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Direito Administrativo Aula 01

Consideraes Iniciais
O Estado e a Administrao Pblica
Direito Administrativo ( Conceito e Natureza Jurdica !
1 Consideraes Iniciais
Antes de iniciarmos a e"#osio da mat$ria #ro#riamente dita% entendemos
#or bem &alar da im#ort'ncia do Direito Administrativo( Entendemos ser% essa
observao inicial de suma im#ort'ncia% #ois o Direito Administrativo no $ visto
com bons ol)os no meio acad*mico e no raro% se +uestiona sobre im#ort'ncia de
a#render tal mat$ria nos bancos universit,rios( Por isso% antes de se comear a
estudar o Direito Administrativo% $ mister +ue se res#onda a se-uinte #er-unta.
Qual a importncia do Direito Administrativo ?
Em verdade% desde +ue #assamos a viver num Estado Democr,tico de
Direito% ad+uiriu% o Direito Administrativo% im#ort'ncia in+uestion,vel( Em outras
#alavras. na medida em +ue o /rasil se democratizou% -an)ou o Direito
Administrativo maior am#litude de a#licao( 0 de se a&irmar +ue% +uanto maiores
a #artici#ao #o#ular na conduo da atividade administrativa e a su1eio do
Estado 2 3ei% maiores a incid*ncia de normas de direito #blico e a #reocu#ao
com o estudo do Direito Administrativo(
E"#on)a4se ainda% +ue $ o Direito Administrativo +ue #ossibilita um controle
mais e&etivo e e&icaz da atividade administrativa( E tal controle $ im#rescindvel%
uma vez +ue a atividade administrativa deve #rimar #ela satis&ao dos interesses
coletivos(
Assim% indis#ens,vel se torna a e"ist*ncia de um con1unto de normas ( o
direito administrativo! +ue direcione a atividade administrativa #ara tal &im% e +ue
#ossibilite um controle da atividade administrativa% uma vez +ue a Administrao
re#resenta os interesses coletivos( Observe4se% #or &im% +ue nos estados
totalit,rios o Direito Administrativo so&re severas limitaes% #ois a atividade
administrativa $ uma mera e"teriorizao da vontade #essoal(
2 Estado e Administrao !"lica
Antes de darmos os #rimeiros #assos dentro da seara do Direito
Administrativo% $ mister +ue se e"#on)a al-uns breves% #or$m im#ortantes%
conceitos sobre 5Estado6 e 5Administrao Pblica6(
7e1amos a-ora #or+ue $ im#ortante% de incio% estudarmos al-umas
+uestes &undamentais relacionadas ao 5Estado6 .
O Direito Administrativo $% em ess*ncia% o ramo do direito +ue traa as
diretrizes b,sicas de estrutura e &uncionamento da Administrao Pblica(
3evando4se em considerao +ue a Administrao Pblica $ #arte inte-rante da
5Or-anizao Estatal6% &ica claro +ue o modo de ser e de atuar do Estado t*m
in&lu*ncia direta na construo de institutos e conceitos de Direito Administrativo(
Assim% a mel)or doutrina $ un'nime em admitir +ue uma das c)aves #ara
mel)or com#reender o Direito Administrativo $ con)ecimento dos as#ectos
&undamentais do Estado em -eral e do Estado tal como se encontra or-anizado
constitucionalmente(
Em se tratando da conceituao do voc,bulo 5Estado6% esta de#ende do
#onto de vista do +ual $ considerado( Helly Lopes Meirelles
1
, com a maestria
costumeira% assim conceitua o re&erido voc,bulo% sob os diversos #rismas.
a #entido #ociol$%ico& cor#orao territorial dotada de um #oder de mando
ori-in,rio(
" #entido ol'tico& comunidade de )omens% &i"ada sobre um territ8rio% com
#otestade su#erior de ao% mando e coero(
c #entido Constitucional& #essoa 1urdica territorial soberana(
()#& o nosso C8di-o Civil conceitua o 5Estado6 como sendo a #essoa 1urdica de
Direito Pblico Interno ( art( 9:% I !
