processo envolvia o
compromisso de doadores de se empenharem com uma assistncia de reduo da pobreza e formular
condicionalidades menos intrusivas, bem como os receptores comprometiam-se a seguir as estratgias de
erradicao da pobreza, inclusive com consultas ao pblico local e com reviso crtica das Instituies de Bretton
Woods. A durao dos programas de cerca de trs anos, pois so conduzidos por prioridades locais a curto
prazo. Embora no houvesse ligao direta com os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio, muitas das aes
no seio destes programas poderiam propiciar melhorias estruturais, especialmente nas reas de educao e sade.
O problema, contudo, no apenas atingir metas especficas a curto prazo, mas manter a qualidade e
continuidade dos servios, o que envolve conscientizao da populao e responsabilidade nos gastos
governamentais. (ROBERTS, John. Millennium Development Goals: are international targets now more
credible?. Policy Arena. Journal of International Development, n.17, 2005, p.119-121). Os PRSP enfatizam trs
estrategias: (i) gerao de renda para os pobres e desenvolvimento sustentavel com e para os pobres; (ii)
desenvolimento social e (iii) boa governana, com incluso de grupos vulnerveis. (ZAFARULLAH, Habib;
HUQUE, Shafiqul. Understanding development governance: concepts, institutions, and processes. In:
____International Development Governance. London: Taylor and Francis, 2006, p. 25/14-50)
363
LOPES, op. cit., p. 144-145.
158
minorias, mulheres, idosos, deficientes, dentro outros, comumente excludos do processo. A
participao de todos assegura um processo durvel e sustentvel. Preocupa, contudo, a
promoo de um dilogo simblico e no efetivo, ou seja, um consenso aparente que na
prtica no concretiza polticas realmente participativas. O pndulo que pendia para polticas
impositivas, com prazos curtos e monitoramento analtico no pode partir para a ausncia de
planejamento em nome de uma ampla participao. O equilbrio a palavra de ordem.
Primeiro, os agentes devem ter acesso informao, s polticas, aos projetos e aos
contratos. A traduo dos documentos em idioma local um passo essencial. A Estratgia
para a Reduo da Pobreza do Camboja sofreu prejuzos pelas discusses terem sido em
lngua estrangeira. Os participantes precisam de uma estrutura adequada em que possam
expor seus valores e demandas, alm da imprescindvel motivao que engendra o dilogo
efetivo. A motivao advm de um processo transparente e justo. Infelizmente, pouco tem
sido concretamente realizado em termos de planejamento estratgico para assegurar uma
participao eficiente.
364

A transformao no ocorre por imposio interna e sim a partir da construo de
convices prprias. A resistncia atuao das Instituies Financeiras Internacionais advm
justamente da tentativa de se impor mudanas externas. As condicionalidades criam um
ambiente de desconfiana por parte dos beneficirios e dificultam o desenvolvimento de
capacidades, mantendo a tradicional assimetria. O seu cumprimento prejudicado pela
ausncia de responsabilizao interna e de fortes instituies.
Acreditam as instituies que as condicionalidades tornaram-se um elemento relevante
nas reformas polticas e reduo da pobreza, pois assegurariam a adequada utilizao dos
valores emprestados. A apropriao, por seu turno, representaria o compromisso de melhorar
polticas e instituies com vistas consecuo de um desenvolvimento sustentvel.
Argumentam que as condicionalidades so decididas conjuntamente e no impostas. Mas,
havendo um consenso e a disposio do pas em cumprir o que acordara, no faria sentido
imp-las.
O dilogo real se existem opes na escolha das polticas. Se estas so inicialmente
lanadas e apenas durante o processo abre-se possibilidade de interferncia, no se vislumbra
uma verdadeira participao, haja vista ser a elaborao uma etapa deveras relevante. O
binmio condicionalidade-apropriao, assim, ao invs de construir um relacionamento
positivo e estratgias bem sucedidas de erradicao da pobreza, pode engendrar um efeito

364
Ibid., p. 149.
159
destrutivo de desconfiana dos beneficirios locais ao enxergarem exigncias externas
enrustidas em dilogo apenas simblico. Os diferentes valores e perspectivas de governana,
refletidos nos embates das identidades, deveriam reforar e no dificultar um processo mais
democrtico.
As Instituies Financeiras Internacionais esto vinculadas ONU e demonstram este
enleio, mesmo que frgil, atravs da celebrao do acordo de cooperao e da adoo de
medidas como os PRSPs, que destoam das suas prticas originais. A eficincia de tais
medidas, porm, ainda questionada. O Sistema da ONU continua na busca de um equilbrio
com suas agncias especializadas.

3.2 AJUSTE ESTRUTURAL NA AMRICA LATINA E NO BRASIL

O ajuste estrutural, descrito acima, causou expressivo impacto na Amrica Latina,
influenciando, inclusive, as reformas constitucionais brasileiras, desde o incio da dcada de
noventa, nas reas econmica, administrativa, tributria e previdenciria. Existe, no entanto,
uma co-responsabilidade entre as Instituies Financeiras Internacionais e os governos na
gesto poltica e macroeconmica e nos prejuzos sociais advindos. Neste mister, a anlise
transitar historicamente pelos acordos entre o Brasil e o FMI, desde a sua fundao at o
pagamento da dvida brasileira.

3.2.1 Globalizao: fbula e perversidade

Na Amrica Latina, os indicadores sociais tiveram grande retrocesso,
365
as taxas de
desemprego e subemprego permanecem altas, os salrios reais se reduziram e, em todos os
pases da regio
366
, o percentual da populao em situao de pobreza aumentou
significativamente junto imensa desigualdade social. As conseqncias da pobreza so
drsticas, especialmente para as crianas, grupo mais vulnervel. Na Amrica Latina, um

365
O processo de urbanizao acelerado na Amrica Latina no foi acompanhado por uma organizao de
servios de educao e sade compatvel com a necessria capacidade tcnica e intelectual. (TAVARES, Maria
da Conceio. Ajuste e reestruturao nos pases centrais: a modernizao conservadora. In: TAVARES, Maria
da Conceio; FIORI, Jos Lus (Org.). (Des)ajuste global e modernizao conservadora. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1993, p. 68; LAURELL, Asa Cristina. Avanando em direo ao passado: a poltica social do
neoliberalismo. In:____ (Org.). Estado e Polticas Sociais no Neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 1995, p. 151).
366
A taxa de desemprego s no foi maior pelo papel amortizador do setor informal, que trouxe tambm uma
forte queda nas remuneraes. Os indicadores globais de distribuio de renda pioraram significativamente na
maioria dos pases. (SOARES, op. cit., p. 31-40).
160
milho e quinhentas mil pessoas morrem por ano, em virtude da sua calamitosa situao de
pobreza, agravada pelas estruturas assimtricas de distribuio de renda e pela reduo dos
investimentos na rea social. A grave situao, muitas vezes, justificada pelos escassos
recursos. Verifica-se, contudo, que muitos pases com expressivo crescimento econmico no
distribuem eqitativamente sua renda, demonstrando a ausncia de compromisso poltico. A
Costa Rica, por exemplo, tem taxas de esperana de vida e alfabetizao muito superiores s
do Kuwait, apesar da sua renda per capta ser quatro vezes menor.
O desenvolvimento tem por objetivo a melhoria da qualidade de vida, e, para medi-lo,
so computados fatores como esperana de vida, escolaridade, participao social, assistncia
mdica, saneamento bsico e habitao. A poltica econmica deve sustentar um crescimento,
com agressiva poltica social, que possa distribuir eqitativamente os rendimentos. Isto
significa que os pases submetidos s polticas de ajuste estrutural no deveriam reduzir, nem
eliminar os programas de desenvolvimento humano.
Uma das mais rduas crticas s polticas de ajuste diz respeito ao seu efeito negativo
no processo de desenvolvimento econmico nacional endgeno. As medidas austeras
determinadas pelas Instituies Financeiras Internacionais alteram o quadro poltico-
econmico do Estado em que so aplicadas. A produo nacional, especialmente de
commodities, direcionada para o mercado mundial, o que torna os seus preos mais baixos
em virtude do excesso de oferta e reduz o valor da hora-trabalho dos assalariados. Outrossim,
muitos pases em desenvolvimento no podiam recorrer a uma outra alternativa diferente
daquela imposta pelas Instituies Financeiras Internacionais.
A excluso social cresce na medida em que a concentrao dos recursos e da renda
determina a apropriao de bens e servios apenas pela parte mais privilegiada da populao.
As incongruncias observadas operam obviamente em detrimento dos mais pobres, que
sofrem arduamente o impacto do ajuste. Basicamente dois fatores so indicados pelos
governos e pelas agncias de financiamento internacional como responsveis pela reduo do
gasto social na Amrica Latina. O primeiro deles a crise econmica internacional
367
,
ampliada pelo processo de globalizao, e o segundo, a crise do modelo do Estado de bem-

367
O perodo entre 1982 e 1985 caracterizou-se pela manifestao do primeiro impacto da crise da dvida e do
ajuste econmico. Diante disso, os Estados tinham como alternativa o financiamento inflacionrio ou o ajuste
econmico. Optando pelo ajuste, o Estado seria avaliado e far-se-ia uma anlise acerca da melhor forma de
ajuste para o setor pblico. O plano era controlar o dficit por meio do ajuste nas receitas e corte nos gastos.
Ocorreu, contudo, a escassez do crdito externo e o recurso do setor pblico a fontes de financiamento internas
(dvida interna e emisso monetria), provocando presses inflacionrias. Este quadro apresentou-se em uma
srie de pases latino-americanos, inclusive o Brasil.
161
estar social, reputado como ineficiente no gerenciamento dos seus recursos.
368

A globalizao trouxe um estreitamento das fronteiras, interconectando diversas
esferas mundiais, sobretudo atravs do rapidssimo avano das telecomunicaes e da
informtica. O seu efeito pluralizante sobre as identidades e fluido sobre o capital, que
jamais respeitou limites nacionais. Atribui-se trs caractersticas marcantes ao fenmeno da
globalizao: (i) a homogeneizao das identidades globais, em um processo assimtrico
entre as regies do globo e com marcas do imperialismo ocidental;
369
(ii) o reforo das
identidades locais, unidas por semelhanas tnicas, religiosas e pela luta poltica, como o
nacionalismo na Europa Oriental e os movimentos fundamentalistas e (iii) a produo de
novas identidades, em um hibridismo, que envolve, contudo, diferenas internas, como os
no-brancos. Percebe-se, assim, uma forte infiltrao cultural e a flutuao de uma grande
aldeia consumista, no sentido de que a prpria globalizao estrategicamente explora as
diferenas locais.
370

Um feixe de fatores supostamente esvazia o poder do Estado nacional: (i) a perda da
autonomia reflete-se na incapacidade de controle pelo Estado de decises externas que afetam
seus cidados, como questes ambientais, criminais e epidmicas; (ii) o progressivo dficit de
legitimao nos processos decisrios, tendo em vista que os que participam das decises no

368
SOARES, op. cit., p.41.
369
Interessante notar que enquanto o ocidente exporta mercadorias, imagens, estilos, formando uma identidade
consumista em todo o mundo, a periferia migra, legal ou ilegalmente, para o centro, em decorrncia de
problemas como pobreza, fome, subdesenvolvimento, dvida externa, guerras civis e distrbios polticos. So
efeitos das disporas ps-coloniais que integram o processo de globalizao. (HALL, Stuart. A identidade
cultural na ps-modernidade. 7. ed. Trad. Tomas Tadeu da Silva e Guacira Lopes Louro. Rio de Janeiro: DP&A,
2003, p. 81 e 89).
370
Ibid., p. 75-77. A globalizao um processo dialtico, em que o local e o global determinam-se
reciprocamente, s vezes de modo congruente, outras desencontrado, e a universalidade e a singularidade se
tencionam e complementam, intensificando, assim, as relaes sociais em todo o mundo. (IANNI, Octavio.
Globalizao: novo paradigma das cincias sociais. Estudos Avanados, So Paulo, n. 8, v. 21, 1994). Neste
sentido, o mundo presencia dois vetores: as foras centrpetas, que tendem a consolidar a globalizao,
conduzindo a integrao em grandes blocos regionais e as foras centrfugas, que afastam os pases centrais dos
perifricos, prejudicando especialmente Amrica Latina e frica. (LAFER, Celso. Reflexes sobre a insero do
Brasil no Contexto Internacional. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, jan/jun. 1990, p. 33-43). Utiliza
Humbert o termo glocalizao que significa utilizar as dinmicas locais para alimentar as globais, aproveitando-
se do conhecimento tecnolgico das transnacionais para desenvolver os pases. (HUMBERT, Marc.
Globalizao e glocalizao: problemas para pases em desenvolvimento e implicaes para polticas
supranacionais, nacionais e subnacionais. In: LASTRES; Helena M. M.; CASSIOLATO, Jos E., ARROIO, Ana
(Org.). Conhecimento, sistemas de inovao e desenvolvimento. Trad. Ana Arroio. Rio de Janeiro: Contraponto,
2005, p. 260). A idia de des-localizao encontra-se no cerne da globalizao e se refere desvinculao de
relacionamentos e aes das origens e culturas locais. (GRAY, John. O falso amanhecer: os equvocos do
capitalismo global. Trad. Max Altman. Rio de Janeiro: Record, 1999, p. 79). Globalizao o processo pelo
qual determinada condio ou entidade local estende a sua influncia a todo o globo e, ao faz-lo, desenvolve a
capacidade de designar como local outra condio social ou entidade rival. (SANTOS, Boaventura de Souza.
Por uma concepo multicultural de direitos humanos. Revista Crtica de Cincias Sociais, Coimbra, n. 48, jun.
1997, p. 13).
162
so os mesmos atingidos por elas
371
e (iii) a impossibilidade de organizao e de direo
eficaz, diante da movimentao voltil de capitais, do errio esgotado e do desemprego
galopante. Luta-se, porm, para se manter o relevante papel dos Estados como atores centrais
das relaes internacionais e como promotores dos direitos humanos.
372

Os desafios da globalizao podem ser enfrentados sob duas perspectivas: (i) os
partidrios de uma globalizao desterritorializadora, que, calcados na ortodoxia (neo)liberal,
submetem os Estados lgica do sistema econmico transnacional,
373
e (ii) os avessos ao
processo em nome da territorialidade
.

A liberalizao completa pe em risco os processos democrticos que permitem aos
cidados se auto-determinarem legitimamente e no existe um equivalente supra-nacional que
venha a sanar este descompasso local. Um outro temor o esvaziamento das promessas
eleitorais pela impossibilidade de seu cumprimento, por causa da interferncia externa. Em
contrapartida, o protecionismo excessivo fecha os olhos para um importante intercmbio,
impossibilitado pela ausncia de canais de comunicao. O enclausuramento das fronteiras
motivado por argumentos etnocntricos, de segurana nacional, proteo cultural e social.
Diante da dicotomia imposta por estes dois paradigmas, vislumbra-se um terceiro, que se
bifurca em dois.
Um defensivo que acredita em um capitalismo amenizado e em um Estado que deve
treinar pessoas para assumir responsabilidades pessoais e desenvolver iniciativas
empreendedoras, que as libertem de uma dependncia do seguro social estatal atravs de um
trabalho, mesmo que informal, e sem a proteo das leis trabalhistas e previdencirias.
E uma vertente ofensiva que perpassa pela via de uma poltica deliberativa agressiva
integrada por eixos polticos que transcendem o territrio nacional. Uma poltica sustentada
pelo princpio do discurso, legitimada democrtica e inclusivamente. Um Estado que, ao
mesmo tempo em que se abre cosmopolitamente, coopera com outras naes e respeita s

371
Entretanto, quanto mais freqentes e importantes as matrias reguladas por meio de negociao interestatal,
tanto mais decises sero subtradas a uma formao democrtica da opinio e da vontade, as quais
normalmente dependem de arenas nacionais. (HABERMAS, Jrgen. A Europa em transio. In: In:____.Era
das Transies. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 107, grifo nosso).
372
HALL, op. cit., p. 73. O Estado nacional , foi e ser, durante muito tempo, o principal ator poltico. Nem
seria possvel elimin-lo to cedo. (HABERMAS, Jrgen. De Bonn a Berlim. In:____.Era das Transies.
Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 25).
373
Em sua crtica, Habermas ironiza, necessrio, pois, perguntar: quanto tempo ser necessrio para
atravessar este vale de lgrimas, e quais sero os sacrifcios exigidos at l? Quantos destinos marginalizados
permanecero beira do caminho e quantas conquistas da civilizao sero engolidas por esta destruio
criadora? (HABERMAS, Jrgen. A Europa em transio. In:____.Era das Transies. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 111).
163
diferenas, sobretudo considerando as interposies e conflitos identitrios.
374

Esta posio apresenta o respeito aos valores internos, a partir da coeso democrtica,
em que mesmo as vozes das minorias so ouvidas, ao mesmo tempo em que reconhece a
importncia da integrao e do intercmbio proporcionados pela globalizao. O desafio que
persiste equilibrar os dois fatores, em um mundo corrodo pelo medo do terror e da misria.
Em sntese, Milton Santos prope uma trade na anlise da globalizao: (i) o mundo
como fbula: uma ideologia que erige como verdade uma sria de fantasias, como a aldeia
global e a morte do Estado; o mundo como perversidade: um trgico cenrio de pobreza,
desemprego, doenas, analfabetismo, corrupo, egosmo e cinismo e o mundo como
possibilidade: uma perspectiva que sugere a utilizao da tcnica e do conhecimento para
solidificar uma outra globalizao, apoiada na sociodiversidade (mistura de povos e
culturas).
375


3.2.2 A desigualdade social na Amrica Latina

Na Amrica Latina, as polticas sociais defendidas pelos diferentes pases tm aspectos
muito peculiares, havendo, contudo, na maioria deles, uma legislao que tutela os direitos
sociais e a adoo de um sistema pblico de seguridade social, como forma institucional de
garantir aposentadoria, assistncia sade e compensaes por doenas, maternidade e perda
de emprego. As reformas de cunho (neo)liberal atingiram fortemente os programas sociais,
que, em muitos pases, tinham ampla cobertura. Mesmo naqueles Estados com limitada
poltica social, o ajuste no alargou o espectro de assistncia, mas sim diminuiu.
A assistncia social passou, ento, a tomar nova forma, desenhada com contornos
redistributivos na concesso dos benefcios, o que implicou um sistema de proteo de
seguridade social com carter contributivo, excluindo os no-contribuintes. Alguns programas
sociais tinham um aspecto predominantemente suplementar e emergencial, e outros no
ofereciam uma proteo econmica em caso de desemprego. A assistncia social deve operar
dois sistemas, de preveno e de incluso. No Brasil, privilegiou-se a preveno dos riscos

374
HABERMAS, Jrgen. De Bonn a Berlim. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 35. A poltica somente poder ganhar terreno diante
dos mercados globais, quando, a longo prazo, for possvel criar uma infra-estrutura capaz de sustentar uma
poltica interna voltada para o mundo, a qual no pode estar desvinculada dos processos democrticos de
legitimao. (HABERMAS, Jrgen. A Europa em transio. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 115).
375
SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao: do pensamento nico conscincia universal. Rio de Janeiro:
Record, 2001, p. 17-22.
164
sociais, sem uma poltica de incluso extensa.
Neste contexto, seria interessante mencionar os postulados (neo)liberais na rea
social.
376
Primeiramente, o bem estar social pertence ao mbito privado, o Estado interviria
apenas quando estritamente necessrio, provendo servios que no poderiam ser fornecidos
pelo setor privado, ou por falta de interesse, ou por impossibilidade decorrente da natureza do
servio. O discurso visa abolir os direitos sociais e a obrigao da sociedade de garanti-los por
meio da ao estatal, bem como a universalidade, a igualdade e a gratuidade dos servios
sociais. Focalizam-se os gastos nos grupos indigentes, extremamente pobres.
O desgaste poltico tambm expressivo. A supresso dos direitos sociais, provocada
pela recesso agrava o conflito social, sobretudo em pases em que esses direitos so
garantidos constitucionalmente, como no Brasil. O pensamento (neo)liberal considera que o
gasto social a causa da crise fiscal do Estado, sendo, portanto seu corte uma necessria
terapia. Em contrapartida, pode-se argumentar que a crise fiscal dos Estados no advm do
gasto social excessivo, mas do grande problema da dvida pblica. Para garantir o pagamento
da dvida externa
377
, foram impostos programas de ajuste, acompanhados pelo objetivo
central de reduo do dficit nacional, a partir de cortes do gasto pblico.
Considerando que o problema da pobreza agravou-se com a crise econmica e com as
polticas de ajuste estrutural, as Instituies Financeiras Internacionais elaboraram programas
de carter emergencial para lidar com situaes mais drsticas. O FMI se props a combater a
pobreza, sem comprometer o processo de ajuste. A instituio criou o Servio Financeiro de
Ajuste Estrutural e o Servio Financeiro Reforado de Ajuste Estrutural, cujos objetivos eram
apoiar programas de reformas nos pases mais pobres com taxas de juros e prazos de
amortizao mais favorveis. Estes programas tm dado margem ao clientelismo poltico, pois
os seus recursos so, muitas vezes, utilizados discricionariamente pelo governo.
O pagamento dos juros da dvida externa
378
continuava sendo realizado com grande
custo e aumento progressivo do dficit pblico. Determinados pases absorveram a dvida
externa privada pelo setor pblico por meio de taxas de cmbio preferenciais, garantias de

376
SOARES, op. cit., p. 43-44.
377
Pode-se dizer que os pases da Amrica Latina sofreram quatro crises da dvida: (i) em 1820, que coincidiu
com o processo de independncia; (ii) em 1870, com impacto especial na Venezuela, que, inicialmente, se
recusou a pagar sua dvida, sendo depois forada pelas potncias imperialistas; (iii) na dcada de trinta, com
ttulos e obrigaes emitidos nos mercados financeiros das metrpoles, com a expectativa de crescimento das
exportaes; (iv) na dcada de oitenta. (TOUSSAINT, op. cit., p. 118).
378
Na Amrica Latina, o sobrendividamento, com propores importantes do servio da dvida, constituiu um
fator que freia o crescimento econmico, provoca a regresso social e profundas frustraes psicolgicas. A
transferncia de recursos para os credores operada em detrimento do investimento. (WECK, op. cit., p. 20.
165
risco cambirio e assuno das perdas dos devedores privados financeiros. Percebe-se,
portanto, um ntido vnculo entre a questo da dvida e a instabilidade macroeconmica.
Sugeriu-se, como outra proposta para lidar com o gasto pblico, a introduo do
pagamento pelos servios pblicos.
379
Defendeu-se que o errio pblico no deveria pagar por
um bem consumido por indivduos, ou seja, privado, como, por exemplo, servios de sade
380

e educao. Dessa forma, o setor pblico poderia arrecadar recursos para seu exguo
oramento.
Uma outra tentativa de lidar com o financiamento do gasto social foi a introduo do
processo de transferncia de competncias do governo central para os governos estaduais e
municipais, ou outras instncias sub-nacionais, denominado descentralizao. Esta estratgia
possui dois objetivos: a reduo do gasto do governo central e a alocao mais eficaz dos
recursos provenientes do setor pblico. Aplicar os recursos de maneira mais eficiente implica
uma forte e constante fiscalizao da populao, melhor em nvel local.
Com efeito, esse processo beneficiaria o combate corrupo, tema levantado pelas
Instituies Financeiras Internacionais como grande bice implementao de polticas
pblicas adequadas e abrangentes. O processo de descentralizao, no entanto, no tem dado
conta do problema da eqidade na distribuio de recursos, especialmente na rea social.
Outras aes foram tomadas com vistas a mitigar os efeitos do ajuste, como a
implementao de Fundos Sociais de Emergncia (FSEs), Desenvolvimento ou Investimento,
para compensar o decrescimento da renda de grupos mais carentes, e a atuao comunitria,
que, paralelamente ao Estado, perseguiu estratgias de luta contra a pobreza. Enfim, a
consecuo de um desenvolvimento integral s possvel com a harmonizao entre a
transformao produtiva e a justia social. Os FSEs surgiram como mecanismos
compensatrios em tempos de crise, gerados pelo agravamento da situao social. O seu
objetivo primordial era contribuir para reestruturar os programas sociais diante do desafio da

379
A autora sintetiza alguns problemas pertinentes oferta de servios sociais pblicos nos seguintes termos: a
dificuldade de acesso dos mais necessitados aos benefcios das polticas sociais; a desigualdade entre aqueles
sujeitos cobertos pelos servios sociais, expressa em relao ao nvel de renda, tipo de servio e rea geogrfica;
a centralizao e a burocratizao dos servios sociais; a falta de integrao entre os prestadores de servios
pblicos e privados e a instabilidade do fluxo financeiro governamental que dificulta a elaborao de planos a
mdio prazo. (SOARES, op. cit., p. 67-69).
380
No que concerne especificamente assistncia sade, o sistema adotado pode ser pblico, privado ou a
conjugao de ambos. Neste ltimo caso, os segurados com baixa renda no tm condies econmicas de arcar
com o alto custo do seguro privado, recorrendo ao atendimento pblico, que absorve as pessoas que nada ou
pouco contribuem e muito consomem, como os mais pobres, idosos, doentes, ou seja, aqueles segregados do
setor privado. O contrrio ocorre com os segurados de poder aquisitivo mais elevado, que tm a opo de
escolha, preferindo, geralmente, o setor privado, que acumula lucro na medida em que estes contribuem mais do
que consomem. (Ibid., p. 46).
166
pobreza, especialmente nas reas rurais. O financiamento dos Fundos provm de recursos de
origem interna (fiscal) ou internacional (captao externa). A sua vantagem seria a
objetividade em promover uma ao rpida, direta e focalizada em objetivos pr-definidos. Os
seus custos operacionais, sendo mais baixos, alcanariam um maior nmero de beneficirios,
sobretudo em situaes reputadas emergenciais.
O que se teme, contudo, a falta de articulao entre a administrao dos FSEs e das
polticas sociais, que gera uma relao de competio entre ambas. Os FSEs so temporais e
se focalizam em projetos em comunidades especficas, o que de modo algum excluiria uma
articulada poltica estrutural no mbito social com maior espectro de abrangncia e prazo
alargado. Os projetos poderiam ser encaminhados por instncias governamentais, privadas ou
por organizaes no governamentais.
381

A crtica reporta-se aos FSEs como um mecanismo para administrar a pobreza e
aliviar a tenso social a baixos custos.
382
Os seus recursos patrocinam uma srie de
programas, que so paulatinamente conduzidos da tutela governamental para organizaes da
sociedade civil. Outrossim, financia pagamentos de uma quota indenizatria, decorrentes de
demisso ou projetos de mnimo emprego, aos funcionrios pblicos que forem demitidos em
virtude dos cortes oramentrios, decorrentes dos programas de ajuste.
A pintura mais realista que se poderia fazer do quadro econmico-social revela uma
desacelerao do crescimento, que afetou os oramentos fiscais de maneira negativa e gerou a
necessidade de vias alternativas de financiamento, como visto acima. Diminuiu-se, ento, o
gasto pblico e aumentou-se a carga tributria. Os contribuintes dos sistemas de seguridade
social, contudo, so incapazes de arcar com a efetiva necessidade do Estado, especialmente
porque, com o aumento da pobreza, o universo de inativos e desempregados se amplia,
havendo um descompasso entre as demandas da populao carente, alijada do sistema, e a
estrutura oramentria do Estado.
O panomara latino-americano, exposto acima, apresenta similaridades com o caso
brasileiro. Com vistas a aprofundar o entendimento do ajuste no Brasil, sero estudados os
acordos do pas com o Fundo Monetrio Internacional e, posteriormente, as reformas jurdico-
constitucionais advindas deste processo.

381
A sua estruturao apresenta dois momentos distintos. Primeiramente, surgiu como uma instncia paralela e
autnoma com relao s demais polticas sociais, atuando de forma temporria e emergencial no combate
pobreza. Em um segundo estgio, os Fundos vincularam-se mais diretamente s reformas das polticas sociais
por intermdio da integrao dos diferentes esforos do setor pblico e no governamental, com o fito de auxiliar
grupos altamente vulnerveis no mbito social. (Ibid., p. 70-74).
382
CHOSSUDOVSKY, op. cit., p. 58.
167
3.2.3 O ajuste no Brasil e os acordos com o FMI

Inicialmente, uma breve anlise das cartas de intenes trocadas entre o Brasil e o
Fundo Monetrio Internacional demonstrar as diretrizes e condicionalidades impostas pela
instituio. Alm disso, h uma ntima relao entre estes documentos e as reformas
estruturais brasileiras. Estas reformas, contudo, no se finalizaram por diversos fatores.
Assim, entende-se que embora tenha havido uma forte influncia das Instituies Financeiras
Internacionais no direcionamento das mudanas constitucionais brasileiras, o Brasil deve
assumir a responsabilidade pela (des)continuidade das reformas e pela desigualdade social
que persiste com a manuteno de privilgios.
Com a quitao da dvida junto ao FMI, o pas teria condies que implementar de
forma independente as reformas necessrias, como a tributria e a previdenciria, permitindo
a sua insero na economia internacional de maneira mais competitiva e a melhoria dos seus
indicadores sociais. O intuito aqui ser analisar dois nveis de responsabilidade: internacional,
com as condicionalidades das polticas de ajuste estrutural, e nacional, a partir das
descontinuadas reformas constitucionais.
O FMI ao conceder emprstimos exige austeridade fiscal dos pases. Como um banco
privado que, ao emprestar seu dinheiro exige fortes garantias, o FMI visa assegurar que os
valores desembolsados sero pagos, com os juros acordados. Neste sentido, o seu papel no
de beneficamente ajudar aos pases, mas de proporcionar os fundos necessrios para que
lidem com os desequilbrios em seus balanos de pagamentos. O seu paradigma de atuao,
inicialmente tcnico, passou a vigorar com maior interferncia nas polticas econmicas dos
Estados receptores, sobretudo por agir junto ao Banco Mundial nas polticas de ajuste
estrutural. O Consenso de Washington tornou-se seu vetor.
383


383
O termo Consenso de Washington surgiu em 1989, cunhado pelo economista ingls John Williamson, ex-
funcionrio do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional (FMI), em uma Conferncia do Institute for
International Economics (IIE), em Washington, com o objetivo de examinar as idias antigas de
desenvolvimento na Amrica Latina, propugnadas desde os anos cinqenta, em comparao s idias largamente
aceitas no mbito da OCDE. Foi feita uma lista de dez polticas que mais ou menos todos em Washington
aceitariam como necessrias para a Amrica Latina. Os seus principais pontos so: (i) disciplina fiscal; (ii)
reordenao de prioridades do gasto pblico; (iii) reforma tributria; (iv) taxas de juros liberalizadas; (v) taxas de
cmbio competitivas; (vi) liberalizao comercial; (vii) liberalizao do Investimento Direito Estrangeiro; (viii)
privatizao; (ix) desregulamentao e (x) respeito aos direitos de propriedade. (WILLIAMSON, John (Institute
for International Economics). A Short History of the Washington Consensus. Paper commissioned by Fundacin
CIDOB for a conference From the Washington Consensus towards a new Global Governance, Barcelona, Sep.
2425, 2004. Disponvel em: <http://www.iie.com/publications/papers/williamson0904-2.pdf>. Acesso em 11
fev. 2008). As razes econmicas do neoliberalismo podem ser encontradas nos movimentos ideolgicos do Free
Market Project da Escola de Chicago e da Mont Plerin Society, um think tank fundado em 1947, pelos
economistas Friedrich Hayek, Ludwig von Mises, Milton Friedman e Michael Polanyi. Seguem a Escola
Econmica Austraca e advogam que o protecionismo e os programas governamentais estimulam a ineficincia,
168
Por ter ampliado o seu escopo, defende-se que a instituio deveria considerar toda a
regulamentao do sistema das Naes Unidas, a qual integra, referente cooperao
internacional e aos direitos humanos. Ademais, imprescindvel um tratamento especfico a
cada pas, atendendo s suas especificidades, ao contrrio de um modelo pronto e imposto a
todos.
Sumariamente, sero apresentados os principais marcos das relaes entre o FMI e o
Brasil. Pode-se separar este relacionamento em trs fases: (i) de 1946 a 1982, da sua criao
crise da dvida; (ii) de 1983 a 1989, da crise da dvida abertura democrtica e (iii) de 1990
at 2005, das reformas jurdicas quitao das dvidas.
Em 1944, o Brasil participou das reunies de criao do Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
em Bretton Woods. Em 14 de janeiro de 1946, o Brasil ratifica o Convnio Constitutivo do
FMI, com exceo do artigo 8
o
(restries a transaes correntes, taxas mltiplas de cmbio).
A sua primeira operao deu-se com o Banco Mundial, em 1949, para contrair um
emprstimo de US$ 75 milhes, utilizado em um projeto de energia eltrica.
384
Em 1954, o
Fundo concede o seu aval para um emprstimo do Eximbank (EUA) para o Brasil. No ano
seguinte, o relatrio do FMI sugere uma reforma cambial, depois da introduo do sistema de
taxas mltiplas de cmbio. O Fundo apia a reforma tarifria brasileira, em 1957.
Em virtude dos desequilbrios no balano de pagamentos brasileiro, em 1958, negocia-
se um acordo stand-by. No primeiro acordo formal com o Fundo, consegue-se um emprstimo
de US$ 200 milhes. A condicionalidade bsica era o equilbrio no balano de pagamentos,
atravs do aumento das exportaes. Ressalte-se que, neste governo, foram estimulados os
investimentos estrangeiros direitos em infra-estrutura. Em 1959, o Presidente Juscelino
Kubitschek rompe relaes com o FMI por razes polticas, pois o seu Plano de Metas no se
coadunava com uma poltica de restrio oramentria. Sete meses depois, o Brasil assina um
acordo com o Fundo em condies mais brandas. No fim do seu governo, o pas apresenta

e que as naes em desenvolvimento deveriam abrir seus mercados e focalizar na exportao. Defendem a
privatizao e a desregulamentao. Acreditam que a interveno pblica desloca fundos disponveis para o
investimento privado. (ENGLAND, Kim, WARD, Kevin. Neoliberalization: states, networks, peoples. Oxford:
Blackwell, 2007, p. 250). O termo neoliberalismo est associado (i) a uma poltica econmica adotada em fases
recessivas do ciclo; (ii) a uma ideologia ou filosofia econmica que acredita na perfeita alocao de recursos
econmicos pelo mercado e (iii) um determinado padro de acumulao nos pases latino-americanos. (FEIJ,
Jos Carlos Valenzuela. O Estado neoliberal e o caso mexicano. In: LAURELL, Asa Cristina (Org.). Estado e
Polticas Sociais no Neoliberalismo. So Paulo: Cortez, 1995, p. 12-14).
384
ALMEIDA, Paulo Roberto. O Brasil e o Sistema de Bretton Woods: instituies e polticas, em perspectiva
histrica, 1944-2002. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos
Econmicos Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT,
2003, p. 42.
169
dficit no balano de pagamentos.
Em 1961, Jnio Quadros buscou uma ajuda de US$ 2 bilhes, mas as negociaes
foram interrompidas com sua renncia. Joo Goulart conseguiu um acordo de US$ 200
milhes, com governos e entidades nacionais de financiamento, dos quais apenas US$ 78
milhes foram liberados. O golpe militar recebeu apoio dos EUA e do FMI. O governo militar
adotou uma poltica de reduo do dficit pblico
385
e restrio do crdito, com objetivo de
controlar a inflao. Na segunda metade de 1964, o Banco Mundial anunciou que efetuaria
emprstimos ao Brasil, depois do longo perodo, de quatorze anos, de desaprovao da
poltica econmica brasileira. Em 1965, o general Castello Branco tomou um emprstimo de
US$ 125 milhes e compromete-se a conter a inflao e equilibrar o balano de pagamentos.
No perodo de 1965 a 1972, diversos acordos stand-by so negociados para avalizar as
operaes brasileiras, sem saque de recursos e o Brasil apresenta um grande crescimento do
PIB. Em 1967, criam-se os Direitos Especiais de Saque (DES). Em 1971 rompe-se com o
sistema cambial de Bretton Woods, adotando-se o cmbio flutuante. Entre 1973 e 1979, as
crises do petrleo levam o Brasil a realizar vrios emprstimos bancrios comerciais para
corrigir seus dficits, com aval do FMI.
No incio da dcada de oitenta, irrompe-se a crise da dvida externa na Amrica
Latina, e o Brasil negocia sucessivos programas de ajuste com o Fundo.
386
Em 1982, o
Ministro da Fazenda Delfim Netto negocia um emprstimo de US$ 4 bilhes, em quatro
parcelas, com duas desembolsadas. Em 1983, realiza-se um novo acordo (Acordo de
Facilidades Ampliadas), depois de uma maxidesvalorizao do Cruzeiro em 30% e so
assinadas quatro cartas de intenes.
Nestas cartas so expostas condicionalidades, como a reduo da inflao, dos
subsdios, dos incentivos fiscais, dos gastos pblicos, especialmente com pessoal, e da
interveno do Estado na economia. Prope-se ainda a alienao das empresas
governamentais, ajustando-as s regras do mercado e liberalizao financeira. Vale ressaltar

385
O dficit pblico corresponde, na contabilidade pblica brasileira, s Necessidades de Financiamento do Setor
Pblico (NFSP) que se referem s necessidades de financiamento de trs esferas: (i) Governo Central (Tesouro
Nacional, Banco Central e INSS); (ii) estados e municpios e (iii) empresas estatais. Equivalem duas contas: (i)
o resultado primrio (resultado fiscal, excluda despesa com juros) e os juros da dvida pblica. Em 2006, o
dficit pblico foi de 3,15% do PIB, diferena entre um resultado primrio (supervit) de 4,35% e os juros
nominais de 7,5%. (GIAMBIAGI, Fabio. Brasil, Razes do Atraso: paternalismo x produtividade. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2007, p. 38-40).
386
Note-se que a dvida externa brasileira que era de US$ 3,1 bilhes, em 1961 passou a US$ 69,7 bilhes, em
1982. Este aumento decorreu do crescimento das taxas de juros flutuante, da deteriorao nos termos de
intercmbio, com a queda dos preos das exportaes brasileiras, e da alta do petrleo. (ARANTES, op. cit., p.
98-99).
170
a inacessibilidade dos primeiros acordos firmados com o Fundo; por serem considerados
secretos, o governo brasileiro no os possua.
387
Assim, viu-se o Brasil em meio a negociaes
da dvida externa, com credores oficiais (Clube de Paris) e privados, que no contavam com
uma adequada estrutura de coordenao. No houve, inicialmente, uma cooperao
institucional entre o governo brasileiro e Fundo, mas uma srie de novos emprstimos e
reescalonamento entre credores. O Brasil tambm no se beneficiou dos diversos acordos de
reduo da dvida, sob alegao de que sustentava uma ampla economia e uma posio slida
em contas externas.
388
Neste ano ainda, foram assinados dois contratos relativos ao Projeto 1
(Acordo de Crdito e Garantia), criando-se uma linha de crdito de US$ 4,4 bilhes e o
Projeto 2 (Acordo de Crdito Depositado), com vistas a propiciar a rolagem da dvida externa.
O Brasil concordou em se submeter jurisdio de Tribunais estaduais e federais em Nova
York e Londres, renunciando imunidade de jurisdio estrangeira e aceitando sentenas
proferidas nestas cortes. O Conselho Federal da OAB dirigiu Procuradoria Geral da
Repblica um pedido de declarao de inconstitucionalidade do Projeto 2.
Em 1984, opera-se um acordo de US$ 5,5 bilhes, em que apenas metade chega ao
pas. Em 1985, Delfim Netto assina sua stima carta de intenes (quatro em 1984, fevereiro,
maro, setembro e dezembro). Destaca-se, no documento, a poltica monetria restritiva, as
altas taxas de juros e a liberalizao comercial. Suspende-se o acordo em decorrncia do no
cumprimento das metas de desempenho (cartas de intenes no cumpridas). Em janeiro de
1986, o pas renegociou com o Clube de Paris, sem assinar acordo com o Fundo. Em fevereiro
de 1987, sob o governo Sarney, aps longas negociaes sem resultado e do lanamento do
Plano de Estabilizao da Economia (Plano Cruzado), em 1986, o Brasil decreta moratria
unilateral dos pagamentos externos sobre juros da dvida comercial de mdio e longo prazo.
Embora alarmante do ponto de vista internacional, a moratria foi o nico recurso diante de
uma dvida de US$ 121 bilhes e de uma reserva bruta de US$ 4 bilhes.
No fim de 1987, o pas volta a renegociar e paga US$ 1 bilho em juros aos credores.
Firma, ento, um acordo com 114 bancos para adquirir um emprstimo de US$ 3 bilhes para
pagar US$ 4,5 bilhes de juros devidos. Em junho de 1988, mais uma carta de intenes
assinada, por Malson da Nbrega, enfatizando a estagnao econmica do Brasil e criticando
o modelo desenvolvimentista. O Brasil fecha um acordo com o Fundo de US$ 1,4 bilho e
acaba recebendo US$ 477 milhes. Prope-se ento a liberalizao e a modernizao da

387
Ibid., p. 93.
388
ALMEIDA, op. cit., p. 44-45.
171
economia, alm da reforma do sistema financeiro. Elabora-se o Documento Modernizao e
Ajustamento 88/89, em que se sugere a criao de um Conselho Federal de Desestatizao,
com o escopo de privatizar as empresas pblicas, exceto a Petrobrs. Este processo ocorria em
paralelo Assemblia Constituinte que estabeleceu monoplios em diversos setores.
Na gesto do Presidente Collor, em setembro de 1990, mais uma carta de intenes
assinada, no sendo, porm, aprovada. Neste documento, consta a necessidade de reformas
administrativa e tributria, abertura comercial, privatizaes, poltica monetria rgida, para
conter a inflao, e adoo do supervit primrio de 2,4% do PIB. Note-se que os valores
gerados com a privatizao deveriam ser revertidos ao pagamento da dvida pblica, e no
para financiar gastos na rea social, como propugnou o governo.
389
Em dezembro de 1991,
uma outra carta de intenes assinada, ratificando os termos da anterior, bem como
sugerindo estudos para a reforma da seguridade social.
390
Expe tambm a possibilidade de
utilizao dos ttulos da dvida externa no seu programa de privatizao. Com efeito, estes
ttulos, desvalorizados, foram utilizados pelo seu valor de face, o que engendrou fortes
prejuzos ao pas.
Em 1992, retomam-se os contatos, sem a existncia de acordos formais de
emprstimo. Em seguida, o Brasil fecha um acordo com o Clube de Paris, renegociando
crditos oficiais bilaterais, sem o aval do FMI. Nesta poca, o pas enfrentou um srio ciclo
vicioso. Um grupo consultivo, que representava os credores comerciais, pressionou o FMI
para que no liberasse recursos para o Brasil. Este dinheiro, contudo, visava o pagamento
destes prprios credores comerciais. A Ministra da Economia, Zlia Cardoso de Mello,

389
Os pases em desenvolvimento recorreram privatizao e desregulao em virtude da necessidade de alocar
investimentos privados na rea de infra-estrutura e de melhorar seu oramento. O problema que estes dois
objetivos, de longo e curto prazo, so dificilmente atingveis simultaneamente. Conclui-se que as rpidas
liberalizaes podem dificultar o estabelecimento de uma estrutura pblica com apropriado aparato regulatrio.
Ressalta Coutinho que um dos problemas da construo do marco regulatrio nos pases em desenvolvimento a
sua deliberao governamental antes de um debate e da definio de seus objetivos. Acrescenta ainda a
dificuldade de delinear instituies regulatrias aps o processo de privatizao. (COUTINHO, Diogo
Rosenthal. Developing countries in the wake of liberalisation: big challenges ahead. This Century's Review.
Frankfurt am Main, v. 4/6, 1 out. 2006. Disponvel em:
<http://www.thiscenturysreview.com/DEVELOPING_COUNTRIES_I.developing-countries.0.html. Acesso em:
21/02/2008). Os pases que implementaram a liberalizao antes de outras reformas (como aqueles do Cone Sul)
presenciaram fluxos de capitais desestabilizadores, taxas de juros altas e problemas em suas empresas. A
liberalizao financeira requer regulamentao e superviso adequada.
390
Os credores internacionais do Brasil queriam se assegurar de que o pas permaneceria endividado por muito
tempo e de que a economia nacional e o Estado estariam reestruturados em benefcio deles (credores), por meio
de uma contnua pilhagem dos recursos naturais e do meio ambiente, da consolidao da economia de
exportao baseada na mo-de-obra barata e da aquisio de empresas estatais mais lucrativas pelo capital
estrangeiro. Os bens do Estado seriam privatizados em troca da dvida e os custos do trabalho seriam
comprimidos, em conseqncia da desindexao dos salrios e das demisses de trabalhadores.
(CHOSSUDOVSKY, op. cit., p. 171)
172
acusou o G-7 de bloquear o crdito multilateral para o Brasil, utilizando se uma injusta
presso poltica.
391

Em 1994, o Brasil implementou um acordo com credores privados para negociar a
dvida comercial, tambm sem aval do FMI. Sob a gesto do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, realizou-se com o Fundo um programa de ajuste fiscal, em conseqncia da crise
asitica e da moratria russa. A partir da crise mexicana, em 1994, o Fundo aprofundou as
condicionalidades, com propostas de estabilizao econmica e reforma estrutural, afinadas
com o Consenso de Washington.
Em 13 de novembro de 1998, firma-se um acordo preventivo, no seio de um Programa
de Financiamento de Reserva Suplementar (Supplemental Reserve Facility - SRF), com
desembolso de at US$ 41,5 bilhes (FMI, BIRD, BID e pases membros do Banco de
Compensaes Internacionais - BCI).
392
Na mesma data, o Brasil enderea mais uma carta de
intenes ao Congresso Nacional a ser enviada ao FMI, com pedido de emprstimo de cerca
de US$ 18 bilhes, na forma de um acordo stand-by, com prazo de 36 meses. A carta expe o
bom desempenho da economia brasileira, com a estabilidade advinda do Plano Real, a
amplitude do programa de desmonopolizao, a desregulamentao e a privatizao de
setores da economia, alm do fortalecimento do sistema bancrio e do aumento do
investimento direto estrangeiro.
Ressalta a necessidade da responsabilidade fiscal dos estados e municpios, da reforma
administrativa, da flexibilizao das leis trabalhistas e da economia gerada por uma reforma
previdenciria. No mbito tributrio, sugere a criao de um Imposto sobre o Valor Agregado
(IVA), incidente sobre o consumo. Em 08 de maro de 1999, promove-se um ajuste ao acordo
anterior em funo da desvalorizao cambial e da introduo do regime de flutuao. No
Memorando de Poltica Econmica, o Ministro da Fazenda expe a importncia da reforma
administrativa e Previdenciria, efetuadas em 1998, e refora a necessidade da reforma
tributria. Em 2000, graas recuperao econmica, reembolsa-se antecipadamente parte
(US$ 10 bilhes) dos crditos sacados no acordo de 1998. No ano seguinte, efetua-se um

391
Ibid., p. 173.
392
Segundo o Ministro Pedro Malan, o acordo com o Fundo, como uma operao de troca de moedas reais
por direitos especiais de saque no Fundo, estabelecidas j de longa data, ele no necessita de aprovao formal
do Senado, mas ns submeteremos para informao Comisso de Assuntos Econmicos do Senado. Esse
acordo com o BIS aparentemente, na medida que envolva garantias, mas para trnsitos posteriores primeira
tranche, necessita aprovao do Senado, mas de qualquer maneira seria enviado ao Senado. (MINISTRIO DA
FAZENDA. Pronunciamentos. Transcrio da fala do ministro Pedro Malan na abertura da entrevista coletiva de
apresentao do acordo entre Brasil e FMI. 13/11/98, grifo nosso. Disponvel em:
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/1998/P981113.asp > Acesso em 11 fev. 2008.
173
saque de cerca de US$ 2 bilhes, do acordo de 1998, em funo da crise na Argentina. Com o
agravamento desta crise, anuncia-se a liberao de mais US$ 15 bilhes, em carter
preventivo.
393

Em 23 de agosto de 2001, cancela-se o acordo de 1998 e solicita-se um novo acordo
de emprstimo emergencial preventivo, e uma outra carta de intenes assinada. Em 14 de
setembro de 2001, celebra-se o acordo stand-by com validade at dezembro de 2002, de
US$15.650 bilhes, para reforo das reservas internacionais. Em 25 de maro de 2002, o
acordo stand-by de 2001 revisto com a liberao de mais US$ 5 bilhes para reforo da
reserva de divisas. Em 21 de junho de 2002, libera-se mais uma tranche (do acordo de
14.09.2001), no valor de US$ 10 bilhes. No dia 6 de setembro de 2002, implementa-se um
novo acordo stand-by, por 15 meses, at dezembro de 2003, pelo valor de U$$ 30 bilhes.
394

No governo do Presidente Lula, em 28 de fevereiro de 2003, a carta de intenes
projeta um supervit primrio superior ao acordo de 2002: de 3,75% para 4,25% do PIB. Nas
cartas de intenes referentes s revises do acordo stand-by de 2002, o governo expressa a
relevncia das reformas previdenciria e tributria, a autonomia operacional do Banco
Central, a votao da Lei de Falncias e da Parceria Pblico-Privada, a melhoria do ambiente
regulatrio e a criao do Bolsa Famlia.
Assina-se tambm, em dezembro, um novo acordo preventivo, pelo valor de US$ 14,8
bilhes (sem retirada de dinheiro). Em 28 de fevereiro de 2005, o Ministro Antonio Palocci
explicou que, devido ao equilbrio macroeconmico brasileiro, no renovaria o acordo stanb-
by com o FMI, que venceria no fim do ms. Em 28 de maro de 2005, o Brasil decide no
renovar o acordo em vigor com o FMI: sem retirada de dinheiro, desde setembro de 2003. Em
dezembro de 2005, Brasil quita a sua dvida com o Fundo, antecipando o pagamento de 15,5
bilhes, com recursos das reservas internacionais.
395


393
Segundo o Ministro Pedro Malan, o emprstimo tinha carter preventivo e fora motivado pelas crises
financeiras externas e pela previso de baixo crescimento em diversos pases. Alegou ainda a credibilidade do
Brasil no sistema financeiro internacional pela facilidade em conseguir to expressivo crdito em negociaes de
apenas duas semanas. (MINISTRIO DA FAZENDA. Ajuste Fiscal. 3/08/01. Exposio inicial do Ministro da
Fazenda, Pedro Malan, na entrevista coletiva imprensa para anncio do novo programa com o FMI. Disponvel
em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/fminoac.asp>. Acesso em 11 fev. 2008).
394
Neste acordo, o Brasil compromete-se a gerar resultado primrio equivalente a 3,75% do PIB, em 2003 e a
controlar a inflao. Expe ainda algumas metas de reformas estruturais como transformar a base do PIS de
faturamento para valor agregado, at o final de dezembro de 2002, como primeiro passo para a aplicao da
mesma formulao para a COFINS; o avano do processo de alienao dos bancos estaduais federalizados e a
aprovao, na Cmara dos Deputados, da PEC do artigo 192; alm de uma proposta para a reduo da alquota
da CPMF, dos 0,38% para 0,08%, a partir do incio de 2004. (MINISTRIO DA FAZENDA. Ajuste Fiscal.
Pontos essenciais do Acordo com o FMI. 04/09/2002. Disponvel em:
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/pe_acordo_fmi2.asp>. Acesso em 11 jan. 2008).
395
ARANTES, op. cit., p. 92 e seguintes.
174
O breve relato exposto acima demonstra que a relao entre o Brasil e o FMI foi
pautada no apenas por diretrizes tcnicas, mas poltico-econmicas, com a imposio de
reformas estruturais. Os acordos do Brasil com o FMI possuem relevantes implicaes
econmicas e jurdico-polticas. Portanto, devem se submeter compreenso e ao controle
popular, atravs dos Poderes Legislativo e Judicirio, bem como do debate na sociedade.
396

Na rea econmica, o governo conduziu um extenso processo de privatizao,
transferindo iniciativa privada a conduo de negcios, buscando uma interveno mais
indireta na economia e uma gesto mais eficaz e transparente dos gastos pblicos. A abertura
comercial, com reduo de barreiras alfandegrias, provocou a reestruturao das empresas
locais e, juntamente com o processo de privatizao, contribuiu com o aumento do
desemprego no pas. A recesso do incio da dcada de noventa foi equilibrada em 1994, com
a implementao do Plano Real e o controle da inflao; apesar de nveis constantes de
investimentos, a taxa de desemprego continuou crescendo. Acrescente-se que a abertura
comercial, o ingresso de investimentos diretos e a melhoria da produtividade no
proporcionaram uma efetiva participao do Brasil no comrcio internacional.
397

Propugnou-se que o Fundo agira de m-f, deslocando o problema para a esfera moral.
Na verdade, o apelo aos fundamentos ticos no sensibiliza o capital. O FMI avaliza credores
ou empresta os seus prprios recursos. liderado por grandes potncias econmicas que
visam lucrar com a integrao do sistema financeiro.
398
A sua atuao, portanto, no pautada
por filantropia, mas tambm pela consecuo de lucro atravs do pagamento dos servios da
dvida.
Isto no exime a responsabilizao dos pases. A situao do Brasil distinta da frica
Subsaariana, em que diversos pases dependem da Assistncia Oficial ao Desenvolvimento
para sua sobrevivncia.
399
Alm dos problemas econmicos, advindos da dependncia da

396
BAHIA, op. cit., p. 193.
397
OLIVEIRA, Larcio Rodrigues de. As repercusses do acordo com o FMI sobre os ajustes da economia
brasileira. In: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos
Internacionais: perspectivas jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p.173.
398
Para os pases industrializados, essa situao de sobrendividamento envolve naturalmente tambm ganhos
importantes. (WECK, op. cit., p. 20). As polticas adotadas pelo FMI nem sempre so resultado de sua
burocracia tcnica, mas do seu conselho de diretores, representados pela maioria do capital acionrio, dominado
pelas grandes potncias econmicas. (ALMEIDA, op. cit., p. 37).
399
H casos que so perfeitamente claros, como o da frica, abaixo do Saara. Ali no existe nenhuma
esperana, em virtude da falta absoluta de todas as fontes naturais, dos pases ressurgirem sem a anulao pura e
simples da dvida. (BRACHER, Ferno Carlos Botelho. Coordenador do Simpsio Internacional sobre os
aspectos ticos da dvida internacional. In: TEIXEIRA, Nelson Gomes (Org.). A dvida internacional: uma
abordagem tica. So Paulo: Pioneira e Fundao FIDES, 1989, p. 10). Esta regio pagou cerca de quatro vezes
175
monocultura exportadora para a Europa, as guerras civis e a corrupo dos dirigentes agravam
o quadro de extrema misria. O Brasil, em geral, honrou seus compromissos externos, a
despeito do pesado nus, da dolorosa corrupo, das renegociaes e dos rompimentos
pontuais.
Reitere-se que as conseqncias negativas da rpida privatizao
400
, efetuada em parte
com ttulos desvalorizados, da restrio aos gastos sociais e dos parcos investimentos em
infra-estrutura, com o fito de gerar constantes supervits para o pagamento da dvida externa,
so, tambm, de responsabilidade das elites dirigentes do pas que aceitaram os termos do
ajuste estrutural.
Adicione-se ainda que o ajuste fiscal imposto desequilibrou a equalizao de outras
variveis, como crescimento, aumento da produtividade, gerao de emprego e conseqente
distribuio de renda. Considera-se uma economia ajustada fiscalmente se o padro de
financiamento e de gesto do setor pblico ganha autonomia suficiente para absorver as
flutuaes do balano de pagamentos sem solapar o equilbrio fiscal,
401
ou seja, um
desequilbrio temporrio do balano de pagamentos no conduziria a desvalorizao cambial,
ao aumento da dvida interna nem externa e, por conseqncia, a um novo ajuste. Portanto,
no suficiente desregulamentar e privatizar, reduzindo o tamanho do Estado, mas
reestrutur-lo, buscando bons padres de financiamento (fiscal, financeiro e patrimonial) e
gesto pblica.
402



sua dvida de 1980 e ainda se encontrava trs vezes mais endividada. O dbito passou de US$ 60 bilhes para
US$ 260 bilhes, aliado ao progressivo aumento do seu dficit comercial. (TOUSSAINT, op. cit., p. 260-261).
400
Cumpre notar aqui uma crtica no ao processo de privatizao em si, mas a forma como foi realizada no
Brasil, com um discurso de reverso das divisas para projetos sociais, quando, na verdade, visava-se ao
pagamento dos juros da dvida, concesso de privilgios, como a utilizao de ttulos da dvida desvalorizados
e subsdios de bancos pblicos, alm de uma atuao das agncias reguladoras que no protegem devidamente os
direitos do consumidor. Deve-se atentar ainda para os riscos de monoplio, abuso de poder, ausncia de
investimentos, descontinuidade e ineficincia frente aos usurios. O Ministrio Pblico Federal, por exemplo,
ingressou com uma ao visando suspender a privatizao do Banespa, em virtude de diversas irregularidades no
processo cometidas pelos governos estadual (Covas) e federal (Fernando Henrique Cardoso). Inicialmente, foi
deferida a suspenso do leilo. O governo recorreu e obteve ganho de causa, sob o fundamento do interesse
nacional.
401
Neste sentido, o Chile seria a nica econmica ajustada fiscalmente na Amrica Latina. Uma parte
considervel da sua alta carga fiscal est baseada no setor de exportao estatal, em que a poupana pblica
gerada e apropriada em moeda local. (TAVARES, Maria da Conceio, op. cit., p. 77).
402
Ironicamente, em 17/02/08, o Ministro das Finanas do Reino Unido, Alistair Darling, anunciou a
nacionalizao do Banco Northern Rock, em virtude de seus prejuzos e m gesto. Uma operao que
demonstra claramente as limitaes do governo de mercado. a maior nacionalizao de uma empresa britnica,
desde a dcada de setenta. (ECONOMIST.COM. Britain's government at last decides to nationalise Northern
Rock. Now what? Economist.com, 18 fev. 2008. Disponvel em:
<http://www.economist.com/daily/news/displaystory.cfm?story_id=10714272>. Acesso em 18 fev. 2008).
176
Por outro lado, os resultados positivos de um melhor gerenciamento do gasto pblico e
da responsabilidade fiscal deveriam ser o primeiro passo para uma reforma efetiva, que
beneficiasse os mais carentes, atravs de uma distribuio mais equnime da renda e de um
pesado investimento em educao. O pas que durante a sua Assemblia Constituinte j
alterava o que viria a ser a Constituio, por intermdio das cartas de intenes dirigidas ao
Fundo, continua sem um norte especfico e perde grandes oportunidades de capacitar sua
populao e promover uma cidadania efetiva. Um desenvolvimento sem a cooperao
humana, ou seja, sem a participao dos seus beneficirios, no instrumentalizado pela
liberdade, nem a constitui. A seguir, sero estudadas as reformas constitucionais advindas do
processo de redemocratizao e do relacionamento do Fundo com o Brasil.

3.3 REFORMAS CONSTITUCIONAIS NO BRASIL

Como visto acima, os acordos com o FMI engendraram a imposio de
condicionalidades econmicas e polticas. No Brasil, a Constituio, de cunho social, precisou
ser reformada para abarcao o novo modelo de Estado. Desenham-se, ento, as reformas do
Estado brasileiro, com destaque para as reforma administrativa e fiscal.

3.3.1 A reforma do Estado

O debate acerca das implicaes constitucionais do inter-relacionamento do Brasil
com o FMI perpassa por um discurso comumente difundido acerca dos malefcios da
globalizao para o Estado Nacional. Uma posio mais radical defende que a globalizao
conduz ao fim das fronteiras nacionais. H quem enxergue, em contrapartida, um
comprometimento da soberania dos pases perifricos, em funo dos interesses dos pases
centrais, que concentram o poder econmico e militar. Percebe-se ainda um crescimento da
interdependncia entre os Estados, com impactos diferentes entre os centrais e perifricos.
403

A perspectiva econmica da globalizao nada mais reflete do que o desenvolvimento
do capitalismo: do mercantil ao industrial, deste ao financeiro, como previra Marx. Aliou-se,
contudo, aos vorazes capitais o avano cientfico, especialmente das telecomunicaes e da
informtica. Aps os vinte e cinco gloriosos anos de prosperidade, no ps-guerra, abateu-se
sobre o mundo a crise do petrleo; em seguida, a crise fiscal. Pregou-se, ento, uma maior

403
ARANTES, op. cit., p.23 e seq.
177
liberalizao financeira e comercial para lidar com as crises do sistema. Na realidade, os
pases que propugnam a liberao comercial perpetuam medidas protecionistas, como os
EUA, na produo de ao, laranja e acar, e controlam estrategicamente o processo de
produo e know-how, com rigorosas leis de patentes. Concomitantemente, o Estado social se
encontrou incapacitado de cumprir com suas promessas. Em uma espcie de coeso
ideolgica, algumas medidas foram implementadas com o intuito de lidar tanto com a
(in)disciplina do sistema financeiro internacional, como com a m gesto dos ditos
ineficientes Estados Nacionais. Neste diapaso, o Brasil, que acabara de promulgar a sua
Constituio-cidad, se viu compelido a modific-la, a partir do que se convencionou
denominar Reformas do Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
404
, de 1995, estabeleceu as
alteraes necessrias, com o fito de reestruturar o sistema pblico brasileiro, destacando-se:
(i) o ajuste fiscal duradouro; (ii) as reformas econmicas direcionadas ao mercado; (iii) a
reforma da previdncia social; (iv) a inovao dos instrumentos de poltica social e, por fim,
(v) a reforma do aparelho do Estado, para melhorar a governana, com transferncia de aes
(no decises) aos nveis regional e local. Em resumo, as reformas visavam liberalizao
econmica, desregulamentao, melhor gesto administrativa e ao ajuste fiscal.
Estimulou-se a privatizao dos servios, que geraria fundos para o pagamento das
dvidas. A Administrao Pblica seria mais eficiente atravs de novas tcnicas de
coordenao de servios entre as esferas pblicas e da autonomia das entidades de
Administrao Indireta. Incentivou-se a gesto indireta de servios sociais pela prpria
comunidade, atravs dos contratos de gesto, com apoio de organizaes no governamentais,
associaes de utilidade pblica e entidades comunitrias. Vislumbrou-se a execuo de
programas de capacitao de pessoal, valorizao das carreiras exclusivas dos Poderes do

404
O Plano Diretor da Reforma do Estado foi elaborado pelo Ministrio da Administrao Federal e da Reforma
do Estado, sob os auspcios do Ministro Bresser Pereira e, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado, em 21
de setembro de 1995. Em seguida foi submetido ao Presidente da Repblica, que o aprovou. Em sua
apresentao, ratificou-se a necessidade de um modelo de desenvolvimento brasileiro que fortalecesse o Estado,
em uma economia de mercado, sem descuidar das demandas sociais. (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E GESTO. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Estado. Disponvel
em: <http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/publicacoes/plano_diretor/portugues.htm>. Acesso em:
29 jan. 2008). Ironicamente, no que tange s reformas, alude Bresser-Pereira a um Pacto Burocrtico-Liberal,
um pacto informal mas efetivo, voltado para a modernidade, cuja liderana cabia agora a polticos e
economistas que haviam logrado a estabilizao dos preos. Um pacto, portanto, excludente dos trabalhadores e
dos pobres: um Pacto Burocrtico-Liberal. Burocrtico porque a liderana poltica cabia a setores da classe
mdia profissional, associada naturalmente classe capitalista. Liberal porque comprometida com as reformas
orientadas para o mercado. (BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: histria,
economia e poltica de Getlio Vargas a Lula. 5. ed. So Paulo: Ed. 34, 2003, p. 397).

178
Estado e aumento da responsabilizao dos agentes pblicos pela gesto administrativa.
Em linhas gerais, procurou-se revisar a insero do Estado na economia, vista como
hipertrofiada nos modelos de welfare state e nacional-desenvolovimentista, em busca de uma
maior eficincia na prestao dos servios pblicos, na reduo dos custos estatais e no alvio
do oramento pblico. Isso ocorreria por intermdio de trs processos: (i) o fortalecimento das
organizaes da sociedade civil; (ii) as privatizaes, concesses e quebra de monoplios, e
(iii) a instituio de agncias reguladoras com vistas a proteger os consumidores da ao dos
mercados liberalizados.
A reforma do Estado brasileiro iniciou-se com o Programa Nacional de
Desestatizao (PND), criado por Medida Provisria e aprovado pela Lei 8.031/90,
substituda pela Lei 9491/97. Este plano recebeu muitas crticas, por ocorrer margem do
debate pblico, beneficiando um pequeno grupo privilegiado, que utilizou, inclusive, ttulos
desvalorizados
405
, como moeda de troca, e crdito do BNDES. Privatizaram-se empresas
mineradoras, siderrgicas, petroqumicas, de infra-estrutura viria e bancos.
O discurso fundamentou-se no excessivo tamanho e ineficiente gerenciamento do
Estado e na maior insero e competitividade internacional. Continuou-se o processo no
governo seguinte, com a promulgao de 35 emendas constitucionais, muitas das quais com o
objetivo de liberalizar mercados, como a permisso para a explorao por empresas privadas
dos servios locais de gs canalizado (EC 5/95), a extino do conceito de empresa brasileira
de capital nacional (EC 6/95), a abertura da cabotagem e da navegao interior a embarcaes
estrangeiras (EC 7/95), a quebra de monoplios, nos servios de telecomunicaes (EC 8/95),
petrleo (EC 9/95), resseguro (EC 13/95) e pesquisa, lavra, enriquecimento, reprocessamento,
industrializao e comrcio de radioistopos (EC 49/06). Permitiu-se a participao
estrangeira em at 30% do capital das empresas jornalsticas e de radiodifuso (EC 36/02).
406




405
As moedas de privatizao eram as seguintes: Debntures da Siderbrs, Certificados de Privatizao,
Obrigaes do Fundo Nacional de Desenvolvimento, Crditos Vencidos Renegociados (securitizados), Ttulos
da Dvida Agrria, Ttulos da Dvida Externa, Letras Hipotecrias da Caixa Econmica Federal e Notas do
Tesouro Nacional. (ARANTES, op. cit., p. 152-153, baseado em dados do Balano das privatizaes do
BNDES; TAVARES, Maria da Conceio. As polticas de ajuste no Brasil: os limites da resistncia. In:
TAVARES, Maria da Conceio; FIORI, Jos Lus (Org.). (Des)ajuste global e modernizao conservadora.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993, p. 114).
406
Alm das emendas mencionadas acima, referentes reforma econmica, outras merecem destaque: a Emenda
Constitucional (EC) 19/98, reforma administrativa, a EC 20/98 e a EC 41/03, reforma da previdncia, por sua
vez complementada e alterada pela EC 47/05; a EC 42/03, reforma tributria e a EC 45/04, reforma do judicirio.
Foram aprovadas duas emendas no governo Collor, 8 no governo Itamar Franco (6 de reviso), 35 durante a
gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso e 17 no atual governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva.
179
Em virtude das privatizaes, na segunda metade da dcada de noventa, foram criadas
as agncias reguladoras
407
, com o objetivo de proteger os consumidores de controles
monopolistas e da concorrncia desleal. No Brasil, contudo, h profundas crticas ao modelo
adotado, sobretudo por beneficiar mais ao equilbrio econmico das empresas privadas do que
aos consumidores.
O poder de fiscalizao, um dos seus principais atributos, no vem sendo exercido
adequadamente,
408
porquanto se preocupam mais em fornecer credibilidade aos investidores
do que em resguardar os interesses dos consumidores hipossuficientes. Interessante notar que
as alteraes ocorreram na dcada de noventa, logo aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988, fruto da necessidade de conciliar as demandas de uma sociedade recm
democratizada s profundas desigualdades sociais.
409
Diante do frentico ritmo
410
da

407
As agncias reguladoras so autarquia especial, criada por lei especifica. A sua regulamentao geral d-se
pela Lei 9986/00, que prev audincia pblica e consulta pblica populao.
408
Em 2001, por exemplo, em vista da carncia energtica, o governo determinou o aumento das taxas
juntamente com o corte dos consumidores que no alcanassem a meta. A ANEEL entrou com um processo no
STF contra os consumidores mineiros da CEMIG, que se recusara a efetuar os cortes, e obteve vitria. Em 2005,
A ANATEL reputou como legal a cobrana do ponto adicional da TV por assinatura contra o pleito dos rgos
de defesa do consumidor, em virtude de um aumento de 6000%, em sete anos. Se as agncias praticassem o
Cdigo de Defesa do Consumidor, certamente o nmero de lides e de Termos de Ajuste de Conduta (TACs)
diminuiriam. Criticou-se tambm pesadamente a m atuao da ANAC, sobretudo no seio da crise area e a
conduo de leiles de concesso de explorao de petrleo pela ANP, que nem sempre atendem aos interesses
do pas. Em vista disso, discute-se o Projeto de Lei 3.337/04, cujo relator, o deputado Leonardo Picciani
(PMDB-RJ), tem por objetivo criar um marco regulatrio para as agncias reguladoras. (PINHEIRO, Mrcia,
PACHECO, Paula. Autonomia de Fachada. Coluna Seu Pas. Carta Capital, 08 ago. 2007, Ano XIII, n.456, p.
28-32).
409
No Brasil, segundo dados do IBGE, os 10% mais ricos ganham em mdia vinte vezes mais que os 40% mais
pobres. A Colmbia segue a mesma estatstica, e na frica do Sul, a diferena corresponde a 18 vezes. No Japo,
a diferena 3 vezes e na Coria do Sul, 4. O aumento da carga tributria no contribui para sanar a
desigualdade, pois, proporcionalmente, os mais pobres arcam com maior carga tributria em virtude dos
expressivos impostos indiretos cobrados no Brasil. A partir do Plano Real houve uma melhoria na situao dos
mais pobres com a estabilizao econmica, o aumento do salrio mnimo e os programas de transferncia de
renda, como o Bolsa-Famlia. O paradoxo que os mais pobres que justamente financiam estes programas cujo
oramento parte das contribuies sobre salrios, ou seja, estas contribuies oneram os preos e so repassadas
ao consumidor. O seu impacto econmico gera o desemprego. Prope-se assim constantemente o aumento dos
gastos sociais. Na verdade, no o volume dos gastos sociais, cerca de 25% do PIB, e sim a sua qualidade que
deve ser questionada. Neste dispndio, 43,7% do total de gasto social correspondem previdncia, 19,2%
sade e 22% educao. A desigualdade ainda mais acentuada na distribuio dos benefcios previdencirios,
os 2% mais ricos recebem o mesmo que os 60% mais pobres. Os gastos pblicos no beneficiam os mais pobres,
nem os impostos tributam mais (proporcionalmente) os ricos. (NICHOLSON, Brian. A Previdncia Injusta.
Como o fim dos privilgios pode mudar o Brasil. So Paulo: Gerao Editorial, 2007, p. 24-25, 28, 35-42; IBGE,
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio. Sntese dos Indicadores de 2006. PNAD, Tabela 7.1.1. Disponvel
em: <http://www.ibge.com.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2006/sintese/tab7_1_1.pdf>.
Acesso em 4 fev. 2008).
410
Segundo Hobsbawn, a crise contempornea demonstra os profundos desequilbrios sociais causados em
todos os nveis da sociedade pelas alteraes mais rpidas e intensas jamais experimentadas pela humanidade,
social e individualmente, dentro do perodo de vida de um ser humano. Elas parecem refletir uma crise dos
sistemas tradicionais de autoridade, hegemonia e legitimidade do Ocidente e sua dissoluo no Oriente e no Sul,
assim como uma crise dos movimentos tradicionais que pretendiam proporcionar alternativas a eles.
180
globalizao, as reformas visavam impingir rapidez e pragmatismo, haja vista o receio da
expanso fiscal e acelerao inflacionria. O discurso, contudo, de saneamento financeiro,
livrando o Estado de atividades que poderiam ser melhor desempenhadas pela iniciativa
privada e, supostamente, visando um melhor investimento na rea social, no se refletiu na
contabilidade pblica. Apesar da quebra de monoplios e das privatizaes, o dficit pblico
continuou sendo um grande bice ao desenvolvimento nacional. O to almejado controle da
inflao proporcionou melhor visibilidade do desequilbrio fiscal.
O movimento pela reforma do Estado, fortalecido em fim dos anos setenta, pode ser
visualizado em trs dimenses: (i) econmica: a forma de intervir no sistema econmico, com
privatizaes, concesses, criao de agncias reguladoras e liberalizao financeira
411
; (ii)
social: relacionada ao Estado do bem-estar social ou nacional-desenvolvimentista, com seus
altos gastos, visando a uma reforma fiscal
412
e previdenciria e (iii) administrativa: o combate
baixa eficincia burocrtica. Muda-se o enfoque do processo para o resultado, com gesto
baseada na eficincia na prestao de servios pblicos.
A nova administrao, com ausncia do Estado forte, ao menos teoricamente, partiu de
experincias nos EUA, com Reagan, e na Inglaterra, sob a administrao da Primeira
Ministra, Margareth Thatcher, na Austrlia e na Nova Zelndia. Na Amrica Latina, o
primeiro governo de matriz (neo)liberal ocorreu no Chile, liderado pelo General Pinochet, a
partir de 1973.
413
Em linhas gerais, o modelo fornece a seguinte frmula: submisso aos