( #entido da E*presso +Estado Democr,tico de Direito-
4 A e"#resso 5democr,tico6% traz a mente a id$ia de -overno do #ovo #ara o #ovo(
Em outras #alavras. o termo 5democr,tico6 $ associado aos as#ectos de
&ormao do ;overno% ao modo como so escol)idos a+ueles +ue tomam as
decises em nome do #ovo(
<e-undo Odete Medauar
2
% a esse en&o+ue se li-am diversos mecanismos
#elos +uais se am#liam as #ossibilidades de #artici#ao do #ovo na escol)a dos
;overnantes% tais como.
a . e*tenso do voto direto
" /ormao de partidos pol'ticos
c i%ual acesso os mandatos representativos
9
4 Direito Administrativo )rasileiro0 =al)eiros Editores> <o Paulo% 9???(
@
4 Direito Administrativo 1oderno0 Editora Aevista dos Bribunais> <o Paulo% 9??C(
<obre a e"#resso 5Estado de Direito6% Hely Lopes Meirelles
3
, nos e"#e
sucinto% #or$m e&iciente% conceituao. Estado de Direito o Estado juridicamente
organizado e obediente s suas pr!prias leis"
Elementos 2undamentais do Estado
A#esar de ser t8#ico mais #ertinente ao Direito Constitucional% entendemos
#or bem &alarmos% sucintamente% sobre os tr*s elementos ori-in,rios e
indissoci,veis de um Estado( <o eles.
ovo com#onente )umano de um Estado
3errit$rio /ase &sica de um Estado
4overno #o"erano elemento condutor do Estado% +ue det$m e e"erce o #oder
absoluto de autodeterminao e auto4or-anizao emanado do #ovo(
#eparao dos oderes e o Direito Administrativo
De incio% se #oderia +uestionar. o +ue tem a ver a se#arao dos Poderes
com o Direito Administrativo D A res#osta $ sim#les. em lin)as -erais% #ode4se
a&irmar +ue a se#arao dos Poderes $ um dos Pressu#ostos de e"ist*ncia do
Direito Administrativo(
E*plica.se& se a administrao no estivesse se#arada dos outros #oderes do
Estado% seria #raticamente im#ossvel a elaborao do normas es#ec&icas +ue
disci#linassem sua atuao(
E
4 (p0 Cit0 p0 05
A prop$sito6 o 7ue 8 mesmo essa tal de +#eparao de oderes- ?
A teoria da se#arao dos #oderes &oi desenvolvida #elo /aro de
=ontes+uieu% e se-undo esta teoria% e"istem tr*s &unes estatais b,sicas% a
saber.
a 2uno E*ecutiva& +ue tem como &uno #rec#ua a converso da 3ei em ato
individual e concreto(
" 2uno 9e%islativa& +ue tem como &uno #rec#ua a elaborao da 3ei(
c 2uno :urisdicional& +ue tem como &uno #rec#ua a a#licao coercitiva
da lei aos liti-antes(
Deve4se observar% +ue a#esar dessas &unes serem prec#puas do 8r-o
corres#ondente% no so pri$ati$as" Con&orme leciona Helly Lopes Meirelles
%
% o
ideal seria a #rivatividade de cada &uno #ara cada #oder( Por$m% na realidade
isso no ocorre% #ois todos os #oderes tem% #or e"em#lo% necessidade de #raticar
atos administrativos( Em suma. a constituio admite% e"ce#cionalmente% +ue um
dos #oderes #rati+ue atos +ue corres#ondem 2 &uno #rec#ua de outro(
Dessa lin)a de raciocnio vem a crtica 2 e"#resso 5se#arao de
#oderes6% #ois% em verdade% o +ue ocorre $ uma se#arao de /unes entre
8r-os inde#endentes e )armFnicos entre si
G
( Al$m do +ue% em verdade o Poder
Estatal $ uno e indivisvel( O#ortuno $ lembrar os ensinamentos do Pro&H Mic&el
'emer
(
) e*ui$ocam+se os *ue utilizam a e,press-o .triparti/-o de poderes0, isso
:
4 (p0 Cit0 p0 05
G
4 ;ide art0 2< da C2 = >>
I
4 Elementos de Direito Constitucional
por*ue o 1oder uma unidade 2"""3 4 distin/-o entre !rg-os desempen&antes
de funes.