(HOBSBAWN, Eric. Globalizao, Democracia e Terrorismo. Trad. Jos Viegas. So Paulo: Companhia das
Letras, p. 137).
411
A abertura financeira trouxe uma srie de alteraes infra-constitucionais: a Resoluo 2.689/00, que
extinguiu as diversas modalidades de aplicao e instituiu uma nova modalidade de investimento no mercado
financeiro, fornecendo acesso aos no residentes s mesmas aplicaes dos residentes; a Resoluo 3.265/05,
que unificou os mercados de cmbio e a Medida Provisria 281/06, que concedeu incentivos fiscais aos
investimentos estrangeiros em portiflio.
412
A poltica fiscal deveria ser fiadora da valorizao (e da manuteno) do capital, e responsvel por afastar o
risco de default da dvida pblica. A sustentabilidade da dvida pblica e a gerao de supervits primrios
tornaram-se as principais metas governamentais, conduzindo centralizao tributria e a gerao de reservas. O
choque de credibilidade internacional e a atrao de investimentos seria uma conseqncia dos bons
fundamentos. O pas se viu face necessidade de equacionar a integrao internacional e o endividamento
interno. (LOPREATO, Francisco Luiz C. Poltica fiscal: mudanas e perspectivas. In: CARNEIRO, Ricardo
(Org.). A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. So Paulo: Unesp, 2006, p. 108).
413
A experincia chilena considerada um exemplo de xito neoliberal e muitos tentam transport-la para o
Brasil. necessrio, contudo, entender a importncia de um Estado forte e no displicente, no processo de
ajuste. Primeiro, o Chile promoveu uma transformao em sua estrutura agrria, em regimes anteriores.
Segundo, a receita da estatal de cobre, que escapou a privatizao, foi expressiva e fundamental para o sucesso
econmico do pas. Terceiro, a liberalizao do sistema financeiro e a poltica de ncora cambial promoveram a
migrao de capital especulativo de curto prazo, com conseqncias desastrosas em 1982, obrigando a
interveno estatal, inclusive com a estatizao da dvida externa privada. Amargou ainda uma queda no PIB de
14% e um desemprego de 30%. Em 1985, o governo adotou uma poltica de gastos expansiva, revertida pelo seu
sucessor. A recuperao da economia veio em 1991, quando foram levantadas as restries externas e internas e
181
mercados, setor pblico reduzido, privatizaes e rgido controle oramentrio e fiscal. No
mbito poltico, existe uma densa presso no sentido de concretizar a clusula de barreira
414
,
abandonar o sistema proporcional e dificultar o acesso de partidos menores.
No caso brasileiro, a reforma econmica, iniciada pelo Presidente Fernando Collor,
com continuidade no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso no tivera a mesma
seqncia no mbito tributrio. A reforma da previdncia padeceu de descontinuidade e no
logrou os resultados necessrios e a reforma poltica permanece incua.
A anlise dos impactos que adviriam das reformas deve considerar as instituies
415
e
o processo substantivo de alterao constitucional (issue areas). Os atores do cenrio poltico
agem impingidos por incentivos e, a partir destes, tomam decises. A articulao dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, neste sentido, imprescindvel. Algumas dificuldades se
difundem na aprovao das reformas como a desconstitucionalizao de dispositivos (rigidez
constitucional), a multidimensionalidade e os custos para os direitos, que podem ser contra-
balanceados com a atuao do Judicirio e a averso ao risco. A prpria eficcia da
Constituio questionada, nesse processo, chegando-se a aventar que a Constituio
Brasileira foi aprovada com a certeza da sua no implementao, apenas almejando conciliar
demandas diametralmente opostas.
O sistema poltico brasileiro sustenta traos muito peculiares. A representao
proporcional com lista aberta, por exemplo, incentiva um comportamento poltico
individualista, multipartidrio e instvel, interferindo na capacidade dos lderes dos partidos
promoverem uma linha coerente no Congresso. Ademais, h situaes em que o presidente
no sustenta apoio parlamentar para promover suas polticas, o que engendra negociaes


o setor pblico tornou-se apto a financiar a estabilizao a curto prazo e o investimento a longo prazo. O
crescimento ininterrupto por oito anos e uma grande massa da populao extremamente pobre conduziu o
governo a busca um desenvolvimento scio-econmico e ambientalmente sustentvel. (TAVARES, op. cit., p.
80-83).
414
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF), declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade dos
dispositivos da Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos), que estabeleciam a clusula de barreira, no bojo das
Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADINS) 1351 e 1354. (OAB/SP. Plenrio do STF considera clusula de
barreira inconstitucional. OAB/SP. Jornal do Advogado, So Paulo, Ano XXXII, n. 313, dez 2006, p. 23).
415
Existe uma forte ambigidade em torno do que se define como instituies. A nfase nos estudos
institucionalistas ancorados na escolha racional encontra-se nas regras e procedimentos formais. No
neoinstitucionalismo de tipo sociolgico so as rotinas, normas sociais, convenes e legados de poltica (policy
legacies). Ambos partem de pressupostos distintos sobre racionalidade e comportamento dos atores. Na
configurao institucional, destaca-se a figura do veto player, um ator coletivo ou individual cuja aquiescncia
necessria para que se atinja uma deciso poltica. Podem ser partidrios (partidos polticos) e institucionais
(Presidncia, Congresso). (MELO, Marcus Andr. Reformas Constitucionais: instituies polticas e processo
decisrio. Rio de Janeiro: Revan, 2002, p. 15-16).
182
nefastas, permeadas por suborno e corrupo. Alm disso, o grupo ministerial distribudo
entre os partidos de coalizo que sustentam o governo.
Critica-se ainda a representao igualitria de diferentes estados no Senado Federal,
incongruente com sua densidade demogrfica ou desempenho econmico. Ntida a
fragmentao poltica, a hipertrofia do Executivo e uma continuidade ideolgica entre
esquerda e direita. O Regimento Interno da Cmara exige votao nominal para as emendas
constitucionais, o que produz certo receio em aprovar medidas impopulares.
A Emenda Constitucional (EC) 52/06 garante ao partido poltico autonomia para
adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem a obrigatoriedade
de vinculao entre as candidaturas em nvel nacional, estadual, distrital ou municipal; acaba,
assim, com a verticalizao eleitoral das coligaes compulsrias. H projetos que visam
reduzir o nmero de partidos, atravs do voto distrital misto, da clusula de barreira e da
proibio das coligaes proporcionais. Aqueles que defendem esta reforma, argumentam que
isto geraria uma maior coeso partidria e a assuno de um projeto real por cada partido,
coibindo a negociao de candidatos, em siglas vazias, que mudam constantemente para o
partido que mais garante benefcios pessoais.
Em contrapartida, os que integram partidos menores afirmam que a clusula de
barreira fere o princpio democrtico de participao da minoria, reforando o domnio das
elites. Defendem ainda que a adoo do voto distrital misto no Brasil induziria a formao de
um curral eleitoral com forte presso poltica e econmica nas regies. Quanto s coalizes
eleitorais, afirmam que os prprios partidos devem ter autonomia para escolher com quem
desejam se aliar.
416

No obstante, o quadro poltico ideolgico brasileiro fragmentado, mesmo dentro do
prprio partido. A ausncia de uma poltica consistente e de um plano para atingi-la, a
corrupo e a impunidade complicam ainda mais a reforma poltica. Esta deve propiciar
coalizes mais slidas e estveis, partidos responsveis, perfunctria fiscalizao, punio
rgida e trazer ao debate mecanismos que encorajem a participao popular, como a
ampliao da iniciativa legislativa, das consultas e audincias pblicas.
O projeto de saneamento do Estado adveio, por seu turno, da reforma administrativa,
que almejava a transio para uma Administrao Pblica gerencial e descentralizada,
seguindo os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. A
Constituio de 1988 transferiu poder legiferante ao Congresso, promoveu a descentralizao

416
ARANTES, op. cit., p. 143.
183
tributria, autorizou a sindicalizao de servidores pblicos e a adoo do Regime Jurdico
nico (RJU) para todas as esferas governamentais.
O governo do Presidente Collor, ao observar o desequilbrio da rea fiscal, promoveu
um enxugamento da administrao, com demisses, disponibilidade e extino de rgos da
Administrao Direta e Indireta. Elaborou tambm um emendo, no votado em virtude do
impeachment, que abolia a estabilidade e o Regime Jurdico nico (RJU), e propunha o
retorno de prerrogativas administrativas do Executivo.
417
A linha seguida pelo governo
coadunava-se perfeitamente com as propostas das Instituies Financeiras Internacionais, de
maior abertura comercial, restrio fiscal, diminuio do tamanho e melhoria da eficincia do
Estado.
Na gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso, promulgou-se a Emenda 19/98,
que tangenciou mudanas importantes, como o fim do Regime Jurdico nico (RJU) e da
isonomia de remuneraes, a ampliao do prazo para atingir a estabilidade (3

anos), a
necessidade de concurso pblico, o aumento dos critrios de demisso, a prestao de contas
e a adoo de contrato de gesto. Instituiu-se o Plano de Demisso Voluntria (PDV), atravs
da medida provisria 1.917/99, e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/00).

3.3.2 As reformas fiscais

A reforma fiscal possui dois pilares: a reforma tributria e a responsabilizao pelos
gastos pblicos. Estes foram tratados na Lei de Responsabilidade Fiscal. A reforma tributria,
por sua vez, refere-se reavaliao da carga sobre os agentes econmicos, harmonizao
com outros sistemas tributrios e prpria redistribuio de receitas no seio do pacto
federativo.
418
A PEC 175-A/95
419
visou justamente possibilitar um dos objetivos do plano da

417
MELO, op. cit., p. 56 e 78.
418
As principais caractersticas da forma federativa so: (i) o Estado dividido em subunidades; (ii) o sistema
legislativo federal bicameral (representantes do povo e dos Estados); (iii) a tripartio de funes em todos os
nveis federais; (iv) uma Corte Suprema com atributo de julgar conflitos federativos; (v) a definio de
competncias administrativas e (vi) a autonomia poltica. (ANDRADE FILHO, Luiz Marques de. O processo de
descentralizao fiscal no Brasil frente reforma do Estado: uma anlise do Projeto de Reforma Tributria do
Governo Federal, Emenda Constituio n
o
175-A. Revista de Desenvolvimento Econmico, ano I, n. 2, jun.,
1999, p. 22 e 29).
419
Na verdade, pode-se falar em reformas tributrias, pois diversas propostas de emenda constitucional foram
levadas ao Congresso Nacional: a PEC 176/93, 14/95, 38/95, 46/95, 47/95, 110/95, 124/95, 175/95, 175-A/95,
195/95, 383/01, 228/01, 255/01, 285/01, 293/04. O sistema tributrio nacional sofreu tambm diversas mini-
reformas, como institudas pelas Emendas Constitucionais 3/93, 29/00, 33/01, 37/02, 39/02, 44/04, 55/07 e pela
medida provisria 66/02, convertida na Lei n. 10.637/02. Durante os debates da PEC 175, foi criada uma
184
reforma do Estado, o ajuste estrutural, que se refere a uma alterao profunda da estrutura
institucional, de receitas e gastos pblicos, em toda federao. Almejou equilibrar as trs
esferas de governo, reduzir as dvidas oramentrias e incentivar a maior capacidade de
investimento do setor privado, alm da insero internacional.
O cerne desta proposta, que seria gradual, era a criao de um imposto nico sobre
valor agregado, pago na origem, de competncia da Unio e dos Estados, havendo uma
compensao para os Estados desfavorecidos; a desonerao das exportaes e a proibio de
concesses de incentivos fiscais unilaterais pelos Estados. Suas discusses foram marcadas
por conflitos fragmentados e tcnico-burocrticos. A certa altura tambm, pelo desinteresse
do Executivo, aps a aprovao do Fundo de Estabilizao Fiscal, da Lei Kandir e da
prorrogao da CPMF.
A descentralizao fiscal, a partir de 1988 trouxe dois aspectos importantes: as
unidades federadas passaram a partilhar de maior receita tributria e, ao mesmo tempo,
sofreram presso para um maior gasto de natureza social e financeira, com juros da dvida
interna junto Unio. Em vista disso, o governo federal passou a redesenhar a estrutura
tributria nacional, aumentando a cobrana de contribuies sociais, pois alm da no
obrigatoriedade da sua transferncia s unidades subnacionais, so regidas pela anterioridade
nonagesimal.
Nesta linha de conduta, criou a Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira (CPMF) e o Fundo Social de Emergncia (FSE), em 1993, posteriormente
transformado, em 1996, no Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, em 2000, na
Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU). Em janeiro de 2000, por presso dos estados e
municpios, o Fundo fora extinto, pois retinha parte da receita de IR passvel de
transferncia.
420

As dcadas de oitenta e noventa apresentaram uma mudana de perfil na formao da
dvida pblica brasileira. O endividamento externo cedeu lugar ao endividamento interno.
421

A dvida avolumou-se e o governo federal decidiu refinanciar parte dos dbitos dos estados e
municpios no exterior. Em 1995, o governo FHC enviou ao Congresso Nacional um projeto

Subcomisso de Reforma Tributria na Cmara, capitaneada pelo Deputado Antonio Kandir (PSDB-SP), que
elaborou um projeto de lei, posteriormente aprovado, a Lei Kandir, com diversos tpicos da PEC 175. Aprovou-
se tambm a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, que contribuiu com o tratamento da guerra fiscal.
420
ANDRADE FILHO, op. cit., p. 28-36.
421
A dvida mobiliria federal brasileira passou de R$ 4 milhes, em 1991, para 620.589 bilhes, em 2001. No
mesmo perodo, a dvida externa cresceu de US$ 123,9 bilhes para 238,23, bilhes. (ARANTES, op. cit., p.
167-168).
185
de reforma tributria
422
, includo em um propsito mais amplo de reforma do Estado
brasileiro, justificado, segundo o Poder Executivo, por duas razes: (i) a instabilidade do
equilbrio das foras que sustentam o pacto tributrio e (ii) a adaptao evoluo estrutural
econmica. Em suma, fornecer um ambiente competitivo ao setor privado, reduzindo o custo
Brasil, simplificar a arrecadao, melhorar a distribuio de renda e a harmonia com outros
sistemas tributrios.
A crise financeira do Estado brasileiro vincula-se intimamente ineficincia do gasto
pblico, pois em termos de arrecadao retrata um dos maiores quocientes do mundo, em
torno de 34,23% do PIB.
423
O governo federal decidiu enfrentar a crise com a instituio da
CPMF, do FEF e do projeto de reforma tributria, no seio da qual a desconcentrao de
atribuies administrativas e da receita fiscal respeitada, enquanto a capacidade decisria
fenece diante da centralizao da Unio. Mencione-se ainda a alta dvida pblica interna, o
que aumenta a dependncia dos entes federativos junto ao governo federal, seu maior credor.
Um outro problema da reforma refere-se desunio governamental e a incongruncia interna
com diversas propostas de modificao contraditrias e dissonantes. Se o intuito um ajuste
fiscal, deveria-se engendrar cortes de despesas e no aumento da arrecadao. Acreditou-se
que uma melhora na gesto traria eficincia. Na verdade, os gastos continuam crescendo, em
despesas correntes, no em investimentos.
A reforma do sistema tributrio nacional, operada pela emenda 42/03, fora aprovada,
aps fervorosas discusses no Congresso Nacional e estabeleceu forte preponderncia
arrecadatria, reputando a administraes tributria como atividade essencial ao
funcionamento do Estado.
Permitiu a vinculao da receita de impostos para arcar com as atividades tributrias,
mais uma exceo ao princpio da no-afetao. Possibilitou, por lei complementar, o
tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno
porte, inclusive regimes especiais ou simplificados e a opo por um regime nico de
arrecadao dos impostos e contribuies. As modificaes supra narradas faziam parte de um

422
A primeira iniciativa ampla de reforma fiscal e tributria ocorreu no governo do Presidente Fernando Collor,
com a criao da Comisso Executiva de Reforma Fiscal (CERF) ou Comisso Ary Osvaldo Matos Filho, que
previa um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), pago no destino, a desonerao das exportaes, a eliminao
das contribuies sociais, com privatizao parcial da previdncia, a criao da Contribuio sobre Transaes
Financeiras, de um imposto sobre ativos, energia eltrica e combustveis. Os seus trabalhos, contudo, no foram
apreciados pelo Congresso em virtude do impeachment. (MELO, op. cit., p. 87).
423
Segundo a Receita Federal, em 2006, a carga tributria foi de 34,23% do PIB. (MINISTRIO DA
FAZENDA. Receita Federal. Carga tributria brasileira atingiu 34,23% do PIB em 2006. Disponvel em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/AutomaticoSRFsinot/2007/08/22/2007_08_22_11_06_36_406770190>.html
.Acesso em 14 fev. 2008).
186
plano mais extenso de reforma, que incluiria mais duas etapas para os anos de 2005 e 2007,
consubstanciadas nas propostas de emenda constitucional 74A/03 e 31/07, que, segundo esta,
busca tornar o Sistema Tributrio Brasileiro desenvolvimentista, municipalista, federativo,
socialmente justo e ambientalmente seguro.
424

O Sistema Tributrio Nacional normativamente complexo: estruturado por emendas,
leis complementares, leis ordinrias, medidas provisrias, instrues normativas, pareceres
normativos, dentre outros instrumentos. Alm disso, h uma sistematizao que d margem
violao do princpio constitucional da discriminao de impostos, por meio de taxas,
contribuies, preos ou tarifas, nem sempre claras as suas distines. A parte da reforma
implementada no simplificou o sistema, nem permitiu a reduo da carga tributria,
demasiadamente elevada, sobretudo pela ausncia de contrapartida governamental. Desta
forma, uma reforma precisaria primeiro reduzir o nmero de impostos, simplificando-os.
O valor da carga tributria deve ser planejado com outras medidas como conteno de
gastos e melhor utilizao dos recursos. Os incentivos tributrios devem integrar um plano
mais amplo de desenvolvimento do pas, sobretudo das regies assoladas por problemas
climticos, como o nordeste, e no ser arbitrariamente concedida. Imprescindvel ainda a
observncia dos princpios da isonomia, capacidade contributiva e segurana jurdica. O
supervit primrio, exigido pelo FMI, fora alcanado.
425
O Brasil pagou suas dvidas e ainda
sustenta reservas que permitem uma melhor posio em crises internacionais. Muito embora
houvesse uma influncia dos acordos com o Fundo no seio das reformas, o pas continua
distante de um planejamento claro e dos passos necessrios para atingir o sonhado
desenvolvimento.

424
Em linhas gerais, o seu contedo prev outras alteraes ao Sistema Tributrio: (i) a federalizao e a
uniformizao da legislao do ICMS; (ii) a criao de uma poltica tributria de desenvolvimento industrial;
(iii) a elaborao de um programa de renda mnima; (iv) o estabelecimento de limites e mecanismos de aferio
e controle da carga tributria nacional; (v) a definio, por lei, de prticas de comrcio exterior danosas
economia nacional; (vi) a permanncia da CPMF com cunho fiscalizador, a prorrogao da DRU at 2012 e do
Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza federal at 2014; (vii) a simplificao dos impostos no
cumulativos sobre a produo e consumo (ICMS, IPI, ISS e o imposto federal que substituir o PIS/PASEP e a
COFINS) que integraro o Sistema de Integrao Tributria (SIT), em um parmetro da tributao sobre o valor
agregado. A Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF) no fora mantida em dezembro
de 2007, acarretando grande perda aos cofres pblicos, cerca de 40 bilhes de reais. Em decorrncia disto, o
governo no apenas prometeu fortes contenes de despesa (Projeto de Lei 01/2007) como aumentou o Imposto
sobre Operaes Financeiras (IOF) e da Contribuio sobre o Lucro Liquido (CSLL) das instituies financeiras.
425
Se a promulgao [da emenda constitucional 42/03] no tivesse ocorrido at 31 de dezembro passado,
poderia ser invivel cumprir a meta de supervit primrio em 2004. Esse fator certamente ajudou a acelerar a
tramitao da proposta de emenda Constituio (PEC). Declarao de Renato Friedmann, consultor legislativo
do Senado Federal. (FRIEDMANN, Renato. Reforma Tributria: meio caminho andado. Interlegis. Disponvel
em:
<http://www.interlegis.gov.br/processo_legislativo/20020208060029/20040123095453/20040127164655/20040
116095046/>. Acesso em 02 de fevereiro de 2008).
187
O Brasil, luz da Constituio Federal de 1988, optara por um cenrio mais equnime,
considerando o pesado aumento da carga tributria e o sistema de seguridade social. Almejou-
se um Estado do bem-estar social, nos moldes europeus, com resultados alarmantes na
distribuio de riquezas. Convivem setores econmicos de expressiva riqueza com a violncia
e a favelizao urbana, educao e sade de m qualidade e desrespeito ao meio-ambiente.
Neste cenrio, o Brasil no optara pelo crescimento, pois sustenta uma baixa taxa de
incremento do PIB, nem pela distribuio de riqueza. Revela-se um quadro desolador de altos
gastos e pouca eficincia distributiva.
Aberto este flanco, surge o debate acerca da previdncia social
426
, que ingressou
expressivamente na agenda poltica, no governo do Presidente Fernando Collor, em 1991,
com a CPI das aposentadorias milionrias. Emergiram, ento, as mais variadas propostas,
inclusive bem arrojadas, como a privatizao da seguridade social. Alguns pontos, contudo,
foram exaltados como a restrio aposentadoria por tempo de servio, a separao dos
oramentos da previdncia, assistncia e sade, a diferenciao dos regimes, entre um pblico
compulsrio, com repartio simples e um privado complementar, com capitalizao
427
, o fim
das aposentadorias especiais e a restrio ao acesso, com aumento dos requisitos de
elegibilidade.
428

O consenso reformista tem as Instituies Financeiras Internacionais como seus fortes
defensores, especialmente no que concerne adoo do regime de capitalizao, misto ou
puro. O Banco Mundial preconizou a privatizao da seguridade social, criticando os
programas pblicos, por no protegerem contra a inflao, estimularem a aposentadoria

426
Neste artigo, os autores rompem com a idia comum de que a Previdncia Social a grande responsvel pela
crise do setor pblico brasileiro. Ao contrrio, sustentam que a crise do modelo de financiamento do Estado
que piorou a difcil sustentabilidade do sistema de previdncia nacional. (SANTOS, Reginaldo Souza et al. O
dficit previdencirio no mbito da crise fiscal do Estado Brasileiro. Revista Desenbahia, n. 2, mar. 2005, p.
113-142).
427
O fundo de capitalizao um instrumento para evitar os altos dficits previdencirios, considerando que o
volume pago em beneficio aos aposentados e pensionistas maior que o valor arrecadado. A diferena coberta
com recursos do Oramento. Estimou-se em 2005 um dficit de 20 bilhes em todos os estados brasileiros. Com
os fundos, os participantes financiariam suas prprias contas, com menor aporte do Tesouro, at um ponto timo
em que o sistema se torna autofinancivel com dficit zero. O custo da transio alto e os estados ainda no o
vislumbraram como possvel. Um exemplo de sucesso nesta transio o estado de Minas Gerais. Os casos mais
graves so os estados de So Paulo e Rio Grande do Sul. (ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES
DA PREVIDNCIA SOCIAL, op. cit., p.88).
428
A proposta de emenda constitucional (PEC) 33 de 2005, que engendrou a emenda constitucional 20 de 1998,
continha os seguintes pontos principais: (i) desconstitucionalizao das regras de aposentadoria, bem como do
valor do benefcio, que seriam tratados em leis complementares; (ii) fim da aposentadoria e da penso em virtude
de mandato eletivo, das aposentadorias especiais e proibio da cumulatividade de aposentadorias; (iii) expanso
da previdncia complementar; (iv) quebra do sigilo de informaes para fins tributrios e previdencirios; (v)
desvinculao do salrio mnio da renda mensal vitalcia devida a idosos e invlidos, sem meios de subsistncia
e (vi) extino do regime nico de contribuio. (MELO, op. cit., p. 121-122).
188
precoce e privilegiarem os mais ricos. A sugesto era um plano de capitalizao individual
privadamente gerido. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por seu turno,
patrocinou e participou da formulao de fundos de penso para funcionrios estaduais.
429

A reforma da previdncia inicia-se com a emenda constitucional 20/98, que restringiu
a concesso de aposentadoria ao tempo de contribuio, instituiu idade mnima e tempo
mnimo no cargo para o benefcio, vedando a percepo simultnea de proventos de
aposentadoria com a remunerao da atividade em curso. Proibiu ainda que excedesse a
remunerao do servidor na ativa. Por fim, previu a instituio de regime de previdncia
complementar para os servidores titulares de cargo efetivo.
A aprovao da emenda constitucional 41/03
430
fixou o teto salarial, a contribuio
dos inativos e um fundo de previdncia complementar. A emenda constitucional 47/05, coibiu
qualquer critrio diferenciado para a concesso da aposentadoria, salvo para portadores
deficincia, aos que exercem atividades de risco ou sob condies especiais que prejudiquem
a sade ou a integridade fsica. Estabeleceu a possibilidade de alquota ou base de calculo
diferenciada em virtude da atividade econmica, mo de obra e condio do mercado de
trabalho.
A reforma da previdncia possui custos concentrados e benefcios difusos, atacando
privilgios mantidos por grupos com grande poder de presso e que acumulam proventos de
aposentadoria com vencimentos da atividade. Alm disso, pode trazer perdas aos
assalariados, servidores pblicos, pensionistas e aposentados. Os inativos, alm de
contriburem para a previdncia, no teriam a mesma equiparao salarial da atividade.
Aventou-se de forma contundente a adoo do modelo chileno, estimulado pelo Banco
Mundial. A instituio, contudo, reverteu sua posio, sob os auspcios de Stiglitz, expondo
crticas ao modelo de capitalizao. No Canad e no Uruguai, este modelo foi rejeitado por
referendo. Os maiores bices foram o risco dos investimentos dos fundos, que tanto nos EUA,
como no Chile deram resultados inferiores ao esperado, em certos perodos, os altos custos de

429
Verifica-se uma semelhana ideolgica entre as propostas do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). O modelo chileno vem sendo propugnado sem considerar especificidades scio-
econmicas locais. (Ibid., p. 54-55).
430
A emenda constitucional 41, de 2003, determinou o teto salarial correspondente aos vencimentos dos
ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Os aposentados contribuiro para a Previdncia com 11% sobre o
valor que exceder o teto do INSS. As mesmas regras de aposentadoria se aplicam ao servidor estadual ou
municipal, sendo o teto diferente de acordo com cada Poder e, no caso do municpio, o teto o vencimento do
prefeito. A proposta de emenda constitucional 555/06 visa alterar o artigo 4
o
. da emenda constitucional 41 de
2003, por ser considerada malfica aos interesses dos servidores pblicos aposentados que deveriam continuar
contribuindo mesmo na inatividade. Tal polmica fora objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN)
3.105, proposta pelos membros do Ministrio Pblico. No STF, a questo foi pacificada, permitindo-se o
desconto.
189
administrao, a custosa transio do regime de repartio simples e a necessidade de
eficiente fiscalizao.
431

Em resumo, a Constituio de 1988 solidificou um sistema amplo de Seguridade
Social, incorporando, Sade (universal), Assistncia (idosos e deficientes, sem renda) e
Previdncia Social (rurais e urbanos), com diversas fontes contributivas de empregados e
empregadores. Ordenou o salrio mnimo como piso para os seus benefcios, com restritas
excees. No governo Fernando Henrique, instituiu-se a CPMF, aprovou-se a EC 20/98,
dividiu-se o sistema previdencirio em quatro regimes (Regime Geral da Previdncia Social
RGPS; Regime Prprio da Previdncia dos Servidores Civis RPPS; Regime dos Militares
das Foras Armadas; Regime de Previdncia Privada de carter complementar, voluntrio e
autnomo).
Na presidncia seguinte, foi aprovada a emenda constitucional 41/03. Adotou-se a
polmica contribuio de inativos, para valores acima do teto previdencirio; restringiu-se o
critrio para a concesso de aposentadoria integral e previu o seu fim, com a instituio de um
teto e a opo pela Previdncia Complementar. Estas alteraes constitucionais previram uma
economia para os cofres pblicos de R$ 41 bilhes, em 20 anos. A reforma da previdncia
imprescindvel para a reforma fiscal e estabilizao da economia.
A previdncia apresenta srias e graves incongruncias. Os seus maiores beneficirios
no so os mais carentes: menos de 1% das despesas com previdncia social chegam aos 10%
mais pobres, enquanto 50% dos gastos sustentam os 10% mais ricos.
432

H outros problemas que devem ser brevemente endereados, (i) a infra estrutura
precria; (ii) o seu dficit; (iii) a vinculao do benefcio ao salrio mnimo e (iv) os
privilgios concedidos. Apontam-se graves denncias de sedes decadentes, sem segurana,
nem saneamento adequado, sem dinheiro para pagamento de gua, luz e telefone, com
computadores antigos, ausncia de funcionrios e gesto de recursos humanos, graves
denncias de corrupo e de improbidade de seus ex-dirigentes, alm de um alto volume de
sonegao.
433

Os cidados que precisam de atendimento, sobretudo os idosos, chegam s
quilomtricas filas de madrugada, e quando finalmente conseguem encaminhar seu pleito so
tratados com desprezo e humilhao. Os aposentados tambm so vtimas dos emprstimos

431
MELO, op. cit., p. 144-145. NICHOLSON, op. cit., p. 212.
432
NICHOLSON, op. cit., p. 84.
433
Estima-se o valor de 225 bilhes para dvidas administrativas e ativas consideradas incobrveis.
(ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DA PREVIDNCIA SOCIAL, op. cit, p. 64 e 113).
190
consignados com instituies financeiras. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) detectou
irregularidades nos convnios e nos emprstimos.
434

O dficit da Previdncia (Regime Geral da Previdncia Social) iniciou em 1995, com
R$ 400 milhes e chegou a 2006 com R$ 42 bilhes, que equivale a diferena entre os 123,5
bilhes pagos por empresas e trabalhadores e os R$ 165,5 bilhes repassados em benefcios.
Neste valor, esto embutidos renncias fiscais, como o SIMPLES (R$ 4,8 bilhes), entidades
filantrpicas (R$ 4,16 bilhes) e com exportao rural (R$ 1,85 bilhes). Da mesma forma, a
receita com a CPMF deveria entrar no clculo, com abatimento de R$ 8,44 bilhes. O dficit
cairia para R$ 22,75 bilhes, sendo o dficit dos rurais em torno de 68% do total.
No primeiro governo Lula, estimou-se um rombo de R$ 600 bilhes, somando-se R$
250 bilhes jamais cobrados, R$ 127,8 bilhes sonegados, R$ 152,6 bilhes em dficit e R$
49,2 bilhes em renncia fiscal. O dficit do INSS corresponde a cerca de 44% do dficit total
do governo, o setor pblico corresponde 56%.
Sugere-se a ampliao da base arrecadatria, flexibilizando-se as contribuies dos
trabalhadores informais, com menor alquota e pagamento sazonal, e adotando-se
aposentadorias parciais para idosos, que permanecem ou voltam ao mercado de trabalho, alm
do corte de gastos com benefcios duplos, como das vivas que recebem penses e
aposentadorias. Prope-se uma idade mnima, alm do tempo de contribuio, a reduo de
diferena entre homens e mulheres e o fim das aposentadorias especiais.
A outra proposta a desvinculao dos benefcios previdencirios do salrio mnimo e
o pagamento do Beneficio de Prestao Continuada (BPC) no equivalente a 70% ou 80% do
salrio mnimo.
435
Alguns princpios devem nortear qualquer reforma: a proteo queles que
vivem em extrema pobreza, a universalizao das regras, e os subsdios transparentes e
progressivos, com normas claras. Impede reiterar que sejam adequados realidade brasileira e
no copiados de algum pr-modelo. As outras experincias so importantes, mas o Brasil
nutre caractersticas peculiares que no podem ser desconsideradas, como muitos
beneficirios rurais, baixa escolaridade, trabalho informal e extrema desigualdade.
436


434
Ibid., p. 9-13, 27-30.
435
NICHOLSON, op. cit., p. 198. ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DA PREVIDNCIA
SOCIAL. O Livro Negro da Previdncia. Braslia: ANASPS, 2007.
436
O jornalista sugere um novo modelo previdencirio, chamado por ele de Nova Previdncia, norteada pelos
seguintes princpios, sistema pblico de repartio, socialmente justa, com o fim dos privilgios, e
economicamente vivel. O intuito proteger todos os idosos, acabar com todos os privilgios e promover uma
redistribuio imediata e contnua da renda. O sistema tem duas aposentadorias administradas pelo INSS: (i)
Aposentadoria Nacional Bsica: gratuita e universal com valor fixo, em que todos os idosos podero fazer parte,
mesmo, sem contribuio alguma e (ii) Aposentadoria Nacional Suplementar: um benefcio complementar, alm
do bsico, proporcional s contribuies, no limite de dez salrios mnimos, com uma contribuio obrigatria
191
No II Seminrio Internacional de Finanas Pblicas, o FMI exps que a reforma da
previdncia imprescindvel para o crescimento do pas e sugeriu um corte de gastos e
melhor dispndio social, criticando a poltica de maior arrecadao e menor investimento.
Reforou a necessidade da desvinculao do salrio mnimo e a instituio da idade
mnima.
437
Os que recebem o equivalente a um salrio mnimo possuem reajustes mais
vantajosos que os demais, corrigidos apenas pela inflao. Em 2006, a primeira categoria
recebeu um aumento de 13%, enquanto a segunda 1,7%, ou seja, h um achatamento salarial
daqueles que no recebem um salrio mnimo. Seguindo esta estatstica, em 2029 todos
ganharo um salrio mnimo.
438

Os privilgios vm sendo denunciados contundentemente. As aposentadorias por
tempo de contribuio do INSS no possuem uma idade mnima, o que significa pessoas se
aposentando cedo, ao contrrio da maioria dos pases da OCDE, que instituram uma idade
mnima de, ao menos, 60 anos. O trabalhador rural para se aposentar no precisa comprovar
contribuio, apenas apresentar um atestado do sindicato rural declarando que fora um
trabalhador rural por tantos anos.
A fiscalizao precisa ser reforada, sobretudo em relao aos empregadores rurais
obrigados a repassar ao INSS uma porcentagem, entre 2,1% e 2,6%, do valor da
comercializao. Os trabalhadores tambm poderiam reter os recibos, o que auxiliaria a prova
da adequada arrecadao. Uma outra possibilidade a permisso de um trabalhador rural
trabalhar na zona urbana por quatro meses sem perder a condio de rural, pois o trabalho no
campo sazonal.


de 10% sobre o salrio, e uma idade mnima de aposentadoria de 60 anos, subindo para 65, em quinze anos. Este
sistema geraria uma economia de 12,4 bilhes de reais que poderiam ser aplicados em sade, educao ou
projetos de renda mnima. A deciso de mudar a previdncia deveria partir de um processo de discusso
democrtico, com a participao de todos. (NICHOLSON, op. cit., p. 213 e seq). Giambiagi, por seu turno,
sugere a desvinculao dos benefcios da previdncia ao salrio mnimo e a indexao de todas as aposentadorias
ao INPC; a adoo de uma idade mnima de aposentadoria por tempo de contribuio de 56/60 anos para
mulheres e homens, aumentada progressivamente; a diminuio da diferena entre homens e mulheres, para dois
anos em 2020; o fim dos privilgios para os servidores civis, militares, rurais e professores e o aumento do
perodo mnimo contributivo para quem se aposenta por idade para 25 anos, em 2031. (GIAMBIAGI, op. cit., p.
108-109).
437
ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DA PREVIDNCIA SOCIAL, op. cit., p. 214-218, 270-
271.
438
Ibid., p. 195. O grupo que recebe um salrio mnimo equivale a beneficirios de aposentadorias e penses
urbanas e rurais, seguro-desemprego, dos programas Beneficio de Prestao Continuada (BPC) e Renda Mensal
Vitalcia (RMV) e do abono salarial. Segundo Giambiagi, o aumento sistemtico do salrio mnimo um dos
culpados pelo medocre crescimento do Brasil. Primeiro porque os benefcios previdencirios esto a ele
vinculados; segundo, por no ser um estmulo eficincia e sim o resultado do paternalismo estatal; terceiro, por
no prover as necessidades bsicas propostas na Constituio Federal no , portanto, mnimo. (GIAMBIAGI,
op. cit., p. 85 e seq).
192
Criticam-se as aposentadorias especiais de profisses consideradas penosas, insalubres
e perigosas pela Lei 3.807/60, regulamentada pelo Decreto 53.831/64, que, de fato, no se
expem a riscos; o principal caso dos professores. Da mesma forma, as mulheres se
aposentam mais cedo, mesmo com maior expectativa de vida. Os servidores pblicos recebem
em mdia mais que os aposentados no INSS, sobretudo aqueles do Poder Legislativo, em um
patamar 21 vezes maior de aposentadoria. Outras classes privilegiadas so os polticos e
funcionrios das estatais, que recebem benefcios de fundos de penso mal geridos, militares,
com soldo vitalcio, ex-combatentes e anistiados.
439

O balano infelizmente negativo. Aps duas reformas, o dficit no diminuiu e os
nicos que lucraram foram os planos de previdncia privada. Mais de 67% dos aposentados
ganham um salrio mnimo. O governo manifestou-se no sentido de no realizar reformas
profundas e impopulares, pois a sua base de sustentao so os mais pobres, mas em melhorar
a gesto e a formalizao com o aumento dos postos de trabalho, prevendo um crescimento de
5% ao ano.
440
O saneamento da previdncia no pode se submeter a fins eleitoreiros, ao
mesmo tempo em que suas razes se deitam em um desequilbrio das finanas estatais,
historicamente no tratado de maneira responsvel. As propostas acima no so perfeitas,
mas, ao menos, trazem baila uma discusso importante que no pode ser desconsiderada do
cenrio poltico nacional.

3.3.3 O balano das reformas

As Reformas vm sendo realizadas sem uma linha coesa e de modo fragmentado. No
podem ser tratadas como questo de um governo especfico, mas como um assunto do Estado
brasileiro, com implicaes futuras. Todos os seus aspectos, econmico, fiscal, tributrio,
previdencirio, administrativo e poltico so interligados. Uma varivel causa forte impacto
em todos os setores. Por isso, uma poltica de esclarecimento deve ser realizada, pois os temas
so extremamente tcnicos e complexos sem solues prontas e definidas. O maior problema,
contudo, a pulverizao dos interesses
441
e ausncia de uma mentalidade de longo prazo, um
pensamento que transcenda os ganhos pessoais e se reflita em um bem comum para as

439
NICHOLSON, op. cit., p. 85.
440
ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DA PREVIDNCIA SOCIAL, op. cit., p. 271.
441
Os polticos sustentam interesses prprios, comprimidos entre medidas populistas, para agradar os eleitores,
incapazes de fiscalizar suas aes, e as presses para atender os privilgios das elites. (BRESSER-PEREIRA, op.
cit., p. 393).
193
prximas geraes.
No que concerne ampla liberalizao dos mercados, a crtica ao antigo modelo
nacional-desenvolvimentista no significa uma abertura sem limites, pois h questes
complexas sobre desenvolvimento industrial, incentivos fiscais, exportao, estrutura das
empresas, estmulo pesquisa e tecnologia e formas de financiamento, em que os Estados
podem contribuir positivamente. Muitos pases que praticaram o capitalismo organizado
tiveram grandes vitrias na competitividade internacional e no dinamismo industrial,
especialmente em comparao aqueles ultraliberais.
442

Mencione-se, neste mister, o peso do governo dos mortos, ou da herana
desenvolvimentista, de ciclos expansivos, fragilidade fiscal e expressivo grau de
industrializao, com baixos salrios, e uma poltica centralizadora.
443
Defronta-se, com uma
vida entre dois mundos: um definitivamente morto e outro que luta por vir luz.
444
Resta ao
pas efetuar a sua escolha.
Falta um ncleo de direo estratgica que fornea coeso ao debate e um grupo de
parlamentares que, ao invs de se focalizar na reeleio, se responsabilize por uma poltica
consistente. Uma liderana audaciosa e articulada
445
, que vislumbre um futuro de melhor
educao, mais investimento e menos assistencialismo. Acima de tudo, que enxergue o
desenvolvimento como transformao de mentalidade.


442
O capitalismo organizado uma expresso, utilizada inicialmente por Hilferding, para designar a
coordenao e coeso do grande capital na Alemanha. Significa uma articulao entre a burocracia estatal, os
bancos pblicos e privados e as grandes empresas, na busca de definies de estratgias consensuais de poltica
econmica e, em especial, poltica industrial. Este modus operandi diferencia-se do lobby, em que os grupos
efetuam presses contraditrias e no articuladas sobre os parlamentares. Este sistema tinha forte presena no
Japo e na Alemanha. O capitalismo regulado um conceito mais amplo em que a interveno estatal foi
decisiva, sobretudo no ps-guerra, no nvel macroeconmico e industrial, atravs de estmulos e financiamento
pblico. Foi adotado na Itlia, Frana e Coria. (TAVARES, Maria da Conceio. Ajuste e reestruturao nos
pases centrais: a modernizao conservadora. In: TAVARES, Maria da Conceio; FIORI, Jos Lus (Org.).
(Des)ajuste global e modernizao conservadora. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993, p. 23 e 55).
443
FIORI, Jos Lus. Ajuste, transio e governabilidade: o enigma brasileiro. In: TAVARES, Maria da
Conceio; FIORI, Jos Lus (Org.). (Des)ajuste global e modernizao conservadora. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1993, p.143-147
444
HOLANDA, Sergio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 180.
445
A extrema fragilidade das instituies democrticas e a falta de coeso social no permitem enxergar os
novos agentes sociais de transformao. Perdido o referencial simblico do Estado Nacional e de seus mltiplos
papis no desenvolvimento, prprios do nosso imaginrio poltico herdado da crise de 30, as elites latino-
americanas permanecem emaranhadas no espontanesmo das foras de mercado e sem projeto para o futuro (...)
A instabilidade torna-se crnica, porque as temporalidades de objetivos relacionados para a superao do
passado e a aproximao do futuro no so apenas distintas, seno que aparecem como contraditrias. A mania
do curto prazo invade as mentes, dominadas pelos esquemas de juste macroeconmicoem movimentos
recorrentes e paralisantes, que ignoram os horizontes mais distantes que deveriam orientar as decises
estratgicas dos agentes pblicos e privados. (TAVARES, Maria da Conceio, op. cit., p. 69).
194
O governo vem utilizando a previdncia apenas como instrumento assistencialista. Isto
no significa recair nos modelos ultraliberais; porm, uma melhor gesto imperativa.
Certamente que a impopularidade das medidas de ajuste relacionam-se no apenas com uma
grande maioria sustentada pelo salrio mnimo, mas com a ausncia de credibilidade
governamental, de que um sacrifcio imediato surtiria bons efeitos futuros. A populao
precisa compreender a questo previdenciria e as suas conseqncias para as geraes
futuras. A reforma tributria, por exemplo, no traria os mesmo benefcios na arena eleitoral
que uma poltica social, ou assistencialista abrangente. H ainda uma srie de riscos como a
queda na arrecadao, a perda da autonomia de estados e municpios, a guerra fiscal e a
sonegao.
446

Distinguem-se as reformas no que concerne aos atores interessados, aos custos e
benefcios. No caso da reforma tributria, predominam os atores institucionais, governantes,
burocratas tcnicos e confederaes empresariais, com dissenso intra-governamental, custos
concentrados para os estados exportadores e produtores, e benefcios difusos; enquanto na
reforma administrativa e previdenciria, registra-se forte participao dos sindicatos e grande
visibilidade na arena poltica, com custos concentrados para os servidores pblicos e inativos
e benefcios para os gestores de fundos de previdncia complementar. H inmeros bices h
instituio de um verdadeiro consenso.
O lema na dcada de setenta era fazer o bolo crescer, para depois dividir.
Posteriormente, a meta era combater a inflao, depois distribuir os ganhos.
447
O bolo no
cresceu, como esperado
448
e o combate inflao, notadamente benfico, no trouxe a
sonhada distribuio de renda. Em 2007, o governo volta a promessa de crescimento com o
Programa de Acelerao ao Crescimento (PAC)
449
, que mostra o vcuo deixado pela crise do
modelo nacional-desenvolvimentista, que se viu, por anos, lutando contra os monstros da

446
MELO, op. cit., p. 107.
447
H estudos econmicos (New Political Economy) que provam a relao entre m distribuio de renda e
baixo crescimento. (NISSANKE, Machiko; THORBECKE, Erik. Channels and policy debate in the
globalization-inequality-poverty nexus. World Development, Montreal, v. 34, n. 8, 2006, p. 1338-1360).
448
Nos anos de 1971 a 1980, o crescimento do PIB foi de 8,6%, entre 1981 e 1989, de 3,03%, e de 1,7%, entre
1990 e 1999. O crescimento anual mdio do pas desde ento jamais excedeu 3%. (GIAMBIAGI, op. cit., p. 3).
449
Os objetivos do PAC so consolidar a agenda de desenvolvimento econmico e social, estimular o
investimento, aumentar a renda e o emprego, atenuar as desigualdades regionais e manter os fundamentos
macroeconmicos. Os seus instrumentos so o aumento do crdito e do investimento, pblico e privado, em
infra-estrutura, a reduo dos juros, o crescimento da confiana dos investidores, o aperfeioamento do sistema
tributrio e medidas fiscais de longo prazo. Na rea tributria, contam com o funcionamento da Secretaria da
Receita Tributria do Brasil (Super-Receita, pela unificao da Secretaria da Receita Federal e da Receita
Previdenciria), do Simples Nacional e dos avanos da reforma tributria. No mbito legislativo, so 27 Medidas
Provisrias e Projetos de Lei, alm de nove decretos. (BRASIL. Ministrio da Fazenda. Programa de Acelerao
ao Crescimento. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/pac/>. Acesso em: 20 fev. 2008).
195
inflao e da dvida externa, em um mundo permeado pelo progresso da informtica, da
quntica e da biotecnologia. Atualmente, as aes de crescimento, no mundo, concentram-se
na tecnologia
450
e no capital humano.
No mbito social, hodiernamente, as trs polticas sociais mais importantes do governo
so: (i) a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que beneficia 3 milhes de pessoas,
deficientes fsicos e idosos, em extrema pobreza; (ii) a elevao do real valor do salrio
mnimo, que contempla cerca de 13 milhes de aposentados do INSS e (iii) o Bolsa Famlia,
com cerca de 11 milhes de favorecidos.
451

Embora insuficiente para combater a monstruosa lacuna social brasileira, o Programa
Bolsa Famlia
452
vem sendo alvo de elogios e copiado em outros pases, como os EUA. Longe
de ser perfeito, vem apresentando aspectos positivos. Anlises mostram que com os mesmos
recursos, o programa causa redues de pobreza entre quatro e vinte vezes maiores do que a
elevao do valor real do salrio mnimo.
453
Como uma medida emergencial, o pas deveria
vislumbrar caminhos que o superassem, com a promoo do investimento em infra-estrutura,
em educao de extrema qualidade, na gerao de emprego e da poupana interna. O

450
O modelo econmico do perodo recente se caracteriza por ser um modelo de crescimento instvel de baixo
dinamismo, calcado na elevada volatilidade do produto e no baixo crescimento mdio e sustentado pela
liberalizao comercial e financeira, reestruturao produtiva e pela poltica de estabilizao. Dentre os fatores
limitantes do crescimento destacam-se o baixo investimento privado, que poderia ser melhorado com o manejo
menos ortodoxo da poltica monetria e a ausncia de uma estratgia clara e coesa, ordenada pelo Estado e de
longo prazo, que focalize no dinamismo do mercado de trabalho, nos gargalos de infra-estrutura, na
especializao produtiva (commodities primrias e industriais) e na insero econmica mundial. Reflete
tambm uma poltica ambgua, de agenda microeconmica liberal (propriedade, assimetria de informaes, Lei
de Falncias), com elementos de ruptura (instaurao de instrumentos de poltica industrial, aumento do crdito,
formao de fruns de discusso do desenvolvimento e a implementao de isenes fiscais no setor de
tecnologia). Apesar das alteraes pontuais, ainda se nota uma ausncia de modificao do modelo de
especializao produtiva, sem um comprometimento com a inovao tecnolgica a longo prazo, demonstrando
uma poltica de desenvolvimento minimalista. (AMITRANO, Cludio Roberto. O modelo de crescimento da
economia brasileira no perodo recente: condicionantes, caractersticas e limites. In: CARNEIRO, Ricardo
(Org.). A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. So Paulo: Unesp, 2006, p.233-
274).
451
GIAMBIAGI, op. cit., p. 5.
452
Tecem elogios ao Programa, Stiglitz, Lopes e Theisohn, pela vinculao da bolsa freqncia escolar.
(STIGLITZ, op. cit., p.16; LOPES, Carlos; THEISOHN, Thomas. Desenvolvimento para cticos: como melhorar
o desenvolvimento de capacidades. So Paulo: Unesp, 2006, p. 184). O ex-presidente do Federal Reserve
americano, Alan Greenspan, ao contrrio, condena os programas assistencialistas por afastar as pessoas da
competio. Segundo ele, estes programas no eliminam a pobreza e aumenta os gastos pblicos. (AITH,
Marcio. As memrias do capitalismo. Veja, So Paulo, 19 set. 2007, p. 105-109).
453
CONJUNTURA ECONMICA. Carta do IBRE. O welfare state brasileiro precisa funcionar. FGV, jul.
2007, n.07, v.61, p. 8. Um estudo divulgado pelo IPEA (Instituo de pesquisa Econmica Aplicada) acerca do
Programa Bolsa Famlia demonstrou o impacto positivo da poltica na reduo da desigualdade social no Brasil,
Chile e Mxico. No obstante, a renda distribuda pelo programa seja equivalente a 1% da renda do Brasil e do
Mxico e menos de 0,1% no Chile, representou uma melhora de 21% na distribuio de renda medida pelo
coeficiente Gini, no Brasil e no Mxico. No Chile, uma poltica similar atingiu o ndice de melhoria de 15% na
distribuio de renda. O coeficiente Gini calcula a desigualdade de renda entre 0 a 100. (CARTA CAPITAL. O
Impacto do Bolsa Famlia. 08/08/07, Ano XIII, n.456, p.20)
196
paternalismo, contudo, cega um olhar esperanoso para o futuro. Percebe-se que houve uma
forte influncia
454
das instituies de Bretton Woods na elaborao da reforma do Estado
brasileiro. Nas prprias cartas de intenes do FMI esta tendncia percebida. As polticas de
ajuste, contudo, no necessariamente refletiram um consenso da prpria sociedade. Os
acordos com o Fundo e as polticas advindas, em virtude da falta de participao popular
455
, j
tiveram sua legitimidade questionada, inclusive no mbito do STF. Ademais, as negociaes
ocorriam sigilosamente e muitos documentos, exclusivamente em ingls, eram considerados
secretos.
456
As polticas devem ser construdas localmente e com a cautela necessria s
especificidades histrico-culturais do pas, no impostas unilateralmente.
Apesar da responsabilidade das Instituies de Bretton Woods, no se exclui a
responsabilidade do Brasil que, inclusive, j quitou os seus dbitos e construiu bons
indicadores de estabilidade econmica. Um pas fruto de suas escolhas. A escolha de um
padro de desenvolvimento mais equnime cabe ao Brasil e aos seus cidados. O Brasil
jamais ver um crescimento acelerado se no lidar com as reformas estruturais. O problema
no concerne apenas reforma das instituies, mas tambm o desenvolvimento da sociedade
civil, ampliando o debate, fortalecendo a opinio pblica e aumentando a representatividade
do sistema poltico como um todo. Outrossim, construir uma coalizo poltica orientada para
o desenvolvimento ainda essencial no Brasil.
457


454
Assevera Melo que as instituies multilaterais contriburam para as reformas brasileiras indiretamente e que
se envolveram na sua implementao, depois de institudas. Na reforma administrativa, o BID se concentrou nas
reformas dos estados e o Banco Mundial no nvel federal. Na Argentina, por outro lado, O FMI, Banco Mundial
e consultores internacionais tiveram papel ativo nas reformas. (MELO, op. cit., p. 183).
455
Em 1990, o Executivo no submeteu ao senado um standby arrangement com o FMI com a escusa de que se
tratava de mera execuo de convnio constitutivo do Fundo. No Brasil, nos acordos executivos, dispensada a
manifestao de assentimento do Poder Legislativo, por serem acordos que no acarretam conseqncias
gravosas ao patrimnio nacional. O acordo executivo um tratado celebrado de modo unifsico, sem a
participao do legislativo. (BAHIA, op. cit., p.5-6 e 167). Infelizmente, o Ministrio da Fazenda esposou o
entendimento de que os acordos com o FMI no necessariamente preciso da aprovao do Senado, tendo
enviado ao menos duas cartas de intenes sem aprovao do Senado Federal, por entender que o Congresso j
aprovara o Convnio Constitutivo do FMI, o que daria o direito ao Executivo de, no bojo do Tratado-quadro,
adotar atos de execuo.
456
Cite-se como exemplo a ADIN 1975-9 DF, em que o Partido dos Trabalhadores questionou as sucessivas
reedies da Medida Provisria 1.815/99, que almejavam cumprir o ajuste fiscal acordado com o FMI. (SILVA,
Roberto Luiz. Carta de Intenes: parmetro jurdico adequado reforma estatal brasileira? In: MAZZUOLI,
Valrio de Oliveira; SILVA, Roberto Luiz. O Brasil e os Acordos Econmicos Internacionais: perspectivas
jurdicas e econmicas luz dos acordos com o FMI. So Paulo: RT, 2003, p.77). Neste diapaso, cabe o
controle judicial dos acordos com o Fundo Monetrio Internacional, na medida em que contrariem qualquer
princpio constitucional ou qualquer regra relativa sua validade, controle este que esporadicamente
reclamado, nem sempre com os resultados esperados. (BAHIA, op. cit., p. 206). O FMI tem pago um alto
preo pela falta de confiana mundial nele depositada e por sua falta de legitimidade poltica. (STIGLITZ, op.
cit., p. 25). A condicionalidade do FMI solapa a democracia na medida em que exige que a poltica monetria
seja tirada desses processos polticos democrticos e posta nas mos de expertos. (Ibid., p. 132).
457
BRESSER-PEREIRA, op. cit., p. 395.
197
Os cidados, em contrapartida, precisam lutar contra a tendncia de esperar todas as
respostas de um Estado paternalista e contribuir na construo de uma democracia mais
eficiente e participativa. A superao do dficit democrtico, bem como o fortalecimento da
cooperao humana, imprescindvel para alcanar desenvolvimento. Ao Estado cabe investir
convictamente na educao de seus jovens e no incentivo aos trabalhadores, que capacitados,
podero transpor a esfera da sobrevivncia, transcender a esfera do trabalho-consumo e,
finalmente, atingir a esfera da ao cidad.


198




4 COOPERAO HUMANA



Embora ele dedique horas de cada dia a sua nova disciplina, ele encontra sua
primeira premissa, como enunciada no Manual de Comunicao 101, absurda: A
Sociedade Humana criou a linguagem com o intuito de que possamos comunicar
nossos pensamentos, sentimentos e intenes uns aos outros. A sua prpria opinio,
que ele no expe, que a origem da fala reside na cano, e a origem da cano, na
necessidade de preencher com som a imensa e, mais precisamente, vazia alma
humana. (J. M. Coetzee Disgrace)


A msica integra a arte, que juntamente com a filosofia e a religio formam a trade do
Esprito Absoluto Hegeliano, clmax de sua dialtica idealista. A cano, segundo o extrato
acima, surge da necessidade de preencher, com sons, o vazio da alma humana. Trata assim da
capacidade de um elemento exgeno preencher uma necessidade endgena. O mesmo
raciocnio fora utilizado pelo discurso do desenvolvimento, em sua matriz tradicional da
teoria da modernizao. A soluo seria externa, viria de uma misso civilizadora. Outros,
como o ps-desenvolvimento, propugnavam que as respostas adviriam de uma reao interna
radical, rompendo com o poder dominante ocidental. As respostas residiriam na prpria alma
local.
As duas leituras so limitadas por vislumbrarem o processo unilateralmente. A
reflexo acerca do desenvolvimento nasce de um vazio na alma de uma nao. A dor
endgena. O seu tratamento, por outro lado, exige uma cooperao, inclusive, externa, no
apenas tcnico-financeira, mas humana. A solidariedade , tambm, exgena. Nesta dialtica,
buscou-se justamente desvelar os aspectos internos e externos que tangenciam o processo. A
procura por respostas, diante de infinitos questionamentos, perpassa necessariamente por dois
vetores. Estes apontam direes e no solues definitivas, sobretudo considerando que os
direitos humanos no so dados, mas construdos, no processo histrico em constante
199
reconstruo e desconsruo.
458
Estes vetores so a justia
459
e a amizade.
460
Elas no esto
nas massas. Dissolveram-se. Localizam-se nos relacionamentos um a um. A justia confere
sentido ao direito, o seu vetor de orientao; sem ela, o direito se fragiliza e sua legitimidade
fenece.
461
A amizade
462
(philia), baseando-se na taxonomia aristotlica, como a grande
expresso de excelncia (aret) moral, contribui com a compreenso do agir conjunto.
O binmio justia-amizade confere sentido ao objetivo da comunidade poltica, atingir
e cuidar do bem comum e permite distinguir entre as diferentes formas de constituio
poltica. H amizades por interesse, bem como h cooperao motivada por interesse. H
amizades baseadas em prazer, da mesma forma, h quem encontre no assistencialismo uma
forma de indulgncia. Mas, a verdadeira amizade reside em uma colaborao mtua e
solidria. O que no significa ausncia de conflitos. Eles existem e existiro, pois deles

458
ARENDT, Hannah. Origens do Totalitarismo: anti-semitismo, imperialismo e totalitarismo. Trad. Roberto
Raposo. So Paulo: Companhia das Letras, 1990. LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um
dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo: Companhia das Letras, 1988.
459
O cristianismo no apenas uma figura precursora para a autocompreenso normativa da modernidade ou
um simples catalisador, pois o universalismo igualitrio, do qual surgiram as idias de liberdade e de
convivncia solidria, de conduta de vida autnoma e de emancipao, da moral da conscincia individual, dos
direitos humanos e da democracia, uma herana imediata da tica da justia judaica e da tica crist do amor.
(HABERMAS, Jrgen. Jerusalm, Atenas e Roma. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 199, grifo nosso).
460
Estes princpios so bem traduzidos nas seguintes passagens: Quem h de maltrat-los se vocs forem
zelosos na prtica do bem? Todavia, mesmo que venham a sofrer porque praticam a justia, vocs sero felizes
(1 Pedro 3:13-14). O meu mandamento este: Amem-se uns aos outros como eu os amei. Ningum tem maior
amor do que aquele que d a vida pelos seus amigos. Vocs sero meus amigos, se fizerem o que eu lhes ordeno.
J no os chamo de servos, porque o servo no sabe o que o seu senhor faz. Em vez disso, eu os tenho chamado
amigos, porque tudo o que ouvi de meu pai eu lhes tornei conhecido (Joo 15:12-15). (BBLIA SAGRADA.
Nova Verso Internacional. Trad. Sociedade Bblica Internacional. So Paulo: Vida, p. 864 e 971).
461
A presena, pois, da justia como uma espcie de cdigo de ordem superior cujo desrespeito ou violao
produz resistncia e cuja ausncia conduz desorientao e ao sem sentido das regras de convivncia pode nos
levar a admiti-la como um princpio doador de sentido para o universo jurdico. (FERRAZ JR., Trcio Sampaio.
Introduo ao Estudo do Direito. 4.ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 351). Por isso, o trao indelvel de toda
justia a insatisfao consigo mesma: Justia significa constante reviso da justia, expectativa de uma melhor
justia. A justia poder-se-ia dizer, deve existir perpetuamente em uma condio de noch nicht geworden,
impondo-se padres mais elevados do que os j praticados. (BAUMAN, Zygmunt. O mal estar da ps
modernidade. Trad. Mauro Gama e Cludia Martinelli Gama. Rio de Janeiro: Zahar, p. 66). A justia, segundo
Habermas, no um valor entre outros valores, por causa de sua pretenso a uma validade absoluta e universal,
como a dos valores. Valores expressam preferncias de determinadas coletividades, podendo ser adquiridas ou
realizadas atravs de um agir direcionado a um fim (sentido teleolgico). (HABERMAS, Jrgen. Direito e
Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003, p. 193 e 316).
462
Brilhantemente tratada na tica aristotlica. (ARISTTELES. tica a Nicmacos. 3.ed. Trad. Mrio da Gama
Kury. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999, captulos VIII e IX). Advertem os autores o real sentido
do termo em Aristteles. A amizade no uma virtude em sentido estrito, pois depende tambm dos outros e a
virtude uma disposio interior e pessoal, adquirida pelo exerccio da razo. Todavia, na sua forma perfeita, a
amizade implica necessariamente a virtude, sendo, portanto, uma virtude no sentido amplo, imprescindvel ao
bem viver. A mais alta expresso da justia da natureza da amizade. (FOLLON, Jacques; MCEVOY, James.
Sagesses de lamiti. Anthologie de textes philosophiques anciens. Frisbourg: ditions Universitaires de
Frisbourg, 1997, p. 100-101).
200
resulta o amadurecimento. Desde Zeno, quando surge a dialtica, o mundo entendido como
um processo conflitante, mas que desemboca em aprendizado. A dialtica hegeliana
vislumbrou o movimento como progressivo, atingindo-se um nvel de culto a religio, arte e
filosofia em um estado constitucional. Marx, ao inverter este idealismo, entronizou um mundo
comunista igualitrio como sntese da sua dialtica materialista. Teses e antteses fazem parte
do processo de desenvolvimento e de sua (des)construo.
A proposta aqui seguida de uma reconstruo cooperativa, baseada na liberdade e na
expanso das capacidades. A liberdade no apenas de ao, mas de conscincia autoriza as
diversas escolhas. As possibilidades de escolha se interpem atravs de atos de
conscientizao
463
que engendram responsabilidade. Pior que a misria material, aquela que
assola as mentes; e esta no um privilgio dos pobres.
Em seguida, ser discutida a cooperao humana que transita pela expanso das
capacidades e pelo fortalecimento da cidadania. Imprescindvel, neste mister, avaliar os seus
desafios, em um mundo cujos mercados visam eficincia e abundncia, no necessariamente
para mais pessoas, transformando direitos em servios e substituindo cidados por
consumidores.

4.1 DESENVOLVENDO A DEMOCRACIA

Os princpios jurdicos que regem a ordem internacional foram consolidados
historicamente, sendo impensvel, hoje em dia, desconsider-los, pois se concretizaram no
apenas em uma densa legislao internacional, legitimada pela grande maioria dos Estados,
como atravs da jurisprudncia das Cortes Internacionais. Solidificou-se, paulatinamente, o
princpio democrtico, to caro a esta abordagem. Neste contexto, direitos humanos e
democracia devem nortear a construo do desenvolvimento, e este refor-los.

4.1.1 Os princpios gerais do direito na ordem internacional

A aplicabilidade das normas internacionais de proteo aos direitos humanos e a sua
incorporao ao sistema legislativo interno devem ser asseguradas como imperativo tico que
incide sobre os trs poderes do Estado. O sistema financeiro internacional sustentado por
investidores cujas aes so regidas pelo princpio da consecuo desmedida do lucro. As

463
HABERMAS, Jrgen. Sobre o poder das teorias e sobre sua impotncia. In: _________Diagnsticos do
Tempo. Seis Ensaios. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 167.
201
relaes econmico-financeiras internacionais esto baseadas em princpios eminentemente
liberais, que trariam prosperidade para todos, num mundo em que imperasse a igualdade e no
um imenso hiato social.
464
No se pode desvencilhar a proteo dos direitos humanos das
questes econmicas.
O arcabouo desenhado em Bretton Woods almejava a prosperidade e a paz
internacional, atravs do fortalecimento das relaes entre os Estados. O prprio Acordo
Constitutivo do FMI estatuiu como objetivos a promoo da cooperao e do comrcio
internacional, para assegurar o emprego e a renda, em nveis elevados e desenvolver os
recursos produtivos de todos os pases membros. Da mesma forma, o Banco Mundial visava
encorajar a transferncia de recursos para propsitos produtivos para os seus pases membros
em desenvolvimento, reduzir a pobreza e melhorar o nvel de vida da populao.
Os Estados, por sua vez, e as organizaes por eles integradas devem se esforar para
atender ao bem comum dos seus cidados, o que significa o respeito aos direitos
fundamentais. Por conseguinte, imprescindvel que o conceito de desenvolvimento seja
muito mais amplo, englobando a participao popular nas decises das polticas pblicas, a
transparncia das mesmas e a distribuio mais igualitria de benefcios.
Os instrumentos jurdicos, como os tratados internacionais de direitos humanos, foram
redigidos a partir da identificao dos princpios gerais de direito balizadores da ordem
internacional.

A expresso princpio geral de direito no encerra um nico sentido.
Dominique Carreau
465
apresentou cinco diferentes definies para o termo: (i) o
conjunto de regras de direito que regem as relaes internacionais, ou seja, o prprio direito
internacional comum; (ii) as regras fundamentais do direito internacional, que no plasmam
nem valores convencionais, nem costumeiros; (iii) um meio de qualificar uma especfica regra
do direito internacional, concedendo-lhe validade; (iv) o conjunto dos princpios poltico-
jurdicos regedores das relaes internacionais contemporneas e (v) o conjunto de princpios
que todos os sistemas jurdicos de direito contemporneo tm em comum e que sejam
aplicveis ordem internacional.
466
Hodiernamente, esta ltima concepo, segundo o autor,

464
PERRONE-MOISS, Cludia. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros. So Paulo: Oliveira
Mendes, 1998, p. 60.
465
CARREAU, Dominique; FLORY Thibaut; JULIARD Patrick. Droit International conomique. 8. ed.
.
Paris:
L.G.D.J., 1990, p. 270-273.
466
Os fundamentos de justificao do consenso normativo estabelecido nas Relaes Internacionais concernem
s normas de direito internacional, s normas de modernizao, s normas domsticas e preservao da
soberania dos Estados. Na comunidade internacional existe no apenas consenso, mas um conjunto de
comprometimentos, refletidos em tratados internacionais, acerca dos seguintes valores: soberania do Estado,
anti-imperialismo, balana de poder, proteo dos interesses dos cidados, no interveno, auto-determinao,
segurana coletiva, sanes econmicas, sistema diplomtico, modernizao, instituies democrticas, direitos
202
a mais comumente aceita.
Charles Rousseau,
467
assevera que os princpios gerais de direito so determinados
princpios comuns aos sistemas jurdicos dos diversos Estados civilizados e que, em certa
medida, assemelham-se ao jus gentium dos romanos. Ressalva o autor que no se pode
confundir os princpios gerais de direito com os princpios do direito natural. O prprio artigo
38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia esclarece que so princpios reconhecidos
pelas naes civilizadas, vale dizer, aquelas que integram o ordenamento jurdico vigente.
Ian Brownlie esclarece que os princpios gerais do direito no podem estar vinculados
a um Estado especfico, mas precisam ser aceitos de maneira geral pela comunidade
internacional. Ademais, sublinha que alguns princpios fundamentais configuram-se como um
verdadeiro jus cogens
468
, alcanando o efeito das regras ordinrias. Dentre estes, destacam-se
os seguintes princpios: consentimento, reciprocidade, igualdade, validade jurdica dos
acordos, jurisdio domstica, liberdade dos mares, o cumprimento de boa-f das obrigaes
assumidas, a cooperao entre os Estados para o desenvolvimento global e o respeito pelos
direitos humanos fundamentais.
Os bices encontrados para aplicar os princpios decorrem da sua complexa natureza
axiolgica. Dois ou mais princpios podem incidir sobre a mesma situao, causando um
conflito. Desta forma, subsiste a possibilidade de se inserir uma dimenso tica nas relaes
internacionais, cujos atores, Estados, organizaes internacionais e Instituies Financeiras
Internacionais sustentam uma relao conflitiva, ao mesmo tempo em que perseguem o
equilbrio do sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento.

humanos e cooperao econmica. (FROST, Mervyn. Ethics in International Relations. London: Cambridge
University Press, 2001, p. 111-112).
467
ROUSSEAU, Charles. Derecho Internacional Pblico. 3. ed. Trad. Fernando Gimenez Artigues. Barcelona:
Ediciones Ariel, 1960, p. 77.
468
BROWNLIE, Ian. Principles of Public International Law. 3. ed. Oxford: Clarendon Press, 1979, p.19-20.
Existe um profcuo debate acerca da natureza jus cogens dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos. H,
inclusive, quem se aventure a explicitar quais direitos humanos teriam esta natureza, com base em decises da
Corte Internacional de Justia, da Corte Interamericana de Direitos Humanos e dos trabalhos da Comisso de
Direito Internacional da ONU. Disto resulta que determinadas normas de direitos humanos no teriam carter
constitucional, mas supra, como o princpio da dignidade humana e da prevalncia dos direitos humanos.
(GALINDO, George Rodrigo Bandeira. Tratados Internacionais de Direitos Humanos e Constituio Brasileira.
Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 319). Neste sentido, defende-se uma aproximao de alguns direitos humanos
ao direito humanitrio que sustenta a caracterstica de jus cogens e obrigaco erga omnes. Compartilham ainda
princpios comuns como a inviolabilidade da pessoa, a no discriminao e a segurana. Esclarece o autor que as
normas de jus cogens so aquelas consideradas inderrogveis e que no esto sujeitas vontade individual das
partes, ou seja, vinculam o Estado independentemente de vnculo convencional. J as obrigaes erga omnes so
aquelas em relao s quais todos os Estados esto vinculados. Assim, a violao de uma dessas obrigaes
representa uma ofensa a todos os outros Estados, o que d a eles o direito de exigir o cumprimento da
obrigao. (DAUDT, Gabriel Pithan. Reserva aos tratados internacionais de direitos humanos. O conflito entre
a eficcia e a promoo dos direitos humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2006, p. 146-147).
203
Kant exps que a o homem, imbudo de sua dignidade, revela um fim em si mesmo,
envolto em liberdade e independncia de ao, e no um meio utilizado por outrem para
satisfao de seus propsitos.
469
A dignidade humana o cerne axiolgico constitucional, em
contraposio s coisas, arraigadas de valor mercantil. A pessoa consubstancia-se como uma
unidade prpria, com valor intrnseco, composta de corpo, mente e esprito, em meio
heterogeneidade de pessoas e ambientes em mutao.
470
Este princpio-valor fora consagrado
em diversas constituies internacionais
471
e solidificado na jurisprudncia.
472

Partindo-se desse pressuposto, pode-se justificar eticamente a necessidade da
implementao de polticas pblicas de contedo econmico e social, estatudas consoante os
ditames da Declarao Universal dos Direitos do Homem, artigos XXII a XXVIII e do Pacto
sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Afinal, apenas dessa forma, poder-se-ia
concretizar a proposta kantiana.
A dignidade humana a fundao do sistema axiolgico que rege o direito
internacional e, ao longo da histria, a sua expresso jurdica vem se fortalecendo. No ensaio
Para a Paz Perpetua, de 1795, Kant desenvolve a idia de que cada homem potencialmente
cidado do mundo, no apenas de um Estado em particular. Nesse contexto, o filsofo
classifica o direito em trs categorias: o direito pblico interno, que disciplina as relaes
entre o Estado e os seus cidados. O direito pblico externo, que regula o comportamento dos
Estados entre si. E finalmente, de maneira inovadora, o direito cosmopolita (ius
cosmopoloticum), que teria por objeto as relaes entre cada Estado particular e os cidados
dos outros Estados, ou, inversamente, entre o cidado de um Estado, que no e o seu, ou com
os outros Estados. O homem teria o direito de ser cidado no s do seu prprio Estado, mas
do mundo inteiro. A Terra seria uma espcie de cidade do mundo (Cosmpolis). Fundar um
direito pblico universal , portanto, o fim de um processo que culminaria na realizao da

469
KANT, Emmanuel. Fundamentos da metafsica dos costumes. Trad. Lourival de Queiroz Henkel. Rio de
Janeiro: Ediouro, p. 78.
470
GARDAIR, M. J. La Nature Humaine. Paris: Lethielleux, 1896, p.255.
471
As Constituies da Alemanha, Ir, Espanha e Rssia e a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio
Europia. Itlia e Portugal protegem tambm a dignidade social. Na Constituio Brasileira, a dignidade um
valor-princpio que exige uma interpretao concretizadora e condiciona o legislador, assim como o rgo
jurisdicional, em sua modelao infraconstitucional. (SEGADO, Franciso Fernanndez. La dignit de la
personne em tant que valeur suprme de lordre juridique espagnol et en tant que source de tous ls droit. Revue
Franaise de Droit Constitutionnel, Paris, n. 67, juillet, 2006, p. 478 ; SARLET, Ingo Wolfganf. Dignidade da
Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988. 4. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2006, p. 67).
472
CONSTITUTIONAL COURT (SOUTH AFRICA). CCT 11/00 - The Government of the Republic of South
Africa v. Irene Grootboom. Disponvel em: <http://www.constitutionalcourt.org.za/Archimages/2798.PDF>.
Acesso em: 25 nov. 2006.
204
paz perptua.
473
Disso deriva o dever de todo o Estado de respeitar os cidados dos outros
Estados, pois, apesar da distncia geogrfica e da diferena cultural, a pessoa humana,
constantemente fragilizada, deve ser no devidamente protegida pelo seu Estado e pela
comunidade internacional.
O ideal profetizado por Kant, uma duradoura paz mundial, somente pode ser efetivado
na medida em que se afirme o processo de democratizao do sistema internacional e se
concretize a solidariedade e a erradicao da pobreza, por meio da cooperao internacional.
Esta dinmica tem como fora motora o reconhecimento e a tutela efetiva, por instrumentos
jurdicos, dos direitos humanos.
Afinal, Direitos do homem, democracia e paz so trs momentos necessrios do
mesmo movimento histrico: sem direitos do homem reconhecidos e protegidos, no h
democracia; sem democracia no existem as condies mnimas para a soluo pacifica dos
conflitos.
474
Alm do arcabouo moral, o tegumento jurdico indispensvel neste processo.