Administrao !"lica
Cabe4nos a-ora tecer al-uns coment,rios sobre a to &alada e #ouco
com#reendida 5Administrao Pblica6( E tais coment,rios se &azem im#ortantes
#ois $ a atuao dela ( administrao #blica!% +ue o direito administrativo cuida
de disci#linar( Conv$m e"#or o conceito de Administrao Pblica +ue nos $
&ornecido #or M5rcio Elias 6osa
7
)
.4 administra/-o pode ser conceituada, em
sentido amplo, como o conjunto de entidades e
!rg-os incumbidos de realizar a ati$idade
administrati$a $isando a satis8a/-o das
necessidades coleti$as e segundo os 8ins
desejados pelo Estado"0
Entretanto% $ #reciso +ue se anote +ue em termos de conceituao d
e"#resso 5Administrao Pblica% a +uesto no $ to sim#les como #arece(
Por$m% como bem leciona Hely Lopes Meirelles
9
, o mais coerente $ a&irmar +ue%
no Direito Pblico J do +ual o Direito Administrativo $ um dos ramos J a locuo
5Administrao Pblica6 tanto desi-na #essoas e 8r-os ;overnamentais% como a
atividade administrativa em si mesma(
Em outras #alavras. a Administrao Pblica #ode ser conceituada sob dois
as#ectos.
K
4 Direito Administrativo0 <araiva> <o Paulo% @LLL(
C
4 (p0 Cit0 p0 05
a Aspecto 2uncional& sob este #risma% deve4se entender a administrao
#blica como sendo o con1unto de atividades do Estado(
" Aspecto (r%ani?acional& nesta 8tica% a e"#resso 5Administrao Pblica6
re#resenta o con1unto de 8r-os e entes estatais +ue #roduzem servios% bens e
utilidades #ara a #o#ulao(
Qual a @ature?a da Administrao !"lica ?
A doutrina $ un'nime ao a&irmar +ue a natureza da administrao $ de um
verdadeiro munus
:
#blico #ara +ue a e"erce( Para Hely Lopes Meirelles, a
Administrao Pblica tem natureza de um encar-o de de&esa % conservao e
a#rimoramento dos bens% servios e interesses da coletividade(
Em virtude disto% o administrador #blico tem% como #rinci#al obri-ao%
cum#rimento &iel dos #receitos de Direito e da =oral Administrativa +ue norteiam
sua &uno( Cum#re asseverar +ue os bens% interesses e direitos so con&iados ao
administrador a#enas #ara a res#ectiva -esto e nunca #ara disposi/-o" O #oder
de dis#osio% se1a #ara alien,4los% renunci,4los ou transacion,4los de#ender,
sem#re de lei(
2ins da Administrao
O #rinci#al ob1etivo da Administrao Pblica $ a satis&ao dos interesses
coletivos( Em outras #alavras. deve o administrador #rimar #elo bem comum da
coletividade administrada(
?
4 Dever
0 de se e"#or +ue se Administrao Pblica se desviar da sua #rec#ua
&inalidade% o administrador estar, traindo o mandato #ara o +ual $ investido% uma
vez +ue% como vem assevera Hely Lopes Meirelles% a comunidade no institui a
Administrao seno como meio de atin-ir o bem4estar social( Com#lementa
ainda o ilustre #ublicista. ;l#cito e ;moral ser5 todo ato administrati$o *ue n-o 8or
praticado no interesse da coleti$idade"
Como 8 a (r%ani?ao da Administrao u"lica ?