4.1.2 A complementaridade das dimenses moral e jurdica

Neste sentido, uma moral orientada por princpios requer uma complementao
atravs do direito positivo.
475
Segundo Habermas, o direito possui dois aspectos: (i)
positividade: a criao consciente de uma estrutura normativa e (ii) pretenso aceitabilidade
racional: a coero do direito e a autolegislao (autonomia poltica dos cidados associados).
O direito moderno retira dos indivduos o encargo cognitivo da formao do juzo moral
prprio e o transfere para as leis que estatuem liberdades de ao, cuja legitimidade decorre
de um processo legislativo democrtico, apoiado na soberania do povo.
476


473
KANT, Immanuel. Paz Perptua e Outros Opsculos. Lisboa: Edies 70, 2002. O ordenamento jurdico
universal, a cidade do mundo ou Cosmpolis constituiria a quarta ou ltima fase do sistema jurdico geral. A
primeira fase seria o Estado de Natureza, em que o nico direito existente era o privado. Seguida pelo Estado
Civil, regulado pelo direito pblico interno. O terceiro estgio representaria a Ordem Internacional, regulada pelo
direito pblico externo. (BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 138).
474
BOBBIO, op. cit., p. 1.
475
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1. 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 19-23.
476
Id., p. 60-61 e 115. Ele define direito como o moderno direito normatizado, que se apresenta com a
pretenso fundamentao sistemtica, interpretao obrigatria e imposio. O direito no representa
apenas uma forma do saber cultural, como a moral, pois forma, simultaneamente, um componente importante do
sistema das instituies sociais. O direito um sistema de saber e, ao mesmo tempo, um sistema de ao. Ele
tanto pode ser entendido como um texto de proposies e de interpretaes normativas, ou como uma instituio,
ou seja, como um complexo regulador da ao. E, dado que motivos e orientaes axiolgicas encontram-se
interligados no direito interpretado como sistema de ao, as proposies do direito adquirem uma eficcia direta
para a ao, o que no acontece nos juzos morais. De outro lado, as instituies jurdicas distinguem-se de
205
O ordenamento jurdico, por seu turno, necessita de uma autoridade central que possa
agir em nome de todos aqueles unidos por uma identidade comum. Esta identidade mantida,
quase sempre, harmonicamente sob os auspcios do Estado, com sua capacidade de
organizao interna e de respeito externo. Portanto, no caso dos tratados de direitos humanos,
tem-se no apenas uma estrutura normativa criada conscientemente, como a pretenso da
aceitabilidade racional, ou seja, a legitimao pelos cidados da comunidade internacional,
pois beneficiados por sua proteo normativa.
Ao mesmo tempo, deve-se considerar que as sociedades modernas so integradas por
valores, normas, mercados e poder administrativo (poder do Estado). O mercado e o poder
administrativo coordenam aes, muitas vezes, fora do mbito da conscincia comunicativa, e
por trs dos participantes. O direito, ao mesmo tempo em que extrai sua fora da
solidariedade social, possibilita, por intermdio das instituies, o estabelecimento do
mercado e a organizao do poder do Estado. O papel do direito se enriquece ao possibilitar
que o sistema econmico e o poder administrativo no fujam da integrao social permeada
pela solidariedade,

embora tendam a se enclausurar em relao ao seu universo circundante,
seguindo os ditames do dinheiro e da burocracia administrativa. A solidariedade pode atingir,
atravs do direito, os demais poderes de integrao, o mercado e o poder administrativo.
477

A moral e o direito positivo possuem uma relao co-original e complementar.
478
A
moral, como sistema de smbolos, compartilha um saber cultural e o direito, sistema no
apenas de smbolos como de aes, imbudo de obrigatoriedade institucional. O direito
sustenta e suporta o dficit do desmantelamento da eticidade da tradio. A solidariedade das
Instituies Financeiras, e seus patrocinadores, invocada por razes morais.
479
Este


ordens institucionais naturais atravs do seu elevado grau de racionalidade; pois nelas, se incorpora um sistema
de saber mantido dogmaticamente, isto , articulado, trazido para um nvel cientfico e interligado com a moral
conduzida por princpios. (Ibid., p. 111 e 151). O direito tem por caracterstica a estrutura individual, cogente,
coativa e libertria; positivo, modificvel e retira sua legitimidade do procedimento democrtico, com respeito
autonomia pblica e privada dos autores-destinatrios. (Ibid., p. 166)
477
Ibid., p. 62-65, 109 e 190


478
Retomando Kant, a liberdade de cada um deve conviver com a igual liberdade de todos, segundo uma lei
geral, que carrega o peso da legitimao e distribui as liberdades de ao subjetivas. A sua construo subordina
o direito moral. Explicita o autor que a moral no se retm nos recnditos da responsabilidade exclusivamente
pessoal, mas migra para esfera pblica comum a todos. A moral obtm efetividade apenas em domnios vizinhos,
se for traduzida para o cdigo do direito. (Ibid., p. 145-148).
479
No tenho necessidade de salientar que, sendo o homem o que ele , mais difcil fazer admitir fatores
ticos do que fatores econmicos. Mas este esforo deve ser empreendido com perseverana. (WECK, Philippe
de. Expositor do Simpsio Internacional sobre os aspectos ticos da dvida internacional. In: TEIXEIRA, Nelson
Gomes (Org.). A dvida internacional: uma abordagem tica. So Paulo: Pioneira e Fundao FIDES, 1989, p.
22, grifo nosso).
206
argumento, porm, no tem o condo de sensibiliz-las. Apesar de constantemente invocado,
os fatos mostram que dificilmente penetra a lgica do mercado. O indivduo revela-se
impotente diante das coeres sistmicas e annimas de um capitalismo no domesticado
politicamente, que s entende a linguagem dos preos, no a da moral.
480

Reitere-se a importncia dos princpios gerais do direito calcados na dignidade
humana e na tentativa de se postular uma moral universal. O ordenamento jurdico
internacional do ps-guerra, no entanto, positivou os direitos humanos, evitando-se que a
discusso acerca dos seus fundamentos jusnaturais coibisse a sua efetivao.
A transformao do direito internacional em um direito dos cidados do mundo um
imenso desafio, em uma sociedade internacional mais interdependente, complexa e enferma,
pelo dficit democrtico. A maior eficcia na promoo dos direitos humanos seria reforada
por um conselho de segurana que funcionasse democraticamente e pela jurisdio coercitiva
de um tribunal internacional, bem como pela complementao da assemblia geral de
representantes governamentais por representantes de cidados do mundo.
481

Os direitos humanos, no obstante sua origem europia, representam uma linguagem
universal, atravs da qual as vtimas podem ter seus pleitos contra a violncia, a represso e a
perseguio ouvidos. Paradoxalmente, na medida em que os direitos humanos se legitimam
como uma linguagem transcultural, agrava-se a disputa acerca de sua correta interpretao.
482

Atente-se, porm, que no dilogo hermenutico-cultural, o Ocidente tem que se abster
de todos os meios no discursivos e levantar sua voz apenas como uma voz entre outras. Na
superao do eurocentrismo, o Ocidente tem que usar corretamente os seus prprios meios
cognitivos.
483

Muitas vozes gritam e no so ouvidas, por serem abafadas por interesses meramente
econmicos. A ausncia do dilogo, porm, compromete o processo de desenvolvimento
como ampliao das liberdades fundamentais. Importante, assim, aprofundar o dilogo e
perceber as vozes que clamam por serem ouvidas. A percepo das demandas sociais e a sua
equalizao por cidados ativos fundamental no desenvolvimento. No prximo captulo,

480
HABERMAS, Jrgen. Jerusalm, Atenas e Roma. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 220.
481
Ibid., p. 49.
482
Atente-se para o fato de que embora existam diversas interpretaes possveis, nem todas so necessariamente
vlidas, pois se corre o risco de superinterpretaes. Existem, portanto, interpretaes intolerantes e intolerveis.
(ECO, Umberto. Interpretao e Superinterpretao. Trad. MF. So Paulo: Martins Fontes, 1997, p. 28).
483
HABERMAS, Jrgen. Jerusalm, Atenas e Roma. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 204-205.
207
estudar-se- a cooperao humana para o desenvolvimento, densificada pela apropriao do
processo de desenvolvimento, pelo empoderamento dos agentes sociais e pela compreenso
de uma verdadeira cidadania. Fornecer-se-o tambm algumas direes no sentido de
concretizar esta cooperao e examinadas algumas experincias democrticas de sucesso
neste sentido.

4.1.3 Democracia e desenvolvimento

Como j estudado no captulo I, Amartya Sen, em sua construo do desenvolvimento
como liberdade, parte do pressuposto de que a economia no se reduz a clculos complexos.
No obstante os recursos economtricos em muito tenham contribudo para anlise de dados,
no esgotam as dimenses da economia. A sua compreenso demanda uma perspectiva tico-
poltica.
484
A tica a linguagem comum que permite o dilogo entre direitos humanos e
economia. Nesta interseo reside o resgate das abordagens normativas, utilitaristas e
libertrias. Na esfera jurdica, este debate situa-se na distino entre os sentidos atribudos aos
direitos: (i) se eles possuem uma importncia normativa intrnseca, priorizando as liberdades
formais (libertarista) ou (ii) uma relevncia instrumental para obteno de outros bens,
sobretudo a felicidade geral (utilitaristas).
485
Com efeito, possvel equacionar esta aparente
contradio, pois a expanso das liberdades o fim (papel constitutivo) e meio (papel
instrumental) do desenvolvimento.
A felicidade, para os gregos, relaciona-se convivncia entre os outros, com os outros
e pela vida citadina. No mero prazer ou sentimento privado, mas um modo de vida poltico.
A justia, em Aristteles, refere-se mediao da comunidade, ao modus operandi da
poltica, impondo limites jurdicos em prol da convivncia. Para preservar a felicidade era
necessrio regular a conduta dos indivduos e da comunidade, o excesso dos ricos e dos
pobres, com vistas a equilibrar o tecido social. A ausncia de equilbrio destri a vida

484
A poltica, para os gregos, era vista como limite, justo termo mdio. A tica vista como um meio civilizador
da poltica, que no pode ser civilizada na essncia, pois a poltica se articula atravs dos contrastes operados
pela propriedade privada. Se a poltica no conseguia ser socialmente resolutiva, ou mostrava suas prprias
deficincias, ento a tica era chamada a reforar a institucionalizao ideal do limite, do justo meio termo que
se devia eticamente seguir. (MILNEY, Chasin. Poltica, Limite e Mediania em Aristteles. 2007. Dissertao de
Doutorado. Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo. Orientador: Jorge
Lus de Silva Grespan. So Paulo: 2007, p. 243). Uma abordagem tica da economia encontra-se articulada no
estudo de Amartya Sen. (SEN, Amartya Kumar. Sobre tica e Economia. Trad. Laura Teixeira Motta. So
Paulo: Companhia das Letras, 1999).
485
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000, p. 78.
208
comunitria.
Segundo Rawls, apropriando-se de uma cesta de bens primrios, todos poderiam
construir a vida que desejassem, assumindo total responsabilidade por suas preferncias, visto
que muitas poderiam no ser satisfeitas por serem mais difceis ou mais caras.
486
Na realidade,
a cesta de bens proposta por Rawls, de fato, no existe por si, mas requer uma atuao estatal
no cumprimento dos direitos jusfundamentais. Nisto se situa a construo das capacidades,
conduzir os indivduos a posio de agentes transformadores, comprometidos e protegidos
pelo direito.
O direito subjetivo estabelece limites no interior dos quais se justifica o emprego livre
da vontade do sujeito, sustentada pelo reconhecimento recproco. Provm da conseqncia
eficacial das relaes jurdicas de cooperao entre sujeitos que colaboram uns com os outros.
O direito objetivo co-originrio do direito subjetivo, porquanto resulta dos direitos que os
sujeitos se atribuem reciprocamente.
487

O direito subjetivo tem natureza complexa, abrange um sistema de posies jurdicas
fundamentais como as liberdades (no interferncia e possibilidades de ao), competncias
(ao que modifica uma situao jurdica) e direito a algo, a aes negativas (defesa) e
positivas. Esta por sua vez se biparte em aes fticas (direito a prestaes em sentido estrito)
e aes normativas (direito a prestaes em sentido amplo).
488
Enfatize-se, nesta
oportunidade, que o titular de um direito fundamental tem direito a aes do Estado que so
indispensveis para a proteo do seu mbito de liberdade assegurado por disposies
jusfundamentais, isto , so necessrias
489

Os direitos fundamentais so um conjunto de valores consubstanciados em posies
jurdicas subjetivas ativas e princpios orientadores da ao do Poder Pblico, e dos
particulares, plasmados na ordem Constitucional. Apresenta-se uma vinculao axiolgica e
complementar entre os direitos subjetivos individuais e sociais, que demanda polticas
pblicas para a sua proteo, garantia e efetivao, nas dimenses material e processual.

486
Ibid., p. 92. A teoria da justia como equidade de Rawls retorna matriz contratualista e prope um pacto
racional, cujos princpios da justia so objeto de um consenso original que reger a sociedade. Na posio
original vigora uma igualdade hipottica de modo a conduzir a certa concepo de justia galgada
consensulamente. (RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. Trad. Almiro Pidetta et al. So Paulo: Martins Fontes,
1997, p. 12-12).
487
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1. 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 113 e 121.
488
ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 186.
489
Ibid., p. 242, traduo livre.
209
Em virtude de sua eficcia irradiante, vertical e horizontal, os direitos fundamentais
fornecem parmetros de conduta e responsabilizao aos governos, s organizaes
internacionais e aos particulares, pautando-se pela mxima concretizao e pela proibio do
retrocesso. Tentou-se distinguir os direitos fundamentais, aqueles reconhecidos e positivados
na Constituio de um determinado Estado, delimitados espao e temporalmente, dos direitos
humanos, que se relacionam aos tratados de direito internacional, de abrangncia universal,
cujo enfoque a proteo da dignidade humana. A sua terminologia, porm, no precisa na
Constituio de 1988, que fala em direitos humanos (artigo 4
o
, inc.II e artigo 5
o
, 3
o
), direitos
e garantias fundamentais (Ttulo II, epgrafe e art. 5
o
, 1
o
), direitos e liberdades
constitucionais (artigo 5
o
, inc. LXXI) e direitos e garantias individuais (artigo 60, 4
o
,
inc.IV).
490

Concomitante construo dos direitos fundamentais desenha-se o processo
democrtico, cuja fora legitimadora advm do entendimento dos cidados acerca das suas
regras de convivncia. Destarte, no obstante o procedimento legislativo garanta legitimidade
s leis, deve cumprir a sua funo integradora da sociedade, orientada ao bem comum. Neste
espectro, os direitos de participao poltica e as liberdades de escolha individual nutrem a
mesma natureza de direitos subjetivos.
Os direitos humanos so indivisveis. A sua interdependncia se revela na prpria
conjugao do espao pblico com o privado. O acesso ao espao pblico, onde se exercem
direitos polticos e civis, demanda a libertao das necessidades,
491
pois a liberdade
individual ilusria, sem um mnimo de igualdade social.
492
Simplificando, uma criana que
sofra morte prematura jamais se tornar um cidado-agente no espao pblico. A sua
vulnerabilidade ainda na esfera privada, ou seja, no seio da sua famlia o impede de agir.

490
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 209;
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 6. ed. Lisboa: Almedina, 2002, p.
491.
491
certo que, quaisquer que sejam os homens e os acontecimentos, eles aparecem at aqui no quadro da
raridade, isto , numa sociedade ainda incapaz de libertar-se de suas carncias, portanto da natureza, e que se
define por isso mesmo segundo suas tcnicas e seus instrumentos; o dilaceramento de uma sociedade esmagada
pelas suas necessidades e dominada por um modo de produo que suscita antagonismos entre os indivduos que
a compem; as relaes abstratas das coisas em si, da mercadoria e do dinheiro, etc., dissimulam e condicionam
as relaes diretas dos homens entre si; assim, o instrumental, a circulao das mercadorias, etc., determinam o
devir econmico e social (SARTRE, Jean-Paul. Questo de Mtodo. Coleo Os pensadores. Trad. Rita Correia
Guedes, Luiz Roberto Salinas Forte, Bento Prado Junior. 3. ed. So Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 169). O
homem movido pela necessidade no conhece outro valor, nem outra necessidade, seno sua prpria
sobrevivncia. Na sociedade de operrios, somos todos equalizados pela necessidade e voltados para ns
mesmos. Somos todos fora de trabalho e, nesse sentido, um produto eminentemente fungvel. (FERRAZ JR.,
Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito. 4.ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 27).
492
COMPARATO, Fabio Konder. A Afirmao Histrica dos Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 1999, p.
305.
210
Sobrevivem na esfera do labor. No agem na esfera pblica. O agir em conjunta resulta na
poltica, impensvel sem a e a linguagem como repositrio da experincia humana.
493
A
converso da palavra e da ao em poltica requer, no entanto, um espao pblico, um mundo
compartilhado pelos homens. Neste mundo, se desenvolve a liberdade.
No sentido antigo
494
, a liberdade encontra-se atrelada s suas razes gregas, de
participao democrtica no espao pblico do dilogo e da pluralidade.
495
Os conflitos so
superados pela persuaso jamais pela violncia. Hannah Arendt distingue a fora, a violncia
e o poder, rompendo como uma idia de poder como dominao. A fora a energia
desprendida em movimentos fsicos e sociais. A violncia, meramente instrumental, reflete a
subjugao do outro. Onde a violncia fala, as palavras calam. Violncia e poltica no
convivem.
496

O poder a capacidade humana no somente de agir mas de agir em comum
497
e
existe apenas entre os homens. justamente o ato inicial de unio (fundao) que legitima o
poder e lhe confere autoridade. Se desafiado, o poder remete ao consenso passado. A poltica
circunscrita pelo dilogo e pela pluralidade, que surge no espao da palavra e da ao. Na
realidade, porm, vive-se em mundo no qual as palavras perderam o seu poder. E tudo o que
os homens fazem, sabem ou experimentam s tem sentido na medida em que pode ser

493
LAFER, Celso. Hannah Arendt. Pensamento, Persuaso e Poder. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. p. 30.
494
Segundo a dicotomia proposta por Benjamim Constant, a liberdade dos antigos era constituda pela
participao ativa no poder coletivo; a dos modernos, advm da segurana e da independncia nas relaes
privadas. (BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo:
Brasiliense, 2007, p. 7-10).
495
A pluralidade corolrio do reconhecimento das limitaes humanas e da abertura das portas do
conhecimento. Destarte, nota-se que (...) a porta do conhecimento ficou para ns, pobres seres incompletos,
apenas entreaberta, em que filsofos e pensadores tentam a passagem do real palpvel, cognoscvel, ao ideal
substancial, do transeunte ao permanente, do fsico ao metafsico (TRINDADE, Washington Luiz. Prlogo
autoscopia. Frum - Revista do IAB, edio especial, 2001/2004, p. 366.). Haberle sugere, em seu catlogo de
intrpretes, a opinio pblica democrtica e pluralista, a mdia, as iniciativas dos cidados, as associaes, os
partidos polticos, igrejas, artistas, pedagogos, associaes de pais, etc. (HABERLE, Peter. Hermenutica
Constitucional. A sociedade aberta dos interpretes da constituio: contribuio para a interpretao pluralista
e procedimental da constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p.
22-23).
496
Quando discutimos o fenmeno do poder, logo percebemos que existe um consenso entre os tericos
polticos de esquerda e direita, no sentido de que a violncia nada mais que uma flagrante manifestao do
poder. Toda poltica uma luta pelo poder; a forma bsica de poder a violncia, disse C. Wright Mills,
repetindo de certo modo a definio de estado de Max Weber: domnio do homem pelo homem por meio da
violncia legtima, isto , supostamente legtima. (...) Verifica-se que o poder um instrumento de domnio, ao
passo que domnio, dizem, deve sua existncia ao instinto de dominao. (...) Mandar e ser obedecido sem
isto no h poder e com isto no necessrio qualquer outro atributo para que haja...A coisa essencial sem a
qual no h poder: ordens (ARENDT, Hannah. Crises da Repblica. Trad. Jos Volkmann. So Paulo:
Perspectivas, 1999, p. 116-117).
497
Ibid., p. 123.
211
discutido.
498

No se fundamenta o poder na razo pura ou prtica, pois, diferente destas, tem uma
estrutura discursiva dialgica, que no se submete nem evidncia racional, nem prova
emprica; no se traduz em uma verdade universal, mas num acordo atingido em uma situao
determinada, a verdade factual.
Polticas sociais so imprescindveis para sanar a lacuna entre o esvaziamento da
esfera pblica e a ampliao da esfera privada. Atente-se, contudo, que a poltica social pode
integrar o indivduo esfera do trabalho. Com o fornecimento de educao bsica e de
mnimas condies de sade, tem-se um trabalhador pronto para as esferas de engrenagem
capitalista. A massa amorfa trabalha, mecanicamente, mas ainda no age. A convivncia
solidria, no horizonte das tradies, alia-se conscincia crtica, que lobriga uma sociedade
justa, capaz de regular expectativas de comportamento e conflitos no interesse comum.
Nesta perspectiva, desenvolvimento e democratizao confundem-se como processo
histrico.
499
Na democracia, aprofunda-se o sentido da cidadania e a expanso dos direitos em
todas as suas dimenses. Em um ambiente dialgico, os agentes se apropriam do processo de
desenvolvimento e este, por sua vez, capacita-os a avanar a emancipao.
O xito da expanso das liberdades implica mais do que a quebra dos grilhes da
misria e do assistencialismo social, que permitem a continuidade do labor. Demanda a
elevao do ser e do trabalhador posio de cidado. Paradoxalmente, na prpria indstria
que o trabalhador toma conscincia da sua condio de engrenagem do sistema e da sua
potncia de ao coletiva.
A ao coletiva visa a participao e a transformao das relaes de poder.
integrada por um por um conjunto de interaes sociais, formais e informais, engrenadas por
uma pluralidade de sujeitos e grupos organizados, que possuem uma viso de identidade
comum, especialmente diante de conflitos com outros agentes externos. Na polis grega,
apenas entre iguais o dilogo era possvel. Por que razo? Para haver dilogo pessoas devem
falar outras escutar. Onde muitos falam, ou melhor, clamam, mas ningum escuta, no h
dilogo, e sim monlogo.

498
Id. A Condio Humana. Trad. Roberto Raposo. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 12.
499
SACHS, Ignacy. O desenvolvimento enquanto apropriao dos direitos humanos. Estudos Avanados, So
Paulo, n. 12, v. 33, 1998, p. 149-156.
212
4.2 DEMOCRATIZANDO A CIDADANIA

A democracia participativa se inicia localmente; diante dos graves problemas
cotidianos, aes coletivas so organizadas e costuradas pela solidariedade. As experincias
de atuao pontual, no entanto, se espalham ao redor do globo, facilitadas pelo avano das
telecomunicaes. Refora-se, ento, o princpio democrtico, resultante do intercmbio entre
o direito e o discurso, que floresce a partir da (re)apropriao do espao pblico.

4.2.1 Cidadania e processo democrtico

Considerando os entraves de comunicao entre os agentes, Habermas desenvolveu a
teoria da ao comunicativa
500
, cujo cerne uma comunicao ideal, sem limites, aberta,
isenta de violncia, na qual prevalece o melhor argumento, e que possvel graas sua
racionalidade. Busca o autor uma comunidade democrtica de falantes.
501
O caminho da sua
construo terica no uma razo moderna essencialista e sim uma razo procedimental,
capaz de criticar a si mesma e de reconstruir o emaranhado de discursos formadores de
opinio e preparadores da deciso, na qual est embutido o poder democrtico exercitado
conforme o direito.
502

Uma sociedade livre e democrtica quando capaz de questionar a si mesma.
Impensvel, portanto, democracia sem liberdade e liberdade sem democracia e ambas
confluem na ao dos sujeitos.
503
Os atores, falantes e ouvintes, interpretam as situaes e
harmonizam seus planos atravs de processos de comunicao. Visam entender-se sobre algo

500
Por esta razo, eu resolvi encetar um caminho diferente, lanando mo da teoria do agir comunicativo:
substituo a razo prtica pela razo comunicativa (...) Todavia, se transportamos o conceito de razo para o
mdium lingstico e o aliviarmos da ligao exclusiva com o elemento moral, ele adquirir outros contornos
tericos, podendo servir aos objetivos descritivos da reconstruo de estruturas de competncia e da conscincia,
alm de possibilitar a conexo com modos de ver funcionais e com explicaes empricas. E continua: A razo
comunicativa distingue-se da razo prtica por no estar adscrita a nenhum ator singular nem a um macrossujeito
sociopoltico. O que torna a razo comunicativa possvel o medium lingstico, atravs dos quais as interaes
se interligam e as formas de vida se estruturam (...) A razo comunicativa possibilita, pois, uma orientao na
base de pretenses de validade, no entanto, ela mesma no fornece nenhum tipo de indicao concreta para o
desempenho de tarefas prticas, pois no informativa nem imediatamente prtica. (HABERMAS, Jrgen.
Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 2003, p. 19-21).
501
CHUEIRI, Vera Karam. Filosofia do Direito e Modernidade. Dworkin e a possibilidade de um discurso
instituite de direitos. Curitiba: J.M., 1995, p. 52-53.
502
HABERMAS, op. cit., p. 21-22.
503
NOVAES, Adauto. O risco da iluso. In:________(Org.). O avesso da liberdade. So Paulo: Companhia das
Letras, 2002, (p. 7-13), p. 10-11.
213
no mundo e por intermdio da linguagem planejam e executam aes. Alm disso, devem
atribuir-se reciprocamente a conscincia dos seus atos e orientar o seu agir por pretenses de
validade.
504
No se descarta a possibilidade de dissenso entre os agentes e por isso, se
introduz o pano de fundo consensual e leal das argumentaes, o mundo da vida. O lugar
terico do agir comunicativo seria entre o discurso e o mundo da vida.
505
Os sujeitos que
exercitam a linguagem intersubjetivamente rompem com o egocentrismo e submetem-se a
critrios pblicos da racionalidade do entendimento.
No seio da argumentao, disputam-se direitos, obrigaes e standards, que
funcionam como princpios (principles)
506
ou polticas (policies).
507
Diante disso, o dever do
juiz ouvir os argumentos de ambas as partes, desvelar o sentido do direito como dimenso
da justia e interpretar os dados colhidos construtivamente. Uma condio indispensvel deste
dialogo o compartilhamento do mesmo universo lingstico pela comunidade, em cujo seio
se desenvolve um senso de responsabilidade entre os agentes. Na medida em que os cidados

504
A validade do direito refere-se a uma declarao: a autoridade poltica esclarece que uma norma que entrou
em vigor foi justificada suficientemente e faticamente aceita. (HABERMAS, op. cit., p. 195).
505
O mundo da vida (Lebenswelt) consiste em convices compartilhadas pelos participantes da comunicao.
Ele ao mesmo tempo latente e imperceptvel, uma forma condensada de poder e saber. O mundo da vida
configura-se como uma rede ramificada de aes comunicativas que se difundem em espaos sociais e pocas
histricas; e as aes comunicativas, no somente se alimentam das fontes das tradies culturais e das ordens
legtimas, como tambm dependem das identidades dos indivduos socializados. (Ibid., p. 111). Esclarece
Habermas, contudo, que as certezas do mundo da vida, pluralizadas e diferenciadas, no compensam a ausncia
de uma garantia meta-social sagrada, por isso, o fardo da integrao social se transfere cada vez mais para as
realizaes de entendimento de atores para o quais a faticidade (coao de sanes exteriores) e a validade (fora
ligadora de convices racionalmente motivadas) so incompatveis, ao menos fora dos domnios de ao
regulados pela tradio e pelos costumes. (Ibid., p. 40-- 45).
506
Os princpios so referidos, genericamente, como conjunto de normas outras (que no regras jurdicas),
includa a a noo de poltica (policy), a qual diz respeito a um tipo de norma cujo objetivo o bem estar da
comunidade, no sentido do seu improvement econmico, poltico e social. Especificamente, o termo princpio
vai se opor a esta noo de poltica, ao dizer respeito a um tipo de norma cuja observao um requisito de
justia ou equidade, ou ainda, de alguma outra dimenso da moral (...) H, assim, dois nveis em que a noo de
princpio atua: internamente em oposio de poltica, consubstanciando o nervo da teoria da adjudication de
Dworkin e, externamente, em oposio regra jurdica. Uma deciso jurdica baseada em princpios atender a
um direito individual, ao passo que uma deciso baseada em poltica atende a um fim coletivo. Entende Dworkin
que as decises judiciais devem se basear em princpios. Os programas legislativos, por sua vez, so justificados
por polticas. Os direitos individuais devem ser concretos, institucionais e jurdicos. Ao prolatar sua deciso,
deve o juiz, em qualquer caso agir com humildade. (CHUEIRI, op. cit., p. 72-76 e 81). A ttulo de ilustrao, os
artigos 1
o
, 2
o
, 4
o
e 5
o
, e 170, caput (parcialmente) e incisos, da Constituio Brasileira so considerados
princpios, ao passo que os artigos 3
o
, 4
o
, par. nico e 170, caput (parcialmente) so polticas. A dignidade da
pessoa humana um princpio, estatudo no artigo 1
o
, III da Constituio, e no artigo 170, caput, como poltica.
(Ibid., p. 84).
507
Distingue Dworkin entre (i) princpios em um sentido amplo: os standards que no funcionam como regras,
mas operam como princpios ou polticas e outros padres. (ii) princpios em um sentido estrito: um determinado
padro que deva ser observado, por ser uma exigncia de justia, equidade ou alguma outra dimenso da
moralidade. Os princpios so incontveis e se transformam rapidamente. (iii) as polticas: so o tipo de padro
que estabelece um objetivo a ser alcanado, um benefcio econmica, poltico ou social da comunidade. O
padro que estabelece que os acidentes automobilsticos devam ser reduzidos uma poltica.

(DWORKIN,
Ronald. Levando os direitos a srio. Trad. Nelson Boeira. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 36, 57 e 70).
214
internalizam a comunidade, suas relaes so governadas por padres pblicos (esquema de
princpios). Deste modo, os prprios cidados so autores das decises polticas e no meros
destinatrios, o que significa que a ao dos cidados cimenta a construo dos princpios
comunitrios.
No sistema jurdico, o locus da integrao social o processo legislativo, e, neste, os
sujeitos assumem o papel de cidados e membros da comunidade, orientados no apenas pelo
sucesso prprio, mas pela participao.
508
Por este prisma, o direito moderno resgata o
pensamento democrtico, em que a pretenso de legitimidade de uma ordem jurdica
integrada por direitos subjetivos deve ser afirmada pela fora social integradora da vontade
unida e coincidente de todos.
Nesta tenso reside a necessidade de se firmar o arcabouo legitimador do direito e do
processo democrtico. A proposta de Dworkin de uma legitimidade vertida da moralidade,
cujo fundamento a idia de fraternidade, ou seja, as obrigaes so decorrentes das decises
coletivas da prpria comunidade, o que gera responsabilidades recprocas entre os cidados.
Este liame fraternal da comunidade de princpios exige alguns requisitos no relacionamento
entre os cidados: eles devem vislumbrar as obrigaes do grupo como especiais e internas;
devem aceit-las como pessoais e dirigidas a todos do grupo; devem considerar as obrigaes
como advindas de uma responsabilidade geral de cada um em relao a todo grupo, e, as
prticas do grupo devem supor igual respeito a todos os membros. Sem respeito e sem
dilogo, ter-se-ia um direito ilegtimo, baseado na violncia, no arbtrio e at mesmo no
monlogo totalitrio.
509

Habermas entende que a legitimidade das regras se mede pelo resgate discursivo de
sua pretenso de validade normativa e pelo seu surgimento a partir de um processo legislativo
racional, justificado sob pontos de vista pragmtico, tico e moral. Independe a legitimidade
de uma regra que possibilite a sua imposio. No a forma do direito, ou algum contedo
material especfico, e sim, a instaurao pelo procedimento democrtico que garante a sua

508
Habermas comenta que as discusses metodolgicas acerca dos fundamentos das cincias humanas
conduziram a resultados semelhantes. As descries dos atos, intenes e pensamentos pelos sujeitos so
essencialmente relevantes produo da vida social intersubjetiva. Por intermdio desta, transmite-se o
propsito comunicativo. Destarte, vislumbra-se o entender (Verstehen) no como mtodo especial peculiar s
cincias humanas, mas como uma condio ontolgica da sociedade produzida por seus membros.
(HABERMAS, Jrgen. Teoria de la accin comunicativa. 4. ed. Madrid: Santiliana, 2003, p. 153-154).
509
CHUEIRI, op. cit., p. 127-128. Dworkin percebe o direito como um sistema aberto e puro que converge para
uma compreenso interdisciplinar, nos moldes habermasianos, num contexto cooperativo entre as diversas
racionalidades, e a partir da argumentao. Deste modo, fortalece-se a noo de uma racionalidade fundada no
dilogo, mediada pela ao comunicativa. (Ibid., p. 135).
215
legitimidade, concretizada pela aceitao racional de todos os membros da comunidade, em
um embate discursivo. Ao mesmo tempo, o direito legtimo deve ser compatvel com
princpios morais da justia e da solidariedade universal, e com princpios ticos de uma
conduta responsvel e consciente dos indivduos e da coletividade.
510

A formao livre da vontade legtima resulta da auto-legislao, presumivelmente
racional, de cidados autnomos e conscientes. A legitimidade requer que os destinatrios das
normas jurdicas sejam seus autores e sua fonte o processo democrtico de legiferao,
baseado na soberania do povo.
511

Baseando-se na esquematizao de Dahl, Habermas operacionaliza o processo
democrtico em cinco pontos: (i) a incluso de todos os envolvidos; (ii) a diviso eqitativa
de chances de participao; (iii) o igual direito a voto; (iv) o mesmo direito para a escolha de
temas; (v) a possibilidade da formao da opinio, a partir de uma base ampla de informaes
transparentes e de bons argumentos.
512
Adverte ele, todavia que nenhuma sociedade
conseguiu preencher todos estes critrios. Neste mister, interessante expor a tentativa de
compatilizao
513
entre os direitos humanos, focalizados classicamente em uma moral-
cognitiva, e a soberania popular, calcada na tica voluntarista. Kant e Rousseau construram
suas teorias com o intuito de interligar estes conceitos. Na verdade, contudo, acabaram por se
distanciar filosoficamente enveredando-se por diferentes caminhos, aproximando-se, no caso
de Kant, da postura liberal dos direitos humanos e, em Rousseau, da concepo republicana
de soberania popular. Habermas retoma o desafio costurando os dois conceitos.
Kant acredita que h direitos aos quais os homens no podem renunciar, ainda que
quisessem e cuja legitimao parte de princpios morais: os direitos humanos naturais, que
precedem a manifestao de vontade do legislador soberano e a limita. Em Rousseau, a
vontade soberana externalizada por intermdio de leis abstratas e gerais que refletem o
processo de legislao democrtica e legitimam o direito a iguais liberdades subjetivas.
Ressalvou, contudo, a auto-legislao em seu substrato tico, ou seja, aplicada a um povo

510
HABERMAS, op. cit., p. 50, 133 e 172.
511
Ibid., p. 54 e 122. A soberania do povo torna-se um poder produzido comunicativamente. (Id., Direito e
Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003, p. 24-25, grifo nosso p. 24-25).
512
Ibid., p. 42-43.
513
O exerccio da soberania popular est atrelado aos direitos dos cidados de participarem direta ou
indiretamente da tomada de decises coletivas, ou seja, a extenso dos diretos (humanos) polticos. (BOBBIO,
op. cit., Norberto. Liberalismo e democracia. Trad. Marco Aurlio Nogueira. So Paulo: Brasiliense, 2007, p.
43).
216
concreto, homogneo e com semelhante tradio cultural. Em Estados com maior populao e
grandes assimetrias, a coero estatal seria necessria.
514

O atributo lgico-semntico das leis gerais e abstratas, porm, incapaz de, por si s,
lhes conferir legitimidade. Necessrio o entendimento das condies pragmticas que, a partir
da dialtica argumentativa, perpassa o consentimento daqueles afetados pela normatizao. A
conexo interna entre direitos humanos e soberania popular situa-se do exerccio da
autonomia poltica, pelo dilogo de cidados, que expressam sua opinio e vontade livremente
e, por conseguinte, criam suas normas reguladoras. A linguagem dos agentes traduzida no
discurso
515
comum sempre orientado para o entendimento, em que surge a concordncia
intersubjetiva dos sujeitos, sem a necessidade de coero. Nos discursos se forma a vontade
racional.
516

A teoria do discurso proposta por Habermas assimila aspectos das posturas liberais e
republicanas e integra-os, em um procedimento deliberativo de deciso, que abre espao para
consideraes pragmticas, compromissos e reflexes sobre a justia, visando resultados
racionais e eqitativos. Por este raciocnio, tanto o respeito aos direitos humanos como a
eticidade concreta de uma comunidade se unem em regras do discurso e nas formas de

514
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1. 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 136-137.
515
O termo discurso racional significa a possibilidade do uso reflexivo da razo comunicativa a partir de temas,
informaes, contribuies e argumentos problematizveis vertidos no espao pblico. O princpio do discurso
estabelece que so vlidas as normas de ao s quais todos os possveis atingidos poderiam dar o seu
assentimento, na qualidade de participantes de discursos racionais. O princpio moral, por seu turno deriva da
especificao do princpio geral do discurso para aquelas normas de ao que apenas se justificam luz da
simtrica considerao de interesses. Opera na constituio interna da argumentao. No mesmo sentido, o
princpio da democracia, tambm resulta da especificao do princpio do discurso para as normas de ao que
emergem na forma jurdica e que se justificam, a partir de argumentos pragmticos (busca de meios adequados
para realizao de fins j fornecidos), tico-polticos (regulamentao que exprime um auto-entendimento
coletivo consciente referente determinada tradio e a um projeto comum de vida) e morais (regulamentao
do interesse simtrico de todos, com enfoque universalizador; referem-se a imperativos categricos ou
incondicionais). O princpio democrtico resulta da unio do princpio do discurso forma jurdica
(estabilizadora dos comportamentos sociais). (Ibid., p. 142-146, 158, 201).
516
(...) a legitimidade do direito apia-se, em ltima instncia, num arranjo comunicativo: enquanto
participantes de discursos racionais, os parceiros do direito devem poder examinar se uma norma controvertida
encontra ou poderia encontrar o assentimento de todos os possveis atingidos. Por conseguinte, o almejado nexo
interno entre soberania popular e direitos humanos s se estabelecer, se o sistema de direitos apresentar as
condies exatas sobre as quais as formas de comunicao necessrias para uma legislao poltica autnoma -
podem ser institucionalizadas juridicamente. O sistema dos direitos no pode ser reduzido a uma interpretao
moral dos direitos, nem uma interpretao tica da soberania do povo, porque a autonomia privada dos
cidados no pode ser sobreposta e nem subordinada sua autonomia poltica.(...) A co-originariedade da
autonomia privada e pblica somente se mostra, quando conseguimos decifrar o modelo da autolegislao
atravs da teoria do discurso, que ensina serem os destinatrios simultaneamente autores dos seus direitos. A
substncia dos direitos humanos insere-se, ento, nas condies formais para a institucionalizao jurdica desse
tipo de formao discursiva da opinio e da vontade, na qual a soberania do povo assume figura jurdica. (Ibid.,
p. 138-139).
217
argumentao, cujo contedo normativo provm da socializao comunicativa.
517

Esta perspectiva tem por cerne a formao da opinio e da vontade, que se
institucionalizam pelos princpios do Estado de direito democrtico. Floresce, ento, a poltica
deliberativa a partir, no apenas de uma cidadania participativa, mas da institucionalizao
dos processos comunicativos perifricos.
O poder resultante deste processo perpasse inicialmente por um fluxo comunicacional
espontneo de formao da opinio, migrando para decises institucionalizadas e deliberaes
na esfera legislativa, transformando o poder comunicativo das arenas de debate em um poder
administrativo que se formaliza em processos constitucionais.
Regular conflitos e compartilhar fins coletivos, sem o emprego da coero e da
violncia, demandam uma prtica de entendimento comunicativa, a procura de um terreno
neutro que possibilite o dilogo. Os prprios participantes decidem o que do interesse de
todos. Atente-se que disparidades scio-econmicas e ausncia de medidas para repar-las
podem interferir na igualdade exigida nas deliberaes pblicas que necessitam de um lao
lingstico acessvel comum
518
e o respeito entre a autonomia cidad e a privada.
519

Por fim, destaque-se ainda que o direito legtimo compatvel com a coao jurdica,
desde que esta no destrua os motivos racionais de obedincia quele. A legitimidade advm
da participao deliberativa livre dos cidados que se unem e condicionam-se num discurso
racional. As falhas do processo so avaliadas com os mecanismos de interpretao crtica e a
prpria natureza discursiva garante as auto-correes necessrias. Os agentes adotam o meio
do direito como regulador da convivncia harmnica. Reitere-se que as leis obrigatrias
reforam as liberdades subjetivas e a autonomia poltica. Destarte, ningum realmente livre,
enquanto houver um nico cidado que no goze da igual liberdade, sob as leis que todos os
cidados se outorgaram mtua e racionalmente.

517
Na perspectiva liberal, o processo democrtico se realiza exclusivamente na forma de compromissos de
interesses. As regras para a formao dos compromissos so fundamentadas nos direitos fundamentais liberais.
O cerne do liberalismo no se situa na autodeterminao democrtica dos agentes deliberativos, mas na
normatizao constitucional e democrtica de uma sociedade econmica que deve garantir um bem comum
apoltico, por intermdio da satisfao das expectativas de felicidade de agentes em condies de produzir. A
perspectiva republicana enxerga o processo de formao da vontade como um auto-entendimento tico-poltico,
cujas questes deliberativas devem perpassar por um consenso entre os sujeitos privados. Por este prisma, a
democracia refere-se auto-organizao poltica da sociedade. (Ibid., p. 19-20).
518
Ibid., p. 31.
519
A complementaridade e o respeito a estas formas de autonomia estranho aos regimes totalitrios, que no
conhecem uma proteo privacidade atravs de direitos fundamentais. O sistema totalitrio pertence ao Estado
pan-ptico que controle desenfreadamente a base privada da esfera pblica, como os regimes nazista da
Alemanha e o apartheid na frica do Sul. A doutrinao destri a solidariedade social e a racionalidade
comunicativa nas esferas privada e pblica, formando uma massa de atores isolados e alienados entre si. (Id.,
Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2
.
ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 101-102).
218
4.2.2 Cidadania e direitos fundamentais

Este processo revela o incio da constituio democrtica. As geraes seguintes
detm a liberdade de, atravs de um processo participativo, reinterpretar e atualizar a sua
constituio e, por conseguinte, todo o sistema jurdico. Este deve conter direitos que os
cidados se atribuem obrigatria e reciprocamente no regulamento legtimo da convivncia
atravs do direito positivo.
520
O princpio democrtico, resultante do intercmbio entre a
forma jurdica estabilizadora e o princpio do discurso, possibilita o delineamento, em
abstrato, e de forma absoluta, de categorias de direitos, orientadoras do legislador poltico,
que estruturam o cdigo jurdico e asseguram a autonomia privada (i-iii) dos destinatrios e
pblica (iv) dos autores:
(i) Direitos fundamentais decorrentes do direito maior medida possvel de iguais
liberdades subjetivas de ao (o direito igual liberdade subjetiva de ao). Os direitos
subjetivos devem ser equanimente distribudos e garantir a autonomia privada dos sujeitos;
(ii) Direitos fundamentais resultantes do status de membro em uma associao voluntria de
indivduos pertencentes a sociedades concretas, com espao restrito de validade e limitadas no
tempo e no espao (a associao na comunidade concreta). So direitos participao no
Estado, e da impossibilidade de no pertencimento ao mesmo, embora permanecendo o
direito de emigrar (com aceitao da contraparte) e imigrar (atentando-se para a ampliao da
comunidade de direito); (iii) Direitos fundamentais que decorrem da possibilidade de
postulao judicial de direitos, protegendo os sujeitos individual e coletivamente (o acesso
justia). Interessante notar que o elenco de direitos fundamentais das constituies histricas
apresenta um semelhante sistema de direitos, atualizados interpretativamente.
521
Na

520
O sistema de direito de Habermas apresenta-se como direito positivo, vez que no extrai sua validade nem da
moral, nem do jusnaturalismo religioso ou racional. (HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre
faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p.
189). Ressalta, porm, que a diferena entre direito e moral no significa de modo algum que o direito positivo
no tenha um teor moral. (Id., A incluso do outro: estudos de teoria poltica. Trad. Sperber et al. So Paulo:
Loyola, 2002, p. 234).
521
Ibid., p. 166. Os direitos fundamentais so constitutivos para qualquer associao e refletem a socializao
horizontal de membros livres e iguais. Acrescente-se que os direitos fundamentais, enquanto direitos positivos,
revestem-se de ameaas de sanes, podendo ser usados contra interesses opostos ou transgresses de normas.
Nesta medida, eles pressupem o poder de sano de uma organizao, a qual dispe de meios para o emprego
legtimo da coero, a fim de impor o respeito s normas jurdicas. Neste ponto surge o Estado, que mantm
como reserva o poder militar, a fim de garantir seu poder de comando. No mesmo sentido, estes direitos,
criam condies para iguais pretenses participao em processos legislativos democrticos. Estes tm que
ser instaurados com o auxlio do poder politicamente organizado. Alm disso, a formao da vontade poltica,
organizada na forma do legislativo, depende de um poder executivo em condies de realizar e implementar os
programas acordados. (Ibid., p. 169-171, grifo nosso).
219
constituio brasileira, estes direitos esto dispostos no artigo 1
o
, caput e em diversos incisos
do artigo 5
o
.
Os sujeitos de direito tero sua autonomia assegurada com a aplicao prpria do
princpio do discurso, isto , da autoria dos direitos a que se submetero, ao passo em que a
soberania do povo traduzida em direitos fundamentais de liberdade. Decorrem ento, (iv)
Direitos fundamentais participao igual na formao da opinio e da vontade a partir das
quais estatuem direito legtimo (a cidadania). Neste mister, os direitos polticos possibilitam a
fundamentao do status de cidados livres e iguais; (v) Direitos fundamentais a condies de
vida garantidas social, tcnica e ecologicamente, que permitem o arcabouo material para o
exerccio dos demais direitos (os direitos sociais e coletivos).
522

A garantia da autonomia privada e pblica, complementares e co-originrias, bem
como a compatibilizao entre soberania popular e direitos humanos encontra-se no centro da
tenso entre facticidade e validade, entre legalidade e legitimidade. Retomando e esclarecendo
alguns conceitos, a autonomia privada significa a liberdade negativa de abandonar o espao
pblico das obrigaes recprocas para uma outra esfera de observao e influncia
recprocas. Desta forma, podem trocar o enfoque performativo pelo clculo de vantagens e
decidir arbitrariamente, tendo em vista que as normas jurdicas podem ser seguidas com
conscincia e discernimento. A liberdade negativa, por seu turno, refere-se liberao das
obrigaes da liberdade comunicativa, entendida como a possibilidade de posicionar-se diante
dos argumentos de um opoente e das pretenses de validade levantadas, que, por sua vez,
necessitam de um reconhecimento intersubjetivo.
523

Em sntese, considerando que o direito no pode obrigar um emprego comunicativo de
direitos subjetivos (embora possa facilit-los), os sujeitos autnomos possuem a liberdade de
escolha entre: (i) empregar sua livre vontade no que concerne aos prprios interesses (enfoque
objetivador do arbtrio dos sujeitos estratgicos) e (ii) buscar o entendimento acerca da
normatizao coletiva, em busca do bem comum no espao pblico (enfoque performativo
orientado pelo entendimento). Enfim, fazer ou no o uso pblico de sua liberdade
comunicativa.
524
O ncleo da cidadania habermasiana integrado pelos direitos de
participao poltica, defendidos nos intercmbios da sociedade civil,
525
em uma rede

522
Ibid., p. 159-160.
523
Ibid., p. 155-156.
524
Ibid., p. 167 e 177.
525
Smith e Ricardo, entendem, no seio da economia poltica, que a sociedade civil, o mbito do comrcio e do
trabalho social governado por leis annimas. Hegel a entendeu como sistema das necessidades, em que os
220
espontnea de associaes asseguradas por direitos fundamentais, e pela comunicao
desenvolvida na esfera pblica, especialmente por intermdio da mdia.
526
A ampliao da
cidadania decorre inclusive da atuao dos movimentos sociais, como lutas de trabalhadores,
imigrantes e refugiados, pois se permite a incluso daqueles alijados da sociedade.
527

Alguns pr-requisitos so fundamentais para que cidados associados sejam capazes
de regular democraticamente o seu convvio
528
: um aparelho poltico competente que
proporcione a implementao de decises obrigatrias; uma coletividade de cidados que
participe em processos de formao da opinio e da vontade, visando o bem comum, e um
contexto scio econmico em que a administrao se organize e direcione os seus programas
legitimamente.
Refora-se a identidade do cidado, unindo-o a outros em situaes semelhantes.
Disso decorre a maior participao em diversos setores, no parlamento, nas audincias
pblicas, nos movimentos de gnero, classe ou etnia, nas empresas, nas escolas, no mbito
cultural e nos tribunais. Isto demonstra dois importantes aspectos da cidadania: identidade e
incluso. Destarte, o individuo torna-se capaz de influir no seu status e transform-lo
democraticamente.
Atente-se, todavia, para o perigo do paternalismo, pois direitos polticos, civis e
sociais, em sentido amplo, podem ser concedidos por um Estado Social que age fora do
permetro democrtico. Ao invs de cidadania tem-se clientelismo. Os clientes so engajados

indivduos esto destitudos de toda liberdade real. A sociedade burguesa para Marx dominava anonimamente e
submetia os sujeitos alienados lgica do capital, consolidando a estrutura scio-econmica. Na estruturao da
sociedade civil, em que se formam a vontade livre e consciente dos atores sociais, a igualdade cidad deve vir
acompanhada da igualdade de oportunidades, sobretudo educacionais, porquanto imprescindvel uma
comunicao constante entre as pessoas e entre estas e o governo, o que colabora com a formao da conscincia
crtica e reflexiva. (Ibid., p. 135-136). O ncleo institucional da sociedade civil formado por associaes e
organizaes livres, no estatais e no econmicas, que percebem os problemas sociais da esfera privada e os
transmitem esfera pblica. (Id. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 99).
526
Em sociedades complexas, a esfera pblica uma espcie de estrutura intermediria entre o setor privado e o
sistema poltico. Podem ser episdicas (bares, cafs, encontros na rua), de presena organizada (encontros de
pais, reunies de partidos e congressos de igrejas) e abstrata, produzida pela mdia (leitores, ouvintes,
telespectadores singulares e espalhados). (Ibid., p. 107).
527
Os gigantescos deslocamnetos de populaes impostos pela guerra, pela opresso poltica, pela misria
econmica e pelo mercado de trabalho internacional mexeram com a composio tnica de quase todas as naes
desenvolvidas. (Id., Conscincia da histria e identidade ps-tradicional. A orientao da Repblica Federal da
Alemanha para o Ocidente. In: _________Diagnsticos do Tempo. Seis Ensaios. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 115).
528
Id. A Europa em transio. In: _________Era das Transies. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 105.
221
na burocracia estatal e ocupam o papel perifrico de meros membros da organizao.
529

Justifica-se em escala temporria e compensatria as medidas assistencialistas que so
o primeiro passo de uma longa jornada que deve ter como meta um indivduo capaz de
escolher. esta liberdade de escolha
530
que fornece contedo e robustez ao conceito de
cidadania. Liberdade de escolha do seu bem-estar e de um estilo de vida que lhe permita
integrar os debates da esfera pblica. Neste espao, o grupo se rene e delibera acerca das
suas necessidades e interesses. O vetor no apenas a necessidade, mas tambm o interesse.
As demandas scio-econmicas, que migraram da esfera privada para a pblica so
acompanhadas de discusses culturais, filosficas e religiosas.
A liberdade possibilita a escolha racional de um projeto de vida, caracterizado pela
independncia, responsabilidade e livre desenvolvimento da personalidade. As liberdades
clssicas derivadas do direito privado protegem uma esfera ntima individual da pessoa tica.
Qualquer medida governamental que a atinja necessita de justificativas especialmente
relevantes. Ademais, a realizao da justia social no mbito da liberdade demanda condies
no discriminatrias para usufrui-las: para que a liberdade do poder ter e do poder adquirir
possa preencher expectativas de justia, necessrio existir uma igualdade do poder
jurdico.
531

A poltica, no seio da sociedade ocidental, perdeu sua auto-conscincia e orientao
diante de desafios como: o capitalismo desenfreado
532
e a desigualdade econmica, as ondas
migratrias, as lutas tnicas, raciais e religiosas e o embate pelo poder nas relaes
internacionais. Isto implica que o sujeito de direito (privado) no pode gozar das liberdades
subjetivas se no exercer sua autonomia poltica.
533
Esta, contudo, relaciona-se autoria do
direito a que se submetem como destinatrias, o que confere a interligao entre a autonomia

529
Id. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 109.
530
Explica Habermas que matrias jurdicas tocam fins e bens coletivos que despertam questes da forma de
vida concreta e, inclusive, da identidade comum. E, nesse momento, no basta apenas explicar o que
igualmente bom para todos, pois preciso saber tambm quem so os participantes e como eles desejariam
viver. (Ibid., p. 194-195).
531
Id. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 139.
532
A teoria segundo a qual o capitalismo leva democracia se choca com um obstculo fundamental. No
interior do sistema capitalista mundial faltam as foras suscetveis de impulsionar os pases para a democracia.
Os bancos internacionais e as multinacionais se sentem freqentemente mais vontade com um regime forte,
para no dizer autocrtico. (SOROS apud TOUSSAINT, Eric. A Bolsa ou a Vida - a dvida externa do Terceiro
Mundial: as finanas contra os povos. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002, p.107).
533
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 13.
222
pblica e privada. Aqui reside a legitimidade da ordem jurdica.
Superar o paternalismo exige o conhecimento e a reivindicao de direitos subjetivos.
A mobilizao dos interessados depende, todavia, do grau de escolaridade, nvel scio-
cultural, experincia, idade, etc. Por isso, imprescindvel uma poltica compensatria de
proteo, capaz de fortalecer a capacidade cognitiva, reflexiva e contestatria acerca dos
direitos daqueles carentes de proteo. A tutela coletiva, que reduz os custos processuais e
permite conciliao e mediao, pode ser eficaz se engajar os interessados na articulao dos
seus prprios interesses e no apenas como receptores passivos. Na formao cooperativa da
vontade, o legislador deve disponibilizar processos e formas de organizao que tornem os
cidados aptos a perceber e solucionar conflitos. Uma sociedade justa est calcada na
dignidade humana emancipadora.
O modelo liberal entendeu a justia como uma distribuio igualitria de direitos
(bens), enquanto o Estado social proclamou a distribuio material dos prprios bens. Os
direitos, contudo, podem ser gozados apenas quando exercidos. A autonomia individual
constituda pelo exerccio de direitos legtimos. Indo alm, a justia envolve condies
institucionais necessrias ao exerccio das capacidades individuais e coletivas, em uma
esfera pblica desconfiada, mvel, desperta e informada, que exerce influncia no complexo
parlamentar e insiste nas condies da gnese do direito legtimo.
534
Advm da a
importncia de introduzir elementos plebiscitrios na constituio (plebiscito, referendo,
iniciativa popular) e processos democrticos bsicos (formao da vontade interpartidria).
Note-se que os procedimentos participativos no excluem o sistema representativo; ao
contrrio, o complementam e podem, at mesmo, fortalecer suas instituies.
Logo, surgem cidados capazes de escolher as suas prioridades em polticas
pblicas
535
, colaborar com o oramento, entender a importncia de uma carga tributria justa
na distribuio da solidariedade social e de definir onde, como e quando investir os recursos
pblicos internos ou externos. Os recursos so imprescindveis e, obviamente limitados. Neste
nterim, entra a escolha, no efetuada por um Estado superior que decide paternalisticamente
pelos seus eleitores, que depositaram toda confiana em seus representantes; mas, a escolha
de cidados conscientes acerca do caminho percorrido e da dinmica que no pode retroceder.

534
Id. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 185.
535
O dilogo entre a populao e o Estado no desenvolvimento de polticas pblicas possibilita que sejam feitas
de acordo com as vontades e necessidades sociais. (MARTINS, Carlos Alberto. Violncia, educao,
subcidadania e democracia na periferia da grande metrpole. USP. Tese de Mestrado. So Paulo, 2007.
Orientador: Jos Wilian Vesentini, p. 94).
223
Desta forma, assumiro responsabilidade pelo seu destino. Escolhas privadas, inclusive,
causam forte impacto pblico, como as questes de planejamento familiar. No h polticas
pblicas perfeitas. Porm, boas polticas pblicas podem se esvaziar por falta de colaborao
dos agentes sociais.
Os indivduos recebem benefcios sociais e, ao se conscientizarem da sua situao,
despertam a vontade de mudar. Neste ponto, reside o desenvolvimento. Se as liberdades
forem garantidas, a conscincia pode ser aguada. O empoderamento comea realmente com
o despertar do seu prprio sentido. O sentido da poltica a liberdade. As liberdades, uma vez
asseguradas, so capazes de gerar mais e melhores liberdades.
536

O Estado a instncia do poder burocrtico que organiza as diversas funes
legislativa, jurisdicional e administrativa, aplica sanes e executa seus planos. O poder
poltico, por ele encarnado, desenvolve-se por intermdio do sistema jurdico
institucionalizado na estrutura dos direitos fundamentais.
537

O poder, embora tradicionalmente ligado a formas de dominao e violncia, como em
Weber, possui uma abordagem completamente diversa na leitura arendtiana.
538
A imagem
comumente descrita do poder fora muito bem retratada por Orwell, em sua obra clssica,
1984,
539
em que o Grande Irmo exerce absoluta dominao em todos os mbitos vitais
pblicos e privados. Um poder que reflete a posio superior de um tirano e a obedincia
cega, absoluta e inquestionvel dos sditos.
540
Alargando um pouco mais o espectro, Foucault

536
O surgimento de uma conscincia do atraso entre as amplas camadas da populao, um despertar do orgulho
nacional e a vontade de mudar parecem indispensveis ao progresso econmico.

(BRAND, Willem.
Desenvolvimento e Padro de Vida. Trad. Ricardo Werneck de Aguiar. So Paulo: Fundo de Cultura, 1964, p.
163, grifo nosso).
537
Observe-se a diferenciao semntica, no seio do Estado de direito entre poder comunicativo e poder
administrativo, duas faces do poder poltico. O poder administrativo concentra-se no Estado que possui
autoridade e monoplio dos instrumentos de coero, alm da capacidade de tomar decises obrigatrias. O
poder comunicativo, dos agentes plurais que agem em conjunto publicamente, fornece sustentculo ao poder
administrativo. Ele surge intersubjetivamente nas relaes de comunicao isentas de coero. Significa uma
fora autorizadora que possibilita a confeco do direito legtimo, a fundao de instituies e a proteo da
liberdade poltica. O poder comunicativo, assim, torna-se a fonte geradora do poder poltico, enquanto o poder
administrativo traduz o gerenciamento do poder constitudo. A manuteno legtima do poder, contudo, demanda
um constante exerccio do poder comunicativo. (HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e
validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 173, 186 e ss).
538
ARENDT, Hannah. Crises da Repblica. Trad. Jos Volkmann. So Paulo: Perspectivas, 1999, p. 116-117.
539
O poder como fonte de dor e humilhao, que desfaz e recompe a mente humana, dando-lhe uma nova
forma. (ORWELL, George. 1984. 9. ed. So Paulo: Nacional, 1976). J no lidamos com textos, sim com vidas,
criaturas humanas, nossos semelhantes, sempre perplexos a se indagarem por que alguns homens podem tanto
em relao a outros homens, a ponto de lhes determinarem o que devem ou o que no devem fazer,
necessariamente. (PASSOS, Calmon de. A Instrumentalidade do Processo. Revista de Processo, ano 26, n. 102,
abril/junho de 2001, p. 56).
540
O problema das relaes entre tica e poltica mais grave porque a experincia histrica mostrou, pelo
menos desde a contenda que ops Antgona a Creonte, e o senso comum parece ter pacificamente aceito, que o
224
percebeu um poder que permeava todas as relaes sociais, nos nveis mais ntimos.
541


4.2.3 Cidadania e apreenso do espao pblico

Arendt encontrou no agir em conjunto, entre os homens, a sede do poder. A condio
humana da pluralidade
542
corresponde justamente ao respeitosa dos seres enquanto
identidades singulares que compartilham um mundo comum, sem coao, e, a partir do
dilogo, estatuem o direito legtimo. Ricouer, complementando este raciocnio, introduz a
importncia da linguagem e do discurso na conformao da humanidade.
543

Acompanhando este pensamento, o direito e o poder surgem concomitantemente a
partir da unio pblica discursiva. O poder administrativo deve necessariamente ser apoiado
pelo poder (comunicativo), do contrrio, no poder persistir legitimamente. O poder permeia
as relaes do zoon politikon, mas no h quem o detenha. O potencial de poder, sustentado
pela comunicao, existe enquanto realizado, assumindo uma feio de processo dialgico,
pois baseado em palavras, e pacfico, por bloquear a violncia; os meios de poder, ao
contrrio so tangveis e empregados sempre que clamados pelas necessidades.
No que concerne aos instrumentos de implementao, Habermas avana em relao a
Arendt na configurao do poder administrativo. O direito o meio que proporciona a
transmutao do poder comunicativo em administrativo. Neste quadro, o Estado de Direito
interconecta o sistema administrativo ao poder comunicativo, possibilitando no apenas a
instituio do direito, mas a oxigenao comunicativa e a permanncia legitimamente filtrada

homem poltico pode comportar-se de modo disforme da moral comum, que um ato ilcito na moral pode ser
considerado e apreciado como lcito na poltica em suma, que a poltica obedece a um cdigo de regras, ou
sistema normativo, diferente de, e em parte incompatvel com, o cdigo ou sistema normativo, da conduta
moral (BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Poltica. A Filosofia Poltica e as Lies dos Clssicos. Trad.
Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 177).
541
Foucault despertou a existncia do poder disciplinar que guarda, vigia e regula a espcie humana, o indivduo
e o seu corpo, em lugares como escolas, manicmios, hospitais presdios e quartis. Enxerga ainda o direito
como instrumento de dominao e que veicula formas mltiplas de relaes de dominao. (FOUCAULT, Paul-
Michel. Microfsica do Poder. Rio de Janeiro: Graal, 1999, p. 181).
542
No homem, a alteridade, que ele tem em comum com tudo o que existe, e a distino, que ele partilha com
tudo o que vive, tornam-se singularidade, e a pluralidade humana a paradoxal pluralidade de seres singulares
(ARENDT, Hannah. A Condio Humana. Trad. Roberto Raposo. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2001, p. 189).
543
Se no fossem iguais, os homens seriam incapazes de compreender-se entre si e aos seus ancestrais, ou de
fazer planos para o futuro e prever as necessidades das geraes vindouras. Se no fossem diferentes, se cada ser
humano no diferisse de todos os que existiram, existem ou viro a existir, os homens no precisariam do
discurso ou da ao para se fazerem entender. Com simples sinais e sons, poderiam comunicar suas necessidades
imediatas e idnticas (RICOEUR, Paul. Leituras 1 - Em torno ao poltico. So Paulo: Edies Loyola, 1995, p.
45).
225
do poder social (interesses privilegiados).
O Estado de direito sustenta-se sobre o princpio da soberania popular que tem por
corolrio o princpio do acesso justia, o princpio da legalidade da administrao e do
controle legislativo e judicial da mesma e o princpio da separao entre Estado e sociedade,
neutralizando o poder social e impedindo-o de transformar-se em poder administrativo sem o
filtro da comunicao intersubjetiva.
544

O princpio da soberania popular simplesmente estabelece que o poder comunicativo
engendra o poder poltico, legitimado por leis que os prprios cidados estatuem para regerem
suas relaes. As decises, contudo, dificilmente so tomadas em uma unio direta entre
todos eles; importante, portanto, o desenho de alternativas, como a criao de corporaes
deliberativo-representativas. A fora deste princpio reside tambm no pluralismo poltico,
alimentado por discusses livres informais na esfera pblica.
545

O princpio do acesso justia garante a movibilidade nos caminhos da justia,
pautada pela ampla defesa, contraditrio e tribunal imparcial, por um discurso de aplicao de
normas adequadas ao caso concreto, fundamentado em argumentos
546
de aceitabilidade
racional. O princpio da legalidade da administrao estatui o primado da lei, de modo que o
poder administrativo no pode intervir em processos de normatizao do direito e da
jurisdio. O Estado no pode agir arbitrariamente e fora dos desgnios legais, respeitando os
direitos fundamentais dos cidados.
547

O princpio da separao entre Estado e sociedade expe a autonomia da sociedade
civil, considerada uma esfera do poder social, ou seja, aquele que um ator consegue impor
seus prprios interesses. Este poder ora colabora ora restringe o poder de comunicao,

544
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 212.
545
A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de
posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em
opinies pblicas enfeixadas em temas especficos. Do mesmo modo que o mundo da vida tomado globalmente,
a esfera pblica se reproduz atravs do agir comunicativo, implicando apenas o domnio de uma linguagem
natural; ela est em sintonia com a compreensibilidade geral da prtica comunicativa cotidiana. E continua:
nesta medida, as estruturas comunicacionais da esfera pblica aliviam o pblico da tarefa de tomar decises; as
decises prolatadas continuam reservadas a instituies que tomam resolues. (Id. Jrgen. Direito e
Democracia: entre faticidade e validade, v. 2, 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 2003, p. 92-94).
546
Argumentos so razes que resgatam, sob condies do discurso, uma pretenso de validade levantada
atravs de atos de fala constatativos ou regulativos, movendo racionalmente os participantes da argumentao a
aceitar como vlidas proposies normativas ou descritivas. (Id. Direito e Democracia: entre faticidade e
validade, v. 1. 2. ed. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 281).
547
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 214-218.
226
podendo influenciar fortemente o poder poltico por grupos de presso ou por detentores do
poder econmico. Nasce ento uma relao de suma importncia na esfera pblica que gera
responsabilidades, tanto para o representante que deve prestar contas de sua atuao, como
para o eleitor que deve controlar e fiscalizar suas aes, no renovando seu voto. No obstante
o processo discursivo ocorra na sociedade civil, entre partidos, associaes, e mesmo no
institucionalmente, a estrutura do Estado precisa ser autnoma e cautelosa, sobretudo para
evitar relaes promscuas com o poder econmico.
548

A garantia das liberdades difunde-se em diversas instncias. A repartio de
competncias entre os Poderes no assegura a inexistncia de conflitos quanto escolha, ou
melhor escolha por polticas pblicas. O Judicirio enfrenta Aes Diretas de
Inconstitucionalidade Por Omisso e Mandados de Injuno, alm de Aes Populares e
Aes Civis Pblicas. Em meio a polmicas acerca do seu nvel de envolvimento com as
polticas pblicas, sobretudo no que tangencia aos hard cases, ao Judicirio no cabe impor
prioridades Administrao, mas as decises precisam ter um amplo contraditrio, no mbito
do discurso judicial
549
, e ouvir todos os possveis interessados, sobretudo queles que no
tiveram voz na esfera administrativa, na busca cooperativa da verdade. Saliente-se a relevante
atuao do amicus curiae
550
, na ampliao do contraditrio.
Em virtude do risco permanente de uma forma inequvoca de injustia pblica
551
, o
Judicirio jamais pode ser omisso e deve decidir os casos difceis com humildade.
552
Desta
forma protege o sistema jurdico, a autonomia pblica e privada dos cidados, especialmente

548
Ibid., p. 214-220.
549
Esclarece Alexy o sentido do termo discurso: Os discursos so um conjunto de aes interconectadas nas
quais se comprova a verdade ou correo das proposies. Os discursos em que se trata da correo das
proposies normativas so os discursos prticos. O discurso jurdico, como se mostrar, pode-se conceber como
um caso especial do discurso prtico geral, que ocorre sob condies limitadas, como a lei, a dogmtica e o
precedente.ALEXY, Robert. Teoria da Argumentao Jurdica. A Teoria do Discurso Racional como Teoria da
Justificao Jurdica, p. 183. Acrescenta Habermas que o discurso jurdico no pode mover-se auto-
suficientemente num universo hermeticamente fechado do direito vigente: precisa manter-se aberto a argumentos
de outras procedncias, especialmente a argumentos pragmticos, ticos e morais que transparecem no processo
de legislao e so enfeixados na pretenso de legitimao e so enfeixados na pretenso de legitimidade das
normas do direito. Em segundo lugar, a correo das decises judidicias mede-se pelo preenchimento de
condies comunicativas da argumentao, que tornam possvel uma formao imparcial do juzo.
(HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 287).
550
O amigo da corte fora institudo no sistema normativo brasileiro pela Lei 9868/99, e ampliado pela Lei
10.259/01, com o objetivo de permitir a participao de terceiros, estranhos ao processo, mas tenham interesse
em contribuir com sua elucidao. Tornou-se uma medida essencial para instituir um controle de
constitucionalidade mais democrtico.
551
DWORKIN, Ronald. O Imprio do Direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 1999,
p. 4.
552
Id. Levando os direitos a srio. Trad. Nelson Boeira. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 203.
227
os canais pelos quais flui a formao da opinio e da vontade, com respeito, inclusive, s
minorias. O Legislativo deve fiscalizar as contas do Executivo e captar as necessidades
socialmente sentidas da populao com intuito de traduzi-las em leis eficazes. Ao Executivo
cabe o nus de efetiv-las com acuidade e eficincia. Mencione-se ainda o relevante papel do
Ministrio Pblico e dos demais atores da sociedade civil.
O escopo do presente texto no exaurir todas as propostas sobre as quais a doutrina
vem se debruando. Mas alerta para um aspecto especfico: o dficit democrtico do espao
pblico, irrompendo a necessidade urgente do dilogo plural, o que no implica sucumbir ao
desprezo s diferenas e sim inclui-las.
553

Em virtude da dificuldade real de reunir fisicamente, em um mesmo espao fsico-
temporal todos os envolvidos no processo poltico, a diluio comunicativa em associaes,
conselhos, foros e corporaes permite a ligao entre o poder administrativo-estatal e a
vontade dos cidados.
554

Os Conselhos Municipais de Polticas Pblicas, integrados por representantes dos
setores mencionados acima, seria uma instncia dialgica de gesto, avaliao e escolha local.
Medidas, como o oramento participativo, se coadunam a esta postura. No obstante, as
lacunas so muito mais profundas. Belo Horizonte fora uma das primeiras cidades brasileiras
a adotar o oramento participativo e audincias pblicas para a tomada de decises conjuntas.
Posteriormente, o processo abarcou a votao on line. A idia, embora positiva, revela, na
realidade, o analfabetismo ciberntico, pois nem todos tm acesso a este mecanismo. So
avanos que demonstram as prprias incongruncias do sistema.
A criao e elaborao das polticas, contudo, exige liderana e organizao. A
ausncia de uma classe de lderes comprometidos e dinmicos uma imensa desvantagem dos
pases pobres, que se reflete em uma deficiente classe criadora, que impulsionaria as
engrenagens do desenvolvimento.
555

O processo descrito at aqui possui um aspecto endgeno. A apropriao do
desenvolvimento local. O empoderamento contribui tambm globalmente, a partir do
compartilhamento das diversas experincias mundiais. Destarte, o desenvolvimento apresenta
o seu aspecto de responsabilidade interna: um agir local; e de responsabilidade externa: um

553
NEVES, Pensilvnia Silva. A desordem dos direitos humanos. Revista do Curso de Direito da UNIFACS.
Porto Alegre: Sntese, v. 7, 2007, p. 55.
554
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 173.
555
BRAND, Willem. Desenvolvimento e Padro de Vida. Trad. Ricardo Werneck de Aguiar. So Paulo: Fundo
de Cultura, 1964, p. 152.
228
dilogo global. Responsabilidade aqui tomada no em seu sentido apenas existencialista, de
uma liberdade acompanhada de responsabilidade, mas no seu sentido jurdico.
Responsabilidade advinda de normas constitucionais e tratados internacionais, que asseguram
o dever de cooperao.
Os espaos locais e globais devem ser reconstrudos neste sentido. A partir do
amadurecimento do dilogo internacional entre Estados, organizaes internacionais,
organizaes no governamentais, empresas privadas e cidados. O resgate da poltica como
esfera da pluralidade e do dilogo. Uma esfera em que as identidades podem ser amadurecidas
e as experincias compartilhadas. Um espao em que, apesar do tempo e do amor lquido da
modernidade, o tempo da justia, na sensibilidade platnica de zelo a res publica, e o tempo
da amizade, no valor aristotlico a esta virtude, possam ser construdos no agir em conjunto
nacional e internacional. Nisto reside o milagre.