Em breves lin)as% #ode4se res#onder a tal #er-unta da se-uinte &orma.
<e-undo o arti-o 9H da Constituio Mederal% o /rasil $ uma Ae#blica
Mederativa &ormada #ela unio indissolvel dos Estados% =unic#ios e Distrito
Mederal( Partindo desta #remissa% #ode4se a&irmar +ue a or-anizao #oltico4
administrativa com#reende v,rios nveis( <e-undo Odete Medauar
1<
% cada nvel $
dotado de estrutura administrativa #r8#ria e de atividade administrativa #r8#ria%
inde#endentes entre si(
Cum#re elaborar o se-uinte es+uema.
9 J Nnio. Administrao Mederal
@ J Estados. Administrao Estadual
E J Distrito &ederal. Administrao do Distrito Mederal
: J =unic#ios. Administrao =unici#al(
Para &inalizar a e"#osio acerca da Administrao Pblica%conv$m e"#or
sucintamente sobre dois conceitos essenciais do Direito Administrativo.
desconcentrao e descentralizao(
9L
4 (p0 Cit0 p0 05
A#esar de ambos os conceitos re#resentarem a trans&er*ncia de
atribuies do centro #ara &ora% di-amos assim% eles no se con&undem% <e-uem4
se os conceitos.
1 desconcentrao. re#resenta a id$ia de trans&er*ncia de atribuies #ara
setores +ue se encontram dentro da mesma entidade ou da mesma #essoa
1urdica( Ou% nos dizeres de Helly Lopes Meirelles, si-ni&ica% a desconcentrao% a
re#artio de &unes entre os diversos 8r-os ( des#ersonalizados! de uma
mesma administrao% sem +uebra de Oierar+uia(
or E*emplo&
Anio 1inist8rio da Educao
O/<. no -r,&ico assim% a Nnio re#resenta o 8r-o #oltico +ue trans&ere
atribuies ao =inist$rio da Educao% +ue #or sua vez re#resenta um setor +ue
se encontra dentro da mesma entidade ( Nnio!(
2 descentrali?ao& neste caso se trans&erem as atribuies a entes dotados de
#ersonalidade 1urdica #r8#ria% distintas do Estado( Esses 8r-os no a-iro em
nome #r8#rio% mas do Estado( <e-undo Helly Lopes Meirelles
11
% o ente
descentralizado a-e #or outor-a do servio ou atividade ou #or dele-ao% mas
sem#re em nome #r8#rio(
E*emplo& servio de conservao de estradas realizado #or em#resas
#articulares% como a =o$a Dutra"
5 ( Direito Administrativo
99
4 (p0 Cit0 p0 05
Para &inalizar esta #rimeira aula% conv$m &azermos al-umas consideraes
acerca do Direito Administrativo em si( Por 8bvio% se deve comear #elo conceito.
Conceito de Direito Administrativo& o conceito varia con&orme o crit$rio adotado
#elo doutrinador ao lon-o de seu desenvolvimento( 7,rias teorias tentaram
conceituar o direito administrativo% entre elas.
1 3eoria 9e%alista& con1unto de leis administrativas(
2 3eoria do oder E*ecutivo& reunio de atos do E"ecutivo(
5 3eoria do #ervio u"lico& disci#lina% or-anizao e re-*ncia da #restao
de servios #blicos(
B 3eoria 3eleol$%ica& sistema de #rinc#ios +ue norteiam o atendimento dos
&ins do Estado(
C 3eoria @e%ativista& ramo do direito +ue re-ula toda a atividade 7ue no seDa
le-islativa e 1urisdicional(
O direito administrativo brasileiro #ode ser entendido% em sntese% como.