4.3 HUMANIZANDO A COOPERAO

Neste tpico, estudar-se- a cooperao humana para o desenvolvimento, densificada
pela apropriao do processo de desenvolvimento, pelo empoderamento dos agentes sociais e
pela compreenso de uma verdadeira cidadania. Fornecer-se-o tambm algumas direes no
sentido de concretizar esta cooperao luz do xito de algumas experincias democrticas
neste sentido.

4.3.1 Apropriao do desenvolvimento

A construo do desenvolvimento desvela as identidades dos parceiros. Uma
identidade que pode ser meramente distante e tcnica ou sensvel e humana. No processo de
apropriao, distingue-se o que pertence mutuamente aos parceiros e o que eles podem
compartilhar. Afinal, os intercmbios internacionais podem ser trocas de experincias
enriquecedoras, que favorecem o dilogo entre aqueles que aparente, ou realmente, no
dividem um mundo comum.
A identidade de um grupo atinge situaes nas quais os seus integrantes podem
pronunciar de forma enftica o pronome ns. A harmonia proporcionada por este
entendimento, aliada comunho do mundo da vida, estabelece o quem somos e quem
queremos ser como cidados, e contribui para uma conscientizao intersubjetiva de
convices axiolgicas.
229
O discurso dos direitos humanos adveio de uma dor comum causada pela Segunda
Guerra Mundial. Funcionou como uma linha, costurando os tecidos dilacerados da
comunidade internacional. A costura, contudo, pode se tornar um instrumento de dominao,
afrouxando-se ou reforando-se, de acordo com os interesses de grupos hegemnicos.
Refor-la para o benfico de todos uma tarefa dplice nacional e internacional. A
apropriao consubstanciou-se em uma das medidas adotadas com este fim. A sua ausncia,
todavia, contaminou diversos projetos de cooperao tcnica e financeira, especialmente os
emprstimos para ajustes estruturais.
A cooperao tcnica possui dois modelos. O primeiro, considerado tradicional, pauta-
se nas atividades anteriores dcada de noventa. O outro nasce como uma tentativa de vencer
as assimetrias do anterior. O primeiro baseia-se em dois pressupostos: (i) o desenvolvimento
por substituio, ou seja, importar conhecimento e sistemas produzidos fora, desconsiderando
a capacidade local (abordagem exgena) e (ii) o controle minucioso de todo o processo, em
uma postura vertical.
556

Esta modalidade de assistncia perpassa pelo relacionamento, conflituoso, entre
doadores e receptores. Neste espectro, trs reas possuem fundamental importncia: (i) o que
deve ser considerado nacional e domstico; (ii) o papel da indstria do desenvolvimento e
(iii) o prazo das intervenes do processo.
557

Na perspectiva nacional, dois nveis devem ser considerados: projetos e polticas. A
participao dos beneficirios na elaborao, fiscalizao e execuo dos projetos permite a
sua apropriao e, por conseguinte, legitima a assistncia das instituies externas. Estas
trabalham com relatrios financeiros minuciosos e perseguem resultados eficientes, pois
prestam contas aos cidados-contribuintes. Este mecanismo de um formato criado pelos
doadores gera assimetria e inflexibilidade, tornando, muitas vezes, difcil a atuao com
setores locais. bastante significativo o impacto das polticas de ajuste, em virtude de sua
interferncia macro-econmica, insuflando o desejo por processos apropriados nacionalmente
e orientados de forma domstica, valorizando a cooperao humana.
Um grande bice da abordagem participativa, adotada nas PRSPs, a crena de que
alguns assuntos econmicos chave, poltica fiscal, monetria, privatizao, comrcio e
investimento externo, devem continuar a ser resolvidos a portas fechadas. Assuntos como que

556
LOPES, Carlos. Cooperao e Desenvolvimento Humano: a agenda emergente para o novo milnio. So
Paulo: Unesp, 2005, p. 85.
557
Ibid., p. 129.
230
tangenciassem pobreza e esfera social seriam abertos a consulta.
558
Outro problema o
modo como a sociedade civil representada.
Quanto ao papel da indstria do desenvolvimento, a sua base a cooperao tcnica,
atualmente dominada por consultores gerenciais, treinamento individual e formao de
instituies. As controvrsias que se espraiam pelo o processo de desenvolvimento so
acirradas pelos seus insucessos na erradicao da pobreza. Existe, porm, algumas
recomendaes da comunidade internacional acerca do contedo do desenvolvimento
sustentvel.
Verificou-se que um desenvolvimento sustentvel requer: (i) boa governana, que
envolve previsibilidade, transparncia e estabilidade. Observe-se que devem tentar na medida
do possvel no depender da ajuda externa, proporcionalmente mais escassa, salvo em
algumas graves excees e, por conseqncia evitando a perda da sua capacidade decisria;
(ii) investimento em infra-estrutura; (iii) observncia do Estado de direito e de padres
contbeis que garantam a transparncia e a distribuio simtrica de informaes; (iv)
capacidade de lidar com conflitos de diferentes grupos de interesses na sociedade civil; (v)
coerncia no relacionamento com investidores; (vi) uma poltica externa sensata e a
consecuo da competitividade nacional.
O nmero de pobres na frica subsaariana, sul da sia, Amrica Latina e Caribe
aumentou desde 1990 em cerca de 10 milhes por ano. H um grande gasto concentrado na
formao de habilidades, ao invs de sua reteno e utilizao, e na criao de novas
instituies, sem fortalecimento das existentes. O Banco Mundial defende que a assistncia
deve ser revertida em boas polticas. O controle das boas polticas por intermdio das
condicionalidades macroeconmicas no foi bem sucedido. A apropriao no
necessariamente se configura como elemento essencial do crescimento econmico, sendo,
porm, fundamental no desenvolvimento.
559

Nos ltimos cinqenta anos, a indstria do desenvolvimento enfatizou o aspecto
tcnico do processo, o eficiente gerenciamento, a assistncia tcnica
560
e um ambiente
macroeconmico estvel. Os elementos da teoria da modernizao no lograram sucesso. A
respostas dos seus defensores que os resultados negativos recaem sobre governos

558
CORNWALL, Andrea; GAVENTA, John. Participation in Governance. In: ____International Development
Governance. London: Taylor and Francis, 2006, p. 407.
559
LOPES, op. cit., p. 135.
560
A chantagem da assistncia tcnica visa garantir o apoio s agendas dos pases ricos e coloca em cheque a
legitimidade de um sistema virtualmente multilateral. (Ibid., p. 173-175).
231
ineficientes (fator endgeno). A teoria da dependncia, por sua vez, culpa a interveno
externa (fator exgeno). A responsabilidade vem sendo ao longo dos anos atribuda a diversos
componentes, macroeconmicos, sobretudo a inflao, institucionais e ideolgicos. A caa
aos inimigos, sem assuno de responsabilidades no resolve a vitimizao de bilhes de
seres humanos.
Eichman, em seu julgamento em Jerusalm, alegou que j no era mais senhor de seus
prprios atos;
561
cumprira fielmente seus deveres cvicos. Os pases ricos prometem, em sua
retrica na arena internacional, efetivar a assistncia financeira oficial de 0,7% do seu PIB,
para combater pobreza, flexibilizar as barreiras tarifrias e contribuir com o fortalecimento
das instituies democrticas. Nos pases pobres, o descaso com o bem pblico, a corrupo e
o oportunismo eleitoreiro asfixiam a esperana de transformao. Agem todos como se no
fossem senhores de suas promessas, que se esvaziam na fluidez dos discursos. A banalidade
do mal, que desafia as palavras e os pensamentos
562
continua fazendo vtimas.
O desenvolvimento, sob um prisma transformador, transfere maior responsabilidade e
controle do seu destino aos indivduos e governos locais. A estratgia proposta por uma nova
agenda centra-se na liberdade, em sua matriz instrumental e constitutiva. O escopo principal
promover a transformao social ao expandir as liberdades e direitos humanos, detectando os
empecilhos e vislumbrando respostas adequadas s especificidades internas, por intermdio da
apropriao.
563

A cooperao tcnica ainda sofre srias crticas, em decorrncia da inibio de
alternativas locais, distoro de prioridades, escolha de projetos com grande visibilidade aos
eleitores dos pases doadores, gerenciamento fragmentado e aquisio de bens e servios mais
custosos procedentes dos pases doadores. Embora os doadores hajam reconhecido
formalmente a importncia do desenvolvimento das capacidades, a assistncia ainda
recompensa resultados mensurveis e demonstrveis em curto prazo. Transformao,
contudo, requer prazos mais alargados para que permeie todo o tecido social local e no cause
apenas um efeito efmero.
Os projetos padronizados e gerenciveis no obstante possam facilitar o
monitoramento dos doadores, desconsideram, muitas vezes, as peculiaridades locais. A
responsabilidade dos doadores, contudo, diante dos seus cidados-contribuintes alerta para a

561
ARNDT, Hannah. Eichmann em Jerusalm: um relato sobre a banalidade do mal. Trad. Jos Rubens Siqueira.
So Paulo: Companhia das Letras, p. 33.
562
Ibid., p. 274.
563
LOPES, op. cit., p. 137.
232
ineficincia e a corrupo dos receptores. Isto, porm, no deslegitima a necessidade de se
averiguar a demanda especfica do receptor em relao oferta a ser doada, priorizando os
planos nacionais.
As instituies de desenvolvimento no se desprenderam de um rano burocrtico e,
por sua posio, exercem uma forma de dominao. Sofrem uma tendncia de criar objetos no
lugar de parceiros, como sugere a prpria terminologia: assistncia, desenvolvido, em
desenvolvimento, doadores, receptores. O poder imiscudo no financiamento distorce a
apropriao dos projetos de desenvolvimento. Uma interveno que desconsidera as
necessidades locais pode ser muito prejudicial ao resultado dos projetos a longo prazo, aps a
partida do aparato tcnico-estrangeiro.
Os pases receptores, mesmo que discordem do modo de aplicao do financiamento,
normalmente optam por receber os valores. Torna-se difcil se desvencilhar do ciclo de
dependncia criado pela ajuda externa. Em 1989, a frica subsaariana, exceto Nigria,
recebeu a ttulo de cooperao tcnica o equivalente a 14% das rendas do governo. Em dez
pases, esse montante totalizou at 30%,
564
pela execuo de programas voltados mais s
ofertas do que s reais demandas locais.
Reitere-se a inefetividade de um treinamento que apenas passa o saber tcnico.
Necessrio se faz criar redes de aperfeioamento, inclusive com capacitao de lideranas
locais que se apropriem do projeto e no apenas reproduzam um modelo pronto. Os desafios
enfrentados pela comunidade devem estimular o seu crescimento e no causar um efeito
devastador de fundos mal canalizados ou at mesmo drenados pelas veias da corrupo. O
pas que estabelece suas prioridades, ouvindo seus cidado, focaliza em projetos apropriados
localmente e utiliza honestamente os recursos, colher os frutos do desenvolvimento das
capacidades, transformando-se socialmente. A credibilidade interna gerar inclusive uma
confiana externa para insero de novas doaes ou emprstimos.
A idia subjacente aos projetos de desenvolvimento reflete a adoo de moldes
anteriormente utilizados nos pases desenvolvidos, sem adaptaes locais. Ao se detectar tais
incoerncias, foram sugeridas algumas mudanas pontuais. Todo o processo, contudo, deve
ser reavaliado. Constata-se um dficit de conhecimento das prticas locais pelos doadores e,
at mesmo, das lideranas receptoras. Um processo mais extenso envolveria uma anlise dos
interesses e conflitos mais proeminentes.
565


564
Ibid., p. 91.
565
Ibid., p. 93.
233
Em resumo, luz da perspectiva do desenvolvimento como transformao, considera-
se fundamental enxergar as assimetrias entre receptores e doadores. Inicialmente, o vis
assistencialista dominava o cenrio, tendo sido paulatinamente substitudo pela noo de
parceria e, depois, apropriao, almejando o desenvolvimento humano. Este se sustenta sobre
quatro vetores: equidade, sustentabilidade, produtividade e empoderamento.
566
A participao
e o empoderamento local demandam um nvel mais profundo de compromisso e
responsabilidade.

4.3.2 Empoderamento dos agentes

O empoderamento refere-se expanso das capacidades dos recebedores, envolvendo
o aumento de possibilidades e liberdades, e como tal no apenas um meio, mas tambm um
fim em si mesma.
567
O objetivo do empoderamento a expanso das escolhas e
possibilidades, sem as quais no h desenvolvimento humano. O seu cerne o poder do
aprendizado por intermdio do dilogo. Por conta disso, visto como fundamental em nveis
comunitrios e locais, mas pouco incentivado nacionalmente.
O direito de escolha constitutivo para autonomia poltica, porquanto permite no
apenas a incluso scio-poltica dos indivduos, como o melhor compartilhamento de
responsabilidades.
568
O empoderamento pode ser analisado por trs ngulos: (i) individual,
(ii) local e comunitrio e (iii) Estadual. A primeira a perspectiva mais comum e refere-se
capacidade de desenvolvimento e habilidades de negociao. Embora especialistas nacionais
aos poucos substituam aqueles internacionais, as vises externas continuam a prevalecer. O
empoderamento local conquistado a partir da sedimentao da autoconfiana comunitria e
do aumento das responsabilidades. As crticas que contra ele se dirigem, preocupam-se com a
ausncia de rigor analtico e zelo democrtico. A metodologia de consulta comunidade local
talvez no se mostrasse to eficiente quanto preparao adequada dos programas por
especialistas. A
Argumenta-se que conferir poder aos representantes eminentes da sociedade civil
poderia ferir a escolha da populao por representantes eleitos democraticamente. Ainda que
no seja o Estado nico agente do desenvolvimento, a sua atuao influencia sobremaneira a

566
Ibid., p. 95.
567
Ibid., p. 95.
568
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade, v. 1, 2. ed. Trad. Flavio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 336.
234
forma participativa da populao. Diante da tenso entre a liderana estatal, com suas
escolhas oramentrias, e o clamor comunitrio de uma maior participao nas decises de
polticas pblicas, os doadores optam pela liderana que seja mais conveniente aos seus
projetos, contribuindo com contradies internas e crises de liderana.
Longe de ser um instrumento gerencial neutro para melhorar a efetividade dos
projetos, o empoderamento encerra valores estimados pela comunidade. Nos pases asiticos,
o crescimento econmico percorreu vias consideradas corruptas, assim como os pases
desenvolvidos que hoje condenam prticas paternalistas e de forte apoio estatal, j se
nortearam por elas.
O Estado detm grande mrito no sucesso do milagre asitico por ter construdo uma
estabilidade macroeconmica, com aumento da poupana, investimento em capital humano,
crescimento da exportao aliada a uma burocracia baseada em mrito. O Estado nutre um
papel fundamental nestas questes apropriando-se dos projetos. Dados do PNUD e do Banco
Mundial expuseram que os programas que investiram em um senso de apropriao dos
beneficirios revelaram desempenho superior.
569

Umas das maiores crticas cooperao tcnica a possibilidade de minar a
capacidade local. Primeiro, em decorrncia dos custos de oportunidade. Mesmo a assistncia
externa gratuita exige recursos internos para execuo dos projetos gerenciados pelo doador.
Alerte-se ainda para o perigo dos representantes locais iniciarem trabalhos com os prprios
doadores ou ONGs, desconectando-os do espao inicial, o que pode gerar explorao da
populao interna e corrupo.
570

O desafio centra-se no equilbrio entre a captao de mais recursos e o atendimento s
reais demandas internas com confiana, responsabilidade e transparncia. Obviamente, existe
a possibilidade dos receptores rejeitarem a ajuda externa. A responsabilidade governamental,
contudo, diante de um volume to imenso de carncias e ausncia de recursos, impele a
aceitar os acordos, mesmo em condies adversas.
Diversos pases obtiveram sucesso em estratgias autnomas de desenvolvimento com
pouco uso de assistncia oficial para o desenvolvimento, como Brasil, Botsuana, Cabo Verde,
China, Costa Rica, Malsia, Ilhas Maurcio e Cingapura. Pases mais frgeis, no entanto,
recebem menos cooperao tcnica e continuam mantendo uma posio de dependncia.
571


569
LOPES, op. cit., p. 96.
570
Ibid., p. 96-97 e 124.
571
Ibid., p. 98.
235
Um regime mais democrtico requer a unio e a exposio das necessidades dos
receptores em um frum prprio. Os pases doadores se organizaram em torno do Comit de
Assistncia ao Desenvolvimento da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (CAD/OCDE). No existe, contudo, espao semelhante organizado entre os
receptores de assistncia externa, em que possam compartilhar experincias de sucesso e
fracasso, desenvolvendo diretrizes comuns.
Lopes prope solues que modifiquem o elo assimtrico entre doadores e receptores
com vistas a uma verdadeira apropriao nacional. Uma soluo aventada seria um apoio
direto dos doadores aos oramentos e planejamentos nacionais. Como os pases realizam
planos e previses oramentrias, discutindo via Parlamento, os doadores poderiam
simplesmente sustentar iniciativas j previstas, reforando-as. Esta iniciativa poderia,
inclusive, colaborar com o servio pblico local. Os recursos seriam canalizados por fundos
especficos de cooperao tcnica para objetivos mais amplos a serem delimitados pelos
prprios receptores. Sugere-se tambm a adoo de cestas de financiamento compartilhada
por diversos doadores ou fundos de desenvolvimento autnomos, que seriam instituies
pblicas politicamente independentes e que atenderiam ao governo e sociedade civil.
572

Os fundos jamais seriam doados se no houvesse um sistema de fiscalizao. A
responsabilidade pela execuo dos projetos e utilizao dos fundos engendra um mecanismo
de condicionalidade e seletividade. Esta incentiva a oferta de ajuda a pases que possam
utiliz-la melhor, o que implica a marginalizao daquelas regies com instituies mais
frgeis. O problema o ciclo vicioso que advm deste mecanismo. Em linhas gerais, as
condies para os pases com menor credibilidade so mais austeras, mesmo sustentando
maior dificuldade de cumpri-las, em decorrncia da fragilidade das instituies polticas e da
instabilidade da economia. Resultado, eterna dependncia. No conseguem a confiana para
se libertar do peso das condicionalidades, nem as cumprem por ausncia de capacidade, ou
mesmo responsabilidade, sem mencionar fatores como corrupo e mau uso dos recursos.
A responsabilizao possui dois lados: os doadores prestam conta aos eleitores-
contribuintes, por isso controlam as doaes. As agncias prestam contam queles que
contribuem. Os governos-receptores sentem-se responsveis perante a comunidade financeira
internacional e a populao beneficiria, por sua vez, requer o cumprimento das metas sociais
estabelecidas pelo governo. A sociedade civil, por intermdio das associaes e da mdia,
desempenha um relevante papel nesse contexto. Exigem transparncia.

572
Ibid., p. 100.
236
Mais uma vez, a voz da populao poderia ser canalizada em um frum nacional, no
qual todos os interessados fossem ouvidos, governo, sociedade civil, doadores e iniciativa
privada, demandas expostas e progressos monitorados. Estes fruns teriam um papel
fundamental em locais com estruturas polticas frgeis e pouco transparentes.
573

Impende observar que qualquer forma de hierarquia ou controle por parte dos
doadores deve ser evitada, pois o intuito justamente abrir novas vertentes de capacitao e
investimento pessoal e comunitrio. As redes dialgicas devem ser abertas e participativas,
sempre tendo em vista as demandas locais.
574

No contexto do debate acima surge uma outra questo. A literatura dedicada ao
desenvolvimento transita constantemente pela relao entre desenvolvimento e democracia.
Financiam-se diversas pesquisas neste sentido, procurando-se refinar os mtodos e as anlises.
No h respostas conclusivas, pois, como j exposto ao longo do trabalho, o desenvolvimento
um processo com inmeras dimenses e incontveis dilemas. Ainda assim, a reflexo
valiosa e mostra algumas experincias positivas internacionalmente.
Verificou-se um sentimento de tenso em pases instveis que foram pressionados, de
um lado, por melhores ndices sociais e, de outro, pela adoo de padres democrticos. No
obstante, falacioso o argumento que assevera como impossvel conciliar ambos os
padres.
575
Os pases do norte da Europa e Amrica anglo-saxnica mostram uma interao
positiva entre o desenvolvimento do capitalismo e das instituies democrticas. H pases,
contudo, que abarcam srios problemas sociais como Jamaica e ndia, e que so democrticos.
Por outro lado, Cingapura, China e Leste Asitico trazem uma outra experincia: crescimento
econmico aliado a governos centralizados e autoritrios, que mantiveram mo forte na
captao da poupana interna e investimento. Outros pases, como Sri Lanka observaram o
florescimento de democracias, posteriormente minadas pelos conflitos tnicos.
Em Botswana, eleies livres e peridicas, aliadas cultura da consulta, compromisso
e mudanas cautelosas asseguraram um melhor desempenho econmico. Outros pases
africanos no corroboram a tese: ou tiveram eleies sem melhor desempenho (Benin,
Qunia, Camares e Costa do Marfim) ou mantiveram um partido nico, sem mudanas de
governo, e promoveram reformas econmicas (Gana e Uganda). H casos, como o Haiti e o
Zaire, de pases extremamente subdesenvolvidos e no democrticos. Na Amrica Latina, a

573
Ibid., p. 102.
574
Ibid., p. 105.
575
BHARDWAJ, R.C.; VIJAYAKRISHNAN, K. Democracy and Development: allies or adversaries?
Aldershot: Ashgate, 1998, p. 1-17.
237
Costa Rica desponta como principal exemplo de que a democracia forte facilitou a reforma
macroeconmica, por um mecanismo de consulta entre empresas e trabalhadores.
A experincia mais interessante, relatada por quase toda literatura, a da ndia, a
maior democracia do mundo que promoveu diversas reformas econmicas e polticas, por
intermdio do equilbrio entre os agentes e compensando os desfavorecidos. Na verdade, a
maior contribuio vem do Estado de Kerala, com ndices sociais mais positivos que a mdia
nacional.
Um aspecto merece relevo, a resoluo dos conflitos localmente nas provncias,
descentralizando a presso no governo federal. A aproximao do governo populao
colaborou com seu maior envolvimento em expor prioridades, planejamento e execuo. Um
dos mtodos utilizados foi o da promoo de espaos convidados (invited spaces)
576
, que
concernem a oportunidades de engajamento pblico, criadas pelo governo ou instituies
poderosas, ampliando as vozes dos mais carentes.
Em geral, verificou-se que o sistema democrtico-parlamentar, ou outros semelhantes,
no necessariamente garantem melhor performance econmica, o que demonstra a
complexidade da questo. Em contrapartida, estes regimes propiciam mecanismos melhores e
mais facilmente adaptveis para superar crises e obstculos ao uso responsvel dos recursos.
A governana do desenvolvimento vista como condio essencial para atingir os resultados
desejados. O desenvolvimento, porm, deve ser continuamente sustentado pelo fortalecimento
das instituies e das capacidades.
577

Um olhar mais crtico aponta que o crescimento da economia asitica se beneficiou do
sacrifcio de direitos civis e trabalhistas, como os direitos de associao e sindicalizao, em
um modelo voltado para as massivas exportaes. Corre-se o perigo de ver a presso sobre
estes grupos estourar e casar graves conseqncias sociais.
Historicamente, existe um forte encadeamento entre valores democrticos e o combate
fome. No h relato acerca de fomes coletivas significativas em pases democrticos,
mesmo os mais pobres, pois um governo multipartidrio, que assegure a liberdade de
expresso, agrega medidas mais eficazes para evitar tais catstrofes.
578
unssono que a
democracia no atrapalha o crescimento, pelo contrrio, a liberdade um componente

576
CORNWALL, GAVENTA, op. cit., p. 407.
577
ZAFARULLAH, Habib; HUQUE, Shafiqul. Understanding development governance: concepts, institutions,
and processes. In: ____International Development Governance. London: Taylor and Francis, 2006, p. 44..
578
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia das
Letras, 2000, p. 69.
238
importante neste processo, alm de outros como estabilidade interna, acesso ao mercado
internacional, combate corrupo, boa administrao pblica, investimentos em infra-
estrutura e distribuio equnime dos benefcios e custos do crescimento, no verificados na
maioria dos pases da frica Subsaariana.
Em Bali, a irrigao da agricultura fornecida por uma rede de canais mantidos pela
comunidade, que permite uma partilha proporcional da gua entre os habitantes. O Banco
Grameen de Bangladesh, que oferece microcrdito s mulheres de baixa renda, com timos
ndices de reembolso, atua juntamente com a BRAC, uma organizao no governamental
com importante trabalho na rea rural.
Estas organizaes vm contribuindo com o empoderamento das mulheres na regio.
Elas constroem escolas, mantm uma universidade, financiam hipotecas, servios de sade e
advocacia. Esta experincia demonstra uma mudana nas relaes de poder na sociedade. As
pessoas se fortaleceram e mantm servios de sade, educao e jurdicos. A reduo das
taxas de fertilidade em Bangladesh est intimamente relacionada ao envolvimento da mulher
em atividades econmicas e a expanso de oportunidades de planejamento familiar, o que
contribui com seu empoderamento.
579
A Tailndia recebe uma linha de crdito do Banco
Mundial administrado pela comunidade local, o que cria maior responsabilidade pelos seus
gastos e maior comprometimento com seu sucesso.
580
Os pases devem ser capazes de bem
utilizar os recursos e ser responsveis pelo seu uso.
Uma outra experincia que vale mencionar da SRISTI (Society for Research and
Initiatives for Sustainable Technologies and Institutions), estabelecida h quatorze anos no
estado indiano de Gujarat, com o propsito de promover o conhecimento agrcola tradicional
queles que ficaram margem da Revoluo Verde. Em poucos anos, mil grupos tornaram-se
membros da sociedade, que documentou mais de cinco mil prticas inovadoras, entre elas,
mitigar a lacuna digital dos analfabetos, integrando-os s suas atividades. Ao mesmo tempo
em que tem uma conexo importante com o governo e engaja a populao, atravs da
pesquisa para informar e avanar o processo democrtico.
581
As redes de desenvolvimento de
capacidades permitem que diversas instituies troquem experincia de forma plurilateral e

579
Id. What is development about? In: MEIER, Gerald M.; STIGLITZ, Joseph E (Org.). Frontiers of
Development Economic: the future in perspective. New York: Oxford University Press, 2001, p. 511
580
STIGLITZ, Joseph E. Globalizao: como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007, p. 126-129.
581
ONEIL, Maureen. What determines the influence that research has on policy-making. Journal of
International Development, Chichester, n. 17, 2005, p. 761-764.

239
no impositiva. A Fundao Ford apia o Projeto Oramento Internacional (International
Budget Project) que congrega uma rede de ONGs por todo o mundo, que monitoram
auditorias sociais de oramentos. A rede possibilita o intercmbio de informaes, idias,
metodologia e treinamento com objetivo de desenvolver a capacidade de seus membros. O
mesmo sistema de redes vem sendo realizado pelo Banco Mundial e PNUD.
Na Bolvia, a participao no planejamento municipal institudo por lei, como as
discusses publicas disciplinadas no Estatuto da Cidade Brasileiro. Em 1994, o Parlamento
boliviano aprovou a Lei de Participao Popular, que exige a prestao de contas do governo
federal e das unidades municipais, por intermdio de comits de vigilncia dos cidados.
Outra medida foi a adoo do Dilogo Nacional de 2000 que abriu para os cidados a
possibilidade de participarem no acompanhamento das estratgias de assistncia e cooperao
tcnica.
582

As iniciativas, para funcionar, devem estar nas leis e no apenas em sugestes. O
direito de participar potencialmente a melhor forma de empoderamento; mais eficaz do que
deixar ao alvitre absoluto do arbtrio e dos convites governamentais. Note, contudo, que a
democracia participativa complementa as instituies representativas, tambm fruto de
processos democrticos.
Pesquisas que analisaram empiricamente o impacto da ao coletiva e da participao
pblica no desenvolvimento econmico do estado de Kerala, na ndia
583
, concluram o efeito
positivo da participao no desempenho econmico da regio. Este estado, apesar da baixa
renda, possui altos nveis de desenvolvimento social, graas organizao de demandas
pblicas e investimento em educao, reforma agrria, proteo ambiental, sade e
empoderamento feminino. O ativismo do mercado de trabalho resultou em efetivos benefcios
aos pobres e na melhor performance econmica.
Diversas medidas tm sido implementadas por organizaes no governamentais neste
sentido, como a participao dos parceiros no desenvolvimento de polticas. Na ONG
dinamarquesa MS (Mellemfolkeligt Samvirke), os parceiros so convidados para encontros
anuais e participam de Conselhos de Poltica (Policy Advisory Boards) juntamente com
trabalhadores do desenvolvimento, trabalhadores dos programas e representantes do pas.
Todos os documentos dos programas devem ser em ingls ou na lngua local, no em
dinamarqus, por exemplo, para promover transparncia e abertura. Um outro paradoxo reside

582
LOPES, Carlos; THEISOHN, Thomas. Desenvolvimento para cticos: como melhorar o desenvolvimento de
capacidades. So Paulo: Unesp, 2006, p. 181-183.
583
O exemplo de Kerala praticamente uma unanimidade na literatura do desenvolvimento.
240
entre o papel de conselheiros (no impositores) e a presso por resultados. Os formulrios
exigem profundas estatsticas acerca do trabalho entre parceiros, o que gera uma
contraposio entre um papel apenas de aconselhamento e a consecuo por resultados
nitidamente positivos. Uma outra crtica tangencia ao prazo para a execuo dos trabalhos.
No obstante visem os doadores resultados rpidos e eficazes, por vezes, as mudanas
almejadas demandam um acompanhamento em prazo mais dilatado.
584

A frica do Sul, aps ter amargado meio sculo sufocada pelo horror do apartheid,
tenta reintegrar sua populao multicultural que dividem onze lnguas oficiais e uma
constituio democrtica. O primeiro governo democrtico da regio promoveu o Programa
de Reconstruo e Desenvolvimento (PRD), luz da abordagem do desenvolvimento
centrado nas pessoas, no aprendizado social, no empoderamento e na sustentabilidade. Quatro
convices tornaram-se basilares: a participao na elaborao, na implementao, no
monitoramento e da diviso dos benefcios dos programas e polticas.
585

Neste contexto, o pas adotou tambm um controverso programa de ao afirmativa, o
BEE (Black Economic Empowerment), um programa de Empoderamento, no qual empresas
so encorajadas a contratar no brancos (negros, mestios, indianos) em todos os nveis da
administrao e at receb-los como scios. As corporaes que no se enquadram nos
critrios do programa no so elegveis para contratar com o governo e temem a
nacionalizao.
O Foro da Luta contra a Pobreza convocada pela Coalizo Sul-Africana (Sangoco) de
ONGs reuniu uma srie de estratgias e programas de combate pobreza, atravs de
audincias pblicas em temas como meio-ambiente, habitao e sade. Nestas audincias,
chamadas de speak outs, a expresso da opinio dos cidados encorajada, o que colabora
com o aporte de valiosas informaes para o desenho de polticas pblicas e para a resoluo
das reclamaes.
586

Outrossim, destaca-se a implementao de polticas sociais que promovam o
desenvolvimento humano. No h outro desenvolvimento seno o humano, que no se
identifica com um crescimento individual, nem com uma dominao coletiva, mas com uma

584
BAAZ, Maria Erikson. The Paternalism of Partnership: a postcolonial reading of identity in development aid.
London: Zed Books, 2005, p.23-27 e 106-107.
585
DAVIS, Ismail et al. Participatory Development in South Africa: a development management perspective.
Pretoria: Van Schaik, 2005, p. 18-20.
586
LOPES, THEISOHN, op. cit., p. 176-178.
241
relao de interdependncia reconhecida reciprocamente.
587

O problema da abordagem otimista que, apesar do sucesso de casos especficos, no
necessariamente ter os mesmos resultados em todas as regies, em qualquer poca, pois
depende de fatores como o tipo, o nvel e a motivaes da ao coletiva. Inegvel, porm, que
a participao daqueles alijados scio-politicamente permite enderear seus problemas e
encontrar estratgias melhor delineadas. A participao nas decises da comunidade ajuda a
capacitao e a afirmao das identidades dos indivduos.
588

Os atores sociais precisam agir em conjunto na elaborao e execuo das iniciativas e
na mobilizao social. Segundo o artigo 21 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, a
participao poltica o caminho para a transformao. Alm do processo eleitoral, que
permite a oxigenao dos governos, mantm uma simbiose entre as necessidades dos
governados e a atuao dos governantes, o que torna imprescindvel o fornecimento de
informaes claras acerca dos rgos governamentais e das suas polticas.
A troca de experincias foi fundamental para ampliao das instncias dialgicas, que
culminaram nas diversas aes coletivas, como as manifestaes em Seattle (1999), Davos
(2000), Praga (2000), Porto Alegre (2001 e 2002, Frum Social Mundial), Quebec (2001),
Genova (2001). Estas manifestaes ecoaram crticas a assimtrica globalizao.
No plano nacional, a administrao pblica deve se primar pela honestidade e
transparncia, promovendo a divulgao de suas contas, a formao dos funcionrios pblicos
e a punio dos criminosos. Cabe a sociedade fiscalizar e se manter atenta s aes e recursos
judiciais que cobem as prticas ilcitas, to comuns no pas. O oramento participativo um
outro mecanismo que possibilita a definio de prioridades e o acompanhamento de sua
efetivao. A experincia foi encetada em Porto Alegre e possibilitou a administrao
compartilhada dos recursos direcionados a investimentos, aes e obras pblicas. Evita
tambm as prticas de corrupo, clientelismo e desvio dos interesses dos mais carentes.
Atualmente, aplicada em mais de setenta municpios brasileiros.
No mbito educacional, as polticas de ao afirmativa apontam para o seu respeito e
concomitante integrao dos beneficirios sociedade. A lacuna histrica deve ser combatida
principalmente com a integrao da escola comunidade, estimulando o debate, a formao
de conselhos escolares e a educao para os direitos humanos e a tolerncia. Uma slida

587
BIROU, Alain; HENRY, Paul-Marc. Um outro desenvolvimento. Trad. Maria Stela Gonalves. So Paulo:
Vrtice, RT, 1987, p. 303.
588
JUSTINO, Patrcia. The impact of collective action on economic development: empirical evidence from
Kerala, India. World Development, Chichester, v. 34, n. 7, 2006, p. 1254-1270.
242
formao escolar deve ser acompanhada da organizao de painis e debates, em espaos
pblicos externos e internos, alm da colaborao dos meios de comunicao para divulgao
dos direitos fundamentais.
589
No que tange aos direitos culturais, municpios ou escolas
poderiam ser adotados por Editoras e Livrarias, estimulando a leitura da populao local.
A prpria sociedade civil por meio das associaes pode criar grupos de trabalho para
acompanhar polticas pblicas com diferentes temas em diversos bairros, como grupos de
apoio solidrio aos atores sociais vulnerveis. O Estado ao conceder alguns incentivos s
pequenas e mdias empresas, pode criar redes de emprego, especialmente para os portadores
de deficincia, e fortalecer o combate ao trabalho infantil. Imperativo que as empresas
fortaleam os seus laos de responsabilidade social e governana corporativa.
Imprescindvel o fortalecimento da cidadania pela atuao harmnica e efetiva da
Defensoria Publica e da Organizao dos Advogados do Brasil, do Ministrio Publico, das
Varas da Infncia e dos Conselhos Tutelares. Um Judicirio mais gil e moderno, que respeite
o devido processo legal formal e substantivo, possibilitando maior acesso justia, com
mutires de atendimento e convnio de cooperao tcnica com as universidades.
Inadivel a seriedade na conduo da Reforma Agrria e a ampliao das instncias
dialgicas pela consulta e audincia pblica, com a implementao de cursos de formao de
liderana e multiplicadores rurais, com transparncia e prestao de conta dos rgos
gestores.
No Brasil, impende explorar a ao coletiva local, atravs de criao de novas
competncias e capacidades tecnolgicas que estimulem as incubadoras de empresas de alta
tecnologia e a criao de distritos industriais, associados explorao de recursos naturais e
capacidade tecnolgica regional, com parcerias com instituies acadmicas. No pas, foram
habilitados dezenas de parques industriais e incubadoras, visando a integrao entre as
empresas privadas e a capacidade tecnolgica dos centros universitrios.
590

A construo de capacidades, contudo, no meramente instrumental. No depende
apenas do desenho de estratgias modernas; constitutiva de instituies sustentveis. Nesta
esfera, resta os pases menos desenvolvidos e em desenvolvimento assumir as rdeas do
processo de desenvolvimento das capacidades e formular uma agenda prpria de

589
BRASIL. Ministrio da Justia. Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. UNESCO. USP. Direitos
Humanos no Cotidiano. 2.ed. Braslia: Ministrio da Justia. Secretaria de Estado dos Direitos Humanos, 2001.
590
KATZ, Jorge. O novo modelo econmico latino-americano: aspectos de eficincia e equidade que colocam
em questo a sua sustentabilidade. In: LASTRES; Helena M. M.; CASSIOLATO, Jos E., ARROIO, Ana
(Org.). Conhecimento, sistemas de inovao e desenvolvimento. Trad. Ana Arroio. Rio de Janeiro: Contraponto,
2005, p. 396
243
financiamento e comrcio, em uma coalizo que os torne capazes de negociar em condies
mais equnimes, diante de um sistema internacional to assimtrico.
591

Por conseguinte, inadivel a instituio de um novo paradigma para o
desenvolvimento de capacidades. Primeiro, deve-se aproveitar as vantagens da globalizao,
como o compartilhamento de experincias de sucesso (e de fracasso) e a maior possibilidade
de agregao social pelo desenvolvimento das telecomunicaes.
592
Ao mesmo tempo,
calibrar a relao entre parceiros do desenvolvimento com maior justia social. Os recursos
materiais poderiam ser canalizados em fundos de cooperao e os humanos, em fruns para o
intercmbio de experincias.

4.3.3 Cooperao humana: desafios e perspectivas

Enquanto o paradigma atual pauta-se por um desenvolvimento norteado pela melhor
alocao de recursos, por polticas impostas por doadores e por uma assimtrica transferncia
de conhecimento vertical (norte-sul), o paradigma emergente
593
vislumbra o processo sob um
enfoque transformador, pautado no desenvolvimento de capacidades individuais,
institucionais e sociais; polticas respaldadas internamente e combinao do conhecimento
local com experincias globais.
594

Um outro desafio a passividade dos beneficirios em receberem modelos prontos.
Esperanosos ou receosos de perder o investimento, muitos aceitam as vises e os mtodos,
dito eficazes, impostos pela retrica dos doadores. O problema que a construo econmica
atual assimtrica de tal forma que o subdesenvolvimento de naes torna-se uma
conseqncia natural do crescimento de outras. Ademais, o mecanismo de doao-
controlador confere uma feio paternalista ao processo com um vis de contnua
dependncia. A aristocracia da compaixo no engendrou a saudvel sustentabilidade dos
beneficirios e sim uma nefasta dependncia.

591
LOPES, op. cit., p. 176.
592
Boaventura chama o movimento contra-hegemnico da globalizao de cosmopolitismo subalterno ou
cosmopolitismo dos oprimidos. (SANTOS, Boaventura de Souza. Poder o direito ser emancipatrio? Revista
Crtica de Cincias Sociais, Coimbra, n. 65, maio 2003, p. 27-34).
593
LOPES, op. cit., p. 107-118.
594
A nova agenda emergente reflete um consenso alcanado nos anos noventa na Declarao do Milnio e nos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, permeados pelos princpios da participao e apropriao. Os oito
Objetivos do Milnio so: (i) erradicar a pobreza e a fome extremas, (ii) alcanar educao primria universal;
(iii) promover igualdade de gneros e empoderamento s mulheres, (iv) reduzir a mortalidade infantil, (v) reduzir
a mortalidade materna, (vi) combater HIV/AIDS, malria e tuberculose, (vii) assegurar sustentabilidade
ambiental e (viii) desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento. (Ibid., p. 142).
244
Os modelos tradicionais de emprstimos exigem uma enorme austeridade fiscal e o
excedente deve ser aplicado no pagamento do servio da dvida ao invs de revertido no
desenvolvimento social. A agenda (neo)liberal defende a minimizao do Estado, mas precisa
de um Estado forte para garantir a propriedade privada, a segurana e o livre fluxo de
comrcio e capitais. Em algumas regies, porm, o Estado to desorganizado, mal
administrado, corrupto ou miservel que no h espao para sua reduo. Enquanto isso, a
populao tem seus ndices sociais corrodos em uma espiral decrescente.
A assistncia proporciona recursos, talvez dificilmente obtidos por outros meios. O
seu fornecimento, porm, no pode ser programado infinitamente da mesma forma. Isto
significa que a assistncia deve ser sustentada por medidas que permitam aos receptores se
emanciparem a partir das habilidades adquiridas. Almeja-se a independncia com um capital
humano habilitado e qualificado para o atendimento das necessidades locais. As polticas
pblicas devem ser norteadas no apenas para o desenvolvimento das capacidades como
tambm para adequ-las s oportunidades, equilibrando a oferta e a procura de capital
humano qualificado.
O investimento no capital humano produz um retorno muito alm do econmico. A
educao proporciona uma nfase nas capacidades e promove melhorias na sade e no meio
ambiente. Inexorvel o caminho que conduza educao primria e secundria fortes, alm
de um sistema universitrio que contribua com o progresso tecnolgico. O investimento em
educao deve vir acompanhado de uma poltica de emprego, do contrrio, os pases
continuaro assistindo evaso de crebros. A estratgia do desenvolvimento envolve a
coalizo de diversos agentes. O desafio atual alcanar o equilbrio correto entre Estado e
mercado, ao coletiva local, regional e global, e entre aes governamentais e no
governamentais.
595
As circunstncias econmicas mudam; logo, o equilbrio tem que ser
redesenhado. A globalizao uma fora que influencia este equilbrio. Resta aos pases, e
seus povos, escolher entre dois mundos: um definitivamente morto e outro que luta por vir
luz.
596

O sucesso vir atrelado a um governo honesto, empresas eficientes e competitivas e
trabalhadores instrudos. Com efeito, a integrao esfera internacional continua
imprescindvel. O destino dos pases em desenvolvimento, explanou Myrdal, seria

595
STIGLITZ, Joseph E. Globalizao: como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007, p.124-126; STIGLITZ, Joseph E. Os exuberantes anos noventa: uma nova interpretao da dcada
mais prospera da histria. Trad. Sylvia Maria S. Cristvo dos Santos et al. So Paulo: Companhia das Letras,
2003, p. 12.
596
HOLANDA, Sergio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 80.
245
determinado pelo seu prprio esforo para solidificar-se como efetivas unidades polticas,
prontas para propiciar o desenvolvimento social e econmico por mudanas radicais. Muito
dependeria, contudo, do emprenho dos pases mais ricos em reformular suas polticas e
auxiliar o soerguimento dos pases subdesenvolvidos.
597

Quase quarenta anos depois, a lio se repete: o resto do globo no pode resolver os
problemas dos pases em desenvolvimento. Eles tero de fazer isso por eles mesmos. Mas
podemos, ao menos, criar um campo de jogo mais nivelado. Seria ainda melhor se
inclinssemos a favor dos pases em desenvolvimento.
598
Nisto consiste a cooperao.
A cooperao internacional e a formulao de polticas internas devem ser processos
integrados, complementares e emancipatrios.
599
O equilbrio de poder um grande desafio.
O empoderamento permite uma negociao em bases mais equnimes, o que nem sempre
interessa a financiadores externos ou governos locais.
Por este prisma, a democracia deve ser vista mais como um conjunto de prticas
instituidoras de maior participao e autonomia dos atores sociais do que como um regime
poltico especfico. A sociedade civil como separada do Estado e do mercado constituda por
instituies ideolgicas e culturais. A esfera pblica, por sua vez, deve ser (re)apropriada,
consolidando-se como um espao para debate e formao da opinio pblica, vertida a partir
da ao comunicativa.
Impende recordar, porm, que, na realidade do esvaziamento da esfera pblica, os
debates tomam forma das foras ideolgicas dominantes socialmente.
600
A cultura do
consumidor confronta-se com outras formas de sociabilidade comunitria, com base no
respeito e reconhecimento mtuos, diante do perigo de desagregao individualista. A prpria
sociedade contudo deve reagir privatizao do pblico e a falta de discernimento entre as
duas esferas.

597
MYRDAL, Gunnar. Subdesenvolvimento. Trad. Rosinethe Monteiro Soares. Braslia: Coordenada Editora de
Braslia, 1970, p. 25.
598
STIGLITZ, Joseph E. Globalizao: como dar certo. Trad. Pedro Maia Soares. So Paulo: Companhia das
Letras, 2007, p. 135.
599
Como bem pontuou Habermas, A esperana de emancipao dos homens de sua menoridade autoculpada e
de condies de vida aviltantes no perdeu sua fora; no entanto, ela purificada pela conscincia falibilista e
pela experincia histrica, que nos ensinam que a manuteno de um equilbrio suportvel, mesmo que precrio,
para os menos favorecidos inclusive nos continentes devastados j seria uma grande conquista.
(HABERMAS, Jrgen. Sobre o significado do Socialismo hoje. Revoluo recuperadora e necessidade de
reviso da esquerda. In: _________Diagnsticos do Tempo. Seis Ensaios. Trad. Flavio Beno Siebeneichler. Rio
de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2005, p. 157).
600
As instituies brasileiras se democratizaram nos procedimentos, mas no em termos de compromisso com
o interesse e as causas pblicas, sem o sentido do pblico. (NEVES, Paulo Srgio da Costa. Espao pblico,
polcia e cidadania. In: NEVES, Paulo Srgio da Costa, RIQUE, Clia D. G., FREITAS, Fabio E. B. (Org.).
Polcia e Democracia: desafios educao em direitos humanos. Recife: Bagao, 2002, p.165. p. 145-170).
246
A cidadania integra o discurso da modernidade desde 1789, com a Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado, quando, a partir do enfoque no ser humano, sditos
tornam-se cidados. No Brasil, a Lei da Ao Popular, o compreende como eleitor. A
cidadania, contudo, muito mais ampla, pode constituir uma condio para reivindicar direitos
que lhe so negados,
601
sobretudo de acesso ao espao pblico. Uma sociedade deve se
organizar politicamente para postular seus direitos. Alm do vinculo jurdico, h um elemento
emancipatrio. A cidadania refere-se participao e responsabilidade pela construo do
espao publico, efetivando direitos consegrados e conquistando novos.
No Brasil, o Estado paternalista identifica-se com um Executivo forte e um legislativo
ora inexistente, pela asfixia autoritria, ora divido e subornado. Ademais, h uma busca eterna
pelo messias poltico, lderes carismticos, acompanhados de promessas inexeqveis que
refletem a imagem de nosso pas que vive como projeto e aspirao na conscincia coletiva
dos brasileiros
602
. O legislativo, por outro lado, se v desvalorizado pelas intensas denncias
de corrupo. O contato do privatismo com o espao publico gera clientelismo e fisiologismo.
O desprezo e o preconceito contra a poltica so favorecidos pelo analfabetismo, pela pobreza
e pelo desemprego.
O cidado passa a ser visto como cliente, contribuinte e consumidor,
603
O episdio de
invaso de shopping centers por favelados, no Rio e em Salvador, corroboram o argumento.
Assustador que os pobres no reivindicaram um direito constitucional especfico, mas o
simplesmente o direito de consumir. Consumidores em potencial, excludos da lgica do
mercado. Mais grave, a expulso uma ameaa generalizada, inclusive, aos includos. A
tendncia que se tornem suprfluos e destitudos de sua cidadania. O espao pblico, antes
socialmente compartilhado, se transforma em uma rede de ruas que separam o consumidor
das vitrines do seu sonhado objeto de consumo.
O colapso da rua como espao pblico
604
traz a expulso dos excludos e a recluso
dos includos, em muros gigantes e carros blindados. Resultado, o esvaziamento do espao
pblico e por conseqncia da cidadania. A emancipao cidad depende do papel ativo do

601
LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So
Paulo: Companhia das Letras, 1988, p. 135.
602
HOLANDA, Sergio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 177.
603
CORNWALL, GAVENTA, op. cit., p. 407. O novo cidado que desponta seria apenas um consumidor.
(FREITAS, Fbio F. B. Para alm da estadania: pensando a cidadania como categoria estratgica. In: NEVES,
Paulo Srgio da Costa, RIQUE, Clia D. G., FREITAS, Fabio E. B. (Org.). Polcia e Democracia: desafios
educao em direitos humanos. Recife: Bagao, 2002, p. 73).
604
BESOZZI, Alejandro B de et al (Grupo Doce). Del Fragmento a la situacin: notas sobre la subjetividad
contempornea. Buenos Aires: Grfica Mxico, 2001, p. 54, traduo livre.
247
interessado, cuja dignidade humana arrefecer diante da soberania do consumidor. O problema
que o interesse nasce da conscientizao, impossvel sem polticas sociais consistentes,
sobretudo na rea educacional. Os fruns regionais, nacionais e globais que articulam
associaes, entidades sindicais e organizaes de defesa dos direitos humanos possuem um
papel fundamental, nesta construo. No pluralismo poltico, o direito se aproxima dos
intrpretes em uma sociedade aberta e democrtica; afinal, quem vive a norma acaba por
interpret-la ou pelo menos co-interpret-la.
605

A modernidade sucumbiu traio do seu fator mobilizador, o progresso. Prometeu o
controle da natureza, a prosperidade material e o governo efetivo, e ainda a promoo da paz
e da justia por uma cultura moral-coletiva. Esta crena fundamentou o a cooperao
internacional para o desenvolvimento que mudaria o rumo da humanidade.
606

Este trabalho circunscreveu um permetro no qual os dilemas internacionais so
problematizados, buscando-se um entendimento das instituies e mecanismos de
financiamento na articulao do sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento.
Lidou-se com desafios da globalizao, como as crises financeiras e a assimetria das
identidades, que se movem em um mundo lquido, cuja pobreza ainda no permitiu o sonhado
equilbrio e bem-estar, propostos na Carta da ONU e nos estatutos das Instituies de Bretton
Woods. A proposta norteou o estudo da cidadania e das instncias deliberativas como
repositrio dos anseios dos atores sociais, a partir do entendimento da relao entre direitos
humanos e democracia e das prticas sociais.
Com a mutilao da conscincia na esfera pblica, a pobreza torna-se uma paisagem
feia, mas natural do organismo social. A degradao do pblico empobrece o debate, pois a
vitria do cidado sobre o consumidor exige deliberao poltica e ao responsvel de todos.
O desconforto diante da misria no imobiliza a sociedade. Gera caridade em aes pontuais.
Ocorre a trivializao, com incapacidade de discernimento e julgamento. Prometeu-se que a
pobreza seria removida pelas foras do progresso e da sabedoria do livre mercado.

605
HABERLE, Peter. Hermenutica Constitucional - a sociedade aberta dos intrpretes da constituio:
contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio. Trad. Gilmar Mendes. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p. 12
606
H trs argumentos que mostram a traio das promessas do progresso: (i) poucos atingiram a abundancia
material enquanto inmeros experimentam a extrema misria; (ii) os setores pblicos e as agncias
internacionais tornaram-se impotentes diante dos paradoxos scio-ambientais (iiii) o surgimento do paradigma
local ps-moderno acirrou confrontos motivados, aparentemente, por fatores culturais, tnicos e religiosos e (iv)
a realidade mostra o consumismo irracional, o desperdcio de recursos e a degradao ambiental.
(NORGAARD, Richard B. Development Betrayed: the end of progress and the coevolutionary revision of the
future. London: Routledge, 1994, p. 1-10. NORGAARD, Richard B. Development Betrayed: the end of progress
and the coevolutionary revision of the future. London: Routledge, 1994).
248
Impressionante como a racionalidade do mercado sucumbe diante dos esquemas de corrupo
pblica e fraude privada. A modernidade esculpiu potenciais consumidores, consumidos pela
alienao. Na verdade, apenas a conscincia do direito a ter direitos
607
na arena pblica, por
intermdio do empoderamento dos sujeitos e da apropriao do seu desenvolvimento pode
tentar regatar o dilogo, o respeito aos direitos humanos e a infindvel tarefa de permear o
solo social de valores de justia e amizade.
608


607
LAFER, op. cit., p. 22.
608
TELLES, Vera da Silva. Direitos Sociais. Afinal do que se trata? Belo Horizonte: UFMG, 2006.
249




CONCLUSO

Um equilbrio no Sistema Internacional de Cooperao para o Desenvolvimento
possvel? H possibilidades de se manter o pndulo distribuindo custos e benefcios
equanimente a todos os participantes da globalizao? Que postura deve-se adotar o
pessimismo, diante da realpolitik, ou o furor otimista das promessas do progresso racional
moderno? Uma resposta certa: no h como se manter indiferente dinmica do
desenvolvimento.
O estudo do desenvolvimento consome recursos materiais e humanos. Mentes
inquietas que se incomodam com a assimetria internacional e, por isso, incansavelmente,
embarcam em uma jornada emocionante, gratificante, s vezes cansativa, mas sobretudo
enriquecedora. Pesquisar sobre o desenvolvimento investigar a alma humana e as culturas
que as revestem. descobrir novas identidades sob o vu da dor e da pobreza. desvendar a
compaixo que pode ser arrancada dos coraes humanos. se chocar diante das atrocidades
e da misria que assola o mundo. jamais cruzar os braos, fechar os livros ou encerrar uma
discusso. se envolver em uma espiral inexorvel por perguntas irrespondveis. se alegrar
com os pequenos feixes de sucesso. abrir um olho para a realidade e o outro para o sonho.
acreditar em milagres.
No tarefa fcil ter que finalizar uma pesquisa que uma obra aberta. Aberta s
novas descobertas e as constantes indagaes. Aberta aos seus futuros examinadores e
intrpretes. Aberta por trazer o debate, mas no encerr-lo. Debate este que persegue a todos,
assediados pelos meios de comunicao que no se cansam em relatar os grandes paradoxos
do desenvolvimento.
Nesta profcua dialtica, estudou-se a relao entre desenvolvimento e liberdade. O
desenvolvimento um processo multidimensional e complexo. Inicialmente, analisou-se a
trajetria do racionalismo moderno que se tornou o substrato epistemolgico da teoria da
modernizao e do progresso. Acreditava-se que o progresso tecnolgico fruto da evoluo do
racionalismo cartesiano engendraria a prosperidade mundial. Neste contexto, transita a
liberdade que, segundo uma concepo moderna, deveria permitir as livres foras do mercado
e a no interveno estatal. Esta idia de liberdade contrasta com aquela desfrutada pelos
250
gregos na polis, que no partia da vontade, mas da pluralidade do agir conjunto entre homens.
A f na razo e na liberdade foram molas propulsoras da misso do desenvolvimento.
No ps-guerra, uma srie de intelectuais, especialmente economistas, criou teorias que
tentaram explicar porque algumas regies do globo so menos desenvolvidas e procurou
traar estratgias para a superao do que se designou como subdesenvolvimento. Diversos
fundamentos vieram baila, desde questes macroeconmicas at argumentos geogrficos e
culturais. Paulatinamente, o insucesso na consecuo do desenvolvimento e na construo de
uma civilizao mundial revelou o mal-estar da misso civilizadora. A busca por respostas
veio acompanha de estratgias mais agressivas. Ainda assim o sonho do progresso no se
transformara em realidade. A abordagem da teoria da modernizao foi acompanhada da
teoria da dependncia.
A diferena bsica entre ambas a responsabilidade pelo subdesenvolvimento, que os
modernizadores atribuem a fatores endgenos, como m gesto, corrupo, descontrole fiscal
e inflacionrio, conflitos armados e gastos militares excessivos, ou at mesmo, a um carter
indulgente sem motivao para o desenvolvimento. A teoria da dependncia, que desembocou
no desenvolvimentismo-estruturalista, ao observar os desequilibrados termos de troca e a
dominao imperialista ocidental, atribuiu a fatores exgenos o fracasso e a misria dos pases
perifricos.
Percebeu-se, porm, que os crticos de ambos os lados no conferiam ao
desenvolvimento a sua real dimenso. Embora a obsesso neoclssica pelo equilbrio e pela
eficincia tenha cedido espao para as questes interculturais, o mapa do desenvolvimento
ainda estava incompleto. Faltava a nfase no vetor correto, no desenvolvimento humano. A
varivel mais valiosa e mais difcil de quantificar. O desenvolvimento humano baseia-se no
trip: cooperao scio-econmica, democracia e direitos humanos.
Um olhar mais profundo sobre o desenvolvimento revelou a sua natureza instrumental
e constitutiva como expanso das capacidades de escolha de uma vida que se valorize e como
repositrio axiolgico das facilidades econmicas e das liberdades civis e polticas. Entendeu-
se que a consecuo do bem estar humano dependeria de uma transformao de mentalidade.
Indagou-se, ento, como atingir estas mentes e que tipos de incentivos seriam necessrios.
Compreendeu-se que no os recursos materiais, mas a dignidade humana, mutilada
pela misria, que seria a principal preocupao das estratgias de desenvolvimento. Por isso,
os direitos humanos deveriam integrar a pauta dos mecanismos de financiamento. No que
concerne a estes, um outro debate surge em cena. Questionou-se, quais seriam os
instrumentos de financiamento e quem seriam os doadores e beneficirios. Neste contexto,
251
vislumbrou-se a importncia da integrao das esferas nacional e internacional.
No cenrio internacional, o Sistema das Naes Unidas seria o grande catalisador de
investimento e de assistncia tcnica e financeira. O principal objetivo da Organizao das
Naes Unidas (ONU), exposto no seu prembulo, a manuteno da paz e segurana
internacional. Para alcan-lo, imprescindvel o desenvolvimento social e econmico dos
Estados. Paz e desenvolvimento nutrem uma relao dialtica. Verifica-se que instabilidade
econmica, misria e opresso constituem um ambiente propcio para a ecloso de conflitos.
A consecuo de um desenvolvimento efetivo, por sua vez, possvel apenas por meio da
cooperao internacional.
Acreditou-se que a cooperao econmica e social entre os pases ensejaria a
prosperidade internacional, objetivo presente no somente na Carta da ONU, como tambm
nos Acordos Constitutivos das Instituies de Bretton Woods, Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e Banco Mundial, suas agncias especializadas.
O Sistema de Cooperao Econmica para o Desenvolvimento um conjunto de
princpios, regras e instrumentos que visam, em escala internacional e nacional, catalisar a
atuao de diversos atores com vistas a cooperar com o desenvolvimento econmico e social
das naes. Um dos seus maiores desafios equilibrar a ao dos seus interlocutores,
Estados, Organizaes Internacionais e sociedade civil, composta por indivduos, empresas e
associaes.
Este sistema teve uma imensa contribuio no escoamento de recursos financeiros e
tcnicos para os pases em desenvolvimento. O direito, neste contexto, forneceu o tegumento
s relaes econmicas, atravs da adoo de Tratados de Direitos Humanos e de acordos
bilaterais entre doadores e receptores.
As polticas de financiamento determinam a espcie e a quantidade de recursos
disponveis. O financiamento ao desenvolvimento possui fontes internas, como a captao de
poupana, mercado de capitais, bancos de desenvolvimento e externas, bilaterais ou
multilaterais. Seus principais componentes so a assistncia oficial ao desenvolvimento, os
emprstimos e os investimentos diretos estrangeiros.
O financiamento das estratgias de desenvolvimento, porm, engendrou diversos
paradoxos. Emergiu da relao doador-receptor um verdadeiro mal-estar civilizador, pela
revelao da profunda dicotomia entre as identidades. Havia um sentimento de
incompreenso mtua de um doador impaciente pelos resultados positivos de sua tecnocracia
e de um receptor incomodado com a interferncia imperialista ou a falta de um horizonte mais
positivo. Diante dos dilemas e dos fracassos, nasceu a escola ps-desenvolvimentista que
252
enxerga o processo de desenvolvimento como imposio de uma ideologia ocidental
dominadora e que, por isso, deve ser eliminado. Afinal, argumentam, os pases desenvolvidos
devem cuidar dos seus prprios problemas scio-polticos que, apesar de todo aparato
tecnolgico no os permitiu galgar maiores nveis de felicidade.
No obstante, pode-se concluir que, apesar das incongruncias, o intercmbio entre
parceiros enriquecedor, para ambos os lados. O aprendizado que dele advm no pode ser
mensurado numericamente apenas, mas contribui para a cultura da tolerncia e do respeito ao
Outro. O direito igualdade convive, ento, com o dever de respeitar a diferena. Isto no se
aprende sem o convvio. Um outro fator a impossibilidade de alguns pases viverem sem a
assistncia oficial, em virtude da sua absoluta dependncia. Adicione-se que as polticas
devem ser melhoradas, no excludas, ou seja, mais cooperao necessria, no o seu fim.
Obviamente, os termos devem ser redefinidos para abarcar a apropriao do processo pelos
beneficirios e o empoderamento da populao local.
A necessidade de cooperao ficou patente aps as crises do petrleo da dcada de
setenta, e da crise da dvida, na dcada seguinte, pois o inadimplemento dos pases africanos e
latino-americanos agravou-se, trazendo novas demandas por financiamento. A partir da
dcada de 80, o FMI adotou, junto ao Banco Mundial, polticas de ajuste estrutural, que
tiveram como caracterstica marcante a interferncia na poltica macroeconmica dos pases
em desenvolvimento, modificando gradualmente a natureza dos seus emprstimos.
Estes almejavam conceder recursos aos pases que enfrentassem problemas de altos
dficits nos seus balanos de pagamentos, na medida em que operavam as reformas
estruturais estabelecidas nos programas de ajuste. O fornecimento de recursos era
condicionado a efetivao das metas fixadas nas cartas de intenes. As responsabilidades
designadas ao Fundo circunscreviam-se estabilizao de curto prazo e polticas cambirias,
enquanto o Banco fora encarregado da reforma estrutural de mdio e longo prazo. Os
programas previam interveno macroeconmica e condicionalidades polticas, com o
incentivo s boas prticas de governana e s reformas jurdico-constitucionais,
Na Amrica Latina, a inadequao destes programas gerou prejuzos aos direitos
econmicos, sociais e culturais e, por conseqncia, a violao dos ditames da Carta da ONU
e das obrigaes jurdicas consignadas no Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(Pacto), que devem ser respeitados pelas Instituies de Bretton Woods. Primeiro, por terem
aderido ao Sistema das Naes Unidas, como suas agncias especializadas, e aos seus
princpios norteadores. Alm disso, a maioria dos seus pases membros subscreveu o Pacto e
deveria, por isso, direcionar a conduta da Instituio para implementa-lo. Os Estados detm
253
uma obrigao de compatibilizar seus direitos internos com as obrigaes internacionais
assumidas, fornecendo o mximo de eficcia aos direito humanos. Segundo, os seus Acordos
Constitutivos estatuem como objetivos primordiais o equilbrio, o desenvolvimento e a
prosperidade internacional, metas inconcebveis sem o respeito aos direitos fundamentais do
ser humano. Em suma, as Instituies de Bretton Woods so sujeito de direito internacional e
devem se submeter no apenas aos princpios da ordem pblica internacional como tambm
ao alcance normativo dos tratados, inclusive o Pacto, que foram adotados para estabelecer e
concretizar princpios de aplicao universal.
Os efeitos negativos das polticas de ajuste estrutural implementados pelas Instituies
de Bretton Woods causaram um forte impacto sobre os direitos econmicos, sociais e
culturais. E no apenas nestes, em virtude da indivisibilidade dos direitos humanos, estatuda
na Declarao de Viena de 1993. Notou-se que os pases que seguiram medidas de
estabilizao e ajuste sofreram mudanas estruturais profundas e, muitas vezes, executadas
inadequadamente, sem considerar as necessidades locais. Pode-se citar como exemplos, a
diminuio do emprego, o declnio do investimento pblico, os programas de privatizao e o
aumento da vulnerabilidade de grupos socialmente desamparados como mulheres grvidas,
crianas e idosos.
No Brasil, um breve escoro histrico demonstra a relao entre reformas
constitucionais e a execuo dos acordos com o FMI. Alerte-se que isso no significa que o
pas no precisasse, ou no precise de uma gesto muito mais transparente e eficaz, alm de
um saneamento da previdncia e de uma reforma tributria. As reformas no Brasil so
urgentes, pois os dficits so financiados com uma carga tributria que prejudica o
investimento e onera o contribuinte. Defende-se, porm, em coerncia com a abordagem deste
trabalho, que as reformas devem ser debatidas e as questes explanadas na esfera pblica, e
no objeto de escolha unilateral do concerto entre Instituies Financeiras Internacionais e
governos. Saliente-se ainda que normas constitucionais foram violadas na adoo de acordos
stand by sem a aprovao do Senado. O processo de privatizao tambm foi extremamente
questionado, inclusive pelo Ministrio Pblico Federal, por ter sido eivado de ilegalidade.
As crises da dvida e a instabilidade do sistema financeiro internacional, demonstraram
que a globalizao apresenta grandes incongruncias e assimetrias. Os desafios atuais da
globalizao consistem em estabilizar o sistema financeiro internacional, promover os direitos
humanos na agenda econmica e reequilibrar a balana internacional, to desfavorvel aos
pases em desenvolvimento. O desequilbrio, aps diversas crises e metas fracassadas,
sobretudo no contexto do ajuste estrutural, foi reconhecido pelas prprias instituies que
254
decidiram efetuar algumas mudanas em sua forma de atuao. O problema que retrica
no seguiu a ao. As medidas foram tmidas diante da convico de que a assistncia
tcnico-financeira deve dar lugar cooperao humana.
Apesar da anlise emprica de pesquisadores no demonstrar claramente a relao
entre democracia e desenvolvimento, a abordagem deste texto defende os valores de um
processo democrtico, pautado pelos direitos humanos, pois no h poltica sem liberdade.
No h liberdade sem ao conjunta. justamente este agir em conjunto na esfera pblica,
esvaziado pela entrada em cena do consumidor, que deve ser resgatado, em prol de uma
cidadania dialgico-participativa. Pode-se concluir que a liberdade tem um papel
instrumental e constitutivo do desenvolvimento. Um Estado verdadeiramente democrtico
ter cidados conscientes e capazes de assumir a responsabilidade pelo seu prprio
desenvolvimento, escolhendo as estratgias e os fins colimados.
A responsabilidade no processo de desenvolvimento deve ser compartilhada pelos
diversos atores: Estados, efetivando os direitos fundamentais e as polticas pblicas, por
intermdio de uma Administrao transparente e honesta, um Legislativo estruturado e
democrtico e um Judicirio pautado pelo devido processo legal, formal e material, pela
efetividade, celeridade e acesso justia. Trata-se aqui da grande contribuio do direito.
Apesar dos densos argumentos morais em prol da solidariedade, os instrumentos
jurdicos de direitos humanos, com destaque para o Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais e a Declarao de Viena, foram assinados por quase todos os pases do globo, que
reconheceram a universalidade e interdependncia entre os direitos humanos e a sua utilizao
como arma de combate assimetria e ao desequilbrio que ainda rege as relaes
internacionais. Por fim, o que se constata um desequilbrio desconfortante. E justamente
pelo seu incmodo que as iniciativas de mudar a direo do fiel da balana continuaro.
O direito um instrumento imprescindvel para remodelar o desbalanceamento. Assim
como a justia, que confere sentido ao direito, uma permanente construo, o
desenvolvimento tambm um processo em permanente (des)construo e (re)construo de
valores. Apenas a liberdade e, no seu seio, o discurso so capazes de revelar a singularidade
de seres plurais, que vivem na medida em que podem se comunicar, habitar um mundo
comum e transform-lo. Na esfera do dilogo irrompe a natalidade, como possibilidade de um
novo comeo. No obstante estas linhas cheguem ao seu fim, o agir em conjunto sempre se
reinicia, em uma valsa dialtica que desvela o substrato de amizade entre o Eu e o Outro; resta
manter o olhar sempre no horizonte para que o prximo milagre no passe despercebido.
255






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