ConDunto de princ'pios Dur'dicos 7ue re%em&
9 4 a atividade administrativa>
@ 4 as entidades>
E 4 os 8r-os e os a-entes #blicos>
("Detivando o per/eito atendimento.
1 . das necessidades da coletividade
2 . dos &ins dese1ados #elo estado(
( Direito Administrativo como ramo do +Direito !"lico-
Bradicionalmente o D(A( $ classi&icado como ramo do direito #blico interno%
assim como o direito #enal% o tribut,rio% o #rocessual civil e #enal% o ambiental% o
eleitoral% o urbanstico(
()#& o#ondo4se aos ramos do direito #rivado. civil% comercial% e do trabal)o(
Direito !"lico ( conceito!& a+uele +ue re-ula as relaes em o Estado $ #arte ou
mant$m interesse #re#onderante% re-endo a sua or-anizao% atuando com
su#remacia e visando o interesse #blico(
Direito rivado ( conceito!& normas re-uladoras das relaes mantidas
e"clusivamente #or #articulares % caracterizadas #elo interesse #rivado(
Eelao do Direito Administrativo com (utros Eamos do Direito
Direito Constitucional
O, relacionamento #or+ue a este se comete o modelo de atuao da
Administrao Pblica% &i"ando4l)e os #rinc#ios% a re-*ncia% en&im( A
(r%ani?ao do Estado6 a Administrao !"lica vem disci#linada no ca#tulo
7II da CMPCC( Con&erindo4l)e% #ortanto% um re-ime #r8#rio. re-ime 1urdico
constitucional.administrativo0
O, uma verdadeira relao de de#end*ncia. en+uanto o direito constitucional
cuida da &i"ao da estrutura do Estado e de seus &ins% sendo est,tico% o direito
administrativo trata de instrumentali?ar o seu &uncionamento e a consecuo
desses &ins% sendo dinmico0
Direito 3ri"ut,rio
Com este ramo do direito ), relao intensa e sist*mica% #ois a
com#osio da receita #blica% $ re-ulada #or normas do direito tribut,rio% #or$m%
a -esto desta receita $ de&erida 2 Administrao Pblica(
Direito enal&
A #artir deste ramo do Direito% o Direito Administrativo con)ece o ilcito
#enal #ratic,vel apenas #or a-entes #blicos F 550 e 551 CG J Quali&icando de
/orma diversa conduta #enalmente ilcita +uando #raticada #or cidado +ue
ostente a +uali&icao &uncional de a-ebte #blico(
()#& a lei #enal se re&ere 2 5&uncion,rio #blico6
Direito rocessual
Dele o direito administrativo retira normas a#lic,veis aos #rocessos
administrativos( Esta interao visa% /undamentalmente6 o contradit8rio e a am#la
de&esa(
Direito do 3ra"alHo
O acesso ao em#re-o #blico% #or vezes se d, com a a#licao de normas
#r8#rias institudas #ela C3B% como ocorre na com#osio dos +uadros de
#essoal das sociedades de economia mista e das em#resas #blicas(
()#& o direito civil e o comercial tamb$m em#restam normas ao direito
administrativo% sem#re +ue a#licados seus institutos aos ne-8cios 1urdicos de
interesse da administrao(
2ontes do Direito Administrativo
A#esar da contradio doutrin,ria 2 res#eito do tema% basicamente%a
#rinci#al &onte do D(A( $ a lei% norma escrita% su#erior dentre todas e im#essoal%
al8m de outros atos normativos( Assim% abran-e4se desde as normas
constitucionais at$ as instrues% circulares e demais atos decorrentes do #oder
normativo estatal(
Outras &ontes% entretanto% secundam a lei% e ins#iram o Direito
Administrativo% como #or e"em#lo. a 1uris#rud*ncia% a doutrina% os #rinc#ios
-erais de direito e os costumes(

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